Manual de

Finanzas Públicas

El presente manual ha sido elaborado por el Profesor

Licenciado Miguel A. Bolívar
2000
1. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

1.1. Las Finanzas Públicas

1.1.1. Concepto de Finanzas Públicas

Las unidades económicas de producción y consumo tienen determinados objetivos. Para

alcanzarlos necesitan realizar ciertos gastos y así obtener los medios (humanos y materiales)
necesarios para lograr tales fines. Ahora bien, para solventar los gastos es necesario disponer de
recursos. El razonamiento anterior resulta también de aplicación para el Estado. El sencillo esquema
siguiente describe el proceso ingreso-gasto.

ESTADO → OBJETIVOS → GASTOS  RECURSOS

La secuencia ingreso-gasto del Estado está relacionada con el cumplimiento de los fines por
parte de aquel (defensa, justicia, etc.) y tiene, a su vez, consecuencias económicas (impacto en la
economía).

Las finanzas públicas se ocupan del proceso mencionado y se distinguen de las finanzas en
general, normalmente referidas a la actividad de las instituciones financieras o bancos y de las finanzas
de las unidades de consumo o de las empresas.

Las finanzas públicas (expresión usada en Francia, Italia, Inglaterra), tienen como sinónimo
habitual la expresión hacienda pública (usada en España). En la Argentina, la Secretaría de Hacienda
de la Nación tiene a su cargo la responsabilidad de las finanzas públicas.

Estas se expresan y operan en términos monetarios. Los ingresos, los gastos, el resultado, la
deuda del gobierno, se cuantifican en la moneda del país y dan origen o son consecuencia de
movimientos de dinero y a estos efectos importa tanto el gasto como el recurso. Un enfoque clásico
dirá que el gasto público determina o justifica el recurso público. En cambio, un enfoque más actual
dirá que la posibilidad de obtener recursos públicos, tomándolos de la actividad privada, limita las
posibilidades de gastar.

El análisis del proceso ingreso-gasto permite determinar los efectos que el mismo puede tener
sobre la economía del país y cómo puede ser utilizado como herramienta para obtener los fines que el
Estado se propone.

Es pertinente señalar que hay toda una discusión sobre la similitud entre las finanzas públicas y
privadas. La corriente clásica afirma que no hay diferencias entre ambas, por lo cual se aplican a
ambas los mismos principios. El pensamiento moderno dice, por el contrario, que es menester señalar
diferencias en tres aspectos:

Finanzas públicas Finanzas privadas

Fines Interés general (interés de la Interés de los particulares

comunidad tomada en conjunto).
Medios Medios de naturaleza especial Operan en el campo contractual o
originados en el poder coactivo del convencional, no sobre la base de la
Estado. imposición.
Procedimientos El accionar del Estado está regulado Principio de libertad, tomando en
sobre la base de normas legales que cuenta la existencia de normas legales
establecen lo que puede hacer. Sólo que prohiben llevar a cabo
puede hacer aquello que le está determinadas acciones. Se puede hacer
permitido. todo aquello que no esté legalmente
prohibido.

1.1.2. El estado moderno y las finanzas públicas

Se define al Estado como la sociedad jurídicamente organizada. Siendo el hombre es un ser

social por naturaleza lo lógico es pensar que esa tendencia se plasme en una organización jurídica de
aplicación general a toda la comunidad, dando lugar al nacimiento del Estado. El mismo nace como
consecuencia de las funciones que debe cumplir, que se conocen como función pública que le resultan
indelegables y en la inteligencia que las mismas no pueden ser desarrolladas por cada ciudadano de
manera individual o autónoma.
 Así, las cosas la función pública es la acción que da origen a la existencia del Estado y se refleja
en servicios prestados a la comunidad, que pueden ser servicios públicos esenciales (hacen a la propia
naturaleza del Estado y sólo pueden ser prestados por él) como la defensa, la seguridad y la justicia, y
servicios públicos en general (son prestados por el Estado o delegados a otros organismos o incluso a
particulares) que tienden a satisfacer el interés público.

Los servicios públicos también se clasifican en divisibles (es posible determinar cuál es el
beneficio que cada ciudadano obtiene, que no necesariamente es igual para cada uno) como la
educación primaria; e indivisibles (se prestan a la sociedad en su conjunto y no se puede precisar el
beneficio que cada individuo obtiene; beneficia a todos los integrantes de la comunidad) como la
defensa o la justicia.

1.1.3. Las necesidades públicas

Los servicios públicos apuntan obviamente a la satisfacción de las necesidades humanas, que
pueden ser individuales (son privadas, propias del individuo, y que puedan implicar la existencia de un
desequilibrio que debe regularizarse) como la alimentación y el vestido; colectivas (son necesidades
del grupo y manifestación de la vida en sociedad) tales como la educación, la comunicación y el
transporte; y públicas (son necesidades comunes a todos los miembros de una sociedad jurídicamente
organizada) que presuponen, en realidad justifican, la existencia del Estado.

Las dos primeras pueden ser atendidas por el individuo, el grupo o el Estado. En la práctica, las
individuales son satisfechas por el individuo y las colectivas por el grupo o el Estado. Las necesidades
públicas pueden ser primarias (inmutables, tiene su origen en la propia existencia del Estado) y
secundarias (cambian o evolucionan a lo largo de la historia en función del rol que se asigne al Estado
en cada momento). Si se asigna al Estado un rol clásico sólo atiende una mínima porción y si por el
contrario asume una actitud providente, entonces su actividad abarcará una mayor amplitud: salud,
educación, vivienda, desarrollo tecnológico, etc.

Las necesidades públicas también se dividen en sociales (atendidas a través de la prestación de

bienes públicos (rige el principio de la soberanía del consumidor) y preferentes atendidas por los
bienes así llamados (no rige la soberanía del consumidor). El citado principio tiene que ver con el
hecho de si se respeta o no la voluntad de los operadores económicos o bien se les impone
determinadas conductas, consumos o utilizaciones.

1.1.4. Los bienes públicos

Los bienes públicos puros se diferencian de los privados puros en que son de consumo conjunto
y no rival, es decir, disfrutan de ellos todos los miembros de la sociedad (ej.: todos disfrutan de la
defensa y la justicia). Una vez provisto el mismo satisface las necesidades de varias personas. Los
bienes privados son de consumo individual y rival. El hecho de que uno disfrute hace que otro no lo
haga (Ej.: una casa).

Por otro lado, los bienes públicos son indivisibles y los privados divisibles. Asimismo, en los
bienes públicos no opera el principio de exclusión, lo cual implica que el hecho que una persona
disfrute de la justicia no impide que los demás también lo hagan. No es posible discriminar entre el
usuario que paga y los que no pagan. En los bienes privados sí rige este principio, esto es el de la
privacidad y goce individual.

A su vez entre los bienes públicos se encuentran los bienes mixtos, por ej. aquellos cuyos
beneficios están delimitados geográficamente. Para un lugar pueden ser públicos y para otro, más
amplio, privados (ej.: el alumbrado y limpieza de una ciudad es un bien público para la misma pero
pasa a ser privado cuando consideramos dos ciudades distintas, ya que mayor cantidad de generadores
eléctricos para una misma ciudad implica menor cantidad disponible para la otra).

Otro caso de bienes mixtos son los bienes con externalidades definidas como la influencia entre
unidades económicas: la conducta de una afecta la de las demás. Las externalidades pueden ser
pecuniarias (se reflejan en el sistema de precios) y tecnológicas (no lo hacen). También se consideran
bienes mixtos los bienes públicos que se encuentran congestionados, por el exceso de demanda sobre
su oferta.

Los bienes privados y los mixtos con externalidades pecuniarias operan en la economía a través
del sistema de precios; en tanto los bienes públicos y los bienes mixtos restantes requieren la
intervención del Estado para suplir la ausencia del sistema de precios.

En el caso de los bienes preferentes, aunque pudiera operar el sistema de precios, el Estado
 puede considerar la conveniencia de su actuación para aprovisionarlos, ejemplo de los cuales son la
educación primaria, salud, seguridad social.

Hay una íntima relación entre los bienes públicos (puros) y servicios públicos esenciales, los
servicios indivisibles y las necesidades públicas primarias - sociales. Por otra parte, hay relación entre
los bienes públicos preferentes y los servicios públicos en general, los servicios públicos divisibles y
las necesidades públicas secundarias - preferentes.

1.1.5. El fenómeno financiero y sus distintos aspectos

Para que el Estado pueda satisfacer las necesidades públicas requiere medios (recursos). Para
obtenerlos puede utilizar dos procedimientos:

- Directo: se apropia directamente de bienes económicos o factores productivos. Ej.: servicio

militar obligatorio; convocatoria a controlar los comicios, etc.

- Indirecto: es el más utilizado y consiste en la obtención de medios financieros para financiar gastos
y obtener medios reales (humanos y materiales) para desarrollar su actividad. Este
procedimiento tiene distintos aspectos que es imprescindible considerar:

 Aspecto político: todo aquello que implica una decisión sobre fines perseguidos o
medios a utilizar.
 Aspecto económico: los fenómenos financieros tienen repercusiones económicas
“deseadas o buscadas” o “de hecho”.
 Aspecto social: con las acciones financieras se atienden necesidades humanas.
 Aspectos jurídicos: el Estado actúa sobre la base de normas que lo facultan para
obtener ingresos y realizar gastos (leyes impositivas y ley de presupuesto).
 Aspecto administrativo: tiene que ver con las cuestiones técnicas o de procedimientos
a seguir para obtener recursos y realizar gastos.

El conjunto de fenómenos financieros originados en el procedimiento indirecto para satisfacer

necesidades públicas, constituye la actividad financiera del Estado que es el objeto de estudio de las
finanzas públicas.

La actividad financiera del Estado está constituida por aquel proceso de obtención de ingresos y
realización de gastos cuyo objetivo es cumplir con los fines del mismo y que, si bien, puede ser
analizado desde el punto de vista político, económico, social, jurídico y administrativo, lo prevalente
en términos de las finanzas públicas es el aspecto económico que conlleva.

1.1.6. Momentos de la actividad financiera del Estado

La actividad financiera tiene distintos momentos:

Proyección o estimación de recursos y Hay que prever cuáles son los recursos que
gastos (momento de presupuesto). se van a obtener y los gastos a realizar,
tanto en su magnitud, composición y
oportunidad y analizar la relación
recursos-gastos y cuál es la probable
incidencia económica de los mismos.
Percepción u obtención de recursos Se debe analizar la magnitud, composición
financieros (momento de ejecución). y oportunidad en la que los recursos
financieros percibidos, el efecto
económico que tienen y su relación con los
gastos.
Realización de gastos o erogaciones Se considera la magnitud, composición y
(momento de ejecución). oportunidad de los gastos realizados así
como su efecto económico y su relación
con los recursos..

La actividad financiera es realizada por el Estado, que opera sobre la base de un poder especial
llamado “fiscal” o “financiero” que le permite obtener en forma coactiva los ingresos necesarios para
financiar sus gastos, los que realizará de conformidad al presupuesto legalmente aprobado.

1.1.7. Carácter distintivo de la actividad financiera del Estado

 La actividad del Estado se distingue de la del sector privado, por cuanto ambas pertenecen a dos
órdenes diferentes. La administración financiera del Estado pertenece a un orden de tipo coactivo o
administrativo o centralizado, que deriva de la potestad del Estado, que tiene el poder de imponer
tributos y decidir gastos. En estas decisiones participan los representantes de la comunidad que
conforman el poder legislativo, que establecen los tributos y aprueban el presupuesto.

Cuanto más desagregado esté el gasto público en el presupuesto más claro estará en qué se están
empleando los recursos-tributos, fruto del carácter coactivo del Estado, y mayor será la posibilidad de
vincular a ambos con la expresión de la voluntad popular efectuada mediante la votación.

En este ámbito no opera el precio como mecanismo que concilia la oferta con la demanda, sino
que es sustituido por el presupuesto siendo el impuesto el “precio” pagado por los consumidores
mientras que el gasto destinado a la prestación de servicios sustituye la oferta de los productores. Ello
es así habida cuenta que los bienes públicos, al tener consumo conjunto, no inducen a que los
particulares reflejen sus preferencias a través del sistema de precios imponiendo de esa forma el
reemplazo de ese mecanismo por otro.

Ese orden de tipo coactivo o administrativo o centralizado se contrapone con el “orden del
mercado”, que es aquel que funciona sobre la base de la oferta y la demanda, que determinan el precio
y la cantidad a ser producida y consumida. Este orden de mercado es voluntario, contractual y
descentralizado.

1.1.8. Evolución histórica del pensamiento financiero

Hasta el siglo XVI: no es fácil encontrar una actividad financiera organizada, y no existe un
conjunto de ideas que dé fundamento a la misma. Hay algunas instituciones particulares como los
tributos, endeudamiento y algún gasto público, pero se observa una confusión entre la figura del
gobernante y la del Estado.

No existe en ese tiempo la idea de Estado y el que ejerce el gobierno del grupo social es el que
desarrolla las actividades “financieras”, atendiendo los gastos con sus propios recursos. Cuando los
dineros personales del líder, príncipe o monarca no son suficientes, los amplía con conquistas
guerreras obteniendo por la fuerza los recursos que emplea en la atención de acciones tales, como las
militares y las de justicia.

Siglo XVII: surge la línea de pensamiento mercantilista, que sostiene que la riqueza de una
nación proviene de sus tenencias de oro, por lo cual los gobiernos deben acrecentarlas mediante la
producción de oro en sí y por el comercio exterior, siempre y cuando el mismo sea superavitario lo
que dará lugar a un saldo a favor del país, que producirá la entrada de oro al mismo.

El Estado debe desarrollar una política económica activa que consiste en fomentar la actividad
económica vinculada con productos exportables, controlar el comercio exterior, y en el campo fiscal
utilizar impuestos que contribuyan al superávit externo, aumentando los gravámenes sobre las
importaciones y disminuyendo los de las exportaciones. Para los productos importados los
gravámenes no eran sólo aranceles a las importaciones sino impuestos internos a fin de desalentar el
consumo de los mismos.

Siglo XVIII: surgen nuevas concepciones económicas, apareciendo así la fisiocracia definida
como el gobierno de la naturaleza. Se fundaba en la existencia de un orden natural que debe ser
respetado y su evolución natural beneficiaba a la producción. De ello se derivaba la necesidad de que
el Estado no intervenga en los procesos económicos y comerciales. En la práctica esto constituye una
base teórica para el desarrollo del pensamiento liberal o clásico.

En 1776 A. Smith escribe “Sobre la naturaleza de la riqueza de las naciones”. En esa obra
señala que la riqueza se expresa en la producción per cápita. La producción depende de los factores
productivos, fundamentalmente del trabajo. Se une a las ideas naturalistas de los fisiócratas en cuanto
a que no debe intervenirse en el orden natural, es decir, debe dejarse operar libremente a las fuerzas
del mercado.

La corriente clásica opina que el Estado debe jugar un papel mínimo, esto es un Estado
gendarme, que se ocupa sólo de la defensa, la seguridad y la justicia. En consecuencia, el pensamiento
clásico se opone al mercantilista proponiendo reducir al mínimo las interferencias en el comercio
exterior, disminuir al mínimo los impuestos a las actividades productivas, realizar los mínimos gastos
públicos y vender el patrimonio del Estado (patrimonio privado del Estado) para rescatar la deuda
pública, en la que se había incurrido para el financiamiento de las guerras.
 Siglo XIX: se producen hechos significativos que modifican el pensamiento financiero. En el
aspecto económico, el capitalismo industrial, que adquiere pleno auge, presenta inconvenientes en su
evolución en particular en lo relativo a “la cuestión social”, que se dio por la explotación de la mano
de obra industrial. Además, hay evidencias de tendencias al monopolio, el que produce beneficios
extraordinarios de los empresarios.

Por otra parte en el aspecto político, se venía produciendo desde fines de la edad media la
diferenciación entre la figura del gobernante y la del Estado. Ello se plasma a fines del siglo XVIII y
durante el siglo XIX en las constituciones, que autolimitan al Estado, lo organizan, determinan sus
fines y la distribución de sus poderes.

En el aspecto filosófico, se pasa de una concepción naturalista a una “historicista”. Se cree que
el naturalismo puede conducir a circunstancias que no contribuyen necesariamente a la felicidad. La
lucha por la libertad puede requerir ser encausada o asegurada por el Estado, asumiendo éste un papel
más activo en el plano social.

Como fruto de este cambio de ideas, se van plasmando corrientes de pensamiento que darán
origen en el futuro al Estado del bienestar en las sociedades occidentales, desarrollándose las
concepciones del Estado socialista, que tienen como principal expositor a Marx a mediados del siglo
XIX.

Aparece como novedoso que la actividad financiera del Estado y su estudio intenta
desvincularse de la ciencia económica, mientras que en el pensamiento clásico era “parte de la
economía”. Durante el XIX se forja así un pensamiento financiero separado del pensamiento
económico.

Siglo XX: la participación del Estado en la economía va aumentando, atendiendo a un mayor

número de funciones, lo que se refleja en los países europeos desde 1880. Lo dicho se acentúa con la
primera guerra mundial y se consolida definitivamente a partir de la crisis del 30’, que no solo implica
más prestaciones por el Estado, sino una intervención deliberada del mismo en la economía. Estas
teorías son desarrolladas a partir de Keynes quien en 1936 escribe su obra más importante: “Teoría
sobre la ocupación, el interés y el dinero”.

En los últimos años del siglo veinte se verifica una suerte de renacimiento del pensamiento
clásico. Aparecen los teóricos monetaristas (fines de los 60’) y hacia fines de los 70’ la escuela de las
expectativas racionales y los nuevos clásicos. En la actualidad el pensamiento económico se puede
dividir en dos grandes corrientes:

1. Clásicos, neoclásicos, monetaristas, escuela de las expectativas racionales, economistas de la

oferta y nuevos economistas clásicos (mínima intervención estatal posible; reglas, sobre todo
monetarias y también fiscales, estables y máxima flexibilidad).

2. Modernos, keynesianos, post-keynesianos, activistas, fiscalistas y nuevos keynesianos (la

economía dejada a las fuerzas del mercado no resuelve los problemas que se presentan o lo hace
muy lentamente; lo que impone la necesidad del desarrollo de políticas fiscales y monetarias para
influir en el comportamiento de la misma).

1.1.9. Distinción entre pensamiento “clásico” y el “moderno” sobre la hacienda pública

El término hacienda pública, tal como se dijo, equivale a finanzas públicas. Para la corriente
clásica es la ciencia que trata de la cobertura de los gastos públicos. Se parte de la base de que la
existencia del Estado es necesaria y que por lo tanto el mismo tiene que realizar gastos para cumplir
con sus funciones indispensables, muchas de las cuales son indelegables y además de cumplimiento
imperativo.

Las finanzas públicas clásicas se ocupan de lo relacionado con la cobertura de aquellos gastos
públicos y asimismo de la distribución y composición de las cargas públicas impuestas a la comunidad
para financiar los mismos. La hacienda pública opera con los principios de equidad (justicia dada por
la proporcionalidad) en la distribución de las cargas, y de neutralidad, o sea no afectar las decisiones
económicas de los particulares.

La concepción moderna (expresión utilizada por Duverger) de las finanzas públicas se basa en
conceptos clásicos, ampliados y modificados. Implica, por un lado, una idea semejante en cuanto a
que la actividad financiera se refiere a la obtención de medios financieros para cubrir los gastos
públicos. No obstante, este enfoque se refiere a la utilización de los recursos y gastos públicos para
lograr determinados efectos sobre la economía.
 De lo anterior se desprende que se habla de una concepción de tipo intervencionista (el Estado
debe corregir las fallas del mercado con su intervención), a diferencia de la clásica que sostiene el
principio de no intervención o neutralidad, ya que el Estado sólo actuaría para cumplir funciones
indispensables, como la seguridad, y debe evitar producir efectos distorsivos en la economía. De
todos modos al haber ingresos y gastos públicos algún efecto habrá, pero lo importante, para los
clásicos, sería no buscarlos como objetivo. Adviértase que en esta materia, como en tantas otras, la
neutralidad en estado puro es imposible.

Por último hay una diferencia conceptual sustancial con las técnicas financieras clásicas, que
consideran que el presupuesto es un instrumento financiero y legal fundamental. Los modernos creen
que, esencialmente, aquel es un instrumento de política económica y es por ello que acuñaron la
expresión “finanzas públicas funcionales” (relacionan los ingresos y los gastos públicos con los
objetivos macroeconómicos buscados).

Concepción clásica Concepción moderna

Recursos Deben ser los mínimos posibles Deben ser los necesarios para
y basarse en la equidad para su financiar la actividad estatal que
obtención surja de la concepción ideológica
del gobierno y lograr el impacto
deseado en la economía. Hay
una diferente interpretación del
principio de equidad.
Gastos Públicos Deben ser los mínimos y los Deben ser los necesarios para la
más neutrales posibles. atención de las funciones que el
Estado decida prestar y deben
estar proporcionados a los
efectos económicos que se quiera
alcanzar.
Resultado Presupuestario Principio de equilibrio. Los El resultado presupuestario puede
gastos deben ser iguales a los ser equilibrado o no. Dependerá
recursos. Si hubiera déficit, se de la coyuntura económica que
puede atender monetariamente en algunos casos podrá justificar
o con endeudamiento. El que el gasto exceda los recursos
camino monetario conduce a la para expandir la actividad
inflación y el endeudamiento a económica, cuando hay recesión.
la bancarrota. El superávit Asimismo se puede recurrir al
implica que el Estado está superávit para frenar una
detrayendo recursos excesivos expansión o un auge económico
de la economía privada y para enfriar la economía
posibilitando gastos (presiones inflacionarias.
innecesarios.

Las diferencias apuntadas entre una concepción y otra obedecen a una distinta visión
macroeconómica. Los clásicos creen en el equilibrio automático; por lo cual las fuerzas del mercado
deben operar libremente y el presupuesto debe estar equilibrado. Los modernos, por el contrario,
creen que la economía no se ajusta por sí sola o lo hace lentamente, por lo cual una política fiscal
activa puede contribuir a obtener el equilibrio macroeconómico deseado.

1.1.10. Tesis sobre la naturaleza de la actividad financiera

Estudian lo esencial de la actividad financiera y se dividen en económicas, sociológica y

política.

Tesis Económicas

1. Del intercambio: es de origen clásico y sostiene que entre los individuos y el Estado hay una
suerte de contrato o convenio por el cual los individuos le pagan al Estado una contraprestación a
cambio de la cual el Estado les brinda determinados servicios (seguridad, defensa y justicia). A.
Smith decía que los gastos públicos son aquellos que tienen su origen en la administración de un
gran patrimonio y condominio, y que su financiación se atiende mediante la contribución de los
copropietarios. Lo expuesto precedentemente supone una concepción individualista de la
sociedad.

2. Del consumo: visión también clásica que tiene una concepción pesimista del Estado. Sostiene
 que la economía consiste en la producción de bienes y no incluye a los servicios. El Estado
absorbe los recursos privados y los destruye, los consume. En extremo, el Estado es considerado
como un pozo donde se pierde una parte de los recursos de la comunidad y por lo tanto insiste en
la necesidad que el Estado sea lo más pequeño posible. Podría decirse que es la concepción del
Estado mínimo.

3. De la productividad: reacciona contra la tesis pesimista sosteniendo que el Estado realiza una
tarea productiva, incluso con positivas consecuencias sociales. Lo hace en forma indirecta,
creando las condiciones para que se desarrollen normalmente las actividades económicas
privadas. También el Estado es productivo porque presta determinados servicios, como la salud
pública. Puede además ser útil socialmente cuando, a través de los impuestos, redistribuye
ingresos, cobrándole a aquellos que más pueden pagar y brindando servicios gratuitos a aquellos
que no pueden pagarlos.

4. De la utilidad-valor: parte de la base que no hay diferencia entre la actividad económica privada
y la pública. El individuo decide sus gastos en función de la utilidad marginal que le brindan.
Dentro de esos gastos estarán aquellos vinculados con los servicios que presta el Estado. Como
consecuencia de la utilidad marginal que le asigne a los servicios que presta el Estado, el
individuo estará dispuesto a pagar por los mismos. Es una teoría subjetiva de la valorización de
los servicios, lo que origina una severa dificultad por la medición y comparación interpersonal de
las utilidades.

5. De la producción cooperativa: esta concepción proviene de las corrientes productivistas de la

actividad financiera del Estado y sostiene que el Estado es una suerte de gran cooperativa donde
los individuos se asocian con el propósito de atender las necesidades del conjunto. Dichas
necesidades serán atendidas por la producción de esta cooperativa que venderá sus servicios a
precio de costo, es decir, sin ganancias.

6. Precios Políticos: tesis también productivista que sostiene que el Estado produce y vende
servicios, los que a su vez están valorizados con independencia de los costos a través de la
fijación de precios políticos.

Las teorías productivas (5 y 6) no resuelven el problema de que los servicios públicos no se venden a
un precio, hecho que obviamente se confirma en la realidad, lo que a su vez surge de que los bienes
públicos, por su característica de consumo conjunto, no inducen a revelar las preferencias de los
consumidores a través del sistema de precios.

Tesis Sociológica

Esta reacciona contra las económicas diciendo que no explican adecuadamente la actividad financiera
del Estado. Tiene una concepción particular del Estado: se parte de éste es una mera ilusión porque lo
real, lo que importa, es quienes ejercen el gobierno. Los gobernantes gobiernan no en función de los
intereses generales sino en función de intereses de grupo, ya sea del propio o de aquellos que los
apoyan.

Esta teoría es expuesta por Pareto, quien sostiene que la clase gobernante aprovecha el poder
explotando a la oposición. Sobre ella recaen los impuestos y sobre el “oficialismo” los beneficios de
los gastos públicos. Señala que el Estado incurre en déficit en su presupuesto, lo financia con
endeudamiento, luego monetariamente generando inflación, y por lo tanto cuando llega el momento de
devolver a los particulares su ahorro éste ha sido erosionado, a causa de la inflación, en su poder
adquisitivo.

Tesis Política

De igual manera, reacciona contra las teorías económicas y sociológica expresando que no explican
adecuadamente la actividad financiera del Estado. Sostiene que la actividad financiera se caracteriza
por un hecho particular que viene dado porque el sujeto activo de la misma es el Estado, que tiene
como objetivo lograr la satisfacción de las necesidades que hacen al interés general, que es un ente de
naturaleza real, que busca la armonía y la cooperación de los individuos y que debe ser árbitro en
aquellas situaciones conflictivas donde el interés particular no se concilie con el general.

Conforme a esta concepción la actividad financiera del Estado es de naturaleza política por las
siguientes razones:

 político es su sujeto activo, que es el Estado;

  atiende al interés general más allá de los intereses estrictamente particulares;
 el Estado recurre a procedimientos coactivos derivados de su poder de imperio;
 el Estado se basa en principios de distribución equitativos;
 todo lo anterior no significa desconocer aspectos económicos y sociales de carácter relevante en la
actividad financiera del Estado.

1.2. La política fiscal

1.2.1. Enfoque clásico: los fines de la actividad financiera

Se distinguen tres tipos de fines:

Fiscales Están relacionados con la obtención de recursos para la realización de gastos

destinados a la prestación de servicios públicos.
Extrafiscales Son aquellos seguidos por la actividad financiera cuando intenta modificar
alguna conducta de los operadores económicos. Ej.: gravámenes sobre los
cigarrillos y bebidas alcohólicas, derechos sobre las importaciones. Se busca un
fin distinto al fiscal (recaudar para financiar gastos).
Mixtos Surgen de la combinación de los fiscales y extrafiscales. El gravamen sobre el
consumo de cigarrillos puede desalentar dicho consumo y financiar a su vez los
gastos públicos.

Para los clásicos los fines extrafiscales deben ser absolutamente mínimos porque pueden entrar
en colisión con el principio de no intervención o neutralidad.

1.2.2. Enfoque moderno: los objetivos de la política fiscal

Analiza los objetivos de la política fiscal:

1. Satisfacer las necesidades sociales, lo que se logra con bienes y servicios públicos (justicia,
seguridad y defensa).

2. Corregir la asignación de los recursos resultante de las fuerzas del mercado. Es el caso de las
externalidades, monopolios o actividad económica que opera en el tramo decreciente de sus costos
medios.

3. Redistribución de los ingresos, tomando recursos de los sectores con mayor capacidad adquisitiva y
destinándolos a aquellos de menores recursos, a través de subsidios o de servicios públicos
gratuitos.

4. Estabilización de la economía, logrando llevar a la actividad económica al pleno empleo de los

factores productivos con estabilidad de precios.

5. Desarrollo económico. Apunta a que el Estado contribuya a acelerar la tasa de crecimiento de la

actividad económica y hacerla sostenida en el tiempo.

6. Lograr el equilibrio regional. Las diferentes regiones del país deben tener niveles de vida
similares, para lo cual el Estado deberá operar con procedimientos de redistribución regional del
ingreso y fomento de las actividades económicas regionales.

A efectos de la simplificación se habla de sólo tres objetivos, los que constituyen las tres ramas
de las finanzas públicas:

 Rama de los servicios o de la asignación (1 y 2)

 Rama de la redistribución (3 y 6)
 Rama de la estabilización macroeconómica (4 y 5)

1.2.3. Instrumentos de la política fiscal

Para alcanzar los objetivos mencionados de la política fiscal se requieren instrumentos, es decir,
medios a los que recurre el Estado, a los fines, justamente, de su consecución. Esta relación entre
objetivos e instrumentos es fundamental porque nos enfrenta con el problema de cómo hacer para
resolver determinados problemas de la actividad financiera del Estado.

Los objetivos son relativamente fáciles de determinar pero la elección de los instrumentos y su
 relación con aquellos presenta una mayor complejidad. Se consideran instrumentos de la política
fiscal los siguientes:

1. Erogaciones o gastos públicos Pueden ser considerados por su magnitud total y su

composición, ya que cada tipo de gasto puede tener un
diferente impacto (gastos en bienes y servicios o
transferencias).
2. Ingresos o recursos públicos Se componen fundamentalmente por los tributos. Como
cada tributo puede implicar un impacto diferente en la
economía; corresponde considerarlos por su composición
y su magnitud total.
3. Resultado presupuestario Resume la política fiscal. El equilibrio, el déficit y el
superávit tienen distintos significados, al igual que su
magnitud. Un instrumento complementario del resultado
es la forma en que se lo financia si es déficit, y cuál es su
destino si es superávit.
4. La deuda pública La consecuencia del déficit es aumentar la deuda pública.
El superávit permite bajarla. También aquí interesa la
magnitud y composición de la deuda.

1.2.4. Relación entre objetivos e instrumentos

Se presentan diferentes relaciones:

1. Relación simple o ingenua Para lograr los tres tipos de objetivos se utiliza un
instrumento, para alcanzarlos a todos simultáneamente.
Es prácticamente imposible poder hacerlo, ya que los
instrumentos pueden resultar favorables para un objetivo
y desfavorables para otros.

Obj. 1 Obj. 2 Obj. 3

Unico instrumento

2. Separabilidad de instrumentos y Para cada objetivo se utiliza un instrumento diferente.

de objetivos Para lograr tres objetivos se necesitarán tres instrumentos.

Obj. 1 Obj. 2 Obj. 3

Instrumento 1
Instrumento 2
Instrumento 3

3. Conflicto de objetivos y La realidad es más compleja. A través del empleo de

compatibilización de un instrumento que busca alcanzar un objetivo se puede
instrumentos con objetivos perjudicar el logro de otro. Entonces se debe utilizar otro
instrumento, no sólo para lograr un segundo objetivo sino
además para compensar el efecto desfavorable que había
provocado el primer instrumento.
El segundo instrumento puede perjudicar un tercer
objetivo, con lo cual será necesario un tercer instrumento
que compense ese efecto y logre el último objetivo. Si
este instrumento tuviera efectos negativos sobre el primer
objetivo se tendrá que prever utilizando de antemano el
primer instrumento en mayor magnitud.
En consecuencia se requiere un paquete coherente de
instrumentos analizando el impacto conjunto.
 Obj. 1 Obj. 2 Obj. 3

+ -
Instrumento 1
+ -
Instrumento 2 +

Instrumento 3 -

1.2.5. Ubicación de la actividad financiera del gobierno dentro del contexto más amplio de la economía

Se ubica al Gobierno en sus relaciones con las familias, las empresas y el resto del mundo.

Compra de Bs. y Ss. a flias. Tributos sobre las Unidades

Unidades de Consumo (Servicios laborales ) de Consumo (sobre
Ingresos y Patrimonios)
(U.C.) Transferencias

Intercambio de Intercambio de Compra de Bs. y Ss

Factores Productivos Bienes y Servicios (Importaciones)
(F.P.) e Ingresos y Dinero
Sector
Transferencias
Tributos s/ compra-venta Externo
Gobierno
Tributos s/ Remuneración de F.P.

Tributos s/ las Tributos sobre las

U.P.(s/Ingresos y Importaciones y
Patrimonio). Exportaciones

Transferencias
(Subsidios)

Compra de Bs. y Ss.

Unidades de Producción Importaciones
(U.P.)
Exportaciones

Se observa en el cuadro que el gasto público puede estar dirigido a las familias, las empresas o
al resto del mundo. En los tres casos puede venir dado por gasto en bienes y servicios, o gasto
propiamente dicho, y por transferencias. Para realizar los gastos, el gobierno va a necesitar
financiamiento mediante recursos o bien endeudamiento. Los recursos los obtiene principalmente por
medio de los tributos que pueden caer sobre las unidades de consumo, las unidades de producción o el
comercio exterior. Los tributos pueden ser:

 sobre el ingreso (de familias o empresas);

 sobre el patrimonio (de familias o empresas);
 sobre consumo, producción o transacciones (de familias y empresas);
 sobre salarios (empresas y familias),
 sobre el comercio exterior (exportaciones e importaciones).

De la comparación de los gastos (en bienes y servicios y transferencias) y los ingresos

(fundamentalmente los tributos) surge el resultado. Si este resultado es deficitario se plantearán
necesidades de financiamiento a atender a través del uso del crédito o sea préstamos originados en
familias, empresas (crédito interno que da origen a la deuda pública interna), o bien del resto del
mundo (crédito externo que determina la deuda pública externa), o préstamos del banco emisor (Banco
Central).

1.3. Magnitud del Sector Público - Situación en Argentina

1.3.1. El Sector Público - Identificación y composición

En finanzas públicas es menester identificar el sector público, al cual están directamente

vinculadas, y diferenciarlo del sector privado sobre el cual pueden incidir los efectos de cambios en las
variables de aquel.

El sector público es el conjunto de organismos y unidades económicas que dependen

directamente del Estado (p/ej.: Ministerios) y las haciendas productivas de bienes y servicios de
propiedad, conducción y/o control del Estado. El resto de unidades económicas que no integran el
sector público componen el sector privado de la economía.

La distinción fundamental entre sector público y sector privado responde a la diferencia en la

lógica del funcionamiento de ambos segmentos de la economía, como ya se ha señalado. En el sector
privado el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actúan las unidades económicas.
Los resultados se determinan por la interacción de las decisiones individuales de cada unidad y las
herramientas de análisis son las de la economía.

En el sector público aparece un elemento distintivo, originado en el poder del Estado, que es la
unidad de decisión. Las herramientas de análisis son las de las finanzas públicas. En estas lo
fundamental, más que el análisis interno del sector público, es la interacción de las decisiones (y
efectos) entre el sector público y el privado.

El sector público no es una unidad totalmente homogénea. Está compuesta por diferentes
elementos. En primer lugar se deben distinguir los distintos niveles de gobierno con autonomía de
base territorial:

 Gobierno Nacional o Federal (tiene jurisdicción e influencia en todo el país).

 Gobiernos provinciales o estados (tienen autonomía limitada a una zona).
 Gobiernos municipales o locales (menor autonomía, delegada por las provincias, y con zona
geográfica de influencia menor)

En segundo lugar dentro de cada nivel podemos distinguir:

 Gobierno General (provee bienes públicos).

 Empresas Públicas (producen bienes privados).

El Gobierno General  Presta servicios, por un lado, y arbitra su

financiamiento en forma coactiva ya que no puede
obtenerlo por vía voluntaria.
 Se suele denominar hacienda erogativa o
administrativa.
 Las finanzas públicas se ocupan de los problemas
planteados por el funcionamiento del gobierno general.
Los relacionados con empresas públicas son menos
centrales.

Las Empresas públicas  Son propiedad, están bajo dirección y control del
Estado.
 Funcionan en el mercado: operan sobre la base de la
oferta y la demanda.
 Su esquema de financiamiento se basa en las ventas de
sus bienes y servicios a un precio pagado por los
usuarios.
 Se suelen denominar haciendas productivas

A su vez en el gobierno se distinguen dos sectores:

 Organismos de Administración Central.

 Organismos descentralizados.

La diferencia está en las facultades financieras asignadas a los responsables de cada uno de
ellos:
 - En administración central la autoridad en materia financiera está más centralizada en los niveles
máximos.

- Las autoridades a cargo de los organismos descentralizados tienen cierto grado de autonomía
respecto de las erogaciones y ciertos recursos.

La administración central está constituida por las unidades que forman la organización estatal
propiamente dicha, cuya conducción está ubicada en los más altos niveles de gobierno. Los
organismos descentralizados, si bien son organismos de naturaleza administrativa, han sido creados
por normas jurídicas que les dan autarquía financiera con persona jurídica y patrimonio propio.

Ambos integran el Gobierno General y cuando se le incorporan las empresas públicas se obtiene el
sector público. Las empresas públicas han perdido significación en los últimos años por el proceso de
privatización de las mismas.

1.3.2. Medición de la magnitud del sector público

Es posible efectuar diferentes consideraciones con relación a la magnitud del sector público.

 Análisis del tamaño  Absoluto

 Relativo
 Análisis de la composición o estructura
 Comparación en el tiempo
 Comparación en el espacio

A su vez existen diferentes métodos de medición.

1. Tamaño del sector público: indicadores alternativos.

 Absoluto: montos de gastos, recursos y resultado.

 Composición: porcentaje de participación de los componentes de gastos, recursos y financiamiento.
 Relativo: la comparación se efectúa con el sector privado. El criterio de consistencia es obvio: la suma de
coeficientes debe ser igual al 100%.

a) Por el lado de las erogaciones se emplea la relación con la actividad económica:

Gasto público
Producto Bruto Interno

A estos fines se utilizan diferentes alternativas:

 Método tradicional: Gobierno + Empresas públicas, con sus gastos corrientes + gastos de capital.
 Coeficiente de Bent Hansen: Gastos de consumo + Inversión del Gobierno + Inversión de Empresas
públicas + Transferencias del Sistema de Seguridad Social.
 Coeficiente o Método F.M.I.: Gastos corrientes + Gastos del capital, del gobierno + Desahorro de
Empresas Públicas (- Ahorro de empresas públicas) + Inversiones de empresas públicas.

Estas mediciones más las correspondientes al sector privado no suman 100%.

b) Por el lado de bienes y servicios disponibles

Consumo Gobierno General + Inversión Gobierno General + Inversión

Empresas públicas
Bienes y servicios disponibles

Se refiere a los bienes a usar por residentes. La suma con el sector privado da el 100%.

c) Por el lado del valor agregado

Valor agregado en el sector público (Gobierno Gral. + Empresas Públicas)

PBI

Para la medición del valor agregado del Gobierno se emplea la remuneración del factor trabajo. En
cambio para las empresas públicas se considera la remuneración de todos los factores productivos. Es un
 indicador consistente, o sea la suma del valor agregado público y privado da el 100%.

d) Por el lado de la utilización de factores productivos

Personal ocupado en el sector público

Personal ocupado en la economía global

Es un indicador consistente.

e) Según la presión tributaria

Recaudación tributaria
PBI

Este indicador no es consistente, pero se le asigna gran importancia.

2. Comparaciones transversales: son entre países, en el espacio u horizontales.

a. En términos per cápita: para que resulten comparaciones homogéneas es necesario considerar
detenidamente el tipo de cambio a utilizar para llevar los valores a una moneda común.
b. En términos de PBI: se requiere de magnitudes homogéneas del PBI de diferentes países o sea coherencia
metodológica.

3. Comparaciones temporales (en el tiempo o verticales). Se requiere:

 Series homogéneas en el tiempo y,

 Correcciones por inflación.

Por Ejemplo:

 Ajuste por aumento de precios

AÑO GASTO PRECIOS GASTO (en $ del año 0)

0 1.000 100 1.000
1 3.000 200 1.500
 200% 100% 50%

 Ajuste por aumento de población

AÑO GASTO POBLACIÓN GASTO (per cápita)

0 1.000 100 10
1 1.500 120 12,5
 50% 20% 25%

1.3.3. Ley de Wagner

La llamada Ley de Wagner se refiere a la variación a lo largo del tiempo en el gasto público por
cambios en el desarrollo de la economía global.

1. A medida que avanza el desarrollo económico de un país y que el ingreso per cápita aumenta, el
gasto público (per cápita) tenderá a aumentar en una proporción mayor a la del ingreso nacional
(per cápita). En términos simbólicos:

Si y g y donde y = Y = Ingreso per cápita

> 0 ; >
y g y P
g = G = Gasto público
P per cápita

Y = Ingreso Nacional
G = Gasto Público
P = Población
 2. La misma relación puede expresarse en términos del tamaño del sector público.

Si y aumenta g G aumenta
=
y Y

g > y
Nótese que la relación indica que el aumento del
g y
g

será más que proporcional respecto al aumento de y.

g G
Si la relación = aumenta, indica simplemente que el
y Y
tamaño del gasto público aumentará ante un aumento del ingreso.

3. Una tercera variante de la Ley de Wagner puede definirse en términos del valor de la elasticidad-
ingreso del gasto público.

g/g  g/  y
e g,y > 1; donde e g,y = =
 y/y g/y

Elasticidad Ingreso del gasto público se define como el porcentaje de aumento del Gasto Público
ante un aumento del 1% en el ingreso nacional (todo en términos per cápita).

4. Si la elasticidad ingreso del gasto público es superior a la unidad, ello implica que la elasticidad
ingreso del conjunto de gastos privados es inferior a la unidad. Ello puede deberse a que ciertos
componentes importantes del gasto privado (como alimentación y vivienda) tienen elasticidad
ingreso relativamente bajas e inferiores a la unidad (Ley de Engel).

Se podría decir que los bienes públicos (en su conjunto) son bienes superiores llamados “de lujo”
(elasticidad ingreso superior a la unidad); mientras que los bienes privados en su conjunto serían
bienes de “primera necesidad” o necesarios (elasticidad ingreso positiva pero inferior a la
unidad). No deben confundirse con bienes “inferiores” (elasticidad ingreso negativa) cuya
demanda disminuye a medida que aumenta el ingreso.

5. La Ley de Wagner, hasta aquí interpretada en un análisis de comparación temporal, puede

aplicarse a la comparación transversal (entre distintos países).

Los países subdesarrollados tenderían a tener un sector público relativamente pequeño y los
países desarrollados un sector público relativamente grande. Los países pobres tienen recursos
totales bajos y deben dedicarlos a bienes privados como la alimentación y vivienda.

A medida que aumenta el desarrollo, los recursos adicionales pueden destinarse en proporciones
crecientes a otras necesidades relativamente menos imperiosas, como la salud y educación
(bienes públicos).

1.3.4. Situación en Argentina

En relación a la magnitud del sector público en Argentina, es menester efectuar una

comparación con los valores que presentan otros países representativos y, además, en diferentes
momentos históricos. Asimismo, se incluye información en el anexo 2.

Presión Fiscal comparada como % del PBI

1991 1998
Estados Unidos 29,3 31,3
Suecia 52,9 53,7
Francia 45,0 47,1
España 36,1 36,9
Gran Bretaña 35,7 37,4
Alemania 42,1 42,5
Holanda 47,4 44,1
 Bélgica 46,1 48,1
Portugal 33,2 36,5
Italia 40,3 42,9
Argentina (estimación propia) 21,1 22,0

Fuente: Comisión Europea. Diario El País, España. 31/05/99.

2. LOS RECURSOS PÚBLICOS

2.1. Concepto y clasificación de los recursos

2.1.1. Concepto de los recursos públicos

Al igual que con el gasto público, como se verá más adelante, con los recursos públicos se
presenta una diferencia doctrinaria entre los enfoques clásicos y los enfoques más actuales. Los
clásicos ponen énfasis en que los ingresos públicos están destinados a financiar los gastos públicos.
Ellos afirman que el Estado es un ente necesario por las funciones que debe cumplir y los gastos que
debe realizar son su consecuencia inmediata. De este modo el Estado puede y debe obtener recursos
de los particulares para atender el financiamiento del gasto. La concepción clásica establece una
relación muy estrecha entre los recursos y los gastos públicos que financia.

Los enfoques más actuales admiten que, además de la utilización de los recursos para financiar
el gasto público, hay otros aspectos vinculados con el impacto de los mismos en la actividad
económica. En realidad, esta concepción no es tan moderna ya que los mercantilistas utilizaban los
recursos públicos como instrumento de la política económica a través de gravámenes sobre el
comercio exterior.

Se considera a los recursos públicos como toda aquella riqueza que, teniendo origen en el sector
privado, se transfiere al sector público; se devenga a favor del Estado y se acredita financieramente a
través del ingreso de fondos en la tesorería. Estos ingresos tienen como propósito atender al gasto
público y producir ciertos efectos sobre la economía, o sea, contribuir a los fines del Estado. Esta
conceptualización moderna es lo suficientemente amplia como para abarcar recursos de distintos tipos
como impuestos, tasas, recursos patrimoniales (ventas de activos), endeudamiento y aún operaciones
de tesorería.

2.1.2. Clasificaciones de los recursos públicos

1. Recursos ordinarios y extraordinarios (hecha por los clásicos).

Recursos ordinarios: son aquellos que habitualmente (anualmente) recibe el Estado

(impuestos, tasas, contribuciones).

Recursos extraordinarios: son aquellos a los que el Estado recurre en situaciones

excepcionales, como crisis económicas, conflictos bélicos o catástrofes naturales. Consisten en
impuestos de emergencia o empréstitos obligatorios.

2. Recursos de derecho privado y de derecho público.

Recursos de derecho privado: tienen su origen en procedimientos en los que el Estado actúa
en forma semejante a los particulares, o sea, opera en el ámbito contractual o voluntario. Ej.:
venta de un bien inmueble del Estado.

Recursos de derecho público: son aquellos que el Estado obtiene en virtud de normas legales
que los establecen. Ej.: recursos tributarios (impuestos).

3. Clasificación económica.

Recursos corrientes: son aquellos que el Estado obtiene periódicamente , que tienen por destino
la atención de los fines públicos, y que provienen de recursos tributarios, no tributarios, venta de
bienes y servicios, rentas de la propiedad y las transferencias recibidas para financiar gastos
corrientes. Son los ingresos más importantes.

Recursos de capital: son aquellos que el Estado ingresa por la venta de activos, el recupero de
préstamos, la venta de acciones y participaciones de capital de empresas y las transferencias
recibidas para financiar gastos de capital.

Fuentes financieras: constituyen un medio para financiar el déficit presupuestario y las

aplicaciones financieras (amortización de la deuda). El financiamiento puede estar originado
dentro o fuera del país. Por ej.: un préstamo.
4. El Estado puede seguir un método especial, para obtener recursos, que es el monopolio fiscal.
Se emplea tal mecanismo cuando el Estado absorbe cierta actividad económica en forma
monopólica para obtener ingresos públicos. Si el precio es mayor al del monopolio el mismo
incluye un componente tributario y se habla de precio mixto. Ej.: tiempo atrás, en países
europeos, había monopolios fiscales en la comercialización del azúcar, el tabaco, la pólvora,
etc.. Este procedimiento está en vías de extinción.

5. Clasificación jurídico-económica.

Es una de las clasificaciones más utilizadas e incluye los recursos de liberalidades, los
originarios y los derivados.

• Recursos provenientes de liberalidades: son poco importantes. Se originan en las

donaciones o legados provenientes del sector privado o de organismos internacionales. Otro
caso lo constituyen las transferencias dentro del sector público (el gobierno nacional puede
recibir transferencias de empresas públicas o provincias que efectúan una liberalidad).

• Recursos originarios: son los que provienen del patrimonio del Estado, o de actividades
productivas realizadas con él. En este caso, el Estado opera de manera similar a los
particulares y por lo tanto no funciona la coerción. Existen tres tipos de recursos originarios:

 Rentas que provienen de la explotación de bienes del patrimonio del Estado o de

ventas de dicho patrimonio. Ej.: tenencia de tierras por parte del Estado cuya explotación
o producido de su venta implican un recurso. Otro ejemplo es la tenencia de valores
financieros por parte del Estado (títulos y acciones), cuya renta o el producido de su venta
constituyen ingresos para aquél.

 Precios o tarifas cobradas por servicios públicos brindados por reparticiones

administrativas, que son oficinas que pertenecen a la administración pública. No se
incluye en este rubro a las empresas públicas. Puede darse el caso que algunas
reparticiones vendan algunos productos, como por ej. el Instituto Geográfico Militar que
vende mapas, o las Líneas Aéreas del Estado que venden el servicio de transporte aéreo.

 Recursos originados en empresas públicas. Vienen dados por la participación del

Estado en las ganancias de las mismas o por contribuciones que dichas empresas se ven
obligadas a realizar al Estado, a quien pertenece su capital. Es muy importante señalar
que la venta de bienes y servicios de las empresas públicas no constituyen recursos
públicos propiamente dichos. Ej.: la tarifa que cobraba Entel no constituía un ingreso
público; cuando Yacimientos Petrolíferos Fiscales vendía nafta el precio que se pagaba
no era un recursos público, sino que equivalía a un precio privado.

Pero si una empresa pública tiene beneficios y estos fluyen al tesoro de la nación, este sí
es un recurso público originado en el patrimonio estatal. En la Argentina no fue habitual
este ingreso, sino que lo más común fue que hubiera un déficit en las empresas públicas,
el cual debía ser atendido por un típico gasto público.

Empresas públicas: es conveniente hacer una breve referencia a las empresas públicas, que
prestan servicios públicos o desarrollan actividades comerciales o industriales. Desde el punto
de vista jurídico tienen su propia personería y patrimonio y desde el punto de vista económico
operan en forma semejante a las empresas privadas. Se plantean argumentos a favor y en contra
de su existencia.

Argumentos a favor:

 Operan en áreas de características monopólicas y evitan que los monopolios naturales o

tecnológicos sean aprovechados por manos privadas, las cuales buscarían beneficios
extraordinarios.

 Determinados sectores de la producción no conviene que estén en manos privadas, como

los vinculados a la defensa y la seguridad nacional.

 Pueden convertirse en un medio adecuado para que el gobierno alcance sus objetivos
económicos; es decir, se utilizan como instrumentos de política económica.

 Cubren sectores con inversiones de larga maduración en los que el sector privado no tiene
interés.

Argumentos en contra:

 Tienden a ser ineficientes como consecuencia de que no existe el riesgo de la quiebra y

por lo tanto aquellos que son responsables de su conducción no comprometen su propio
 patrimonio y, entonces, no se preocupan por minimizar sus costos.

 Como consecuencia de lo anterior, tienden también a ser deficitarias porque a los costos
no minimizados se agregan las tarifas políticas, que no están fijadas con criterio
económico, sino para subsidiar determinados consumos.

 Históricamente se observó la limitación de las empresas públicas para obtener recursos

propios o medios de financiamiento, que les permitieran desarrollar las inversiones
necesarias para atender la expansión de la demanda. Esto fue muy visible en Argentina
en los años 70’ y 80’.

A partir de la década del 40’ se verifica una tendencia hacia la nacionalización de empresas
privadas extranjeras (ferrocarriles, empresas eléctricas, telefónicas, transporte marítimo). En la
década del 50’ continua la nacionalización en el campo eléctrico. En los sesenta y setenta, se
realizan inversiones productivas en el campo eléctrico, del acero, del hierro, de la petroquímica
y las construcciones navales.

De este modo en las décadas del 70’ y 80’, una parte muy importante de la economía
argentina se concentraba en las empresas públicas (ferrocarril, aviación, transporte por agua,
comunicaciones, acero, industria petroquímica, energía eléctrica, combustibles, mercado
financiero, seguros y minería).

Este Estado empresario tiene su crisis en los 80’, al igual que en otros países. Hacia fines de
esa década se inicia una tendencia a la privatización de las empresas públicas que se concreta en
casi todos sus sectores en los primeros años de la década del noventa. Los recursos
patrimoniales vuelven a tener una gran significación en los últimos años a través del producido
de la venta de las empresas públicas.

• Recursos derivados:

 Tributarios: constituyen el conjunto más importante de los recursos públicos. Se

caracterizan porque implican un traspaso de riqueza del sector privado al público, que se
hace mediante dinero y es exigida en forma coactiva por el Estado. Su característica
propia es la coactividad (el Estado obliga), que es determinada legalmente. Dichos
recursos están destinados a promover el bienestar general desde dos aspectos:

 Aspecto financiero: los recursos tributarios se destinan a financiar los gastos

públicos.
 Aspecto económico o de ordenamiento: los recursos públicos buscan lograr
determinados efectos en la economía.

 Los recursos tributarios se dividen en:

 Impuestos: es un tributo que capta capacidad contributiva periódica y constituye un

medio de financiación de servicios públicos indivisibles, cuya demanda es presumida
por el Estado (demanda coactiva). Se destinan a satisfacer necesidades públicas
fundamentalmente primarias y, en segundo plano, secundarias. Constituyen las rentas
generales del Estado y financian los gastos que el mismo realiza en cumplimiento de
sus funciones.

 Tasas: es un tributo destinado al financiamiento de servicios públicos divisibles cuya

demanda también es presumida por el Estado (coactiva). Satisfacen
fundamentalmente necesidades públicas secundarias. Son aquellos pagos que recibe
el Estado dando como contraprestación un servicio, pero son obligatorios por lo cual
se corresponden con la naturaleza de los tributos aunque, sobre esto último, no hay
unanimidad.

 Contribuciones especiales: son tributos destinados a la financiación de determinadas

obras públicas o servicios públicos de carácter divisible, de los cuales se derivan
ventajas o beneficios especiales para ciertos sectores o para determinados individuos.

 Crédito o Empréstito: es un recurso o medio de financiamiento que el Estado obtiene a

mediano o largo plazo, solicitando préstamos internos o internacionales, a particulares o
instituciones financieras. El Estado se compromete a devolver (amortizar) el préstamo
recibido en períodos que pueden variar entre 2 y 4 años ( mediano plazo) ó entre 5 y 10
años (largo plazo).

A su vez el Estado reconoce por la utilización de estos medios financieros un interés, que
es el costo de uso del capital prestado. Es la forma más habitual de financiar el déficit
presupuestario (sin incluir las operaciones de tesorería). Si los gastos superan a los
recursos corrientes y de capital, habrá un déficit que deberá ser financiado a través del
 endeudamiento. También es utilizado para pagar total o parcialmente la amortización de
la deuda, o sea, para devolver aquellos capitales que le han sido prestados al Estado.

 Operaciones de Tesorería: son aquellas operaciones en las que el Estado se endeuda

para financiar sus desequilibrios estacionales o transitorios. Es un financiamiento de
características particulares por cuanto se percibe y se devuelve en un mismo ejercicio o
en un período inferior a un año. Se distinguen dentro de estas operaciones dos grupos:

 Originados en títulos: bonos y letras de tesorería. Son títulos públicos de corto

plazo que el Estado coloca fundamentalmente en el sector privado interno o
externo y se compromete a devolverlos en un plazo menor a un año, reconociendo
un interés por su utilización.

 Financiamiento monetario: tiene su origen cuando el Banco Central emite dinero

para financiar una deficiencia estacional o el déficit del presupuesto. Esta emisión,
que desde el plan de convertibilidad (1991) no se realiza por estar prohibida, fue
utilizada en la Argentina de manera sistemática en años anteriores.

El Banco Central estaba autorizado por la Carta Orgánica del mismo a realizar dos
tipos de operaciones. Una de ellas estaba constituida por adelantos de la
recaudación, por lo cual se emitía dinero para la tesorería a cuenta o como anticipo
de futuros ingresos impositivos. La otra operación consistía en la compra de títulos
públicos por el Banco Central, para lo cual creaba dinero en una porción fijada en
su Carta Orgánica, que le permitía emitir dinero hasta el 35% de los depósitos
existentes en el mercado financiero.

Estos financiamientos que nacieron como operaciones de tesorería a corto plazo, se

convirtieron en la fuente principal del financiamiento del déficit del presupuesto
público. Se discute si este recurso no genuino, puede ser considerado
conceptualmente un financiamiento público. Desde el punto de vista económico su
utilización no es aconsejable porque es causa determinante de procesos
inflacionarios sobre lo cual hay en Argentina sobrada experiencia.

2.2. Impuestos, tasas y contribuciones especiales. Diferencia entre precios y tributos

2.2.1. El impuesto

Conforma una categoría dentro de los recursos tributarios. Constituye una prestación
pecuniaria obtenida por el Estado en forma coactiva (forzosa) y pagada por los particulares con
carácter definitivo (sin devolución), sin una contrapartida determinada y destinada a la atención
de los gastos públicos y a la intervención del Estado en la economía.

El impuesto tiene una larga historia, que lo emparenta con las instituciones representativas de la
voluntad popular y tiene una estrecha relación con el desarrollo de las formas democráticas del
Gobierno. El impuesto, tal como es conocido modernamente, tiene su origen en la Edad Media en
Inglaterra y Francia, donde se impone al rey la condición que la aplicación del mismo necesita el
acuerdo de una representación de la sociedad.

En el caso de Inglaterra, se hacía mediante una representación parlamentaria (cámara de los

lores). El rey, para concretar una ayuda feudal (impuesto), necesitaba el consentimiento anual del
parlamento. Si no se reúne el parlamento por lo menos una vez al año, el rey se quedaba sin la
posibilidad de cobrar impuestos. Esta es una de las vías que encuentran los representantes de la
comunidad para que el rey se vea obligado a convocar a la asamblea parlamentaria.

Esta autorización anual para aplicar impuestos, luego se complementó con otra restricción
referida al uso o empleo de esos recursos obtenidos por el monarca, lo que deviene en la aprobación
del presupuesto o destino que el gobernante dará al producido de los impuestos.

En Francia el consentimiento se lograba con la participación de los estados generales. La

diferencia con Inglaterra viene dada porque desaparece el requisito de la votación anual y la
autorización se convierte en permanente. Con el tiempo, se va pasando de la autorización del
impuesto, ratificada por la Revolución Francesa, a la del gasto, plasmada a través de la aprobación del
presupuesto anual.

Debe hacerse notar que existe una diferencia entre los clásicos y los modernos en cuanto a la
conceptualización y caracterización del impuesto:

Concepción clásica

Se asienta en dos criterios básicos: rendimiento e igualdad. El rendimiento se refiere a que los
impuestos deben dar origen a la cantidad de recursos necesarios para que funcione el Estado. El
rendimiento debe ser máximo y el costo debe ser el menor posible. Este rendimiento debe lograrse
sobre una base de universalidad (todos pagan) e ineludibilidad (que no se evada).

La igualdad en la distribución de las cargas públicas debe ser tal que quienes aportan lo hagan
en función de sus posibilidades económicas. No se trata ni de igualdad matemática ni siquiera de
igualdad proporcional, sino que se busca obtener una igualdad personal que tome en cuenta la
situación del que paga.

Concepción moderna

No contradice a los clásicos, sino que incorpora nuevos elementos, modificando los conceptos.

Aquellos sostenían la neutralidad, entendiendo por ello que el impuesto no debe buscar ejercer presión
sobre los contribuyentes para que realicen determinada acción. Los modernos incorporan la idea del
intervencionismo.

El impuesto se convierte en un instrumento con el cual el Estado interviene en la vida social y

económica e influye en la conducta tanto del conjunto de los individuos como de cada uno de ellos en
particular. Hay diferentes vías de intervención:

1. Desde un punto de vista global: aumentando la tributación se frena o disminuye el nivel de la

actividad económica. Una disminución en la imposición contribuye a una expansión de la
actividad económica. Hay un multiplicador de los impuestos con signo negativo de donde se
sigue que si aumentan los impuestos baja el nivel de actividad.

2. Intervención por discriminación: la discriminación impositiva actúa cuando se grava a unos y se

desgrava a otros, ya sean sectores, regiones económicas o personas; es decir, se da un trato
diferente.

3. Intervención por amputación: implica cortar o cercenar una parte de la riqueza o del ingreso de
las personas. Se ejerce cuando se aplican impuestos importantes sobre el patrimonio o sobre el
capital.

4. Intervencionismo por redistribución: opera a través de cobrarle impuestos a unos los que ven
disminuidos relativamente sus ingresos y, a su vez, el producido del impuesto entregárselo a otros
vía transferencias. Un ejemplo de este mecanismo viene dado por el sistema de la seguridad
social de reparto, que grava a los que trabajan y con el producido se le paga a los que no trabajan,
es decir a los pasivos (jubilados y pensionados).

En lo que se refiere al concepto clásico de igualdad, los modernos coinciden con aquél pero con
una variación. Los clásicos hablan de una igualdad ante el impuesto; los modernos dicen que la
igualdad se logra mediante o a través del impuesto, o sea, tratan de mejorar la distribución del ingreso
con el impuesto.

Esta afirmación es discutida. Hay teóricos de las Finanzas que afirman que es a través del gasto
público como debe modificarse la distribución del ingreso nacional y no a través de la política
impositiva. Es más, habría evidencias empíricas que muestran el fracaso de tales intentos los que, a su
vez, han introducido costos de eficiencia como consecuencia de distorsiones en los precios relativos
producto de diferentes alícuotas, desgravaciones temporales, exenciones, etc. A su vez, la pretensión
de mejorar la distribución del ingreso puede llevar a la inestabilidad del sistema impositivo,
introduciéndole eventuales modificaciones, lo que implica cierta inseguridad para los operadores
económicos en tanto y en cuanto pueden alterar la tasa de retorno de los proyectos de inversión.

En cuanto al rendimiento, los modernos dicen que es muy importante porque los impuestos
deben producir los recursos necesarios para atender los fines públicos; que el rendimiento necesario es
mayor que el clásico, al aumentar las funciones del Estado, pero el monto concreto para cada situación
tendrá que asociarse con la coyuntura económica y en función de ella surgirá la magnitud de los
impuestos a recaudar.

El impuesto único o un conjunto de impuestos

Los impuestos constituyen el recurso más importante que tiene el sector público en la
actualidad. Se discutía si debía haber un impuesto único o un conjunto de impuestos. Algunos
teóricos sostenían la conveniencia de un solo impuesto como propuso la escuela fisiócrata. Para ella la
fuente de riqueza era la tierra; por lo tanto el impuesto a aplicar sería entonces un único gravamen
sobre aquella, como lo sostuvo posteriormente H. George.

Este sistema tiene ventajas, que vienen dadas porque se simplifica la tarea de liquidación y
recaudación y facilita el control (minimiza la evasión fiscal). Las desventajas vienen dadas porque el
sistema sería inequitativo, haría incidir todo el peso de los impuestos sobre un único factor productivo.
Por otro lado, sería poco flexible, es decir, tendría dificultad evidente para adecuarse a las diferentes
coyunturas o circunstancias económicas.
 Una segunda corriente sostiene la conveniencia de aplicar un conjunto de impuestos
(pensamiento de la mayor parte de los entendidos) que conformen un verdadero sistema, equitativo y
eficiente. La realidad se presenta con un conjunto de impuestos, que integran un complejo sistema
tributario. El problema básico es que el mismo sea equitativo y eficaz. La equidad o justicia tributaria
implica que aquellos que están en circunstancias iguales deben pagar lo mismo y los que están en
situaciones diferentes deben pagar montos diferentes (equidad horizontal y equidad vertical). La
eficacia del sistema se refiere a que produzca las menores distorsiones posibles en la economía. A su
vez debe generar los recursos necesarios para el cumplimiento de los fines del Estado.

2.2.2. Justificación y bases del impuesto

Se han desarrollado diferentes teorías sobre cómo lograr la equidad impositiva, habiéndose
hecho referencia a algunas de ellas en el capitulo primero.

1. Teoría del beneficio: es aquella que remontándose al pensamiento clásico, sostiene que el
impuesto está vinculado con el beneficio derivado del servicio que presta el Estado. Se asocia con
la teoría del cambio de la actividad financiera del Estado en relación al beneficio que el individuo
obtiene derivado de la acción del Estado prestando servicios (justicia, salud, educación, defensa).

El impuesto en este enfoque es algo así como un precio, que se paga por los servicios. El
inconveniente viene dado porque los individuos no manifiestan sus preferencias a través del
sistema de precios. Este precio no se exterioriza como consecuencia de que los bienes públicos son
de consumo conjunto y no individual o rival. Esto hace que no sea sencillo aplicar esta teoría al
impuesto, pero sí a los tributos como las tasas o contribuciones especiales. Puede hacerse un
análisis más complejo considerando que la voluntad de los particulares de pagar impuestos se
refleja en las votaciones o decisiones de aquellos que representan al pueblo.

2. Teoría de la capacidad contributiva o de pago: la equidad o justicia tributaria viene dada en

función del nivel de vida de los individuos. Cuanto más alto es el bienestar económico de las
personas, éstas deberán pagar más, lo que implica tasas proporcionales e incluso progresivas. El
que más tiene más paga. Hay tres manifestaciones de la capacidad contributiva: el ingreso, el
patrimonio y el consumo.

Los que tienen mayores ingresos o rentas tienen mayor capacidad contributiva, entonces se les
aplica un impuesto mayor. Lo mismo ocurre con el patrimonio (porque el capital es fuente de
ingresos, renta o beneficios) y con el consumo (el que más consume más tiene y entonces más
gasta y más paga). De aquí que los sistemas tributarios suelen pivotear sobre los impuestos a las
rentas o a las ganancias, sobre el patrimonio o activos y sobre el consumo o el gasto.

3. Teoría del sacrificio: señala que hay determinadas características del comportamiento económico
que deben tomarse en cuenta para fijar una tributación equitativa. A medida que aumenta el nivel
de bienestar económico, la utilidad total crece, pero la utilidad marginal disminuye. La utilidad
marginal del ingreso, riqueza o dinero es decreciente. La forma en que decrece la utilidad marginal
del ingreso, riqueza, etc. es de carácter universal (aplicable a todos los individuos) y tiene
características semejantes para todas las personas.

En consecuencia, ello justifica que puedan aplicarse impuestos de carácter progresivo. Son aquellos
en que el impuesto pagado aumenta más que proporcionalmente que la renta obtenida. La tasa
impositiva aumenta a medida que crece la base sobre la cual se impone. La progresividad está en la
base del impuesto a las ganancias personales, con lo cual uno de los impuestos más significativos
de los sistemas tributarios actuales está fundado sobre la mencionada teoría del sacrificio.

2.2.3. Elementos del impuesto

Sujeto: se suele hablar del sujeto activo, que es el Estado (el que establece el impuesto), y de
sujeto pasivo, que es el contribuyente (quien paga los impuestos).

A su vez se distingue entre contribuyente de derecho y de hecho. El de derecho (contribuyente

o sujeto jurídico) es aquél que de acuerdo a la ley es la persona que debe pagar el impuesto
(responsable).

Puede ocurrir que el contribuyente jurídico intente y logre transferir el peso del impuesto a otro:
el contribuyente de hecho o económico. Al contribuyente de derecho se lo denomina sujeto
percutido y al de hecho contribuyente repercutido. Todo contribuyente económico debe tener
capacidad contributiva.

Objeto: se refiere a la materia imponible que se utiliza para determinar el impuesto; es la

riqueza la que sirve para medir el impuesto y en términos generales, son el ingreso, el patrimonio y el
consumo los que se consideran a los efectos de la imposición.

Llegado a este punto es necesario hablar de la base imponible, que es aquella sobre lo que recae
el impuesto, la que ha sido medida o cuantificada a esos efectos. En otras palabras es aquella porción
 del ingreso, patrimonio o consumo que ha sido cuantificada como base de imposición.

Esta base es determinada por el Estado ( a través de presunción o determinación administrativa)

o por declaración del contribuyente. El hecho imponible es aquél acontecimiento que hace al
contribuyente deudor del fisco. Ej.: en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el hecho imponible es la
circunstancia de la compra o de la venta.

Fuente: está constituida por aquello con lo que se paga el impuesto y constituye el objetivo
último que persigue el legislador, ya que lo que está pretendiendo es captar una porción de la riqueza
del contribuyente. En el caso del impuesto a las ganancias, rentas o réditos, la fuente coincide con el
objeto.

Medida: viene dada por aquel monto, cuota, alícuota o tasa que aplicada sobre la base
imponible, determina el monto a pagar. Cuando el impuesto a pagar es un monto por unidad de
producto, naturalmente es un impuesto de monto fijo. Cuando se paga el impuesto sobre la base de una
tasa, ésta puede ser proporcional o progresiva.

La liquidación de un impuesto es la aplicación de la medida (monto o tasa) a la base imponible,

procedimiento que permite determinar el monto a pagar. En la liquidación de un impuesto puede haber
también deducciones que afectan la base imponible y puede haber reducciones o recargos que afectan
el monto a pagar.

Otros elementos del impuesto son el elemento temporal, referido al período fiscal en el que se
paga, y el elemento espacial, relativo a la jurisdicción que lo cobra.

El conjunto de normas relacionadas con el sujeto - objeto - medida constituyen la estructura

del impuesto. Los elementos básicos de la estructura vienen dados por:

1. La materia imponible a partir de la cual es posible determinar la base imponible o punto de

impacto.
2. El hecho imponible o hecho generador, que es la circunstancia concreta relacionada con la
materia imponible que el legislador elige.
3. La unidad contribuyente, es decir, el responsable del pago.
4. El monto del impuesto, que surge de aplicar la medida a la base imponible, determinándolo
mediante la liquidación del impuesto.

2.2.4. Características del impuesto

Indivisibilidad: No se puede individualizar quien recibe la contraprestación de un impuesto. El

servicio que se financia con el impuesto no es atribuible a una persona en particular,
sino que es prestado a la comunidad en su conjunto. Este hecho hace que el
impuesto deba imponerse, porque si fuera voluntario la mayor parte de los miembros
de la sociedad no lo pagaría.

Coacción: Viene derivada de la primer característica. Es obligatorio, es forzoso. Es una de las

formas más evidentes del ejercicio del poder por parte del Estado.

Consolidación: El Estado se anticipa y satisface preventivamente las necesidades públicas,

financiándolas con el impuesto. Son necesidades consolidadas porque, en una
sociedad bien organizada, los ciudadanos encuentran que sus necesidades son
atendidas antes de que se enfrenten con un desequilibrio por falta de satisfacción.
Cabe advertir que la palabra “consolidación” es empleada en la Hacienda Pública
con diversos significados.

2.2.5. Clasificación general de los Impuestos

1. Forma tradicional de clasificación: impuestos directos versus indirectos.

• Impuestos directos: son aquellos que apuntan directamente o inmediatamente a una

manifestación de la capacidad contributiva y que, en términos generales, no se trasladan.
Ej.: impuesto a las ganancias.

• Impuestos indirectos: son aquellos que apuntan en forma indirecta o mediata a una
manifestación de la capacidad contributiva y que, en términos generales, se trasladan. Ej.:
IVA.

Algunos impuestos directos pueden ser trasladados por ciertos mecanismos prácticos y algunos
indirectos con ciertas elasticidades de demanda u oferta, o en determinadas coyunturas
económicas, no pueden ser trasladados.

2. Impuestos personales versus reales.

 • Impuestos personales: toman en cuenta la situación particular de la persona llamada a pagar
el impuesto; si es soltera, con hijos, cuantos hijos, etc. Ej.: impuesto a las ganancias.

• Impuestos reales: gravan la cosa con independencia de la situación personal del

contribuyente. Ej.: impuesto al patrimonio, patente automotor, IVA.

3. Impuestos de monto fijo o de tasa proporcional o progresiva.

• Los impuestos pueden ser de monto fijo por unidad de producto y se denominan específicos.

• También pueden ser proporcionales con una tasa porcentual sobre la base imponible, llamados
ad-valorem.

• Pueden ser progresivos. Hay diferentes formas de progresividad: por clases, por escala, por
deducciones:

 Por clases: se considera la base imponible por niveles, según diferentes montos totales, y
a cada uno de ellos se le aplican tasas que van aumentando. Tiene la dificultad de los
saltos en el impuesto al pasar de una clase o nivel a otro.

 Por escala: se divide la base imponible por escalones o grados a cada uno de los cuales
se aplica un monto fijo que va creciendo y una tasa creciente por la diferencia entre el
monto imponible y el nivel inferior del escalón. No presenta saltos bruscos en el
impuesto determinado.

 Por deducciones: en un impuesto proporcional al efectuar deducciones (por ejemplo por

mínimo no imponible) se logra una cierta progresividad sobre todo al principio.

4. Impuestos internos o interiores versus exteriores o aduaneros.

Esta clasificación diferencia los impuestos según graven actividades desarrolladas dentro del
país (interiores) o con el exterior (aduaneros). Por ejemplo: impuestos internos que gravan
determinados consumos por un lado y derechos de importación o exportación por el otro.

5. Impuestos generales versus específicos.

• Impuestos generales: gravan la totalidad de una manifestación de la capacidad contributiva.

Ej.: impuesto a las ganancias o el IVA.

• Impuestos específicos: gravan alguna manifestación en particular. Ej.: impuestos internos

que gravan determinados consumos (cigarrillos).

6. Impuestos sobre las familias versus sobre las empresas.

7. Impuestos sobre compradores versus sobre vendedores.

8. Impuestos sobre factores productivos o sobre bienes.

9. Combinando las tres clasificaciones anteriores se tiene Impuestos sobre:

• Familias: Vendedoras de factores.

Compradoras de bienes.

• Empresas: Vendedoras de bienes.

Compradoras de factores.

10. Clasificación según las manifestaciones de la capacidad contributiva gravada:

• Impuestos sobre el consumo, la producción y las transacciones;

• Impuestos sobre los ingresos o rentas;

• Impuestos sobre el patrimonio o los activos.

11. Los impuestos sobre el consumo (o el gasto) pueden ser de tres tipos:

 En etapa única: por ejemplo al consumo final. No hay superposición impositiva.

 En etapa múltiple o cascada: grava todas las ventas o compras de todas las etapas del proceso
productivo y comercial. Hay superposición o acumulación impositiva. Por ej.: impuesto a los
ingresos brutos, que grava básicamente las ventas.
  En cada etapa del proceso productivo y comercial el impuesto recae sobre el valor añadido. No
hay superposición impositiva (IVA).

12. Los impuestos a la renta (flujo regular de ingresos) pueden ser de dos formas:

 Cedulares: toman parte de la renta o la fraccionan. Gravan cada clase de ingreso en forma
separada: sobre la renta de la tierra, sobre los salarios, etc..

 Generales: sobre todas las rentas (impuesto a las ganancias).

13. Los impuestos sobre el patrimonio o stock de bienes pueden ser de dos formas:

 Determinados según el patrimonio: con tasas bajas, lo que equivale a gravar la renta del
patrimonio o del capital (impuesto al patrimonio neto).

 Determinados sobre el patrimonio: con tasas más altas, que implican una amputación del
capital. Algunos impuestos de este tipo son:

 A los beneficios extraordinarios o por juegos de azar.

 A las herencias o transmisión del capital.
 Exacciones de emergencia o excepcionales sobre el capital.

2.2.6. Las tasas

Son prestaciones obligatorias, no facultativas, establecidas por ley. En consecuencia, son

tributos exigidos por el Estado, destinados a compensar determinados servicios divisibles, cuyos
costos son prorrateables entre los usuarios de los servicios. Pueden ser exigidos a los particulares
que los utilicen efectivamente o, incluso, potencialmente. Puede ser que se cobre una tasa a aquel
que no hace uso efectivo del servicio.

Se diferencia del impuesto en que este último financia servicios públicos indivisibles y la tasa
se refiere a servicios públicos divisibles. El impuesto se paga sobre la base de la capacidad
contributiva. La tasa se paga como contrapartida de un servicio. En el impuesto no hay ventaja
atribuible al contribuyente individual. En la tasa hay un servicio del cual puede derivarse efectiva o
potencialmente alguna utilidad. El impuesto constituye las rentas generales del Estado. Las tasas
están destinadas a financiar el costo de determinados servicios.

A su vez se diferencia, de la “contribución especial” porque esta última encierra la idea de un

beneficio especial. La tasa, por el contrario, encierra la idea de un servicio, debido a lo cual hay
autores que las consideran de carácter no tributario.

La tasa se diferencia de los precios porque ella es de carácter coactivo y los precios se
mantienen en el orden contractual o voluntario. Hay diferentes tipos de precios: los precios privados
son los que surgen del libre juego del mercado; los precios cuasi privados se dan cuando el Estado
interviene regulándolos (precio mínimo, máximo o fijo); los precios públicos (o tarifas) son los que el
Estado cobra a través de organismos o empresas por la provisión de bienes o la prestación de servicios
y finalmente tenemos los precios políticos que son aquellos que fija el Estado con la intención de
subsidiar determinados consumos, es decir, cobra un precio inferior al costo.

Se verifica que los cuatro tipos de precios mencionados operan en el orden voluntario y las tasas
en un marco coactivo. Es por ello que la tasa se considera un tributo (discusión aparte) y los precios
no.

Determinación del monto de la tasa

Hay dos aspectos a tener en cuenta: el monto total a recaudar con una tasa y la distribución entre
los individuos contribuyentes. En cuanto al monto total a recaudar, este debe guardar una razonable
relación con el costo del servicio que financia. Debe ser igual o menor. Si es mayor hay un excedente
que se ajustaría a la definición de impuesto.

En lo que se refiere a la distribución del peso de la tasa entre los individuos hay dos posiciones.

La primera afirma que debe distribuirse en función del costo del servicio prestado a cada persona que
utiliza efectiva o potencialmente dicho servicio. Este es un criterio de prorrateo de costos entre los
contribuyentes. El segundo criterio establece que el peso de la tasa debe distribuirse en función de la
capacidad contributiva de los individuos. Se aparta de un criterio “costista” para incursionar en la
adopción de criterios que utiliza el impuesto.

La tasa en Argentina tiene vigencia mayormente en el orden municipal, en segundo plano en el

provincial y en mínimo grado en el nacional. En lo que se refiere al orden municipal, las tasas más
 importantes son las de alumbrado, barrido y limpieza y las de control de higiene. En el ámbito
provincial son relevantes las vinculadas con el registro de determinados actos jurídicos.

Las tendencias modernas implican una transformación de este instituto en lo que se denominan
cargos al usuario, que permiten cobrar total o parcialmente por el uso de determinados servicios. Es lo
que también se llama arancelamiento, como por ejemplo el arancelamiento hospitalario o universitario.

2.2.7. Las contribuciones especiales

Constituyen un grupo de tributos cuya característica principal es que implican una compensación,
que viene dada por una ventaja o beneficio presente o futuro, derivados de la realización de obras
públicas o de actividades especiales del Estado, y que benefician a algunos individuos o a algún
grupo de ellos.

Clasificación

1. Contribución de mejoras: es un tributo pagado como consecuencia del incremento del valor
venal (de venta) de una propiedad atribuido a la realización de una obra pública. Un ejemplo: se
origina por la construcción de una ruta o pavimentar una calle que hace subir el valor de las
propiedades cercanas. Este aumento de valor se captura con la contribución de mejoras, que debe
reunir ciertos requisitos:

 debe aplicarse una única vez,

 su magnitud no debe ser mayor al valor venal agregado a la propiedad,
 debe establecerse en función de una norma legal.

2. Peaje: es aquél tributo que se paga por la utilización de una obra pública, principalmente por el
uso de caminos o autopistas. Su producido se destina a financiar y mantener la obra pública.

3. Contribuciones parafiscales o parafiscalidad: son un conjunto de tributos o prestaciones

coactivas destinadas a organismos públicos o semipúblicos, con el objeto de financiarlos y
permitir que cumplan determinados objetivos económicos sociales.

Son ejemplos de parafiscalidad: las contribuciones jubilatorias, las contribuciones para

asignaciones familiares, los recursos que gravan a los combustibles destinados al fondo de la
vivienda y las contribuciones sobre el consumo de cigarrillos para el fondo del tabaco. Se
caracterizan por tener un destino específico, o sea, están afectados para la atención de
determinados gastos de ciertos organismos.

2.3. Principios de la imposición

En un primer enfoque, se recurre a los cuarto principios clásicos, desarrollados por Adam Smith.

1. Igualdad: los particulares deben contribuir al mantenimiento del Estado en proporción a sus
respectivas capacidades económicas.

2. Certeza: el impuesto que cada persona está obligada a pagar debe ser cierto, no arbitrario, debe
estar determinada la cantidad a pagar, la fecha y la forma de pago. El impuesto debe ser claro y
preciso, de modo de dar cumplimiento a este principio.

3. Conveniencia: los tributos deben recaudarse en la forma y en la oportunidad que resulte más
conveniente para el contribuyente. No es una conveniencia absoluta, porque en términos
generales no es conveniente al contribuyente pagar impuestos. Pero dentro de esta
inconveniencia general, se debe tratar de encontrar las condiciones más adecuadas para facilitar el
cumplimiento de la obligación tributaria.

4. Economía: los tributos deben ser recaudados con el menor costo posible. La administración
tributaria debe ser lo más eficiente que se pueda, minimizando los costos en que incurre el
contribuyente y el fisco.

2.4. Normas constitucionales

El segundo enfoque de los principios se remonta a las normas constitucionales de nuestro país.
La Constitución Nacional vigente hace referencia a cuestiones sobre la imposición. (Ver anexo 1:
Preámbulo y Artículos de la Constitución Nacional reformada en 1994 relativos a las Finanzas
Públicas). A continuación se mencionan los artículos vinculados con ella:

Artículo 4: los gastos de la Nación deben ser atendidos con recursos del Tesoro Nacional, por
ej. “Contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso”. Aquí
están presentes: principio de equidad (equitativa y proporcionalmente), principio de generalidad (a
toda la población), principio de legalidad (imponga el Congreso).
 Artículo 16: “La igualdad es la base del impuesto”. Se ratifica la equidad.

Artículo 17: establece que sólo el Congreso impone las contribuciones mencionadas en el
artículo 4 (principio de legalidad).

Artículo 52 (antes 44): “ A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de

las leyes sobre contribuciones (principio de legalidad). Sólo los diputados pueden propiciar leyes
impositivas por ser los representantes del pueblo.

Artículo 75 (antes 67) inciso 1: “Es atribución del Congreso legislar, estableciendo derechos de
importación y exportación”. El Congreso aprueba los gravámenes aduaneros al comercio exterior
(principio de legalidad).

El inciso 2 del mismo artículo dice que “Corresponde al Congreso imponer contribuciones
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la nación” (principios de legalidad, igualdad,
generalidad y territoriedad). Los ciudadanos del país deben hacer contribuciones en la medida de
que vivan y desarrollen su actividad en el territorio nacional.
3. EL SISTEMA TRIBUTARIO

3.1. Fines de un sistema tributario

3.1.1. El sistema tributario y sus fines

Un sistema tributario es un conjunto de impuestos que rige en un país en un determinado momento.

La tendencia universal es a que haya varios impuestos y no uno solo.

Desde el punto de vista normativo (lo que debe ser), un sistema tributario es un conjunto
coherente, sistemático e interrelacionado de impuestos que rige en un país en un momento
determinado el que debe cumplir ciertos requisitos para ser una estructura tributaria idónea.

Así las cosas, un sistema tributario debe estar diseñado para atender los siguientes objetivos:

• Debe permitir alcanzar los objetivos de la política fiscal (máxima equidad posible, menor
interferencia posible en la asignación de los recursos de la economía y promover la estabilidad y
el crecimiento económico).

• Minimizar los costos del sistema, ya sean los que incurre el contribuyente como los de la
administración fiscal (la organización estatal dedicada a la percepción y control impositivo).

• Lograr un rendimiento fiscal adecuado , lo que implica alcanzar una recaudación en función de
los objetivos propuestos tanto desde el punto de vista del financiamiento del gasto público como
de incidir en la economía.

1. Tributos y Precios

Los tributos son recursos establecidos coactivamente por el Estado y se diferencian de los
precios en que estos son pagados por los usuarios de manera voluntaria. Los tributos financian
bienes públicos; en tanto los precios constituyen la contraprestación de bienes privados recibidos,
producidos por empresas sean estas privadas o públicas.

Los precios privados corresponden a un sistema de mercado con empresas privadas y pueden
incorporar un componente de índole tributario. Existen precios fijados por el Estado, ya
comentados anteriormente, para los bienes que produce; por ejemplo:

• Precios cuasiprivados: son similares a los privados; por ejemplo la explotación de reservas
forestales. En ellos hay algún componente de tipo social (beneficio social) por el cual serían
inferiores a los estrictamente privados.

• Precios Públicos: no deberían exceder los costos de producción, incluyendo la recuperación del
capital, sin beneficios netos.

• Precios políticos son precios fijados por debajo del costo de producción, con fines de fomento
económico o redistribución del ingreso.

Ejemplo: cuando el bien provisto por una empresa pública genera externalidades positivas,
como un ramal ferroviario en una región en desarrollo que promueve el crecimiento de la
misma, puede justificarse un precio político.

No sería ni equitativo ni eficiente que los usuarios cubran la totalidad de los costos. Podría
distribuirse la carga de financiamiento del bien entre los usuarios y la comunidad en general,
en proporción a la participación en los beneficios generados.

Una empresa privada podría estar cobrando un precio político si recibe un subsidio. Es
interesante precisar que un subsidio puede considerarse la inversa de un impuesto o como un
impuesto negativo.

2. Clases de Tributos

Desde el punto de vista jurídico, como se vio oportunamente, existen tres clases de tributos
(impuestos, tasas y contribuciones especiales). La diferencia entre ellos no es relevante
económicamente.
 • Los impuestos recaen sobre los contribuyentes sin tener en cuenta los beneficios individuales
por la provisión de bienes públicos financiados por aquellos.

• La tasa es la obligación tributaria fijada a un contribuyente individual en oportunidad de la

prestación de un servicio estatal.

• La contribución especial es un tributo recaudado del grupo de contribuyentes que se benefician

especialmente de un determinado gasto público.

3. Clasificación de tributos o impuestos

Existe una clasificación de los impuestos, a la que cabe hacer referencia, con tributos o
impuestos sobre:

• empresas o familias
• productos o factores
• compradores o vendedores

Asimismo se pueden combinar de la siguiente manera:

Sobre familias: • vendedoras de factores (o tenedoras de factores): son impuestos sobre

las fuentes de renta.
• compradoras de productos: son sobre los usos de ingresos.
Sobre empresas: • vendedoras de productos: recaen sobre las fuentes de renta
• compradoras de factores (o de productos) (o tenedoras de factores):
inciden sobre los usos de ingresos.

FAMILIAS EMPRESAS
Vendedor Comprador Vendedor Comprador
(Fuentes) (Usos) (Fuentes) (Usos)
Bienes  Impuesto al  Impuesto a
Valor la
Agregado. producción.
 Impuesto a los
consumos
Factores  Impuesto a las  Aporte patronal
ganancias jubilatorio.
personales.  Impuesto a las
 Aportes ganancias de
personal sociedades de
jubilatorio. capital.
 Impuestos al  Impuestos al
Patrimonio. capital de las
empresas.

3.1.2 Tipología de los sistemas tributarios

A efectos del siguiente análisis, se utiliza indistintamente la expresión sistema tributario, sistema
impositivo o sistema fiscal, aunque en realidad no sean exactamente lo mismo. En lo que se refiere a la
tipología de los sistemas, éstos se diferencian a través de dos vías:

1. Según la intensidad de la presión fiscal:

Primero corresponde distinguir la presión fiscal de la exacción fiscal y de la exacción

pública. La exacción fiscal es aquella sustracción de recursos de naturaleza tributaria o impositiva.
La exacción pública es la obtención de la totalidad de los recursos públicos por parte del Estado. La
exacción impositiva o fiscal es una parte de la exacción pública.

Si tomamos a la exacción fiscal y la comparamos con un indicador económico (PBI por

ejemplo) nos encontramos con el concepto de presión fiscal o presión tributaria (es la relación entre
el total de la recaudación tributaria y el PBI o PNB). De acuerdo con la exacción fiscal, podemos
efectuar dos tipos de mediciones:
 • Con relación al nivel de actividad económica, habrá sistemas tributarios de alta presión
tributaria (30% o más del PBI) principalmente en países desarrollados (europeos); de presión
intermedia (15 a 30%) en países de un grado de desarrollo intermedio o en vías de desarrollo
como la Argentina; y sistemas tributarios con presión fiscal baja (debajo del 15%) en algunos
países de zonas subdesarrolladas de Asia y África.

No debe confundirse presión fiscal con presión legal que es una relación teórica que surge de la
norma jurídica aplicada. Puede darse una presión legal alta y una presión fiscal baja por elevada
evasión.

• Comparando la exacción fiscal con el total de las exacciones públicas se verifica la

participación de los tributos en el total de los recursos públicos. De este modo, habrá países con
exacción fiscal elevada con relación a la pública (80% o más) como es el caso de los países más
avanzados y, por otro lado, habrá países con una participación menor, lo que se da en los países
de menor desarrollo relativo.

Este tipo de consideraciones nos permite diferenciar a los sistemas tributarios en pesados o
altos y livianos o bajos. Serán pesados aquellos que tengan una participación de la tributación en la
actividad económica del 30% o más y una participación en el total de los recursos públicos del 80%
o más. Por otro lado, se encontraran los sistemas tributarios livianos que participen del PBI con
menos del 30% y que constituyan menos del 80% del total de los recursos públicos.

Esta es una distinción objetiva, fruto de una medición y puede no coincidir con una
apreciación subjetiva. Puede ocurrir que un sistema tributario de un país, siendo objetivamente
liviano, sea considerado por los pobladores como un sistema tributario pesado, a consecuencia de
que su nivel de desarrollo es muy bajo y entonces su capacidad de pagar impuestos es muy baja.

Este tipo de mediciones, tanto en relación con el PBI o con el total de los recursos, tiene
dificultades dadas por la falta de homogeneidad entre los Productos de los distintos países y en lo
que se refiere a la definición de los límites de los recursos públicos (en cuanto a la consideración
dada a las empresas públicas o en lo que hace a los países socialistas, puede haber distintos
criterios con respecto a la medición de los recursos públicos).

Existe una discusión en cuanto al límite de la presión fiscal. Desde el punto de vista político
o ideológico, si predomina el Estado providencia o el Estado del bienestar la participación de los
recursos en el nivel de actividad económica será mayor que en un Estado liberal, clásico o
gendarme. Desde el punto de vista económico, en los países de mayor desarrollo se verifica una
alta participación de los tributos en la actividad económica.

Años atrás, Colin Clark estableció un límite en la imposición del 25% del PBI. Superado este
límite se tendería a desalentar la actividad económica del sector privado. De todos modos, la
realidad muestra que en algunos países europeos esta relación oscila entre el 35 y el 45% (norte de
Europa principalmente).

2. Según la naturaleza de los impuestos dominantes

El sistema tributario se puede caracterizar por:

• Predominio de impuestos directos (impuesto a las rentas o ganancias: Estados Unidos o

Inglaterra); de impuestos indirectos (países en vías de desarrollo o subdesarrollados); o
sistemas mixtos con importancia de ambos impuestos (países del centro de Europa como
Francia, Alemania e Italia).

• Predominio de impuestos generales (gravan una manifestación de la capacidad contributiva

tomada en su totalidad: impuesto a las ganancias en Estados Unidos o Inglaterra o IVA en
Francia o Alemania) en los países de mayor desarrollo, o de impuestos específicos (gravan
algún bien determinado o alguna fuente de renta como los impuestos cedulares, que fraccionan
la renta generada en, por ejemplo, la proveniente del trabajo o de la propiedad de la tierra) en
los países de menor desarrollo.

• Predominio de impuestos interiores (gravan la actividad económica interna) en los países

desarrollados; y aduaneros (sobre el comercio exterior) en los de menor desarrollo. Los
impuestos aduaneros pueden gravar principalmente las exportaciones (países como Venezuela y
Méjico que exportan petróleo) o las importaciones (normalmente se busca interponer una valla
de protección a la industria local con elevados aranceles).
3.2 Sistemas tributarios en distintos países. Evolución histórica de los sistemas tributarios

Corresponde hacer tres tipos de análisis de los sistemas fiscales, con relación al nivel de desarrollo,
al sistema económico (capitalista o socialista) y a la evolución histórica.

3.2.1 Los sistemas fiscales y el nivel de desarrollo

Países industrializados Países de menor desarrollo relativo

a. Predominio de los impuestos directos, a. Debilidad de las exacciones fiscales, en

generales, personales y progresivos. En los particular en la imposición sobre la renta.
países anglosajones y nórdicos de Europa, el
impuesto más importante es el impuesto a la
renta personal y en menor medida a la renta
de las empresas.

b. Predominio de sistemas fiscales mixtos b. Preponderancia de los impuestos sobre los

sobre la base de impuestos generales; en el consumos o imposición indirecta.
centro de Europa (Francia, Alemania e
Italia).

c. Predominio de los impuestos indirectos. c. Predominio de impuestos especiales,

Solamente Rusia, si se lo considera un país principalmente sobre los consumos y en
industrializado y bajo el régimen comunista, menor medida sobre la renta.
tenía un sistema tributario basado en
impuestos indirectos o sobre los consumos.
d. Sistemas tributarios pesados. d. Importancia relativamente alta de los
impuestos aduaneros o sobre el comercio
exterior.

3.2.2 Relación entre los sistemas fiscales y los sistemas económicos

En la actualidad no es tan clara la distinción entre los países socialistas y los capitalistas, debido a
que existe una transformación en la mayor parte de los países de organización socialista, tendiendo a la
extinción de ésta. Se las llama economías en transición (Europa Oriental). Por otro lado, hay países
capitalistas europeos donde el sector público participa en la economía más que en algunos países
socialistas.

El tributo o el impuesto son instituciones propias del capitalismo y la evolución de los mismos
acompaña la de los sistemas democráticos de gobierno.

Los sistemas tributarios en las economías socialistas no configuran una institución característica ya
que, en este tipo de organizaciones, el financiamiento de los gastos públicos se produce por la diferencia
entre los precios de los bienes y servicios vendidos por el aparato productivo estatal y sus costos.

En un caso extremo todos los ingresos que obtienen los particulares tienen origen en un gasto
público, y todos los gastos de los particulares dan origen a ingresos públicos, en razón que todos los
factores productivos pertenecen al Estado.

De la actividad productiva surgen recursos públicos, por lo cual los recursos impositivos son poco
importantes. Existen por la posibilidad de que se desarrolle algún tipo de participación de la actividad
privada o descentralización en la organización de la producción pública. En este caso los impuestos son
de carácter indirecto sobre los consumos.

3.2.3 Análisis histórico. Evolución de los sistemas tributarios a través del tiempo

Etapa histórica Sistema tributario

1. Etapa de la sociedad tradicional. Se desarrolla Sólo existen tributos de poca importancia,

desde los inicios de la humanidad hasta el siglo porque la mayor parte de los recursos públicos
XV. La actividad económica es básicamente tenían su origen en botines bélicos o
agropecuaria. La organización económica y donaciones, más o menos voluntarias. Aparecen
social giran en torno a la producción primaria y algunos impuestos directos, como de capitación
la tierra. (por persona) y los impuestos sobre la tierra.
Además, hay unos pocos indirectos, como los
 aranceles sobre los consumos o peaje que
gravan el tránsito de mercaderías. Predominan
los impuestos directos.

2. Etapa del desprendimiento de la sociedad Si bien se mantienen algunos impuestos de la

tradicional: coincide con la evolución histórica etapa anterior, adquieren mayor relevancia los
del período que va del siglo XV al XVIII. gravámenes sobre el comercio exterior, no solo
Tiene como base importante de la actividad con fines financieros. Predominan los
económica al comercio. El uso de la moneda, la impuestos indirectos.
urbanización y los medios de transporte, se
difunden. Coincide con el mercantilismo y el
capitalismo comercial.
3. Etapa de la adopción de la modernidad: El sistema tributario pasa de impuestos sobre
coincide con el desarrollo del capitalismo el comercio exterior (indirectos), a impuestos
industrial, posterior a la revolución industrial. internos indirectos, es decir, sobre los
Abarca desde fines del siglo XVIII hasta consumos, principalmente sobre consumos
principios del XX. Se consolidan los Estados específicos.
definitivamente.

4. Sociedad moderna en el siglo XX, caracterizada A comienzos de esta etapa moderna,

por una importante participación del Estado en aparecen los impuestos directos (impuestos a
la vida económico social. las rentas) que con el tiempo tienden a ser
generales, personales y progresivos.

En definitiva, se pasa de impuestos directos (primera etapa) a impuestos directos (cuarta etapa),
pasando por sistemas tributarios indirectos (etapas segunda y tercera).

Los sistemas impositivos de los países avanzados que giran sobre la renta (general, personal y
progresivo) y se combinan con impuestos específicos sobre ciertos consumos (de bienes de lujo, con
elasticidad mayor a uno), tienden a resultar insuficientes para financiar el gasto público. Adicionalmente,
se produce cierta resistencia a la progresividad de los impuestos a la renta.

Estos dos factores hacen que en la actualidad, la tendencia sea hacia un sistema tributario basado en
dos grandes impuestos: el impuesto a la renta (general, personal y progresivo) y el IVA (general y de tasa
proporcional). También tienen importancia significativa los tributos sobre salarios destinados a la
seguridad social.
4. EL USO DEL CRÉDITO

4.1. Financiamiento del déficit del sector público

El Estado recurre al empréstito o a la obtención de préstamos sobre la base del crédito público: éste
es aquella garantía que da el Estado de que va a atender adecuadamente el servicio de la deuda. Ese
crédito público responde, más que a cuestiones patrimoniales, al Estado de las Finanzas Públicas:
capacidad de tomar recursos de la comunidad a través de impuestos con los cuales devolverá los intereses
y la amortización de la deuda.

Esta garantía también está influida por la capacidad de atender los vencimientos (liquidez), la
situación económica general (solvencia) y por la seriedad institucional (credibilidad) del gobierno que se
endeuda. El crédito se basa, entonces, en la situación de las finanzas públicas, la situación general de la
economía y la credibilidad en el gobierno, lo que en término de las relaciones financieras con el resto del
mundo se denomina “riesgo país”. Este concepto se cuantifica por la diferencia entre la tasa de interés que
paga el Gobierno y la tasa a la que obtienen financiamiento los gobiernos de los países avanzados.

Con carácter general e introductorio, es posible señalar que el Estado recurre al crédito público con
dos propósitos:

1. financiero: financiar el déficit del presupuesto; es decir, cubrir parte de los gastos que no es
posible atender con los recursos corrientes y de capital.
2. económico: lograr algún tipo de repercusión en la economía. A su vez la situación de la
economía influye en la posibilidad de endeudarse.

4.1.1. Desequilibrio presupuestario: metodologías alternativas de definición

En materia de déficit fiscal hay diferentes definiciones del mismo que tienen que ver con la forma
en que se lo mide. También puede haber desequilibrio presupuestario o desequilibrio de ejecución.
¿Cómo es posible que el Estado gaste más de lo que recauda?. En el presupuesto de caja (percibido) lo
ingresado es igual a lo pagado, en tanto que en el devengado, algunos proveedores o contratistas pueden
no haber cobrado. Puede ocurrir que los totales de erogaciones y recursos se igualen pero que se
produzca al propio tiempo un aumento de deudas que cubren el desequilibrio implícito.

En un sentido contable las cuentas siempre están equilibradas, por lo cual es necesario “trazar la
raya” entre las cuentas que permiten definir el desequilibrio (necesidad de financiamiento) y las que
financian ese desequilibrio. Hay distintas posibilidades de financiamiento: el uso del crédito, el
financiamiento monetario, el aumento de deuda con proveedores y contratistas, la reducción de
disponibilidades.

La llamada metodología del FMI parte de la base de que el financiamiento en mercados de

capitales a través del uso del crédito no es un “recurso público genuino” ya que se pide prestado, sin
computarlo como ingreso y sin considerar la amortización de la deuda dentro de los gastos. Ambos
conceptos se incluyen en la cuenta de financiamiento.

4.1.2. Financiamiento del desequilibrio del sector público. Formas alternativas

Existen dos formas básicas de financiar el desequilibrio:

* Uso del crédito (captación del ahorro proveniente del sector privado de la economía).

* Financiamiento a través del Banco Central (adelantos transitorios o absorción en su cartera de

títulos públicos).

* Otras posibilidades: serían la variación de activos - pasivos de corto plazo.

Es conveniente diferenciar entre:

• Política fiscal pura: Modifica los niveles de erogaciones y recaudaciones

tributarias en la misma magnitud, sin afectar la
tenencia de activos líquidos en manos del público
(deuda pública o dinero).
• Política de deuda pura: Modifica la composición de la deuda pública, sin
modificar las magnitudes fiscales ni el stock de
dinero.
• Política monetaria pura: Afecta la cantidad de dinero, sin modificar las
 magnitudes fiscales ni la deuda pública.

En la práctica los distintos tipos de políticas puras mencionados pueden ser combinados.

Cambios en la Cambios en la oferta de dinero

oferta
de deuda pública Aumento Neutro Disminución
1 2 3
Aumento Déficit financiado Déficit financiado Política pura de
con deuda y por deuda liquidez. Cambia
dinero (política (política fiscal y la estructura de
fiscal, de deuda y de deuda). activos privados.
monetaria). Se habla de
operaciones de
mercado abierto
4 5 6
Déficit financiado Cambio igual en Superávit fiscal
Neutro por creación de erogaciones y (política
dinero (política recaudaciones monetaria)
fiscal y tributarias
monetaria). (política fiscal
pura).
7 8 9
Política pura de Superávit fiscal Superávit fiscal
liquidez. Cambia (política de (política
la estructura de deuda) monetaria y de
Disminución activos privados. deuda)
Combinación de
política de deuda
y monetaria, sin
afectar la política
fiscal

Se analizarán, en este capítulo, dos casos típicos:

* Déficit financiado con deuda (2)

* Déficit financiado con dinero (4)

Las políticas puras de liquidez corresponden a política monetaria y de deuda.

4.1.3. La función financiera del tesoro

Es un aspecto particular del manejo de la deuda. Las operaciones de tesorería son formas de
endeudamiento en las que incurre el Tesoro de la Nación para financiar desequilibrios estacionales de
aquella y que ya han sido vistas, al analizar los recursos públicos. Se recurre a estas operaciones cuando
el compromiso de pagos excede los ingresos de fondos: la tesorería puede entonces colocar letras o bonos
del Tesoro, de corto plazo, en el mercado local y también internacional comprometiéndose a amortizar el
capital y a pagar un interés.

Este tipo de operaciones tiene efectos en el mercado financiero ya que el Estado compite en el
mercado como demandante de fondos prestables; da lugar a que se produzcan presiones que tienden a
aumentar la tasa de interés, provocando un efecto desplazamiento o expulsión.

4.1.4. Relación entre el financiamiento, a través del endeudamiento, y la economía

Esta relación viene dada básicamente por el equilibrio que debe darse entre el sector privado, el
sector público y el sector externo. Si el Estado recurre a financiarse con un empréstito debe haber alguna
fuente de financiamiento de ese déficit. Si el Estado tiene una situación deficitaria, entonces el sector
privado o el sector externo deberán prestarle fondos.

Para poder prestarle fondos al sector público el ahorro del sector privado deberá superar la
inversión del mismo. Si el Estado recurre a un empréstito colocado en el sector privado, en éste debe
haber excedente de ahorros. Si no hay ahorros disponibles, el déficit del Estado va a repercutir en el
sector externo. El financiamiento del sector externo se produce a través de préstamos que el resto del
mundo le realiza al país por un déficit en la balanza de pagos y que pueden financiar el déficit de
presupuesto.

Si se considera la identidad macroeconómica básica para una economía abierta:

Y= C + I + G + X - M

Se resta a ambos lados los impuestos:

Y-T=C+I+G+X-M-T

Se reordena:

Y-T-C-I=G-T+X-M

Dado que

Y - T = ingreso disponible = C + S

Por lo tanto

(S - I) = (G - T) + (X - M)

Asimismo:

(G - T) = (S - I) + (M - X)

Se puede reordenar:

(M - X) = (I - S) + (G - T)

Esta identidad señala que el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos (exceso de la
demanda agregada doméstica sobre el producto doméstico) será el resultado de un exceso de:

· La inversión privada en el país (sea de capitales locales o externos) por sobre el ahorro
privado (déficit del sector privado) y

· El gasto público sobre ingresos públicos (déficit fiscal).

A partir de lo antes expresado es posible analizar el problema de los déficit gemelos (de la cuenta
corriente de la balanza de pagos y del sector público, en particular).

El que un déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos sea sostenible o por el contrario se
presente una vulnerabilidad externa ante una reversión de flujos de capitales, puede ser diferente según
que tenga su origen en el déficit público o privado y según la composición de los mismos.

El déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos es menos preocupante si está originado en

un desequilibrio en el sector privado, a menos que tal desequilibrio se traduzca en tasas de interés
insostenibles.

La situación deficitaria de la cuenta corriente de la balanza de pagos es más preocupante cuando es

consecuencia de un déficit fiscal. Este, a su vez, puede estar originado en una política expansiva que actúa
sobre la demanda de bienes a través de un mayor gasto público o a través de una reducción de impuestos.

La sostenibilidad del déficit fiscal depende de la naturaleza del mismo. Si se origina en un mayor
gasto, la tolerancia sería mayor si el mismo se da con una mayor productividad en el accionar de la
burocracia o una mayor inversión en infraestructura y educación. Sería mucho menos tolerable si tuviera
su origen en gastos innecesarios o prescindibles.

Si el déficit se origina en menores impuestos el efecto será diferente según se trate de una
reducción de alícuotas o supresión de impuestos que si se trata de una mayor evasión.

En cuanto al sector privado, no es lo mismo cuando el exceso de inversión sobre ahorro es

producto de un elevado consumo (que disminuye el ahorro) o si es consecuencia de una mayor inversión.
En este último caso el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos sería más sostenible.

En la medida que el ingreso de capitales financie un mayor consumo doméstico ello puede generar
 una reacción negativa que interrumpa la entrada de los mismos. La reversión del flujo de capitales
tendría que ser enfrentada con un superávit comercial, resultante de una caída de la demanda agregada
(consumo) o de un aumento de la productividad. Esto último es más probable si el ingreso de capitales
fue destinado a financiar una mayor inversión.

4.1.5. La teoría del empréstito - Concepción clásica y moderna

Existe una distinción entre el pensamiento clásico y el moderno. A su vez, en ellos se distinguen
dos enfoques: el jurídico y el económico.

Enfoque jurídico

Pensamiento clásico: los clásicos sostienen que el empréstito es voluntario, contractual y tiene una
contrapartida. Al ser voluntario, los operadores económicos (empresas, individuos, etc.) deciden
libremente comprar títulos de deuda al gobierno.

Es contractual porque el empréstito se basa en operaciones acordadas sobre la base de convenios

entre las partes, y existe una contrapartida ya que el Estado se compromete a devolver el capital y a
pagar intereses por el uso de aquel.

Pensamiento moderno: si bien coinciden con los clásicos hay diferencias de matiz. Lo voluntario
puede verse atenuado cuando el Estado recurre a empréstitos patrióticos, semi-obligatorios u
obligatorios; por los cuales el Estado presiona u obliga a prestarle fondos.

Lo contractual también tiene sus peculiaridades, por tratarse de un contrato de características

particulares ya que el Estado fija unilateralmente las condiciones (de adhesión) que el particular lo
más que puede hacer es aceptar o no.

En cuanto a la contrapartida, en determinadas circunstancias la misma se ve debilitada. Por

ejemplo, la existencia de un proceso inflacionario que erosiona el monto que se devuelve (intereses
y amortización de capital), en razón que los empréstitos cuyos valores son fijos y no se actualizan,
son afectados por la inflación. En presencia de hiperinflación la contrapartida puede llegar
inclusive a cero (ej.: Alemania 1923).

Enfoque económico

1. Pensamiento clásico: El peso del empréstito recae sobre las generaciones futuras, porque
cuando llega el momento de pagar los intereses y la amortización, el Estado deberá cobrar
impuestos y por lo tanto será en ese momento cuando incidirá en la economía, operando en la
práctica como si fuera un impuesto diferido.

Pensamiento moderno: El peso recae sobre las generaciones presentes; porque, según los
modernos, los clásicos efectúan un análisis de tipo financiero y no económico. Desde el punto
de vista económico, la generación presente, al prestarle al Estado a través del empréstito, limita
los recursos del sector privado de la economía y consecuentemente disminuye el consumo o la
inversión.

La generación presente debe liberar recursos económicos para que el Estado pueda comprarlos.
Desde este punto de vista, los modernos sostienen que hay una gran semejanza entre un
empréstito y un impuesto.

Sin embargo, queda planteado el problema que el Estado deberá pagar el servicio de la deuda y
que para ello deberá cobrar impuestos. Los economistas modernos sostienen que éste es un
problema financiero: el Estado cobrará impuestos que servirán para pagar los intereses y la
amortización de la deuda. En consecuencia, lo que ocurrirá es una transferencia de ingresos en
el momento futuro en el cual el Estado cobre impuestos y pague la deuda.

No habrá una incidencia sobre las generaciones futuras sino que habrá una redistribución del
poder de compra entre los particulares, algunos de los cuales pagarán el impuesto y otros
recibirán los pagos por intereses y amortización de la deuda. El único problema que tendrá el
Estado es que el grado de libertad en el establecimiento de los impuestos se verá limitado por el
hecho de tener que destinar parte de su producido a pagar la deuda.

Diferencia de criterios: Los clásicos sostienen un enfoque de tipo financiero, individual,

aplicable básicamente a empréstitos externos. Los modernos, en cambio, tienen el punto de
vista de la economía en su conjunto y es aplicable para el endeudamiento interno.
 2. Pensamiento clásico: Según los clásicos, el empréstito produce una disminución de capital en la
economía. De la misma forma que el impuesto recorta la renta, el empréstito recorta el capital.

Pensamiento moderno: Para los modernos esto no es así, salvo en algunos casos particulares:

• desde el punto de vista individual: si una persona compra títulos del gobierno lo que hace es
modificar la composición de su cartera financiera entre valores privados y públicos. Su
patrimonio no se ve modificado y, en consecuencia, no hay tal disminución del capital.

• si el problema se analiza desde el punto de vista de la economía en su conjunto se compara

qué hubieran hecho los particulares y qué es lo que ha hecho el Estado:

Particulares Estado Cambios en el

Capital

1. Disminuyen el consumo aumenta el consumo no hay cambios

2. Disminuyen el consumo invierte aumenta el capital
3. Disminuyen la inversión invierte no hay cambios
4. Disminuyen la inversión consume disminuye el capital

Se observa que el último caso es el único para el cual los clásicos tienen razón.

3. Según los clásicos el empréstito tiene que ser una vía de financiamiento extraordinaria destinada
a la realización de obras públicas de larga duración o para el financiamiento de conflictos
bélicos.

Los modernos, en cambio, creen que el empréstito es un recurso alternativo. El Estado puede
recurrir al impuesto o al empréstito o a una combinación de ambos. Para que haya empréstito
debe existir ahorro disponible que se vea alentado a orientarse a, por ejemplo, financiar obras
públicas, para lo cual es importante la tasa de interés que se va a pagar y la seguridad de la
devolución del capital. Si el Estado paga una tasa de interés competitiva y garantiza la
devolución en términos reales, no habrá inconvenientes para que se financie con el ahorro
disponible.

4. Según el pensamiento clásico no debe buscarse un efecto económico con el empréstito. No hay
que tratar de influir en la conducta de los operadores ni perturbar el funcionamiento libre del
mercado.

Los modernos, por el contrario, afirman que debe operarse sobre la base de criterios
intervencionistas. Existen, según este criterio, dos razones que lo justifican:

1. En función de la coyuntura económica: si es recesiva (ahorros ociosos disponibles) será

recomendable que el Estado absorba los ahorros disponibles para aumentar los gastos e
incrementar la demanda y aproximarse así al pleno empleo de los factores productivos. Por
el contrario, en circunstancias de auge, es probable que el Estado se incline más a establecer
impuestos con el propósito de atenuar la expansión económica.

2. Si se quiere incidir en determinados sectores, para lo cual se decide absorber sus recursos.
En general, la obtención de financiamiento vía empréstito, tiene origen en el sector de
población con más alto poder adquisitivo y, en consecuencia, el empréstito incide en un
sector económico más circunscripto, mientras que el impuesto tiene una incidencia mucho
más generalizada y difundida en la economía.

4.2. Deuda pública: sus características

El uso del crédito implica diferir en el tiempo el pago de erogaciones, creando un derecho, en
contrapartida, del acreedor, documentado o no, a cobrar una suma cierta en el futuro.

El uso del crédito puede ser a corto plazo; compensando la diferente estacionalidad de erogaciones
y recaudaciones. Si las cuentas públicas arrojan déficit al final del ejercicio se habrá producido un
incremento del endeudamiento con órdenes de pago impagas que se abonarán en el ejercicio siguiente.

Esta deuda flotante (generalmente no documentada) termina convertida en deuda consolidada

(documentada), cuando no es posible pagarla. Si se entrega un documento, el proveedor o contratista
 puede obtener un crédito bancario, con un costo. Por ej.: descuento de un certificado de obra. Este costo
hará que, en las futuras licitaciones, el Estado tenga que aceptar mayores costos.

La deuda pública típica es la originada en forma de empréstitos públicos. El Estado emite títulos a
cambio de dinero y se compromete a devolver el capital y pagar un interés. Los aspectos técnicos del
empréstito se dividen en dos partes: emisión y servicio del mismo.

4.2.1. La emisión o colocación del empréstito

1. Beneficios que el Estado puede otorgar a los suscriptores cuando emite empréstitos.

i) Intereses que el Estado va a pagar por el uso del crédito (es un problema económico). El
interés que paga el Estado por empréstitos debe ser tal que tenga relación con la tasa de interés
del mercado. Si la tasa de interés que paga el Estado está muy por debajo de la del mercado,
difícilmente podrá obtener ahorro que se dirija a comprar empréstitos. El Estado puede influir
sobre la tasa de interés con:

a) Políticas monetaria y fiscal, que tiendan a reducir el tipo de interés (política monetaria
expansiva y política fiscal contractiva).

b) Manipulaciones que se hacen con los títulos públicos que consisten en colocaciones por
debajo de la par. Por ejemplo, su valor nominal es de $ 100 y se venden a $ 80. Esta
colocación por debajo de la par implica en los hechos el reconocimiento de una tasa de
interés superior a la tasa explícita del bono y, a su vez, una prima de amortización.

Se recurre a este procedimiento para disimular la verdadera tasa de interés que el Estado
debe pagar. Normalmente la tasa de interés está asociada al riesgo que implica la
colocación del capital en títulos públicos. Dicho riesgo se refiere a la devolución del
capital prestado y está asociado a las condiciones de inestabilidad económica y
solvencia fiscal.

Si el riego es mayor, entonces, la tasa de interés para inducir al ahorrista debe ser mayor
y, por lo tanto, en estas circunstancias el Estado recurre a emisión por debajo de la par.
El monto de intereses a pagar puede ser determinado por tasa fija o tasa flotante o
variable.

ii) Privilegios fiscales:

• Que la renta de los títulos públicos esté exenta del impuesto a las ganancias.
• Que la compra-venta de títulos públicos también esté exenta de impuestos.
• Que el monto del título esté exento del impuesto al patrimonio.

iii) Que el Estado acepte que se paguen impuestos mediante la aplicación de títulos públicos.

iv) Primas de amortización: pueden darse con emisión por debajo de la par o emisión a la par pero
que el Estado reconozca un adicional cuando amortice su deuda pública.

v) Garantías contra la depreciación monetaria: el Estado para inducir al ahorro debe dar garantías
acerca de la devolución. Normalmente se devuelve lo prestado, pero al tratarse de títulos a
valor nominal y en presencia de inflación, lo que se devuelve está erosionado por aquella. Esa
depreciación puede neutralizarse con títulos indexados sobre la base de indicadores de precios.

La actualización del capital y los intereses puede efectuarse: por un indicador de precios al
consumidor o mayoristas; o bien por tipo de cambio. Una alternativa a la indexación, es el
reconocimiento de tasas de interés nominales lo suficientemente elevadas como para
compensar la inflación.

2. Colocación de los títulos entre los prestamistas

Vinculados con el sistema de emisión, hay varios mecanismos de colocación.

1. De suscripción pública con precio determinado: se convoca a los ahorristas para comprar títulos
públicos que se venden en ventanillas de oficinas públicas o bancos. Aquellos concurren para
cambiar dinero por títulos públicos a un precio determinado.
 2. Licitación pública con precios ofrecidos: los oferentes cotizan un valor o una tasa para
determinados montos.

3. A través de la bolsa: se venden títulos públicos en el mercado de valores. Normalmente, no

pueden ser operaciones masivas sino pequeñas y paulatinas, para no afectar (bajar) demasiado
su cotización.

4. A través de bancos: los bancos se agrupan en un consorcio colocador y constituyen un sindicato

de bancos que compran títulos públicos al Estado y luego los colocan entre el público, sus
clientes, etc..

La colocación lleva al tema del reparto de títulos y la cuestión se plantea cuando el Estado efectúa
una emisión y la cantidad de dinero que se percibe de los ahorristas es superior a lo que estaba previsto
emitir. Existen dos alternativas:

i) volumen ilimitado: el Estado se queda con toda la oferta (demanda de títulos públicos).
ii) monto limitado: el Estado prorratea el monto a colocar entre los oferentes en proporción a
sus ofertas.

En toda emisión se requiere establecer la moneda, el monto de cada título y lugar de pago de
intereses y capital.

4.2.2. Servicio de la deuda pública

Hay una gestión normal de la deuda pública, que consiste en pagar los intereses y amortizaciones
al momento de su vencimiento. Los títulos públicos normalmente traen cupones que implican un monto a
pagar en concepto de intereses y otro por amortizaciones. Los cupones se van recortando y presentando
en el momento de los respectivos vencimientos.

Los títulos pueden transferirse: venderse, donarse, legarse. Se suele diferenciar la deuda inscripta
(en un registro de tenedores) de la deuda no inscripta (nominativa o al portador).

La amortización de la deuda puede ser obligatoria de acuerdo a lo contratado o voluntaria con

reembolso directo anterior a la fecha de vencimiento o indirecto (en la bolsa). La amortización puede ser
indirecta cuando se origina en la depreciación monetaria por la inflación. A su vez pueden afectarse o
reservarse ingresos públicos para asegurar el pago de la amortización.

Existen operaciones extraordinarias que se conocen como conversión de la deuda. Convertir una
deuda es transformar un título de deuda en otro. Hay diversas formas de conversión:

1. Voluntaria: el Estado convoca a los tenedores de títulos públicos y les ofrece otros títulos de deuda;
las condiciones no deben ser muy diferentes de las anteriores o de las comunes del mercado.

2. Forzosa: el Estado por medio de una ley dispone reemplazar un título de deuda por otro.

3. Obligatoria: el ahorrista tiene dos alternativas:

a) acepta el título que le ofrece el Estado para cambiar por el título que posee, o
b) acepta que se le devuelva el capital prestado más los intereses devengados y no percibidos hasta
ese momento.

Otra forma de gestionar la deuda es a través de la compra de los títulos de deuda en la bolsa. Esto
se llama operación de rescate: el Estado rescata títulos de deuda pública cuando va a la bolsa y los
compra a su valor de cotización. Aquí también se debe cumplir con la condición de hacerlo por montos
reducidos para no subir demasiado la cotización.

4.2.3. Clasificación de la deuda

1. Según los residentes, moneda y mercado:

• Interna: si es colocada en moneda local, en el mercado local y es comprada por residentes del
país.
• Externa: si es colocada en el exterior, en moneda extranjera y es comprada por residentes del
resto del mundo.

Los efectos económicos son diferentes. En el caso de los BONEX, aunque son en moneda
extranjera (U$S), lo que importa es quién los compra (residentes del país), con lo cual serían deuda
 interna.

2. Según el plazo, deuda a:

• Corto plazo: por un plazo menor a un año. Se llaman operaciones de tesorería: emisión de letras
o bonos de tesorería.
• Mediano plazo: 2 a 4 años con emisión de empréstitos, bonos o títulos de la deuda pública.
• Largo plazo: 5 y más años.

A las dos últimas se las denomina deuda pública propiamente dicha. La estructura de la deuda,
según los plazos, va cambiando continuamente y parte de la política de la deuda se refiere a su
estructura temporal.

3. Según el instrumento formal:

• Instrumentada: aquella que se basa en títulos públicos formalmente emitidos.

• No instrumentada: se basa en operaciones de préstamos. Por ejemplo créditos de bancos
multilaterales. Son deudas que no se colocan a través de la emisión de títulos públicos sino por
medio de convenios de préstamos (no significa que no exista documentación que respalde el
crédito).

4. Según sea del Estado o avalada, deuda:

• Directa: aquella en la que incurre el Estado para obtener financiamiento. Se reciben fondos
directamente en la tesorería u en organismos públicos.
• Indirecta: está avalada por el Estado. Es la deuda en la que incurren algunas entidades o
empresas públicas o privadas y para la cual el Estado sale como garante. Al igual que la deuda
directa debe estar autorizada en el presupuesto.

5. Según su naturaleza:

• Perpetua: el Estado no la reembolsa nunca, sólo paga intereses.

• Consolidada: deuda en que incurre el Estado que está reflejada en títulos de deuda o convenios
de préstamos.
• Flotante: hay dos posibles vertientes:
 Deuda administrativa: fruto de la ejecución del presupuesto, se generan obligaciones de
pagar y que al no ser pagadas, constituyen la deuda administrativa (gastos que han sido
devengados y no pagados).
 Deuda en la que incurre el Estado cuando obtiene un financiamiento monetario del Banco
Central. Al ser financiado por el Banco Central, el Tesoro se endeuda con el mismo, lo que
no ocurre desde la Ley de Convertibilidad (1991).

La deuda flotante puede sufrir un proceso de conversión en consolidada. Una deuda exigible en
el corto plazo puede pasar a ser una deuda exigible en el mediano o largo plazo con
reconocimiento explícito de intereses. El ejemplo más típico es el de los títulos BOCON (bonos
de consolidación), originados en deudas previsionales con los jubilados; que siendo exigibles a
corto plazo se convirtieron en deudas a largo plazo.
5. EL GASTO PÚBLICO

5.1. Evolución del concepto de gasto público

5.1.1. La acción del Estado en la satisfacción de las necesidades públicas mediante el gasto público

Hay dos enfoques con respecto al gasto público. El enfoque clásico dirige su atención a la
magnitud o nivel de aquél ya que debe ser lo más reducido posible y no asigna preponderancia a la
composición del mismo. En la hacienda clásica el gasto determina el recurso; dado un nivel de gasto
necesario para el funcionamiento del Estado, se necesita cierta cantidad de recursos.

La concepción moderna se preocupa fundamentalmente por la composición o estructura del gasto público.
Es una visión preferentemente cualitativa y en menor medida cuantitativa. En consecuencia tenemos dos
concepciones:

Clásica Moderna
Pone énfasis en el aspecto jurídico o Apunta, más que a cuestiones jurídicas, al rol
institucional. Es gasto público toda aquella que cumple el Estado en función de su poder
erogación hecha por el Estado y los organismos (financiero, coactivo). En la medida que el
que lo conforman. Esta visión tiene una Estado realice gastos conforme a su poder de
limitación que viene dada porque mientras pasa imperio, serán públicos. Si actúa en
el tiempo (más en el siglo XX) se verifica que condiciones similares a los particulares
el Estado realiza actividades similares a las (empresas públicas) estaremos en presencia de
privadas (empresas públicas) y algunas gastos privados. Si el sector privado actúa en
empresas privadas realizan actividades función del poder fiscal (del Estado) los
similares a las del Estado (AFJP). gastos son públicos. Un sistema previsional
basado en tributos, implicaría que los gastos
del mismo fuesen públicos. Esta definición se
asocia, más precisamente, con los gastos del
“sector público”, realizados por el Estado en
virtud de su poder fiscal.

1. Funciones del gasto público

Es posible considerar dos aspectos en el gasto público, que son las funciones:

Financiera: tiene que ver con la consideración del gasto como salida, como erogación, como
acción para procurar medios con los cuales el Estado cumpla sus funciones mediante la
prestación de servicios. Es todo aquello que tiene que ver con la prestación de servicios públicos
a cargo de aquél.

Económica: tiene que ver con el impacto de las transacciones que realiza el Estado en la
economía. Este enfoque no reemplaza al clásico sino que lo complementa. Son dos caras de una
misma realidad; ninguno está equivocado.

2. Función Financiera

Se sostiene que el fin principal del Estado es la prestación de servicios de interés general, que
no pueden ser atendidos por los particulares o que se cree conveniente que él los atienda. El
Estado requiere de medios humanos (que constituyen los empleados del mismo), materiales
(elementos y espacio físico con los que los empleados puedan trabajar) y una organización de
los medios humanos y materiales para que actúen hacia la consecución de los fines que se ha
propuesto.

Para obtener esos medios el Estado realiza gastos, que son necesarios para la prestación de
servicios o la realización de acciones. Es necesario que los gastos estén autorizados por un
instrumento legal, que es el presupuesto (medio que autoriza a la administración pública a
realizar gastos). El gasto, a su vez, implica la utilización de un recurso público.

Se discute si el gasto es el que determina el recurso o viceversa. En la concepción clásica el

gasto determina el recurso; partiendo de la base de la existencia necesaria del Estado, éste debe
realizar erogaciones para cumplir sus funciones por lo que necesita obtener recursos en forma
obligatoria. El gasto justifica el recurso público.

Sin embargo, a medida que aumenta el gasto público empieza a operar la restricción económica;
no es posible incrementarlo indefinidamente ya que la obtención de recursos es limitada.
 El gasto público, en su función financiera, tiene distintos momentos:

1. Autorización (momento inicial): momento de la asignación o presupuesto.

2. Decisión de concretar un gasto: momento del compromiso (acto de una autoridad

competente por el cual se decide la realización de un gasto autorizado por el
presupuesto).

3. Devengamiento o momento del devengado: cuando se verifica el hecho económico fruto

de la decisión, es decir, cuando el Estado recibe el bien comprado o el servicio prestado.
Se produce el acontecimiento por el cual lo que se compra pasa a poder del Estado y está
disponible para ser utilizado, generando la obligación de pagar.

4. Momento del pago o salida del dinero: se atiende el gasto incurrido por el bien adquirido.

Los momentos 1 y 4 se consideran financieros (ligados a la función financiera) y al resto se los

llama momentos técnicos (hacen a los mecanismos intermedios de su realización).

El gasto público tiene determinadas características. Es un movimiento de riqueza traducido,

generalmente, en una salida de dinero, que implica una decisión de una autoridad competente
(facultad dada por un ordenamiento legal). La autoridad competente actúa en el ámbito de un
organismo público o jurisdicción administrativa; es realizado en función a una autorización
dada por el presupuesto y tiene por finalidad buscar el interés general, tender al bien común.

Dentro de la función financiera, se puede diferenciar el gasto privado (realizado por una
persona física o jurídica) del gasto público (realizado por el Estado en función de su poder
fiscal). El Estado obtiene sus recursos básicamente en forma coercitiva y los privados operan en
el orden contractual. En el Estado el gasto determina el recurso con las limitaciones dichas. En
el ámbito privado ocurre a la inversa: el recurso posibilita el gasto. El Estado tiene duración
ilimitada, el particular no. Aquél está sujeto a normas que regulan sus acciones (presupuesto)
mientras que los particulares operan con libertad; apunta al interés general y los particulares a
sus intereses específicos.

5.1.2. La evolución del concepto de gasto público. El gasto público en la economía

El enfoque financiero pone el énfasis en cuestiones jurídicas, técnicas, políticas, de

procedimiento y control. A estas consideraciones el enfoque moderno añade aspectos económicos. El
núcleo de la concepción moderna es cómo a través del gasto público se logra el máximo efecto útil. El
gasto público se convierte en una modalidad de intervención del Estado en la economía.

1. Repercusiones económicas del gasto público

El gasto público tiene repercusiones en la economía, entre las que cabe citar:

1. Permite al Estado disponer de bienes de consumo o de inversión que tendrán un destino

distinto del que hubieran tenido en manos de particulares.

2. Permite al Estado disponer de factores productivos que también tienen un destino distinto
al que hubieran tenido en manos de particulares.

3. A través del gasto público el Estado presta o provee determinados bienes o servicios que no
hubieran sido producidos o prestados en ausencia del mismo.

4. La provisión o prestación de determinados bienes o servicios y la concreción de ciertas

transferencias implican una redistribución del ingreso a través de la provisión gratuita de
bienes, servicios y subvenciones, subsidios.

5. El gasto público produce efectos sobre la demanda agregada de la economía, a lo que se

llama producciones complementarias. Dado un gasto público, se verifica una cadena de
repercusiones económico productivas, en determinadas circunstancias.

6. También tiene repercusiones sobre el sector exterior de la economía por medio de

importaciones o por pagos para la atención de los servicios de la deuda pública externa.

2. Relaciones entre el gasto público y el gasto privado

 Las repercusiones en la economía se pueden visualizar por cinco relaciones particulares entre
el gasto público y privado:

a. Complementariedad: el gasto público complementa al privado en la satisfacción del conjunto

de las necesidades humanas. Esta complementariedad se da en el campo de la producción
(porque los costos de producción de las empresas privadas serían más elevados si el Estado no
actuara brindando seguridad o construyendo caminos); de la distribución (tanto de la riqueza
como de los ingresos, modificando el accionar de las fuerzas del mercado con una implicancia
sobre determinados sectores de la población); y del consumo (las posibilidades de disfrutar de
la riqueza por parte de los particulares son mayores en presencia del Estado ya que se saca
más provecho de la riqueza propia viviendo en un Estado moderno y civilizado).

b. Competitividad: consiste en que los ingresos públicos que financian los gastos públicos se
quitan u obtienen de la economía privada; entonces el consumo y la inversión del Estado
pueden limitar el consumo o la inversión de los privados. Es lo que se conoce como el efecto
desplazamiento o expulsión.

c. Multiplicador: mide los efectos que un incremento en el gasto público produce en la

economía. El mismo implica un aumento en la producción si hay subempleo de los factores
productivos y estabilidad de precios. Un aumento en la producción implica un aumento del
ingreso de los factores productivos, con lo que aumenta el gasto privado en una proporción
dada por la propensión marginal a consumir. Así aumenta la demanda y por lo tanto la
producción y los ingresos y el gasto privado, etc. Como consecuencia de este proceso el
aumento en la actividad económica sería mayor que el aumento inicial del gasto público.

d. Acelerador: parte de la existencia de una relación fija entre el capital y el producto bruto. Para
que exista determinado producto es necesario cierta dotación de capital, por lo cual, si
aumenta el nivel de actividad económica será necesario aumentar en alguna proporción el
stock de capital. Esa proporción se conoce como coeficiente de aceleración y da origen a
inversiones inducidas. La relación entre las variaciones del stock de capital y de la actividad
económica puede ampliarse a una relación con el gasto público. De este modo, un aumento en
el gasto público que aumenta la actividad económica puede, en determinadas circunstancias
(proximidad al pleno empleo y estabilidad de precios), producir un incremento inducido en las
inversiones.

e. Combinación del multiplicador y acelerador: dado un movimiento inicial de tipo

multiplicador, a consecuencia de un aumento del gasto público, la expansión económica
consecuente del mismo irá aproximando al pleno empleo y entonces se desatará un efecto
acelerador que lo complemente y dé origen a un efecto conocido como fermentación o
supermultiplicador, que implica una combinación de ambos efectos.

5.2. Clasificación y crecimiento del gasto

5.2.1. Las clasificaciones del gasto público. Clasificaciones económicas

Se recurre a distintos tipos de clasificaciones con el propósito de lograr determinados

ordenamientos que permitan describir ciertas características a las que se está prestando atención en el
análisis de los gastos. Hay clasificaciones administrativas, según las funciones del Estado, según la
naturaleza del gasto público, las que serán analizadas en el capítulo del presupuesto. Ahora se
consideran algunas clasificaciones económicas.

Las clasificaciones económicas son aquellas que realizan un ordenamiento de los gastos con el
propósito de analizar los efectos económicos que éstos producen. Consideramos tres y cada una está
asociada con quien la desarrolló. Al tratar el presupuesto se analizará la clasificación económica que
se emplea en el mismo.

1. Clasificación de José María Terry, Ministro de Hacienda argentino de fines del siglo XIX

a. Gastos públicos indispensables: hacen a la existencia necesaria del Estado y a la prestación

de los servicios públicos esenciales (defensa).
b. Gastos públicos útiles: los realiza el Estado para prestar servicios (salud).
c. Gastos públicos superfluos: podrían dejar de hacerse sin que ello origine un perjuicio a los
ciudadanos en la prestación de los servicios públicos, ya que el perjuicio está en que los
mismos se realicen.
 2. Clasificación de Pigou, economista europeo de principios del siglo XX

a Gastos exhaustivos o reales: los realiza el Estado y recibe una contraprestación en bienes o
servicios. Es el caso de la retribución a los maestros, jueces, policías, empleados públicos,
compra de un bien o pago de un servicio. Forman parte del producto global. Se sabe que:

PBI = C + I + G + XN . Esa “G” significa el gasto real en esta clasificación.

Este tipo de gastos tienen un efecto multiplicador.

b. Gastos de transferencias o redistribución: no presentan una contrapartida o

contraprestación; por ejemplo jubilaciones o subsidios. Estos gastos no forman parte del
producto bruto, pero influyen en la determinación del ingreso disponible.

Yd = Y + TR - T, donde Y significa Renta nacional, “TR” significa las transferencias sin

contrapartida y “T” significa impuestos.

Si bien no forman parte del producto bruto, tienen un impacto en la economía dado por un
efecto multiplicador cuya magnitud es inferior al de los gastos reales.

El multiplicador del gasto real es mayor que el del gasto en transferencias, como
consecuencia de que el gasto de transferencias tiene un efecto inicial en la demanda
influido por la propensión marginal a consumir, siempre y cuando las propensiones
marginales a consumir de ambos multiplicadores sean iguales. Si los sectores receptores de
transferencias tuvieran una PMgC más alta la diferencia disminuiría.

3. Clasificación de Gerloff y Neumark, economistas alemanes de mediados del siglo XX

a. Gastos productivos: son aquellos que realiza el Estado con el propósito de ayudar a
producir bienes con valor económico. Son similares a los reales de la clasificación anterior.
Ej.: gasto en bienes y servicios para brindar el servicio de salud.

b. Gastos de reparto: son aquellos que dejan inalterado el producto global de la economía
influyendo en la distribución de la renta. Son similares a los gastos de transferencias o
redistribución. Ej.: subsidios o jubilaciones.

c. Gastos reales: son aquellos que implican una pérdida para la economía porque constituyen
una suerte de gravamen sobre el producto bruto, como consecuencia de lo cual el ingreso
nacional posterior a la existencia de un gasto real será inferior al producto interno. Ej.:
intereses de la deuda externa pública. Difieren del concepto de gastos reales según Pigou.

5.2.2. El fenómeno de la progresión o aumento del gasto público y sus causas

Primero corresponde hablar de las magnitudes del gasto público. Las magnitudes pueden ser
analizadas en términos absolutos (monto total) o relativos (comparadas con otro indicador), en cuanto
a su composición y puede efectuarse una comparación en el tiempo o en el espacio. A este tema se
hizo referencia en el capítulo 1 al hablar de la magnitud del sector público.

1. Medición de la magnitud del gasto público

Una primera forma de medirlo es a través del total de las erogaciones, que es una magnitud
absoluta. Si a su vez, se lo compara con un indicador general de la actividad económica, como
el PBI, se tiene una magnitud relativa.

Si se toman las erogaciones puede haber dos formas de medir el gasto. La metodología
tradicional que consiste en sumar la totalidad de las erogaciones corrientes y de capital tanto del
sector gobierno (nacional, provincial y municipal; administración central y organismos
descentralizados) como las erogaciones corrientes y de capital de las empresas públicas.

Por otro lado está la metodología del Fondo Monetario Internacional, que difiere en cuanto
al tratamiento de las empresas públicas. Solo considera el resultado corriente (sea de ahorro o de
desahorro) en lugar de la totalidad de los gastos corrientes. Si es desahorro se suma como gasto,
si es ahorro disminuye éste. A ese desahorro se suman las erogaciones de capital. Esto da un
valor total absoluto inferior al tradicional. La diferencia tiene como base el tratamiento del
sector de las empresas públicas, como ya se expresó en el capítulo 1.
 Estas magnitudes absolutas se relacionan con el producto bruto interno. Al hacerlo no se
está determinando con precisión una participación del gasto en el producto, porque estas formas
de medir el gasto público incluyen conceptos, como los pagos de transferencias, que no forman
parte del producto. Esto hace que desde el punto de vista técnico debamos precisar que son
coeficientes que dan una idea de la magnitud del gasto público, pero que llevan implícita la
comparación de magnitudes no homogéneas. Este problema intenta ser superado por otra forma
de medición que consiste en medir el gasto público por el lado de los bienes y servicios
disponibles.

Gasto en “C” del gob.gral. + Gasto en “I” del gob.gral. + “I” de empresas públicas
Total de gastos de consumo + gasto en inversión de la economía

Este tipo de medición relativa entre el consumo e inversión públicos y el consumo y la

inversión de la economía sí es homogénea. Es conocida como relación de los gastos públicos en
bienes y servicios con los bienes y servicios disponibles o bienes y servicios de utilización final
por parte de los residentes de un país.

Tiene la virtud de que si se toma el consumo y la inversión del sector privado y lo

relacionamos con el total nos da un coeficiente que sumado al del sector público es igual a 1.
Esto implica que a través de este coeficiente se puede desdoblar la economía en cuanto a lo que
corresponde al gasto público y privado.

Comparaciones transversales

Consisten en comparar el gasto público de diferentes países. También se las denomina

espaciales u horizontales. Para hacerlo suele recurrirse a dos tipos de indicadores: el gasto
público en relación al PBI (GP/PBI) o gasto público en términos per cápita (GP/cantidad de
habitantes). Los problemas implícitos en estas comparaciones vienen dados por la forma de
medir tanto al gasto público como al producto bruto interno.

Las mismas deben ser homogéneas. La mayor dificultad es la conversión (en el caso del
gasto per cápita) de las monedas de los diferentes países a una moneda común. El problema se
soluciona con la utilización de los tipos de cambio, pero esta posibilidad se ve restringida
cuando se presentan tipos de cambio regulados por la autoridad monetaria.

Comparaciones temporales o verticales

Se refieren a cómo evoluciona el gasto público a través de los años. La dificultad de la

heterogeneidad de los valores por problemas inflacionarios se soluciona con los procedimientos
de deflación, que consisten en dividir las magnitudes nominales del gasto público por índices de
precios, de modo tal de convertirlas en magnitudes reales, a precios o moneda constante.

2. Aumento o progresión del gasto público

El economista alemán Wagner (fines del siglo pasado), planteó el hecho de que los gastos
públicos tendían a crecer a través del tiempo en relación con la actividad económica. Este
fenómeno, comentado en el capítulo primero, se puede originar en diferentes causas:

a. Causas aparentes: son aquellas que modifican el monto nominal del gasto público. El
incremento del gasto puede coincidir con un proceso inflacionario con el cual se presenta la
posibilidad de error si no se utiliza el gasto real como indicador de las modificaciones del
gasto público. Es necesario deflacionar la magnitud nominal.

Otra causa aparente viene dada por la forma como se mide el gasto. Si los organismos
incluidos en el presupuesto se modifican a través del tiempo (a veces están incluidos y a
veces no) las variaciones del gasto público no serán representativas. Habrá heterogeneidad
en la comparación, lo que conformará una causa aparente del incremento del gasto público.

b. Causas Reales: son las verdaderas causas. Dentro de ellas encontramos las naturales, las
políticas y las económicas.

Causas Naturales: el gasto público puede aumentar porque aumenta la población, con lo
cual la medición más adecuada es el gasto público per cápita. La segunda causa natural
viene dada por una expansión territorial, que justifica un mayor gasto.
 Causas Políticas: incluyen, fundamentalmente, el incremento del gasto público que es
consecuencia de un aumento en las funciones que realiza el Estado y de los servicios
prestados a la sociedad. Ese aumento en las funciones viene asociado con la concepción del
Estado y la decisión política de aumentar los servicios que se prestan, lo cual trae aparejado
un evidente motivo para aumentar el gasto.

Otras razones vienen dadas por la tendencia a vivir en ciudades, que incrementa la cantidad
de servicios públicos a prestar. También el progreso tecnológico contribuye a este proceso,
ya que implica un encarecimiento de algunos de estos gastos (armamentos militares).

Los gastos públicos se caracterizan por satisfacer necesidades superiores (elasticidad

ingreso mayor que 1); entonces al transcurrir el tiempo y cuando la actividad económica y
el desarrollo aumentan, en línea con el pensamiento de Wagner, el gasto público aumenta
más que proporcionalmente con relación al gasto privado. El financiamiento con deuda o
con emisión monetaria facilitan, también, el aumento de aquel.

Causas Económicas: son aquellas que guardan relación con el empleo del gasto público
como instrumento para activar la economía en el corto plazo y desarrollarla en el largo.
Como fruto de las concepciones económicas Keynesianas (a partir de 1930), el sector
público empieza a jugar un rol activo en la búsqueda del equilibrio macroeconómico y en
los países subdesarrollados busca expandir la actividad económica a largo plazo mediante
inversiones públicas.

Este rol activo es una razón que determinó el incremento del gasto público. La evolución
histórica muestra que el mismo fue creciendo en países desarrollados desde fines del siglo
pasado hasta fines de la década del setenta, y en los de menor desarrollo relativo desde
principios de la década del treinta hasta fines de la del setenta.

Dicha década fue muy particular por la crisis del petróleo en los países desarrollados, que
provocó un fenómeno de estanflación (estancamiento e inflación), y que a fines de la
década se refleja en los países subdesarrollados por el aumento de las deudas externas, las
que se volvieron impagables al aumentar fuertemente la tasa de interés. A partir de 1982 se
produjo una crisis, que comienza en México y se traslada al resto de los países menos
desarrollados (principalmente América Latina), que consistió en la cesación de pagos de
los servicios de la deuda.

La posibilidad de endeudarse había permitido ampliar el gasto público, pero se llega al

límite cuando no es posible seguir aumentándolo debido a la necesidad de atender
cuantiosos intereses y amortizaciones de la deuda.

Este cuadro se ve agravado por procesos inflacionarios influidos por el financiamiento

monetario del déficit fiscal. Por esto, durante los años ochenta se produce una revisión en
la actitud de los gobiernos, y las tendencias en todo el mundo son hacia la contención en la
expansión del gasto y la disminución de los déficit fiscales.

5.2.3. Utilidad, productividad y rendimiento del gasto público. La carga del gasto público

Se suelen utilizar diferentes conceptos relativos al gasto público, que son aptos para analizar la
magnitud y crecimiento del mismo.

1. Utilidad: es la capacidad que tienen determinados bienes y servicios de satisfacer necesidades.

Los gastos públicos que posibilitan la prestación de determinados servicios, tienen una utilidad
de características particulares. La misma viene dadas por su carácter de utilidad social, es decir,
la capacidad que tiene el Estado de satisfacer necesidades de la comunidad a través del gasto.
Es difícil medir la utilidad social, ya que no hay precios para cuantificar la utilidad que los
individuos y la sociedad le asignan al gasto estatal.

2. Productividad: relaciona los beneficios, ventajas, o la utilidad derivada de los gastos públicos
con sus costos, o sea, con las consecuencias negativas que el financiamiento de ese gasto trae.
Es una relación beneficio-costo, donde este último tiene origen en que el gasto implica una
detracción de recursos del sector privado. La productividad puede ser analizada en particular
para un tipo de gasto o con respecto al total del mismo y sus efectos sobre la economía tomada
en su conjunto.

3. Rendimiento: está asociado con cuestiones financieras. Se refiere a la medida en que los gastos
generan ingresos públicos. Hay ciertos gastos que no tienen rendimiento porque su realización
 no implica que el Estado obtenga algún recurso, pero puede ocurrir que los mayores ingresos no
sean directos, sino que se produzcan porque el gasto generó movimientos en la actividad
económica que implican mayores ingresos.

Por otro lado puede ser que los rendimientos sean de carácter mediato (la educación capacita
hoy y hace posible que los capacitados se incorporen en el futuro a la actividad productiva
generando ingresos para el sector público). Además, existen gastos públicos con rendimientos
de carácter parcial (son aquellos que se cubren parcialmente mediante tasas o tarifas) y total (su
costo está totalmente cubierto por ingresos que originan).

4. La carga pública: para financiar los gastos públicos se requieren recursos públicos, que el
Estado toma de la comunidad constituyendo ello un peso o carga sobre la sociedad que los paga.
Es importante matizar este concepto y por lo tanto hay que distinguir si la carga pública se toma
en sentido individual o social y si es bruta o neta.

Carga individual bruta: está definida porque el individuo se ve obligado a pagar al Estado por
los servicios que éste le presta.

Carga individual neta: relaciona lo que el individuo paga (carga bruta) con aquellos beneficios
que obtiene por lo que el Estado le presta. Se debe hacer una relación beneficio - costo; servicio
recibido - carga. La carga neta puede ser de diferente signo según las diferentes personas, es
decir, puede ocurrir que pagan más de lo que reciben y para otros ocurre al revés.

El problema de las finanzas públicas no es sólo el análisis de las cargas brutas, sino
fundamentalmente de las netas y la distribución de las mismas. El Estado puede actuar de modo
de aumentar las cargas netas sobre determinados sectores y aumentar los beneficios netos sobre
otros, a través de la redistribución.

Carga global bruta: se refiere a la totalidad de la carga pública que el gasto implica para la
sociedad, en cuanto a los recursos que captan para financiarlos.

Carga global neta: se relaciona la carga total con los beneficios totales, lo cual nos conduce al
concepto de productividad o relación beneficio-costo global. Si el beneficio es mayor que el
costo estará posibilitado, racional y económicamente, el incremento del gasto público.

Aquellos gastos públicos que representan una transferencia, de un destino a otro destino, no
presentan una carga pública neta, ya que es sólo una redistribución o transferencia (hay una
carga y una descarga). Por otra parte, si un gasto permite prestar servicios o realizar
inversiones, esto ayuda al funcionamiento de la economía y de la sociedad y debe considerarse
como beneficioso, al menos en principio.

Finalmente, hay un tercer tipo de gastos públicos que tendrán rendimiento neto social negativo,
por lo cual habrá que minimizarlos o eliminarlos. Este es el caso de algunos gastos
administrativos, o gastos o transferencias ineficientes, improductivos o inútiles.

Estos conceptos son útiles para analizar los límites del gasto público. El mismo tiende a crecer
y la pregunta es si existe algún límite para su expansión. La respuesta se enfoca desde dos
puntos de vista:

• Político: el límite vendrá dado por la concepción ideológica de los gobernantes o de la

mayoría de la sociedad expresada a través del gobierno. La consecuencia de lo dicho es
que es muy difícil fijar un límite porque el rango de variación es grande. Para los
socialistas el gasto público debe ser muy grande, ya que la provisión de bienes y servicios
está mayoritariamente en manos del Estado; mientras que los liberales sostienen que debe
ser el mínimo posible.

• Económico: es posible establecer algunos criterios para la determinación del límite del
gasto con la consideración de reglas de decisión que surgen de la evaluación del gasto. Al
respecto se hace una distinción entre el análisis de proyectos públicos divisibles o
indivisibles. Si son divisibles (proyectos que pueden incrementarse en pequeñas unidades)
se deben igualar los beneficios marginales de los diferentes proyectos.

Si hay un presupuesto fijo, la regla es igualar los beneficios marginales del último peso
gastado en cada uno de los diferentes proyectos que pueda realizar el Estado. Si el
presupuesto está abierto (o sea, puede aumentarse), habrá que igualar los beneficios
marginales del último peso gastado en proyectos públicos y en los privados.
 Los proyectos indivisibles (por lo menos no divisibles en pequeños fragmentos) son los
más comunes. En este caso, también, hay que distinguir entre presupuesto fijo y abierto.
Si es fijo, la regla es la maximización de los beneficios netos (beneficios menos costos). Si
es presupuesto abierto, los beneficios que se obtengan con los proyectos deben superar a
los costos.

La aplicación de estas reglas de decisión tienen la dificultad de la medición de los beneficios y

los costos, que para proyectos públicos es compleja. Lo que se puede decir, como síntesis, es
que deben evaluarse todos los beneficios y costos reales (directos o indirectos, tangibles o
intangibles, finales e intermedios). El problema, básicamente, es la valorización de los
beneficios intangibles, como los de defensa y seguridad. Es más fácil medir los beneficios de
proyectos productivos, como la construcción de una central hidroeléctrica o una planta
procesadora de gas.

Con respecto a los costos, naturalmente, son más fáciles de medir porque hay precios de
mercado para valuarlos, pero la utilización de los mismos puede presentar inconvenientes en
virtud de lo cual la técnica de evaluación de proyectos utiliza los precios sombra (son los que
se estiman como más adecuados para evaluar los proyectos públicos y sustituyen a los precios
de mercado). Se utilizan cuando los precios de mercado no reflejan la realidad económica
debido a ciertas circunstancias.

Constituyen ejemplos de estos casos, el cálculo del salario cuando existe importante
desocupación, ya que el salario de mercado no refleja el verdadero costo de oportunidad de la
realización de proyectos públicos. Otro caso es cuando el tipo de cambio está regulado o
cuando hay impuestos.

Otra cuestión es que los beneficios y los costos se distribuyen en el tiempo; entonces, para un
análisis adecuado es necesario llevarlos al momento presente, lo que se logra mediante una
tasa de descuento. Se presenta la discusión sobre cuál tasa usar; normalmente se utiliza una
tasa de interés, por ej.: de títulos públicos, pero hay otras alternativas. Pueden utilizarse
precios sombra (formas estimativas de definir cuál es la tasa de descuento más adecuada).

5.3. Racionalidad económica en el gasto público: técnicas de programación

Se presentan algunos métodos referidos a la programación de los gastos públicos y a la

evaluación y selección de los mismos.

5.3.1. Gasto público y costo del bien público

Un aspecto a considerar para contar con elementos de juicio para mejorar las decisiones acerca
del gasto público, consiste en conocer el costo de provisión de cada bien público para compararlo con
otros bienes públicos alternativos o con el costo de obtener los recursos para financiarlo.

La fuente de información debería ser el presupuesto y su ejecución, que indican los montos que
el Estado planea dedicar a los diferentes bienes públicos a proveer (presupuesto) y las sumas que
efectivamente ha destinado a ello (ejecución).

Sin embargo, la información disponible es insuficiente, pues se refiere a las erogaciones

monetarias efectuadas en un ejercicio y no al costo de prestación de servicios determinados. Por
ejemplo, el presupuesto permite conocer el monto de los aportes efectuados en el año para educación
universitaria, pero no el costo de prestación de dicho servicio. Para pasar de los datos presupuestarios
a los costos de prestación será necesario efectuar estudios adicionales.

Para fines de asignación de recursos presupuestarios puede ser importante medir el costo social
medio del egresado universitario. Utilizando una analogía con el sector privado productivo, puede
visualizarse una Universidad como “produciendo” egresados a lo largo del tiempo, para lo cual debe
incurrir en una serie de costos, tanto corrientes (personal docente y no docente, insumos físicos, etc.)
como de capital (alquiler imputado de los edificios y equipos durables utilizados).

Pero además de estos costos “incurridos” por el Estado, es necesario cuantificar los costos
absorbidos por el estudiante a fin de arribar por la suma de ambos elementos al verdadero “costo
social” de la formación universitaria. Los costos absorbidos por el estudiante pueden estimarse a
través del costo medio de oportunidad. El costo de oportunidad puede medirse por el salario que
obtendría el estudiante si trabajara.
 Este enfoque permite arribar a resultados más significativos que la simple relación entre gastos
por carrera y número de alumnos matriculados. Una carrera relativamente “barata” por la gran
cantidad de alumnos matriculados puede resultar, si la deserción es muy grande, en una carrera
relativamente “costosa” en términos de egresados.

5.3.2. Costo-beneficio aplicado a los gastos públicos

El análisis costo-beneficio es una herramienta de análisis que permite avanzar en el proceso de

toma de decisiones respecto al nivel y composición de las erogaciones públicas.

En sus términos más simples, podría trazarse una analogía con el sector productivo privado, que
selecciona el tipo de bien a producir y los niveles de producción de cada bien de forma de maximizar
las ganancias percibidas por la empresa. Esta ganancia surge como el excedente de los ingresos
obtenidos por la venta del producto respecto a los costos incurridos para su producción.

Es posible pensar que el Estado puede prestar servicios alternativos (o un mismo servicio con
cantidades diferentes) e intentar valuar el beneficio social resultante de cada nivel de gasto público. A
medida que se incorporen más gastos (sea por ampliación de los niveles de provisión de los servicios
existentes, o por inclusión de nuevos servicios), el beneficio social se irá ampliando, pero en forma
menos que proporcional (ver gráfico, más adelante, parte superior).

Lo anterior se debe a que si el gasto público fuera reducido, se optaría por los proyectos
individuales (o los tamaños) que fueran más rentables socialmente, para luego ir incorporando
proyectos de menor rentabilidad social. La curva de beneficio social marginal (o sea del último
proyecto incorporado) es descendente (ver gráfico, parte inferior).

Por otro lado, los costos sociales de proveer mayor número o cantidad de bienes públicos están
representados por la reducción de bienes privados como consecuencia de la tributación u otros
mecanismos de financiación del gasto público.

Puede suponerse que estos costos sociales aumentan más que proporcionalmente (gráfico parte
superior) o, lo que es equivalente, que el costo social marginal es creciente (gráfico parte inferior) para
mayores tamaños del gasto público (ya que es lógico suponer que en caso de necesitar recaudar
cantidades pequeñas se utilizarían las fuentes que menos daños produzcan al bienestar social, y que
aquellos van creciendo, más que proporcionalmente, a medida que son necesarios más recursos).

El tamaño óptimo del gasto público (G’) es aquél que maximice la diferencia entre el beneficio
(bruto) social total y el costo social total, es decir que maximice el beneficio neto social total.
Expresado en otro modo: debe alcanzarse el punto en que el beneficio (bruto) social marginal se iguale
con el costo social marginal.

Como regla operativa conviene incluir proyectos que tengan una relación beneficio-costo
superior a la unidad y desechar los proyectos que tengan una relación beneficio-costo inferior a la
unidad (aún cuando tengan algún beneficio bruto positivo). En el caso de existir un monto fijo de
gasto público total, deben elegirse los proyectos que rindan las mejores relaciones beneficio-costo.
 Beneficio (Bruto)
BT Social Total
CT

Costo Social Total

G’ G

B Mg

Costo Social marginal

C Mg

Beneficio (Bruto) Social marginal

G’ G

Dificultades Prácticas

En los casos en que fuera posible medir el beneficio (bruto) social marginal a través del precio
que los usuarios están dispuestos a pagar por el bien y que además se pudieran medir los costos
sociales marginales a través de los costos (de oportunidad) de los insumos requeridos por la
producción del bien, el análisis beneficio-costo coincide con el análisis de rentabilidad privado. El
problema se presenta en las limitaciones respecto a las valuaciones de los beneficios (brutos) sociales
de los gastos públicos.

Cuando se comenzó a aplicar el análisis beneficio-costo, se pensó que dicha técnica permitía
introducir una gran racionalidad en las decisiones sobre el gasto público. Los técnicos efectuarían la
determinación de la relación beneficio-costo para cada proyecto alternativo (o distintos tamaños de
prestación de un mismo tipo de servicios) y luego se seleccionaría los mejores proyectos según los
cocientes beneficio-costo.

Sin embargo, en la práctica surgieron dificultades, especialmente cuando de proyectos de

empresas públicas con beneficios importantes valuables directamente (generación de energía eléctrica,
que se puede vender a cierto precio de mercado) en relación a otros beneficios sociales no fácilmente
valuables (control de inundaciones), se pasó a gastos más típicos del gobierno central, como
construcción de caminos o educación. En estos casos la valuación de los beneficios se torna más
subjetiva.

Para las funciones más tradicionales (defensa nacional, relaciones exteriores, seguridad, justicia)
la valuación de beneficios se torna muy difícil (aunque teóricamente se podría, por ejemplo, valuar el
servicio de policía utilizando las sumas que pagan las empresas o personas que usan custodias
particulares).

Por ejemplo, y para completar el caso del egresado universitario, se podría aplicar el esquema
beneficio-costo si se pudiera valuar el beneficio social de un egresado de ese nivel. Se han efectuado
estudios, partiendo de la base que el beneficio social de un egresado puede medirse por el valor actual
del incremento futuro de ingresos monetarios que el graduado puede percibir.

5.3.3. Los determinantes de la demanda de gastos públicos

Un enfoque más simple consiste en efectuar proyecciones de las cantidades físicas de bienes
 públicos demandados por la sociedad y su traducción en requerimientos de gastos públicos.

Por ejemplo, si el objetivo consiste en asegurar educación primaria para toda la población y se
fijan ciertos parámetros mínimos de calidad (relación máxima de alumnos por maestro) es posible
estimar para el futuro, a partir de lo datos demográficos por grupos de edad, la cantidad de alumnos a
ser servidos y por lo tanto los requerimientos en cuanto a número, tamaño y localización de los
establecimientos de educación primaria, dotación de personal docente y no docente, inversiones en
edificios, y otros gastos.

En la práctica, los determinantes de la demanda pueden resultar bastante complejos para un tipo
de servicio determinado, sobre todo si se trata de decisiones a adoptar con un horizonte amplio de
períodos futuros, que dependen de elementos que no pueden tomarse como datos.

Por ejemplo, las decisiones respecto a la construcción o mejoramiento de caminos no pueden

tomarse para tramos aislados, sino dentro del sistema integrado de transporte, que abarca no sólo el
transporte terrestre carretero sino el ferroviario, el fluvial-marítimo y el aéreo.

Este enfoque es útil para un análisis y evaluación cuantitativa o al menos cualitativa de las
diferentes necesidades a cubrir por los gastos públicos previstos.

5.3.4. La programación y planificación del gasto público (presupuesto por programas)

A partir de la década de los sesenta se desarrolló la técnica de planificación, programación, y

presupuestación del gasto público, conocida en forma abreviada como “presupuestos por programas”.

En su origen (iniciado por el presidente Kennedy en los Estados Unidos) se trataba de arribar al
presupuesto como producto de un proceso de identificación de alternativas, selección de las mejores e
implementación a través de la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. Partiendo de la
planificación más amplia, se trataba de traducir los resultados para períodos y sectores determinados a
una programación cuyos requerimientos financieros se incorporaban a la presupuestación.

Simultáneamente, para los países de América Latina, expertos de la CEPAL recomendaban una
técnica similar a ella: instrumentar el presupuesto como herramienta dentro del proceso de
planificación y programación del desarrollo económico nacional. El presupuesto anual incorporaba
los programas a ejecutar por el Estado y cada programa estaba definido en sus objetivos, cuantificado
en sus metas y desarrollado en términos de los insumos, humanos y materiales, requeridos.

Como en otras técnicas, el entusiasmo inicial fue decayendo en el tiempo, principalmente por
los grandes requerimientos de trabajo personal (en los distintos niveles de la administración)
necesarios para implementar esta técnica, las costumbres a cambiar dentro de la Administración
(especialmente respecto a las técnicas más tradicionales utilizadas) y la falta de un contexto de
planificación y programación global y sectorial dentro del cual debían prepararse los diferentes
programas.

Lo expuesto hizo que en muchos casos se limitó a un cumplimiento meramente formal de la

técnica, centrada en una presentación diferente en la etapa de preparación del presupuesto pero sin
agregar mayor información ni análisis. La ejecución y control del presupuesto rara vez alcanzaba el
nivel de cada programa, y menos aún a términos físicos.

Las distintas unidades gubernamentales fueron desarrollando maneras de cumplir formalmente

con la técnica, limitando la disponibilidad de información que pudiera resultar negativa para los
intereses de los responsables de cada unidad. Por lo tanto, el objetivo final de la técnica de que los
tomadores de decisión al máximo nivel pudieran contar con información objetiva que permitiera
asignar más eficientemente los recursos presupuestarios, enfrentó dificultades por la ausencia de
información confiable.

Características del presupuesto por programas

Se concibe la programación como un proceso en el que se seleccionan los objetivos concretos a

ser procurados. Cada uno de éstos sirve de base para determinar un conjunto de acciones cuya
realización hará posible su cumplimiento.

Este conjunto de acciones demanda el concurso de recursos humanos, materiales y otros tipos
de insumos, para disponer de los cuales es imprescindible una determinada cantidad de dinero que se
expresa a través de los créditos presupuestarios.
 Cada objetivo tiene una naturaleza y debe estar dado en un determinado volumen que se refleja
a través de unidades de medida. Las características de las acciones estarán en función de la naturaleza
del objetivo que se está persiguiendo y de la magnitud del objetivo que se pretende alcanzar.

A su vez, existe una relación entre la naturaleza de las acciones a realizar para cumplir con el
objetivo y la de los recursos humanos necesarios, de los recursos materiales, de los servicios de
terceros u otros servicios afectados. Cada una de las acciones demanda un determinado tipo de
recursos humanos, recursos materiales u otros tipos de servicios, en cierto volumen, compatible con
esas acciones que se tengan que realizar.

De esta manera, el presupuesto por programas expone los créditos presupuestarios como
expresión financiera del programa de gobierno, que es el conjunto de programas presupuestarios
definidos para un determinado ejercicio financiero. Esos recursos financieros expresan, en
consecuencia, cuál es la clase de recursos humanos, materiales y otros servicios que hay que comprar,
en ciertas cantidades, para realizar un determinado tipo de acciones, que son necesarias para conseguir
un objetivo en un volumen definido.

Las acciones son unidades de programación de recursos y se expresan en el presupuesto en

categorías programáticas. La función de las categorías programáticas es la de jerarquizar y delimitar
el ámbito de las diversas acciones y, además, establecer el grado de flexibilidad y responsabilidad en
la asignación y uso de los recursos para el logro de los objetivos.

El presupuesto así concebido contribuye a dar un carácter concreto y hace posible llevar a la
práctica las orientaciones generales que establecen los demás instrumentos del sistema de
planeamiento. Asimismo, es una forma de expresión que permite que cada una de las personas
responsables del cumplimiento de cada objetivo y del conjunto de acciones correspondientes,
encuentren en él una verdadera guía de acción que minimice la necesidad de decisiones improvisadas
y puedan advertir, a través de la evaluación presupuestaria, una adecuada orientación para la acción en
función de desvíos que pudieran producirse.

5.3.5. Eficiencia interna del sector público.

Las decisiones respecto al gasto público deben considerar la forma concreta en que se satisfacen
las necesidades sociales con el mínimo costo. Por ejemplo, no es suficiente aumentar los gastos en
educación, salud y vivienda, sino que es necesario que los objetivos se alcanzen en las condiciones
más eficientes. Este problema, de “eficiencia interna” (en contraposición a la “eficiencia externa” o de
asignación del sector público), presenta en general problemas de medición y de control.

Se presentan aquí problemas análogos a la “revelación de preferencias” de los consumidores

individuales respecto a los bienes públicos. Cada oficina gubernamental tratará de eludir la fijación de
metas concretas, que luego pueden aparecer incumplidas en el control a posteriori. En cuanto a los
recursos requeridos, tratará de no especificar los mismos con demasiado detalle, y así posibilitar la
transferencia de un tipo de gasto a otro; y en las estimaciones más bien exagerar los recursos
necesarios, en previsión de la posible reducción de montos en los niveles superiores.

En la práctica, los presupuestos de cada año tienden a prepararse a partir de las cifras del año
anterior (siguiendo la técnica del presupuesto tradicional) y, en consecuencia, resulta difícil medir
adecuadamente la eficiencia interna de las distintas oficinas responsables y controlar el desempeño de
las mismas.

5.3.6. El presupuesto base cero

Una técnica, aplicable tanto a organizaciones privadas como públicas, es el llamado

“presupuesto base cero”, impulsado por el Presidente Carter en Estados Unidos y que se intentó
desarrollar en forma parcial en algunos gobiernos locales de la Argentina.

La idea consiste en mejorar la decisión y control de la eficiencia interna a nivel de cada unidad
dentro de la organización, formulando su presupuesto en cada oportunidad a partir de cero, es decir,
sin tomar como base el presupuesto del período anterior.

Para cada unidad deben prepararse “paquetes de decisión” con el orden de prioridad a juicio del
responsable de la unidad y para diferentes niveles de gasto total de la unidad.

A título de ejemplo, se prepararía un paquete de programas absolutamente esenciales, que

insumirían el 70% del gasto actual; otro paquete que muestra los servicios adicionales que podrían
 cumplirse si el total disponible por la unidad fuera del 100% del gasto actual; otro paquete para el caso
de poder contar con un 130% del gasto actual; etc..

Ello obliga a los niveles inferiores a plantearse alternativas de satisfacción de las necesidades a
enfrentar bajo un monto fijo total relativamente reducido, y a proponer los cambios de cobertura que
resulta de montos disponibles totales mayores. A su vez, permite a los niveles superiores conocer en
detalle las prioridades asignadas por los responsables de las unidades inferiores y las consecuencias
concretas de reducciones o de aumentos del presupuesto de cada unidad.

Aunque la experiencia recogida por esta técnica no es muy amplia, pareciera que repite la
registrada con otras. Los requerimientos de personal para la preparación, análisis, decisión y
reordenamiento de los paquetes de decisión -tanto en términos de tiempo como de capacidad técnica-
son muy elevados; y las resistencias de los responsables de agencias que temen perder autonomía por
la aplicación de la técnica, pueden distorsionar el funcionamiento del sistema.

De todas formas, la técnica que básicamente apunta a la comparación entre gastos públicos
alternativos, debería comenzar en áreas relativamente poco extendidas y especialmente seleccionadas.

5.3.7. Evaluación

La evaluación consiste en el análisis de la eficacia y la eficiencia de las organizaciones públicas

para la proposición de medidas correctivas. Para llevar a cabo la evaluación se requiere:

• medición de los resultados obtenidos y de los efectos producidos;

• comparación de los resultados programados con lo ejecutado;
• análisis de las variaciones observadas y determinación de sus causas;
• definición de las acciones correctivas que deban adoptarse.

Todo sistema de evaluación se justifica si a través del mismo es posible analizar la eficiencia
con que se producen los bienes y servicios así como el grado de eficacia de dicha producción para la
materialización de las políticas y objetivos previstos.

Por eficiencia se entiende la mejor combinación y una menor utilización posible de los recursos
reales y financieros necesarios para producir bienes y servicios, así como las más óptimas relaciones
posibles entre los distintos bienes y servicios que se producen en las instituciones.

El concepto de eficacia está ligado a la medición y el análisis del grado de contribución de los
objetivos y metas de los programas presupuestarios a las respectivas políticas y objetivos sectoriales y
regionales.

La eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos institucionales; un aspecto

particular es la efectividad que mide la relación entre lo realizado y lo programado. La eficiencia
describe la relación entre dos magnitudes: el resultado o producto entregado y los insumos o recursos
utilizados en su generación.

A estos conceptos se adicionan los de economía y calidad de servicios. Economía se refiere a la

capacidad de una institución de obtener sus recursos a un mínimo costo y movilizarlos para la
consecución de sus objetivos. La calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de
eficacia que se refiere a la capacidad de una institución para responder en forma rápida y directa a las
necesidades de los usuarios.

En síntesis, la evaluación implica la construcción de un juicio de valor con base en un estudio

de los aspectos antes mencionados, para que los agentes decisores consideren la conveniencia de
incrementar, continuar, disminuir, suspender o anular un programa de acción.

5.3.8. Presupuesto participativo

Es una práctica innovadora en la gestión pública, en particular a nivel municipal que ha tenido
cierto desarrollo en Brasil. Significa la adopción de prácticas diferenciadas de gestión presupuestaria
(municipal), con la apertura de canales y mecanismos de participación popular en el proceso de
asignación de recursos públicos (municipales). Tales prácticas promueven mejoras en el nivel de
eficiencia de las asignaciones (al impulsar la planificación y la transparencia de las decisiones sobre
gastos) y favorecer el surgimiento de una relación entre el poder público (municipal) y los ciudadanos
que consolida la convivencia democrática.
 Las primeras tentativas se desarrollaron a principios de la década del 80. La experiencia más
extensa y exitosa corresponde a la capital de Rio Grande del Sur. Actualmente alrededor de 70
municipios adoptan el mecanismo de presupuesto participativo mediante el cual la población elige las
obras prioritarias que deben ser incluidas en el proyecto de presupuesto. Cabe citar las ciudades de
Brasilia, Belo Horizonte, Santos, Recife con algunas experiencias al respecto. En otros países existen
experiencias parecidas en Bolonia (Italia), Barcelona (España), Ontario (Canadá), Portlan (E.E.U.U.).

Desde el campo técnico - político el presupuesto participativo es una innovación de la gestión

urbana, que tiende puentes entre la planificación financiera y las demandas de infraestructura y
servicios de la ciudad. La experimentación en curso puede ser observada para su mejor comprensión
teórica y la construcción de procedimientos y metodologías eficaces. Una cuestión a analizar es la
dificultad para compatibilizar la democracia participativa con procedimientos de democracia directa
con los límites impuestos al poder local en la gestión de los recursos públicos.

En Argentina, cabe citar que la Ley 25.152 de 1999, denominada de Solvencia Fiscal, establece
en su artículo 5º, inciso b) que las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional que tengan
a su cargo la ejecución de programas en la finalidad servicios sociales deberán estar sujetos a
mecanismos de gestión y control comunitario antes del 31/12/2001.

5.3.9. Convenios programa

La mencionada Ley 25.152 de 1999 (de Solvencia Fiscal) establece en su artículo 5º, que con la
finalidad de avanzar en el proceso de aumentar la eficiencia y la calidad de la gestión pública podrán
celebrarse acuerdos programa con las unidades ejecutoras de los programas presupuestarios.

En esos acuerdos o convenios se asumirán compromisos de cumplimiento de políticas, objetivos

y metas debidamente cuantificados, para un período de hasta cuatro años. Se establecerá, en los
citados acuerdos, los gastos a asignar en el período, en cada año, y se acordará un régimen especial de
modificaciones presupuestarias y de contrataciones. Podrá preverse el establecimiento de premios por
productividad al personal y atribuciones para modificar estructuras organizativas y dotaciones de
personal; y se establecerán sanciones por incumplimiento de los compromisos asumidos.

5.3.10. Carta compromiso con el ciudadano

Otro instrumento de racionalización del gasto público que cabe finalmente mencionar, es el
programa Carta Compromiso con el Ciudadano, aprobado por decreto del Poder Ejecutivo Nacional a
principios del año 2000.

El mencionado programa tiene por objeto la instrumentación de compromisos de servicio por

parte de organismos públicos prestadores. Se deberá lograr una mayor receptividad y mejor respuesta
del Estado a las necesidades y prioridades de los ciudadanos en lo referente a los servicios a su cargo,
estableciendo los principios y criterios generales que propendan a la mejora de la calidad de los
mismos y reafirmando los derechos del ciudadano frente a la Administración Pública Nacional.

Cada organismo prestador de servicios deberá informar a los ususarios sobre la naturaleza,
contenido, características y formas de prestación de los servicios que brinda y los requerimientos para
acceder a los mismos. A su vez deberá determinar los niveles o estándares de calidad actuales en la
provisión de los servicios que se suministran a los usuarios, las metas cuantificables para su
desempeño futuro y el sistema de evaluación del cumplimiento de los estándares fijados.
6. EL PRESUPUESTO

6.1. Institución; funciones y principios presupuestarios

6.1.1. El presupuesto como institución fundamental de la república

1. Breve referencia histórica

Aquí se habla del presupuesto público diferenciándolo del presupuesto de una empresa privada. El
presupuesto es una institución fundamental de la forma republicana de gobierno y para justificar esta afirmación se
hace referencia a los antecedentes históricos.

La palabra presupuesto probablemente tuvo origen en Gran Bretaña, donde se llamaba así a una
bolsa de cuero en la que se recolectaban los tributos y de la cual salían los fondos para financiar los
gastos públicos.

Con el tiempo, la bolsa se convirtió en cartera donde se guardaban los documentos de las finanzas
públicas. Más tarde se pasó de la cartera al contenido de la cartera y se llamó presupuesto al conjunto de
información vinculada con los recursos a obtener y los gastos a realizar por el Estado.

Se discute sobre el país en el que tuvo origen la institución presupuestaria. Se citan antecedentes al
respecto:

a) Origen en Inglaterra: El origen en Inglaterra fue bajo el reinado de Juan, quien en 1215 se debió
someter a la Carta Magna impuesta por el Consejo de Nobles. En aquella se decía que el Rey no
podía imponer tributos sin autorización previa del Consejo.

En 1688, Guillermo de Orange debió aceptar una Carta del Parlamento donde se establecía que
además de autorizar tributos, el Parlamento podía discutir y cuestionar los mismos así como su
destino.

Durante el siglo XIX el hecho de aprobar los presupuestos se convierte en una rutina, siendo los
presupuestos aquellos documentos en los que se establece la magnitud y composición de los gastos
públicos y la forma de financiarlos.

b) Origen en Francia: El origen en Francia se remonta a 1789, año de la Revolución Francesa. En

Francia existía la tradición de aprobar los impuestos, pero con menor rigor que en Gran Bretaña.

En la Declaración de los Derechos del Hombre se establece que todos los ciudadanos o sus
representantes tienen derecho a constatar la necesidad de las contribuciones públicas (es decir,
impuestos), a consentirlos libremente y a observar su empleo (se está haciendo referencia, aquí, a la
utilización de los recursos obtenidos por el gobierno).

Diferencia entre los orígenes: La diferencia esencial está en que el origen francés responde a la
voluntad popular, en tanto que el de Gran Bretaña responde a la voluntad de una clase, es decir a los
nobles. Es por esto que el origen democrático del presupuesto está en Francia.

c) El caso de Estados Unidos: Es importante decir que los problemas fiscales influyeron en la
Revolución que llevó a su Independencia en 1776. Los problemas comenzaron años antes. En 1775
Gran Bretaña intenta establecer gravámenes sobre las Colonias (el impuesto sobre el té, entre otros).
Los norteamericanos reaccionan diciendo que Gran Bretaña no se hallaba representada en la
Organización donde se manifiesta la voluntad popular y que, por lo tanto, no podía establecer esos
impuestos. De esta manera, se revelan y no pagan los impuestos.

La Constitución Norteamericana hace referencia a las cuestiones fiscales, diciendo que no debe
extraerse dinero del pueblo que no sea consecuencia de una apropiación decretada por ley y que se
publicará, con regularidad, un estado de cuentas y gastos públicos. Asimismo, estableció que toda
medida referida a impuestos debe tener origen en la Cámara de Representantes.

d) En el caso de la Argentina: La Primera Junta de Gobierno establece, en el artículo 9º del Acta del
25 de Mayo de 1810, que la misma no puede establecer gravámenes sin consultar al Cabildo. La
Junta debía publicar los días 1º de mes un estado que “dé razón” de la administración de la hacienda.

A partir de 1810, las cuestiones fiscales referidas a los ingresos y gastos públicos se asocian con
aquellas instituciones representativas de la voluntad popular. El primer presupuesto público se hace
en 1822, cuando Martín Rodríguez quien gobernaba la provincia de Buenos Aires envía a la Junta de
 Representantes una rendición de cuentas de 1821 y los presupuestos para los años 1822 y 1823.

2. El presupuesto como institución:

Este tipo de antecedentes, que vinculan el origen del presupuesto con formas representativas de
gobierno, se plasma en la Constitución de 1853, que tiene como principal inspirador a Juan Bautista
Alberdi. En su libro “El sistema económico y rentístico de la Confederación Argentina” dice que el
poder de crear, manejar e invertir el tesoro público es el resumen de todos los poderes del Estado.

Por el tesoro se puede saquear el país y por los gastos se puede dilapidar la riqueza pública. A
fin de evitar ésto, dice Alberdi, se debe dividir el poder rentístico de la Nación en dos poderes
accesorios e independientes. Estos poderes consisten en:

1) El poder de decidir acerca de los recursos y tributos a imponer y el destino a dar al producido
de esos recursos en la realización de los gastos públicos. Este poder de decidir se plasma en
leyes que aprueba el Congreso, a través de las cuales se establecen los recursos (en particular los
impuestos) y leyes mediante las cuales se fija el destino de los recursos (leyes de presupuesto).

2) El poder de administrar, es atribuido al Poder Ejecutivo o poder administrador, encargado de

recaudar las rentas y decretar su inversión (concretar la realización de gastos conforme al
presupuesto aprobado por el Congreso). La Constitución Nacional de 1994 asigna al jefe de
Gabinete de Ministros esa responsabilidad.

Esta división hace posible el ejercicio del gobierno y permite controlar ese ejercicio en forma
previa (ex-ante) y en forma posterior (ex-post).

1) Control ex-ante: a través de la aprobación del presupuesto que establece qué se va ha hacer con
los recursos de la comunidad. En el Congreso se discute el destino a dar a los recursos públicos
con motivo de la aprobación del presupuesto.

2) Control ex-post: con la rendición de cuentas que el poder administrador debe efectuar al poder
legislativo a través de la cuenta de inversión (terminología de la Constitución Nacional), que es
la rendición de cuentas de aquello que se hizo comparado con lo que se previó.

El presupuesto refleja la unidad del Estado, la que viene dada en el accionar de sus poderes. El
Poder Ejecutivo colegisla en el sentido que coopera con el legislador preparando el presupuesto y
elevándolo oportunamente al Congreso para su aprobación.

El Poder Legislativo coadministra, es decir, colabora con el poder administrador aprobando el

presupuesto y dotando de medios fiscales al gobierno para que este desarrolle su accionar.

El presupuesto es mandato y límite:

1) Mandato del poder legislador al poder administrador en el sentido que le ordena

desarrollar una determinada acción sobre la base de lo propuesto. De ese mandato surgiría
la denominación del presidente como el primer mandatario. Por otro lado el mandato está
condicionado a la existencia de recursos (en función de lo establecido por la ley Nº 24156
de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional).

2) Límite del poder legislador al poder administrador en el sentido que lo restringe

imponiendo límites cuantitativos y cualitativos. Es una restricción en cuanto a las funciones
a cumplir y servicios a prestar y a la magnitud de los gastos a realizar.

3. Normas Constitucionales

En forma resumida se citan a continuación las normas de la Constitución Nacional vinculadas al

presupuesto (Ver Anexo 1: Preámbulo y artículos de la Constitución Nacional reformada en 1994
relativos a las Finanzas Públicas).

Articulo 75, inciso 8: Establece que corresponde al Congreso fijar anualmente el presupuesto general
de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, y aprobar o desechar la cuenta de
inversión. Es el Congreso el que aprueba por ley el presupuesto y aprueba o desecha la cuenta de
inversión, donde figura lo que se hizo en relación a lo previsto.

Artículo 4: Los gastos de la Nación se atenderán con el producido de los recursos públicos: derechos
 de importación y exportación, de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de
Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso
Nacional y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso, para
urgencias de la Nación.

Artículo 16: Hace referencia a la igualdad como base del impuesto.

Artículo 17: Sólo el Congreso establece las contribuciones que se expresan en el artículo 4º.

Artículo 52: La iniciativa sobre contribuciones corresponde a la Cámara de Diputados.

Artículo 75: Corresponde al Congreso establecer:

inciso 1: Derechos de importación y exportación.
inciso 2: Contribuciones indirectas y directas.
inciso 4: Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.
inciso 7: Arreglar el pago de la deuda interior y exterior.
inciso 8: Fijar (aprobar) el presupuesto y aprobar o desechar la cuenta de inversión
(ya citado).
inciso 9: Acordar subsidios a las provincias.

Artículo 99, inciso 1: El presidente es el responsable político de la administración general de país.

En el inciso 10 de ese artículo se establece que el presidente supervisa el ejercicio de la facultad del
Jefe de Gabinete respecto de la recaudación en las rentas de la Nación y su inversión.

Artículo 100 inciso 7: Asigna la responsabilidad de hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar
la ley de Presupuesto nacional al jefe de gabinete de ministros, quien ejerce, de acuerdo al inciso de
este artículo, la administración general del país y envía al Congreso el proyecto de presupuesto
nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.

6.1.2 Las funciones del presupuesto

Aquí se ve al presupuesto como instrumento o herramienta y no como institución, tal como se vio.
El presupuesto como instrumento se puede considerar desde distintos puntos de vista. Se distingue así
entre:

1) Funciones tradicionales
2) Funciones modernas

Funciones tradicionales:

1) El presupuesto es un plan financiero: es un esquema de la actividad financiera del Estado y un

proceso derivado de la actividad financiera de aquél. Se refiere al conjunto de acciones a desarrollar
para proveer al Estado de medios financieros con los cuales cumplir las funciones o fines del
gobierno.

El presupuesto es la expresión financiera de la política del gobierno, procurando asignar los recursos
escasos a las necesidades crecientes. Se trata de disponer de medios financieros, en la magnitud y
oportunidad necesaria, para realizar los gastos. El presupuesto, como plan financiero, es un
instrumento de manejo de la tesorería, o sea, del manejo de fondos, tratando de coordinar el flujo de
ingresos con el de pagos, evitando el descontrol.

2) El presupuesto es un plan administrativo: se vincula a qué actos que implican gastos pueden
realizarse. Se refiere a la posibilidad de que la organización pública (la administración pública)
opere, actúe para cumplir con sus fines, a través de la realización de programas, con los cuales
responda a qué se va hacer, cuando se va hacer, cómo se va hacer y en qué magnitud.

Desde este punto de vista, el presupuesto constituye un instrumento para que los organismos
formulen y coordinen sus programas y, a su vez, evalúen lo que han hecho en relación a lo
programado.

Asimismo, permite al gobierno conocer qué es lo que va hacer y qué es lo que está haciendo la
organización que le depende y permite coordinar la tarea de los distintos organismos, sobre la base
de la cooperación y de la responsabilidad de los mismos.
3) El presupuesto es un instrumento legal: tiene que ver con la institución presupuestaria. El
presupuesto es proyectado por el Poder Ejecutivo y aprobado por el Poder Legislativo, a través de
una ley. Ésta es ley de leyes, en el sentido de que hace posible el funcionamiento del Estado y
cumplir con las restantes.

A través de esta ley el Congreso influye, regula, limita y controla al poder administrador. El poder
administrador se compromete a realizar un determinado plan de acción, en la medida en que el
Congreso le autorice los recursos y medios (gastos). El presupuesto como instrumento legal permite
el control, ejercido por los representantes del pueblo, del destino que se dará a los recursos que
obtiene de aquél.

4) El presupuesto como balance preventivo: tiene que ver con los aspectos contables. Es balance, en
tanto es una relación entre recursos y gastos, o sea, entre fuentes y usos, lo que determina un resultado
equilibrado, superavitario o deficitario. Ese balance refleja, también, la composición de los ingresos y
erogaciones.

El presupuesto es balance preventivo por oposición a consuntivo (este último es el de empresas

privadas que refleja lo ocurrido). El balance preventivo es anterior a los acontecimientos.

El presupuesto como balance preventivo se refleja en un plan de cuentas, clasificatorio de recursos y

gastos. Dicho plan tiene como punto de partida el presupuesto y, a través de su inversión, refleja los
hechos ocurridos. Esto permitirá controlar lo sucedido, en relación con lo previsto.

Funciones modernas:

1) El presupuesto es un instrumento de política económica: es el medio a través del cual se plasma

aquella parte de la política económica conocida como política fiscal. Ella es el modo a través del
cual el Estado influye en la economía, mediante la obtención de recursos y realización de gastos.
Este enfoque tiene su origen en los años 30, con motivo de la crisis económica mundial, y cuyo
exponente teórico más representativo fue el libro de Keynes publicado en 1936 (Teoría de la
ocupación, el interés y el dinero).

Como consecuencia de estas ideas surgen las finanzas públicas funcionales, donde se
relacionan éstas con la economía. El presupuesto será el instrumento que determina la magnitud y
composición de los recursos y gastos públicos, diseñado para alcanzar objetivos económicos
(estabilidad, redistribución del ingreso, etc.). Hay una relación funcional entre las variables
económicas objetivos y las variables fiscales instrumentos. También se desarrolla el enfoque de la
Hacienda pública compensatoria del ciclo económico.

Con la política fiscal reflejada en los recursos, gastos, resultado presupuestario y

financiamiento se altera el esquema de consumo e inversión, porque se transfiere renta de los
individuos o de las empresas al Gobierno, de acuerdo con los objetivos de la política económica.

Todo recurso, particularmente el impuesto, modifica decisiones de los operadores de la

economía, al impedir el uso de la riqueza que detrae. El gasto público implica darle un destino
distinto al que le daría al recurso el operador privado.

La política fiscal, a su vez, debe coordinarse con otros componentes de la política

económica (monetaria, de ingresos, de comercio exterior) de modo de lograr un todo coherente. El
indicador resumen de la política fiscal es el resultado: superávit, déficit o equilibrio presupuestario.

2) El presupuesto es un instrumento de planeamiento, el cual presenta formas diversas:

a) Planeamiento obligatorio: propio de las economías socialistas (economías centralmente

planificadas) en las que la propiedad de los medios de producción está en manos del Estado.

b) Dirigismo estatal: El Estado interfiere en los procesos económicos con prohibiciones, controles
y autorizaciones (vínculos normativos).

c) Sistemas de planeamiento que operan a través de mecanismos indirectos: aquí se ubica la

actividad financiera del Estado. Esta opera a través de incentivos o de obstáculos con el
propósito de modificar determinadas situaciones o comportamientos económicos. Es el campo
de las medidas indirectas, vinculadas a los gastos y recursos públicos, que tratan de respetar las
libertades individuales.

En este caso el rol del Estado es complementario o subsidiario, que intenta auxiliar a la
 sociedad en la medida que esto sea necesario; es decir, no suplanta o reemplaza a los operadores
económicos privados.

En este enfoque ubicamos al presupuesto como instrumento de planeamiento, el que se

relaciona con el problema de la escasez de recursos y la amplitud de las necesidades a atender.
Dada la escasez de los recursos y lo ilimitado de las necesidades, se requiere algún ordenamiento
que permita asignar los recursos escasos a los fines múltiples, es decir que se busca un equilibrio
entre los objetivos a alcanzar y los medios disponibles.

Esta función de planeamiento, se relaciona con el ejercicio de la programación que supone

lo siguiente:

1) Establecer objetivos a alcanzar tanto en su naturaleza como en su cantidad.

2) Para lograr estos objetivos habrá que desarrollar determinadas acciones.

3) Para ello se requiere disponer de medios humanos y materiales, los que adecuadamente
organizados, permitan la realización de acciones.

4) Para disponer de medios humanos y materiales es necesario incurrir en costos, los que se
traducen en gastos presupuestarios.

5) Para efectuarlos se necesitan medios financieros que posibiliten la realización de los programas.

El presupuesto será, entonces, el instrumento en el cual se preverán los ingresos a obtener,

que permitirán la realización de gastos, con los cuales disponer de medios para efectivizar
acciones, que permitan alcanzar los objetivos deseados adecuadamente compatibilizados a través
del planeamiento.

El planeamiento se traduce en planes de distinta extensión en el tiempo:

- Planes a corto plazo (un año), cuya manifestación es el presupuesto.

- Planes a mediano plazo (dos a cuatro años)
- Planes de largo plazo (cinco a diez años)

A su vez hay:

- Planes globales (economía en su conjunto).

- Planes sectoriales (energía, transporte, salud, educación).
- Planes institucionales (por ejemplo, planes estratégicos).

En presencia de este tipo de planes, el presupuesto será el reflejo anual de la porción de

aquellos a ser cumplida por el Estado en el período de un año. Por otro lado, la ejecución del
presupuesto realimenta los planes y permite corregirlos, en función de lo que va ocurriendo en la
realidad.

En los últimos años se tiende, en los países más avanzados, a la elaboración de presupuestos
plurianuales, los que están estrechamente vinculados con el planeamiento presupuestario.

6.1.3 Los principios presupuestarios

Los principios presupuestarios son un conjunto de normas, de carácter teórico, referidas a cómo
debería ser el presupuesto, y que tienen el propósito de garantizar el adecuado cumplimiento de las
funciones del mismo.

Se trata aquí del campo del deber ser (lo que sería deseable que ocurriera) que no siempre, en la
práctica, se cumple, sino que la realidad suele estar distante de lo deseable.

Conviene hacer referencia a dos tipos de principios presupuestarios: los estáticos que se refieren al
contenido y forma del presupuesto; y los dinámicos que se refieren a la preparación y ejecución del
mismo.

Principios estáticos:
1.- Universalidad:

Este principio establece que el presupuesto debe contener los gastos y recursos públicos
considerados en forma separada y por su totalidad; es decir, no deben compensarse gastos con
recursos. Al compensar gastos con recursos se reducen ambos y, en consecuencia, se
distorsiona la adecuada presentación del presupuesto.

Por ejemplo: puede darse el caso de gastos de recaudación que se deduzcan de la

misma; que ciertos subsidios (ej.: reembolsos a las exportaciones) se resten de la recaudación
del IVA; que los subsidios a industrias, por promoción, aparezcan deducidos de los recursos y
no como gastos (se trata de los denominados gastos tributarios).

Se puede también llamar principio de integridad. A su vez, este principio se relaciona

con el criterio de no afectación y se refiere a la conveniencia de no afectar determinados
recursos a determinados gastos. Los recursos deben ser de libre disponibilidad, por lo que no
deberían tener un destino prefijado. Ejemplos, que van en contra de esto, son los recursos del
FONAVI (Fondo de la vivienda) y el Impuesto al Tabaco, destinados a la construcción de
viviendas y a la actividad tabacalera, respectivamente.

La inconveniencia, de afectar recursos, surge porque puede darse el caso que

determinados gastos, de prioridad menor, se realicen debido a que tienen recursos afectados,
mientras gastos de prioridad mayor carecen de financiamiento.

La ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector público

nacional (ley 24.156) establece lo siguiente:

• el principio de universalidad, cuando dice que los recursos y gastos públicos figurarán en
forma separada por el monto íntegro, no debiendo compensarse entre sí (artículo 12).

• el criterio de la no afectación, cuando establece que no se puede destinar el producido de

ningún recurso a realizar el pago de determinados gastos, salvo excepciones establecidas
(como, por ejemplo, las provenientes de leyes especiales) (artículo 23).

2.- Unidad:

Este principio se refiere a la forma del presupuesto y a que todas las entradas y salidas
se incluyan en el documento presupuestario (unidad de documento). De ese modo se permite
tener un panorama de conjunto de las operaciones financieras, ya que si se tiene un
presupuesto fragmentado no se puede tener idea del conjunto, de la magnitud y composición
de los recursos y gastos públicos.

Históricamente ha existido la tendencia a separar los recursos y gastos públicos de

ciertos organismos o cuentas del presupuesto nacional. La ley de administración financiera y
de los sistemas de control del sector público nacional (ley 24.156) establece (en el artículo 12)
que los presupuestos públicos comprenderán todos los gastos y recursos públicos previstos en
cada ejercicio.

De este principio se deriva el principio de unidad de caja, el que sostiene que todos
los ingresos deben ir a una única caja o tesorería y los pagos deben ser realizados con los
fondos de ésa.

El presupuesto único consolidado de caja tiende a garantizar la disponibilidad de

recursos o de financiamiento en oportunidad de realizar los pagos. La tendencia a crear
muchas cajas o tesorerías lleva al problema de la insuficiencia financiera para atender
determinados gastos y a la existencia de recursos ociosos destinados a gastos que se demoran
o no se realizan.

En la Administración Pública Nacional, funciona la Cuenta Única del Tesoro (CUT)

que está en consonancia con este principio.

3.- Claridad:

Este principio, se refiere a la forma del presupuesto y consiste en que el presupuesto

debe hacerse de tal forma que responda a un ordenamiento que permita hacerlo entendible por:
 a) Aquellos que deciden su aprobación (Poder Legislativo).
b) Aquellos responsables de su ejecución (administración)
c) Los ciudadanos, en general, de modo que puedan entender el uso de los recursos públicos
que el Estado toma de los mismos.

Pueden darse motivos de la falta de claridad de los presupuestos:

a) asociados con el hecho de querer ocultar demasiados gastos o recursos y, en

consecuencia, hacer difícil la interpretación del documento público.
b) excesivo tecnicismo por parte de aquellos que lo formulan.

Principios dinámicos:

1.- Exactitud:

Este principio se refiere a la necesidad que, al preparar el presupuesto, las previsiones

de gastos respondan a cifras ciertas, necesarias para atender servicios y, a su vez, las
estimaciones de recursos respondan a la recaudación de ingresos a obtener.

Este principio se denomina, también, de veracidad, el que se vulnera cuando se estiman

en exceso o en defecto gastos o recursos. Los motivos de ello pueden ser:

- Sobrestimación de gastos: para cubrir imprevistos o posibilitar la realización de gastos

superfluos.
- Subestimación de gastos: para mostrar una magnitud inferior a la que incurre el Estado.
- Sobrestimación de recursos: cuando se pretende gastar más o disminuir el déficit
presupuestario. Sin embargo, puede ser no deliberada fruto de cambios en la situación
económica.
- Subestimación de recursos: cuando se quiere dar una idea inferior a la verdadera sobre la
captación de recursos públicos por el Estado. También puede ser no deliberada.

Una circunstancia, característica de muchos años de la economía Argentina, que

impidió cumplir con el principio de exactitud, fue la inflación, en particular por lo acontecido
en el período 1975-1990, en razón de lo cual no fue fácil estimar los gastos y recursos
públicos.

La ejecución del presupuesto refleja lo que sucede en el campo de los recursos y gastos
y pondrá de manifiesto en qué grado se ha cumplido lo previsto con relación a la obtención de
recursos y realización de gastos.

2.- Anticipación (también llamado principio de precedencia):

Este principio se refiere a que el presupuesto debe formularse y aprobarse antes de

comenzar el ejercicio. Hace a la naturaleza del presupuesto el ser un instrumento preventivo y
se desnaturaliza si no está aprobado al iniciarse el período.

Las autorizaciones para gastar incluidas en el presupuesto deben ser, obviamente,

anteriores a las decisiones de gastar. La ley de administración financiera y de los sistemas de
control del sector público nacional (ley 24.156) establece en el artículo 27 que en el caso de no
sancionarse el presupuesto antes del ejercicio entra en vigencia el presupuesto del ejercicio
anterior, con los ajustes que señala aquella. Estos son, por ejemplo: eliminar los recursos no
recaudables nuevamente y los gastos no repetibles, por haberse realizado el propósito de los
mismos.

Este tipo de norma vulnera el principio de anticipación, pero tiene la ventaja de asegurar
un presupuesto en aquellas ocasiones en las que no está aprobado, posibilitando de ese modo
la continuidad de los servicios.

3.- Especialidad:

Se refiere tanto al presupuesto como a su ejecución. Consiste en asegurar que las

cuentas, por rubros de gastos y recursos, reflejen la naturaleza de la erogación o ingreso, la
magnitud de los mismos y el período de aplicación. Por eso se suele hablar de tres aspectos de
este principio:

1) Especialidad cualitativa: se refiere a la naturaleza del gasto o recurso.

 2) Especialidad cuantitativa: se refiere a la magnitud (monto) de la erogación a realizar o
ingreso a obtener.
3) Especialidad temporal: se refiere al período en que se va a ejecutar el presupuesto. El
período fiscal en la Argentina es el año (01/01 al 31/12). Como la característica
tradicional es que los presupuestos son anuales esto condujo a hablar del principio de
anualidad.

La anualidad del presupuesto surge de lo establecido en la Constitución Nacional

(Artículo 75, inciso 8) al establecer que, dentro de las atribuciones del Congreso, está la
de aprobar el presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos de la Administración
Nacional.

En los últimos años algunos países desarrollados (E.E.U.U., Canadá, Reino Unido,
Suecia, Australia, Nueva Zelanda) han puesto en práctica diversos mecanismos de
presupuesto plurianual. Argentina, a nivel nacional, también lo ha hecho.

4.- Publicidad:

Este principio se refiere a las diferentes etapas del presupuesto. Estas etapas deben
contar con la adecuada difusión (es decir, sus características deben darse a conocer
públicamente). No sólo significa dar a conocer la aprobación sino también las características
del proceso de elaboración, su discusión con motivo de su tratamiento en el Congreso y lo que
ocurrió con su ejecución.

A la publicidad se la ha bautizado como la regla de reglas resaltando su importancia,

interpretando que la difusión de los actos de gobierno en una República, debe referirse en
particular al manejo de los recursos tomados de la comunidad.

Otras Reglas:

Hay otras normas que, sin ser principios propiamente dichos, tienen importancia en
cuanto a establecer criterios de cumplimiento deseables:

- exclusividad: es una característica del articulado (se refiere a los distintos artículos de
una ley de presupuesto). Suele ocurrir que se incorporen normas sin vínculo estricto con
el presupuesto, aprovechando que el mismo suele tener un tratamiento más rápido que
otros proyectos.

La ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector público

nacional (ley 24.156) en el artículo 20 establece una restricción en el sentido que la ley de
presupuesto no debe contener disposición alguna de carácter permanente, no podrá
reformar leyes vigentes, ni crear ni modificar o suprimir tributos. Esta norma se incumple
con mucha frecuencia.

- economía: se refiere al gasto eficiente, es decir gastar lo menos posible para obtener los
mejores resultados, lo que no siempre coincide con el enfoque clásico de gastar lo menos
posible o pagar el precio más bajo.

- equilibrio presupuestario: los clásicos sostenían que los gastos debían ser iguales a los
recursos ya que un déficit podría traer inflación (cuando había financiación monetaria) o
llevar a la bancarrota (cuando se financiaba con endeudamiento), y un superávit
significaba un mal uso de los recursos privados.

Los modernos afirmaban que en algunas circunstancias se justifica el déficit para tender
al equilibrio macroeconómico y se hablaba entonces del déficit sistemático (vinculado
con el sistema económico).

La interpretación “moderna” no debe tomarse en el sentido que el presupuesto debe tener

déficit de cualquier magnitud. El mismo dependerá del impacto que se intente tener en la
economía. Esta relación se asocia con el multiplicador del gasto público y el aumento
buscado en el nivel de renta. El déficit no puede ser permanente y cuando desaparece la
razón que lo justifica debe volverse al equilibrio presupuestario.

Un razonamiento alternativo justifica un déficit como consecuencia inevitable de la

recesión económica que produce una disminución de los recursos públicos. En esta línea,
cuando la economía se expande debería producirse un superávit que permita financiar los
 períodos deficitarios.

Por otro lado, también se afirma que el Estado debe hacer los mayores esfuerzos para
evitar el déficit ya que ello se entenderá como un indicador de solvencia fiscal lo que
alentará la entrada de capitales desde el exterior y contribuirá a expandir la economía, en
un mundo globalizado.

Principios de la Administración Financiera

La ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector público

nacional (ley 24.156) enuncia, en el artículo 4to., principios que deberían garantizarse en
la administración financiera y que aquí se referencian al presupuesto:

- regularidad financiera: se relaciona con la periodicidad y el orden en la función

financiera del presupuesto.

- legalidad: se relaciona con las formalidades a cubrir para que el presupuesto y su

ejecución sean válidos y cumplan su función de instrumento legal y de control.

- economía: debe buscarse la adecuada asignación de los recursos públicos e incurrir

en los menores costos posibles.

- eficiencia: debe procurarse la productividad de los gastos y recursos, minimizando

los costos en el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios.

- eficacia: debe garantizarse un adecuado cumplimiento de los objetivos establecidos

en cuanto a la satisfacción de necesidades públicas.

Transparencia

Finalmente, en los últimos años se ha impulsado la idea de la “transparencia fiscal” que

tiende a convertirse en un “principio” y que apunta a ofrecer información oportuna,
confiable y sistemática que pueda ser objeto de control y auditoría por diversos
responsables de ello, en particular por el ciudadano, de modo de comprender sin duda ni
ambigüedad la rendición de cuentas de la gestión del mandatario. Bien es cierto que la
transparencia se halla implícita en la publicidad, claridad, exactitud, etc. antes
mencionados.

6.2. El ciclo presupuestario: etapas

El ciclo presupuestario se refiere a un proceso, también denominado circuito presupuestario, que

tiene distintas etapas, a saber:

1. Formulación: suele desdoblarse en preparación y elaboración.

2. Autorización o aprobación.
3. Ejecución: incluye también programación de la ejecución y la evaluación.
4. Control.

6.2.1. Etapa 1: Formulación o programación

1. Preparación del presupuesto: está a cargo de las más altas autoridades nacionales que tienen
competencia en el tema. Podemos distinguir dos aspectos de una misma realidad:

a) Aquellos que tienen que ver con la política presupuestaria:

 Vinculados con la acción del Estado, a desarrollar en el cumplimiento de sus funciones.
 Vinculados con la incidencia económica de las previsiones presupuestarias

Este aspecto tiene que ver con el mayor o menor énfasis que se va a dar a determinados
fines (salud, educación, etc.), es decir, qué funciones van a crecer y cuáles van a decrecer en
términos absolutos o relativos.

La incidencia económica se analiza con un esquema ahorro-inversión-financiamiento

mediante el cual se visualiza la magnitud de los recursos, gastos y financiamiento siendo
posible relacionarlos con la economía.

Este tipo de análisis da origen a un documento denominado “de directivas o pautas de la

 política fiscal”. El mismo es preparado por el Ministerio de Economía, y debe ser
aprobado por las autoridades nacionales. Será el orientador de aquellos que tengan que
elaborar el presupuesto y en la medida en que sea detallado facilitará su confección.

Se suele utilizar la práctica de comunicar “techos”, o sea, niveles máximos de gastos

que las jurisdicciones no podrían superar. También se procura que los organismos
elaboren presupuestos preliminares que incluyan alternativas que faciliten la conciliación
de los anteproyectos con los “techos”.

b) A su vez, hay otro aspecto referido a cuestiones técnicas y que se vinculan a cómo se hace un
presupuesto. Hay dos tipos de normas:

Las referidas a la presentación de los anteproyectos que deben remitirse al Ministerio de

Economía, e incluyen los distintos formularios a presentar, explicaciones a brindar, los
valores a tomar como base para los cálculos, etc.

Los valores comentados son importantes porque se requiere definir pautas uniformes
para hacer los cálculos. Estas pautas se refieren a precios, salarios, tasas de interés a utilizar,
etc. En un mundo donde los mismos no suelen ser constantes, es necesario fijarlos a un
determinado momento.

Este hecho es más importante en circunstancias inflacionarias, siendo menos

significativo en momentos de estabilidad. El presupuesto se elabora en una moneda de
cuenta, porque se hace con valores de un momento determinado y posteriormente se ajusta,
según el comportamiento estimado de las distintas variables.

A su vez, hay otro tipo de normas con los criterios de clasificación y las formas de
utilizar y relacionar esos clasificadores para armar los presupuestos. Las mismas incluyen
los procedimientos a seguir para determinar las magnitudes a incluir en el presupuesto.

En esta etapa se tiene entonces:

• Directivas de políticas presupuestarias: incluye referencias a política de gastos, de

salarios, de ocupación, de inversiones, de tributación.
• Normas técnicas: forma en que se elaboran los presupuestos y en la que se presentan
los mismos.

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control Público Nacional (Ley

24156) enuncia en el artículo 24 que el Poder Ejecutivo fijará anualmente los lineamientos
generales para la formulación del presupuesto general; deberá efectuarse una evaluación de
objetivos y preparar una propuesta de prioridades presupuestarias. Sobre la base de este
documento, las distintas reparticiones de la Administración Nacional elaborarán los
anteproyectos de presupuestos.

2. Elaboración de los anteproyectos de presupuestos: se hacen en forma descentralizada por

parte de los distintos organismos que forman la Administración Pública, los cuales toman en
cuenta las normas y directivas para elaborar los presupuestos.

También toman otros elementos relacionados con la política de la jurisdicción a la que

pertenecen y, en caso de existir, planes que establecen las metas a conseguir en el mediano y
largo plazo y las acciones a desarrollar para alcanzarlas.

Una vez que se han efectuado las proyecciones, éstas se vuelcan en los formularios y se
elevan los anteproyectos de presupuesto, en primer lugar, a la autoridad jurisdiccional (Ej.: los
distintos ministerios o secretarías). Suele haber una oficina de presupuesto o de administración
financiera que se encarga de realizar un análisis de esos anteproyectos. De ese análisis surge la
coincidencia o no con los planes de acción a desarrollar por el ministerio o secretaría.

Una vez que se ha producido un armado coherente a nivel de las jurisdicciones, los
anteproyectos se elevan a la Secretaría de Hacienda y son remitidos a la Oficina Nacional de
Presupuesto que se encarga de analizarlos.

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control Público Nacional

(Ley 24156) enuncia en el artículo 25 que, sobre la base de las proyecciones presentadas por las
distintas jurisdicciones, con los ajustes necesarios introducidos, la Oficina de Presupuesto
confecciona el proyecto de ley.
 Los ajustes necesarios surgen cuando los anteproyectos son confrontados con las
normas de preparación. Para ello se efectúan:

• Análisis de cumplimiento de las normas de presentación de anteproyectos. Si hay

imperfecciones técnicas se solicita la corrección en función de aquellas.

• Análisis de aspectos sustantivos: compatibilidad entre lo presentado y las directivas

impartidas. Será necesario un análisis, a nivel de la autoridad política del Ministerio de
Economía con el apoyo técnico de la Oficina Nacional de Presupuesto que determine si los
presupuestos formulados por las diferentes oficinas exceden las estimaciones de recursos y
se plantea la necesidad de ajustes, aumentando los recursos o disminuyendo los gastos.

Estos ajustes no se pueden resolver a nivel técnico sino que exigen la definición por parte
de las autoridades políticas (Subsecretarios, Secretarios, Ministros) y, en la medida que no se
pongan de acuerdo, el problema se presenta al Ministro Coordinador (Jefe de Gabinete), al
Presidente o Gabinete Nacional.

Se producen así aproximaciones sucesivas y se van ajustando los requerimientos con las
posibilidades de financiamiento. Es muy útil el fundamento técnico con el que se elaboran los
anteproyectos ya que si los mismos tienen elementos de juicio que los justifiquen estos podrán
analizarse mejor.

Si no hay fundamentos analíticos, el proceso de ajuste se realiza por reducciones generales

y proporcionales. Para solucionar estos problemas conviene efectuar una programación por
niveles de esfuerzo, lo que implica fragmentar las acciones a desarrollar, asociando los montos a
gastar con resultados. Para lograr esta programación se recurre a la técnica del presupuesto
preliminar. Si el presupuesto que se asigna es mayor a lo solicitado se cuantificarán los mayores
resultados posibles; si se disminuye con relación a lo requerido se tendrán en cuenta los
sacrificios a realizar en los resultados.

Cuando llega el momento de elaborar el anteproyecto general, habrá que pasar de una
moneda de cuenta a una moneda corriente, en base al comportamiento esperado de las variables
(precios, tasas, etc.), según se proyecte la evolución que van a presentar hasta el momento de
ejecutarse.

Una vez lograda la compatibilización (proyectos con posibilidades) y una vez definidas las
variables, las distintas reparticiones deberán elaborar los proyectos, detallando los distintos
niveles de presupuesto. Aquí se debe realizar la máxima desagregación prevista.

Cuando las distintas reparticiones efectuaron la asignación de créditos, vuelven a elevar

éstos a los ministerios de los que dependen y éstos proceden a enviarlo al Ministerio de
Economía para que se elabore el proyecto de presupuesto definitivo.

Cronograma presupuestario

Este proceso de preparación-elaboración presupuestario se traduce en un cronograma

referido a cuáles son las etapas y los tiempos para la preparación y formulación, de modo que el
presupuesto esté confeccionado antes del 15 de setiembre del año anterior a aquél en el que va a
regir.

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control Público Nacional

(Ley 24156) enuncia en el artículo 26 que el Poder Ejecutivo presentará a la Cámara de
Diputados antes del 15 de setiembre el proyecto de presupuesto para el ejercicio siguiente.

Se deben descontar, hacia atrás, los lapsos para realizar las distintas etapas:

• La etapa de preparación puede demorar entre 1-2 meses.

• La elaboración de los anteproyectos de los distintos establecimientos requiere entre 2-3
meses.
• El análisis y compatibilización global del presupuesto: 1-2 meses.
• La elaboración definitiva del presupuesto: 1 mes

Toda la etapa de formulación lleva, entonces, entre 5 y 8 meses. Para tener el

presupuesto disponible el 15 de setiembre, las tareas deben comenzar entre enero y abril de ese
 año.

3. En definitiva, la etapa de formulación (preparación y elaboración) consiste en un proceso de

presupuestación en función de las políticas y objetivos contemplados en los planes del
Gobierno. Por tanto, la realización de esta etapa implica un examen del mediano plazo y su
incidencia en el corto, así como de la coyuntura, con el fin de fijar políticas presupuestarias
concretas para un ejercicio.

Asimismo, implica la definición y cuantificación del financiamiento del presupuesto, con la

finalidad de conocer la disponibilidad de recursos para su aplicación a las políticas y la
obtención de los objetivos definidos.

Existen distintos niveles interrelacionados de fijación de políticas presupuestarias. Estas son la

establecida por el Presidente de la República que abarca toda la Administración Nacional; la
institucional que se define, en concordancia con aquella, por cada Ministerio y la de las
entidades descentralizadas, que se fija en el marco de las anteriores.

En términos concretos, la política presupuestaria comprende las normas, orientaciones,

determinación de la composición y niveles de gastos e ingresos, así como la definición de
programas y proyectos prioritarios, a los cuales deben ajustarse los organismos para elaborar sus
anteproyectos.

En cuanto a la formulación de la política presupuestaria, existen dos posiciones extremas. Una

de ella postula que previamente se determinen con precisión las prioridades, objetivos y los
recursos financieros que se asignen a las instituciones, a fin que sus responsables elaboren los
anteproyectos. La otra sostiene que es necesario que los responsables de las unidades ejecutoras
planteen libremente sus requerimientos, sujetándose a pautas de tipo general.

Un criterio adecuado, aplicado en el proceso presupuestario argentino a nivel de la

Administración Nacional, es el de una posición intermedia, en la que la definición de las
orientaciones y prioridades por parte de los niveles centrales de conducción, requiere de una
previa participación de las unidades ejecutoras suministrando información que habrá de permitir
enriquecer y ajustar las decisiones.

Presupuesto preliminar

En tal sentido, como complemento y apoyo para el proceso de elaboración del presupuesto, se
ha instituido en el ámbito de la Administración Nacional el Presupuesto Preliminar. El
Presupuesto Preliminar es una herramienta de uso de las distintas jurisdicciones y entidades y
tiene como principal finalidad mejorar la capacidad de los organismos para elaborar el
presupuesto, en tiempo y forma, con una mayor racionalidad en la asignación de los recursos.

Asimismo, para ser significativas las versiones preliminares, deben responder a situaciones
perfectamente diferenciadas; ya sea vinculadas con el cumplimiento mínimo de los objetivos del
organismo (mínima), aquellas donde se cumplen todos los objetivos (máxima), como así
también aquellas donde se cumplen algunos objetivos (intermedia).

4. La etapa de la formulación también se designa etapa de la programación. Esta expresión

adquiere su pleno significado cuando se trabaja con la técnica del presupuesto por programas, a
la que se hará referencia más adelante.

A su vez y siguiendo las tendencias actuales en los países más avanzados, en la Administración
Nacional se ha puesto en práctica una forma de programación que es el presupuesto
plurianual. El mismo, tiene carácter informativo y cubre un período de tres años. Se efectúa en
el marco de proyecciones macroeconómicas y macrofiscales debidamente compatibilizadas,
abarca el sector público nacional incluido en un esquema ahorro-inversión financiamiento y
detalla recursos por rubros e instituciones y gastos por finalidades y funciones, jurisdicciones y
programas con sus correspondientes metas físicas.

El mecanismo para su elaboración es semejante aunque más simplificado que el del presupuesto
anual, el que a su vez constituye el primer año del presupuesto plurianual. Las proyecciones
plurianuales pretenden alcanzar los siguientes objetivos:

• Prever el financiamiento global considerando la totalidad de los gastos futuros.

• Conducir al equilibrio presupuestario.
 • Prever el efecto de nuevas políticas y programas, en cuanto a su incidencia en ejercicios
futuros.
• Atender a la naturaleza plurianual de muchos de los programas existentes, ayudando a
garantizar su continuidad.

6.2.2. Etapa 2: Autorización o aprobación del presupuesto

Consiste en el trámite del proyecto de presupuesto en el Congreso para aprobarlo como ley. Una
vez concluida la elaboración del presupuesto, éste es remitido al Congreso Nacional por el Poder
Ejecutivo, siendo el Jefe de Gabinete quien firma el mensaje de elevación, juntamente con el Ministro de
Economía.

El mensaje explica las características de la política presupuestaria a seguir y ubica al presupuesto

en el contexto de la política económica general. Se refiere a la acción de los distintos organismos
públicos, según sus fines, y a las magnitudes de gastos y recursos. Estas se comparan con las del ejercicio
o ejercicios anteriores, para ver la evolución en el tiempo de los gastos y recursos públicos.

De acuerdo a la Constitución Nacional y a la ley de Administración Financiera y de los Sistemas de

Control del Sector Público Nacional, el proyecto de ley entra en la Cámara de Diputados siguiendo la
tradición, conforme a lo dispuesto en el artículo 52 de la Constitución Nacional, en el sentido que la
Cámara que representa al pueblo es la que trata inicialmente lo referido a las imposiciones a la
ciudadanía.

El presupuesto sigue los trámites de cualquier ley, lo que está normado por los artículos 77 a 81 de
la Constitución Nacional. Este trámite consiste en lo siguiente:

1. Entra en la Cámara de Diputados, en la sesión subsiguiente a su llegada, y se lo envía a la

Comisión de Presupuesto y Hacienda, la cual lo analiza y puede convocar a distintos ministros
o autoridades, para que expliquen el mismo y así lograr una adecuada interpretación.

2. Una vez que terminó el análisis, la comisión emite dictamen único o varios (de mayoría, de
minoría, etc.).

3. Comienza el debate del proyecto de ley en el recinto, el cual comienza con la exposición del
Presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, continúa con la exposición de los
distintos bloques y luego de los diputados que lo soliciten.

4. La votación se divide en dos partes:

- Votación, por sí o por no, de todo el presupuesto en general.

- Votación, por sí o por no, de cada uno de los artículos en particular, aprobándose por
simple mayoría.

5. Si se rechaza vuelve a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. Si se aprueba pasa a la

Cámara de Senadores (cámara revisora). En ésta se realiza un proceso semejante al de la
Cámara de Diputados.

6. Si el proyecto se aprueba, el mismo pasa al Poder Ejecutivo para que se promulgue. Si el

proyecto se corrige, el mismo vuelve a la Cámara de Diputados.

7. Cuando el proyecto pasa al Poder Ejecutivo, éste debe promulgarlo en los diez (10) días
siguientes mediante la sanción de un decreto. La ley se promulga de hecho al transcurrir los
diez días mencionados sin la aprobación del decreto de promulgación.

8. En el decreto de promulgación el Poder Ejecutivo puede recurrir al veto u observación; es

decir, cuando no comparte lo establecido por un artículo o en la ley puede vetarla parcial o
totalmente.

Normalmente no ha habido antecedentes de un veto total pero sí hay de vetos parciales. En

general, se vetan algunos de los artículos que han sido incorporados por el Congreso y que no
se habían incluido en el proyecto del Ejecutivo.

9. En el caso de veto del Poder Ejecutivo, la parte observada vuelve al Congreso, el cual puede
insistir con los 2/3 de ambas cámaras. Si insisten, la ley o artículo vetado quedará en firme.

10. ¿Qué pasa si la Cámara de Senadores devuelve el proyecto a la Cámara de Diputados?. Se

 debe establecer si las modificaciones fueron realizadas por mayoría absoluta o por 2/3 de los
Senadores.

La Cámara de Diputados podrá insistir con simple mayoría o con 2/3, según la
aprobación de la Cámara de Senadores. Si se logra la aprobación, la ley quedará sancionada.
Si no logra la mayoría requerida, la ley quedará aprobada con las modificaciones del Senado.

11. La Constitución de 1994 (artículo 79), establece una vía alternativa de tratamiento, aplicable a
la ley de presupuesto, cuando fija un mecanismo para tratar un proyecto de ley en particular en
la comisión correspondiente. Habría entonces:

- Tratamiento general en el recinto plenario.

- Tratamiento particular en la comisión.

6.2.3. Etapa 3: Ejecución

Se refiere a concretar en los hechos los gastos autorizados en el presupuesto o a obtener los
recursos pronosticados. Para ello, una vez sancionado y promulgado, el Ejecutivo, a través de una
Decisión Administrativa del Jefe de Gabinete, realiza una distribución analítica, detallando hasta el nivel
de desagregación correspondiente las previsiones presupuestarias. Esta desagregación surge de los
clasificadores presupuestarios, establecidos en las normas para la elaboración del presupuesto.

¿Cómo se determinan los gastos y recursos en su ejecución? Se suele hablar de etapas para los
gastos y recursos.

Etapas del gasto público:

1. Etapa del compromiso: acto de autoridad competente por el cual se decide la realización del
gasto. Por ej.: se nombra un empleado, se firma un contrato, etc.

2. Etapa del devengado: en ésta se concreta el hecho económico de la provisión de un bien,

realización de una obra pública, prestación de un servicio, etc.

3. Etapa del pagado: la orden de pago, posterior al devengado, llega a la tesorería y es

efectivizada por la misma.

Etapas de los recursos públicos:

1. Etapa del devengado: es cuando se origina la obligación de un contribuyente de pagar un

impuesto. Por ej.. Vencimiento de una liquidación.

2. Etapa del percibido: es cuando el contribuyente hace efectiva su entrega de fondos al

organismo recaudador.

El presupuesto compara estimaciones de recursos con gastos autorizados. La ejecución compara los
recursos con los gastos devengados. En la práctica, como es difícil disponer del devengado de los
recursos se recurre a la etapa del ingresado comparándose el recurso ingresado con el gasto devengado (la
caja compara recursos ingresados y gastos pagados).

La ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley
24.156), que regula todo el sistema presupuestario, de tesorería, de deuda, de contabilidad y de control de
la administración pública, dispone en el:

Artículo 29: que los créditos del presupuesto de gastos aprobados por el Congreso son límite
máximo en cuanto a las posibilidades de gastar; y en el

Artículo 30: que el Poder Ejecutivo distribuirá en forma analítica los créditos aprobados por el
Congreso Nacional.

Los Artículos 31, 32 y 33 (referidos a la ejecución de gastos y recursos) establecen que se

considera gastado un crédito presupuestario cuando queda afectado definitivamente a través del
devengamiento. Las instituciones deben llevar registros que incluyan los momentos del gasto ya
comentados. No se podrán adquirir compromisos para los que no queden saldos disponibles.

Los Artículos 41 y 42 hablan del cierre de las cuentas. Se verificará al 31 de diciembre: todos
aquellos gastos previstos en el presupuesto y cuya ejecución no se haya realizado caducarán como
 autorización. El devengado define el momento determinado para la ejecución del presupuesto.

En la medida que se comprometiesen gastos y no se devengasen, éstos deberán imputarse al

ejercicio siguiente. En la medida en que se devengasen gastos y no se pagasen, éstos se podrán pagar en
el ejercicio siguiente con los recursos disponibles del ejercicio anterior. Los ingresos que se verifiquen
con posterioridad al 31 de diciembre se imputarán al ejercicio en que se produce su ingreso aunque el
devengamiento corresponda al ejercicio anterior.

Evaluación de la ejecución

Estas precisiones, referidas a los registros de la hacienda pública, tienen detrás una administración
pública operando para cumplir con sus funciones. Por tanto, es importante analizar cuál es la gestión
cumplida en la concreción del programa de acción planteado (cómo se cumplieron los programas y
proyectos, las metas establecidas, etc.).

En esta materia la ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional (Ley 24.156) enuncia lo siguiente:

El artículo 44 prescribe que hay que realizar un análisis de la correspondencia entre los gastos
realizados y la producción obtenida; y el artículo 45 dispone que hay que realizar una evaluación de la
ejecución presupuestaria. Esta debe efectuarse en forma periódica durante el ejercicio. Al fin del mismo
se realizará el análisis de los resultados físicos y financieros y de los efectos producidos por los mismos,
de las variaciones con relación a lo programado y de las explicaciones de las diferencias con el programa.

Programación de la ejecución

Para que la ejecución se desarrolle con normalidad y sea posible su evaluación, durante el ejercicio,
hay que efectuar una programación de la ejecución presupuestaria, para lo cual el artículo 34, de la
citada ley, dice que a los fines de garantizar la correcta ejecución presupuestaria y compatibilizar los
recursos con los gastos presupuestados, todas las jurisdicciones y entidades deberán programar la
ejecución física y financiera de sus presupuestos.

Esta programación consiste en distribuir, en el tiempo, los gastos a realizar de modo de posibilitar
la concreción de distintas acciones, en el cumplimiento de funciones de los organismos. Aquellos
deberán ser compatibilizados por la Secretaría de Hacienda con la desagregación, en el tiempo, de los
ingresos. La secuencia temporal de los ingresos es la que va a determinar el total de montos a gastar en
períodos inferiores a un año ( mes, trimestre). Una vez conocidos esos montos, se deberán distribuir los
mismos entre las jurisdicciones y los distintos programas y rubros de gasto.

Este proceso de programación de la ejecución puede tomar como punto de partida la información
de la programación preparada por las reparticiones. Estos requerimientos deberán compatibilizarse por la
Secretaría de Hacienda, con el apoyo técnico de la Oficina de Presupuesto, con la entrada de recursos en
los distintos momentos. Habrá que realizar aproximaciones sucesivas para compatibilizar gastos con
recursos.

Cuenta de Inversión

El reflejo de la ejecución presupuestaria anual se verifica en la llamada “Cuenta de Inversión”, la

que constituye el documento que informa lo ocurrido con la ejecución del presupuesto, comparando la
misma con lo presupuestado, en términos financieros y físicos.

Dicha cuenta es elaborada por la Contaduría General de la Nación, antes del 30 de junio del año
siguiente al que se informa, y debe ser remitida por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional para su
tratamiento conforme a lo establecido por la Constitución Nacional en su artículo 75, inciso 8, que
establece: corresponde al Congreso Nacional aprobar o desechar la “Cuenta de Inversión”.

De este modo, el ciclo presupuestario legislativo comienza con la aprobación del Presupuesto y
termina con la aprobación o el rechazo de la “Cuenta de Inversión” (llamada también, en años anteriores,
Cuenta General del Ejercicio) por el Congreso Nacional.

6.2.4. Etapa 4: Control

Se distinguen dos aspectos sustanciales:

1. Control referido al cumplimiento de los aspectos legales y contables, vinculados a la gestión

de la hacienda pública.
 2. Control referido a los aspectos institucionales, o sea a las cuestiones del cumplimiento de
responsabilidades que surgen del presupuesto y de la relación entre poderes.

Hay distintos controles:

1. Interno: es el de la propia administración. Tiene propósitos de ordenamiento y de eficiencia en

la gestión.

2. Externo: control de afuera hacia la administración. Implica una vigilancia efectuada desde el
exterior de la administración.

La ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (ley
24.156) establece dos sistemas de control:

1. Interno: está constituido por un organismo que es la Sindicatura General de la Nación y, a su

vez, por Unidades de Auditoría Interna que actúan en la órbita de la administración pública, en
jurisdicciones y entidades.

La Sindicatura General cumple un rol normativo, de coordinación, de supervisión del

funcionamiento del control interno y está a cargo del Síndico General, asistido por tres síndicos adjuntos.
Las Unidades de Auditoría efectúan el análisis posterior de las actividades financieras y administrativas
realizadas en la administración pública, organismos y empresas públicas.

2. Externo: es desarrollado por la Auditoría General de la Nación, que controla la gestión

económica, financiera, patrimonial y legal de la actuación de la administración pública y
empresas y sociedades del Estado.

La Auditoría General de la Nación opera en la órbita del Poder Legislativo (artículo 85 de la

Constitución Nacional), mientras que la Sindicatura General de la Nación lo hace en la del Poder
Ejecutivo.

Toda la Administración Pública y las empresas públicas están sujetas al control de la Auditoría, el
que puede extenderse a entidades de derecho privado, en las que el Estado tenga alguna responsabilidad
en el cumplimiento de sus funciones, o que reciban algún aporte a través de subsidios originados en el
presupuesto o que administren fondos públicos.

La Auditoría General de la Nación estará formada por 7 miembros que serán auditores generales (3
nombrados a propuesta de los diputados, 3 nombrados a propuesta de los senadores y uno que será
presidente, nombrado por acuerdo entre ambas Cámaras y que representará a la oposición política).

Aspecto político del control

Así como el Congreso Nacional tiene la responsabilidad de aprobar el presupuesto y ejercer un

control ex-ante (del destino de los recursos), también se reserva el derecho de control de lo ocurrido en
cuanto a la ejecución del presupuesto.

La comparación presupuesto-realidad que surge del documento Cuenta de Inversión no sólo es una
rendición formal o contable, sino que es una rendición de cuentas del Poder (Ejecutivo) al Poder
(Legislativo), de cómo se ha cumplido el Plan de Gobierno que asumió el Poder Ejecutivo al proponer el
presupuesto.

El compromiso consiste en efectuar determinadas acciones, en la medida en que el Congreso

Nacional apruebe los medios a través de los cuales se hace posible la concreción del programa. Es por
ello que, la Cuenta de Inversión, debe incluir un conjunto de informaciones que permitan una verdadera
rendición de cuentas.

La ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley
24.156) establece lo siguiente:

Artículo 95: el contenido de la Cuenta de Inversión debe incluir:

-Estados de ejecución del presupuesto de la Administración Nacional

-Estados que muestren movimientos y situación del tesoro de la Administración Central
-Estado de la deuda pública y su composición
-Estados contables y financieros de la Administración Central
 -Informe de la gestión financiera consolidada del sector público

La Cuenta de Inversión contendrá, además, comentarios sobre:

-El grado de cumplimiento de objetivos y metas

-Comportamiento de los costos e indicadores de eficiencia
-Gestión financiera del sector público nacional

El documento se analiza en el Congreso, en el seno de una comisión bicameral integrada por

representantes de las cámaras de diputados y de senadores, llamada Comisión Mixta Revisora de Cuentas.

El artículo 85 de la Constitución Nacional establece que el control externo del sector público en sus
aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder
Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la

administración pública, estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación. Este
organismo, de asistencia técnica, tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la
administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización e
intervendrá en el trámite de la Cuenta de Inversión.

6.3. Estructura del Presupuesto: Clasificadores Presupuestarios

6.3.1. Los clasificadores de gastos y recursos

El presupuesto se ordena según criterios específicos de clasificación de recursos y de gastos. Estos

tienen distintos propósitos y, así, se establecen nomencladores los que enuncian los conceptos
constitutivos de cada uno de los clasificadores y definen los rubros que los componen.

Desde el punto de vista legal, el presupuesto es un conjunto ordenado de autorizaciones a gastar y

de estimación de recursos, susceptible de traducirse en un sistema de cuentas para su registro y control.
La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley
24.156) establece:

Artículo 13: Los presupuestos de recursos contendrán la enumeración de los distintos ingresos y
fuentes de financiamiento, incluyendo los montos a percibir por los mismos. La denominación de los
distintos rubros deberá ser suficientemente específica para identificar las respectivas fuentes.

Artículo 14: Los presupuestos de gastos utilizarán las técnicas más adecuadas para demostrar el
cumplimiento de las políticas y objetivos, la incidencia económica y financiera, así como la vinculación
de los mismos con su fuente de financiamiento.

Se utilizan un conjunto de clasificaciones de gastos y recursos que se consideran a continuación. A

su vez, estas clasificaciones se relacionan entre sí dando origen a la estructura presupuestaria.

6.3.2. Clasificación de los gastos

Las clasificaciones de los gastos o erogaciones se pueden agrupar en tradicionales o clásicas y

modernas y, a su vez, pueden relacionarse entre sí, dando origen a clasificaciones combinadas.

1. Clasificación Institucional (clásica): recibe, también, el nombre de clasificación jurisdiccional o

administrativa y consiste en dividir los gastos de acuerdo a los poderes del Estado y a las reparticiones
administrativas que componen su sistema de funcionamiento. Esta clasificación responde a la
estructura organizativa y refleja las unidades institucionales que ejecutan el presupuesto.

Este ordenamiento de los gastos permite asignar los créditos presupuestarios a las unidades ejecutoras
y responsables del presupuesto; es útil al planeamiento jurisdiccional y posibilita, además, el control a
nivel institucional administrativo. Las diferentes jurisdicciones son:

• Poder Ejecutivo: con la Jefatura de Gabinete, los distintos Ministerios (Economía. Relaciones
Exteriores, Interior, Defensa, etc.), Secretarías de la Presidencia, los Estados Mayores de Fuerzas
Armadas.
 • Poder Legislativo
• Poder Judicial
• Ministerio Público

Hay dos jurisdicciones con características particulares:

• Obligaciones a cargo del Tesoro: se vincula con los gastos que, dada su generalidad, no es posible
apropiarlos a ningún organismo en particular sino al gobierno en general (aportes a organismos
internacionales y a provincias, a empresas públicas, por ejemplo).
• Deuda Pública: se relaciona con los pagos de intereses y amortizaciones destinados a la atención de
la deuda pública.

Esta clasificación divide al presupuesto de la Nación según su carácter institucional en grandes

agregados o niveles institucionales, a saber:

• Administración Central: está conformada por los poderes del Estado (dentro del Poder Ejecutivo
están incluidos los Ministerios). No tienen personería jurídica propia y se financian con el
producido de rentas generales.
• Organismos descentralizados: son entidades creadas por una norma jurídica particular para cumplir
con un destino específico; cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio y con recursos
propios para financiar sus gastos, al menos, parcialmente.
• Instituciones de la Seguridad Social: son organismos descentralizados que tienen la característica
particular de estar destinados a la prestación de la previsión social (sistema de jubilaciones,
pensiones, asignaciones familiares, subsidios por desempleo).

2. Clasificación por objeto del gasto (clásica): se refiere a la naturaleza del gasto, tomando en
consideración aquello en lo que se gasta. Este clasificador tiene cuatro niveles, que son
desagregaciones sucesivas y que tienen por propósito identificar el tipo de gasto.

• Incisos
• Partidas principales
• Partidas parciales
• Partidas subparciales

Los incisos son:

• Personal: se detalla en partidas como personal permanente, no permanente, asignaciones familiares.

• Bienes de Consumo: incluye alimentos, textiles y vestuario, papel, productos químicos, etc.
• Servicios no personales: servicios básicos, alquileres, matenimiento, etc.
• Bienes de Uso: construcciones, maquinarias y equipo, equipo militar.
• Transferencias: dirigidas al sector privado, al sector público, al sector externo, para la atención de
gastos corrientes o de capital.
• Activos financieros: compra de acciones, títulos y valores; préstamos a corto y largo plazo.
• Servicio de la deuda: intereses y amortización de la deuda.
• Gastos figurativos: son un tipo particular de erogaciones que constituyen remesas de fondos entre
organismos que conforman el presupuesto. Son un gasto para el organismo que da la contribución
figurativa y un financiamiento para el que la recibe. Atento a las características mencionadas al
consolidar el presupuesto no se suman, porque de lo contrario se incurriría en una duplicación.

Esta clasificación permite precisar los requerimientos en materia de recursos humanos y materiales,
estimar el costo de las distintas acciones, identificar los bienes y servicios adquiridos y las
transferencias que se realizan. Posibilita, a su vez, efectuar la registración y control tradicional del
gasto público.

3. Clasificación económica (moderna): brinda elementos de juicio para analizar los efectos de la
actividad del Estado en la economía. Esta clasificación permite elaborar las cuentas nacionales
correspondientes al sector público y conocer la repercusión que en el patrimonio del Estado producen
los distintos gastos que se realizan.

El aspecto fundamental de este ordenamiento, es el referirlo al impacto macroeconómico, tanto por la

repercusión en la demanda como en lo que hace a las relaciones económico-financieras con el sector
privado. La clasificación económica comprende:

a) Gastos corrientes: son aquellos que disminuyen cuantitativamente el patrimonio neto del Estado.
 Están formados por gastos de consumo u operación, que son aquellos realizados en gastos en
personal y en bienes y servicios, que permiten disponer de los recursos humanos y materiales con
los cuáles desarrollar la actividad ordinaria de la administración.

Se habla de gastos de consumo para la administración y de operación para las empresas públicas.
Los de consumo (junto con los de inversión) forman parte de gastos públicos que se incluyen en el
PBI.

Las transferencias no tienen contraprestación, son gastos por los que no se recibe nada a cambio.
Se constituyen por los siguientes rubros:

• Rentas de la propiedad: intereses de la deuda pública interna y externa, fundamentalmente.

• Prestaciones de la seguridad social: incluye jubilaciones, pensiones, etc. (representan una
porción significativa del gasto).
• Transferencias corrientes: al sector privado, público o externo, para financiar gastos corrientes.

b) Las erogaciones de capital implican el aumento de las cuentas del activo del Estado o del receptor
de la transferencia. Se genera por la incorporación de bienes materiales, inmateriales y activos
financieros. Incluye las erogaciones en inversión real, por la adquisición o producción de bienes de
capital, que aumentan el activo del Estado (construcciones y equipos) que sirven para producir
otros bienes y servicios, que duran más de una año y están sujetos a depreciación.

La inversión real directa también incluye la inversión en bienes preexistentes (ej.: adquirir tierras,
edificios o bienes muebles ya construidos), y no se computa en la demanda agregada ya que su
producción corresponde a otro período.

También se incluyen la compra de acciones y valores que efectúa el Estado y las transferencias de
capital. Estas no suponen una contraprestación, pero sí implican que el sector receptor las utilizará
para construir un bien de capital, por lo cual la diferencia con las transferencias corrientes es el
destino final.

c) Aplicaciones financieras: están constituidas por la disminución de cuentas del pasivo del Estado,
fundamentalmente por la amortización de la deuda. Son aquellos gastos destinados a devolver el
capital que en su momento fue prestado al Estado. Según el origen del mismo serán internas o
externas. Asimismo, incluye toda otra forma de disminución de pasivos o devolución de deudas.

La inversión financiera incluye los aportes de capital, compra de títulos y valores y los préstamos
otorgados por parte de las empresas públicas (corto y largo plazo). Estas operaciones reciben un
tratamiento diferente si corresponden a empresas públicas (serán una aplicación financiera) o al
gobierno (serán una erogación de capital). Esto tiene su origen en las distintas aplicaciones de uno
u otro sector. Las empresas públicas buscan obtener un beneficio, administrando liquidez; el
gobierno cumplir con fines de política

La clasificación económica tiene como objetivo fundamental relacionar las cuentas públicas con la
economía (no es lo mismo la repercusión económica de un gasto corriente que uno de capital; o uno de
consumo que uno de transferencias).

A su vez permite vincular el presupuesto con las previsiones económicas globales y brinda
información para la contabilidad nacional, tanto en forma previa, para efectuar estimaciones, como en
forma efectiva o verificada.

4. Clasificación por finalidad y función (moderna): se refiere al ordenamiento de los gastos en función
de los objetivos que se propone el Estado al realizar sus gastos. Esta clasificación presenta el destino
de las erogaciones públicas en grandes grupos y se detalla en funciones, según las grandes acciones
que el Estado va a desarrollar para el cumplimiento de las distintas finalidades.

Aquella se refiere a la naturaleza de los servicios que el Estado brinda a la comunidad y permite
conocer la composición o importancia relativa en la asignación de los recursos públicos, para el
cumplimiento de los diferentes fines. Se suelen utilizar cinco finalidades de las cuales dependen
veintinueve funciones, entre las que cabe mencionar las siguientes:

• Administración gubernamental: incluye funciones tales como legislativa, judicial, dirección

ejecutiva, relaciones exteriores e interiores.
• Servicios de defensa y seguridad: incluye funciones como defensa y seguridad interior.
• Servicios sociales: incluye salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación y
 cultura.
• Servicios económicos: incluye energía, combustibles y minería, comunicaciones, transporte,
agricultura e industria.
• Deuda pública: intereses y gastos originados en la deuda pública.

Esta clasificación permite:

• La vinculación del presupuesto con el planeamiento sectorial.

• La coordinación de la acción de los distintos sectores vinculados a una misma función.
• Conocer la importancia relativa asignada a las distintas funciones que cumple el Estado.
• La agregación de los programas que desarrolla el Estado en rubros homogéneos.

5. Otras clasificaciones del gasto (modernas):

a) Geográfica: se refiere a la distribución espacial de los gastos públicos. Esta distribución se hace
normalmente por provincias, y se utiliza, identificando el lugar donde se ejecutan. Permite conocer
el grado de desagregación territorial de los gastos públicos y posibilitar cambios en ese sentido.

b) Por monedas: distingue los gastos según se realicen en moneda extranjera (para pagos al exterior)
o nacional (resto de los gastos). Esta clasificación permite calcular la incidencia del gasto público
en el sector externo de la economía y permite estimar una proyección de la balanza de pagos.

c) Por fuente de financiamiento: consiste en agrupar los gastos públicos según los recursos con los
cuales se financian:

• con recursos del tesoro nacional (rentas generales).

• con recursos propios de organismos descentralizados.
• con recursos que tienen una afectación específica por ley.
• con el uso del crédito interno o externo.

d) Por programas: esta clasificación se refiere al ordenamiento de los gastos según las acciones que
el Estado va a desarrollar en cumplimento de sus objetivos (se llama también clasificación del
gasto por categoría programática). La misma implica la asignación de recursos financieros a las
distintas categorías programáticas:

• Programas
• Subprogramas
• Actividades
• Proyectos
• Obras

Esta clasificación se vincula con las técnicas presupuestarias, en particular con la técnica de
presupuesto por programas, y se refiere al aspecto financiero del mismo. Esta técnica pone énfasis
en los productos originados en el accionar del Estado para la consecución de sus fines.

6.3.3. Clasificación de los recursos

1. Clasificación económica (moderna): agrupa los recursos públicos con el propósito de analizarlos y
posibilitar la toma de decisiones económicas y financieras. Los recursos clasificados económicamente
permiten:

• Determinar cuáles son las diferentes fuentes de recursos públicos.

• Calcular la presión tributaria y analizar la estructura tributaria.
• Estimar la elasticidad y flexibilidad de los recursos públicos frente a cambios en la actividad
económica.
• Inferir cuál es la incidencia de los recursos públicos en la demanda agregada, por ejemplo, a través
de su influencia en el consumo privado.
• Analizar los efectos redistributivos del sistema.
• Conocer el financiamiento a través del endeudamiento.
• Determinar los diferentes resultados económicos y financieros del presupuesto, mediante su
relación con la clasificación económica de los gastos.

Esta clasificación detalla los recursos de la siguiente manera:

 a. Recursos corrientes: son aquellos constituidos por los recursos de carácter tributario, en
particular, los impuestos, los que se agrupan en impuestos sobre los ingresos, sobre el patrimonio,
sobre producción, consumo y transacciones y sobre el comercio exterior.

Los recursos corrientes incluyen los recursos no tributarios (dentro de estos se consideran incluidas
las tasas y derechos); las retribuciones por venta de bienes y servicios; las rentas de la propiedad
(intereses, dividendos o arrendamientos) y las transferencias corrientes percibidas por el Estado.

De acuerdo a lo dicho, el clasificador presupuestario nacional considera a la tasa como un recurso

no tributario, lo cual no coincide con lo anteriormente señalado, en el capítulo de recursos públicos,
donde se la incluyó dentro de los recursos tributarios.

Otro recurso corriente son las contribuciones de la seguridad social, es decir, las retenciones y
aportes que, determinados sobre la nómina de sueldos, se destinan a su financiamiento, y que el
clasificador presupuestario tampoco las incluye como tributarios.

Los recursos corrientes aumentan cuantitativamente el patrimonio neto del Estado.

b. Recursos de capital: son los originados en la venta de activos, como edificios, terrenos, venta de
acciones y valores; recupero de préstamos y transferencias de capital recibidas por el Estado.

Los recursos de capital implican una disminución de las cuentas del activo del Estado.

c. Fuentes financieras: incluyen los diferentes conceptos empleados para financiar el presupuesto, en
la medida en que los dos agrupamientos de recursos anteriores no alcancen para hacerlo. La
principal fuente de financiamiento está originada en el endeudamiento público, nacional o
internacional, por empréstitos o préstamos.

La disminución de la inversión financiera, otra fuente financiera, se refiere fundamentalmente al

caso de empresas públicas, cuando estas venden acciones o recuperan préstamos, con fines de
liquidez. En general, se incluyen como fuentes financieras, el incremento de pasivos (ej.: cuentas a
pagar o documentos a pagar).

Las Fuentes Financieras implican un aumento de las cuentas del pasivo del Estado.

2. Clasificación por concepto o rubro (clásica): es un detalle analítico de los distintos recursos de
acuerdo a de su naturaleza. Este detalle de los recursos incluye los distintos impuestos, tasas,
contribuciones, los originados en el patrimonio público y los que provienen del financiamiento.

En el caso de los recursos por impuestos, esta clasificación enuncia los diferentes impuestos (a las
ganancias, sellos, derechos de exportación, de importación, valor agregado, internos, combustibles,
bienes personales, etc.).

En las contribuciones se incluyen las de la seguridad social, detallando aportes y contribuciones; se

enuncian las distintas tasas; los diversos recursos originados en el patrimonio del Estado como: venta
de acciones, de bienes de capital; las ventas de bienes y servicios; las rentas de la propiedad, las
transferencias corrientes y de capital recibidas.

A su vez, se detallan los rubros referidos al uso del crédito y al aumento de pasivos desagregando
empréstitos (internos o externos), préstamos de corto y largo plazo, incremento de documentos a pagar
o de cuentas a pagar, incluyendo también las contribuciones figurativas.

La clasificación por rubros ordena los recursos según el carácter de las transacciones. Ésta permite el
registro analítico de los ingresos, constituyéndose en el clasificador básico del sistema de recursos.
Los grupos principales de ingresos se llaman tipos y éstos se detallan a su vez en clases y conceptos.

Por ejemplo: Ingresos tributarios (tipo), sobre los ingresos (clase), ganancias (concepto);
contribuciones (tipo), contribuciones a la seguridad social (clase), Aportes personales (concepto).

3. Clasificación institucional (clásica): distingue los recursos según aquellos organismos receptores de
los mismos. Fundamentalmente, divide los recursos en:

a) Recursos de la Administración Central (o recursos del tesoro nacional). Se hacen dos

distinciones:
 • Se distinguen los recursos correspondientes al régimen de coparticipación federal y los recursos
que no se incluyen en dicho sistema, y

• Los recursos de rentas generales (de libre disponibilidad) y los recursos afectados o específicos
(que tienen un destino prefijado por la ley).

b) Recursos de organismos descentralizados y de instituciones de seguridad social (se detallan

por cada organismo). Se distinguen los recursos propios y los recursos originados en otros sectores
del presupuesto (estos últimos constituyen el financiamiento por contribuciones o contribuciones
figurativas).

4. Otras clasificaciones (modernas):

a) Clasificación por moneda: distingue entre ingresos en moneda nacional y en moneda extranjera.
Los recursos en moneda extranjera se originan en el crédito externo y en los gravámenes al
comercio exterior pagados en esa moneda. Esta clasificación sirve para elaborar el presupuesto de
divisas y brinda información para la balanza de pagos.

b) Clasificación geográfica: se refiere al lugar de origen de los recursos, a aquella zona geográfica en
la que se obtienen los recursos. Esto tiene que ver con el federalismo fiscal y brinda elementos de
juicio importantes para determinar los criterios de distribución que tengan carácter devolutivo.

Clasificaciones cruzadas

Las clasificaciones cruzadas o combinadas constituyen agrupaciones de los gastos y recursos

públicos, de conformación matricial, que se elabora con fines de análisis y toma de decisiones. Se
hace referencia a algunas de ellas más adelante.

6.3.4. La estructura del presupuesto

La estructura del presupuesto, desde el punto de vista de los documentos que la conforman y
fundamentalmente referida al presupuesto de la Nación Argentina, se puede dividir en dos partes:

1) El primer documento que es sujeto a la aprobación del Congreso Nacional y que constituye la
ley de presupuesto.

2) El segundo documento que es aquella parte del presupuesto establecida por el Poder Ejecutivo,
a través de la decisión de distribución administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros.

La ley de presupuesto constituye un documento sintético dirigido a aprobar los aspectos

substanciales del presupuesto, básicamente reflejados en sus magnitudes totales de recursos y gastos y la
desagregación de estos según las clasificaciones más importantes (para los gastos: clasificación por
función, económica e institucional y para los recursos: clasificación económica y a nivel institucional).

A su vez la decisión de distribución administrativa detalla analíticamente los niveles, que se

aprueban por ley con carácter sintético, en función de los clasificadores presupuestarios.

La distribución es un instrumento operativo, en el sentido que es la base sobre la cual opera la

administración pública, la cual debe actuar en el cumplimiento de programas, que son el conjunto de
acciones a desarrollar para lograr determinados objetivos. Para alcanzar los mismos la organización
pública realizará gastos que, según su naturaleza, están detallados en el presupuesto de acuerdo a la
clasificación por objeto del gasto.

Ley de presupuesto

La ley de presupuesto es un documento que el Poder Ejecutivo, a través del Jefe de Gabinete, remite
al Congreso y que está constituido por:

1) El mensaje al Congreso
2) Articulado del proyecto de ley
3) Planillas anexas al articulado del proyecto de ley
4) Información complementaria al proyecto de ley
5) Anexo estadístico descriptivo de las características del proyecto.

1) El mensaje al Congreso: es un documento que contiene normalmente las siguientes

 referencias:

• El contexto general de la economía, la política económica a seguir y las proyecciones

macroeconómicas.

• La política fiscal con referencias al esquema tributario, de ocupación en el sector público,

de salarios, de inversiones, de compras y de atención del servicio de la deuda.

• La acción a desarrollar en el cumplimiento de las distintas finalidades y funciones,

explicando cuáles son las prioridades y cuáles son los programas y proyectos de obras
públicas más relevantes.

• El presupuesto del sistema previsional, que tiene una importancia significativa (ha ido
creciendo en el tiempo y representa casi el 40% del presupuesto). Se refiere a las
previsiones para atender jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares y subsidios por
desempleo.

• El presupuesto de las empresas públicas: las empresas públicas han transitado un proceso
de privatización por lo que su magnitud se ha visto reducida. No forman parte del
presupuesto de la Nación, salvo los aportes del gobierno a las mismas o las contribuciones
de las empresas al gobierno o los ingresos por privatizaciones.

• La vinculación del gobierno central con las provincias, en cuanto a relaciones financieras a
través de la coparticipación y aportes para financiar los presupuestos de las mismas.

2) Articulado de la ley:

• Artículo 1º: fija las erogaciones previstas para el ejercicio correspondiente, que se detallan
en las planillas anexas a este artículo.

• Artículo 2º: estima los ingresos previstos para el ejercicio que se presupuesta, que se
detallan en las planillas anexas a este artículo.

• Artículo 3º: se refiere a ese tipo particular de gastos, los gastos figurativos, y al
financiamiento por contribuciones, que son transferencias de una parte del presupuesto a
otra (lo que se da es lo mismo que lo que se recibe).

• Artículo 4º: determina el resultado que surge de la comparación de lo establecido en los

artículos anteriores. A su vez, el resultado financiero tendrá fuentes financieras (que son
medios financieros a través de los cuáles se financia) y tendrá aplicaciones financieras
(fundamentalmente constituidas por la devolución de las fuentes).

El artículo 4º se refiere, entonces, al resultado del presupuesto y a su financiamiento. Este

artículo también tiene planillas anexas donde se detallan los distintos rubros de fuentes y
aplicaciones financieras.

Estos cuatro artículos constituyen el núcleo fundamental de la ley de presupuesto y conforman

el capítulo del Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional. Luego viene
un conjunto de artículos cuyo orden y contenido puede cambiar de un año a otro.

Se los agrupa en capítulos tales como: de operaciones de crédito público; de la distribución,

ampliación, modificaciones y plantas de personal; de las normas sobre gastos; de la afectación
de recursos; de las normas sobre recursos; de los aportes a las universidades nacionales; de los
cupos fiscales; de las sentencias judiciales y otras disposiciones.

El articulado de la ley se agrupa a su vez en tres títulos: Disposiciones Generales, Presupuesto

de Gastos y Recursos de la Administración Central y Presupuesto de Gastos y Recursos de
Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social.

3) Planillas anexas al articulado de la ley: se refieren a cada uno de los artículos vinculados a los
gastos, recursos, contribuciones, resultado financiero, fuentes y aplicaciones financieras.
Consisten en cuadros cruzados de clasificaciones (clasificaciones combinadas).

Se desagregan los gastos según finalidades y funciones (sentido vertical) y se cruzan con los
gastos según carácter económico (sentido horizontal); según finalidades y funciones y carácter
 institucional; por finalidades y funciones y jurisdicciones; por jurisdicciones y carácter
institucional; por jurisdicciones y carácter económico; por jurisdicciones y fuentes de
financiamiento; por carácter económico y nivel institucional.

Con los recursos ocurre algo parecido. Se detallan según una clasificación en sentido vertical y
otra en sentido horizontal. La más usada es desagregar los recursos según la clasificación
económica, en sentido vertical, y el carácter institucional de los mismos, en sentido horizontal.

A su vez hay planillas referidas a gastos figurativos; contribuciones figurativas; la cuenta

ahorro-inversión financiamiento (detallada según la clasificación económica y niveles
institucionales); las fuentes financieras y las aplicaciones financieras.

Otra planilla es la que desagrega los cargos de personal y horas cátedra, según la jurisdicción a
la que pertenecen los mismos. Las planillas y el articulado, al que corresponden, se agregan en
los tres títulos mencionados referidos a:

• La administración nacional (disposiciones generales).

• La administración central.
• Los organismos descentralizados e instituciones de la seguridad social.

4) Información complementaria: son todos aquellos elementos de juicio (cuantitativos y

cualitativos) que el Poder Ejecutivo brinda al Congreso para explicar el contenido de la política
presupuestaria. Consiste en la descripción de los programas, actividades y proyectos, detallando
las metas físicas, los gastos y la dotación de personal de los mismos.

5) Anexo estadístico descriptivo de las características del proyecto: puede referirse a la

desagregación del presupuesto que se eleva o puede surgir de la comparación entre lo propuesto
en el presupuesto y el del ejercicio anterior, o con una evolución histórica de los gastos o
recursos a lo largo del tiempo. Esta batería de información estadística puede ser analizada:

• Según la estructura de composición: lo que permite determinar las participaciones relativas

de los distintos gastos y recursos en el presupuesto total.

• Comparando las estructuras relativas con ejercicios anteriores: se infiere cuáles rubros
tienen mayor prioridad y cuáles menos.

• Considerando las variaciones relativas y absolutas: se efectúa un análisis con relación al

ejercicio anterior y a otros momentos, es decir, cuanto crecen o decrecen los gastos y los
recursos.

Este análisis debe tomar en cuenta los cambios en los precios. Si hay inflación, debe
utilizarse algún mecanismo que ayude a aislarla, que consiste en deflacionar (quitar la
inflación). Suele efectuarse una comparación en moneda constante o en términos del
producto bruto. En este caso, se realiza una comparación de los distintos valores en
relación a la actividad económica (coeficientes porcentuales).

Distribución del presupuesto

1. La norma jurídica

La distribución del presupuesto es el instrumento legal que, una vez sancionado el

presupuesto por parte del Congreso, es aprobado por el Ejecutivo. Una Decisión del Jefe
de Gabinete distribuye los créditos presupuestarios incluidos en el presupuesto nacional,
hasta el nivel de desagregación de las partidas limitativas previstas en los clasificadores
presupuestarios, con excepción de las correspondientes a transferencias las cuales se
desagregan a su máximo nivel, en las categorías programáticas utilizadas (programas,
subprogramas y categorías equivalentes y proyectos). También se distribuyen los recursos
por rubros.

Por el artículo 1º se distribuyen analíticamente los gastos corrientes y de capital, los gastos
figurativos y las aplicaciones financieras; los recursos corrientes y de capital, las
contribuciones figurativas y las fuentes financieras. También se distribuyen por cargos y
horas cátedra las plantas de personal. La decisión de distribución administrativa (artículo
1º) se remite a planillas anexas.
 Los siguientes artículos hacen referencia a diferentes temas, por ejemplo el detalle y forma
de pago de los aportes al Tesoro Nacional por parte de Jurisdicciones y Entidades de la
Administración Nacional y a las asignaciones presupuestarias que tienen carácter
indicativo (algunas partidas principales, parciales y subparciales, las actividades y obras).
Los artículos más importantes son los vinculados a las facultades para modificar el
presupuesto.

Se dispone aquellas modificaciones por ampliación (más recursos y más gastos) o

compensación (más en un rubro y menos en otro) que requerirán ser aprobadas por el Jefe
de Gabinete (por ejemplo, las que se refieran a gastos en personal). Algunas
modificaciones por compensación entre programas (bajas y altas) en el ámbito
jurisdiccional podrán ser hechas por el Ministro correspondiente y otras por funcionarios
de nivel inferior (entre algunas partidas de un programa).

Otros artículos de la distribución se refieren a la necesidad que los distintos organismos de

la administración pública remitan a la Secretaría de Hacienda información sobre la
programación presupuestaria, sobre la programación de la ejecución y sobre la ejecución
del presupuesto, en particular en términos físicos.

2. Estructura de la distribución

La distribución del presupuesto se efectúa por jurisdicción. Para cada una de ellas se
describe la política presupuestaria correspondiente. Luego se incluyen los gastos
clasificados por finalidad y función; por fuente de financiamiento (por inciso) y según la
clasificación económica. A su vez los recursos se clasifican por rubro (según tipo, clase y
concepto).

A continuación se listan los programas y categorías equivalentes con sus unidades

ejecutoras y créditos correspondientes. Para cada programa se efectúa una descripción y se
establecen sus metas, con unidades de medida y cantidades.

Luego viene la asignación de créditos por programa, subprograma o proyecto, con la

siguiente apertura con denominación e importe: finalidad y función, fuente de
financiamiento, inciso, partidas principal , parcial y subparcial, clasificación económica,
ubicación geográfica y moneda.

En esta distribución se efectúa un desdoblamiento; la distribución de los límites del gasto

(partidas limitativas) que incluye subprograma, proyecto, finalidad y función, inciso,
algunas partidas principales y parciales y clasificación económica, que se publican y, por
otra parte, partidas indicativas (o informativas) algunas principales, parciales y
subparciales, ubicación geográfica y moneda, de las cuales sólo se publica el detalle de
transferencias.

A continuación se listan las actividades específicas y obras con su unidad ejecutora y

crédito. Luego cada actividad se describe, con volúmenes de tarea; posteriormente se
detallan los recursos humanos (ordenados por clase y escalafón) por cargos y horas de
cátedra. Para las obras se incluye el avance físico de la misma.

Los créditos se asignan a actividades y obras con una apertura similar a la del programa
(finalidad función, fuente de financiamiento, inciso, partida principal, parcial, subparcial,
clasificación económica, ubicación geográfica y moneda), y son de carácter indicativo (no
se publican).

3. Circunstancias excepcionales

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público

Nacional (Ley 24.156) establece en el artículo 39 que en determinadas circunstancias,
como terremotos, inundaciones, epidemias, el Ejecutivo está autorizado a ampliar el
presupuesto en la medida que no encuentre, en el mismo , partidas destinadas a ello,
debiendo comunicar al Congreso Nacional la modificación hecha sin su autorización.

6.3.5. Técnicas de programación. El presupuesto por programas

Se trata de analizar distintas técnicas, mecanismos y procedimientos para lograr una más
adecuada presupuestación de los gastos públicos que incluye los siguientes aspectos:
- Formulación
 - Ejecución
- Evaluación

1) La técnica del presupuesto por programas parte de la base que los recursos de la economía
son escasos y que con los mismos hay que atender necesidades ilimitadas. Este problema lo
enfrenta el sector público y, en consecuencia, se trata de buscar un mecanismo de utilización de
recursos escasos para satisfacer las necesidades ilimitadas con las que se enfrenta.

Una técnica que intenta resolver esto es la “técnica del presupuesto por programas”. A través de
ella se procura mostrar las acciones que desarrolla el gobierno para cumplir los objetivos, en
término de necesidades a satisfacer, y cuáles son los medios humanos, materiales y financieros
requeridos para la realización de esas acciones y lograr esos objetivos. Esta técnica pone
énfasis en la obtención de determinados propósitos y en el esfuerzo demandado para
alcanzarlos.

2) La estructura del presupuesto por programas ubica al programa en relación con la

clasificación por finalidades y funciones. Se entiende por programas el conjunto de acciones a
desarrollar, por parte de la organización estatal, para satisfacer una demanda mediante una
provisión pública.

Los programas pueden dividirse en subprogramas que son componentes de aquellos y facilitan
la tarea de programación. A su vez , los subprogramas o los programas (si no hay
subprogramas) se dividen en actividades. Las actividades tienen que ver con los procesos
seleccionados que combinan los recursos humanos y materiales que contribuyen al logro de los
objetivos de los programas. Las actividades están conformadas por tareas que son las acciones
de nivel inferior que conforman la actividad.

En el caso de inversiones (aquellos gastos que implican un aumento del stock de capital), se
hablará de proyectos de obras o inversiones públicas y el programa o subprograma se abrirá por
proyectos, los que se desagregarán en obras y éstas en trabajos.

3) Para formular programas: se requiere una acción coordinada que incluye no sólo a las
personas vinculadas con los presupuestos sino también a los responsables de la ejecución de las
distintas acciones a desarrollar (en las distintas unidades operativas). Estas oficinas o unidades
operativas son las encargadas de realizar su programación (acciones a desarrollar para alcanzar
los objetivos, cuáles son los medios humanos y materiales requeridos y cuál es el
financiamiento necesario).

Se requiere la participación de las autoridades políticas y no sólo de los funcionarios y oficinas

técnicas. Las autoridades son las responsables de decidir cuáles son las acciones a desarrollar y
qué envergadura tendrán las mismas ya que a través del presupuesto se plasmará la gestión a
desarrollar por parte del gobierno.

4) La formulación consiste en dar respuesta a un conjunto de interrogantes:

• ¿Qué se proyecta hacer en términos de objetivos a alcanzar o beneficios a obtener?.

• ¿Cuánto se proyecta hacer?. Se refiere a la meta (objetivo cuantificado) o producción
perseguida.
• ¿Dónde se proyecta hacer?. Se refiere al lugar en el cual se va a realizar.
• ¿Cómo se hará?. Se consideran las alternativas posibles.
• ¿Con qué se hará?. Se refiere a los medios, recursos humanos y materiales y organización.
De ello se derivará el monto a incluir en el presupuesto para adquirir los medios necesarios.
• ¿Quiénes lo harán?. Aquí se hará referencia a organismos y funcionarios que serán la unidad
ejecutora y responsable del programa en ejecución.

5) Hay que distinguir entre la formulación económica y la formulación financiera de un

programa:

• La formulación económica se refiere al consumo de los bienes y la financiera se relaciona

con el gasto en los bienes.
• La formulación económica se refiere a la amortización o depreciación de los bienes de
capital y la financiera tiene que ver con el costo de su adquisición.
• En la formulación económica aparecen imputados alquileres por los edificios propios y en la
financiera los alquileres que figuran son los que deben pagarse a terceros.
 Por lo tanto debemos realizar una formulación económica para determinar el costo de los
proyectos y una financiera para determinar el presupuesto.

6) Los programas utilizan unidades de medida. Estas son valores que permiten cuantificar la
programación y la ejecución de los programas. Las unidades de medida pueden referirse a las
necesidades a satisfacer, al producto o resultado a obtener o al volumen de la acción que se va a
desarrollar.

• La demanda a satisfacer es la relación que existe entre lo planteado como necesidad

insatisfecha y cuál es la porción de esa necesidad que vamos a satisfacer con el programa.
• El producto final se refiere a los bienes y servicios producidos por la acción a desarrollar a
través del programa.
• El volumen de trabajo se refiere a la magnitud de las acciones a desarrollar.

Las unidades de medida que se utilicen serán las mismas a nivel de programación y de
ejecución y deberán ser representativas de modo que reflejen, sintética pero adecuadamente, las
acciones a desarrollar.

7) La existencia de unidades de medida permitirá el control de gestión y posibilitará la

evaluación. Esto implica realizar un seguimiento de la acción presupuestaria de modo que se
pueda medir la eficacia y la eficiencia de la programación.

• Eficacia: Se refiere a la relación entre lo ejecutado y lo programado. Cuanto más alto es el

porcentaje más eficaz habrá sido la acción.

• Eficiencia: Se refiere a la relación entre el resultado obtenido y el costo incurrido. En la

medida que maximizamos resultados con igual costo o minimizamos costos con igual
resultado, alcanzaremos mayores niveles de eficiencia.

La medición de la eficiencia y eficacia se realizará con las unidades de medida y, en su caso,

los costos, comparando lo que se programó alcanzar y lo obtenido.

8) En la aplicación concreta, de la técnica del presupuesto por programas en el presupuesto de la

Administración Pública Nacional, se utilizan una serie de conceptos a los que haremos breve
referencia:

• Insumos: son los recursos humanos, materiales y de equipamiento requeridos.

• Producto: es un bien o servicio que surge como resultado de la combinación de insumos.
• Relación insumo-producto: es la relación técnica existente entre cada uno de los insumos y
un determinado producto.
• Proceso de producción: está referido a la combinación de insumos para obtener un
producto.

9) Para la aplicación del presupuesto por programas es necesario precisar qué son las acciones
presupuestarias. Estas son distintas de otras acciones como ser:

• Acciones de política. Ejemplo: política educativa, política de salud.

• Acciones de regulación. Ejemplo: normas que regulan el funcionamiento de las
escuelas privadas.
• Acciones operacionales: son las tareas de nivel inferior en las organizaciones y que
requieren la disposición de insumos para obtener productos, que conforman las
acciones presupuestarias pero no se presupuestan individualmente.

Las acciones presupuestarias constituyen el campo presupuestario y se refieren a aquellas

operaciones cuyos productos son definibles y diferenciables de otros y que tienen una relación
insumo-producto propia. Todo producto presupuestario requiere un centro de gestión
productiva que es donde se combinan los recursos o insumos con el propósito de obtener
determinados productos.

10) Los productos suelen diferenciarse en:

• Productos terminales: Son aquellos que constituyen el resultado terminal de una acción
presupuestaria vinculada al logro de un programa que forma parte de una determinada
política (por ej. alumnos egresados).
• Productos intermedios: son aquellos que condicionan la obtención de los terminales (por ej.
 clases dictadas).

El presupuesto no sólo tiene acciones presupuestarias que se traducen en productos sino que
incluye asignaciones financieras que están referidas a acciones que van a ser desarrolladas por
aquellos organismos receptores de una transferencia; como por ejemplo los subsidios a la
enseñanza privada. También existen gastos relativamente poco importantes destinados a
atender regulaciones de gran impacto económico.

11) Categorías programáticas: constituyen la formalización de acciones presupuestarias. En este

contexto, el programa es una categoría programática que tiene una producción terminal
(Ejemplo: la cantidad de alumnos que terminan el colegio secundario).

El subprograma es una categoría programática que tiene una producción terminal que consiste
en una desagregación de la producción terminal de un programa. (Ejemplo: los distintos
subprogramas se refieren a la cantidad de alumnos que terminan las distintas ramas de las
escuelas secundarias: Bachillerato, Comercial, Industrial).

La actividad es aquella categoría programática cuyo producto es intermedio constituyendo una

condición para obtener los productos terminales. Las actividades se distinguen en:

• Específicas: Se relacionan con un producto final. (Ejemplo: una actividad de docencia,

mediante clases dictadas, que condiciona el egreso de los alumnos).
• Otras actividades cuyo producto está referido a los productos de una institución, que realiza
determinadas acciones en un campo específico. Las actividades centrales o comunes son de
este tipo, donde su producto condiciona todos o algunos programas (por ej. apoyo
administrativo).

El proyecto es una categoría programática cuyo producto es un bien capitalizable (Ejemplo: la

construcción de escuelas). A su vez, el proyecto se desagrega en obras. (Ejemplo: la
construcción concreta de cada una de las escuelas o la realización de ampliaciones en las
existentes).

La tarea o trabajo es una acción operacional de nivel mínimo no presupuestaria (Ejemplo:

juegos recreativos en una escuela).

12) Medición de la producción: expresa el volumen de producción con una unidad de medida.

• Meta de un programa: consiste en la cantidad de producto terminal, acabado, de un

programa o subprograma (Ejemplo: como meta, obtener alumnos egresados). Aquí puede
haber una situación de características particulares que es la producción meta, que está
dentro de la producción terminal y expresa un volumen de producción pero que incluye no
sólo los productos terminales acabados sino también aquellos que están en proceso
(Ejemplo: si la meta es obtener alumnos egresados, la producción meta incluirá a los
alumnos que están estudiando, o sea la matrícula escolar).

• Cantidad de producción intermedia: producto de una acción presupuestaria intermedia,

sea actividad (cantidad de horas de clase), proyecto u obra.

13) Con estos conceptos y ordenamiento, el presupuesto se orienta en un enfoque que pretende
poner énfasis no en lo financiero sino en los resultados a obtener y acciones a desarrollar. Por
ejemplo, el presupuesto influye en la cantidad de alumnos que se van a graduar, la cantidad de
ellos que van a cursar la carrera, las viviendas de distinto tipo a construir, la cantidad de
kilómetros de camino a pavimentar, los semáforos a instalar, los residuos que se van a
recolectar, las calles a reparar, la cantidad de pacientes a atender, etc..

El presupuesto así entendido pone énfasis en aquellas cosas, adecuadamente cuantificadas, que
van a ser el fruto de la acción a desarrollar, según los medios financieros previstos para el
mismo. Esta técnica de presupuesto por programas es la que actualmente se utiliza en el
Gobierno Nacional.

6.3.6. Técnica del presupuesto base cero.

Parte de la conclusión que cuando se formula un presupuesto, hay que revisarlo en su totalidad.
Se basa en la crítica que los presupuestos se realizan sobre la base de los de años anteriores, a los que
se introducen las modificaciones necesarias (marginales).
 1. Esta técnica persigue los siguientes objetivos:

• Justificar los requerimientos presupuestarios.

• Establecer objetivos identificables y medibles.
• Mejorar la coordinación entre programas.
• Permitir la evaluación de los programas.
• Enfocar la asignación de presupuestos sobre la base de objetivos.
• Enfocar el análisis sobre la base de prioridades.
• Identificar a los responsables.

2. Conceptos que utiliza esta técnica:

• Unidad de decisión: es la unidad organizacional encargada de preparar y ejecutar el

presupuesto.
• Paquetes de decisión: constituye un documento que permite justificar los requerimientos
presupuestarios para la realización de determinados programas.
• Los paquetes de decisión tienen un nivel mínimo sin el cual no se justificaría la asignación
presupuestaria.
• Nivel corriente: está asociado con el monto que tradicionalmente se asigna al programa.
• Niveles de esfuerzo que implican ir agregando sucesivamente, a un paquete corriente,
magnitudes de objetivos a alcanzar y costos a incurrir.
• Paquetes de decisión consolidados: estos surgen de un proceso de consolidación y ordenamiento
prioritario. Los mismos se van consolidando en distintos niveles jerárquicos a partir de lo cual
se van tomando decisiones en cuanto a prioridades de los paquetes.
• Este proceso continúa hasta el nivel más alto de decisión, en el que se ordenan prioritariamente
los paquetes de decisión y se vinculan con las posibilidades de financiamiento. En función de
esto último se trazará un límite donde los paquetes que lo superen no se aprobarán.

6.3.7. Técnica de evaluación de proyectos.

Se vincula con los proyectos de inversión y parte del análisis beneficio-costo. Trata de calcular los
beneficios a obtener y los costos a incurrir, a lo largo del tiempo. Se actualizan los beneficios y los
costos de modo de obtener un valor actual neto el que deberá ser mayor que uno. A su vez, se pueden
comparar proyectos mediante la tasa interna de retorno, que hace cero el valor presente neto.

La técnica aludida tiene dificultad en aplicarse a actividades en las que es difícil cuantificar los
beneficios a obtener a partir de las acciones a desarrollar. Ejemplo: es difícil medir los beneficios de
la defensa, seguridad, etc..

En estos casos se recurre al costo-efectividad (eficiencia en función de los costos) y consiste en

comparar los costos de proyectos alternativos para alcanzar un objetivo.

Estos mecanismos pretenden perfeccionar las decisiones que toma el sector público con relación a las
asignaciones presupuestarias. Se trata de que no sólo se opere sobre la base de criterios financieros
sino que se apunte a los resultados económicos de la acción a desarrollar por el Estado.

6.4. Esquema ahorro-inversión-financiamiento del sector público

6.4.1. Conjunto del sistema presupuestario argentino

Se ha tratado del presupuesto haciendo referencia al de la Administración Pública Nacional, pero el

Sector Público Argentino tiene otros componentes que lo integran y cuando se analiza la política
presupuestaria es necesario incluirlos.

1) El presupuesto de la Administración Nacional es aquél que se aprueba por ley del Congreso
Nacional de acuerdo al artículo 75 inciso 8 de la Constitución Nacional. El mismo incluye los gastos
y recursos del gobierno central desagregados, según correspondan a la administración central, a
organismos descentralizados o a instituciones de la seguridad social.

a) La administración central comprende los tres poderes del gobierno y el Poder Ejecutivo incluye
a los ministerios.
b) Los organismos descentralizados son instituciones creadas por una norma específica, que tienen
personería jurídica y patrimonio propio y una cierta autarquía financiera.
c) Las instituciones de la seguridad social son organismos creados por una norma específica, con
 personería jurídica y patrimonio propio y cierta autarquía financiera, pero que tienen la
característica particular de estar orientadas a atender la seguridad social (jubilaciones,
pensiones, asignaciones familiares, subsidios por desempleo).

Los organismos descentralizados se financian con recursos propios y/o por los aportados por la
administración central y lo mismo sucede con las instituciones de la seguridad social. Los de la
administración central tienen su origen en los recursos de rentas generales de libre disponibilidad, o
con afectación específica conforme a normas legales que así lo establecen.

Los aportes de la administración central (son específicamente aportes del Tesoro) a organismos
descentralizados o a instituciones de la seguridad social constituyen gastos figurativos, a los que se
hizo referencia en las clasificaciones presupuestarias (gastos figurativos son los aportes de una parte
del presupuesto a otra dentro del mismo). Si estas erogaciones se ven desde el punto de vista del
organismo que las recibe tenemos el financiamiento por contribuciones figurativas, que es de
magnitud equivalente a las erogaciones figurativas.

La estructura del presupuesto nacional está basado en el conjunto de clasificadores de gastos y

recursos y en el ordenamiento de un conjunto de documentos que hacen al mismo. La base
normativa sobre la que se asienta la estructura presupuestaria es la ley de Administración Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley 24.156).

2) El sector público no se agota con la administración nacional. Un segundo y tercer componente del
gobierno es el compuesto por provincias y municipalidades. Cada provincia tiene su propio
presupuesto aprobado por las respectivas legislaturas provinciales (es decir, por el Congreso de cada
Provincia). En el caso de los municipios, sus presupuestos son aprobados por los respectivos
Consejos Deliberantes.

La estructura de los presupuestos provinciales y municipales ha tendido a asemejarse a la nacional,

con el propósito de permitir la consolidación de los mismos con el presupuesto nacional. En la
medida que los clasificadores provinciales y municipales no fueran homogéneos, no será posible
entonces dicha consolidación y no se tendrá idea precisa de las magnitudes y composición de los
gastos y recursos del sector gobierno.

En la medida que los presupuestos provinciales tengan déficit y requieran asistencia del Gobierno
Nacional, los mismos serán analizados por la Administración Central a través del Ministerio de
Economía, de modo que para recibir subsidios que financien sus déficit, las Provincias deberán
cumplir con exigencias en el campo de la política presupuestaria.

Algo parecido ocurre con las municipalidades, ya que si recibieran asistencia de las provincias, estas
analizarán sus presupuestos de modo de compatibilizar los mismos con la política presupuestaria a
nivel provincial.

En la práctica no siempre es posible disponer de información a nivel de municipio y, en

consecuencia, el gasto público municipal se estima sobre la base de recursos que, ya sea en forma
automática (por el régimen de coparticipación) o en forma de aportes discrecionales, destinan las
provincias a los mismos.

A su vez, en el caso de existir alguna dificultad para determinar los presupuestos provinciales, se
estima la magnitud de los gastos provinciales a través de recursos de origen nacional, sean del
régimen de coparticipación u otro o de aportes, condicionados o no condicionados, que reciben
aquellas.

El presupuesto nacional más los provinciales más los municipales constituyen el presupuesto
gubernamental:

Ppto. Nacional + Pptos. Provinciales + Pptos. Municipales = Ppto. Gubernamental

3) A su vez se tienen los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado, que están al margen
del presupuesto nacional. Sin embargo, en este último, se incluyen, por un lado, los aportes
destinados a financiar déficit o inversiones públicas de esas empresas (gastos) y, por otro, los
impuestos y los aportes de las empresas públicas al gobierno o la participación en sus resultados
(recursos).

Se ha discutido si las empresas públicas han de tener un presupuesto que sea de carácter público. La
discusión se origina en la naturaleza peculiar de las empresas públicas atento a que las mismas
participan en el orden o sistema de mercado (orden contractual), que resulta diferente del orden
 coactivo o administrativo que caracteriza y al que pertenece el gobierno.

Las empresas públicas reciben el nombre de haciendas productivas, mientras que el gobierno es una
hacienda erogativa. ¿Corresponde que tengan presupuesto las empresas públicas?. Han habido
distintos procedimientos históricos y diversas corrientes de opinión al respecto.

La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (Ley
24.156) incluye un capítulo dedicado a las empresas públicas, como consecuencia del cual éstas
deben tener un presupuesto aprobado por el Poder Ejecutivo.

Actualmente ello se efectúa mediante resolución del Ministerio de Economía, habiendo sido
previamente analizados por las oficinas competentes de ese Ministerio.

La Ley de Administración Financiera (art. 51) establece también que el Poder Ejecutivo publicará
todos los años una síntesis de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado. A su vez,
los clasificadores presupuestarios de recursos y gastos son de aplicación a las empresas públicas, lo
que hace posible tener una estructura de cuentas homogénea que permite sumar los presupuestos de
aquellas con el de la Administración Pública Nacional de cuya consolidación se obtiene el
presupuesto del Sector Público Nacional.

4) Una característica que opera en el orden práctico es la de incluir en el Sector Público Nacional
aquellos recursos que corresponden a las provincias por Coparticipación Federal, computándolos
dentro de los tributarios. A su vez, como gasto de transferencias corrientes figuran montos
equivalentes. De este modo se tiene una visión más amplia del Sector Público Nacional.

5) Cuando se agregan los presupuestos de la Administración Pública Nacional, Provincial, Municipal y

los de las Empresas Públicas, se obtiene el presupuesto del Sector Público Argentino.

Algunas presentaciones de la información presupuestaria del Sector Público Argentino incluyen los
recursos y gastos correspondientes a las Obras Sociales. Si bien el tema es opinable, ya que se trata
de una zona gris entre el Sector Público y el Privado, el fundamento que da origen a su inclusión se
encuentra en la naturaleza tributaria (coactiva) del financiamiento del servicio (fundamentalmente de
salud) que brindan las mismas.

El PAMI, obra social de los jubilados nacionales, ha figurado algunos años en el presupuesto
nacional. En otras oportunidades no se ha incluido y en la actualidad figuran los recursos y
transferencias de las contribuciones destinadas a financiarlo, dentro del presupuesto previsional.

Las Administraciones Públicas (Nacional y Provinciales) incluyen a sus correspondientes sistemas

de seguridad social. Sin embargo cabe admitir que también aquí no existe un único tratamiento. Por
un lado, el sistema de capitalización (A.F.J.P.) no está incluido. Por otra parte, algunas cajas
previsionales no están consolidadas en los presupuestos provinciales. El presupuesto previsional
nacional se integró al presupuesto nacional recién a partir del año 1993. El mismo incluye las
jubilaciones, las pensiones, las asignaciones familiares, los subsidios por desempleo y las
contribuciones al PAMI.

6) Los bancos oficiales también tienen un presupuesto aprobado por el Poder Ejecutivo para sus gastos
de funcionamiento pero que no incluye lo vinculado con su operación crediticia. Sin embargo, estos
presupuestos no se consolidan con los de los otros entes del sector público porque corresponden al
sector público financiero, mientras que la Administración pública nacional, provincial, municipal y
las empresas públicas integran el Sector Público denominado no financiero.

Sin embargo hay un aspecto particular al que cabe hacer referencia y es el que tiene que ver con el
resultado cuasifiscal del Banco Central. Este puede incurrir en dicho resultado con carácter
deficitario, cuando realiza gastos públicos que no deberían ser decididos y atendidos por el mismo
sino por el gobierno a través del presupuesto. Por ejemplo, pago de intereses de la deuda, subsidios a
la tasa de interés, redescuentos que no se recuperan, etc.. En los últimos años se ha tendido a
incorporar esas operaciones al presupuesto nacional (intereses de la deuda) o se han dejado de
efectuar.

Estas operaciones también pueden incluir recursos cuasifiscales y, en consecuencia, no

necesariamente habrá déficit sino que puede darse el caso de superávit. Por ello, en la actualidad, se
habla de resultado cuasifiscal del Banco Central, mientras que años atrás se hablaba de déficit
cuasifiscal.
 Por otra parte, puede darse el caso de operaciones cuasifiscales ejecutadas por Bancos Oficiales, por
ejemplo, cuando otorgan créditos a tasas inferiores a las de mercado, lo que implica un subsidio
implícito amparado en razones de fomento o promoción o asistencia. Por ello es que tiende a
hablarse, más genéricamente, de resultado cuasifiscal, no sólo del Banco Central.

6.4.2. El esquema ahorro-inversión-financiamiento del sector público

Los integrantes que definen en su conjunto el sector público argentino no financiero son los
siguientes, a saber:

• La administración nacional (AN): conformada por la administración central (AC), los organismos
descentralizados (OD) y las instituciones de la seguridad social (ISS).
• Las empresas públicas (EP).
• Las provincias y municipalidades (PyM).
• El resultado cuasifiscal del Banco Central (RCBC).

Para poder analizar la política presupuestaria del sector público, es necesario consolidar los
componentes institucionales mencionados precedentemente, en un esquema denominado ahorro-
inversión-financiamiento.

• El esquema o la cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento tiene por propósito ordenar las cuentas

públicas de modo de permitir su análisis económico. Al decir análisis económico, se hace particular
referencia a la repercusión de la economía del sector público en la economía del sector privado o,
más aún, en la economía global o general.

• La cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento surge de relacionar la clasificación económica de los

recursos públicos con la clasificación económica de los gastos públicos, permitiendo determinar
diferentes resultados. A su vez, el ordenamiento económico de recursos y gastos se cruza con los
componentes institucionales o subsectores del sector público considerado (clasificación
institucional).
• El esquema ahorro-inversión-financiamiento permite determinar las magnitudes de diferentes
conceptos con contenido económico, tales como: recursos tributarios, recursos corrientes, gastos de
consumo, gastos de transferencia, gastos corrientes, ahorro o desahorro corriente, gastos en inversión
real, gastos de capital, recursos de capital, resultado financiero (déficit o superávit fiscal), fuentes
financieras (por ejemplo, uso del crédito), aplicaciones financieras ( por ejemplo, amortización de la
deuda).
• A su vez, esas magnitudes corresponderán a diferentes componentes institucionales, tales como:
administración central, organismos descentralizados, administración nacional, empresas públicas,
sector público nacional, provincias, municipalidades, sector público argentino.
• Las citadas magnitudes podrán corresponder a diferentes momentos o etapas de los recursos y
gastos públicos: presupuesto, ejecución del presupuesto (base devengado), ejecución de tesorería
(base caja).
• Las magnitudes pueden expresarse de diferentes maneras: en moneda corriente o a precios
corrientes; en moneda constante o a precios reales, para analizar el comportamiento histórico o
temporal; en relación con el PBI (u otro indicador macroeconómico), lo que permite dar idea de la
significación de los agregados públicos en la economía, de modo relativamente sencillo, y posibilitar
la comparación internacional.
• El esquema Ahorro-Inversión-Financiamiento presenta las transacciones y transferencias entre el
sector público no financiero, con diferentes contenidos institucionales, y el resto de la economía y,
por lo tanto, no incorpora a las instituciones financieras del gobierno (bancos oficiales), salvo en el
caso de que éstas efectúen actividades cuasifiscales. Se considera que los bancos no operan en la
órbita fiscal, con la excepción mencionada, sino en el mercado financiero.
• El citado esquema es de tipo consolidado, o sea que no computa para la determinación del total de
recursos y del total de gastos, aquellas transferencias (gastos figurativos) y financiamiento
(contribuciones figurativas) intrasector público, de modo de evitar duplicaciones.
• La cuenta de referencia adopta la denominada metodología internacional, que consiste en exponer,
para las empresas públicas, el resultado operativo (superávit o déficit del subsector empresas
públicas no financieras) sin descomponer las operaciones que lo determinan. El criterio, que
fundamenta este procedimiento, es el de considerar las mismas como actividades operativas no
equiparables por su naturaleza a las realizadas por el resto del sector público. En cambio, si se
incluyen las otras transacciones y transferencias.
• El esquema ahorro-inversión permitirá determinar implicancias económicas del presupuesto del
sector público y su ejecución, tales como: consumo público, inversión pública, presión tributaria,
pagos de transferencias, presión tributaria neta de transferencias, participación del sector público en
la demanda agregada, valor agregado público, déficit o superávit fiscal, financiamiento con ahorro
interno y externo de ese déficit o utilización del superávit público.
• Los resultados que surgen del esquema (ahorro, resultado primario, resultado financiero) permiten
disponer de indicadores resumen de la política fiscal. El más relevante de esos indicadores es el
resultado financiero, o sea el déficit o superávit fiscal o público, también designado necesidad de
financiamiento. Para su determinación se divide a los recursos y gastos públicos según se los ubique
por “encima o por debajo de la línea” (del resultado). Por encima de la línea se colocan los
recursos y gastos corrientes y de capital, que corresponden estrictamente al campo de la política
fiscal; por debajo de la línea se ubican las fuentes y aplicaciones financieras, que relacionan lo fiscal
con lo monetario y financiero, y determinan la evolución de la deuda pública, su nivel y
composición.
• La cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento se vincula con el equilibrio macroeconómico. En una
economía cerrada y sin sector público la condición de equilibrio se verifica cuando el ahorro es igual
a la inversión. Si a esa economía se le agrega el sector público, la condición de equilibrio incluirá el
ahorro privado y público y la inversión pública y privada, que deberán ser iguales. Por ejemplo si el
ahorro público no alcanza a cubrir la inversión pública será necesario destinar ahorro privado a
financiar el presupuesto. Si consideramos una economía abierta incorporamos el ahorro externo, que
no es otra cosa que el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Un desequilibrio entre el
ahorro (privado y público) y la inversión (privada y pública), que conducirá a un déficit de esa
cuenta corriente, requerirá un financiamiento mediante el ahorro externo. En síntesis la inversión
(privada y pública) se financia con ahorro (privado y público) y ahorro externo.

• Los recursos y gastos se ordenan en el denominado esquema ahorro-inversión-financiamiento del

sector público, tomando como base la clasificación económica de los gastos y de los recursos:

 Ahorro: es la diferencia entre ingresos o recursos corrientes y los gastos corrientes. En la medida en
que los últimos superen a los primeros, hay desahorro. Si sucede lo contrario, hay ahorro (se lo
denomina también resultado económico).

 Recursos o ingresos de capital y gastos o erogaciones de capital (conforme a la clasificación

económica de recursos y de gastos).

 Resultado financiero: surge de sumar el ahorro más los recursos de capital menos los gastos de
capital. El resultado financiero es llamado necesidad de financiamiento o déficit fiscal o déficit
público o déficit presupuestario. Si los ahorros más los recursos de capital son menores que los gastos
de capital, hay necesidad de financiamiento. Sino hay superávit financiero o fiscal.

 El resultado financiero se atiende con un financiamiento neto que es la diferencia entre las fuentes y
las aplicaciones financieras. Las primeras están constituidas, fundamentalmente, por el uso del crédito
o endeudamiento. Las segundas están constituidas, fundamentalmente, por la amortización de
préstamos.

En una economía ordenada, el financiamiento es igual al resultado financiero. En la Argentina,

en las décadas del ‘70 y ‘80, el financiamiento no cubría la necesidad de financiamiento y había una
diferencia que se financiaba con emisión monetaria lo cual generaba, obviamente, presiones
inflacionarias.

Combinado en una tabla los componente institucionales del sector público argentino no financiero y el
esquema ahorro-inversión-financiamiento, tenemos la estructura siguiente:

AN EP PyM RCBC Total

AC OD ISS
1) Ahorro.
• Recursos Corrientes
• Menos Gastos
Corrientes
2) Recursos de capital.
3) Gastos de capital
4) Resultado financiero.
5) Financiamiento Neto
• Fuentes Financieras
 • Menos Aplicaciones
Financieras

Este cuadro cruzado se llena con los números de los recursos, gastos y financiamiento de los
distintos componentes del sector público. Estos se expresan en moneda corriente, en moneda constante y
en relación al PBI, de la siguiente manera:

Recursos Gastos Resultado financiero Fuentes financieras

PBI PBI PBI PBI

Al relacionar los componentes con el PBI, se obtiene una magnitud (porcentual) que será pequeña,
que permitirá obviar el problema inflacionario y que da una idea de proporción con relación a la actividad
económica.

Una presentación de este tipo es la que ilustra sobre las características de la política económica
fiscal. De esta forma se pueden conocer la inversión con relación al producto, los gastos con relación al
producto, los recursos con relación al producto, el consumo con relación al producto, la presión tributaria,
el resultado cuasifiscal con relación al producto, etc.

Esta valorización de las cuentas públicas es la que se usa como base para las negociaciones con el
Fondo Monetario Internacional, las cuales son muy importantes porque de llegar a un acuerdo posibilitan
lograr créditos en el mercado internacional y despiertan la confianza de los inversores extranjeros.

Estos acuerdos se traducen en compromisos que implican cumplir con determinadas metas de
resultados presupuestarios, gastos y recursos públicos para varios años. Las metas anuales se suelen
desagregar en períodos menores (generalmente son trimestres), detallando las magnitudes de ingresos,
gastos y financiamiento de los diferentes componentes del sector público, sobre base devengado y base
caja.

Su cumplimiento es necesario para lograr la disponibilidad de créditos y la aprobación de la política

fiscal por parte del F.M.I., para lo cual se realiza un monitoreo o auditoría de las políticas fiscales a través
de la ejecución del esquema ahorro - inversión - financiamiento.

• Otros conceptos empleados en una cuenta ahorro-inversión-financiamiento son los siguientes:

 Gasto Primario: Se determina restando los intereses de la deuda pública al total de

gastos corrientes y de capital. Se busca tener una magnitud del
gasto sin la incidencia del efecto del costo de la deuda incurrida
en ejercicios anteriores.
 Gasto Primario sin Al gasto primario se le deducen los montos correspondientes a
Coparticipación Federal: provincias por Coparticipación Federal. Es un concepto utilizado
en el presupuesto del sector público nacional no financiero para
determinar el gasto nacional depurado del que corresponde legal
y automáticamente a provincias. Es el gasto sobre el que influye
directamente la política fiscal. A su vez este gasto puede ser
“rígido” o “inflexible” difícilmente modificable y “discrecional”
o “flexible” que puede ser manejado con mayor grado de libertad
al elaborar el presupuesto.
 Resultado Financiero Se determina restando los intereses de la deuda al resultado
Primario: financiero. Se logra así una magnitud de déficit sin la repercusión
que en el mismo tiene el costo del financiamiento de déficit de
ejercicios anteriores.
 Resultado Financiero Se calcula restando los recursos de capital originados en
(primario) sin privatizaciones al resultado financiero (primario) del ejercicio. Se
Privatizaciones: pretende depurar el resultado del efecto de recursos de naturaleza
extraordinaria que se dan por una sola vez.
 Resultado Estructural y Consiste en dividir el resultado financiero en dos componentes: el
Resultado Cíclico: cíclico que es fruto de la coyuntura económica que sobre todo
hace aumentar o disminuir los recursos, y el estructural que es
resultado de las medidas discrecionales, presentes o pasadas, de
política fiscal. Es un cálculo relativamente complejo que se
emplea en países desarrollados. Al resultado estructural se lo
denomina también de pleno empleo.

6.4.3. Información sobre presupuesto

 En el Anexo 2 se incluye información sobre el Presupuesto Público. La misma permitirá analizar la
aplicación de muchos de los conceptos antes reseñados y se refiere a:

• Presupuesto de la Administración Nacional para 2000.

• Presupuesto Consolidado del Sector Público.

El cuadro Nº 1 permite observar el gasto total del presupuesto nacional según las clasificaciones
presupuestarias: finalidad, económica, jurisdiccional y por fuente de financiamiento. El cuadro Nº 2 se
refiere al comparativo del presupuesto nacional de gastos 2000 y 1999 según la clasificación económica.
El cuadro Nº 3 presenta los recursos comparados según naturaleza económica.

El cuadro Nº 4, referido a la administración nacional, es la cuenta ahorro - inversión -

financiamiento. Los cuadros 2, 3 y 4 relacionan las magnitudes presupuestarias con el PBI. El cuadro Nº
5 permite conocer la estructura básica de los recursos y los gastos del presupuesto nacional. El cuadro Nº
6 se refiere a la estructura ocupacional de la administración nacional.

La información correspondiente al sector público presenta la estructura y relación con el PBI del
gasto de los distintos subsectores del sector público argentino (Cuadro Nº 7). El cuador Nº 8 informa la
cuenta ahorro - inversión - financiamiento del sector público nacional, comparando el 2000 con 1999. El
cuadro Nº 9 informa la presión tributaria nacional total y por impuesto. El cuadro Nº 10 brinda una serie
histórica de recursos, gastos y resultado financiero del sector público nacional en % del PBI.

Se agrega al final el listado de sitios de la Secretaría de Hacienda de la Nación con información

relativa a las finanzas públicas.

6.4.4. Reglas Macrofiscales e Instituciones Presupuestarias

Las reglas macrofiscales son una parte integrante de las instituciones del presupuesto. ¿De dónde
surge el interés en las instituciones presupuestarias?. En un seminario realizado en Buenos Aires a
mediados de 1999, Ernesto Stein, funcionario del Banco Interamericano de Desarrollo, efectuó el
siguiente análisis para dar respuesta al interrogante planteado.

El interés por las instituciones presupuestarias se debe al crecimiento del déficit en EE.UU. (cabe
aclarar que actualmente el presupuesto de E.E.U.U. es superavitario) y en otros países desarrollados. En
Estados Unidos, este crecimiento de los déficit se originó en parte por ciertos cambios en los
procedimientos legislativos, que ocurrieron en 1974, por los que perdieron importancia relativa los
comités del congreso encargados de asuntos presupuestarios.

El aumento en los déficit también está relacionado a la implementación de las ideas de la economía
de la oferta y al incremento en el gasto en defensa durante el gobierno de Reagan. En el año 1985 se
aprobó la ley Gramm-Rudman-Hollings. A través de ella se fijaban metas de déficit comenzando en 1986,
con reducciones anuales sucesivas hasta llegar al equilibrio fiscal en el año 1991.

Otro elemento que suscitó el interés en las instituciones presupuestarias fue la dificultad que tenían
los académicos al tratar de explicar los déficit con variables puramente económicas. A raíz de esto, varios
autores comenzaron a considerar variables políticas y variables institucionales como posibles factores
explicativos.

Conviene especificar que se entiende por instituciones del presupuesto. Son el conjunto de reglas,
procedimientos y prácticas acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e
implementados. Estas instituciones presupuestarias tienen dos características. La primera es que mientras
los beneficios de los programas públicos tienden a estar concentrados ya sea geográficamente o en forma
sectorial, los costos tienden a financiarse de un fondo de recursos comunes.

En segundo lugar, el presupuesto es el resultado de un proceso de decisión colectiva que involucra

una variedad de agentes (legisladores, ministros de gasto, ministro de economía, la burocracia), cada uno
de los cuales tiene sus propios incentivos. Dado que la mayoría de estos agentes involucrados en el
proceso de presupuesto representan intereses geográficos o intereses sectoriales, la combinación de estas
características de los presupuestos públicos puede generar una sobreutilización de los recursos comunes y
resultar en un gasto y en un déficit excesivos.

Las instituciones presupuestarias importan porque afectan las reglas de juego con que interactuan
estos agentes, ya sea imponiendo restricciones a todo el proceso presupuestario (por ejemplo, a través de
restricciones numéricas al déficit), o distribuyendo el poder y las responsabilidades entre los diferentes
agentes de tal manera que los resultados fiscales se puedan afectar en una u otra dirección.
 Se presentan tres tipos de reglas presupuestarias

• restricciones numéricas,
• reglas de procedimientos y
• reglas que afectan la transparencia del presupuesto.

1) Reglas numéricas

Ejemplo de ellas son las reglas del presupuesto equilibrado. En otro caso, las reglas pueden
tomar formas de límites al déficit, como es el caso de los criterios de Maastricht en la Unión
Europea.

La ventaja de las reglas numéricas es que introducen disciplina fiscal. La contra de las reglas
numéricas es que son demasiado inflexibles y no permiten un comportamiento anticíclico.

Desde el punto de vista neoclásico, lo óptimo sería tener déficit en recesiones y superávit en el
auge, manteniendo estable las tasas impositivas. Desde una óptica Keynesiana, en la que el gasto se
incremente durante recesiones y caiga durante el auge, los déficit deberían ser, durante las
recesiones, aún más grandes. Una regla que elimine toda posibilidad de déficit no va a permitir que
se lleven a cabo estas políticas.

Otra desventaja de las reglas numéricas es que tienden a generar incentivos para eludirlas, a
través de diversos mecanismos que conspiran contra la transparencia del proceso de presupuesto
(tales como sacar ciertos gastos fuera del presupuesto u otras formas de “contabilidad creativa”).

2) Reglas de procedimiento

Son las reglas que afectan la interacción entre los distintos agentes que participan del proceso
presupuestario. Se clasifican estas reglas en más jerárquicas y más colegiadas. Reglas jerárquicas son
aquellas que concentran el poder en materia presupuestaria en el ministerio de economía, dentro del
gabinete, y en el ejecutivo en relación con el legislativo. Las reglas colegiadas son las que tienden a
repartir el poder entre todos los actores que participan en el proceso presupuestario en forma más
equitativa.

Durante la etapa de elaboración del presupuesto, una regla jerárquica sería que al inicio del
proceso de elaboración del proyecto de presupuestario, los ministros de “gastos” reciben topes
presupuestarios y no se pueden pasar de esos topes. Una regla colegiada sería una donde cada
ministro elabora su propio presupuesto y luego se negocia en forma conjunta en el gabinete y todos
tienen el mismo peso en la negociación.

Durante la etapa de aprobación, una norma jerárquica podría estipular que el Congreso puede
modificar la composición del gasto pero tiene limitaciones en cuanto a incrementar el déficit o
incrementar el gasto total. Una norma colegiada sería que el Congreso no tiene ningún tipo de
restricciones en cuanto al tipo de modificación que puede proponer sobre el proyecto de presupuesto.

Finalmente, durante la etapa de ejecución un ejemplo de regla jerárquica es que el ejecutivo

pueda recortar el gasto en forma unilateral si los recursos son menores a lo proyectado, y una norma
colegiada es que el Congreso tenga iniciativa para proponer el incremento en el presupuesto aún
después de su aprobación.

Una ventaja de las reglas de procedimientos es que pueden introducir disciplina concentrando el
poder en aquellos agentes que tienen la responsabilidad de proveer la estabilidad macroeconómica.
Por el contrario no permiten resolver problemas tales como los ciclos económicos de origen político,
ya que aún aquellos que son responsables del desempeño macro pueden tener comportamientos
estratégicos alrededor de las elecciones.

3) Reglas de transparencia

El tercer grupo de reglas son aquellas que afectan la transparencia del presupuesto. Entre el tipo
de prácticas que pueden afectar en forma negativa la transparencia del presupuesto están: la
existencia de partidas extrapresupuestarias, el uso estratégico de las estimaciones macroeconómicas
para la elaboración del presupuesto, la exclusión del documento presupuestario de deudas
contingentes, tales como avales del gobierno a empresas del estado, al sector privado, o a gobiernos
 subnacionales.

Las reglas de transparencia y las reglas numéricas son complementarias. Si los presupuestos no
son transparentes y hay posibilidades de hacer contabilidad creativa, entonces las reglas numéricas
pierden efectividad.

Alternativas posibles

Se puede plantear una combinación de reglas numéricas combinadas con un fondo de estabilización
anticíclico. Por ejemplo, que los déficit no puedan superar el 1% del producto, o aún una regla de
presupuesto equilibrado combinada con un fondo de estabilización, que debe seguir una regla clara en
cuanto a su integración y utilización.

Si, para los fines de la regla de presupuesto equilibrado, se consideran los ingresos que provienen del
fondo de estabilización como ingresos, y los recursos que van al fondo como gasto, la combinación de
estos dos elementos puede introducir disciplina, y al mismo tiempo permitir cierto comportamiento
anticíclico.

Otra alternativa posible es delegar las decisiones sobre el tamaño máximo del déficit a un nuevo
actor en el proceso presupuestario, un organismo autónomo que tenga el mandato de garantizar la
estabilidad de las finanzas públicas. Sería, por ejemplo, un Consejo Nacional de Asuntos Fiscales.

La Ley de Solvencia Fiscal

En consonancia con los enunciados anteriores, el Congreso Nacional Argentino, sancionó, en 1999,
la Ley Nº 25.152 denominada de solvencia fiscal, aunque más precisamente debería denominarse de
responsabilidad fiscal.

En forma muy resumida dicha ley prevé:

• Ambito de aplicación: Los tres poderes del Estado Nacional, invitando a las provincias a dictar
normas semejantes.

• Reglas fiscales: El Presupuesto General Nacional contendrá todos los gastos y recursos y tendrá un
déficit que irá disminuyendo hasta su desaparición en el año 2003. Los gastos públicos primarios no
podrán crecer más que la tasa de aumento del PBI. La deuda pública no podrá crecer más que el
déficit fiscal.

• Fondo Anticíclico: Se destinan anualmente recursos corrientes (1%) y de capital (50%) para
constituir un fondo que contribuya a financiar el presupuesto cuando disminuyan los recursos
públicos a causa de una recesión.

• Presupuesto Plurianual: Se elaborará un presupuesto de por lo menos tres años, complementario del
presupuesto anual, que contendrá proyecciones de recursos, gastos, inversiones, operaciones de
crédito, resultados económicos y financieros y políticas presupuestarias.

• Eficiencia y calidad de la gestión pública: Se establecen criterios en este sentido a instrumentarse

mediante “acuerdos programa” entre la Jefatura de Gabinete y las Unidades Ejecutoras de Programas
Presupuestarios.

• Transparencia: Se determina la información que debe acompañar al presupuesto; aquella a brindar al

Congreso sobre la evaluación del presupuesto ejecutado, y la que deberá estar disponible para el
público en general.
Anexo 1

PREAMBULO Y ARTICULOS DE LA CONSTITUCION NACIONAL. REFORMADA EN 1994

RELATIVOS A LAS FINANZAS PUBLICAS

La parte del Preámbulo y los artículos de la Constitución Nacional, reformada en 1994, que se transcriben a
continuación están relacionados con los siguientes puntos del programa: 2 Los recursos públicos; 2.4. Normas
constitucionales; 4. El uso del crédito; 4.2. Deuda pública: sus características; 6. El Federalismo Fiscal; 6.3
Flujos de Fondos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Provinciales. La Coparticipación Federal; 8. El
presupuesto; 8.1. Institución, funciones y principios presupuestarios.

Preámbulo

... con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la
defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para
nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino...

Artículo 4º.- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado
del producto de derechos de importación y exportación, de la venta o locación de tierras de propiedad nacional,
de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga
el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para
urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.

Artículo 5º.- Cada provincia dictará para sí una constitución bajo el sistema representativo republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su
administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. ...

Artículo 9º.- En todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales, en las cuales regirán
las tarifas que sancione el Congreso.

Artículo 10.- En el interior de la República es libre de derechos la circulación de los efectos de producción o
fabricación nacional, así como la de los géneros y mercancías de todas clases, despachadas en las aduanas
exteriores.

Artículo 14 bis.- ... El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e
irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio que estará a cargo de entidades
nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con
participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la
protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso
a una vivienda digna.

Artículo 16.- ...Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que
la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas.

Artículo 17.- La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en
virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser calificada por ley y
previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4º. Ningún
servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de sentencia fundada en ley. ... La confiscación de bienes
queda borrada para siempre del Código Penal Argentino....

Artículo 20.- Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano;
pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los
ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes. No están obligados a admitir la
ciudadanía; ni a pagar contribuciones forzosas extraordinarias. ...

Artículo 52.- A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre
contribuciones y reclutamiento de tropas.

Artículo 75.- Corresponde al Congreso:

Inciso 1.- Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así
como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.

Inciso 2.- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación,
siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en
este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.

Una Ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas constribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos
de reparto, será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La Ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado, y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y
será aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos,

aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos
Aires en su caso.

Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en

este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la
ciudad de Buenos Aires en su composición.

Inciso 4.- Contraer empréstitos sobre el Crédito de la Nación.

Inciso 5.- Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional.

Inciso 6.- Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos
nacionales.

Inciso 7.- Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación.

Inciso 8.- Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este
artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al
programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión.

Inciso 9.- Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus
presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.

Inciso 18.- Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y
al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria,
la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad
nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la
explotación de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de
privilegios y recompensas de estímulo.
Inciso 19.- Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la
productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los
trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su
difusión y aprovechamiento.

Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio: promover políticas

diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas
iniciativas, el Senado será Cámara de origen.

Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las
particularidades provinciales y locales: que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación
de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y
posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación
pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.

Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:

Inciso 1.- Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración
general del país.
 Inciso 10.- Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación
de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

Artículo 100.- El jefe de gabinete de ministros, con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le
corresponde:

Inciso 1.- Ejercer la administración general del país.

Inciso 6.- Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo
tratamiento de acuerdo de gabinete y aprobación de Poder Ejecutivo.

Inciso 7.- Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto Nacional.

Artículo 121.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y
el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.

Artículo 123.- Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero.

Artículo 124.- Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos
con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto
no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno
Federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional. ...

Disposiciones Transitorias

Sexta.- Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la reglamentación

del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de
competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la
aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución
de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de
coparticipación.

La presente cláusula no afecta los reclamos administrativos o judiciales en trámite originados por diferencias
por distribución de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias.
Sitios de la Secretaría de Hacienda en Internet

Secretaría de Hacienda: http://www.mecon.ar/hacie.htm

Subsecretaría de Presupuesto

Presupuesto Nacional del Año 1999.

• Proyecto de Ley y Síntesis del Mensaje: (Anual).

http://www.mecon.ar/leypresup/default1.htm

• Ley de Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional: (Anual).

http://www.mecon.ar/ley/indiceley.htm

• Decreto de Promulgación: (Anual).

http://www.mecon.ar/ley/decreto.htm

• Decisión Administrativa de Distribución de los Créditos incluidas las adecuaciones dispuestas por la Ley:
(Anual).
http://www.mecon.ar/ley/deci.htm

• Resumen de la Ley: (Anual).

http://www.mecon.ar/ley/indice.htm

Información sobre ejecución presupuestaria

• Sitio de consulta para el ciudadano sobre Presupuesto Nacional: (Semanal).

http://www.mecon.ar/consulta/index0a.html

• Cuenta Ahorro Inversión del Tesoro Nacional: (Mensual).

http://www.mecon.ar/tesoro/indice99.htm

• Resultado de las cuentas del Sector Público Nacional de 1999 y años anteriores: (Mensual).
http://www.mecon.ar/hacienda/resultado/default99.htm

• Cuenta Ahorro - Inversión - Financiamiento - del Sector Público Argentino 1998: (Mensual).
http://www.mecon.ar/Hacienda/Resultado/cuenta98.htm

• Boletín Fiscal
• Segundo trimestre 1999: (Trimestral).
http://www.mecon.ar/boletin/2dotrim99/indice.htm
• Publicaciones anteriores: (Trimestral).
http://www.mecon.ar/boletin/indiceanteriores.htm

Evaluación de la Ejecución Presupuestaria

• Ejecución Físico-Financiera - Presupuesto de la Administración Nacional: (Trimestral).

http://www.mecon.ar/presupuesto/1er_trim99/indice.htm
• Publicaciones Anteriores: (Anual).
http://www.mecon.ar/presupuesto/indiceanteriores.htm

• Ejecución Físico-Financiera–Inversión Real Directa: (Trimestral).

http://www.mecon.ar/presupuesto/inversion_real/1er_sem99/indice.htm
• Publicaciones Anteriores: (Anual).
http://www.mecon.ar/presupuesto/inversion_real/indiceanteriores.htm

• Indicadores Relevantes: (Anual).

http://www.mecon.ar/indicadores/default1.htm

Control del Sector Público Nacional

• Cuentas de Inversión 1994 - 1998 (Anual)

http://www.mecon.ar/circuhac/htm’s/cuenta.htm
Centro de Capacitación y Estudios de la Secretaría de Hacienda de la Nación

• Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control. Ley Nº 24.156.

• El Sistema Presupuestario Público en Argentina 1999.
• Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público Nacional 1999.
• Manual para la Formulación del Presupuesto de la Administración Pública Nacional 2000-2002. 1999.
http://www.mecon.ar/hacienda/index.html

Subsecretaría de Financiamiento

Sitio de la Subsecretaría de Financiamiento: (En forma periódica).

http://www.mecon.ar/financiamiento/default1.htm

Subsecretaría de Política Tributaria

Recaudación Tributaria: (Mensual).

http://www.mecon.ar/rec_trib/indice.htm

Informe sobre la Recaudación Tributaria: (Trimestral).

http://www.mecon.ar/rec_trib/indice1.htm

FUENTE: Secretaría de Hacienda de la Nación. 1999.

Bibliografía general

Constitución de la Nación Argentina 94. Macchi.

Dornbusch y Fischer. Macroeconomía. Mc. Graw Hill.
Due y Frielaender. Análisis económico de los impuestos y del sector público. El Ateneo.
Duverger. Hacienda Pública. Bosh.
Einaudi. Principios de Hacienda Pública. Aguilar.
Gerloff y Newmark. Tratado de Finanzas Públicas. El Ateneo.
Haveman. El Sector Público. Amorrortu.
Iturrioz. Curso de Finanzas Públicas. Macchi.
Jarach. Finanzas Públicas y Derecho Tributario. Cangallo.
Macon. Las Finanzas Públicas Argentinas. Macchi.
Mankiw. Principios de Economía. Mc. Graw Hill.
Martin. Introduccion a las finanzas publicas. Depalma.
Mochón y Beker. Economía, principios y aplicaciones. Mc. Graw Hill.
Mordeglia y otros. Manual de Finanzas Públicas. AZ.
Musgrave y Musgrave. Hacienda Pública Teórica y Aplicada. Mc.Graw Hill.
Musgrave. Sistemas Fiscales. Aguilar.
Nuñez Miñana. Finanzas Públicas. Macchi.
Palacio. Finanzas Públicas y Administración Financiera. Estudio.
Petrei. Presupuesto y Control. B.I.D.
Premchand y Antonaya. Aspectos del Presupuesto Público. F.M.I.
Samuelson y Nordhaus. Economía. Mc. Graw Hill.
Secretaría de Hacienda. El Sistema Presupuestario Público en la Argentina.
Secretaría de Hacienda. Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional (Nº 24.156).
Secretaría de Hacienda. Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público Nacional.
Secretaría de Hacienda. Presupuesto resumen - 2000.
Stiglitz. La economía del sector público. Antoni Bosch.
 Indice

1. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO ______________________________________ 2

1.1. Las Finanzas Públicas ___________________________________________________________ 2
1.1.1. Concepto de Finanzas Públicas _________________________________________________________ 2
1.1.2. El estado moderno y las finanzas públicas ________________________________________________ 2
1.1.3. Las necesidades públicas ______________________________________________________________ 3
1.1.4. Los bienes públicos __________________________________________________________________ 3
1.1.5. El fenómeno financiero y sus distintos aspectos ____________________________________________ 4
1.1.6. Momentos de la actividad financiera del Estado ____________________________________________ 4
1.1.7. Carácter distintivo de la actividad financiera del Estado ______________________________________ 4
1.1.8. Evolución histórica del pensamiento financiero ____________________________________________ 5
1.1.9. Distinción entre pensamiento “clásico” y el “moderno” sobre la hacienda pública _________________ 6
1.1.10. Tesis sobre la naturaleza de la actividad financiera __________________________________________ 7
1.2. La política fiscal ________________________________________________________________ 9
1.2.1. Enfoque clásico: los fines de la actividad financiera _________________________________________ 9
1.2.2. Enfoque moderno: los objetivos de la política fiscal _________________________________________ 9
1.2.3. Instrumentos de la política fiscal ________________________________________________________ 9
1.2.4. Relación entre objetivos e instrumentos _________________________________________________ 10
1.2.5. Ubicación de la actividad financiera del gobierno dentro del contexto más amplio de la economía ____ 11
1.3. Magnitud del Sector Público - Situación en Argentina _______________________________ 11
1.3.1. El Sector Público - Identificación y composición __________________________________________ 12
1.3.2. Medición de la magnitud del sector público ______________________________________________ 13
1.3.3. Ley de Wagner ____________________________________________________________________ 14
1.3.4. Situación en Argentina ______________________________________________________________ 15
2. LOS RECURSOS PÚBLICOS _________________________________________________ 16
2.1. Concepto y clasificación de los recursos ___________________________________________ 16
2.1.1. Concepto de los recursos públicos ______________________________________________________ 16
2.1.2. Clasificaciones de los recursos públicos _________________________________________________ 16
2.2. Impuestos, tasas y contribuciones especiales. Diferencia entre precios y tributos _________ 19
2.2.1. El impuesto _______________________________________________________________________ 19
2.2.2. Justificación y bases del impuesto ______________________________________________________ 21
2.2.3. Elementos del impuesto _____________________________________________________________ 21
2.2.4. Características del impuesto __________________________________________________________ 22
2.2.5. Clasificación general de los Impuestos __________________________________________________ 22
2.2.6. Las tasas__________________________________________________________________________ 24
2.2.7. Las contribuciones especiales _________________________________________________________ 25
2.3. Principios de la imposición _____________________________________________________ 25
2.4. Normas constitucionales ________________________________________________________ 25
3. EL SISTEMA TRIBUTARIO__________________________________________________ 27
3.1. Fines de un sistema tributario ___________________________________________________ 27
3.1.1. El sistema tributario y sus fines ________________________________________________________ 27
3.1.2 Tipología de los sistemas tributarios ____________________________________________________ 28
3.2 Sistemas tributarios en distintos países. Evolución histórica de los sistemas tributarios ____ 30
3.2.1 Los sistemas fiscales y el nivel de desarrollo _____________________________________________ 30
3.2.2 Relación entre los sistemas fiscales y los sistemas económicos _______________________________ 30
3.2.3 Análisis histórico. Evolución de los sistemas tributarios a través del tiempo _____________________ 30
4. EL USO DEL CRÉDITO _____________________________________________________ 32
4.1. Financiamiento del déficit del sector público _______________________________________ 32
4.1.1. Desequilibrio presupuestario: metodologías alternativas de definición __________________________ 32
4.1.2. Financiamiento del desequilibrio del sector público. Formas alternativas _______________________ 32
4.1.3. La función financiera del tesoro _______________________________________________________ 33
4.1.4. Relación entre el financiamiento, a través del endeudamiento, y la economía ____________________ 33
4.1.5. La teoría del empréstito - Concepción clásica y moderna ____________________________________ 35
4.2. Deuda pública: sus características ________________________________________________ 36
4.2.1. La emisión o colocación del empréstito _________________________________________________ 37
4.2.2. Servicio de la deuda pública __________________________________________________________ 38
4.2.3. Clasificación de la deuda _____________________________________________________________ 38
5. EL GASTO PÚBLICO _______________________________________________________ 40
5.1. Evolución del concepto de gasto público ___________________________________________ 40
5.1.1. La acción del Estado en la satisfacción de las necesidades públicas mediante el gasto público _______ 40
 5.1.2. La evolución del concepto de gasto público. El gasto público en la economía ____________________ 41
5.2. Clasificación y crecimiento del gasto ______________________________________________ 42
5.2.1. Las clasificaciones del gasto público. Clasificaciones económicas _____________________________ 42
5.2.2. El fenómeno de la progresión o aumento del gasto público y sus causas ________________________ 43
5.2.3. Utilidad, productividad y rendimiento del gasto público. La carga del gasto público ______________ 45
5.3. Racionalidad económica en el gasto público: técnicas de programación _________________ 47
5.3.1. Gasto público y costo del bien público __________________________________________________ 47
5.3.2. Costo-beneficio aplicado a los gastos públicos ____________________________________________ 48
5.3.3. Los determinantes de la demanda de gastos públicos _______________________________________ 49
5.3.4. La programación y planificación del gasto público (presupuesto por programas) _________________ 50
5.3.5. Eficiencia interna del sector público. ____________________________________________________ 51
5.3.6. El presupuesto base cero _____________________________________________________________ 51
5.3.7. Evaluación ________________________________________________________________________ 52
5.3.8. Presupuesto participativo _____________________________________________________________ 52
5.3.9. Convenios programa ________________________________________________________________ 53
5.3.10. Carta compromiso con el ciudadano ____________________________________________________ 53
6. EL PRESUPUESTO _________________________________________________________ 54
6.1. Institución; funciones y principios presupuestarios __________________________________ 54
6.1.1. El presupuesto como institución fundamental de la república _________________________________ 54
6.1.2 Las funciones del presupuesto _________________________________________________________ 56
6.1.3 Los principios presupuestarios ________________________________________________________ 58
6.2. El ciclo presupuestario: etapas ___________________________________________________ 62
6.2.1. Etapa 1: Formulación o programación___________________________________________________ 62
6.2.2. Etapa 2: Autorización o aprobación del presupuesto ________________________________________ 66
6.2.3. Etapa 3: Ejecución __________________________________________________________________ 67
6.2.4. Etapa 4: Control ____________________________________________________________________ 68
6.3. Estructura del Presupuesto: Clasificadores Presupuestarios __________________________ 70
6.3.1. Los clasificadores de gastos y recursos __________________________________________________ 70
6.3.2. Clasificación de los gastos ____________________________________________________________ 70
6.3.3. Clasificación de los recursos __________________________________________________________ 73
6.3.4. La estructura del presupuesto _________________________________________________________ 75
6.3.5. Técnicas de programación. El presupuesto por programas ___________________________________ 78
6.3.6. Técnica del presupuesto base cero. _____________________________________________________ 81
6.3.7. Técnica de evaluación de proyectos. ____________________________________________________ 82
6.4. Esquema ahorro-inversión-financiamiento del sector público _________________________ 82
6.4.1. Conjunto del sistema presupuestario argentino ____________________________________________ 82
6.4.2. El esquema ahorro-inversión-financiamiento del sector público _______________________________ 85
6.4.3. Información sobre presupuesto ________________________________________________________ 87
6.4.4. Reglas Macrofiscales e Instituciones Presupuestarias _______________________________________ 88
Anexo 1 ______________________________________________________________________ 91
PREAMBULO Y ARTICULOS DE LA CONSTITUCION NACIONAL. REFORMADA EN 1994
RELATIVOS A LAS FINANZAS PUBLICAS ___________________________________________ 91
Sitios de la Secretaría de Hacienda en Internet _______________________________________ 94
Bibliografía general _____________________________________________________________ 96