REFLEXIONES EN TORNO A LA ECONOMIA

ILEGAL DE LA COCA: LOS PROGRAMAS DE

SUSTITUCION Y EL DESARROLLO ALTERNATIVO/
ELENA ALVAREZ

1. Introducción

A finales de la década del 70 y a lo largo de los 80, la hoja de coca,

cultivada durante varios siglos en los Andes, se convirtió en el cultivo de
exportación más lucrativo [Mortimer (1901), Murra (1986), Morner (1985),
Rostworoswki de Diez Can seco (1988), Healy (1986), DESCO (1988)].
Esto se debió a la fuerte expansión de la demanda de cocaína en los Estados
Unidos y en otros países industrializados. La rentabilidad de la coca se
vincula entonces a la producción de un bien ilícito, la cocaína, y en
consecuencia la mayor parte de la economía de la coca es una economía
subterránea o ilegal.
En realidad, si el producto final obtenido de la hoja de coca fuese legal,
las actuales exportaciones de los subproductos de la coca serían algo
extraordinario para los países involucrados. En el Perú se calcula que
genera entre el 2 y el 4 por ciento del Producto Bruto Interno (PBI), en
Bolivia hasta el 30 por ciento del PBI; entre 15 y 35 por ciento de los
ingresos de las exportaciones legales en el Perú y entre 50 y 100 por ciento
para el caso de Bolivia; entre 3 y 4 por ciento en el Perú y alrededor de 14
por ciento del empleo en Bolivia1.
El fenómeno de la expansión ilegal de la coca tanto en el Perú como en
Bolivia, a pesar de ser subterráneo, debe entenderse en la perspectiva de la
historia económica de los dos países. Ambos han experimentado a lo largo
de su historia una serie de expansiones significativas de exportación de
bienes primarios (por ejemplo, caucho, estaño) cuyos resultados no siempre
han resultado en crecimiento autosostenido, Thorp y Bertram (1978). Esto
porque

1 Los cálculos para el Perú provienen de Álvarez (1991) y son para el año 1988; los de
Bolivia provienen de información interna de la Unidad de Análisis para la Política
Económica (UDAPE) y la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID) de Bolivia y son
para el año 1989.

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 ALVAREZ

el crecimiento de exportaciones primarias no siempre genera fuertes

eslabonamientos hacia atrás o hacia adelante. Es decir, el fenómeno actual
de la expansión ilegal de coca debe estudiarse como otro crecimiento de
exportación primaria más.
El presente trabajo tratará de discutir una serie de factores
relacionados con la economía ilegal y de desarrollo alternativo a la coca,
con énfasis en el caso peruano, haciendo comparaciones con la situación de
Bolivia cuando sea pertinente. Se ha dividido este ensayo en cinco
secciones, incluyendo esta introducción. En la sección II se mencionan las
condiciones que explican y consolidan la expansión de la producción ilegal
de coca. En la sección III se discuten las ventajas y desventajas que se
asocian al cultivo ilegal de la coca, en la IV y última sección se discuten las
diversas alternativas a la coca y el desarrollo alternativo en el Perú.

II. Condiciones que explican y consolidan la expansión de la producción

ilegal de coca
En esta sección se tratará de agrupar una serie de causas que explican
el fenómeno de la expansión de la coca. La idea es deslindar hasta qué
punto estas razones pueden alterarse para dar lugar al desarrollo alternativo,
es decir, la sustitución de la coca para exportación por actividades que
generen ingreso y empleo en la economía legal. Para efectos de exposición
estas razones se han clasificado en las siguientes: a) ventaja comparativa, b)
pobreza campesina, c) problemas estructurales, d) aspectos políticos e
institucionales, e) factores coyunturales.

a) Ventaja comparativa
Existen dos características que componen la ventaja comparativa de la
producción ilegal de coca: 1) las condiciones ecológicas y 2) la localización
remota de las áreas de producción.
La variedad Huánuco (o Boliviana) tiene el contenido de alcaloide
más alto; por tanto es la preferida en los mercados ilegales. Las zonas del
Huallaga y otras de la selva del Perú y la región del Chapare en Bolivia
reúnen las condiciones ecológicas óptimas para el desarrollo de esta
variedad. Esta es una de las principales características de la ventaja
comparativa de estas regiones.
La otra cualidad es la lejanía, o naturaleza remota, de las áreas donde
se cultiva este producto en ambos países. Esto dificulta grandemente el
control de

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REFLEXIONES EN TORNO A LA ECONOMIA ILEGAL DE LA COCA

la actividad. Ambas características son cruciales y no pueden separarse. Si

se separan se presentan condiciones para el desarrollo alternativo.
Efectivamente, la ilegalidad de la coca de exportación recibe un pago
extra por el riesgo que se asocia con esta actividad, por ello precisamente
puede tolerar altos costos de transporte. Los márgenes entre el precio al por
mayor de la cocaína y el precio de la hoja al productor son muy amplios (de
aproximadamente 2 000 veces, 1989). La existencia de carreteras destruye
el carácter remoto de la actividad ilegal y hace posible el control. Ello
explica, para el caso del Alto Huallaga, el que a menudo los traficantes
hayan tratado de destruir las carreteras en esa zona. Es decir, tanto las
características ecológicas como la naturaleza remota de la localización de
las áreas de producción explican la gran expansión de las áreas productoras
ilegales de coca en Bolivia y en el Perú.

b) La pobreza campesina

Si bien los sectores urbanos del Perú se encuentran cada vez más
empobrecidos, los campesinos de la sierra del Perú y los de Bolivia
constituyen aun masas poblacionales extremadamente pobres, Caballero
(1981), World Bank (1988), PIDA (1987). Por ejemplo, información para
1990 de ingreso per cápita para zonas aledañas al Chapare, Mizque y
Campero en los valles altos del departamento de Cochabamba, indican
niveles de ingreso absoluto muy bajos, US$ 79, ASAR (1991). Condiciones
similares se encuentran en zonas andinas relativamente próximas alas zonas
cocaleras del Perú, World Bank (1988). Es decir, los campesinos del Perú y
Bolivia se encuentran en niveles de ingreso comparables a aquellos de los
países menos desarrollados del mundo en África y Asia, Rementería (1990).
Para el Perú, además, expertos en migraciones de selva establecen
diferencias entre los productores de coca asentados en la selva y la mano de
obra temporal que se emplea en la producción de la misma y subproductos.
Aparentemente, los productores asentados que producen coca no son los
más pobres, pero los migrantes que se involucran .en la producción ilegal de
coca sí parecen serlo en extremo2. Esta distinción es muy importante dado
que la coca es un cultivo muy intensivo en mano de obra. Es obvio entonces
que si se crearan alternativas para estos grupos, se dificultaría el proceso
productivo ilegal.

2 Agradezco las sugerencias de Francisco Verdera al respecto y la discusión con los expertos
del Ministerio de Agricultura y de USAID-Perú.

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Es decir, los bajos ingresos de los campesinos que migran

temporalmente, y en muchos casos permanentemente, parecen explicar la
expansión ilegal de la coca.

c) Problemas estructurales

Estos factores incluyen: 1) caída del mercado doméstico para alimentos

andinos en el Perú, Hopkins (1981), Ferroni (1980), Alvarez (1983); 2)
cambios en los patrones de migración: en el Perú, de sierra-costa a sierra-
selva, y en algunos de costa-selva, Aramburú (1989), Ferrando (1985),
Macroconsult (1990). En Bolivia, sustitución de la migración rural-urbana
en el altiplano por migración rural-rural, o de los valles mesotérmicos al
trópico, Flores y Blanes (1984), Ledo (1990); 3) escasez relativa de tierras
en el Perú que a la larga imposibilitó que los minifundistas se beneficiaran
de la reforma agraria de 1969. Por ello,-y tal vez no sea casual- cuando
quedó claro que la reforma agraria no resolvería el problema de la pobreza
rural en el campo nacen Sendero Luminoso y el sendero de la coca, 4)
ineficiencia gubernamental, pues en muchos casos el Estado ha
obstaculizado la producción y comercialización de productos. Un ejemplo
es la dilación en el pago de productos por parte de las comercializadoras y
en el otorgamiento de crédito por parte de las agencias estatales
correspondientes, ocasionando muchas veces el deterioro de la producción
en la selva en espera de ser comercializada en la costa.

d) Aspectos políticos e institucionales

En el Perú la existencia de las dos actividades ilegales predominantes,

la guerrilla y la exportación ilegal de coca y subproductos, desembocó en
un matrimonio de conveniencia que ha reforzado ambas actividades, Reid
(1989), Gorriti (1988).
Al mismo tiempo, una actividad ilegal tan grande no nace ni se
desarrolla accidentalmente, necesita tener muchos cómplices, lo que
indirectamente da cuenta de instituciones débiles y fáciles de corromper.

e) Factores coyunturales

Se refiere a una serie de factores inesperados que han contribuido al

deterioro de los ingresos. Por ejemplo la fuerte sequía del año 1983 que
ocasionó una fuerte caída de los ingresos agropecuarios tanto en el Perú
como

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en Bolivia, y que obligó a muchos campesinos a buscar alternativas de

ingreso. En Bolivia. el colapso del mercado del estaño dejó sin empleo a
más de 15000 personas en 1985, Healy (1986).
Es decir, factores ecológicos, geográficos, pobreza, inestabilidad
política. debilidad institucional y una serie de otros factores estructurales y
coyunturales explican la fuerte expansión de la coca ilegal en los Andes.

III. Ventajas y desventajas que se asocian al crecimiento de la exportación

ilegal

He discutido en otro lugar, Alvarez (1991), algunos de los costos que

se pueden considerar originados por la producción ilegal de la coca del
Perú. Debe anotarse que muchos de ellos se deben al carácter ilegal de esta
actividad. Es decir, si esta actividad fuese legal presumiblemente algunos de
estos costos no existirían. Sintetizaré aquí algunos de estos resultados.
En base a la mejor información disponible del posible hectareaje con
coca ilegal, y supuestos conservadores en cuando a rendimientos y precios
de hoja de coca y subproductos para el año 1988, se pudo determinar que
las exportaciones ilegales de este producto podrían estar generando ingresos
del orden de 489 a 1 219 millones de dólares en el Perú (lbíd). Al mismo
tiempo, calculando costos relacionados a la pérdida de la frontera agrícola
por el mal manejo de los recursos naturales en el cultivo ilegal, se obtuvo
que ello podría haber significado ingreso perdido en el país en el rango de
420 a 800 millones de dólares para el mismo año. Por otro lado, de los datos
de la Comisión Especial del Senado sobre las causas de la violencia y
alternativas de pacificación en el Perú, citado en Gonzáles (1991:20), se
puede inferir que la violencia ese mismo año podría haber causado la
pérdida de 5 455 millones de dólares en distribución de capital y recursos
físicos. Estos datos no toman en cuenta, sin embargo, muchos otros costos,
entre ellos el probable impacto de las divisas generadas por las
exportaciones ilegales en el abaratamiento del tipo de cambio, y el
consecuente impacto en la rentabilidad de las exportaciones legales en
general, Vega y Cebrecos (1991); tampoco considera las pérdidas
ecológicas por contaminación y destrucción de fauna silvestre en la selva;
las muertes afiliadas a la violencia guerrillera; el creciente deterioro
institucional y la drogadicción; la pérdida en capital humano por la
emigración a otros países. En cualquier caso, las ganancias ocasionadas por
la coca ilegal parecen más que cancelarse por las pérdidas que su presencia
ocasiona directa o indirectamente.

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Además, el tipo de empresario involucrado en el negocio de las

exportaciones ilegales, a diferencia del que describe Thoumi (1990) para el
caso de Colombia. no lo es en el sentido «shumpeteriano». Invierten muy
poco en el país, sobre todo en el sector servicio y en actividades que puedan
blanquear dinero; no en las que generan fuertes eslabonamientos en la
economía, que son las que a la larga propician el crecimiento económico.
Son, en general, actividades que no requieren gran cantidad de capital fijo,
donde éste rota rápidamente, donde el precio de los insumos es muy
variable y los costos pueden fácilmente inflarse para poder disfrazar altos
ingresos. Tales actividades incluyen restaurantes, agencias de viaje,
pensiones, casas de cambio, etc. (Macroconsult 1990: 21-22). Es decir,
estos indicios parecen señalar que los inversionistas en la coca ilegal no van
a generar oportunidades de desarrollo adicionales.
En suma, si bien es innegable que el boom de la coca es muy
importante en la generación de ingresos y empleo en el país, los costos que
esta actividad genera pueden cancelar sus beneficios.
IV. Las diversas alternativas a la coca y el desarrollo alternativo
A fin de discutir con algo más de detalle el desarrollo alternativo,
expondré las diversas alternativas de sustitución de la coca ilegal que se
l1an propuesto, especialmente para el Perú, y que he clasificado de la
siguiente manera: 1) el chantaje (gobierno de García); 2) la solución mágica
(gobierno de Estados Unidos); 3) control de insumos (Verdera); 4)
control/sustitución (embajada de Estados Unidos y AID); 5) ayuda externa
y desarrollo (Gorriti/García-Sayán/Alvarez); 6) economía de
mercado/titulación-incorporación de los trabajadores informales
(Fujimori/de Soto).
Las propuestas de chantaje suponen reducir o desviar la producción
ilegal de coca a cambio de algo. Por ejemplo, el gobierno anterior del Perú
propuso que los Estados Unidos comprasen toda la cosecha de coca ilegal;
también se ha insinuado que se renegocie la deuda externa. Estas
sugerencias no han sido aceptadas por los posibles beneficiarios por
considerarse poco éticas o poco prácticas. En cualquier caso, no resuelven
el problema de los ingresos alternativos para los productores involucrados
que parece ser el asunto fundamental a considerar.
La solución mágica se refiere a la búsqueda de un factor especial que
elimine la coca ilegal casi por arte de birlibirloque. Los químicos o las
mariposas que sólo afectan o consumen coca son ejemplos específicos3.
Esta tampoco

3 Véase el documento del Congreso de los Estados Unidos, "Cocaine Production, Eradication
and the Environment: Policy, Impact and Options". Seminario organizado por el
Congressional

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REFLEXIONES EN TORNO A LA ECONOMIA ILEGAL DE LA COCA

parece una solución viable y a la larga puede ocasionar mucho daño ecológico y
político.
El control de los insumos, es decir, la prohibición del uso de algunos
insumos que se utilizan en la elaboración de pasta de coca4. Por ejemplo,
Verdera ha sugerido controlar el kerosene. El problema con este enfoque es
que normalmente se perjudica a los consumidores legales del mismo
insumo, pero no a los traficantes a quienes simplemente se les ocasiona una
mayor molestia y pueden pagar precios muy altos por sus insumos.
Control/sustitución se refiere al programa implementado por la
embajada estadounidense y la AID en diversos países. La idea fundamental
es crear problemas en la industria mediante la reducción de la oferta del
cultivo ilegal y la provisión de incentivos monetarios para la sustitución. Es
decir, se trata de reducir físicamente la oferta y de disminuir la rentabilidad
mediante el control (intervención policial/militar), además de proveer
ingresos alternativos como incentivo para plantar otros cultivos, Pearl
(1989). En el Perú, en 1981, el gobierno suscribió varios convenios con el
gobierno de los Estados Unidos con el propósito de erradicar la coca en el
valle del Alto Huallaga, Strug y Fonseca (1981). Si se evalúan dichos
programas en función del número de hectáreas erradicadas, no han tenido
mucho éxito, Econsult (1986), Strug (1986). Por un lado, nunca se pensaron
como programas de desarrollo alternativo; por otro, se pusieron en marcha
en la época en que el precio de la coca y sus subproductos estaban muy
altos. Es decir, no existían condiciones para que tuviesen éxito. Muchos de
los expertos que han evaluado esos programas coinciden en indicar que
dichos proyectos han contribuido a desplazar la coca ilegal a otras zonas de
la selva, y también que pueden haber sido el catalizador de la alianza entre
la guerrilla y los cocaleros, Bedoya (1990), Econsult (1986).
Las últimas dos propuestas consideran el problema de la coca ilegal
como un asunto que empieza a encararse realistamente si se le considera
dentro de un esquema de desarrollo alternativo. En un caso, dada la
magnitud de la actividad ilícita y la presente crisis económica del país, se
propone repensar el desarrollo económico del país con ayuda extranjera.

Research Service el 14 de febrero de 1990 (Washington, D.C).: U.S. Government Printing, 1990). En
esta reunión se discutió el posible impacto ecológico y económico de proponer el uso del químico
"spike" y de la producción de una polilla que sólo consume coca, como una forma de erradicar la coca
en los Andes.
4 En Bolivia, todos los productos de los que se puede derivar cal se confunden con el carbonato de calcio,
que se usa en la elaboración de pasta básica. Las tierras del Chapare requieren cal para aumentar el PH
de sus tierras, sin embargo, este producto está prohibido en dicha zona.

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La última propuesta, aún en vías de ponerse en marcha, considera la

expansión y el refuerzo del mercado libre a través de la mejora de
infraestructura vial y la eliminación de trabas burocráticas; la titulación de
las parcelas en la selva y la formalización de la informalidad, Fujimori
(1990). El reciente acuerdo entre el gobierno de los Estados Unidos y el
Perú, que mejora o reajusta lo presentado en Fujimori (1990), considera
también los problemas de seguridad y de control en las zonas cocaleras,
CEPEI (1991).
Sin embargo, todos estos factores todavía son insuficientes para el
desarrollo alternativo. Una lista realista de precondiciones debe incluir: 1)
diseño de una estrategia efectiva para romper la alianza entre la guerrilla y
los cocaleros; 2) definir los grupos objetivos a beneficiar: ¿los cocaleros o
los potenciales cocaleros?; 3) ¿qué desarrollar?: ¿otros cultivos, otros
productos, el país, las agro industrias?; 4) ¿cómo se financiará esto? ¿ayuda
externa, otros préstamos, más impuestos? y 5) ¿cómo se ha de administrar
el desarrollo alternativo? ¿cómo se controla la ineficacia administrativa y la
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