Economía Del Sector Público (PG 01-68)

Finanzas Públicas
1
Introducción
En este capítulo inicial se analizará la generalidad de la materia, se efectuará una introduc-
ción global de los conceptos que involucra y que luego se desbrozarán en cada sección:
necesidad pública, servicio público, gasto público y, por fin, recurso público, conforman el
encadenado de ideas que resultan la columna vertebral de las Finanzas Públicas.
Claro que la visión de su importancia, y la forma de concretar cada una de estas ideas, ha
variado en el tiempo, en función del contexto histórico, geográfico y de las ideas econó-
micas y sociales predominantes. Por ello, es importante rastrear en la historia los distintos
momentos por los que pasó, desde su nacimiento a la sombra de la economía, para luego
“independizarse” y llegar a ser la ciencia que es hoy en día.
También se analizarán los distintos enfoques, las diversas aristas que importa el fenómeno
financiero. Es que, como bien indica Jarach (1983, 3 y 4), las ideas en materia de finanzas
públicas están influidas poderosamente por la evolución de los hechos y, en función de
ello, muestra una dinámica en su morfología realmente llamativa.
Desde la postura fundacional de las finanzas clásicas, abogada por la doctrina liberal, que
proponía sus bases en la limitación de las tareas y cometidos del Estado, la neutralidad de la
imposición, el equilibrio presupuestario anual y la distinción entre actividades ordinarias y
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extraordinarias, hasta nuestros días han transcurrido muchas alteraciones y mutaciones en

la economía global, lo que ha llevado a un nuevo enfoque sobre el rol del sujeto activo en
la materia y, esencialmente, a la necesidad de una mirada más completa de los conceptos.
Hoy en día, más allá de las inclinaciones doctrinarias, nadie discute la necesidad de la exis-
tencia de un Estado que debe cumplir más o menos tareas, dependiendo justamente de la
filosofía que se le imponga al quehacer oficial.
En esta perspectiva, no se abandona el abordaje tradicional de la materia en donde el ob-
jeto del estudio es la actividad financiera del Estado per se pero se avanza decididamente
hacia el enfoque de los efectos que esta provoca en la economía privada de un país.
Es que si bien es cierto lo que dice Giuliani Fonrouge (1997, 3 y ss), en cuanto a que
estamos en presencia de un fenómeno complejo, que es preciso estudiar al menos desde
los enfoques económico, político y sociológico, no es menos claro que ello será de mayor
utilidad si se pone la mirada en las causas y consecuencias que motivan el accionar del
Gobierno (como su organización administrativa), en un lugar determinado y en un mo-
mento dado.
1. Finanzas públicas
Las finanzas públicas, genéricamente consideradas, tienen por objeto examinar cómo el
Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos.
Lenardón, Fernando Roberto L.. Economía del sector público, Editorial Universidad Adventista del Plata, 2017. ProQuest
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2 | Economía del sector público
Para comenzar este análisis de la Finanzas Públicas, es conveniente explicar en primer lu-
gar el significado del vocablo finanzas. De acuerdo a la opinión mayoritaria, el mismo
proviene del latín medieval finire, del cual más tarde surgieron el verbo finare y el tér-
mino finatio. Los mismos, en un primer momento, fueron empleados para denominar
decisiones judiciales, una multa que debía abonarse en un juicio o finalmente cualquier
tipo de pagos y/o prestaciones en general. Años posteriores, comenzó a considerarse que
los negocios financieros eran únicamente los monetarios y bursátiles, surgiendo la palabra
finanz para significar “intriga, engaño y usura”. Finalmente, en un tercer momento, surge
el término finanzas, cuyo empleo únicamente estuvo abocado a enfatizar lo concerniente a
los gastos y recursos del Estado. Como la palabra es utilizada también en el ámbito privado
(no es extraño escuchar “situación financiera de la empresa”, o simplemente las “finanzas
del ente”), se creyó conveniente adicionar el término “públicas” para referirse a aquellas
que se relacionaban con la actividad del Estado.
El propósito es distinguir la administración de los recursos del Estado de aquella que pu-
dieran realizar los entes privados. Con relación a ello, es necesario destacar que, para los
economistas clásicos, esta diferenciación no era necesaria ya que sostenían que las finanzas
públicas deberían tener un comportamiento similar a las finanzas del sector privado. Por
lo tanto, tal distinción comienza a tener relevancia con el surgimiento de las teorías mo-
dernas, las cuales han remarcado considerables diferencias entre ambas, especialmente con
relación a los fines, medios y tipos de gestión empleados por ambos entes.
En otros casos, el término en estudio se utiliza con este último sentido, y ello es motivo de
confusiones terminológicas que han trascendido incluso a la denominación y funciones de
órganos gubernativos en la República Argentina, donde en un tiempo existió un Ministe-
rio de Finanzas con atribuciones ajenas a las finanzas públicas. Así lo advierte Jarach, por
ejemplo, cuando prologa la obra de Grizziotti (1959, pp. 3-4).

También solía denominársela como “Hacienda Pública”, en función de la influencia de
los tratadistas españoles; aunque actualmente se utiliza este término para denominar el
conjunto de bienes y riquezas que el Estado posee, en tanto organización administrativa.
En este trabajo, solamente a los fines de la redacción, se toman los términos y las expresio-
nes mencionados (finanzas, finanzas públicas, hacienda, hacienda pública) como sinóni-
mos y se les asigna idéntico significado.
1.1. Objeto
Indica Villegas (2005, p. 1) dice que la materia tiene por objeto examinar como el Estado
obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos.
Las Finanzas Públicas estudian la manera en que el Estado satisface las necesidades pú-
blicas, esto es el conjunto de requerimientos que la sociedad jurídicamente organizada
traslada al ente creado para tal fin.
Para cumplir con tal finalidad, el Gobierno, como organización administrativa, debe pro-
veer los denominados genéricamente bienes y servicios públicos, que forman parte de la
actividad financiera del Estado.
1. Finanzas públicas | 3
Esto es el proceso ingreso–gasto llevado a cabo por el Estado, generalmente expresado

en términos monetarios y que genera directa e indirectamente efectos sobre la economía,
deseados y no deseados, que son analizados por esta ciencia.
Según Martín “ciencia de las finanzas públicas es la disciplina que tiene por objeto de
estudio a la actividad financiera del Estado, en sus aspectos políticos, económicos, socia-
les y administrativos” (1985, p. 34). Para Horacio Núñez Miñana, “las finanzas públicas
estudian el proceso ingreso-gasto llevado a cabo por el Estado, generalmente en términos
monetarios, en cuanto permite determinar la forma en que el Estado logra los fines perse-
guidos y las consecuencias —deseadas o no deseadas— de dicho proceso” (1998, p. 11).
El problema de las finanzas públicas consiste, pues, no solamente en obtener recursos para
satisfacer necesidades mediante la actividad pública, sino obtenerlos de tal modo que la
utilización de esos recursos sea la más económica desde el punto de vista social prevale-
ciente. Este enfoque se manifiesta mediante la compleja actividad política que, a su vez,
consiste en la puja de todos los puntos de vista. Por ello la política trata de armonizar hasta
donde sea posible el mayor número de voluntades individuales, superando diferencias y
buscando la línea de menor resistencia. Dentro de la actividad política genérica se desen-
vuelve la actividad específica de las finanzas públicas, mediante la técnica financiera.
Es importante mencionar, que para los autores de la economía clásica, las finanzas públi-
cas debían comportarse igual que las privadas. Es decir, el Estado debía actuar como el
particular en el manejo de su patrimonio, ingresos y gastos. Sin embargo, las denominadas
teorías modernas refutaron esta tesis y encontraron sustanciales diferencias con relación a
los fines, medios y tipo de gestión del Estado.
Para entender las finanzas públicas, es necesario que se definan sus componentes y la rela-
ción que tienen entre sí (véase la Figura 1.1).

La visión tradicional, si bien sigue inmanente en la nueva visión, inclinaba el peso del estu-
dio en los aspectos jurídicos de la actividad financiera y de sus componentes, sobre todo en
la faz de los recursos públicos y, especialmente, de la política tributaria.
La tendencia que se ha verificado en los últimos años, sobre todo a partir de las ideas de
Samuelson (1957) primero y Stiglitz (2000) más recientemente, se concentra en la activi-
dad económica que el Estado desarrolla en forma conjunta y relacionada con la economía
de mercado. Esto da lugar al término “Economía del Sector Público”, que persigue estu-
diar cómo deben llevarse a cabo tales actividades y los efectos que las mismas generan en
el sector privado.
Dicen Vera Molina y Finol Romero (2009, p. 5) que esta vinculación recíproca entre Es-
tado y Sociedad hace que el fenómeno financiero se haga más complejo aún; lo que torna
necesario estructurar un conjunto de ideas, algunas de las cuales se transforman en teorías
y otras solo quedan en postulados, que pretenden explicar la dinámica de los ingresos y
gastos públicos. Asimismo, justifica la moderna tesitura, en la que el principio de equili-
brio presupuestario deja de ser un dogma para ceder espacio a la justificación de la inter-
vención gubernamental tendiente a atacar desequilibrios macroeconómicos aún a costa de
déficit fiscal. (véase la Figura 1.2).
En este texto se procurará lograr una síntesis de ambas nociones, en busca de un estudio
integral y actualizado.
Figura 1.1. Interrelación entre los componentes de las Finanzas Públicas.
1.2. Estado
Normalmente, en los textos sobre la materia se da como una cuestión consabida el con-
cepto de Estado. De esto resulta una seria omisión, por cuanto se deja de lado justamente
la visión del actor principal cuando todos los demás conceptos rondan en las acciones
que este realiza para lograr sus objetivos. Si bien tampoco se profundiza en su estudio, ni
tan siquiera en las distintas concepciones que históricamente se han ido formando en esa
relación, es menester describirlo mínimamente.
Figura 1.2. Actividad del Estado.
Decía Rosseau (1762) que el hombre no tiene otro medio para conservarse que formar
una asociación de fuerzas que pueda generar la resistencia para superar cualquier obstácu-
lo externo o interno. Esta suma de fuerzas solamente puede nacer de la colaboración entre
todos, porque la única manera en que el ser humano puede resignar su individualidad es
consiguiendo la libertad: “Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con
toda la fuerza común a la persona y a los bienes de cada asociado, y por lo cual cada uno,
uniéndose a todos, obedezca tan solo a sí mismo, y quede tan libre como antes” (Rosseau,
2003, p. 62).
En palabras del propio autor, el Estado es esa creación del pacto social por la cual “Cada
uno de nosotros pone en común su persona y todo su poder bajo la suprema dirección
de la voluntad; y nosotros recibimos además a cada miembro como parte indivisible del
todo” (Rosseau, 2003, p. 47).
Obviamente que esa cesión de derechos busca un beneficio mayor: el asegurarse ciertas
prestaciones mínimas que el hombre por sí solo, y viviendo en sociedad, no podría pro-
curarse. Lógicamente que el rol a cumplir y las necesidades a satisfacer se modificará (y, a
veces, sustancialmente) de acuerdo con las corrientes filosóficas, políticas o económicas
que imperen en cada momento histórico. Al definir los objetivos del Estado se define prác-
ticamente, en consecuencia, su tamaño.
Como afirma Núñez Miñana (1998, pp. 16 y 17), citando el teorema de Tinbergen,1 a
medida que un gobierno se propone alcanzar más objetivos, debe poder recurrir a un cre-
ciente números de instrumentos. Un estado liberal requiere de pocos instrumentos y, por
lo tanto, su tamaño ha de ser reducido. En cambio, un Estado más intervencionista, jun-
to con la decisión respecto a la ampliación de objetivos a alcanzar, debe también decidir
respecto a los tipos de instrumentos a los cuales debe estar dispuesto a echar mano para
lograrlos.
Stiglitz (2000, p. 14) sostiene que, al igual que un economista en el sector privado, un
economista del sector público debe contestar las siguientes cuatro preguntas:
1. ¿Qué producir? Si bienes públicos (como defensa nacional) o privados (como frutas).
2. ¿Cómo producirlos? Si en el sector público o en el privado.
3. ¿Para quién debe efectuarse tal producción? Considerando la afectación que tanto el
gasto como el recurso provoca en los distintos grupos de personas.
4. ¿Cómo se toman estas decisiones colectivas?
En tanto Musgrave y Musgrave (1986, p. 63) indican que las funciones que el Estado
debería desarrollar son:
5. La función de asignación de determinados bienes y servicios sociales mediante la po-
lítica presupuestaria.
1 Jan Tinbergen, primer premio Nobel de economía, enunció una regla que estipula que para conseguir los
objetivos económicos perseguidos por un Estado, estos deben ser respaldados al menos por un número igual
de instrumentos. Más concretamente, si un Estado tiene por ejemplo tres objetivos económicos, deberá
disponer de al menos tres instrumentos (independientes entre ellos) para conseguirlos. Y en la práctica,
efectivamente los Estados tienen por regla general tres principales objetivos: la estabilidad de los precios;
el pleno empleo (o al menos un nivel de empleo lo más alto posible) y un balance externo relativamente
equilibrado.
6. La función de redistribución, generada a partir del cobro de impuesto.

7. La función de estabilización, tendiente a conseguir el pleno empleo, la estabilidad de
precios e, incluso, un adecuado nivel de crecimiento.
Es justamente en mérito a estas definiciones conceptuales que el Estado adopta una fiso-
nomía determinada, y es también como consecuencia de la interacción de las fuerzas que
toman tales decisiones que el Gobierno asume una u otras funciones. Por lo que el análisis
multidimensional debe imponerse, para ver qué es el Estado y también para analizar cuáles
son los efectos que su interacción con el medio económico provocan.
1.2.1. Sector Público

Se entiende aquí como sector público, siguiendo a Núñez Miñana (1998, p. 19), al
Conjunto de organismos y unidades económicas que dependen directamente del Estado,
sea porque se trata de organismos integrantes del mismo (por ejemplo: ministerios) o ha-
ciendas productivas de bienes y servicios de propiedad, conducción y/o control del Estado
(por ejemplo: entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades de economías mixtas).
Resulta importante destacar que el término genérico resulta una simplificación que no
debe mover a errores, pues se trata de un complejo de elementos, bastante heterógeneos
entre sí.
En primer término, se deben distinguir los distintos niveles de Gobierno. En Argentina, de
Constitución federal, existen jurisdicciones con autonomía de base territorial (es decir, son
elegidos por los ciudadanos de un determinado territorio y que ejercen poderes limitados a
dicho territorio) como las provincias y los municipios, que se suman a la Nación.
En segundo lugar, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno, dos
grandes tipos de organismos: (a) Gobierno general y (b) Empresas públicas.
Estas últimas son unidades de producción, que combinan factores productivos para ob-
tener bienes y servicios que venden en el mercado a los usuarios. El tipo de bien que pro-
ducen es el “mismo” que el de las privadas y se denomina “bien privado”, es decir aquel
que, por la forma de consumo individual, la rivalidad para tal consumo, la aplicación del
principio de exclusión y la divisibilidad de los bienes, puede funcionar en el sistema de
mercado: existe oferta (donde normalmente el Estado no es exclusivo) y existe demanda.
En cambio, el tipo de bien o servicio que proveen los organismos agrupados en la cate-
goría general es el denominado “bien público”, que se analiza posteriormente. este reúne
las características de consumo conjunto, no rivalidad en la provisión, no aplicación del
principio de exclusión y divisibilidad de los beneficios. Estas características impiden que
para su producción funcione el sistema de mercado, ya que no sería factible o provechosa
la oferta por parte de empresas privadas.
A su vez, el Gobierno General está compuesto por organismos de diferentes categorías,
según las facultades asignadas a los responsables de cada uno de ellos. Así, se puede distin-
guir entre los organismos de Administración Central y los Organismos Descentralizados.
Estos últimos (por ejemplo, una universidad) tienen cierto grado de manejo propio res-
pecto a las erogaciones y a ciertos recursos. En tanto que en los primeros, la autoridad en
materia financiera está más centralizada en los niveles máximos.
La Figura 1.3 muestra la composición del sector público en Argentina e indica los diferen-
tes niveles de gobierno y la clasificación más usada en las funciones que cumple cada nivel.
Se han incorporado los fondos fiduciarios, aunque sin incluirlos en ninguna de las acti-
vidades por cuanto ha sido posible verlos adoptar muchas veces actividades de empresa
pública pero, en otros, de fondo de acumulación y/o reserva de fondos para financiar de-
terminadas operaciones propias del Estado nacional de los gobiernos subnacionales.
1.2.2. El rol del Estado

Como dice Fenochietto: “más allá de la postura filosófica y política que pueda adoptar-
se, lo cierto es que todo país cuenta con un Estado” (2006, p. 6). Esto es lógico ya que,
mientras el mercado provee de manera eficiente determinados bienes, falla en la provisión
de otros, lo cual no implica decir que la intervención del Estado brinde una solución al
problema.
Por el lado opuesto, cuando se procura eliminar por completo al libre mercado, es decir,
cuando el Estado es el propietario de los medios de producción y del producto, el sistema
ha fracasado, entre otras cosas, porque la falta de incentivos genera ineficiencia.
Entre ambos extremos existen un sinnúmero de posiciones intermedias pero en todas el
Estado se encuentra presente, con un rol más o menos activo.
1.2.3. La magnitud del Estado

La medida que debe alcanzar el Estado variará de acuerdo con el rol que se pretenda ha-
cerle cumplir. Normalmente se habla de una administración pública muy grande o de un
Gobierno muy chico, pero no se especifica el parámetro que se utiliza para una u otra cosa.
Desde ya que la cantidad de empleados públicos no es una medida objetiva o comparativa
que indique ni el tamaño ni el poder del Estado. Se puede tener una gran cantidad de em-
pleados con salarios bajos y, por ende, de bajo nivel de gasto, pero a la vez disponer de poco
poder. Viceversa, un Estado con pocos empleados y con un alto nivel de gasto en contra-
taciones puede ser muy poderoso. De la misma manera, pueden darse situaciones mixtas.
El parámetro más difundido para determinar la magnitud del Estado y su incidencia en la
economía es el gasto público total (de todos los niveles del Estado: nacional y subnacio-
nal) medido con relación al Producto Bruto Interno (PBI). De esta manera, se elimina el
problema de la inflación.
Tal relación gasto público-PBI brinda una idea aproximada de la incidencia de la acción
del Estado en la economía. Desde luego que no es completa, debido a que resulta imposi-
ble medir totalmente el costo o los beneficios de ciertas acciones del Estado.
Administración Empresas Públicas

Jurisdicción Seguridad Social Banco Central
y Gobierno y símil
Nacional Administración Sistema Empresas y sociedades Reservas en moneda
Central; Previsional; del Estado nacional; extranjera;
Organismos descen- Obras sociales; Sociedades con mayoría Requisitos de liqui-
tralizados o control estatal; dez; redescuentos
Fondo desempleo;
Bancos nacionales;
ART
Entes binacionales
--------------------
Fondos Fiduciarios
Administración Empresas
Jurisdicción Seguridad Social Otros
y Gobierno Públicas y símil
Provincial Administración Sistema Empresas y sociedades --------------------
Central; Previsional; del Estado provincial; Fondos Fiduciarios
Organismos descen- Obras sociales Sociedades con mayoría
tralizados; provinciales; o control provincial;
Cuentas Pensiones gra- Entes autárquicos
ciables provinciales
Especiales
Bancos provinciales;
Entes interprovinciales
Administración
Jurisdicción Seguridad Social Empresas Públicas Otros
y Gobierno
Municipal Administración Sistema Empresas y sociedades --------------------
Central; Previsional; municipales; Fondos Fiduciarios
Organismos descen- Obras sociales Entes autárquicos munici-

tralizados; provinciales pales;
Cuentas Bancos municipales
Especiales
Figura 1.3. La composición del Sector Público argentino.

Fuente: Bara (2006, pp. 35, 36).
Sin embargo, algunas actividades del sector público no incluidas en el gasto, como las re-
gulaciones, pueden tener un gran efecto en la distribución de la riqueza y conferir mucho
poder al Estado. Fenochietto cita como ejemplos la ley de uso de cinturón de seguridad
obligatorio en los automóviles, lo que generará en el corto plazo una transferencia de ri-
queza hacia los productores de dicho bien; y, por el lado opuesto, la prohibición de venta
de bebidas alcohólicas a menores, que genera un claro efecto negativo en los vendedores
(2006, pp. 6 y 7).
Más allá de la discusión acerca del tamaño del Estado, como aparato de gobierno, para
poder satisfacer las necesidades de la sociedad y cumplimentar las funciones del Estado,
se necesita de un requerimiento básico: la racionalización del funcionamiento del Estado.
Este último se entiende, no como la habitual disminución de la masa de empleados o la
privatización de alguna que otra empresa o actividad puntual estatizada, sino como adop-
ción de una estructura enfocada con criterios empresariales. Para lograr esto, se propone la
implementación de las “5 E” del Estado, que siguiendo a Las Heras (1999, 242-245) son:
ŀ Economía: Gastar menos; se busca minimizar el costo de los insumos adquiridos o
empleados, considerando una calidad adecuada.
ŀ Eficiencia: Gastar bien; implica obtener una adecuada relación entre la producción de
bienes y servicios y los recursos para desarrollarlos.
ŀ Eficacia: Gastar sabiamente; lo que lleva a la necesidad de analizar los resultados alcan-
zados y compararlos con los proyectados.
ŀ Ejecutividad: Gastar a tiempo; es brindar bienes y servicios en forma oportuna.
ŀ Efectividad: Gastar satisfactoriamente; lo que implica la necesidad de escuchar atenta-
mente a la ciudadanía e interpretar sus demandas.
A estos cinco requisitos del accionar del Estado, se los denomina “Excelencia” requiriendo
que la administración actúe con los mismos parámetros de funcionamiento de una orga-
nización privada. En este caso, la utilización de tales parámetros no tendrá como objetivo
la obtención de lucro sino, la satisfacción de las necesidades ciudadanas, que se denominan
genéricamente “bien común”.
Sin perjuicio de ello, ningún objetivo del Estado es suficiente ni posible sino viene “ba-
ñado” por la ética. La única manera en que los recursos sean suficientes para los servicios
que el Estado debe brindar necesaria y eficientemente a su población, es que la gestión sea
transparente y cabal. Todo esto implica luchar contra el principal flagelo de la economía
pública (tan presenta en la Argentina desde su conformación como país): la corrupción.
La ética presente en el Estado como institución pública, es un requerimiento básico del

funcionamiento satisfactorio del Estado como tal.
Juan de Pablo (2008, pp. 47 a 50) dice que, además de la importancia que tiene en sí
misma, es posible identificar un “valor económico” en diseminar los valores éticos entre
los habitantes de un país, de manera que su transmisión mediante la familia y la escuela
constituyen una parte importante de una estrategia de cualquier desarrollo económico.
De cualquier manera, y como también lo justifica el autor, es un hecho que la realidad no
siempre alcanza los estándares éticos mínimos y, por ende, las finanzas deben estudiar y
proponer medidas para esa realidad.
La relación entre la gestión pública, la estructura socioeconómica y las orientaciones po-
líticas del Estado siempre es estrecha. Los estilos de gestión de los recursos públicos, y
la conceptualización misma de ciertos recursos como públicos, guarda una vinculación
íntima con los objetivos a los que apunta dicha gestión y, por la tanto, con la configuración
de la estructura del poder la que esos objetivos derivan (Vilas, 2009, p. 27).
Estos objetivos a alcanzar se sintetizan y simplifican con el concepto de satisfacción de las
necesidades públicas.
1.3. Necesidades públicas

Necesidad es la sensación de carencia de algo unida al deseo de satisfacerla. También se la
puede definir como la expresión de lo que un ser vivo requiere indispensablemente para su
conservación y desarrollo.
Antes de proceder a la descripción de las necesidades públicas, deben considerarse las ne-
cesidades humanas, las cuales poseen la característica de ser múltiples. Esto hace que varíen
en forma directa conforme lo hace la sociedad (es claro que un aumento de la población
conlleva a un aumento total de requerimientos que se deben satisfacer). Muchas de estas
urgencias tienen como característica que son de cobertura indispensable para el normal
desenvolvimiento de la vida del hombre, pudiendo ser a su vez inmateriales (morales, in-
telectuales, religiosas) o materiales (alimentación, vestimenta, habitación). estas engloban
todos aquellos requerimientos que se identifican con la existencia del ser humano, siendo
inherentes al mismo, y su satisfacción puede ser efectuada por el propio individuo o por
el Estado.
Cuando el hombre pasa a vivir en sociedad surgen, de esa colectividad, determinadas ca-
rencias que difícilmente puedan ser satisfechas atacadas por el individuo en forma aislada.
Este tipo de requerimientos se denominan necesidades públicas, y dentro de ellas pueden
mencionarse como ejemplo la justicia, la defensa exterior y el orden interno, entre otras.
Sin justicia, es inconcebible una nación organizada, sin defensa exterior un país no man-
tiene seguridad decisoria, y sin orden interno la congregación no puede llevar adelante
su vida en forma pacífica. Dada la importancia y lo fundamental que es la satisfacción de
las mencionadas necesidades, Villegas (2005, p. 17) explica que esta última debe com-
prender: un ordenamiento normativo que rija al país en su totalidad, comprendido en la
Constitución Nacional; la seguridad pública para proteger a la sociedad, que se encuentra

en peligro a causa de los crecientes actos de delincuencia; y por último, el establecimiento
de leyes punitivas que velen por el cumplimiento de lo establecido.
En síntesis, para la vida normal del hombre es indispensable la satisfacción de exigencias
múltiples, las cuales pueden ser efectuadas por el propio sujeto o el Estado. Debido a que
el hombre tiende a vivir en sociedad surgen falencias diferentes, las cuales llamamos nece-
sidades públicas.
Las absolutas son aquellas que únicamente pueden ser satisfechas por el Estado, mientras
que las individuales son relativas, algunas de las cuales son propias de la naturaleza del
hombre y otras también surgen de la convivencia en un espacio común, son inherentes a
la existencia del ser humano, y pueden ser satisfechas por él mismo, en forma individual o
por el Estado.
En el primer caso, es el Estado es llamado a desempeñar la función de resguardar la sobera-
nía interna de las invasiones extranjeras, de dictar los dispositivos normativos que regulan
la conducta del hombre en sociedad con el fin de resguardar el orden interno y quien orga-
niza la administración de justicia con ánimo de resolver las interferencias intersubjetivas.
En resumen, las tres necesidades absolutas son:
1. Defensa exterior: alguien o algo debe resguardar a un grupo contra las agresiones de
otro grupo, ya sea protección armada de las fronteras, como también contra otros me-
dios de penetración más sutiles como ser medidas económicas o sociológicas, que su-
bordinan las comunidades organizadas, privándolas de su soberanía.
2. Orden interno: es preciso que un ente reconozca y salvaguarde derechos mínimos que
deben ser respetados por todos; regulando la conducta recíproca de los individuos
para que convivan pacíficamente, trayendo un beneficio a todos los integrantes.
3. Administración de justicia: es el allanamiento de las disputas y el castigo a quienes vio-
lan las normativas impuestas. Esto procurar evitar que los conflictos se resuelvan por la
fuerza o que las infracciones sean sancionados por venganza privada.
Estas necesidades son de imposible satisfacción con esfuerzos aislados, por lo cual el hom-
bre busca aunar esfuerzos. De estos surge el Estado, por la conjunción de tres elementos:
población, territorio y gobierno. En finanzas públicas, el Estado es sinónimo de gobierno.
Es el Estado quien dicta los preceptos normativos básicos para:
ŀ Regular la conducta social recíproca.
ŀ Contar con la coactividad suficiente para que tales preceptos normativos sean respe-
tados.
ŀ Limitar la propia acción gubernamental mediante las cartas fundamentales o consti-
tucionales.
Estas necesidades tienen ciertas características:
ŀ Son de ineludible satisfacción, porque de lo contrario no se concibe la comunidad

organizada.
ŀ Son de imposible satisfacción por los individuos aisladamente considerados.
ŀ Son, en consecuencia, las que dan origen y justifican al organismo superior llamado
Estado.
Las necesidades públicas secundarias o relativas se relacionan a la adecuación de la vida
comunitaria, a los progresos emergentes de la civilización y se consideran cada vez más de
incumbencia estatal, por ejemplo: educación, salud, transportes, comunicaciones, seguri-
dad social, etc.
Véase el resumen de las diferencias entre las necesidades públicas en la Figura 1.4.
Absolutas Relativas
· Esenciales · Contingentes
· Constantes · Mudables
· Vinculadas existencialmente al Estado · No vinculadas a la existencias misma del Estado
· De satisfacción exclusiva por él · Varia la vía de satisfacción
Figura 1.4. Diferencias entre las necesidades públicas
Las actividades que desarrolla el estado para satisfacer tales necesidades públicas son de la
más variada naturaleza. Sin embargo, a los fines de poder realizar un estudio genérico se ha
denominado a esa acción como la prestación de los servicios públicos.
1.4. Servicios públicos

Como se acaba de indicar, los servicios públicos constituyen la actividad que el Estado,
representado por el gobierno, realiza en procura de la satisfacción de las necesidades pú-
blicas.
Los servicios públicos pueden dividirse en servicios públicos esenciales y no esenciales. Se
entiende por servicios públicos esenciales aquellos que no pueden dejar de ser prestados
en forma ininterrumpida, exclusiva e indelegable por el Estado, haciendo uso de todos
sus privilegios. Ellos son tres: la defensa exterior, la administración de justicia y el orden
interno. Mientras que los servicios públicos no esenciales tienden a satisfacer necesidades
vinculadas al progreso y bienestar social.
Ambos tipos de servicios son prestados por el Estado, pero mientras los esenciales solo
pueden ser suministrados por él en forma directa, los no esenciales pueden ser atendidos en
forma indirecta y mediante la intervención de particulares, bajo control estatal.
Desde luego que, dependiendo del momento histórico y los reclamos sociales, determina-
das demandas han puesto en escena necesidades de una manera más protagónica que otras.
En algún momento, ha sido la igualdad, en otros la salud; en otros inclusive los derechos
humanos.
A partir de la segunda mitad del siglo XX, el fenómeno de la globalización económica

generó, en unos casos, y puso en evidencia, en otros (ante la posibilidad de comparación
extra frontera), tres grandes problemas:
ŀ El desempleo y situaciones de desamparo (carenciados).
ŀ Atraso científico.
ŀ La salud individual o general.
Por ello, algunos autores sostienen que estas necesidades se transforman en absolutas. Sin
embargo, aunque es cierto que el Estado no puede prescindir de suministrar servicios para
atenderlas, su atención no es privativa y el sector privado también los presta. El gobierno
brindará escuelas gratuitas, pero nada impide que coexistan con escuelas privadas pagadas
por quienes puedan hacerlo. Por otra parte, dentro de la seguridad social, se dará la posibi-
lidad de intervenir en ciertos rubros a entes particulares. Por ejemplo, las ya desaparecidas
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP) pero el Estado era quien
organizaba y controlaba todo el sistema, a tal punto que decidió “re estatizar” los fondos.
Al margen de esto, el Estado se encarga de otros servicios que también atañen al interés
público, ya sea por razones de mejor convivencia social, por ejemplo: comunicaciones,
transporte, gas, electricidad; o por motivos especiales que inducen al Estado a proteger o
tutelar intereses particulares, por ejemplo: suministro de viviendas.
Tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales pueden ser:
ŀ Divisibles: aquellos servicios que, aun siendo útiles para la colectividad en general, se
prestan concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstan-
cias, por ejemplo: administración de justicia, instrucción pública, servicios postales,
emisión de documentos de identidad. En este caso el costo puede repartirse de una
manera más o menos precisa entre aquellos a quienes la actividad les beneficia.
ŀ Indivisibles: son aquellos que, en la medida que favorecen a numerosos componentes
de la comunidad, es imposible fácticamente efectuar una particularización con respec-
to a personas determinadas, por ejemplo: defensa exterior, seguridad, control ciudada-
no. Generalmente, se financia con cargas generales que deben ser soportadas por toda
la comunidad. Los pagan todos.
Además, existen dos maneras de denominar el alcance de los servicios públicos; por un
lado, los determinados, que tienen una utilidad concreta y particular; y por otro, los inde-
terminados, que brindad una utilidad genérica para la población en general.
Se ha dicho mucho respecto a la forma en que el Estado debería prestar este tipo de servi-
cios y, en algunos casos, se sostiene que no debe hacerlo, sobre todo cuando la economía
privada está en condiciones de realizar la misma actividad con mejor performance. Lo
cierto es que desde la visión de decisión de política de Estado hasta una demanda concreta
de la población, los gobiernos históricamente se han ocupado de realizar algunas de estas
actividades. Esto no sería cuestionable si se realizaran atendiendo la cuestión social pero
también con mínimos requisitos empresariales, que no se tornen en erogaciones excesivas
e improductivas.
Los requisitos de eficiencia del servicio público son:

ŀ La generalidad: se refiere al derecho que tienen todos los habitantes de usar los servi-
cios públicos.
ŀ La uniformidad o igualdad: derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de con-
diciones.
ŀ La regularidad: el servicio debe ser prestado conforme a ciertas reglas, normas positi-
vas o condiciones preestablecidas.
ŀ La continuidad: la más importante. Implica que la actividad de que se trate debe fun-
cionar sin detenciones, lo cual no significa que sea ininterrumpida, sino que satisfaga
la necesidad pública cada vez que se presenta ella. Por ejemplo: en los servicios públi-
cos de defensa nacional, orden interno, desagües cloacales, etc., se presenta una con-
tinuidad permanente. En cambio, en el servicio público de la enseñanza primaria, la
continuidad consiste en que la actividad se realice durante el año lectivo y se suspenda
durante las vacaciones.
El Estado puede mandar a determinadas personas a pagar por ciertos servicios obligato-
rios, como ser: la vacunación de personas o animales. En estos casos la necesidad indivi-
dual coincide con la necesidad pública, aunque la decisión es del Poder Público.
Todo este tipo de actividades desarrolladas por la Administración requieren, en el mundo

capitalista (también sucedía en el comunista, aunque aquí tal vez se notase menos) que
efectúe erogaciones para llevarlas a cabo, ya sea adquiriendo los medios para prestarlos por
su cuenta o pagando a los terceros para que estos satisfagan las necesidades en su nombre.
Allí ingresa el concepto de Gasto Público.
1.5.Gasto público
El gasto público es una erogación monetaria, realizada por una autoridad competente, en
virtud de una autorización legal y destinada a fines de interés colectivo. Pudiendo destacar
que el mismo:
ŀ Consiste en un desembolso de dinero por parte del Estado para la compra de bienes
económicos o servicios.
ŀ Debe ser realizado por autoridad competente, es aquella que está facultada por la ley
respectiva para tomar decisiones sobre gastos del Estado.
ŀ Tiene como finalidad el interés colectivo. Deben ser satisfechas todas las necesidades
públicas dentro de un orden de prioridad que permita un mayor desarrollo económico
y social.
Cuando se le adjudica al gasto público el carácter de medio de acción del Estado, deben
reconocerse importantes facetas políticas, económico-sociales y financieras.
ŀ Aspecto político: la moderna concepción del gasto público ha permitido que se pro-
duzca un cambio en el poder asignado al Estado. Por ejemplo, el Estado-gendarme
del movimiento liberal se ha convertido en el Estado-providencia para el liberalismo

social de la mayoría de los países occidentales.
ŀ Aspecto económico-social: la actividad financiera del Estado moderno ha dejado de ser
neutra con respecto a la actividad económica, interviniendo además, en el orden so-
cial. El gasto público actúa juntamente con las demás medidas financieras, siendo un
eficaz instrumento estatal. Le permite al Estado actuar sobre lo ciclos económicos,
compensando o contrarrestando las fluctuaciones de la inversión privada. En el orden
social se encuentran claros ejemplos, como ser subvenciones a instituciones educacio-
nales, pensiones y ayudas otorgadas a determinadas personas o grupos sociales, etc.
ŀ Aspecto financiero: los gastos públicos han dejado de cumplir exclusivamente con la
satisfacción de necesidades públicas primarias, incursionando en áreas extrafiscales.
El gasto público puede clasificarse según tres puntos de vista:
ŀ Desde el punto de vista administrativo:
• Gastos ordinarios: aquellos que tienden a surgir en cada ejercicio financiero, por
ejemplo: los sueldos de los funcionarios.
• Gastos extraordinarios: carecen del elemento de periodicidad, por ejemplo: el que
demanda la construcción de un camino.
ŀ Desde el punto de vista del sistema económico:

• Gastos públicos productivos: son aquellos que se efectúan para la producción de bie-
nes o servicios.
• Gastos públicos reales: constituyen un gravamen del producto social, por ejemplo:
gastos de defensa. Por otro lado de la renta nacional, por ejemplo: servicio de la
deuda externa.
• Gastos públicos de reparto o transferencia: son aquellos en los que el Estado no reci-
be una contraprestación en servicios por parte de quienes reciben subvenciones o
pensiones de cualquier naturaleza. Son llamados también gastos sociales.
ŀ Desde el punto de vista de su finalidad:
• Gastos para la existencia misma de la organización política de la sociedad: son in-
cluidos aquellos que pueden ser considerados como costos físicos de la existen-
cia nacional, por ejemplo: gastos militares para la defensa nacional, gastos para el
mantenimiento del orden y seguridad pública, etc.
• Gastos por los servicios públicos indivisibles: son gastos en obras públicas, adminis-
tración de justicia, instrucción pública y para el desarrollo de la producción.
• Gastos por los servicios públicos divisibles: comprenden especialmente los transpor-
tes y las comunicaciones en general.
• Gastos de carácter social: son los ya mencionados gastos públicos de transferencia.
Habitualmente se destaca el notable incremento que se está registrando cada año, en el
monto global de los gastos públicos de todas las naciones, que a su vez despierta una preo-
cupación en los ciudadanos. Esta cuestión se analiza en un próximo capítulo.
El concepto de gasto público supone, entonces, una erogación que realiza el Estado. Para
que ello sea posible es inevitable que se haga de los medios necesarios para financiarlos.
Ya que los pague en el momento o que los deba, siempre estará procurando una fuente de
financiamiento, que se conoce genéricamente como Recurso Público.
1.6. Recurso público

Los recursos públicos son todos los ingresos del Estado, de cualquier naturaleza, que tie-
nen por objeto financiar los gastos públicos.
Se los puede clasificar en:
ŀ Originarios: son aquellos que obtiene el Estado de modo directo mediante la explo-
tación de su propio patrimonio, también llamados recursos de derecho privado, por
ejemplo:
• Cuando el ente público explota, arrienda o vende sus propiedades mobiliarias o
inmobiliarias.
• Cuando privatiza empresas públicas.
• Cuando obtiene ganancias mediante sus acciones en dichas empresas o en otras

privadas en las que haya resuelto invertir.
• Cuando los ingresos se obtienen de otras actividades que resultan productivas (por
ejemplo: el monopolio del juego).
ŀ Derivados: son aquellos que el Estado obtiene del patrimonio de los particulares, de
los cuales el Estado se abastece en mayor manera, en forma coactiva y mediante los
tributos. También llamados recursos de derecho público.
Otra clasificación considera la regularidad en que se prevé su ingreso. Así, pueden ser:
ŀ Ordinarios: aquellos ingresos del Estado que se reciben en forma periódica, provienen
de la renta.
ŀ Extraordinarios: carecen de periodicidad y son determinados por el Estado en virtud
de leyes especiales.
Desde el punto de vista de la posición que adopta el Gobierno con relación a la otra parte,
se los suele dividir en:
ŀ Contractuales: son aquellos ingresos que el Estado recibe en virtud de acuerdos o con-
tratos entre este y los contribuyentes.
ŀ Tributarios: aquellos ingresos que el Estado obtiene en virtud del poder para imponer
tributos a los particulares o residentes de la Nación.
Una buena síntesis de las distintas clasificaciones puede apreciarse en la Figura 1.5.
Tanto cuando el Estado efectúa gastos públicos como cuando por distintos procedimien-
tos obtiene ingresos provenientes de sus recursos, desarrolla la denominada “actividad fi-
nanciera”.
En este sentido, es preciso ampliar la visión de los recursos desde su mera instrumentalidad
para la realización de los gastos públicos, y tener en cuenta que, incluso con la primera eta-
pa del proceso, el Estado puede y de hecho, genera, efectos en el sector privado, los que es
preciso conocer y considerar cuando se están analizando las políticas públicas a implemen-
tar. Esta íntima relación será posible de analizar más profundamente en la unidad referida
al gasto público y a su forma de financiamiento y, también en las que se efectúe el análisis
económico de los distintos tipos de recursos.
2. Actividad financiera del Estado

Puede definirse la actividad financiera del Estado como el conjunto de operaciones que
tiene por objeto tanto la obtención de recursos como la realización de gastos públicos
necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la co-
munidad.
Del patrimonio público Arrendamiento

Ordinarios Industria
Comercio
Extraordinarios
Recursos públicos
Originarios Banca y seguros
Enajenación de bienes Loterías
Extraordinarios
del patrimonio nacional
Impuestos
Ordinarios
Tasas
Derivados
Impuestos extraordinarios
Extraordinarios Emisión de papel moneda
Créditos públicos
Figura 1.5. Clasificaciones de los recursos públicos.
Giuliani Fonrouge (2010, pp. 3 y 4), citando a Ingrosso (1956, pp. 3 y 4), agrega como
manifestación fundamental de esta actividad, además de los ingresos y los gastos, la con-
servación de los bienes o gestión de los dineros públicos.
La actividad financiera con finalidad fiscal tiene como característica fundamental ser un ins-
trumento. Es decir que no satisface directamente las necesidades públicas, sino que su fun-
cionamiento, es una condición necesaria para que puedan desarrollarse otras actividades.
Desde esta primera perspectiva (parcial) es importante destacar la instrumentalidad de la
actividad financiera, en cuanto a que ella no constituye uno de los fines del Estado, sino
que representa un instrumento, medio o función de la que se vale el sector público y le
permite ejecutar las actividades que le han sido asignadas en la sociedad (educación, salud,
servicios, seguridad, etc.).

Ha dicho Villegas,
La actividad financiera se distingue de todas las otras que ejecuta el Estado en que no consti-
tuye un fin en sí misma, o sea que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad
de la colectividad, sino que cumple una función instrumental porque su normal desenvol-
vimiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades. Esto es así
porque ninguna actuación del Estado sería posible si no hubiese obtenido previamente los
fondos necesarios para solventar su actividad en procura de satisfacer necesidades públicas.
(Villegas, 2005, p. 10)
Pero esa visión resulta incompleta. Actualmente, la actividad financiera no puede consi-
derarse solamente un instrumento sino que también tiene una finalidad extra fiscal que
procura atender el interés público en forma directa.
Cuando la finalidad a alcanzar es extra fiscal se utilizan dispositivos de diferente tipo, por
ejemplo:
ŀ Medidas disuasivas con respecto a actividades que no se consideran convenientes,
como es el incremento de alícuotas en los tributos, la creación de sobretasas, adicio-
nales o recargos.
ŀ El Estado puede decidir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas actividades
económicas, científicas, culturales o de otro tipo. Para lo que puede realizar exenciones
de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etc.
ŀ Por medios financieros se resuelve percibir tributos de alto monto para modificar la
estructura en la distribución de los patrimonios y las rentas.
Tal y como afirmara Giuliani Fonrouge (2010, pp. 2 y 3), el Estado debe cumplir funcio-
nes complejas para la consecución de sus fines, que parten desde lo referente a la selección
de los objetivos, a las erogaciones, a la obtención de los medios para atenderlas, a la gestión
y manejo de esos recursos. Ese conjunto de operaciones son diseñadas y ejecutadas, no solo
con el propósito de recaudar ingresos que le permitan financiar el gasto público, sino que
van más allá. Persiguen intervenir y regular el comportamiento de los agentes económicos,
de una manera tal que permita alcanzar la satisfacción del mayor número de necesidades
públicas. Lo que puede ser resumido como se observa en la Figura 1.6.
Figura 1.6. Operaciones financieras del Estado
Se observa la complicación del fenómeno financiero (actividad financiera del sector públi-
co), puesto que los fines perseguidos, responden a criterios de distribución de los recursos,
que se debaten entre el diseño de políticas económicas del Gobierno, y de medios econó-
micos generalmente insuficientes para alcanzar la satisfacción de las necesidades públicas
prioritarias, que se podrían sintetizar como el anhelado bienestar social. Este fenómeno
es diferente en las finanzas privadas, en cuanto al ámbito subjetivo, a los fines, medios y
naturaleza de las operaciones.
La complejidad de la actividad financiera subyace, entonces, en la existencia misma de las ne-
cesidades humanas que demandan su satisfacción por parte del Estado. Véase la Figura 1.7).
En síntesis, la actuación del Estado se traduce de esta forma en la gestión de un conjunto de
gastos y en la consecución de ingresos suficientes para financiar los primeros. Esta gestión
de ingresos y gastos en el sector público, que se realiza con la finalidad de que este pueda
cumplir con su función en la sociedad, es lo que se conoce con el nombre de actividad
financiera. Es denominada también por algunos autores como fenómeno financiero, que
tiene un cariz eminentemente económico pero corresponde a un sujeto político y a finali-
dades de la misma naturaleza.
Figura 1.7. Actividad financiera del Estado.

Fuente: http://www.econfinanzas.com/econfinanzas/materiales/modulo5.pdf.
Sin perjuicio de ello, tal actividad también puede ser utilizada por el Gobierno (y de hecho
así se hace) para procurar objetivos de política económica. El caso típico es un impues-
to interno a los cigarrillos, en donde la prioridad no pasa por la recaudación sino por la
desmotivación de un consumo perjudicial para la salud de la ciudadanía. De cualquier
manera, ya sea que las variables de la actividad financiera (ingresos, gastos) se utilicen con
un fin recaudatorio o con objetivos de política económica, en ambos casos estas variables
constituyen un instrumento o medio del que se vale el Estado.
Algunos autores sostienen, entonces, que la actividad financiera consta de dos etapas: la
primera, política (en tanto toma de decisiones) y la segunda, económica. Sin embargo,
se entiende este fenómeno como una integralidad en donde los distintos aspectos se en-
trecruzan en todo momento. No puede decirse que realizar un gasto no implique una
decisión y, a la inversa, todo proceso de discusión y consenso generará, al menos, efectos
financieros.
En todo caso, es posible distinguir tres fases en el proceso:
1. La planificación o medición de gastos e ingresos futuros, plasmada en el presupuesto.
2. La forma de obtención de los ingresos públicos y las consecuencias de esta actividad
sobre la economía.
3. La aplicación o inversión de tales ingresos con la evaluación de los efectos que produ-
cirán en la economía.
La clasificación de las funciones públicas que parece la más apropiada es la propuesta por
el profesor Richard Musgrave, por cuanto tiene la enorme ventaja de hacer coincidir las
grandes funciones del sector público con los dominios relativamente bien delimitados del
análisis económico. La clasificación de Musgrave (1991) propone tres grandes funciones

o ramas del presupuesto del Estado:
ŀ Asignación,
ŀ Distribución, y
ŀ Estabilización.
Estas funciones están separadas una de la otra, pero estrechamente interrelacionadas. La
asignación de bienes y servicios públicos (como, por ejemplo, la educación) y sus fuentes
de financiamiento (tributos), producen variados efectos en la distribución de la renta real.
Puede provocar consecuencias colaterales negativas (Musgrave y Musgrave, 1982):
ŀ Cambios en el ingreso real de los propietarios y en la disponibilidad de los factores.
ŀ Pérdida de la eficiencia en consumo (al modificar las pautas de consumo y por ende
de la producción).
ŀ Reducción del nivel de satisfacción de los consumidores.
ŀ Alteraciones en la eficiencia técnica de la empresa, al ocasionar modificaciones de la
organización y métodos de la producción.
Lo anterior puede generar desequilibrios económicos en los precios, el empleo y la pro-
ducción, que provocarían mayor malestar social, motivando la intervención del Estado
con el diseño de políticas económicas gubernamentales reguladoras con fines estabiliza-
dores y redistributivos de la riqueza (Musgrave y Musgrave, 1982).
Es así como el arsenal de instrumentos de naturaleza financiera (trátese de los ingresos y/o
gastos públicos) que pueden servir a objetivos muy variados, responden a la redefinición
de la función pública. Actualmente, esta es desempeñada por la actividad financiera del
sector público en situaciones particulares que alejan al mercado del paradigma teórico de
la competencia perfecta.2
Por último, y haciéndonos eco una vez más de Giuliani Fonrouge (2010, p. 4) es inco-
rrecta la asimilación de la actividad del Estado a la acción de los particulares (o del núcleo
familiar) puesto que las diferencias son sustanciales y se apartan de lo meramente cuanti-
tativo. Al margen de la naturaleza muchas veces coactiva que tiene la actuación guberna-
mental (pensando estrictamente en democracia) cuando recauda tributos, facultad que los
privados no tienen, se desarrolla en planos y con objetivos distintos aunque no deberían
ser incompatibles.
2 Una situación de competencia perfecta es aquella en donde existe gran concurrencia de oferentes y de-
mandantes completamente informados, no existen trabas al ingreso y egreso de participantes, y donde el
producto comercializado es homogéneo o no diferenciado, mientras que los costos y los beneficios son
individualizables y asignables a cada sujeto.
3. Desarrollo histórico del pensamiento financiero

Aunque la ciencia de las Finanzas Públicas, como autónoma, tiene un desarrollo relativa-
mente joven, los contenidos que estudia se remontan prácticamente al nacimiento de la
Economía.
3.1. Etapas del pensamiento económico

Si bien la teoría económica puede ser clasificada de distintas maneras, según se priorice
el enfoque de las distintas vertientes, o el momento histórico en el que surgieron, se de-
sarrollaron o se divulgaron, aquí se dividen esos grandes conjuntos solo en dos: aquellos
pensadores que fueron prácticamente los que elaboraron las primeras ideas, de una manera
intuitiva, si se quiere, aprehendiendo la realidad más que nada, y que se los incluye en la
etapa del pensamiento no sistematizado; para diferenciarlos de la otra parte de la historia,
que llega hasta hoy y en la que el pensamiento económico en general y las finanzas públicas
en particular, se han trabajado de una manera orgánica y científica.
3.1.1. La etapa del pensamiento no sistematizado

Esta etapa cubre los períodos de la historia humana conocidos como la Antigüedad, la
Edad Media y la Edad Moderna.
Antiguamente la riqueza se obtenía mediante la guerra y conquista de otros pueblos, algo
muy distinto a los procesos económicamente actuales. De este modo se estableció lo que
se ha dado en llamar hacienda parasitaria. Los escritores de la antigüedad, poetas y filóso-
fos, no trataron sistemáticamente los temas económicos. Los temas más tratados por los
poetas y filósofos de aquella época han sido la propiedad y el cultivo de la tierra, la regla-
mentación de precios, el trabajo y los salarios, la pobreza, la falsificación de la moneda, los
pesos y medidas, impuestos y programas de reforma social y económica.
En la Edad Media rigieron las llamadas finanzas patrimoniales. Durante este periodo
histórico se desarrolla el feudalismo. Los bienes del Estado estaban indiferenciados con
relación a los bienes de los soberanos y señores feudales, siendo esto un régimen político-
social, que no se parece en nada al Estado moderno. El poder político queda desintegrado
entre los señores feudales. Pero finalmente el feudalismo también entró en decadencia y
surgieron los estados nacionales o estados modernos.
En la Edad Moderna, aparece la necesidad de consolidar los nuevos estados nacionales. La
forma más eficaz de fortalecimiento tenía que ser mediante la generación de un tesoro na-
cional. La política económica que se aplicó para consolidar económicamente a los estados
modernos se denominó mercantilismo. Sostenía que las ganancias del Estado se obtenían
gracias al comercio internacional y también por atesorar metales preciosos.
En el siglo XVIII hubo una transformación en cuanto a lo que debía ser el aspecto finan-
ciero del papel del Estado. Surgen los fisiócratas, con Quesnay, que postulaban que la tierra
era la fuente de la riqueza. La idea de mayor relieve sostenida fue la del impuesto úni-
co directo. Para ellos, únicamente las industrias extractivas podrían acrecentar la riqueza
pública. El dinero no produce riquezas y solo se necesita en sumas limitadas. También son
útiles e indispensables la actividad del operario artesano y la del comerciante, pero ellos no
aportan nuevos bienes. Afirman que todos los impuestos que se cobran al comercio y a la
industria repercuten sobre la agricultura. Por esto consideran más justa la aplicación de un
impuesto único sobre la agricultura.
Podría definirse como línea de tiempo en donde finaliza la etapa del pensamiento no siste-
matizado en la aparición de los fisiócratas.
3.1.2. La etapa del pensamiento sistematizado

Esta fase se inicia con Adam Smith (1723-1790), es considerado el fundador de la escuela
clásica. Por un lado, exponía la diferenciación entre el Estado y la persona del gobernante
y, por el otro, realizó un estudio de la actividad económica en sus diversas etapas. De este
estudio surgieron los principios fundamentales de la teoría clásica.
La escuela clásica se perfecciona con la obra de David Ricardo (en especial, Principio de
Economía política e Imposición, publicada en 1817) y culmina con John Stuart Mill, au-
tor de los Principios de Economía Política (1848). Este último, mientras hace depdener a
las teorías de la producción y del cambio de las leyes naturales, en la teoría de la distribu-
ción admite que los hombres puedan modificar el proceso de distribución de la riqueza
nacional.
De entre muchos de sus aportes, interesa resaltar los principios de la imposición, que ac-
tualmente siguen vigentes, como son el de igualdad, el de certeza, el de comodidad, y el de
economicidad, los cuales se analizan posteriormente.
Para el siglo XIX la ciencia de las finanzas comenzó a reglamentarse como disciplina autó-
noma. Surgieron grandes tratadistas que efectuaron estudios específicamente financieros.
A principios del siglo XX aparecieron importantes obras financieras donde se empezó a
realizar un enfoque jurídico de los fenómenos financieros. Las finanzas públicas recibie-
ron el aporte de las nuevas ideas económicas y sociales.
Las Finanzas de la centuria pasada reconocieron que la actividad financiera del Estado es
compleja y puede ser estudiada desde diversos puntos de vista, presentando diferentes as-
pectos. La clarificación de estos aspectos contribuyó al progreso de la teoría de las Finanzas
Públicas y a la delimitación de su campo específico:
ŀ Aspecto social: se interesa por la relación que la actividad financiera tiene con la política
general del Estado y en particular, con la política social y económica.
ŀ Aspecto económico: constituye la tarea específica de la Economía Financiera. Los recur-
sos públicos son siempre escasos con respecto a las necesidades públicas y a los fines
políticos del Estado. Se ocupa de conocer la acción de la actividad financiera sobre los
otros sectores del sistema económico.
ŀ Aspecto técnico-administrativo: se ocupa de establecer los organismos y la forma admi-
nistrativa de actuación de estos para concretar en hechos las decisiones del Estado en
materia de recursos y gastos.
ŀ Aspecto jurídico: está constituido por el sistema de normas jurídicas que regulan esta
actividad.
Así se llega a la ciencia financiera tal como se concibe en la actualidad, que la ciencia de
las finanzas no es una sección más de la ciencia política ni de ninguna rama de la ciencia
económica, sino una disciplina específica con contenido propio.
3.2. Las escuelas económicas y sus aportes

Jarach (1983, pp. 4 a 36) refiere un interesante recorrido por la historia de las ideas eco-
nómicas.
3.2.1. El Cameralismo
Aunque son conocidos algunos esfuerzos anteriores, con ideas interesantes (aunque par-
ciales), la historia de las finanzas como disciplina moderna puede reconocerse en el came-
ralismo. Así se conoce al aporte de autores alemanes de los siglos XVII y XVIII, así de-
nominados por derivación del vocablo “Kammer” que significa Cámara o Gabinete real.
Las ciencias camerales comprenden nociones de administración y gobierno, de economía
y política económica y de finanzas públicas. La culminación del cameralismo se halla en
las obras de dos autores del siglo XVIII, von Justi3 y Sonnenfels.4
Esta corriente es la precursora en el análisis de los problemas típicos de la economía pero
poniendo al Estado como sujeto activo y principal de las actividades. Desde esta perspec-
tiva, son antecesores a los destacados autores alemanes de la doctrina financiera del siglo
XIX y también de las actuales doctrinas de política económica y planificación. En síntesis,

el cameralismo es la primera expresión de la ciencia de las finanzas públicas.5
3.2.2. Los Fisiócratas

La doctrina fisiocrática iniciada por Quesnay y seguida por una importante nómina de
autores (Mercier de la Riviere, Dupont de Nemours, Turgot, Mirabeau), es rica en aportes
y se caracteriza:
ŀ Por ser el primer intento de creación de un sistema científico de economía;
ŀ por haber ensayado, por primera vez, con el “Tableau Économique” un enfoque ma-
croeconómico.
ŀ por el ensalzamiento del orden natural que es capaz de lograr el máximo bienestar para
todos, merced a la acción libre de los individuos en la búsqueda de su interés, con la
3 La obra más importante de este autor es Staats-Wirtschaff [Economía de Estado].

4 La obra más significativa de este autor es Grundlage der Polizei, Handlung und Finanzwissenchaft [Princi-
pios fundamentales de la ciencia de la policía, comercio y finanzas].
5
Así lo entiende también W. Gerloff , “Fundamentos de la ciencia financiera”, en Wilhelm Gerloff y Fritz
Newmark. Tratado de finanzas, vol. I (Buenos Aires: El Ateneo, 1961), 1:14.
remoción de todas las trabas del Estado a las actividades productivas y al comercio, sea
este interno o externo;
ŀ por la teoría del producto neto, o sea, por la teoría según la cual solo la actividad agrí-
cola arroja un producto neto superior a los medios utilizados para la producción (sa-
larios e intereses).
ŀ Desde el punto de vista de las finanzas públicas, la doctrina fisiocrática ofrece las si-
guientes contribuciones:
ŀ La limitación de las funciones estatales y la eliminación de las trabas a las actividades
individuales por la adopción del lema: “laissez faire-laissez passer” (que según Turgot
fue el grito dirigido a Colbert por un comerciante de nombre Legendre en una asam-
blea de comerciantes).6
ŀ La doctrina según la cual el impuesto debe aplicarse sobre la renta de la tierra, o sea,
sobre el único acrecentamiento neto de riqueza.
ŀ La doctrina consiguiente del impuesto único sobre la renta de la tierra como resultado
de la teoría “del producto neto” y, al mismo tiempo, como reacción a la pléyade de
impuestos, licencias, gabelas y derechos de todo tipo e importancia que caracterizaba
el régimen fiscal de la monarquía francesa y que, a su vez, se originaba en el antiguo
régimen feudal, en el que todos los bienes y todas las actividades económicas pertene-
cían al señor, quien tenía la facultad de permitir su goce o su ejercicio contra el pago de
una regalía, patente o derecho.
ŀ La teoría de la amortización o capitalización del impuesto territorial, que reduce el
valor de la tierra gravada y que permite al comprador de un terreno pagar un precio,
descontando la parte del mismo que ha de producir la porción de la renta destinada

al impuesto.7
ŀ El descrédito de los impuestos indirectos a los consumos y la apología de la imposición
directa (Gide y Rist, 1949, pp. 64-65).
ŀ La teoría según la cual los gastos públicos deben limitarse en su magnitud al produci-
do del impuesto, límite establecido por el “orden natural” (Gide y Rist, 1949, p. 64 y
nota 101).
3.2.3. Adam Smith

Este célebre autor escocés, considerado como el padre de la economía política, en su fa-
mosa obra An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations [Investigación
sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones] publicada en 1776 y de amplia
difusión, primero en Gran Bretaña y luego en el mundo entero, dedica el quinto libro o
6 Jarach (1983, p. 5) indica que, según Turgot así fue el grito dirigido a Colbert por un comerciante de nom-
bre Legendre en una asamblea de comerciantes.
7 Para profundizar este tema, el profesor Jarach (1983, p. 5) sugiere la obra de Charles Gide y Charles Rist
traducida como Historia de las doctrinas económicas. De los fisiócratas a John Stuart Mill (1949, p. 57, nota
91 que cita a Dupont de Nemours).
sección (y última) a las finanzas públicas bajo el título “Del ingreso del soberano o de la
comunidad”.
El pensamiento de Adam Smith en materia financiera consiste (esencialmente) en dos
temas: el papel del Estado y los principios de la imposición. Este análisis se centrará en el
primer aspecto, sin perjuicio del estudio que más adelante se realizará sobre el segundo.
ŀ Con respecto al papel del Estado (que, según el autor, no debe intervenir ni interferir
en la economía, dejándola confiada a la libre iniciativa individual, como lo establece
en su profunda crítica al mercantilismo), este debe limitarse a ciertos cometidos bien
determinados:
• La defensa exterior.
• La seguridad y justicia interior.
• Los trabajos públicos y las instituciones públicas destinadas a la promoción del
comercio, a la educación de la juventud y a la instrucción de los hombres de cual-
quier edad.
El fundamento de este tercer cometido confiado al Estado, consiste, según Smith
(1933) en que aunque se trata de trabajos e instituciones en alto grado ventajosas para
una gran sociedad, sin embargo, no son de naturaleza tal que el beneficio pueda pagar
el gasto a un particular o a un grupo pequeño de personas, por lo cual no puede espe-
rarse que algún particular o grupo pequeño pueda erigirlas o mantenerlas.
ŀ En lo que respecta a la imposición, Smith parte de la premisa, a la cual se refiere el pri-
mer libro de su obra, que los ingresos individuales derivan (en definitiva) de tres fuen-
tes diferentes: rentas, beneficios y salarios. Por tanto, los impuestos deben finalmente
ser pagados de una u otra de esas fuentes o de las tres indiferentemente.
Antes de analizar cada uno de los impuestos que gravan las distintas fuentes o todas ellas,
Smith considera útil formular cuatro principios que atañen a los impuestos en general.
Estos principios o cánones de la imposición habían sido ya formulados en forma análoga
por William Petty, un precursor de la estadística económica.
El primer principio es que los súbditos de cada Estado deben contribuir al sustento del go-
bierno, lo más aproximadamente posible, en proporción con sus capacidades respectivas;
esto es, en proporción con la renta que ellos gozan bajo la protección del Estado.
Este principio reúne, en sí, las reglas que ahora se denominan de la igualdad y proporcio-
nalidad. El propio Smith acota que cualquier impuesto que recaiga en definitiva sobre los
ingresos provenientes de una sola de las fuentes arriba mencionadas es necesariamente
desigual, en cuanto no afecta a las otras dos. Esta observación está dirigida, a mi entender
y, aunque el autor no lo diga, como crítica a la doctrina fisiocrática del impuesto único a
la tierra, sin perjuicio de su aplicación a cualquiera de los otros supuestos. Sin embargo,
anticipa que, en el curso de su exposición ulterior, sus observaciones no se referirán a esta
desigualdad, sino a la que se ocasione por un impuesto que recaiga desigualmente sobre
una particular especie de ingreso privado que esté afectada por aquél.
Es evidente que la primera parte de la enunciación del principio equivale al que, en el curso
de la evolución posterior del pensamiento financiero, se conocerá como principio de la
capacidad contributiva.
Pero la segunda parte, a pesar de su aparente explicación de la primera, enuncia el principio
del beneficio, al agregar que el impuesto debe proporcionarse a la renta que el contribuyen-
te goza bajo la protección del Estado.
También puede vislumbrarse, en esta expresión, la anticipación de la teoría de De Viti de
Marco, según la cual el ingreso puede considerarse como la medida en que cada uno de-
manda los servicios públicos indivisibles; y de la teoría de Griziotti que ve el fundamento
del impuesto en la capacidad contributiva, como indicio de la participación en los benefi-
cios que derivan de la pertenencia al Estado ( Jarach, 1959, pp. xxi).
Por la enunciación de la segunda parte de este canon, no es demasiado atrevido atribuir a
Smith haber anticipado, asimismo, la doctrina de la no imponibilidad del ahorro, sostenida
principalmente, en tiempos relativamente recientes, pero que se suele hacer remontar a
John Stuart Mill con su teorema de la doble imposición del ahorro y que, en sus resultados
prácticos, vendrá a identificarse con la imposición del gasto, analizada y propiciada por
Kaldor y otros autores, mucho tiempo después, a mediados del siglo XX.
Agrega también que el impuesto que cada individuo está obligado a pagar debe ser cierto y
no arbitrario. El tiempo, la manera y la cantidad del pago deben todos ser claros y simples
para el contribuyente y cualquier otra persona. A este segundo principio corresponde, en
la realidad de los Estados constitucionales, el principio de la legalidad del impuesto y la
exclusión de la discrecionalidad de la administración recaudadora.
El propio Smith (1933) acota que si así no fuere, cada persona sujeta al impuesto quedaría
más o menos en poder del recaudador, quien podría agravar el impuesto a cargo de cual-
quier contribuyente víctima o bien extorsionarlo, con la amenaza de tal agravación, para
obtener algún regalo o beneficio para sí.
También pregona el principio de comodidad en el pago, al decir que todo impuesto debe
ser recaudado en el tiempo o en el modo en que con mayor probabilidad sea conveniente
para el contribuyente pagarlo. Así, por ejemplo, un impuesto sobre la renta de la tierra, o de
las casas, pagadero en los mismos términos en que (habitualmente) se pagan dichas rentas,
es recaudado en el tiempo en que es probable que sea conveniente para el contribuyente
pagarlo; o bien, cuando es lo más probable que tenga con qué pagarlo. Otro ejemplo que
ofrece el autor es el de los impuestos a los consumos de bienes de lujo, que son pagados de
a poco por el consumidor, cuando este tiene ocasión de adquirir dichos bienes. Además él
es libre de comprarlos o no, según su placer. Es, pues, su culpa si sufre algún inconveniente
por tales impuestos.
El fisco nacional argentino ha procurado cumplir en parte con este principio a partir de
la digitalización del proceso de presentación de las declaraciones juradas, lo que reduce
el tiempo necesario para cumplir la obligación formal. Si bien este resulta solo un primer
paso con vistas a un cumplimiento más acabado, puede presentarse como un buen ejemplo
actual del principio enunciado.
Volviendo a Smith, el Estado desarrolla el principio de economicidad, por el cual todo im-
puesto debe ser estructurado de manera tal de quitar y mantener fuera de los bolsillos de
la gente la menor cantidad posible por encima de la suma que ingresa al tesoro estatal.
Este principio tiende a limitar el sacrificio del contribuyente a la menor suma posible por
encima de la que constituye el ingreso efectivo para el Estado.
Los ejemplos que brinda Adam Smith sobre el vicio que se quiere evitar, son:
ŀ La existencia de un gran número de funcionarios y empleados en el servicio de recau-
dación lo que no siempre redunda en mejor administración tributaria por dos causas
principales, la ineficiencia y el posible beneficio personal de ellos, lo que implica un
impuesto adicional sobre los contribuyentes.
ŀ Posible obstrucción de la industria y desaliento de la gente a emprender ciertas ramas
de negocios que hubieran podido generar empleo.
ŀ La imposición de multas y otras penalidades en las que incurren los infortunados su-
jetos que intentan evadir el impuesto. En lo que resulta una idea controversial, opina
que, si al pagar estas sanciones se arruina, se pone fin al beneficio que la comunidad
hubiera podido obtener del empleo de sus capitales.
ŀ El sometimiento de los contribuyentes a frecuentes visitas y odiosas inspecciones de
los recolectores que pueden exponerlos a perturbaciones muy innecesarias, a vejáme-
nes y a la opresión. En este caso, la actualidad y vigencia de este principio se verifica en
los múltiples ejemplos que la práctica cotidiana brinda con ser simples observadores.
Por último, se debe recordar que Smith efectúa un análisis de los más importantes im-
puestos de Inglaterra y de los regímenes impositivos del mundo de su tiempo y del pasado.
No se conformó con utilizar sus cuatro principios como pautas de comparación, sino que
determinó, en cada caso, lo que la ciencia de las finanzas posterior denominará “Traslación
e incidencia de los impuestos”. Análogo análisis cumple, finalmente, respecto de la deuda
pública.
3.2.4. David Ricardo

Se debe a David Ricardo el primer tratamiento de la imposición con rango científico igual
a la economía política, en su obra que se intitula precisamente Principios de Economía
Política y Tributación (1817, aunque aquí se trabajó con una edición de 1967).
El contenido esencial de la obra de Ricardo consiste en la teoría general de la distribución.
En especial, su doctrina financiera se centra en la incidencia de los impuestos que afectan
la renta de la tierra, a diferencia de aquellos que recaen sobre productos brutos.
La renta de la tierra, concebida por Ricardo como renta diferencial, ha dado origen a una
teoría tan consustanciada con su autor, que la ciencia económica moderna y actual la de-
nomina “renta ricardiana”. Dice el autor que, si el Estado asume como base del impuesto
dicha renta, siendo que el precio del mercado se determina por el costo del productor mar-
ginal (o sea aquel cuyo costo de producción es igual al precio del mercado). Este productor
no tiene renta y, por lo tanto, no paga impuesto. Por consiguiente, el tributo no influye
sobre el precio del mercado y los productores intramarginales, que sí tienen renta y pagan
el impuesto, deberán soportar su carga, sin poder trasladarla, por la vía de modificaciones
en los precios, sobre los consumidores.
Por lo contrario, el impuesto que asume como base el producto bruto de la tierra, modifica
el costo de producción del productor marginal y, por lo tanto, el precio del mercado; por
consiguiente este impuesto se traslada al consumidor.
Esta teoría del impuesto sobre la renta ricardiana ha sido extendida por la doctrina eco-
nómica a todos los fenómenos de rentas diferenciales o rentas excedentes determinando,
como consecuencia, para la racionalidad de las elecciones estatales, la adopción de dichas
rentas como base de los impuestos.
Además, ha servido de modelo para la teoría de los efectos de los impuestos sobre los be-
neficios empresariales del comercio y la industria, constituyendo una especie de fortaleza
doctrinaria que aún resiste, no puede decirse invicta pero sí gloriosamente, los embates de
las teorías más modernas.
Otro tema de finanzas públicas en el que Ricardo hace un aporte fundamental a esta
ciencia es el de la comparación entre un impuesto extraordinario y un empréstito como
instrumentos para financiar un gasto extraordinario. Afirma Ricardo, refutando así una
doctrina tradicional antes de él y que se reedita muchas veces en el curso del desenvolvi-
miento histórico del pensamiento financiero, que en ambos casos los recursos reales que
el Estado retira de la economía son bienes presentes y no riqueza futura. Además, es igual
el desembolso de los contribuyentes de un impuesto extraordinario de un millón de pesos
o el pago a perpetuidad de un impuesto anual de $50.0000 (siendo la tasa de interés del
5%) para cubrir el servicio de una deuda de $1.000.000 contraída por el Estado en lugar
del impuesto extraordinario.

La doctrina de Ricardo en esta materia marca el comienzo de una larga disputa entre nu-
merosos autores para determinar las ventajas o desventajas relativas de la elección entre la
financiación de gastos extraordinarios por endeudamiento o por imposición, la incidencia
de la deuda sobre la generación presente o las generaciones futuras y la carga de la deuda
pública.
Se puede decir que Ricardo por primera vez planteó, en términos científicos, el problema
de la elección entre impuesto o empréstito8 y dio base a la práctica anglosajona de emisión
de empréstitos con adecuados planes de amortización.
Es dable manifestar que la ciencia financiera posterior a Ricardo, por una parte critica
la doctrina de este autor señalando que la igualdad por él sostenida entre el impuesto de
$1.000.000 una sola vez y una serie perpetua de pagos anuales de $50.000, se justifica-
ría solamente en el caso del impuesto real inmobiliario, que produce el fenómeno de la
amortización o capitalización del impuesto. Pero aun prescindiendo de esta crítica hay
otros errores involucrados en las hipótesis asumidas. El contribuyente propietario de bie-
nes raíces, aunque se vea enfrentado con un impuesto anual, no lo capitaliza como carga
perpetua, prefiere el empréstito que para él solo importa un sacrificio por algunos años.
8 Así lo asevera Giorgio del Vecchio (1954, p. 82).
Además, los impuestos no gravan solo a los propietarios de tierras, sino a los comerciantes,
industriales, agricultores, profesionales, etcétera, quienes no están expuestos de la misma
manera a la capitalización del impuesto.
Otros autores prefieren perfeccionar la doctrina ricardiana, ampliando los supuestos del
teorema, por ejemplo considerando los impuestos anuales para cubrir el servicio del em-
préstito no solo como afectando a los propietarios de tierras, sino también a capitalistas,
profesionales y trabajadores (De Viti de Marco, 1934) o afinando las hipótesis de solida-
ridad entre las generaciones presentes y futuras, de la identidad de origen de la población
futura como descendiente de la población pasada o de la falta de dicha identidad por la
existencia de amplios fenómenos de inmigraciones o emigraciones, las que alteran profun-
damente la continuidad de las generaciones de contribuyentes.
3.2.5. John Stuart Mill

John Stuart Mill, continuador del pensamiento económico de Adam Smith, rompe con la
enseñanza del maestro, cuyo primer canon de la imposición ya se la ha visto acoplar en una
sola enunciación: el principio de la capacidad contributiva con el del beneficio. El segundo
refuta el principio del beneficio y lo reemplaza por el de la capacidad contributiva, que
desemboca en los principios de la igualdad, proporcionalidad, y minimización del sacrificio
y en la imposición progresiva, mientras que el principio del beneficio implica el impuesto
regresivo.
Para Mill el principio de la igualdad de impuestos equivale a la igualdad de sacrificio. Pero
esta posición no pasa de una valoración individualista, a pesar de la influencia que ejercie-
ron sobre él los reformadores franceses;9 la insistencia sobre la igualdad de sacrificio indi-
vidual puede haber oscurecido para el autor las consecuencias colectivistas del principio
de la capacidad contributiva.
Posteriormente Musgrave (1967, p. 113) comentó que la capacidad contributiva fundada
sobre curvas de utilidad de la renta dista mucho de la posición individualista de Mill, se-
gún una apreciación social de la misma, que es la versión más reciente del principio de la
capacidad contributiva.
Otro aporte de John Stuart Mill a las finanzas públicas consiste en la teoría llamada de
la doble imposición del ahorro, por la que sostiene que un impuesto que grave con igual
alícuota toda la renta, tanto la parte de ella que se destina al consumo como aquella que se
destina al ahorro, es discriminatorio en perjuicio de esta última, ya que el impuesto grava
una primera vez la renta ahorrada y luego, periódicamente, los intereses que se obtienen
de su inversión.
Esta teoría de Mill ha tenido una extraordinaria influencia sobre el desenvolvimiento pos-
terior de la ciencia financiera como también sobre la legislación tributaria y la política
fiscal, tanto que sería factible ordenar a los principales o más destacados autores en uno y
otro bando, el de los que aceptan el teorema de Mill o el de los que lo rechazan.
9 En función de lo dicho por Myrdal (1958, p. 165).
Aunque Mill no se lo haya propuesto, su posición adversa a la imposición de la renta aho-

rrada, constituye una primera postulación de la posterior doctrina de la política fiscal, que
aboga por la exención del ahorro por razones de estímulo a la formación del capital y al
desarrollo económico.
3.2.6. Bastiat y Senior

Se puede considerar al economista francés Bastiat (1801 – 1850) y al inglés Senior10 como
los exponentes de la doctrina que define el fenómeno financiero como un fenómeno de
cambio. Desde esta idea, el Estado presta servicios (que deben limitarse al orden, la justicia
y la seguridad) y a cambio de ellos percibe impuestos.
Estos autores se apoyan en el liberalismo manchesteriano y si bien se los considera como li-
berales, no por ello desconocen el papel del Estado al prestar servicios contra el pago de los
impuestos, configurando, así, las finanzas públicas como un fenómeno análogo al econó-
mico y, desde un punto de vista filosófico-político, como una expresión del contrato social.
El pensamiento de Bastiat y Senior inicia la corriente doctrinal que tiende a unificar eco-
nomía y finanzas públicas bajo el común denominador de los fenómenos de cambio y de
precios. Parece atinado calificar su doctrina financiera como optimista, atento a que consi-
dera al Estado como un factor positivo (aunque dentro de un marco de acción restringido)
en el proceso económico. Esta posición contradice plenamente la que se puede calificar de
pesimista encabezada por J. B. Say y continuada después por Pareto, Loria y Conigliani, a
los que se hace referencia posteriormente.
3.2.7. Jean Baptiste Say

Este autor, como los anteriores, reconoce el fenómeno de cambio por el cual el Estado
recauda impuestos a la vez que presta servicios, pero al no considerar a estos como bienes
aunque inmateriales, termina por considerar la actividad financiera como un fenómeno de
consumo y no de creación ni de cambio de riquezas.
Se considera, pues, a J. B. Say (1921) como el primer exponente de una corriente pesimista
con respecto al papel del Estado y a la naturaleza de su actividad financiera.
Es oportuno mencionar aquí que la doctrina económica de Say con respecto a la crisis y su
famosa “ley de las salidas”, que niega la posibilidad de un equilibrio sin plena ocupación o,
dicho de otra manera, que considera imposible en el largo plazo una crisis duradera con
desocupación de hombres y otros factores, lo hace calificar como uno de los principales
exponentes de la doctrina clásica a la que se contrapone la doctrina keynesiana, tanto en la
economía como en las finanzas.
10 Su obra más importante es An Outline of the Sciencie of Political Economy, Londres, 1836.
3.2.8. Francisco Ferrara

El contraste entre la visión optimista de la actividad financiera como fenómeno de cambio
y la pesimista que la coloca entre las formas de consumo de riqueza es asumido por Fran-
cisco Ferrara (1934), en su dicotomía del fenómeno de la imposición.11
Según este autor, hay dos concepciones del impuesto: la filosófica y la histórica. El impues-
to en la pura concepción filosófica no es sino la contraprestación de los servicios que el
Estado brinda a los ciudadanos, por lo cual, en lugar de impuesto debería denominárselo
“contribución”. Pero este concepto filosófico está destinado a quedarse en el campo de
las abstracciones. Ferrara conoce, en cambio, un concepto muy diferente como concepto
histórico. En virtud de este, mejor que el nombre ya execrable de “impuesto”, debería em-
plearse el de “plaga”, esto es, de una destrucción de riquezas por voluntad de los gobernan-
tes sin compensación para los gobernados.
El impuesto en sí, sigue el autor, no es ni un bien ni un mal; consiste en la sustracción de
un valor y en la producción de otro, o, en definitiva, en un consumo impedido y otro que
lo sustituye. El mérito o el demérito del impuesto surge siempre de la circunstancia que
el consumo reemplazante sea más o menos productivo (entiéndase útil) que el consumo
impedido. Esta segunda tesis representa, en realidad, una superación dialéctica del primer
distingo entre concepto histórico y concepto filosófico de impuesto. En efecto, la contra-
posición entre los dos se elimina con el juicio de valor fundado en la confrontación entre
utilidad y sacrificio, o sea entre consumo impedido y consumo sustituto.
Este planteo de Ferrara es sumamente actual, aunque se lo deba complementar con otros
elementos. En primer término, cabe observar que el juicio de valor no debe basarse solo
en la comparación entre consumo impedido y consumo sustituto, sino también entre el
primero y los consumos respetados. En efecto, si bien es cierto que el primero representa
el costo real de la actividad financiera, también es cierto que los consumos respetados hu-
bieran podido representar un costo diferente (mayor o menor) si el impuesto los hubiera
impedido en lugar de otro consumo.
En segundo término, la comparación de la utilidad y el costo no puede reducirse a los dos
fenómenos considerados por Ferrara de consumo impedido y consumo sustituto, atento a
que tanto el recurso como el gasto pueden sacrificar o crear, respectivamente, no solo con-
sumos sino también inversiones, debiendo agregarse a la sencilla pareja de consumo impe-
dido y consumo sustituto las otras de “consumo impedido e inversión sustituta”, “inversión
impedida e inversión sustituta”, “inversión impedida y consumo sustituto”. Y cada una de
estas comparaciones debería, además, complementarse con las de inversiones y consumos
impedidos e inversiones o consumos respetados.
Un tercer tema es significativo en la teoría de Ferrara: la descripción del largo proceso
de difusión al que el impuesto está sujeto antes que sus efectos queden definitivamente
asentados.
11
La doctrina financiera de Francisco Ferrara se halla expuesta en su “Tratado especial de los impuestos”, con-
tenido en su obra Lezioni di Economía Política (1934).
Análogo proceso se verifica con respecto al gasto estatal. Estos dos procesos son los que
(en definitiva) determinan los consumos impedidos y los creados en su reemplazo. Sin em-
bargo, Ferrara no cree que estos procesos puedan ser analizados o que se puedan formular
conclusiones precisas y cita a Say como el único que haya resuelto bien la cuestión, porque
no trató de resolverla. “No hay”, decía, “alguna especie de contribución que probablemen-
te no se divida entre muchas clases de ciudadanos y en proporciones que varían según las
circunstancias variabilísimas en las que se halle la sociedad” (Ferrara, 1934, p. 549).
3.2.9. El Marginalismo
Señala Jarach (1983, pp. 15-16), que la doctrina financiera fundada en la consideración
del impuesto como un fenómeno económico de cambio recibió un nuevo impulso por el
enfoque marginalista de los problemas económicos. Esta escuela, nacida en Austria, consi-
deró que el problema de las finanzas públicas no era otro que el consabido de la economía,
en cuanto a la satisfacción de las necesidades individuales.
En una mirada amplia, las necesidades públicas no son otra cosa que la sumatoria de las
necesidades de los individuos. Aquí, cada sujeto ordena sus prioridades, conjuntamente
con las necesidades de los demás sujetos, según el grado de apremio respectivo y satisface
con su renta disponible en forma tal que se igualen las utilidades marginales ponderadas
logradas por la satisfacción de todas esas necesidades.
Esta enunciación ofrece el flanco a muchas críticas.
En primer lugar, cuando considera al individuo como el sujeto activo de la actividad finan-
ciera y le confia las decisiones respecto de la asignación de los recursos para los gastos del
Estado, desplazándolo de las decisiones acerca de las necesidades públicas a satisfacer y de

los recursos para financiar esa actividad, se aparta totalmente del fenómeno financiero real
En segundo término, porque esta idea omite considerar que muchas necesidades públicas
no son apreciadas individualmente y que, por lo tanto, son satisfechas por el Estado me-
diante servicios indivisibles, o sea que no pueden dividirse en participaciones individuales
en el beneficio
En lo que tal vez sea el cuestionamiento más importante, se ataca al propio mecanismo
individual de determinación y comparación de las utilidades marginales, puesto que será
sumamente dificultuoso o quizás imposible que todos los individuos procedan a efectuar
tan precisas evaluaciones
3.3. Bifurcación de la teoría financiera

De las críticas y reacciones contra esta enunciación marginalista surgen dos principales co-
rrientes de pensamiento: una corriente que, aceptando el enfoque de la escuela austríaca,
trata de enmendar las fallas de que esta adolecía; la otra abandona el enfoque económico y,
a su vez, se escinde en dos ramas la doctrina sociológica y la doctrina política.
En la corriente marginalista renovada se encuentran, entre numerosos otros, a los siguien-

tes autores: Emil Sax, Ugo Mazzola, Maffeo Pantaleoni, Antonio De Viti de Marco, Knut
Wicksell y Erik Lindahl.
Respecto de la segunda de las corrientes mencionadas, los autores que se agruparon en
un análisis predominantemente sociológico fueron, entre otros: Pareto con sus discípulos
Borgatta, Fasiani, Puviani, Sensini y Cosciani, mientras que Griziotti y Jèze representan a
la escuela política.
3.3.1. La teoría financiera de Emil Sax

Emil Sax (1887) reconoce, al igual que los marginalistas, que el proceso financiero se debe
encarar como un problema de valor pero sostiene, en cambio, que el sujeto activo es el
Estado. A diferencia de los individuos, el Gobierno sí está en condiciones de realizar el cál-
culo económico para la satisfacción de las necesidades, tanto individuales como colectivas,
entre las que coloca a la distribución del ingreso.
Sostiene el autor que hay necesidades colectivas que no son susceptibles de elecciones in-
dividuales: las decisiones son tomadas por los gobernantes. Aquí introduce, una novedad,
al manifestar que estas opciones se basan más en sus propias valoraciones sobre “lo que la
gente necesita”. De cualquier manera, y como bien aclara Jarach (1983, pp. 16), estas no
pueden dejar de tener un consenso popular de carácter general, so pena que los gobernan-
tes sean desplazados por el pueblo.
3.3.2. La teoría financiera de Ugo Mazzola

Mazzola (1880) resalta la diferencia que existe entre la generación de un impuesto y la

formación de los precios en el mercado, ya que los servicios públicos indivisibles son con-
sumidos por toda la ciudadanía, sin distingos, pero no necesariamente deben valer lo mis-
mo, ya que ello significaría alejarse del principio de la máxima satisfacción obtenida por
los gastos individuales, provocando un desequilibrio político que, a su vez, podría concluir
en el derrocamiento del gobierno. Agrega el autor que el equilibrio entre lo financiero y lo
político si el Estado logra igual el impuesto con la utilidad marginal de cada contribuyente
o, por lo menos, con las preferencias subjetivas de los electores. Como se aprecia, esta po-
sición es muy similar a la de Sax.
3.3.3. La teoría financiera de Maffeo Pantaleoni

En cambio, Pantaleoni (italiano, 1883) advierte claramente que el fenómeno financiero
no puede asimilarse sin más al proceso de formación de precios en el mercado. Para supe-
rar esta instancia, crea una categoría de “precios políticos”, sosteniendo que los mismos se
generan en la Legislatura, donde los representantes de los individuos generan la asignación
y preferencia entre bienes públicos y privados. En virtud de esta idea le da suma importan-
cia al Presupuesto, ya que indica que para que aquello sea posible, tanto los recursos como
los gastos deben ser establecidos en un mismo momento. Si ello se logra, se afianzan las
bases para un equilibrio general de la economía.
3.3.4. La teoría financiera de Knut Wicksell

Wicksell (1893) se acerca mucho a Pantaleoni en cuanto ubica el proceso financiero en la
teoría del valor a través de la aprobación parlamentaria del presupuesto de gastos y recur-
sos, al remarcar el carácter político de este proceso.
Pero agrega una premisa fundamental para el enfoque marginalista de la actividad finan-
ciera del Estado. Esta es que, en la discusión anual del Presupuesto no se parte de cero y
se discuten todas las políticas del Estado (por ejemplo, no en todos los años se vuelve a
hablar de establecer un ejército) sino que se trabaja con la asignación de actividades que se
agregan a las que se deben desarrollar indefectiblemente por un lado o, incluso, a las que
no reuniendo ese carácter ya vienen con un proceso desde los años anteriores. De la misma
manera, y en el otro lado de la moneda, no vuelven a discutirse la creación de los impuestos
o la generación de todas las fuentes financieras.
La tarea parlamentaria consiste, precisamente, en estas evaluaciones marginales y sus cote-
jos, como medio de llegar a una máxima utilidad. Es siempre característica de esta concep-
ción que las evaluaciones de las utilidades positivas o negativas son referidas a los sujetos
individuales, en cuya representación actúan los parlamentarios. Ello implica un proceso
de votación y, al efecto de contemplar las evaluaciones de la totalidad de los ciudadanos y
evitar el aplastamiento de las minorías, exige la adopción de un criterio de unanimidad o
alguna sensible aproximación a la misma.
También es propio de Wicksell haber comprendido que la Justicia en la distribución de las
cargas fiscales exige como premisa una situación previa de justa distribución de la riqueza.
Como lo subraya Musgrave (1967), el planteamiento de Wicksell también (en este aspec-
to) es fundamental para la ulterior evolución de la doctrina financiera.
Al igual que en Pantaleoni, se podría decir que hay una visión optimista del rol del Parla-
mento, puesto que lo coloca como el medio de establecer la justicia de la imposición, lo
que haría que los individuos aprecien su sacrificio con la utilidad que obtienen del funcio-
namiento del Estado.
Además de cierto alejamiento de la realidad porque la representación política no es ni
debe ser una representación de cada uno de los electores, esta idea es criticable por cuanto
postula que las necesidades públicas forman parte de las preferencias individuales como
las necesidades privadas, cosa que normalmente no sucede.
3.3.5. La teoría financiera de De Viti de Marco

Antonio De Viti de Marco (1888) es también un autor del marginalismo. Por tanto, reco-
noce en el fenómeno financiero un proceso peculiar de formación de los precios fuera del
mercado, identificando al Estado como el sujeto activo de las finanzas.
Partiendo de estas premisas, De Viti de Marco postula dos modelos extremos de Estado
( Jarach, 1983, 19):
ŀ El Estado absoluto, autocrático, en el que los gobernantes no se identifican con los
gobernados y cuyos intereses son distintos. En este modelo de Estado los gobernan-
tes producen servicios públicos que son consumidos por los gobernados, pero en este
proceso de producción y venta de servicios los gobernantes no tratan de fijar los pre-
cios que más convengan a los consumidores, sino los precios que más beneficien a
los productores. Es este un fenómeno bien conocido en la teoría económica, o sea, la
formación de precios en régimen de monopolio. El Estado absoluto se identifica con
el Estado productor monopolista de servicios públicos.
ŀ El Estado popular, o sea el Estado democrático o representativo, en el cual los gober-
nantes se identifican con los gobernados a los que representan. Cuando eventualmente
esta representación se deteriora, los gobernados promoverían nuevas elecciones para
elevar al gobierno representantes más genuinos. El modelo teórico del Estado popular
asume como postulado el absoluto y rápido cambio de los gobernantes que dejan de
interpretar los fines y las necesidades de los gobernados, por otros nuevos que repre-
senten, fielmente, los intereses del pueblo. Este postulado tiene como consecuencia
inmediata que gobernantes y gobernados se confunden y la producción de servicios
públicos puede considerarse efectuada por los mismos consumidores de dichos ser-
vicios. Además, en estas condiciones, el Estado no tiene otros intereses que los de los
consumidores y les suministra los servicios públicos al precio más ventajoso, o sea, al
costo. Según De Viti de Marco, este proceso financiero asimilaría el Estado popular al
esquema económico de la producción de bienes por una cooperativa.
Si bien reconoce que este análisis es teórico puesto que en la historia no han existido Esta-
dos que cumplan con las descripciones que realiza, indica que su utilidad está en que en la
realidad pueden aproximarse a uno u otro.
Al margen de esto, el autor desarrolla diversas teorías que aún hoy son de aplicación.
3.3.5.1. La renta individual como índice de la demanda de servicios públicos

Señala Jarach (1983, pp. 19 y 20) que, en lo que se refiere al problema del mecanismo del
cambio entre los servicios prestados por el Estado y el valor o precio que deben pagar los
particulares, supone De Viti de Marco que los gobernados demandan servicios públicos
en proporción con su renta, lo cual implica que el impuesto como precio de los servicios
públicos debe ser proporcional a la renta. “El impuesto proporcional a la renta es la insti-
tución tributaria que respeta al máximo la producción de la riqueza y la acumulación del
capital” y “respeta el juego natural de las fuerzas económicas y queda neutral entre ellos”
(Antonio De Viti de Marco, 1888, p. 65).
3.3.5.2. Evaluación del impuesto progresivo

“Diferente es el caso del impuesto progresivo”, se empeña este autor en demostrar, al res-
pecto, que si el impuesto progresivo tiene el fin de repartir el costo de los servicios públicos
según el principio que “unos pagan por los otros”, una vez obtenido este resultado inicial,
“le queda abierto el camino para todo desenvolvimiento ulterior”. “El impuesto progresivo
tiende a transformarse en un arma de lucha contra las clases pudientes” y concluye que
“la política que tiende a la nivelación de las fortunas está en conflicto con la que tiende a
desplazar la carga tributaria de las clases pobres a las ricas” (Antonio De Viti de Marco,
1888, p. 67).
3.3.5.3. La teoría de la traslación

Una mención especial merece el enfoque de este autor respecto del fenómeno de la trasla-
ción del impuesto. Critica la hipótesis que está en la base de la doctrina tradicional, respec-
to de que el impuesto por sí, en su integridad e independientemente de la contraprestación
de los servicios públicos, signifique siempre un aumento del costo de producción de los
bienes privados. De esta errónea premisa, que el autor atribuye a la errónea doctrina clásica
que considera al impuesto como una pérdida neta para el productor, nace la consecuencia,
recogida por la mayoría de los autores, que el impuesto se traslada por el mecanismo de
los precios.
Pero, en la realidad, el impuesto se transforma en bienes públicos que son instrumentales
para la producción y el goce de los bienes privados. Si los bienes o. servicios públicos son
eficientes, su utilidad supera el sacrificio del impuesto y este no hace aumentar el costo de
producción. En general, puede ocurrir cualquiera de estos hechos: que como consecuencia
del impuesto y su empleo en servicios públicos el costo de producción de los bienes priva-
dos aumente, quede igual o disminuya.
Agrega el autor que el impuesto no modifica la oferta de bienes, pero si la demanda; por
cuanto (en la hipótesis de un impuesto general y proporcional sobre todos los réditos) la
disminución de estos en forma proporcional da origen a una nueva distribución del rédito
residual entre todos los posibles consumos, a fin de salvar el principio de la igualdad entre
las utilidades marginales de los diferentes consumos a los que se destina al rédito.
Debe recordarse, además, que De Viti de Marco retoma y fortalece con nuevos aportes
la doctrina ricardiana de la equivalencia entre la presión del empréstito y del impuesto
extraordinario.
3.3.5.4. Crítica a la teoría de De Viti de Marco

Opina Jarach (1983, p. 20) que la doctrina de De Viti de Marco es fascinante pero, al mis-
mo tiempo, en extremo abstracta y cuando quiere acercarse a la realidad en aproximaciones
sucesivas, fracasa en su intento. La idea del Estado popular o cooperativo es sumamente
teórica y no resulta posible medir cuánto un Gobierno real se acerca al modelo planteado.
El mismo autor reconoce que hay algo de arbitrariedad en su postulado acerca de que la
demanda individual de servicios públicos ha de ser proporcional a la renta de los ciudada-
nos. Para soslayar esto, indica que la insuficienta de los réditos como base de imposición
viene a justificar la creación de los tributos a los consumos o a la circulación de bienes.
Asimismo la teoría de la traslación en función del fenómeno financiero integral que abarca
también el uso que el Estado hace de los impuestos recaudados, supone que la conducta
de los individuos en el mercado sea consecuencia de una completa conciencia del proceso
ingreso-gasto y, por lo tanto, se traslade únicamente el impuesto que no sea un precio de
equilibrio de los servicios públicos. En primer término, peca la idea en obviar que es impo-
sible el conocimiento del fenómeno financiero. En segundo término, ignora la distorsión

que produce el propio impuesto, tanto en la demanda como en la oferta. La conducta
de los sujetos sufrirá las consecuencias de las variaciones del equilibrio general provoca-
das por los impuestos y por los gastos, pero ambos separadamente y en sus momentos
respectivos (nunca son simultáneos) y actúan en forma totalmente distinta (recaudación
coactiva de los impuestos y realización de los gastos como demanda de bienes y servicios
en el mercado).
3.3.6. La teoría financiera de Erik Lindahl

Lindahl (1939) trata de perfeccionar la doctrina de Wicksell, su maestro, con un modelo
de demanda y oferta de servicios públicos que se basa en el supuesto inicial de un solo tipo
de bienes sociales y de dos contribuyentes. La curva de demanda para el primer contribu-
yente representa la curva de oferta para el segundo y viceversa. Según este esquema, hay un
punto de equilibrio que determina el impuesto con que deben aportar ambos contribu-
yentes por el servicio público producido por el Estado.
Seguidamente, el autor amplía los supuestos, admitiendo una pluralidad de bienes sociales
y de contribuyentes. Se producirá, como en un mercado, una serie de tentativas y correc-
ciones de ofertas de servicios y de precios (impuestos) hasta alcanzar los precios de equili-
brio para cada servicio y para cada contribuyente.
De nuevo se introduce en el razonamiento el principio señalado por Wicksell de que no
es necesario este proceso tan complicado de rectificaciones continuas en cada período pre-
supuestario, puesto que la oferta y la demanda de servicios son, en su conjunto, hechos ya
consolidados y solo deben practicarse ocasionalmente ajustes marginales.

Esta doctrina tiene la particularidad de conciliar, según su autor, el principio del beneficio
con el de la capacidad contributiva, puesto que la existencia de precios múltiples por un mis-
mo servicio prestado por el Estado, hace que cada uno pague de acuerdo con su capacidad.
Viene así confirmado, por lo menos en teoría, el primer principio de la imposición de
Smith (1933), en su aparentemente extraño acoplamiento de la capacidad contributiva
con el beneficio.
La doctrina de Lindhal constituye, según lo afirma Musgrave un “ingenioso intento de
establecer una teoría económica de la hacienda pública” (1967, p. 86) y más aún, según
la opinión de Jarach (1983, p. 22), la culminación de la doctrina que tiende a asimilar el
impuesto al precio, interpretando el proceso político de la aprobación parlamentaria del
Presupuesto como un fenómeno asimilable a la formación de los precios en el mercado.
3.3.6.1. Crítica a la teoría de Lindahl

A la teoría de Lindahl pueden, sin embargo, extenderse las críticas ya formuladas a los
autores de la misma corriente.
La representación política no puede interpretarse como la representación jurídica de todos
los contribuyentes, electores o no. El principio utilitario no debe necesariamente referirse
a los individuos, sino al Estado, sujeto actuante para alcanzar fines políticos mediante sus
órganos que tienden primordialmente a satisfacer dichos fines y solo los fines individuales
en la medida en que estos sean asumidos como propios por el Estado o que sean paralelos
a los fines estatales y puedan ser satisfechos, simultáneamente con estos, con un mismo
bien o servicio.
El proceso político de la formación de la voluntad estatal no debe confundirse con el pro-
ceso económico de la formación de los precios.
A estos aspectos negativos del planteamiento general de Lindahl se agregan las objeciones
que Musgrave (1967) formula desde el punto de vista interno, o sea aceptando las premisas
de Lindahl, en base tanto a razones de equilibrios particulares, como de equilibrio general.
3.3.7. La teoría financiera de Francis Y. Edgeworth

Edgeworth (1881), heredero del pensamiento clásico de la escuela inglesa, rechaza el prin-
cipio del beneficio como fundamento del impuesto y la doctrina que tiende a asimilar el
impuesto al precio. Por su parte, elabora matemáticamente la doctrina de la igualdad de la
imposición, formulando los principios del sacrificio igual, proporcional y mínimo.
Esta doctrina está supeditada a la comparabilidad de las utilidades y de los sacrificios de
diferentes sujetos; condición que ha sido impugnada por muchos autores, entre otros Ei-
naudi, sobre la base del no bridge, o sea, de la ausencia de comunicación y comparabilidad
de las escalas de utilidades y sacrificios, las que son exclusivamente subjetivas. Sin embargo,
hay que tener en cuenta la observación de Lionel Robbins, citada por Musgrave12 de que
se puede proceder como si los individuos fueran semejantes y las utilidades y sacrificios
fueran comparables. Aún así, acota Musgrave, carecemos de elementos para determinar la
curva de utilidad de la renta individual.
3.3.8. La doctrina alemana. Adolfo Wagner

Antes de abordar las teorías sociológicas y políticas de las finanzas públicas, es oportuno
examinar una corriente de pensamiento que no sigue la línea de la doctrina económica
clásica ni la tendencia de la escuela marginalista, sino que se vincula directamente con la
doctrina cameralista, aunque remozándola y enriqueciéndola con nuevos aportes, muchos
de ellos fruto de la reacción contra las doctrinas económicas.
Sobre estas ideas se volverá tanto en el Capítulo referido al Gasto Público como en aquel
dedicado a los principios de la imposición, dentro de la relación jurídico tributaria.
12
Musgrave, 1967, p. 113 cita a L.Robbins, “Interpersonal Comparisons of Utility”, Economic Journal, vol. 4S,
R.4, pág. 634-641.
3.3.8.1. La actividad financiera como producción de servicios públicos y como distribu-

ción de las cargas presupuestarias. La redistribución del ingreso
Adolfo Wagner (1883), sin desconocer el pensamiento económico clásico inglés y francés,
concibe el fenómeno financiero como de producción de servicios públicos (Servicios Ad-
ministrativos). Sin embargo, según Wagner, el aspecto propiamente financiero no consiste
en la forma de la producción ni en los gastos en que incurre el Estado para llevar a cabo esa
producción, sino en el reparto de la carga presupuestaria entre los contribuyentes. Este re-
parto, de acuerdo con un principio de política social, debe tender a redistribuir el ingreso,
mediante el impuesto progresivo. Es por ello que puede considerarse como el primer ex-
ponente de la moderna doctrina que admite que además de la función típica del impuesto,
cual es la de cubrir el gasto, el impuesto puede perseguir un propósito político-social, de
redistribución del ingreso.
3.3.8.2. El crecimiento histórico de los gastos públicos

No obstante la posición doctrinaria de Wagner, respecto a que la determinación de los gas-
tos públicos está fuera de la actividad financiera propiamente dicha, fue él quien efectuó
la importante observación del fenómeno histórico del constante aumento de los gastos
públicos.
3.3.9. Wilfredo Pareto y la escuela sociológica de las finanzas

Pareto (1906), catedrático de economía en la universidad de Lausana (Suiza) objeta la
posición doctrinaria de los autores antes citados, que pretenden asimilar el fenómeno fi-
nanciero a la teoría del valor. Señala, por su parte, que la actividad financiera depende del
carácter y naturaleza del fenómeno social Estado. A este respecto, y reproduciendo sustan-
cialmente la doctrina política de Gaetano Mosca o coincidiendo inconscientemente con
él sostiene que el Estado representa, en realidad, el resultado de la asunción del poder por
un grupo seleccionado de hombres (élite), que, al adquirir fuerza suficiente, se adueña del
gobierno estatal y lo explota, no en beneficio de los gobernados, sino en beneficio propio,
extrayendo del pueblo los recursos necesarios para satisfacer sus intereses, apetitos o capri-
chos13 Su actividad financiera encuentra un límite en la necesidad de mantener tranquila a
la población y evitar una reacción que pueda derrocar al gobierno. Los servicios públicos
no son bienes económicos que benefician al pueblo o a los individuos que lo componen,
sino una simple pantalla para engañar a los ciudadanos.
De este pensamiento central es posible analizar varias derivaciones.
13 Refiriéndose a la coincidencia entre la doctrina paretiana y la de Mosca, del Vecchio (1964, p. 204), men-
ciona la concepción sociológica de Pareto como conectada con la teoría eminentemente jurista del profesor
italiano Mosca.
3.3.9.1. La economía normativa paretiana

Como se verá a lo largo de este libro, las decisiones importantes que considera la econo-
mía normativa tienen que ver con preguntas tales como: ¿qué debe producirse?, ¿cómo
debe producirse?, ¿para quién debe producirse?, y especialmente, ¿quién debe tomar tales
decisiones? El criterio de Pareto responde estas preguntas basándose en juicios de valor.
El supuesto se basa en una asignación de recursos a un grupo de individuos determinado.
Para esta asignación utiliza el nombre de “estado de la economía”, que se refiere a una situa-
ción que sufre cambios en base a una asignación inicial de recursos a un grupo de personas.
Entonces, se puede decir que una situación o estado es óptimo o superior en el sentido de
Pareto cuando “en este estado no es posible mejorar la situación de nadie sin empeorar la
situación de alguna otra persona”. En ese contexto es necesario tomar en cuenta considera-
ciones tecnológicas así como las preferencias de la población.
3.3.9.2. La presión del impuesto y del empréstito

Según Pareto, la deuda pública no responde al teorema de David Ricardo o al criterio
económico de De Viti de Marco, sino que es un medio de adueñarse de los ahorros de la
clase ahorrativa, sin ánimo de devolvérselos, ya que la emisión monetaria de curso forzoso
viene a destruir, más o menos rápidamente, el valor de la deuda.
3.3.9.3. Teorías sociológicas y políticas de las finanzas públicas

Según Musgrave (1967, p. 73) se consideran como teorías sociológicas de las finanzas pú-
blicas todas aquellas que tienden a explicar la naturaleza del fenómeno financiero, inda-
gando sobre la naturaleza del Estado, sus propósitos y sus actividades; en una palabra, las
teorías que no pueden considerarse como normativas.
De acuerdo con esta posición, todas las teorías políticas de las finanzas se ubican entre las
sociológicas. Por otro lado, señala Jarach (1983, p. 24 y 25) que no cabe duda alguna que
las teorías llamadas sociológicas por sus propios autores o denominadas así por terceros,
son (en definitiva) teorías políticas de las finanzas. Esto puede decirse de la doctrina de Pa-
reto como también de las de Loria (1890) y Conigliani (1909) en Italia, y de Goldscheid
(1926) en Alemania.
El elemento común de las teorías sociológicas y políticas es la negación de la asimilación
del fenómeno financiero a un problema de valor y también de la asimilación de las de-
cisiones presupuestarias a un común denominador con las decisiones individuales sobre
consumos. También les une la pretensión de describir lo que es la actividad financiera en su
esencia y no la de determinar cuáles son los caminos a seguir a fin de lograr un óptimum en
la asignación de los recursos según las apreciaciones individuales u otros objetivos: como
la justa distribución de la renta, la estabilización de los precios y el pleno empleo o el desa-
rrollo económico y social.
3.3.10. La teoría financiera de Benvenuto Griziotti

Como ya lo planteó Wagner (1883), Benvenuto Griziotti (1959) define el fenómeno fi-
nanciero como la actividad del Estado tendiente a repartir la carga presupuestaria entre
categorías, clases y generaciones de contribuyentes.
Para este autor, el Estado primero define los gastos que realizará y luego procura los recur-
sos con los que los financiará. Esto no constituye, según él, una restricción en vista de que
los fines públicos son limitados, lo que condiciona, a su vez, a las erogaciones, mientras
que considera que existe una abundancia relativa de recursos a los cuales puede acudir el
Gobierno.
De estas ideas se desprenden algunas aristas, que se tratan a continuación.
3.3.10.1. Naturaleza política de la actividad financiera

Esta premisa, junto con las diferentes posiciones del Estado y de los individuos, por el
poder que aquél puede ejercer sobre estos, excluye la negociación que caracteriza a la eco-
nomía de mercado (según este autor, es la única que merece el nombre de economía).
En virtud de esta premisa, considera que las finanzas públicas constituyen un fenóme-
no esencialmente político y no económico. Aún así, encuentra una relación por la cual
atempera su crítica el uso del poder de imperio por parte de la Administración, indicando
que esa potestad es aceptada, de alguna manera, por los ciudadanos siempre y cuando los
impuestos se fundamenten en la capacidad contributiva, ya que esta es el parámetro de la
participación de los sujetos pasivos en los beneficios que se producen por los servicios pú-
blicos. Por este camino el pensamiento de Griziotti se acerca al primer canon de Smith y a
la teoría financiera de De Viti de Marco, a la cual criticara tanto en los aspectos generales,
como en muchos temas particulares.
3.3.10.2. Propuestas de reforma de los sistemas tributarios

En cuanto a la racionalización de los sistemas tributarios, aboga por la eliminación de los
impuestos reales, ya que estos producen el efecto negativo de la amortización del capital
fuente y propugna la adopción de impuestos sobre las superrentas o rentas diferenciales y
sobre los incrementos de capitales, que recaen sobre los contribuyentes a los que el legisla-
dor elige como tales, sin que ellos puedan trasladarlos sobre otros sujetos.
3.3.10.3. Presión del impuesto y del empréstito

Mediante la demostración de la diferente presión que ejercen sobre la población el im-
puesto extraordinario con relación al empréstito, refuta la tesis de David Ricardo y de De
Viti.
3.3.10.4. Problema metodológico

Cuando busca la metodología con la cual analizar la actividad financiera del Estado, Gri-
ziotti comprueba la complejidad de este fenómeno, que parte de principios políticos, se
realiza a través de diferentes técnicas operativas, establece relaciones económicas pero que,
por resultar actividad pública, se encuadra en el orden jurídico. Entonces, sostiene que las
finanzas públicas se componen de elementos políticos, económicos, jurídicos y técnicos, a
los que agrega en sus últimos escritos el elemento ético. Por eso, propugna por un estudio
integrador de todos los elementos que componen el fenómeno financiero.
3.3.10.5. Evaluación de la metodología de Griziotti

Esta metodología de Griziotti, ha sido objeto de severas críticas por autores de diversas co-
rrientes de pensamiento y principalmente por economistas y juristas, los primeros, porque
ven una contaminación del análisis económico cuando se pretende combinarlo con consi-
deraciones jurídicas; y los segundos, porque consideran meta-jurídicas las conclusiones del
análisis económico. Muchos críticos sostienen, además de las diferencias de los enfoques
económicos y jurídicos, las de preparación y de hábitos mentales de los estudiosos de una
y otra materia, que difícilmente pueden reunir en sus trabajos con igual jerarquía tanto el
aspecto de las leyes como el de los números.
Sin embargo, es innegable que, en algún punto de la actividad financiera del Estado, Gri-
ziotti tiene razón. Por citar solo un ejemplo, Jarach (1983, p. 28) indica que los principios
de la imposición de Adam Smith y otros autores han sido recogidos por las cartas constitu-
cionales, siendo pues cometido ineludible del economista el conocimiento de las normas
constitucionales en que se han traducido dichos cánones y de la doctrina y jurisprudencia

correspondientes, lo que implica un estudio jurídico de la materia. De la misma manera,
para cualquier profesional que asesore tributariamente, es menester realizar el análisis jurí-
dico de cada uno de los impuestos que impactan en su actividad y en la de sus clientes: base
imponible, quantum, posibilidad de traslación de la carga, etc., surgen de la ley, aspectos a
los que luego deberá adicionarse el estudio de los efectos económicos.
La división del trabajo entre juristas y economistas no puede llevarse al extremo de que
aquéllos deban recurrir a estos y estos a aquéllos en cada caso o problema que se plantee en
el momento de la adopción o creación de un impuesto determinado, o bien en la interpre-
tación de normas que regulen impuestos ya existentes.
Es innegable también que, como lo reconoce en forma casi unánime la doctrina, el Estado
como sujeto activo de la actividad financiera es una organización jurídica con fines políti-
camente determinados según las fuerzas dominantes en las situaciones de tiempo y lugar.
La acción del Estado es motivada por las fuerzas políticas y se realiza con sometimiento a
normas jurídicas. Estos determinan la actividad financiera y expresan, a su vez, las decisio-
nes políticas y económicas tomadas por el Estado. Las elecciones de los instrumentos fi-
nancieros adecuados en cada caso deben ajustarse a determinadas técnicas operativas para
lograr los fines.14
4. Los enfoques antagónicos de las finanzas clásicas

La mirada que se efectuó a lo largo de la historia, respecto al rol que debía cumplir el
Estado en la economía ha variado ostensiblemente, de la mano de las ideas económicas
y sociales predominantes. Desde el “reinado” del mercado, en donde la mano invisible
movía todas las actividades y permitía alcanzar el óptimo social (lo que, como se verá, no
ha resultado), hasta aquellas que sostienen una fuerte presencia del Gobierno en las activi-
dades del país, ya sea como regulador o, inclusive, como empresario.
4.1. La doctrina clásica

El liberalismo, en tanto teoría económica, supone (sintéticamente) que la “mano invisi-
ble” hace que cuando se produce un bien a la par existen los medios para su adquisición
o la compra de otros bienes (ya que el intercambio de estos, mediante el uso del dinero,
asegura su movilidad, de acuerdo con la Ley de Say). En función del rol movilizador que,
entonces, tiene la producción, no hay que penalizarla ni obstaculizarla con impuestos ni
ningún tipo de trabas. En la medida que se asegure el crecimiento de la producción habrá
más bienes y, por ende, más intercambio, dando vida así al círculo virtuoso.
Mediante este proceso se logra, en el largo plazo, que todo lo que se compra iguala a todo
lo que se produce. Pero, más importante aún, según esta teoría, todos los sujetos están in-
teresados en que el sistema funcione a su máxima capacidad, puesto que esto permitirá lo-
grar el equilibrio entre la oferta (o producción) y la demanda agregada, obteniéndose así el
máximo uso de los recursos económicos, incluyendo el pleno empleo (ver Ley de Walras).
Siendo esto así, lo más lógico es utilizar inmediatamente todos los recursos para producir,
dado que el dinero ocioso no genera ningún tipo de beneficios. Aquí se efectúa una equi-
valencia controvertida entre ahorro e inversión. Pero se va más allá aún: el postergar el con-
sumo sin invertir en dinero (lo que implica mantener sumas ociosas) es igual de irracional
como no aplicar los depósitos de terceros que disponene los bancos.
La doctrina clásica (más propiamente, la doctrina liberal de las finanzas públicas) siguien-
do las huellas de Adam Smith, abogaba por la realización de los siguientes principios:
ŀ Limitación de las tareas y cometidos del Estado en todos sus órdenes, reduciéndolos,
sustancialmente, a tres grandes funciones: defensa exterior, seguridad interior y pro-
moción del bien común con sus servicios de instrucción, de justicia y obras públicas.
ŀ Neutralidad de la imposición, esto es, adopción de tributos que alterasen en el menor
grado posible los precios del mercado y la distribución de los ingresos.
14
Sobre la evolución del pensamiento de Benvenutto Griziotti en materia financiera, véase Dino Jarach (1959,
pp. XXI-XLVI).
ŀ Equilibrio del presupuesto anual del Estado, considerando como fenómenos patológi-
cos tanto los déficit como los superávit del presupuesto.
ŀ Distinción entre finanzas ordinarias y extraordinarias, admitiendo para las primeras
como formas de cobertura de los gastos los recursos patrimoniales y los impuestos y
para las segundas el endeudamiento y otras medidas monetarias y fiscales.
Al lado de estos principios, la doctrina clásica no liberal ni liberalista admite cierta función
extra fiscal de los impuestos mediante, por un lado, el uso protector de ciertos derechos
aduaneros a las importaciones, y, por el otro, reconociendo y propiciando el efecto re-
distributivo como principio de reparto social de la carga presupuestaria (Wagner, 1883).
4.2. Ataques al enfoque de las finanzas clásicas

La escuela clásica que, en cierto modo, reflejaba las condiciones y las exigencias del ám-
bito socio-económico de la época anterior a la primera guerra mundial, sufrió una severa
conmoción como consecuencia de dos causas históricas: el conflicto bélico indicado, con
la movilización total no solo de las fuerzas armadas sino de la economía de los países invo-
lucrados en la guerra; y la crisis económica mundial de los años 30 del siglo XX.
Un nuevo ataque a la doctrina financiera clásica surge con motivo de la segunda guerra
mundial o, mejor dicho, con la política de posguerra y, principalmente, con los programas
de seguridad social en la gran mayoría de los países occidentales y con la política de desa-
rrollo económico y social, para las regiones menos desarrolladas o subdesarrolladas.
La Primera Guerra Mundial (1914-1918) recibió tal calificación por el número de Estados
envueltos en el conflicto. Sobre estos países en particular (pero también sobre muchos de
aquellos que permanecieron neutrales) se verificaron las graves consecuencias económi-
cas y sociales del conflicto en sí mismo y, posteriormente, la difícil reconstrucción de la
posguerra. La característica más importante de la guerra no fue la extensión del conflicto
y el número de naciones envueltas en él, sino el grado de afectación de la economía y de
la estructura social que ella trajo consigo y que consistió en la movilización de las fuerzas
económicas y en la dirección centralizada de la producción y del consumo. Esta centrali-
zación causó, como fenómeno histórico, la planificación de la economía para asegurar los
suministros de productos de toda índole y no solo de armas y municiones para el esfuerzo
bélico. No se trató de la planificación colectivista que caracteriza al Estado socialista, en el
que está suprimida la propiedad privada de los medios de producción, sino de una planifi-
cación por el poder público de las fuerzas económicas privadas, coordinando sus acciones
y restringiendo o estimulando sus iniciativas: en suma, dirigiendo tanto la producción
como el consumo.15
Surgió así la tendencia hacia una estructura del mundo económico, que dejaba de ser una
economía de mercado sujeta al libre juego de las fuerzas económicas y que también se
distinguía de la economía socialista por mantenerse la propiedad privada de los medios de
producción. El papel del Estado en esta nueva estructura, que se definió como economía
15
Véase, como precursor de esta tendencia, el escrito de Walter Rathenau, “La nueva economía”, en Rathenau
(1942, pp. 13 a 90).
dirigida o intervencionismo estatal, se desarrolló por medio de la política económica y

también de la actividad financiera, que se transformó así en una parte de la política eco-
nómica.
Con esta nueva función el fenómeno financiero no tiene más el carácter exclusivo de me-
canismo o proceso de producción de bienes y servicios públicos con el complemento del
principio social de la redistribución de ingresos, sino que queda absorbido en la política
económica. El presupuesto es un plan económico propio del sector público que se inserta
en la planificación general de la economía por parte del Estado.
Sostiene Jarach (1983, pp. 30-31) que no existe acontecimiento de la vida económica uni-
versal que haya influido más decididamente en el pensamiento económico y financiero
como la crisis de los años `30. El colapso de la Bolsa de New York en el otoño de 1929 y la
depresión económica subsiguiente, de los Estados Unidos y de los demás países del mun-
do, produjo el descrédito de muchas doctrinas científicas y no promovió solo medidas
prácticas de política económica y de actividad financiera, sino también una proliferación
de obras y escritos tendientes a dilucidar el fenómeno de las fluctuaciones económicas, sus
causas y sus remedios, abriendo nuevos caminos a la elaboración doctrinaria de la ciencia
económica y de las finanzas públicas.
En este contexto debe ubicarse a John Maynard Keynes.
4.2.1. Las obras de John Maynard Keynes

Keynes fue un autor preocupado por su tiempo y por los problemas económicos pero
también sociales que lo rodearon, como lo demuestran sus obras. Ni bien finaliza la Primer
Guerra Mundial escribe su libro para analizar lo que pasará en los países una vez alcanzada
la tan añorada paz (The Economic Consequences of the Peace, 1919). En esa época ya advier-
te que las ideas del libre mercado no servían para solucionar la crisis que comenzaba, lo
que vuelca en su ensayo sobre The End of Laissef-faire (1926). Antes de la gran depresión,
escribe su A Teatrise on Money (1930) para, una vez ocurrido el colapso económico, vol-
carse de lleno a estudiarlo tanto teórica como fácticamente, procurando los medios para la
recuperación del pleno empleo y de la economía toda.
Desencadenada la Segunda Guerra Mundial se dedicó a los problemas de las finanzas de
guerra. Muy pronto, aún antes de la terminación del conflicto, su preocupación intelectual
lo mueve a dedicarse a los problemas de la posguerra en el orden interno de Gran Bretaña,
y en el de los acuerdos monetarios internacionales.
Su metodología da preeminencia a los enfoques macroeconómicos en lugar de los mi-
croeconómicos, que prevalecieron en las obras clásicas. También, se preocupa de los fe-
nómenos económicos de corto y mediano plazo antes que los más extensos, sintetizando
esta posición con la sarcástica acotación que “en el largo plazo todos estamos muertos”
( Jarach: 1983, p. 32).
El problema de las Finanzas Públicas solo está planteado por Keynes en forma especial en
“How to pay for the war” (1939). Sin embargo, la contribución de Keynes al pensamiento
financiero se debe en gran medida a su Teoría general de la ocupación, el interés y el dine-

ro, lanzada en 1936.
El autor decía que Smith, Ricardo y los demás autores clásicos no habían establecido una
teoría general o correcta en todos los casos, sino que, a lo sumo, era aplicable en casos
“especiales” o extraordinarios. No es cierto que la economía, regulada por la mano invi-
sible, tiende automáticamente al uso pleno de los factores de la producción, incluyendo
el capital y el trabajo, sino que ese equilibrio depende de muchos otros factores,16 que no
se pueden controlar y que, aún alcanzándolo tampoco se asegura el pleno empleo de los
medios de producción. Por eso, llamó a su proposición “Teoría general”, ya que esta sí se
refería a los factores que determinan la tasa de empleo en la realidad.
Así, Keynes invierte la Ley de Say, al sostener que es la demanda la que determina la pro-
ducción; porque los empresarios van a invertir si su tasa de ganancia es mayor que la tasa
de interés (a mayor diferencia a favor de la primera, más posibilidades de inversión). Justa-
mente, esa tasa de ganancia depende, incluso en términos clásicos, de la demanda.
Pero aquí agrega un nuevo concepto fundamental, el de la macroeconomía, al advertir
que todo este fenómeno es complejo ya que, por ejemplo, los consumidores no solamente
toman su decisión de consumir ahora o postergarlo (ahorrando), en función del nivel de
las tasas de interés actuales sino también de la percepción que tengan de la evolución tanto
de sus ingresos como de los precios en el futuro.
Todo ello, lleva a la necesidad de analizar el circuito económico en conjunto, puesto que
tanto las decisiones sobre el ahorro o la inversión son realizadas por personas diferentes
y, muy probablemente, en momentos distintos; por lo que es muy poco probable que se
obtenga una estabilidad a raíz de ellas. Sostiene que la realidad histórica demuestra esos
hechos, por lo que vuelve a refutar a los clásicos. Es más, agrega que, cerca del equilibrio
clásico (o de Walras, cuando las inversiones igualan a los ahorros en una situación de
expansión de la producción y precios relativos altos con relación a los salarios pero que
tienden a deflacionarse), existiendo una tasa de interés alta, que deprime la economía en
general, los recursos no serán utilizados plenamente. Plantea allí su paradoja del ahorro,
que indica que “un interés excesivo reduce la demanda por capital financiero y, consecuen-
temente, por el trabajo, lo que reduce el nivel del agregado de salarios, lo que implica la
reducción general de consumo, lo que a su vez significa que la tasa de ganancia disminuye,
lo que nuevamente reduce la demanda de inversiones, etc.,” transformando el proceso en
un círculo vicioso.”
16 Esencialmente, condiciones de competencia perfecta, que requerirían no solo la ausencia de todo tipo de
organizaciones gremiales o sindicales (no solo de trabajadores pero también de empleadores, incluyendo
asociaciones de capital social, las llamadas sociedades anónimas o limitadas o cualquier otra forma de mono-
polio u oligopsonio), pero también información perfecta sobre el mercado y alta flexibilidad tanto de flujos
de capital como de trabajo y habilidades. Obviamente esa, por deseable que sea, no es una situación real. Por
ejemplo, la ausencia de personal calificado dificulta la creación de empresas “de avanzada” en países en los
cuales hay altos niveles de desempleo y en los cuales, hipotéticamente, seria altamente conveniente invertir
en esas áreas a fin de tomar ventaja de esa abundancia de trabajo: las habilidades de los trabajadores no son
libre y universalmente transferibles de un tipo o área de trabajo a otro. Sugiere que puede haber ausencia de
trabajadores disponibles en un área económica aun cuando haya un alto nivel de desempleo.
Es decir que, según Keynes, en ciertas situaciones lo más racional desde el punto de vis-
ta económico es no gastar dinero. Por ejemplo, si los precios están bajando es lógico no
comprar hoy porque con el mismo dinero se comprará más la semana que viene. A la vez,
tampoco conviene endeudarse ahora, puesto que también es probable que bajen las tasas
de interés, aunque también los sueldos.
Por el otro lado, una baja de empleo o de sueldos puede llevar a afectar a la demanda, re-
duciéndola y, por ende, impactar negativamente en la producción, lo que llevaría a su vez,
a más desempleo. Esto generaría un nuevo punto de equilibrio, desde luego, alejado de la
utilización óptima de los medios de producción, que el autor denomina “equilibrio macro-
económico” y que la teoría llama “equilibrio keynesiano” (tomado el término equilibrio
por su similitud con la física, en el punto donde las fuerzas se estacionan).
Entonces, considerando la realidad del sistema capitalista, en donde lo que existe en rea-
lidad es una competencia imperfecta (otra crítica a la teoría clásica), sostiene que las em-
presas pueden aumentar sus ingresos ya sea bajando precios, con el objetivo de producir y
vender más o, por el otro lado, produciendo menos pero manteniendo o inclusive, aumen-
tando los precios de sus bienes. No solamente habrá menos demanda por insumos sino
también por mano de obra, por lo que el pleno uso de los recursos no estará presente; lo
que explicaba claramente la razón por la que, en plena crisis de la Depresión, había algunas
empresas que aumentaban sus ganancias.
Demostrado esto, concluye que, como la relación “ahorro igual a inversión” no se esta-
blecerá automáticamente, por la sola acción de la mano invisible; lo que provocará muy
probablemente una crisis, el Estado debe intervenir, pues según Keynes, es el único actor
capaz de solucionar el problema.
Para entender el funcionamiento real de la economía y marcar las diferencias con los
esquemas teóricos del dogma clásico, desarrolló los conceptos de propensión marginal,
tanto del ahorro, de la inversión como del gasto.17 Asimismo, otros indicadores como la
eficiencia marginal del capital (o tasa de ganancia, es decir el beneficio que genera la in-
versión descontando de esos beneficios futuros los intereses pagados para financiar dicha
inversión) y el de preferencia por la liquidez.
La relación entre un aumento del ingreso total y el de la nueva inversión constituye el
multiplicador (nuevo instrumento de análisis de Keynes que reconoce el antecedente de
Kahn) que, a su vez, depende de la propensión marginal a consumir, otro nuevo instru-
mento conceptual del análisis keynesiano.
Es preciso destacar, como lo hace Jarach (1983, p. 33) que todas estas ideas, amén de su
valor teórico, se proyectan en las finanzas públicas, atribuyendo al Estado el papel de reac-
tivante de la economía mediante las inversiones que suplen la insuficiencia de la inversión
17 Para Keynes los aumentos de la demanda agregada determinan aumentos más que proporcionales en los
ingresos. A su vez, un aumento del ingreso nacional es equivalente a un aumento del producto nacional
y, por lo tanto, del empleo” (Departamento de Economía de la Universidad de la República de Chile en
”Economía para NO economistas ”, p. 139).
privada. Esto echa una nueva luz sobre el gasto del Estado, y correlativamente, sobre los
recursos.
Con el propósito de esclarecer este nuevo enfoque de las finanzas públicas, se observa,
por ejemplo, que las obras públicas estaban ya consideradas como una tarea del Estado
desde Adam Smith pero no como un instrumento de reactivación económica, sino como
creación de un capital propio del Estado, a los efectos de la producción de sus servicios.
También debe observarse que la historia de los acontecimientos ya conocía las obras pú-
blicas como paliativo de la desocupación. La novedad aportada por el genio creador de
Keynes consiste en haber descubierto la importancia de las inversiones del Estado para la
plena ocupación y el aumento del ingreso total del país, no solo cualitativa sino también
cuantitativamente.
De ahí el nuevo enfoque de las finanzas públicas, no como simple producción y suminis-
tro de servicios públicos, sino como correctoras del nivel del empleo y de crecimiento del
ingreso nacional.
4.2.2. La teoría financiera de Alvin Hansen

Alvin Hansen (1941) también es un observador de la realidad, que utiliza una metodolo-
gía empírica para fundamentar sus conceptos, que confluyen en la ratificación de la teoría
pura de Keynes, acerca de la existencia de un equilibrio de largo plazo sin plena ocupación.
Según él, aún en los países industrializados con altos ingresos (y, por ende, con una masa
significativa de dinero destinada al ahorro), las inversiones no se efectúan si no existe una
serie de factores dinámicos que brinden las motivaciones necesarias, entre ellas, un rápido
incremento de la población, grandes inventos o el ensanchamiento de las fronteras. Cuan-
do estos no están presentes en el nivel suficiente, la inversión total del sector privado no
logra absorber la totalidad de los ahorros, con la consiguiente desocupación de hombres y
factores de producción. Esta situación puede (he aquí la coincidencia con la teoría keyne-
siana) no corresponder a una etapa del ciclo económico, sino a un fenómeno estructural,
que denomina “estancamiento secular”, y que lleva la connotación de una situación per-
manente y de una brecha entre ahorros e inversiones que la economía por sí sola no puede
llenar. Es, pues, un cometido del Estado llenar la brecha mediante el gasto público, con la
advertencia que este debe financiarse en modo tal que los recursos sacados de la economía
no restrinjan la inversión del sector privado. A estos efectos, los gastos del Estado deben
ser financiados con el endeudamiento que no drena fondos del sector privado.
Comenta Jarach (1983, p. 34) que de esta concepción nace una nueva filosofía de la deuda
pública, cuyo aumento en gran escala no debería alarmar a los estadistas ni al público,
puesto que el único límite del endeudamiento estaría dado por el aumento de la renta
nacional.18
18 Estas ideas fueron analizadas y refutadas por Harald G. Maullan, The new Philoosophy of the Public Debt
(1943). La traducción al español es La nueva filosofía de la deuda pública (1947) contiene una nota intro-
ductoria de Dino Jarach.
La teoría de Hansen amplía la doctrina ya elaborada por economistas y adoptada por esta-
distas suecos, sobre la admisibilidad del déficit presupuestario en situación de desempleo y
depresión económica, especialmente por la parte del presupuesto destinado a la formación
de capital (el llamado presupuesto de capital).
4.2.3. Abba Lerner

Lerner (1944) utiliza muchas de las ideas de sus antecesores, y en especial de Keynes. Des-
de este punto de vista, puede vérselo como una sistematización de posiciones anteriores.
Sin embargo, también formula ideas revolucionarias, de las cuales la más importante es
aquella que sugiere el abandono de la búsqueda del equilibrio económico para indicar que
las políticas deben promover el crecimiento y desarrollo económico.
Además, se pone en contra de prácticametne toda la doctrina de las finanzas públicas, al
negar que el sistema tributario de un país tenga como objeto la cobertura de los gastos,
sosteniendo que el verdadero rol de los impuestos es absorber poder adquisitivo del sector
privado para impedir o combatir la inflación (Lerner, 1944, pp. 288-322).
Así, las finanzas públicas se transforman, para este autor, en un mero instrumento de po-
lítica económica, con énfasis en la estabilización de precios para promover el crecimiento,
despreciando prácticamente todas las demás finalidades que se le han asignado a la activi-
dad financiera del Estado, como la óptima asignación de recursos, y hasta la redistribución
de los mismos.
En virtud de este rol instrumental, le son ajenas también las ideas de justicia o igualdad de
la imposición como asimismo la necesaria eficiencia o economicidad de la actividad estatal
para producir bienes y servicios, sustentada por la teoría clásica.

Más bien, Lerner sienta los antecedentes de las concepciones monetarias que vendrían
luego, pudiendo sintetizar, entre sus principales ideas, a las siguientes:
ŀ Como el objetivo del Estado es promover el crecimiento económico, toda política
fiscal debe ser juzgada en función de su utilidad para coadyuvar a ese fin. En virtud de
esto, el equilibrio es equilibrio es secundario. Dado que el Estado puede emitir dinero
y con ello gastar generando ingresos al sector privado, carece de sentido que cobre im-
puestos o incluso que se endeude (pues sostiene que no sirven para financiar el gasto),
lo que quita recursos a la economía. Su análisis teórica intenta demostrar que el déficit
del Gobierno genera un incremento de la riqueza del sector privado en la misma o
mayor dimensión que aquel.
ŀ A pesar de eso, el Estado no puede obligar a sus ciudadanos a aceptar el dinero extra,
por lo que se deben procurar otros mecanismos para introducir circulante en la econo-
mía (por ejemplo, a través de reducción del encaje de los bancos, con el consiguiente
aumento de los préstamos). Ello lo lleva a sostener que estos instrumentos fiscales son
más importantes que la emisión monetaria (de cualquier manera, aclara que si es nece-
sario, se debe recurrir a esta).
Entre los instrumentos financieros que Lerner destaca como útiles para lograr el objetivo
del Estado están el cobro de impuesto y los gastos fiscales; las compras y las ventas públi-
cas; y los préstamos y el endeudamiento fiscal.
Es evidente que alguno de estos mecanismos son más apropiados para promover expan-
sión y otros para disminuirla.
Aunque algunos autores tildan de simplista la propuesta de este economista, esta fue uti-
lizada nada menos que en Estados Unidos, luego de la Segunda Guerra Mundial y hasta
la década del ‘70.
Cuanto menos, propició un cambio de percepción acerca de la “necesidad de mantener un
presupuesto equilibrado”, tan importante en las ideas monetaristas previas a él. Ahora, lo
que importa es el tamaño de ese déficit con relación a la riqueza generada en el país (PBI);
concepto que fue utilizado por largo tiempo por el país del norte para mantener durante
mucho tiempo déficit fiscales y aumentar el circulante de su moneda.
4.2.4. Síntesis de las corrientes antagónicas de las finanzas

Queda claro hasta aquí la clara contraposición de la corriente clásica con la keynesiana y
con los autores que le siguieron. Parecería que ideas tan contrapuestas no podrían confluir
en una síntesis, que rescatara lo mejor de ambas.
Sin embargo, esa tarea fue posible, principalmente en la persona de Richard Musgrave,
primero y luego en Cosciani y Neumark.
4.2.4.1. Richard A. Musgrave

Principalmente, a través de su trabajo Teoría de la Hacienda Pública (1959) Musgrave
logra una tarea de síntesis entre las principales corrientes doctrinarias de las finanzas pú-
blicas.
Para ello, lo primero que reconoce es la naturaleza compleja de la actividad financiera del
Estado, y sostiene que la Administración, como organización, debe dividirse en tres áreas,
cada una con sus funciones específicas:
La asignación de los recursos para la producción de servicios públicos, en donde el proble-
ma que debe resolverse es la asignación óptima que procure la satisfacción de las necesida-
des tanto públicas como privadas. Hay aquí una idea de la escuela clásica, en tanto sostiene
que las necesidades públicas han de ser sentidas y valoradas por los individuos, quienes las
ordenaran a la par de sus propias necesidades privadas, en una escala de prelación.
La distribución de los ingresos, donde el problema a resolver por el Estado es el de la dis-
tribución justa. Para esto, tiene que operar mediante el proceso tributos – transferencias,
partiendo del supuesto que se ha logrado ya la satisfacción de las necesidades públicas.
La plena ocupación, con estabilidad de precios.
4.2.4.2. Cesare Cosciani y Fritz Neumark

Dice Jarach (1983, p. 36) que tanto Cesare Cosciani (1961) como Fritz Neumark (1964)
también constituyen una síntesis entre las finanzas clásicas y modernas.
Agrega que, en cierto modo, esta es la posición la de la mayoría de los autores que se ocu-
pan hoy de las finanzas públicas, que con mayor o menor desarrollo teórico aceptan tanto
el enfoque clásico como el keynesiano y poskeynesiano del fenómeno financiero. Advierte,
sin embargo, que no se trata de receptar eclécticamente ambos enfoques sino, más bien,
de superarlos dialécticamente, en una síntesis verdadera que logre reunirlos en una teoría
general.
4.3. Algunas teorías desde Latinoamérica
4.3.1. La teoría de la dependencia

Raúl Prebisch, economista argentino, allá por la década del ‘60 explicaba que la pobreza
de la periferia, incluido el Brasil, era consecuencia de la riqueza del centro imperialista,
es decir los Estados Unidos y Europa. Desde la CEPAL (1946) (organismo de la ONU)
se sostenía que la verdadera descolonización del continente exigía una industrialización.
La teoría colocaba su énfasis en la forma en que las instituciones y la estructura productiva
heredadas condicionaban la dinámica económica de los países en vías de desarrollo y gene-
raban comportamientos diferentes a los de las naciones más desarrolladas. Como no había
estadios de desarrollo uniforme, en función del desarrollo tardío de los países de América
Latina, esto provocaba una dinámica radicalmente diferente a la de las naciones con un
desarrollo más temprano.
La CEPAL consideraba las siguientes características, que se transcriben textualmente:19
• Si bien Latinoamérica está integrada por economías nacionales, con sus respectivas espe-
cificidades, no se las puede comprender si no es en función de su inserción estructural en
el sistema económico mundial, la cual se caracterizaba por la excesiva especialización pro-
ductiva ligada a la elaboración de productos primarios (mayoritariamente para la exporta-
ción, el escaso desarrollo industrial y de los servicios y la satisfacción de buena parte de la
demanda interna mediante la importación de bienes manufacturados provenientes de los
países centrales).
• Por la concurrencia de factores de diversa índole (los importantes diferenciales de producti-
vidad existentes entre los sectores dinámicos en ambos tipos de economías, las asimetrías de
propiedad de la innovación científico-tecnológica, las distintas elasticidades de los precios
y de los niveles salariales existentes en los dos grupos de economías, la fortaleza político
institucional de los diferentes factores de producción, entre otros), existía una tendencia se-
cular a la disminución en los precios de los productos exportados por los países de América
19 http://www.eumed.net/tesis-doctorales/2010/lmr/Corrientes%20Dependentista%20y%20Estructuralista.htm
Latina, en relación a los productos exportados por los países centrales o, en otras palabras,
un deterioro en los términos de intercambio de los bienes elaborados en la periferia.
• Esto se veía potenciado por lo importantes niveles de proteccionismo vigentes en las eco-
nomías centrales y por las fuertes fluctuaciones en la demanda mundial de los bienes pro-
venientes de la periferia. Todo ello conllevaba una significativa transferencia de excedentes
desde los países periféricos hacia los centrales y muy débiles bases de sustentación del creci-
miento en los primeros.
• Adicionalmente, este tipo peculiar de inserción en las corrientes internacionales de circula-
ción de mercancías, sumado al tipo de perfil productivo prevaleciente en los mismos, tenía
impactos directos sobre el mercado laboral, que tendía a desarrollar situaciones de desocu-
pación y subocupación.
En función de estas características, la CEPAL elaboró una serie de propuestas de desa-
rrollo para los países de América Latina, estructurada en torno de cuatro puntos básicos
relacionados entre sí:
1. El primer punto vincula el proceso de fortalecimiento del proceso de industrialización
por sustitución de importaciones (con fuerte apoyo estatal), que se venía registrando
en muchos países de la región en respuesta a las alteraciones registradas en el funcio-
namiento de la economía mundial, a partir de la Primera Guerra Mundial. Según los
técnicos de la CEPAL, coordinados y dirigidos por Raúl Prebisch, ello constituía el
principal mecanismo para la superación del subdesarrollo de las economías latinoa-
mericanas. Tal como señalan en el famoso “Estudio Económico para América Latina”
(CEPAL, 1949, p. 5) no basta con incrementar la productividad para elevar el nivel
de ingresos, también es decisivo el impulso al desarrollo de la industria y de sus activi-
dades asociadas.
2. Para la CEPAL, este punto se relacionaba con la excesiva concentración de la pro-
piedad de la tierra, característica de casi la totalidad de los países de la región. Esta
situación era vista como un freno al proceso industrializador que se intentaba impul-
sar y esta situación se intensificaba, debido a la negativa de los grandes latifundistas a
destinar al sector manufacturero los excedentes de exportación. Por tal motivo, este
proceso de industrialización debía ir acompañado de una reforma agraria, para que
hiciera más equitativa la distribución de la propiedad de la tierra.
3. La intervención estatal debía asumir un rol protagónico, con la finalidad de superar el
subdesarrollo y la pobreza de las sociedades latinoamericanas. Ello debía manifestarse
en los siguientes aspectos: planificación del desarrollo, diseño de un sistema de cuen-
tas nacionales, proteccionismo y promoción de aquellas actividades que se intentaba
desarrollar y fortalecer, inversión pública, empresas de propiedad estatal y fomento a
la creación de empresarios industriales. De esta forma, se consideraba que, en el marco
brindado por las condiciones estructurales propias de la periferia latinoamericana, el
aparato estatal contribuiría decisivamente al desarrollo económico de la región.
4. El accionar estatal debía procurar adicionalmente la integración económica latinoa-
mericana. A la vez, este impulso tenía por objetivo fortalecer el posicionamiento rela-
tivo de los países de la región frente a los centrales.
Después, en la década del ‘70, justificaron la inflación como factor del progreso. Gracias
a la indexación, la inflación, teóricamente, no tenía consecuencias, puesto que las remu-
neraciones seguían el ritmo de los precios. El Estado podía entonces fabricar moneda
desvergonzadamente para financiar sus gastos, las infraestructuras y las inversiones indus-
triales: una bomba de financiar que no provocaba víctimas, en los modelos. A tal punto,
que adquirió cierta autoridad académica, llegando a enseñarse por algunos años en las
universidades europeas. Sin embargo, la hiperinflación enriquecía a los ricos que vivían
en dólares y arruinaba a los pobres cuyos ingresos siempre estaban retrasados en relación
con los precios.
Una aplicación práctica de estas ideas se dio en Brasil, con la presidencia de Fernando
Henrique Cardoso. Dentro de esta corriente pero enrolado en lo que se llamó “desarrollis-
mo”, sostenía en sus escritos (1995, p. 33), que tal proceso debía ser guiado por el Estado,
protegiendo a la industria de toda competencia interna y externa.
En los hechos, la historia brasileña mostró lo equivocado que eran estas ideas pues las
fábricas que surgieron a su influjo eran ineficientes, y lo único que lograron fue enriquecer
a los burócratas que las dirigían, a los militares que eran sus propietarios, a una burguesía
cliente del Estado industrial y a los sindicatos que participaron de estos proyectos. Ello
profundizó las desigualdades sociales puesto que no aportó ninguna ventaja a los peque-
ños empresarios ni a los brasileños más pobres.
4.3.2. El mito del Mesías (o la herencia de los caudillos omnipresentes)

Dice Guy Sorman (2008, p. 180) que hay una América Latina (de donde han salido Brasil,
Chile o Colombia) en donde los jefes de Estado no son más que caudillos rodeados de
clientes que esperan de ellos la redistribución: del petróleo, de los minerales, de la tierra y
de los empleos públicos. Este fenómeno hace las veces de economía y reemplaza el desa-
rrollo. En esta vieja América Latina, el mito de la revolución continúa siendo muy potente.
Aquí, la democracia es una ficción: un caudillo desplaza al anterior y ninguno tiene otro
proyecto que no sea redistribuir más, nunca producir más. En el mejor de los casos, cuan-
do aumentan las cotizaciones mundiales de los commodities (del petróleo en Venezuela y
de la soja en Argentina) aparece una ilusión de prosperidad. El movimiento de los capi-
tales internacionales en busca de gangas, tanto como las cotizaciones mundiales, hacen y
deshacen estas economías fundadas en la especulación y no en una burguesía empresaria
local. Cuando las cotizaciones bajan y los capitales huyen, como en la Argentina de 2001,
la sociedad en su conjunto se derrumba.
5. Teorías sobre la actividad financiera

La forma en que se relacionan los conceptos antes descriptos en aras del cumplimiento del
rol del Estado y, justamente, las actividades que debe llevar a cabo y los objetivos a cumplir,
pueden ser sistematizadas en tres categorías: económica, sociológica y política.
5.1. Teorías económicas

Las explicaciones de tipo económico no son uniformes. Coinciden en cuanto consideran
la actividad financiera estatal como fenómeno económico, pero difieren en la formula-
ción de las explicaciones. Así, para la escuela clásica inglesa (Smith, Ricardo, Mill, Say)
y sus continuadores, la acción del Estado se traduce en un consumo improductivo, pues al
intensificar la presión tributaria sustrae a los particulares una porción de renta que podría
utilizarse en nueva producción de bienes.
Otros autores (Senior, 1836; Bastiat 1854) ven en esa acción una serie de actos de equiva-
lencia entre los servicios públicos y las prestaciones de los particulares, que constituirían su
precio. Para ellos la actividad financiera resulta un fenómeno de cambio, donde los tribu-
tos resultan en las retribuciones a los servicios públicos. Esta interpretación fue objetada
por ser imposible la formación automática del precio de los servicios del Estado. Esto es
porque no solamente existe la falta de libertad en su elección, ya que están obligados coac-
tivamente al pago de las contribuciones, sino por desconocerse con certeza la utilidad de
los tributos exigidos, que es elemento esencial para la libre formación del precio.
Mayor trascendencia ha tenido la teoría de la utilidad relativa o marginal, creada por Sax y
aceptada por autores de diversos países. Para él, la riqueza de los contribuyentes podía ser
gravada por el impuesto solo cuando la erogación fuera más útil para los gastos públicos
que para el empleo que el contribuyente pudiera hacer de ella por su cuenta. También
plantea que cada individuo realiza una valoración de sus necesidades y crea una escala en
orden de importancia. Pretende que, lo mismo que en la economía privada se procura
la máxima utilidad posible, es decir el mayor beneficio con el mínimo de sacrificio, del
mismo modo, el Estado realiza una valoración de los servicios públicos para saber qué
parte de las riquezas es justo que entreguen los individuos. Según esta teoría, los habitantes
distribuyen su riqueza por intermedio de sus representantes políticos y, como la unanimi-
dad respecto a las prioridades no es posible, hay que contentarse con tal representatividad
(Sainz de Bujanda, 1985, p. 255).
De Viti de Marco (1934, p. 25) supone en su teoría un Estado corporativo similar a una
sociedad cooperativa de producción y consumo, que constituye un factor de la producción
y, como tal, tiene derecho a cierta porción de la riqueza creada con su aporte, como si
fuera un empresario cualquiera. Por su parte, Einaudi (1968, p. 36) admite que el Estado
sea un factor de producción, pero operando en forma especial, es decir, que influye en
la producción pero no es factor de producción (casi como un banco o gran empresa de
financiación).
La insuficiencia de las doctrinas económicas tradicionales, determinó la inclinación hacia
las teorías políticas y las sociológicas; aunque de tanto en tanto y como no podía ser de
otra manera, autores ensayan la vuelta al predominio de lo económico, como se resalta
posteriormente.
5.2. Teoría sociológica

Como ya hemos visto, Pareto (1906) es quien introduce un nuevo elemento regulador
en la actividad financiera del Estado, que denomina principio social. Según esta visión, la
conformación de una sociedad se determina por las diversas influencias que actúan sobre
ella. Se distiguen:
1. los elementos de la naturaleza (suelo, flora, fauna, clima, ubicación geográfica, rique-
zas minerales, etc.);
2. la acción ejercida sobre una sociedad por otras anteriores en el tiempo o exteriores en
el espacio;
3. los elementos internos, tales como la raza y lo que llama “residuos”, que son los senti-
mientos, las inclinaciones, lo conocimientos, la inteligencia e intereses predominantes
en toda sociedad. (Pareto, 1906, pp. 594-596)
El Estado no puede solamente centrarse en los problemas económicas si quiere alcanzar
sus objetivos. Por el contrario, debe prestar atención y comprender adecuadamente los fac-
tores sociales. esta es la única forma en la que, para el autor, puede lograrse cierta armonía
y consenso entre la clase gobernante y la ciudadanía.
Agrega el autor que, dada la variedad de necesidades e intereses de la población, se termina
haciendo la voluntad de quienes acceden al poder; por lo que concluye en un visión ne-
gativa respecto al Estado, en tanto no lo considera una entelequia superior sino un mero
instrumento de dominación.
Es por ello que estos sujetos deben procurar mantener satisfechas a las masas. Ejemplo de
esto es la teoría de la “ilusión financiera”, que sostiene que la minoría dominante, buscando
siempre la línea de la menor resistencia que pueda oponer el pueblo, trata, mediante la
creación de ilusiones financieras, de ocultar a los ciudadanos la verdadera carga tributaria
que sobre ellos recae. Por ejemplo: por medio de impuestos a los consumos disimulados
en los precios. Al mismo tiempo, se exageran los beneficios que proporciona mediante la
prestación de servicios públicos.
Bara (2006, p. 27) cita al profesor italiano Gaetano Mosca, quien decía que la conducta
del Estado es el resultado de la acción de un grupo de personas, a las que se denomina go-
bernantes o clase dirigente, que asume el poder y controla el aparato estatal principalmente
en su beneficio. Para ello debe procurarse los recursos necesarios de los gobernados. Esta
actividad fiscal, entonces, encuentra sus límites en la necesidad de retener el poder, lo que
a su vez depende del régimen político.
Más allá del reconocimiento a sus aportes, se le critica a este autor su percepción del Es-
tado como un “ente metafísico”, es decir como algo sin existencia real. Grizzioti (1959,
pp. 37-38) entre otros, dice es correcto rechazar las escuelas económicas como exclusiva
explicación de la actividad financiera del Estado, de la misma manera que está bien incluir
en el análisis a las fuerzas políticas y sociales. Pero no es dable desconocer que es Estado “es
el sujeto activo de las finanzas y el punto de referencia natural, del cual tiene que partir la
ciencia de las finanzas en su renovación científica para estudiar las relaciones entre el Esta-
do y los contribuyentes, siempre desde el punto de vista interior de la actividad financiera.”
5.3. Teoría política

Justamente, ante la insuficiencia de las doctrinas puramente económicas, Griziotti (1959,
p. 11) orienta su enseñanza hacia un concepto integral de las finanzas, asignando predo-
minio al elemento político, ya que, siendo políticos el sujeto de la actividad financiera
(Estado), los medios o procedimientos (prestaciones coactivas) y los fines perseguidos
(muchas veces extrafiscales), debe aceptarse que tal actividad tiene necesaria y esencial-
mente naturaleza política.
Los procedimientos de los que se vale el Estado para obtener recursos son en su mayor
parte coercitivos y están guiados por criterios políticos, por ejemplo la repartición de la
carga tributaria entre los particulares. Por esto, la actividad financiera es un medio para el
cumplimiento de los fines generales del Estado que, para lograr sus fines, desarrolla accio-
nes necesariamente políticas.
Jarach presenta como elemento discordante en la teoría de Griziotti su inflexible resis-
tencia a considerar el fenómeno financiero como un proceso económico. Concluye soste-
niendo que el desarrollo de las ideas de Griziotti y otros autores, pudo llevarlo al reconoci-
miento del carácter tanto político como económico de las finanzas públicas (1983, p. 35).
Es decir que no se trata solamente de naturaleza política sino que es una expresión abrevia-
da indicativa de la naturaleza de las selecciones y las directivas de la actividad financiera,
cuya verdadera síntesis integral es política–jurídica–económica–técnica, pero con predo-
minio del primer concepto.
5.4. En síntesis
Hacia mediados del siglo XX se fue consolidando una fuerte tendencia al predominio
del enfoque económico de los temas fiscales. Esto respondió, por una parte, a la creciente
participación estatal en la vida económica, a partir de las teorías keynesianas, y, por otra
parte, a una evolución de las ideas fundamentales sobre la materia. Dice Bara (2006, pp.
20 a 22) que tal tendencia está asociada principalmente a dos nombres: Paúl Samuelson
(1957), sobre todo importante por la profundidad de su concepción teórica de la econo-
mía, y Richard Musgrave (1967), por la aplicación de esas ideas a los problemas específicos
de las finanzas públicas y su gran difusión académica mediante sus libros de texto que han
servido de base para la formación de muchos economistas fiscales.
Samuelson, en su obra Fundamentos de Análisis Económico (1957),20 expuso una idea gra-
vitante: a pesar de las diferencias que tienen los distintos campos de la ciencia económica
(microeconomía, macroeconomía, economía internacional, economía monetaria, etc.)
tienen una unidad fundamental, una analogía esencial, que se expresa en la similitud for-
mal de los teoremas básicos, que consisten en una maximización bajo restricciones. Los
problemas económicos consisten básicamente en maximizar algo (utilidad, beneficios)
con la limitación de los recursos (ingresos, factores de producción). De este enfoque se
derivan una serie de conceptos (equilibrio, estabilidad, estática, dinámica) que se aplican
20 En inglés salió en 1947.
en variadas circunstancias, entre las que se encuentran las relacionadas con las finanzas pú-
blicas; demostrando que el análisis económico, desarrollado inicialmente para el estudio
de los mercados privados, se aplica también a los bienes y servicios públicos.
Podría decirse que, con la Teoría pura del Gasto Público (Samuelson, 1954) se inició el
camino de las finanzas públicas hacia la economía pública.
A partir de allí, Musgrave y muchos otros desarrollaron ese camino, lo aplicaron a los pro-
blemas específicos de la Hacienda y le dieron una gran difusión académica. Esta tendencia
produjo un significativo avance científico, provocado por la formalización y precisión de
los conceptos, que dio rigurosidad a los resultados y acotó los márgenes para las divergen-
cias.
Sin embargo, ese enfoque dejó un tanto de lado los aspectos políticos e institucionales
de las finanzas públicas. En última instancia, el sujeto de la actividad es un ente estatal
de naturaleza política y su comportamiento no puede explicarse solamente en términos
económicos.
En definitiva, la diversidad de las doctrinas y las sutiles diferencias que a veces las separan,
ponen de manifiesto la relatividad de las explicaciones proporcionadas por lo que, posi-
blemente, la única conclusión cierta sea la insuficiencia de toda doctrina unilateral, para
reconocer que, si bien la actividad financiera tiene base económica, no puede desconocer-
se la influencia de otros elementos, especialmente del político y del sociológico, que tienen
suma importancia.
6. El presupuesto
Al hablar de los fines de la actividad financiera, esta debe tener un reflejo, según la natura-
leza jurídica del funcionamiento del Estado, formal y legal, lo que da origen al Presupuesto.
Para cumplir con sus objetivos, debe coordinar su actividad económico–financiera, aparte
de la jurídica, mediante la preparación y ejecución de un plan económico. Esta planifica-
ción debe encontrarse presente en todos los países, aun en los más liberales.
Señala Giuliani Fonrouge (1997, pp. 21 y 22) que, a lo largo del tiempo, el conjunto de
circunstancias económico, sociales y políticas ha repercutido sobre las finanzas públicas
y determinado cambios fundamentales en los fines y medios técnicos para lograrlos, que
pueden sintetizarse como sigue:
ŀ el presupuesto sufre la acción de la economía y, a la vez, influye sobre esta, por lo que
se abandona la mística del equilibrio anual y se procura un equilibrio económico (pre-
supuestos plurianuales);
ŀ el gasto público no constituye un simple medio para atender los servicios públicos
sino que también debe cumplir funciones económicas, fomentando el incremento del
poder adquisitivo;
ŀ el impuesto tiene finalidades extrafiscales y debe actuar positivamente como elemento
regulador y redistribuidor;
ŀ el empréstito ya no es un recurso extraordinario sino que puede ser empleado normal-

mente y utilizado en sus efectos sobre el mercado de capitales;
ŀ la creación de la moneda es viable en condiciones y circunstancias especiales, con fines
transitorios.
6.1. Funciones del presupuesto

No se profundiza en el análisis de esta herramienta de planificación en cuanto a los conte-
nidos que son propios de una unidad posterior.
Desde esta perspectiva, las funciones que cumple el presupuesto son, esencialmente:
ŀ determinar en cifras y por un período de tiempo la futura actividad del Estado para el
cumplimiento de los cometidos que ha asumido;
ŀ permitir el conocimiento y control por parte de la opinión pública y del Poder Legis-
lativo, de la actividad financiera del gobierno;
ŀ evidenciar el cálculo económico de la actividad financiera del Estado mediante el co-
tejo de los gastos y de los recursos aprobados por el Parlamento;
ŀ coordinar el plan económico del sector público con el plan económico general.
6.2. Presupuesto financiero y plan económico nacional

Dice Jarach (1983) que cuanto más amplia sea la intervención estatal en la economía de
mercado y más coercitivos los programas destinados a la acción del sector privado, tanto
más se irán integrando el plan económico nacional y el presupuesto financiero del Estado.
Las finanzas públicas constituyen el sistema económico propio del Estado21 que se integra
y constituye a su vez el sistema económico de mercado en el que participa como un actor
trascendente.22
Desde luego, tal trascendencia se establece principalmente a partir de la tendencia por la
cual la actividad financiera no solo abarca la producción de bienes y servicios públicos,
sino que se proyecta sobre la economía de mercado redistribuyendo ingresos y actuando
como estabilizador o compensador del sistema de mercado, para evitar las depresiones
cíclicas o seculares y la inflación, o como promotor del desarrollo económico.
Tales actividades sirven de base de integración del Presupuesto financiero del Estado con
el Plan Económico nacional.
7. Ciencia de las Finanzas

La tarea de definir la ciencia de las finanzas no es fácil, como fue expuesto por el profesor
Mauro Fasiani (1962), quien opina que esto se debe a que las finanzas no han alcanzado un
21 Éste comprende no solo a los órganos descentralizados y empresas del estado nacional sino también a la
actividad de las provincias y municipios con sus respectivos organismos.
22 En el año 2010, el gasto público de Argentina fue de un 23,8% del PBI, aproximadamente.
grado de desenvolvimiento y perfección que permita adoptar una definición que coincida
con todos sus expositores.
Una de las más grandes discusiones referidas a las finanzas es si debe ser una ciencia de
medios o si la investigación debe ir más allá e incluir el estudio de los fines. Esto lleva a otro
debate, si en el desarrollo de los estudios del investigador financiero, este debe incluir sus
propias valoraciones o si debe limitarse a su descripción sin emitir juicios de valor. Fasiani
sostiene que quien estudia la ciencia de las finanzas realiza una búsqueda de las uniformi-
dades de los fenómenos que estudia, sin efectuar valoraciones propias, y al excederse entra
en el campo de la política.
De Viti de Marco (1934) expresa que la ciencia de las finanzas se limita a transportar el
concepto de valor de la economía privada al campo de la economía pública, investigando
las condiciones en que debe desenvolverse la actividad productora del Estado con la fina-
lidad de que la selección de los servicios públicos sea mediante el mínimo gasto posible
de riqueza privada para la máxima satisfacción de necesidades colectivas. Para él todas las
cuestiones financieras hayan su solución en teorías económicas.
Una corriente contraria admite que el estudio de los fines del Estado dentro de la ciencia
financiera, así como los juicios de valor de los cultivadores ponen de relieve la importancia
del aspecto político de la actividad financiera. El francés Maurice Duverger (1968) señala
que la utilización de medidas financieras acarrea problemas de ciencia política. Estas me-
didas son formas particulares de la autoridad pública, y solamente considerando el aspecto
político se las puede comprender en su totalidad.
Finalmente y de acuerdo a lo expuesto, Villegas (2005, p. 33) concluye en que la ciencia
de las finanzas públicas es el estudio valorativo de cómo y porqué el Estado obtiene sus
ingresos y hace sus erogaciones, examinando sintéticamente los distintos aspectos del fe-
nómeno financiero, especialmente económicos, políticos y jurídicos. Esto se explica por el
estudio de los medios y fines, ya que los gastos y recursos, necesidades públicas y los servi-
cios públicos, surgen de normas expresas constitucionales y de las leyes que de ella derivan,
partiendo de la premisa básica de promover el bienestar general.
Este autor detalla ciertos criterios sobre la existencia y necesidad de estudio de las finanzas
públicas. Dentro de ellos se pueden mencionar:
ŀ Las finanzas públicas constituyen una fuente invaluable de información que, como tal,
brinda útiles servicios a estudiantes y profesionales, de las ciencias económicas y de las
ciencias jurídicas, como así también a la comunidad en general.
ŀ La concepción actual ha dejado de lado las teorías que negaron su existencia científica,
atribuyéndole únicamente una correspondencia con la economía financiera, la política
financiera y el derecho financiero.
ŀ Las finanzas públicas cumplen con el rol fundamental de ser una ciencia que permite
comprender los enmarañados fenómenos correspondientes a los entes de carácter pú-
blicos.
ŀ Por tal magnitud y complejidad es sumamente importante poder limitar su campo de
estudio a las principales instituciones que la componen y a las principales actividades
que realiza, no perdiendo de vista que el Estado pasa a ser un Estado de derecho cuan-
do su relación con los particulares y su actividad financiera, se encuentra regulada por
un marco normativo.
ŀ Debe entenderse que las finanzas públicas descansan sobre tres pilares fundamentales:
el aspecto económico, político y jurídico.
ŀ Debido a la capacidad que tiene de dejar de lado concepciones que se consideran obso-
letas, como es el caso de los postulados clásicos; los centros de estudio ven esta virtud
de las finanzas públicas, estableciéndose como exigencia para los nuevos profesionales
el conocimiento de ciertos aspectos básicos de las mismas, relacionados a su funciona-
miento, financiamiento y regulación jurídica.
7.1. El fenómeno financiero y sus elementos componentes

Los recursos y las erogaciones que el Estado efectúa son fenómenos financieros que, en su
conjunto, forman la actividad financiera. Pero estos fenómenos son de carácter complejo.
Por lo cual, su debido estudio solo puede llevarse a cabo con los elementos que los inte-
gran:
ŀ Políticos: El aspecto político está impregnado en toda actividad financiera del Estado.
Este elemento pone el énfasis en los fines consecuentes a los que se quiere llegar, a
veces, sin prestar atención a la eficiencia, economicidad y efectividad de las medidas
a tomar.
ŀ Económicos: Salvo contadas excepciones todas las medidas financieras están relaciona-
das con hechos económicos. La actividad privada (producción, consumo, etc.) produ-
ce fenómenos financieros. Todo conocimiento profundo relativo a la ciencia financie-
ra es imposible sin referirse de continuo a los principios de la ciencia económica.
ŀ Jurídicos: Toda vida financiera debe ceñirse a las formas jurídicas. Las medidas de tipo
financiero aparecen normalmente bajo formas de leyes y se refieren a hechos jurídicos.
ŀ Sociales: El estado es una institución pública por la que sus acciones afectan a toda la
población. Este elemento esta intrínseco en toda la actividad del Estado, ya que su fin
último es beneficiar a la sociedad que le dio origen.
ŀ Administrativos: La eficiente administración de la actividad financiera del estado es
esencial en el sector público. Se refiere a la correcta organización racional de las activi-
dades, esfuerzos y recursos de las finanzas públicas, a través de una adecuada planifica-
ción, proceso y ejecución de las acciones financieras.
Las variadas combinaciones de que pueden ser objeto estos elementos, dan lugar a diversas
clases de ingresos y gastos, lo cual depende de las transformaciones del sistema del que
forman parte. Solo será posible la compresión del fenómeno financiero partiendo de los
elementos mencionados precedentemente, y, mediante un proceso de síntesis, constituir
la ciencia que se denomina finanzas.
Por el contrario, si se desean examinar analíticamente los componentes deberá lograrse
con el estudio de disciplinas particulares, como ser: política financiera, economía finan-
ciera, derecho financiero, sociología financiera y administración financiera, que pudiendo

analizarse singularmente se integran en las finanzas públicas.
7.1.1. Política financiera

Esta política se encarga de determinar y seleccionar cuáles son los gastos públicos que
se deben realizar y que recursos públicos deberán obtenerse para financiar los gastos, en
un contexto de tiempo y lugar determinados. Esto debe hacerse en concordancia con las
necesidades públicas y también de acuerdo a la capacidad contributiva existente en la co-
munidad. Esto lleva a establecer un adecuado orden de prioridad entre tales gastos. Esta
investigación sobre los gastos públicos es imprescindible para no contrariar el desarrollo
de la actividad económica nacional.
Todas las actividades financieras presuponen una orientación gubernamental en cierto
sentido, pero en esta política el énfasis es en los fines. Por eso los análisis de la política fi-
nanciera se prevén antes de poner en ejecución las decisiones aconsejadas por los expertos,
aprobadas previamente por el gobernante.
Una problemática que presenta la política financiera es la de que los propósitos resultan ser
incompatibles entre sí, por lo que el gobernante deberá sacrificar algunos de ellos, optando
por el que tiene mayor prioridad en cuanto a su conocimiento.
Con respecto al campo social, la política financiera resulta ser la especialidad científica en-
cargada de determinar las categorías o grupos sociales que se consideran dignos de interés
o de protección por parte del Estado.
7.1.2. Economía financiera

La economía financiera estudia y analiza los efectos económicos que se producen como
consecuencia de la aplicación de una determinada política financiera.
Lo expuesto por la economía financiera se estudia después de haber analizado las distin-
tas disposiciones. Los especialistas encargados de formular las medidas tienen sobre si las
consecuencias que puedan surgir de su aplicación, juzgando si fue correcta la elección para
alcanzar los objetivos y cuál fue el resultado que se obtuvo.
Su objeto de estudio coincide con el aspecto económico de cada decisión financiera, tanto
a lo que se refiere a sus propios fines, es decir, los efectos producidos en la actividad econó-
mica como consecuencia de la realización de gastos públicos, como también a los medios o
recursos empleados para financiar aquellos, es decir, la repercusión que tienen en la activi-
dad económica las detracciones de parte de la riqueza que se producen a favor del Estado.
Esta rama del conocimiento científico, apoyándose en los principios y fórmulas elaboradas
por la matemática financiera, ha logrado realizar, en los dos aspectos mencionados (fines y
medios), significativas investigaciones que la colocan como una de las primeras especiali-
dades financieras en cuanto a su grado de elaboración.
7.1.3. Sociología financiera

La sociología financiera tiene como objeto de estudio el aspecto social del fenómeno fi-
nanciero, es decir, las indiscutibles implicancias sociológicas que tiene la actividad finan-
ciera del Estado.
Analiza el proceso que permite a las personas adoptar las mejores decisiones financieras a
largo plazo, tanto a nivel personal, familiar y societario. Es por ello que una buena planifi-
cación financiera es fundamental.
Se reconoce como precursor de este tipo de estudios a Wilfredo Pareto, quien destacó la
importancia de ese elemento de la actividad financiera.
7.1.4. Administración financiera

Esta ciencia se dedica a optimizar al máximo las operaciones financieras. Estudia, analiza
y elabora normas técnicas aplicables al elemento administrativo de las operaciones finan-
cieras. Es decir, tiene como objeto la solución de los diversos problemas que se plantean
durante la etapa ejecutiva de dichas operaciones.
De esta forma, en términos generales, la administración financiera se ocupa de investigar
los aspectos técnicos de la contabilización y control de la actividad financiera. Los exper-
tos incorporan elementos que brinda la tecnología; y, en particular, los que provienen
del estudio de la gestión administrativa tanto de las recaudaciones públicas como de las
erogaciones públicas, basándose en normas jurídicas autorizantes.
7.1.5. Derecho financiero

De acuerdo con Giuliani Fonrouge (2010, T.I, p. 24), el derecho financiero es el conjunto
de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus diferentes aspec-
tos: órganos que la ejercen, medios en que se exterioriza y contenido de las relaciones que
origina. Tiene como finalidad estudiar el aspecto jurídico de la actividad financiera del
Estado en sus diversas manifestaciones, y tanto por su naturaleza y contenido, como por
su objeto, constituye disciplina integrante del derecho público.
Myrbach Rheinfeld, considerado como su precursor, lo definió como: “las normas del de-
recho público positivo que tienen por objeto la reglamentación de las finanzas de las co-
lectividades públicas” (1910, pp. 16-17). Señaló la necesidad de estudiar la materia desde
el punto de vista jurídico, exclusivamente, separándola del derecho administrativo.
Al desarrollarse el derecho financiero después de la segunda guerra mundial, surgieron
discrepancias en cuanto a su alcance y naturaleza. Surgen tres corrientes doctrinales:
ŀ La escuela administrativista clásica, niega la autonomía científica del derecho finan-
ciero, considerando la actividad financiera estatal como una parte del derecho admi-
nistrativo.
ŀ El segundo grupo, admite que las normas reguladoras de la actividad financiera pue-
dan ser objeto de ramas diferenciadas de las que tratan en general de la administración
pública, pero únicamente por razones prácticas; para ellos solo puede considerarse
disciplina jurídica independiente, la parte de la actividad financiera vinculada con la
aplicación y recaudación de los recursos derivados, es decir el derecho tributario o
derecho fiscal.
ŀ Por último, la tercera corriente se inclina hacia la autonomía del derecho financie-
ro. Se toma como concepto de autonomía: una rama del derecho que disponga de
principios generales propios y que actúe coordinadamente, en permanente conexión e
interdependencia, con las demás disciplinas. Diversos autores afirman que tal proceso
mencionado se ha operado en el derecho financiero. Vanoni (1962), considera al de-
recho financiero como un conjunto de normas que ofrecen caracteres propios que las
diferencian de otras normas del derecho público. Ingrosso (1956) considera al factor
económico como la idea-límite del acto administrativo financiero, que aun condicio-
nado a la potestad de imperio en el desenvolvimiento de las funciones de la actividad
financiera, asegura la autonomía conceptual y metodológica.
En el momento en que la actividad financiera se hace efectiva en cuanto a las erogaciones
necesarias para satisfacer las necesidades generales, a los recursos para cubrirlas y en el con-
trol de las inversiones, le corresponde al derecho financiero ocuparse del aspecto jurídico
de esos sectores de la vida estatal. Entonces, el derecho presupuestario constituye una parte
esencial del derecho financiero. Se complementa con el régimen jurídico de las inversiones
y gastos públicos y de su control. En segundo lugar, trata de la administración del patri-
monio del Estado, concibiendo al patrimonio en un sentido particular, aproximándose al
concepto económico, como riqueza estática, donde alrededor se desarrolla el flujo de la
riqueza en movimiento.
Griziotti (1959) considera disciplinas complementarias o integrantes del derecho finan-

ciero: derecho financiero constitucional, derecho financiero administrativo, derecho fi-
nanciero procesal, derecho financiero penal, derecho financiero internacional, filosofía del
derecho financiero.
Las ciencias de las finanzas y el Derecho Financiero se complementan porque las ciencias
financieras ofrecen conocimientos útiles para la formación de leyes, su interpretación y
comprensión, el Derecho ofrece el estudio de la estructura jurídica de gastos y recursos, y
también de la jurisprudencia.
8. Fines de la actividad financiera del Estado

Se ha analizado la historia de los pensamientos en materia de las finanzas públicas. A partir
de allí ha podido apreciarse que la frase “cumplimiento de los fines del Estado”, que podría
considerarse el corazón de la materia, ha tenido distintos significados, dependiendo de las
ideas reinantes en cada etapa.
En primer término, la neutralidad que propugnaban los clásicos. Para estos, el objetivo
del Estado era simplemente la producción de bienes y servicios públicos y dentro de ellos,
aquellos que servían de sustento para la eficiencia del Mercado o, en su caso, las aspectos
que el sector privado no podía proveer de manera provechosa, que duró aproximadamente
hasta la primera guerra mundial, y un poco más hasta la crisis de 1930.
Posteriormente, la necesidad de cubrir los gastos provocados por los conflictos bélicos y
las crisis que ellos produjeron, dieron paso luego al intervencionismo de Keynes, con un
Estado providencia, que abandona la impronta liberal para enfocarse en otros aspectos, y
especialmente lo social.
Sin considerar el caso extremo de la planificación absoluta estatal, del bloque comunista,
hoy ya desaparecida, se dio luego de la segunda Guerra Mundial un fenómeno conocido
como dirigismo, que dio paso al Estado del Bienestar, con objetivos tales como la redistri-
bución del ingreso, la estabilización y el desarrollo.
Si bien los fines se han mantenido en la teoría de las Finanzas el tipo de Gobierno , que
trajo esas ideas, después fue desapareciendo para dar paso al renacimiento de las ideas libe-
rales, pero profundizadas si se quiere, en lo que se dio en llamar el neo liberalismo con un
dictamen que, al menos para los países subdesarrollados, fue impuesto implacablemente y
con final trágico, como fue el Consenso de Washington.23
Si bien luego se abandonó gran parte de estas ideas, se comparte con Schweinheim (2009,
pp. 12 a 14) que el inaugurado en los años ‘90 supuso un nuevo modelo de gestión de los
servicios públicos (asociada, concesionada, privatizada), cambios en los marcos jurídicos
regulatorios para las empresas privadas y la existencia de entes de regulación y control, con
determinados grados de autonomía. A ello, hay que agregarle la incorporación (teórica,
sustentada en la ley), del modelo de gestión por resultados y la implementación de siste-
mas administrativos. Aquí también se produjo la invasión de la tecnología de la informa-
ción y de la comunicación, a gran escala que, sin embargo, no siempre se acompañaron con
la suficiente capacitación para el personal público.
Posteriormente, corrientes contrarias, al evidenciar el fracaso de aquellas medidas, volvie-
ron a poner el énfasis en la actuación del Estado, con gobiernos que actúan en la regula-
ción de la actividad de mercado, tendiendo a evitar los abusos de los grupos de poder, hasta
otros que directamente avanzan nuevamente hacia un Estado empresario, que reestatiza
actividades que considera esenciales (transporte, producción de energía, etc.).
En definitiva, el proceso histórico, por demás dinámico y complejo ha generado cambios
en los fines de la actividad financiera y en los medios concretos para lograrlos, que, de
acuerdo con Marchal pueden sintetizarse así:
23 Las ideas propugnadas por el Consenso fueron elaboradas por el prestigioso economista del Institute for
International Economics, John Williamson (1990) quien enunció el famoso decálogo, enumerando los re-
quisitos indispensables para el desarrollo: (1) disciplina presupuestaria; (2) reorientación del gasto público
desde los subsidios indiscriminados a actividades ineficientes hacia la sanidad, la enseñanza primaria y las
infraestructuras; (3) reforma fiscal encaminada a ampliar la base imponible y a mantener tipos marginales
moderados; (4) liberalización financiera (sobre todo en lo relativo a los tipos de interés); (5) tipo de cambio
competitivo; (6) apertura comercial; (7) liberalización de la inversión directa extranjera; (8) privatización
de empresas públicas; (9) desregulación (esto es, eliminación de barreras a la entrada y salida en los mercados
de trabajo y de productos); y (10) derechos de propiedad (privada, claro está) garantizados, especialmente
en el sector informal. Estas ideas, a finales de los años ochenta eran defendidas por la inmensa mayoría de los
economistas del Fondo Monetario Internacional (FMI), del Banco Mundial y del Departamento del Tesoro
de Estados Unidos.
1. el presupuesto público sufre la acción de la economía y, a la vez, influye sobre esta, se

elimina la mística del equilibrio anual y se procura un equilibrio económico (presu-
puestos cíclicos, que pone énfasis en la planificación de mediano y largo plazo);
2. el gasto público no constituye un simple medio para atender los servicios públicos,
sino que también deben cumplir funciones económicas, fomentando el incremento
del poder adquisitivo;24
3. el impuesto tienen finalidades extrafiscales y debe actuar positivamente como elemen-
to regulador y redistribuidor (cercenamiento de ciertas rentas; absorción del ahorro,
estímulo industrial, etc.);
4. el empréstito ya no es un recurso “extraordinario”, sino que puede ser empleado nor-
malmente y utilizado en sus efectos sobre el mercado de capitales;
5. Se habilita la creación de moneda en condiciones y circunstancias especial y con fines
transitorios. (Marchal, 1946, pp. 175-176)25
Lo cierto es que el logro de los objetivos determinados por la teoría, sea lo que sea que
impliquen en la práctica, no es ni sencillo ni armónico. Es más, en algún momento estos
pueden ser contradictorios, en función de que:
ŀ Un solo proceso de recurso-gasto puede no ser adecuado para la variedad de objetivos
públicos. Por lo que, si se quiere lograr el cumplimiento de todos los objetivos, se de-
ben tomar diferentes medidas.
ŀ Al tratar de lograr sus objetivos, la política financiera puede interponerse a objetivos
de la política económica o bancaria.
Por esto se debe siempre realizar un diagnóstico previo de las prioridades a cumplir y
coordinar las acciones para realizar esos objetivos prioritarios sin contradecirse con otras
políticas.
Luego, la acción oficial debe estar coordinada mediante la preparación de un plan econó-
mico, esencial para la realización y sustentabilidad en el mediano y largo plazo. Esta plani-
ficación económica, muy lejos de ser condicionante (al nivel del absolutismo comunista)
es mucho más necesaria en los países capitalistas, caracterizados por el acceso a los puestos
de poder de diferentes partidos políticos con ideas o metodologías de gobierno muchas
veces distintas.
Dice Myrdal (1956, citado por Giuliani Fonrouge, 2010, p. 17) que el sistema de planifi-
cación se impone como política a los países insuficientemente desarrollados, y si bien no
ha sido un éxito rotundo en las democracias industrialmente adelantadas, aparece como
imprescindible en las naciones subdesarrolladas.
24 En este caso, no se concuerda con esto pues el objetivo prioritario debería ser el desarrollo integral de la
comunidad.
25 Nuevamente se disiente con esta propuesta, pues la práctica no avala ni la especificidad ni la transitoriedad.
9. Relaciones de las finanzas con otras ciencias

Se desarrollarán las relaciones con aquellas ciencias en que la Finanzas Públicas mantie-
nen mayor afinidad, a saber: Ciencias Económicas, Ciencias Jurídicas, Política, Historia,
Estadística, Contabilidad.
9.1. Ciencias Económicas

Salvo contadas excepciones todas las medidas financieras están relacionadas con hechos
económicos, por lo cual la relación entre la economía y las finanzas es muy estrecha. Por un
lado, los fenómenos de la actividad económica privada dentro de la producción, circula-
ción y consumo, son elementos causales de fenómenos financieros. Por otra parte, las teo-
rías de la economía nacional son premisas de las corrientes teóricas y doctrinas financieras.
La reciente evolución de ambas ciencias ha tendido a estrechar más los vínculos. En el
campo económico, las actuales teorías macroeconómicas, amplían el campo de acción de
la economía.
9.2.Ciencias Jurídicas
La actividad financiera es ejercida por el Estado. Quienes están sujetos a ella son las perso-
nas físicas y las entidades, que son sujetos del derecho privado. Las medidas de tipo finan-
ciero aparecen bajo la forma de leyes y se refieren a hechos jurídicos. Dentro de la ciencia
jurídica, las finanzas se vinculan con el derecho administrativo. El estado procura recursos
para cubrir servicios públicos y cumple con estas actividades mediante actos administrati-
vos. El derecho administrativo fija las normas dentro de las que el Estado realiza esas acti-
vidades. Con respecto al derecho constitucional y el derecho político existe un contacto entre
ambos y las finanzas porque depende de la estructuración del Estado, el desenvolvimiento
y alcance de la actividad financiera.
9.3. Política
La intervención del Estado moderno no se limita meramente a la actividad económica,
sino que puede hallársela en los terrenos social, cultural e incluso familiar. Es decir, el
Estado interviene no solo intentando el desarrollo económico, sino también buscando el
desarrollo general de la comunidad. Todas estas actividades intervencionistas del Estado,
que son el fruto de decisiones políticas, traen un notable incremento de la actividad finan-
ciera. Además, esas medidas financieras son formas particulares de la autoridad pública,
disposiciones especiales del poder del Estado, que constituyen el objeto mismo de la cien-
cia política.
9.4. Historia
La actividad financiera del estado ha fluctuado a lo largo de los años. Por lo que existe una
historia de la actividad y el pensamiento financiero, cuyo estudio es de vital importancia
para el estado actual de los estudios de las finanzas. Gerloff sostiene que la historia finan-
ciera muestra la evolución y las condiciones de tiempo y lugar de la economía pública,
enseñando a comprender los resultados históricos, la justa apreciación del Estado actual y
de la problemática futura.26
9.5. Estadística
La Estadística es la que registra sistemáticamente los datos cuantitativos de ciertos fenó-
menos y establece las diferentes relaciones posibles entre los datos referidos a un mismo
acontecimiento. La vinculación es muy importante, dado que la mayor parte de las in-
vestigaciones de las finanzas públicas deben necesariamente estar fundadas en los datos
numéricos proporcionados por la estadística.
9.6. Contabilidad
La Contabilidad es otra disciplina auxiliar de las finanzas públicas, ya que mediante un
método simbólico registra las operaciones de las haciendas privadas o públicas con el fin
de conocer los resultados, gobernar y controlar el funcionamiento de las mismas. Es un
instrumento idóneo que sirve para una correcta administración de las haciendas.
10. El poder financiero

El poder financiero corresponde no solo al poder de establecer tributos por el Estado, sino
también a los demás tipos de ingresos públicos y a la autorización del gasto realizado por
el mismo.
En todo Estado de derecho, el medio por el cual se lleva a cabo la actuación del poder
financiero es por la emisión de normas jurídicas. El Estado ejerce siempre su poder fiscal
dentro del ámbito de la formulación leyes, o sea por medio del poder legislativo.
El poder financiero es el poder de gobierno en virtud del cual se ejerce la actividad finan-
ciera. El ejemplo más típico se encuentra en la autoridad que tiene el Estado para exigir las
contribuciones obligatorias a los particulares que se hallan bajo su ámbito jurisdiccional,
el Estado también ejerce su poder financiero cuando planifica su actuación, diciendo qué
gastos van a efectuarse, cómo se repartirán en el espacio y en el tiempo, mediante qué
fuentes se lograrán ingresos, qué medidas financieras son capaces de producir resultados
directos, así como cuando procede concretamente a obtener ingresos y emplearlos en sus
destinos prefijados.
Por esto, solo puede llevar importantes acciones el órgano que tenga un grado de supre-
macía que le permita dirigir la política económico-social del país y exigir a los particulares
determinados comportamientos y prestaciones. Ese órgano es el Estado cuyo poder finan-
ciero está consagrado por las constituciones de los estados de derecho.
11. El método en la ciencia financiera

La ciencia financiera abarca leyes y nociones generales, así como también exposiciones y
descripciones de hechos particulares. De ello deriva la utilización de dos métodos:
26 Al respecto véase Newmark (1964).

Deductivo: debe ser utilizado siempre que se trate de explicar en forma general el fenóme-
no financiero. La deducción parte de ciertas premisas, cuya validez requiere un examen
riguroso. Como destaca Gerloff, la verdad es que los resultados de la deducción general-
mente no se pueden obtener por experiencia pero la continua comparación crítica con
desarrollo de los hechos puede conferir valor real a la teoría (Gerloff y Neumark, 1961).
Inductivo: tiene por objeto observar y describir los fenómenos dentro del proceso econó-
mico, y verificar y confirmar su relación, con las condiciones naturales, los factores mo-
rales, políticos, etc. La ciencia no puede existir sin la observación descriptiva de hechos.
Su progreso depende de la justa unión del método inductivo con el deductivo. La ciencia
financiera tiene la tarea de equilibrar estos dos métodos para esto necesita de la reflexión
metodológica que indica el camino de toda investigación.
Con este análisis, se ha dado una primera noción de las ideas que luego tratará la obra a lo
largo de los Capítulos. Se irá avanzando desde lo general a lo particular, pasando por los
conceptos de necesidad pública, servicio público (y bien público); para luego ahondar el
tratamiento del gasto público y sus efectos en la economía. A partir de allí, el trabajo se
centrará en los recursos públicos, tratando las principales fuentes de financiamiento del
Estado.
En ese derrotero, se dedicarán dos capítulos al análisis de las normas que regulan la activi-
dad financiera del Estado y, en especial, a los tributos.

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Finanzas Públicas

extraordinarias, hasta nuestros días han transcurrido muchas alteraciones y mutaciones en

ejemplo, cuando prologa la obra de Grizziotti (1959, pp. 3-4).

Esto es el proceso ingreso–gasto llevado a cabo por el Estado, generalmente expresado

ción que tienen entre sí (véase la Figura 1.1).

Figura 1.1. Interrelación entre los componentes de las Finanzas Públicas.

Figura 1.2. Actividad del Estado.

6. La función de redistribución, generada a partir del cobro de impuesto.

1.2.1. Sector Público

1.2.2. El rol del Estado

1.2.3. La magnitud del Estado

Administración Empresas Públicas

Organismos descen- Obras sociales Entes autárquicos munici-

Figura 1.3. La composición del Sector Público argentino.

La ética presente en el Estado como institución pública, es un requerimiento básico del

1.3. Necesidades públicas

Constitución Nacional; la seguridad pública para proteger a la sociedad, que se encuentra

ŀ Son de ineludible satisfacción, porque de lo contrario no se concibe la comunidad

Figura 1.4. Diferencias entre las necesidades públicas

1.4. Servicios públicos

A partir de la segunda mitad del siglo XX, el fenómeno de la globalización económica

Los requisitos de eficiencia del servicio público son:

Todo este tipo de actividades desarrolladas por la Administración requieren, en el mundo

del movimiento liberal se ha convertido en el Estado-providencia para el liberalismo

ŀ Desde el punto de vista del sistema económico:

1.6. Recurso público

• Cuando obtiene ganancias mediante sus acciones en dichas empresas o en otras

2. Actividad financiera del Estado

Del patrimonio público Arrendamiento

Figura 1.5. Clasificaciones de los recursos públicos.

servicios, seguridad, etc.).

Figura 1.6. Operaciones financieras del Estado

Figura 1.7. Actividad financiera del Estado.

análisis económico. La clasificación de Musgrave (1991) propone tres grandes funciones

3. Desarrollo histórico del pensamiento financiero

3.1. Etapas del pensamiento económico

3.1.1. La etapa del pensamiento no sistematizado

3.1.2. La etapa del pensamiento sistematizado

3.2. Las escuelas económicas y sus aportes

XIX y también de las actuales doctrinas de política económica y planificación. En síntesis,

3.2.2. Los Fisiócratas

3 La obra más importante de este autor es Staats-Wirtschaff [Economía de Estado].

descontando la parte del mismo que ha de producir la porción de la renta destinada

3.2.3. Adam Smith

3.2.4. David Ricardo

del impuesto extraordinario.

8 Así lo asevera Giorgio del Vecchio (1954, p. 82).

3.2.5. John Stuart Mill

9 En función de lo dicho por Myrdal (1958, p. 165).

Aunque Mill no se lo haya propuesto, su posición adversa a la imposición de la renta aho-

3.2.6. Bastiat y Senior

3.2.7. Jean Baptiste Say

3.2.8. Francisco Ferrara

Estado, desplazándolo de las decisiones acerca de las necesidades públicas a satisfacer y de

3.3. Bifurcación de la teoría financiera

En la corriente marginalista renovada se encuentran, entre numerosos otros, a los siguien-

3.3.1. La teoría financiera de Emil Sax

3.3.2. La teoría financiera de Ugo Mazzola

Mazzola (1880) resalta la diferencia que existe entre la generación de un impuesto y la