Presupuesto Municipal

-
Proceso presupuestario
a nivel municipal en Panamá
INTRODUCCIÓN
La democracia en los países centroamericanos, responde

a diversos procesos inmersos en una compleja construcción
histórica y cuya praxis no puede mejorarse tan sólo a partir
de reformas constitucionales o sobre prácticas electorales,
como tampoco en la definición y adopción exclusiva de las
políticas públicas trascendentales. Este proceso debe estar
acompañado de una verdadera concientización y re-
valoración del significado de la política por parte de los
diversos ac- tores y de la sociedad civil.
El fortalecimiento de la democracia pasa por reconstruir

la credi- bilidad de la ciudadanía en sus gobiernos y que estos
a su vez sean capaces de escuchar, comprender y atender de
manera eficiente las percepciones, necesidades, y opiniones
de la ciudadanía. Si bien esta aspiración debe
extenderse a todo el quehacer del Estado, lo cier- to es
que son las municipalidades los espacios idóneos para
promover la participación ciudadana real y efectiva en la
toma de decisiones sobre políticas e iniciativas que afecten
directamente sus intereses y necesidades.
La Fundación Arias para la Paz y el Progreso Humano

como parte de sus esfuerzos por fortalecer las
democracias en Centroamérica, ha llevado adelante el
proyecto Hagamos las Cuentas: políticas públi- cas,
ciudadanía y presupuestos, que en una primera fase trabajó
en sensibilizar y capacitar sobre el análisis y monitoreo de
presupuestos públicos, trasladando conocimiento práctico a
las organizaciones de la sociedad civil.
Del resultado de esta experiencia, se pudo constatar que

la ciu- dadanía requiere de insumos de información
práctica y básica sobre la estructura y funcionamiento de
los municipios, del proceso del ciclo presupuestario y los
alcances de esto para construir una partici- pación ciudadana
efectiva en el espacio local.
El involucramiento ciudadano en la planificación y

presupuesta- ción tiene también como subproducto un
mayor acercamiento ciudadano en el control sobre el
uso de los recursos públicos. Sin embargo, si no hay
conocimiento sobre la estructura el municipio, los espa-
cios de participación de los cuales se dispone y del ciclo
presupuestario, difícilmente se tendrán las herramientas
necesarias para partici- par eficientemente en aquellos
espacios que el municipio disponga abrir.
Es así como el Proyecto Hagamos las Cuentas cuya

segunda fase se ha denominado: "Conocimiento
presupuestario, apropiación ciudadana e incidencia en
políticas públicas", buscó atender las necesidades de
información identificadas, a través de investigaciones en
cada uno de los países de la región, las cuales
estuvieron centradas en evidenciar los espacios normativos
en el proceso de descentrali- zación, los espacios de
participación ciudadana establecidos o no en el
ordenamiento jurídico y la dinámica del presupuesto
público a nivel local.
Los resultados de la investigación, se presentan en este

paquete informativo como insumo fundamental para el
trabajo que las organizaciones, municipios, agencias de
cooperación, instituciones públicas y comunidades realizan
en esta materia. Para abordar el tema relativo a cómo el
Constituyente visualizó el Municipio en 1972, se hace
necesario exponer ciertos hitos políti- cos externos, al
igual que algunos antecedentes históricos nuestros, que
marcaron la evolución del Municipio en Panamá.
1.1 Antecedentes históricos de la descentralización en
Panamá: de la conquista al surgimiento de la República
El origen del municipio en Panamá se remonta, al año

1510, cuando Vasco Núñez de Balboa funda la ciudad Santa
María la Anti- gua del Darién. Al respecto, Noris Correa de
Sanjur1 afirma que los colonos de Santa María la Antigua
dispusieron constituir un gobierno municipal; se organizaron
en cabildo abierto y escogieron por medio de votación,
como Alcalde Mayor a Martín Samudio y Vasco Núñez de
Balboa...”. Esta breve descripción histórica establece dos
hechos: pri- mero, que la institución del municipio se conoce
en Panamá, desde la llegada de los españoles. Y, en segundo
lugar, por primera vez se ma- nifestó en el istmo
centroamerica no la “voluntad popular”.
Es importante recalcar la temprana vinculación de

Panamá al proceso de expansión de los Estados Unidos con la
construcción del Ferrocarril Transístmico durante la década de
1850, con el objetivo de facilitar el comercio internacional de
oro desde California y la cons- trucción del canal interoceánico
en el istmo. Estos hechos marcaron la evolución institucional y
política de Panamá, ya que se generaron ingresos que el
Gobierno Central captó y que a la vez se centralizaron en
la Ciudad de Panamá, alrededor del Canal Transístmico.
A inicios de la República, en 1903, la institución más
fuerte era el municipio. En 1914, cuando el Gobierno
Central empieza a perci- bir ingresos provenientes del
tránsito de barcos a través del Canal In- teroceánico, se
fortalece económicamente y centraliza los recursos
provenientes de esta actividad económica, la más
importante de la época (véase gráfico 1). El Área
Metropolitana se va estableciendo en los alrededores del
Canal.
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico 1
Centraliz ación de actividades de gobierno
durante las primeras dos décadas del siglo
XX
Vale anotar que un señalamiento para argumentar la

separación de la Gran Colombia, fue la centralización de
decisiones en Bogotá. En este sentido, los gober nantes de la
nueva República repitieron el mismo patrón, pero esta vez
dentro de su propio territorio.
Estas apreciaciones son de importancia por cuanto se
manifiesta el interés permanente de las potencias
mundiales de la época -Esta- dos Unidos e Inglaterra- de
buscar y controlar rutas cortas que unie- ran ambos
océanos y que fortalecieran su hegemonía durante sus
periodos de expansión.
En esta perspectiva se inscriben la evolución del

problema financiero y la falta de capacidad de decisión
que tiene la figura del Muni- cipio en Panamá, para ejercer
plenamente el rol de promotor del desarrollo, debido a que
se le asignan muchas funciones, pero se limitan los
recursos.
1.2 Antecedentes históricos: evolución histórica del
Municipio en la República
Una vez ocurrida la separación de la República de

Panamá de la Gran Colombia, se aprueba la Constitución de
1904, que en el artícu- lo 132, reconocía la existencia
jurídica de los distritos“habrá en cada distrito municipal un
Alcalde nombrado en la forma que la Ley esta- blezca, el cual
le corresponde la acción Administrativa en el Munici- pio
como Agente del Gober nador y Mandatario del Pueblo”2.
En esta Carta Magna se reconocía jurídicamente al

distrito, como la instancia en la cual se desenvolvería el
Alcalde. Podemos agregar a esto, que esta Constitución
establecía y reconocía la división políti- ca de la nueva
República en espacios geográficos denominados provinciales
y municipales. Se señalaron, además, niveles administrativos
como la gobernación y el municipio.
Con respecto a la variable de población, el Código

Administra- tivo vigente, en su artículo 673 decía lo
siguiente:“para que una por- ción del territorio sea erigida en
distrito se necesita que concurran las siguientes
circunstancias, que tenga seis mil habitantes, por lo menos”.
Cabe hacer notar que a la base económica no se le otorgó
importancia y, por lo tanto, se crearon municipios con el
subsidio del Gobier- no Central, llama la atención que de un
total de 75 municipios, 54 que recibían subsidio.
En síntesis, de la Constitución Política de 1904, se

puede afirmar que reconocía la existencia del distrito en
su Título XIV al desarrollar el Régimen Provincial. No
obstante, no reconoció el derecho de elegir sus
dirigentes, aunque sí lo hizo con la autonomía.
Posteriormente, la Constitución Política de 1941

implementó cambios en algunas instituciones de gobier no
Quitar “jurídicas”, pues a mí parecer cuando se habla de
jurídicas se puede entender dos cosas: o que son parte del
sistema jurídico o se está hablando de su persone- ría
jurídica. Además, creo que los municipios antes de instancias
jurí- dicas son políticas. Así tenemos, que para el municipio, el
artículo 187 señala: “... habrá en cada distrito un alcalde de
libre nombramiento y remoción del Gober nador de la Provincia
al cual le corresponderá la acción administrativa del distrito
como Agente del Gober nador”
Esta Constitución hizo también transformaciones en las

que se le otorgó más injerencia al Órgano Ejecutivo sobre
los alcaldes, llevadas a cabo a través del Gobernador.
En resumen, la Constitución de 1941 mantiene al

Municipio como una unidad de Gobierno a ese nivel,
pero reduce las competencias y la administración queda
supeditada al Gobierno Central. Inclu- so el Presidente de
la República podía suspender y derogar acuerdos
municipales (art. 180). También, el Gobernador adquirió
preponde- rancia con respecto a los alcaldes, pudiendo
nombrarlos y removerlos (art. 187).
En 1946, la Constitución Política es objeto de otra

reforma y ocho meses después, entra en vigencia el
Decreto-Ley 27, del 31 de marzo de 1947, cuya importancia
radica: en que desarrolla normas constitucionales respecto
al Régimen Municipal. En su contenido hace énfasis en el
concepto de “autonomía municipal”, más no altera la división
política, vigente en ese momento, en la vida institucional
del país.
En esta ocasión se establecen los primeros conceptos

del municipio como la base política del Estado. Los
estudiosos de la evolución política y jurídica de la Nación
coinciden en que el título que desarrolla el Régimen
Municipal estaba inspirado en el Doctor José Dolores
Moscote, panameño y constitucionalista que en sus
escritos concebía “un municipio vigoroso de manera que
declarado éste como base po- lítica del Estado, habían
también de constituirse en el sostén para un Estado fuerte.”
En 1954, se aprobó la Ley 8, sobre el Régimen Municipal.

Esta polémica Ley reguló la vida municipal, pero provocó
fuertes críticas entre los juristas de la época.
“... Al referir nos a esta Ley, debemos admitir que desde

el momento de la promulgación fue objeto de severas
críticas y constantes cues- tionamientos. Los municipios e
ilustres municipalistas expusieron en repetidas ocasiones,
que esta Ley no interpretaba fielmente los principios
constitucionales de la autonomía municipal consagrada
por la Constitución Política y magníficamente desarrollada
en la le- gislación anterior. Esta Ley eliminó la elección del
Alcalde y estable- ció limitaciones y controles del orden
económico y fiscal, de tal manera que colocó a los
municipios hacia su decadencia institucional. Ello
ocurrió principalmente, por carecer estos organismos, de
recursos y de una adecuada flexibilidad para actuar, que les
per- mitiera n administrar y ejecutar, con eficiencia y de
manera eficaz.
Por otra parte, la Ley 8 adolecía de la técnica legislativa y

de clari- dad en su contenido, de manera que su
interpretación y aplicación especialmente por parte de las
autoridades municipales, ocasionó gra n número de Dem
andas por la Sala Contenciosa-Administrati- va en contra
de los actos y ejecutorias municipales.
En resumen, la Ley No. 8 de 1954, fue una de las causales

que uni- da al abandono e indiferencia por el Régimen
Municipal, colocó a nuestros municipios en estado de
desprestigio, pérdida de la fe y confianza como entidad
de gobier no local”.
En suma, se disminuyó la figura del Alcalde, se varió su

mecanismo de elección y se endosó al Órgano Ejecutivo, a
través del Gobernador, la facultad de designarlos.
A partir de 1960, el Estado inició transformaciones

sustantivas en los aspectos políticos, económicos y sociales.
Estos cambios lograron consolidarse en 1970, pero muchas
de las funciones que ejecutaban los municipios se
trasladaron a otras instituciones especializadas del Gobierno
Central.
Por ejemplo, el Instituto de Acueducto y Alcantarillados

Nacio- nales (IDAAN), asume, en estas transformaciones el
suministro del agua, transfiriéndose a una institución
especializada esta materia; por lo tanto, aislando a los
municipios en su capacidad de decisión respecto a estos
temas.
2. Marco institucional de los municipios en

Panamá
Existen una serie de elementos que definen el marco

institucional de los municipios en Panamá. En la sección
anterior se mencionó el elemento histórico. En el presente
apartado, se analizan aspectos ac- tuales que dan
configuración a los gobiernos municipales en Panamá.
2.1 Organización territorial panameña
Héctor Pinilla y Ada Vergara en su libro Legislación

municipal comentada indican que existen dos elementos
básicos del municipio: territorio y jurisdicción, este último, se
conoce en la República de Panamá con el nombre de
distrito.
El artículo 5 de la Constitución Política, establece una

división político-administrativa del Estado en tres niveles. El
primer nivel lo constituyen las provincias, las que se dividen
en distritos y estos se subdividen en un último nivel que
son los corregimientos.
Existen, por lo tanto, 9 provincias y 4 (según página web

de la Embajada de Panamá en México) comarcas, 75 distritos,
y 620 corregimientos.
Organiz ación del Gobierno
Para finalizar este aspecto conviene presentar detalles

del Ma- nual de Organización del Gobier no de Panamá, en
su edición de 1999. El mismo se fundamenta en las
disposiciones previstas en la Constitución Política de 1972,
modificada por los actos reformatorios de 1978, el Acto
Constitucional de 1983 y los actos legislativos 1º de 1993 y el
2º de 1994, normas estas que otorgan vigencia legal a los
Órganos del Estado: El Legislativo, El Ejecutivo, El Judicial y los
Regí- menes Provincial y Municipal.
Este ordenamiento tiene el objetivo de generar una

mejor coor- dinación y efectividad de las actividades
económicas políticas, sociales y culturales. La clasificación
de la estructura administrativa del Go- bierno está dividida
en cuatro niveles: nacional, provincial, distritorial y
REEMPLAZAR LOCAL POR “corregimental”. Véase en la página
siguiente la Organización del Gobierno de la República de
Panamá. Además el Estado, en búsqueda del logro de sus
fines, traslada algunas funciones administrativas a otras
instancias gubernamentales, para que las ejecuten bajo su
propia gestión y responsabilidad. Así, el Régimen Municipal
panameño existe para dar cumplimiento y presta- ción de
estas competencias administrativas a nivel Distritorial.
Gráfico 2
Organiz ación del Gobierno de la República de
Panamá, 2004
2.2 Marco normativo de los gobiernos locales
El marco normativo general lo define la Constitución

Política de 1972, en el Título VIII, Capítulo 2º, sobre el
Régimen Municipal. Aquí se establecen las principales pautas
que rigen la organización municipal empezando por el
Municipio, el cual es la organización política autónoma de la
comunidad establecida en un distrito.
Asimismo, se establece que la función primordial de los

municipios es promover el desarrollo de la comunidad y
también define los órganos principales del municipio. Cabe
señalar el artículo 232 que rescata elementos de autonomía
municipal, en comparación a las anteriores legislaciones.
Dice: “ningún servidor público municipal podrá ser
suspendido ni sustituido por las autoridades administrativas
nacionales”.
La Ley 106 del 8 de octubre de 1973, modificada por

la Ley 52 de 1984 desarrollan los artículos constitucionales
que se refieren al Régimen Municipal de Panamá. Por
ejemplo, en su artículo 1º recoge íntegramente la definición
que establece la Constitución de la Repú- blica de 1972:
“El Municipio es la organización política autónoma de la

comunidad establecida en un distrito. La organización
municipal será de- mocrática y responderá al carácter
esencialmente administrativo del gobier no local”.
Es potestad de la Asamblea Legislativa, la creación de

nuevos distritos. Algunos requisitos que debe de cumplir un
territorio para constituirse como tal son: tener una población
de más de 6,000 habitantes, que los distritos de donde se
toma el territorio tengan más de 12,000 habitantes, la
existencia de un caserío con más de 100 familias, que
soliciten la creación del distrito al menos dos terceras
partes de los ciudadanos residentes en ese territorio.
Para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley

106 vigente, el Municipio debe vincularse a la instancia
nacional, es decir el Órga- no Ejecutivo, que lo constituye la
Presidencia y los Ministerios; a la instancia provincial, el
Gobernador y el Consejo Provincial y con la instancia del
Corregimiento.
Esta definición política y social del Municipio reivindica

el rol que desempeñaron en sus orígenes los
municipios en Panamá y en América Latina. Su papel de
asiento y desarrollo de las primeras repúblicas
latinoamericanas, es una herencia de la Corona Española,
ocurrida durante el periodo de la conquista.
Pero cabe señalar, que desde el momento en que se

consolida- ron estas nuevas naciones en América, producto
del período indepen- dentista, se inició una fase de
centralismo, coartando el potencial que prevé la definición
de autonomía para los municipios. Esta posición fue
totalmente adversa a la esencia del municipio español,
establecido para administrar los territorios de ultramar; con
amplias facultades jurisdiccionales.
2.3 Compentencias de los gobiernos locales
2.3.1 Funcionales
La Constitución Política plantea el marco general de las

competencias funcionales de los municipios. El Artículo 230
de la Constitu- ción Política establece:
“Los municipios tienen la función de promover el desarrollo

de la comunidad, y la realización del bienestar social y
colaboraran para ello con el Gobier no Nacional. La Ley
podrá señalar las partes de las rentas que los municipios
asignarán al respecto y en especial a la educación,
tomando en cuenta la población, ubicación y desarrollo
económico y social del distrito”.
Vemos según el Art. 230, que se tiene la visión de un

municipio con acciones de carácter integral. Además, con la
opción de procurar iniciativas o actividades diversas. Por
ejemplo, poder atender actividades relativas a la
recolección de basura; el ornato, la salud, educa- ción,
transporte, la seguridad y riesgo entre otros. A este respecto
por iniciativa del Gobierno Central este transfirió algunos al
Municipio de Panamá, de Colón y San Miguelito. Los demás
municipios atendían algunos de estos temas directamente,
y recientemente están propician- do la privatización de los
mismos.
En el caso del suministro de agua potable, el Gobierno

Central administra este servicio básico, a través de una
institución especializada. También, generó conflicto cuando
se determinó que un 30% del ingreso municipal debía
destinarse a educación, ya que de hacerlo, afectaría el resto
de los proyectos municipales. Hasta ahora cada Municipio
aporta un porcentaje de acuerdo al monto de su
presupuesto anual.
A medida que evolucione la estructura administrativa

del Gobier- no Central, los municipios deben asumir otras
funciones, que en ciertos aspectos son nuevas. Dentro
de estos casos tenemos la atención al adulto mayor,
organizar el sistema de prevención de riesgo, tam- bién
pueden crear la policía municipal, atender asuntos de
catastro y en este sentido, están caminando hacia las nuevas
tecnologías para fortalecer su administración.
Al nivel administrativo, los gobiernos locales son

autorizados a crear juntas y comisiones para resolver
problemas específicos del distrito.
2.3.2 Fiscales
La Constitución Política en su artículo 242, establece

lo siguiente “son municipales los impuestos que no tengan
incidencia fuera del distrito, pero la Ley podrá establecer
excepciones para que deter mina- dos Impuestos sean
municipales a pesar de tener esa incidencia. Partiendo de
esa base la Ley establecerá con la debida separación las
rentas y gastos nacionales y municipales”.
Se observa en este artículo que los tributos que se

consideran municipales los establece el Gobierno Central por
delegación, aún cuando en el artículo 245 se establece
que“... el Estado no podrá con- ceder excepciones de derecho,
tasas o impuestos municipales”. Signifi- ca que las tasas o
impuestos que cobran los municipios se realizan por
delegación del Estado y, por lo tanto, si permite el cobro,
igual puede suprimirlo.
Esto se ha hecho evidente en el caso de las

concesiones mine- ras y las privatizaciones de servicio
público, en donde el Gobierno Central procedió a
exonerar del cobro a las empresas en detrimento de las
finanzas municipales. Cabe señalar a este respecto que la
Pro- curaduría de la Administración y la Sala III de lo
Contencioso Admi- nistrativo, atienden variedad de casos
atinentes a exoneraciones que otorga el Órgano Ejecutivo
sin conocimiento de los Municipios.
La Constitución Política y la Ley 106, determinan

competencias de naturaleza fiscal a los municipios,
especialmente en cuanto a pro- cedencia de los ingresos y el
patrimonio, como se desarrollará más adelante. Los recursos
obtenidos la mayoría de las veces no son sufi- cientes para
cumplir las funciones que establece la Ley 106. Por otra
parte, lo que ocurre en muchos casos, es que los gobiernos
locales no logran cumplir con las tareas que se derivan de
las competencias que la Ley define.
En este sentido, resulta difícil determinar ¿qué tan pobre

es un municipio si no tiene precisado el valor de su
patrimonio? Un ejemplo es lo ocurrido respecto a la
decisión de transferir al Municipio de Colón el impuesto de
inmueble. A la fecha existe la suma de B/. 5.2 millones en
espera de que se definan los proyectos a presentar y eje-
cutar por este municipio.
En este caso la Ley por la cual se otorga este

impuesto, establece que el mismo será cobrado por el
Gobierno Central y luego trans- ferido. Lo que genera
argumentos para impedir el uso de estos fondos por parte
del Municipio. Por ejemplo, se argumenta que el Municipio
de Colón no se pone de acuerdo acerca de en qué proyec-
to va invertir los recursos disponibles.
2.3.3 Políticas
Principalmente, el método de elección de las principales

autoridades locales, como son los alcaldes y los concejales
son elegidos mediante elecciones directas. Por otra parte,
el Código Municipal establece mecanismos de participación
ciudadana como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa
ciudadana. Estos aspectos se retomaran más adelante en
secciones especializadas.
2.4 Organización del gobierno local
2.4.1 El Consejo Municipal
El Consejo Municipal es un órgano colegiado presente en

cada distrito, está integrado por los representantes de los
corregimientos que hayan sido elegidos dentro del distrito.
Dentro del Concejo, los representantes de corregimiento
tienen funciones de ediles o concejales.
La Constitución establece que en los distritos en que

existen menos de cinco corregimientos, se elegirá por
votación popular directa, según el sistema de representación
proporcional, los concejales necesarios para que el
número de integrantes del Consejo Municipal sea de
cinco.
En el Código Municipal, se encuentran disposiciones

más espe- cíficas, como que el Concejo designará un
presidente y un vicepresi- dente de su propio seno, el
período por el cual se eligen que es, al igual que el
alcalde y los suplentes de 5 años y muy importante de
resaltar que los Consejos Municipales “regulará n la vida
jurídica de los municipios por medio de acuerdos que
tienen fuerz a de ley dentro del respectivo distrito” (Ley
106, art. 14).
El alcalde, el tesorero, personeros, auditores, abogados,

ingenie- ros, agrimensores, inspectores de obras municipales
y los síndicos, deberán asistir a las reuniones del Consejo
Municipal con derecho a voz pero sin voto. De igual
manera, los miembros de la Junta Técni- ca Provincial y de
las juntas locales y comunales, cuando lo solicite el Concejo.
Algunas de las funciones del Concejo son (Ley 106, art.

17):
1. Formular, con la participación del alcalde y la colaboración

y ase- soría del Ministerio de Planificación y Política
Económica, la políti- ca de desarrollo del distrito y de los
corregimientos.
2. Estudiar, evaluar y aprobar el Presupuesto de Rentas y
Gastos Municipales.
3. Crear empresas municipales o mixtas para la explotación

de bienes y servicios.
4. Crear o suprimir cargos municipales, y determinar sus

funciones, períodos, asignaciones y viáticos.
5. Establecer impuestos, contribuciones, derechos y tasas, de

conformidad con las leyes.
2.4.2 Alcalde
Según lo define la Constitución, el alcalde es el Jefe de la

Admi- nistración Municipal, electo en su cargo por
votación popular. En cada distrito habrá dos suplentes. Sin
embargo, llama la atención que en el artículo 238 de la
Carta Fundamental se estipula que los alcaldes y sus
suplentes podrán ser de libre nombramiento y remoción del
Órgano Ejecutivo.
Esta prerrogativa la puede utilizar el Órgano Ejecutivo en

situa- ciones de desastre o desorden o alteración del orden
público. En los últimos años, podemos mencionar los
sucesos ocurridos en el proceso electoral de 1989, que
motivaron al Ejecutivo a suprimir las elecciones de alcalde.
Son atribuciones constitucionales de los alcaldes las

siguientes (art. 240):
1. Presentar proyectos de acuerdo, especialmente el

presupuesto de rentas y gastos.
2. Ordenar los gastos de la administración local ajustándose al
presupuesto y a los reglamentos de contabilidad.
3. Nombrar y remover a los corregidores y a los demás

funcionarios públicos municipales.
4. Promover el progreso de la comunidad y velar por el

cumplimien- to de los deberes de sus funcionarios
públicos.
Estas competencias son privativas del alcalde e

incluso motivó un pronunciamiento de la Corte Suprema
(Sala III), en el sentido de que sólo el alcalde, puede
presentar el proyecto de presupuesto ante el consejo
municipal.
La Ley 106, del Código Municipal, retoma estas

atribuciones, agregándole además otras facultades como
velar por el cumplimiento de las disposiciones del Consejo
Municipal, presentar cada 2 de diciembre una memoria de
su gestión administrativa, y dictar decretos en desarrollo
de los acuerdos municipales y en los asuntos relativos a su
competencia.
2.4.3 El tesorero municipal
El tesorero municipal es el jefe de la oficina o

departamento de recaudación de las rentas municipales y
de la pagaduría. Es elegido por el Consejo Municipal. La Ley
106 dispone que el tesorero municipal deberá declarar
ante un notario público sus bienes y rentas dentro de
los 5 días siguientes a la toma de posesión del cargo y hasta
5 días después de cesar de su cargo (art. 56).
Algunas atribuciones del tesorero municipal son (art.
57):
1. Efectuar las recaudaciones y hacer los pagos del

municipio.
2. Llevar los libros de contabilidad necesarios para el control

del movimiento de la tesorería y ejecución del
presupuesto.
3. Asesorar al alcalde en la elaboración del presupuesto.
4. Presentar al Concejo, al alcalde y a la Contraloría General de

la República al final de cada ejercicio fiscal, un informe
del movimien- to de tesorería.
5. Proponer al Consejo Municipal las medidas oportunas y

conducen- tes para el aumento de las recaudaciones.
2.4.4 Los corregidores, regidores y comisarios
Los corregidores son los representantes de la justicia

administrativa en los Corregimientos, son nombrados y
removidos por los alcaldes, al igual que los regidores que
son los jefes de policía de su respectiva jurisdicción y son,
además, agentes de los corregidores.
El artículo 64 del Código Municipal, dispone que

solamente en los corregimientos que no son cabecera de
distrito podrán haber comisarios, los cuales son designados
por el alcalde de una terna que le presenten las juntas
comunales.
2.5 Método de elección de las autoridades locales
El Código Electoral dispone en su artículo 171“...que los

mismos requisitos para ser concejal será n aplicables para las
postulaciones de los alcaldes y sus suplentes” Y en su artículo
187 señala, que para postularse como candidato a
principal o suplente de concejal, se requiere cumplir
entre otros, con los requisitos siguientes:
1. Ser ciudadano panameño.
2. No haber sido condenado por el Órgano Judicial por

delito contra la Administración Pública.
3. Ser residente en el distrito correspondiente, por lo

menos durante el año anterior a la elección.
4. No estar comprendido dentro de las inhabilidades que

establece la Ley.
En este sentido, el Código Electoral, determina la

forma en que los partidos políticos pueden postular
candidatos para el cargo de alcalde o concejal y también
establece que “igualmente podrán postularse candidatos
por la libre” (art. 211), es decir, los ciudadanos pana- meños
que cumplan con los requisitos podrán postularse sin
tener que representar a un partido político. Durante las
elecciones recien- tes del 2 de mayo, 75 municipios
escogieron sus respectivos alcaldes.
2.6 Descentralización sub-municipal
Se puede observar en la estructura

territoral/administrativa de los municipios: los municipios se
deviden en corregimientos, y estos a su vez en
comunidades. En este sentido existe la figura de juntas comu-
nales/locales y comisiones a nivel municipal.
Las juntas comunales tienen por objetivo principal, de

acuerdo con el artículo 247 de la Constitución Política,
promover el desarrollo de la colectividad y velar por la
solución de sus problemas.
El nivel de descentralización sub-municipal de esta

entidad es relativo, pues las juntas comunales están
compuestas por un representante del corregimiento,
quien la presidirá, por el corregidor y por cinco
ciudadanos residentes del corregimiento.
Cabe señalar que la Constitución dicta que se podrá

establecer un régimen especial para las juntas comunales que
funcionará en comunidades que no estén
administrativamente constituidas en municipios o
corregimientos.
Hay que señalar que, anterior a la descentralización

municipal existe otro nivel. La Constitución Política de 1972
creó los Consejos Provinciales, éstos son integrados por los
representantes electos, y además asisten todos los jefes de
las instituciones del Gobierno Cen- tral y las descentralizadas
que están ubicadas en la respectiva provincia. Todo ese
conjunto de funcionarios públicos se convierten en un
cuerpo colegiado que se denomina Junta Técnica y operan con
los honorables representantes electos de la provincia.
Gráfico 3
Niveles de descentraliz ación
Fuente:
2.7 Tipos de control sobre el gobierno local
Existen dos tipos de control tomando en cuenta quién

lo ejerce sobre los recursos públicos, un control externo,
llevado a cabo por la Contraloría General de la República y
un control interno ejercido por los tesoreros y auditores
municipales.
La Contraloría General de la República tiene, entre

otras, la tarea de fiscalizar y controlar el manejo de fondos
y el patrimonio público. De acuerdo con la Constitución
Política, “la Contraloría deter minará los casos en que
ejercerá tanto el control previo como el posterior sobre los
actos de manejo, al igual que aquellos en que sólo ejercerá
este úl- timo” (art. 276, inciso 1). Esto se retoma en el
artículo 58 de la Ley
(106) del Código Municipal y se profundiza aún más en la
Ley 32 de la Contraloría General de la República.
En la Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República (CGR), profundiza sobre el control externo ejercido
por esta entidad sobre las demás instituciones que
manejan recursos públicos, así como sanciones
correspondientes a quienes en su función infrinjan las
disposiciones contenidas en la Ley. Así, una de sus funciones
es establecer los métodos y sistemas de contabilidad en las
instituciones públicas, entre estas las municipales.
Con respecto al control interno, el artículo 57, de la Ley

Munici- pal, estipula que una de las funciones de los
tesoreros municipales es la de llevar los libros de
contabilidad, necesarios para el control de la tesorería y
ejecución del presupuesto. En el inciso 16, del mismo artí-
culo, se menciona que otra de las tareas de este servidor
público es la de realizar investigaciones necesarias en
aquellos casos en que exis- tan indicios de defraudación
fiscal o malversación, para lo cual conta- ran con la
asesoría de los auditores municipales.
Por otra parte, el auditor municipal o contador/jefe

de contabilidad, el artículo 58 del Código Municipal,
menciona que éste tendrá con respecto a la fiscalización y
control de los actos de manejos sobre fondos y
patrimonios municipales, las mismas funciones y
atribuciones que la Constitución y las leyes señalan para el
Contralor General de la República.
Es importante destacar que, según esta norma, en

aquellos distritos cuya renta supere los 500,000 balboas,
se establecerá una oficina de auditoría con un funcionario
nombrado directamente por la CGR. Para los casos en que
no haya departamento de auditoría inter- na dentro del
municipio, la CGR designará un contador o jefe de con-
tabilidad.
3. Espacios de participación ciudadana en el
nivel municipal
La Constitución, el Código Municipal y el Código

Electoral, definen el marco normativo de los principales
espacios de participación ciudadana: el referéndum, la
iniciativa y el plebiscito.
El referéndum
De acuerdo con el artículo 152 del Código Municipal,

los acuerdos municipales pueden ser sometidos a
referéndum afirmativo o po- sitivo por los electores del
municipio. El artículo 236 de la Constitu- ción Política es
más amplio al disponer que “los ciudadanos tienen el derecho
de iniciativa y de referén dum en los asuntos atribuidos a los
Consejos”.
La iniciativa
A través de este mecanismo los electores de un municipio

tienen derecho de redactar y suscribir un proyecto de
acuerdo y presentarlo al Consejo Municipal, para que este
lo convierta en acuerdo, o bien para que lo someta a
referéndum.
El plebiscito
El Código Municipal establece en el artículo 152, que es

un acto por el cual los electores de un municipio, mediante el
voto, se pro- nuncian afirmativa o negativamente con
respecto a cuestiones especí- ficas de gobierno municipal.
Por su parte, el Código Electoral agrega que “conforme a

la Ley
19 de 9 de julio de 1980, proceda consultar a los ciudadanos
del respectivo corregimiento para determinar si aprueban o
no la revoca- toria de mandato de un representante” (art.
318).
Las juntas comunales
Esta organización se constituye en otro espacio de

participación para la ciudadanía, pues, como ya se mencionó,
se conforman por representantes del gobierno local y cinco
ciudadanos residentes del municipio.
Es importante resaltar que las leyes vigentes en Panamá

(Consti- tución Política de la República, Ley No. 50, 105 y
106), incorporan a la función de planificación el principio
de participación, vinculándolo a niveles de gobierno y
administración e incluso, de legislación y po- líticas
abarcando un amplio campo de actividades de la sociedad en
diversos niveles territoriales.
4. Relaciones legales entre el gobierno nacional y las

municipalidades
Las relaciones entre el Gobierno Nacional y el

Gobierno Local tiene una doble característica por un lado,
son conflictivas debido a las barreras aún existentes en
relación con el nivel de autonomía de los municipios con
respecto al Gobier no central, pero también son de
cooperación en el plano institucional pues en la práctica
existe una depen dencia mutua con respecto a las políticas
y progra mas que desarrollan.
Por otra parte, el gobierno local depende para su

buena gestión de la vinculación con diversas instancias
nacionales y provinciales, ejemplo de ello seria, a nivel
nacional, la Presidencia de la República y los ministerios; a
nivel provincial, el gobernador, el consejo provincial y las
Instancias del corregimiento.
4.1 Niveles de relación de los municipios con las

otras instituciones de la administración
1).Tanto a nivel nacional cuando gestiona con la diversidad

de instituciones del Gobierno Central o descentralizadas,
los municipios se desempeñan en medio de relaciones
interinstitucionales en tres niveles para resolver
negocios que requieren el normal funcionamiento del
gobierno municipal (véase gráfico
2). Algunos ejemplos los tenemos con el Ministerio de

Vivienda (MIVI) para el Plan Normativo; con el Ministerio
de Comercio e Industria, para la concesiones de extrac-
ción de minerales metálicos y no metálicos; el Ministerio de
Obras Públicas (MOP) en lo que se refiere a la
ubicación de publicidad de calles, avenidas, etc.; con el
Ministerio de Salud (MINSA), para el cumplimiento de
normas sanitarias de empresas, manipuladores de alimento
y ubicación de locales o espacios para los informales;
entre otras ministerios.
Otro aspecto de la relación gobierno local-Gobierno

Central, es con la Autoridad del Medio Ambiente (ANAM), en
la preservación del entorno ambiental, incluye tala de
bosques, extracción de arena, etc. Cabe señalar, el referido
a la Justicia Administrativa, que es impartida por los
corregidores de policía y el señor alcalde en apelación.
El segundo nivel de las relaciones está definido en el

Consejo Provincial, instancia en la que deliberan los
representantes de corregimientos y generalmente lo hacen
con la participación de un ministro de Estado. Los
alcaldes también participan en este foro, con derecho a
voz, posibilitando soluciones de problemas que se ubican
en un distrito. El gobernador es quien preside la Junta
Técnica, quienes son los funcionarios, jefes de instituciones
encargados de ejecutar acciones, programas y proyectos
para la provincia.
La Ley 50 que desarrolla el artículo 251 del Régimen

Provincial, establecido en la Constitución Política vigente y
cuyo texto dice:
“En cada provincia funcionará un Consejo Provincial,

integrado por todos los representa ntes de corregimiento
de la respectiva provincia y los demás miembros que
la Ley deter mine al regla mentar su organización y
funcionamiento, teniendo estos últimos única- mente
derecho a voz. Cada Consejo Provincial elegirá su
Presiden- te y el resto de la Junta Directiva, por período
de un año, dentro de los respectivos representa ntes de
corregimiento y dictarán su Regla mento Interno. El gober
nador de la provincia y los alcaldes del distrito asistirán
con derecho a voz a las reuniones del consejo provincial,
además de los representa ntes de corregimientos en cali-
dad de voceros de sus respectivas comunidades”.
Además participan los miembros de la Junta Técnica,

con derecho a voz, que la forman los jefes de instituciones
en la provincia respectiva. Cabe resaltar la importancia de las
funciones del Consejo Provincial de las cuales mencionamos
las siguientes:
1. Actuar como órgano de consulta del gobernador de la

provincia, de las autoridades provinciales y de las
autoridades nacionales en general.
2. Requerir Informes de los funcionarios nacionales,
provinciales y municipales en relación con asuntos
concernientes a la provincia.
3. Preparar cada año para la consideración del Órgano
Ejecutivo, el Plan de Obras Públicas de Inversiones y de
Servicios de la Provin- cia y fiscalizar su ejecución.
4. Supervisar la marcha de los servicios públicos.
5. Recomendar a la Asamblea Legislativa los cambios que
estime conveniente en las divisiones políticas de la
provincia.
6. Solicitar a las Autoridades Nacionales y Provinciales
Estudios y Programas de interés Provincial.
Finalmente, se da un tercer nivel de relaciones

interinstitucionales, esta vez a lo interno del municipio. El
alcalde coordina y se vin- cula con el Consejo Municipal,
donde acude con derecho a voz, y lo hace privativamente
a ese nivel, al presentar el Ante-proyecto de Pre- supuesto
para su aprobación. También ejecuta iniciativas de
“acuerdo” y “resolución”, en diversas materias. Pero el
Ante-proyecto de Pre- supuesto es fundamental para el
normal funcionamiento del municipio. En un sub-nivel
municipal comparte funciones y responsabilida- des con
las juntas comunales y de desarrollo local.
Gráfico 4
Niveles de relaciones interinstitucional entre
los municipios y otras entidades de la
Administración
En síntesis, las relaciones legales entre el Gobierno

Nacional y las municipalidades se desenvuelve en dos vías:
1) con la participa- ción del representante de
corregimiento que a su vez es concejal en su respectivo
municipio y 2) a través de la participación del alcalde en
el Consejo Provincial con derecho a voz. A este último nivel,
con- curren autoridades nacionales, provinciales y locales. Y
en algunas ocasiones esa instancia se convierte en una
especie de “Consejo de Gabinete” en la respectiva provincia,
con la presencia del o la Presi- denta de la República y sus
ministros de Gobierno.
4.2 Mecanismo de transferencias financieras
En Panamá existe un mecanismo de transferencias

financieras, sin embargo, a diferencia de otras naciones de
Centroamérica, la forma en que se asigna así como el grado
de dependencia de los gobiernos locales hacia este ingreso
varía considerablemente (FEMICA, 1997).
De los 74 municipios que existen en Panamá, 54 de

ellos de- penden del subsidio presupuestario del Gobierno
Central, teniendo como resultado que la mayoría de los
gobiernos locales cuentan con un nivel de autonomía
financiera limitada.
De acuerdo con un estudio regional de la Agencia de

Coopera- ción Técnica Alemana (GTZ) y la Comisión Sectorial
para la Descen- tralización en Nicaragua (CSD), para el 2001 el
porcentaje del Presu- puesto Nacional de Panamá que se
transfirió a las 54 municipalidades fue de 3%, el más bajo
en Centroamérica, y fue superior al 2% regis- trado en 1998
(GTZ/CSD, 2004).
Cerca del 90% de la transferencia que reciben los

municipios se destina a gastos de funcionamiento, mientras
que el 10% restante es para tranferencias de capital,
dejando a los Municipios sin capacidad de inversión.
Generalmente, los estudios que se realizan sobre la

inversión municipal, no incluyen al Municipio capital, pues su
presupuesto es gigantesco en comparación al del resto de
municipios del país. El municipio capital tiene un
presupuesto de $58 millones mientras que todos los demás
suman a penas $14 millones.
5. Proceso presupuestario municipal
5.1 Reflexiones sobre el proceso presupuestario en Panamá
José Larios, conceptualiza la estructura administrativa

de Pana- má de la manera siguiente: “centralizada, con
elementos de descon- centración, con un mínimo de
delegación y autonomía para los gobier nos locales”. Con
base en esta descripción se puede explicar los avances en
el proceso de la descentralización en la República de Panamá:
Centralizada: los impuestos y tasas son recaudadas por

el Go- bierno Central, excepto aquellas que delega para
que sean captados a nivel municipal y que están definidos
en la Constitución Política, en la Ley 106 que define el
Régimen Municipal y en la Ley 55 que regla- menta el
mecanismo de cobro de dichos tributos y tasas. En este
sentido se establece que periódicamente (cada 2 años) el
municipio, especialmente la Comisión de Hacienda debe
revisar la base impositiva, para proyectar los ingresos
estimados.
Desconcentrada: a partir de la década de 1970, el

Gobierno Central inicia el proceso de sectorización que
incluye la ampliación física de instituciones en las provincias.
A pesar de que se asignan recursos al nivel de provincias, la
decisión se toma a nivel central.
A la fecha se sigue efectuando el ejercicio de

regionalización del Presupuesto de la Nación. El
procedimiento empieza cuando se in- ventaría la ubicación
de los proyectos de inversión y se asume el impacto para la
provincia. Aunque a veces hay distorsiones de las cifras, por
lo menos el ejercicio es de interés para los pobladores de la
provincia.
Este ejercicio ha permitido avanzar en la estimación
del produc- to interno bruto (PIB) por provincia. La
estimación reveló las asime- trías existentes en cuanto a la
generación de riquezas y la alta concen- tración de la
producción en el área metropolitana que llegó a alcan- zar
hasta un 75% del PIB en las provincias de Panamá y Colón,
las cuales se vinculan directamente con la actividad del
Canal de Panamá.
Corresponde a las juntas provinciales ante-proyecto de

presupuesto de inversiones. Las primeras experiencias las
conocemos en la década del 70 cuando el Órgano Ejecutivo
asignaba un porcentaje del Presupuesto de Inversiones para
obras comunitarias a nivel nacional. Cada representante
seleccionaba tres proyectos y le correspondía al Ministerio de
Planificación de ese entonces, decidir el proyecto que iba
a ser financiado.
Generalmente, el criterio se limitaba al proyecto de

menor costo dado que el tope al nivel nacional era de 5
millones de balboas corrien- tes. Aún cuando el
financiamiento era del Gobierno Central siempre se habló del
Presupuesto de los Honorables Representantes. Los macro
proyectos o proyectos cuyo monto a invertir era una suma
significativa eran aprobados al nivel nacional y luego se
informaba al respectivo consejo provincial, lo que hace
suponer que aunque la Ley 50 faculta al Consejo Provincial
para preparar el anteproyecto de presupuesto só- lo se
limita a distribuir por corregimiento la suma asignada que
alcan- zó en algún momento la suma de $35,000 por
corregimiento.
Hoy, la situación es más crítica por cuanto la suma

indicada en el párrafo anterior fue transferida al Fondo de
Inversión Social (FIS) y resulta que el Consejo Provincial se
entera de los proyectos aprobados cuando llegan los
beneficiarios con contratos a sus corregimientos. El resto
de la suma asignada por provincia se formula con visión
sectorial y, por lo tanto, con decisiones tomadas al nivel
central.
5.2 Marco jurídico
La Constitución Política marca las pautas generales en

materia presupuestaria, especialmente, con respecto al
Presupuesto General del Estado en su Título IX, Capítulo
2º.
Sin embargo, es en la Ley 106 que desarrolla el Régimen

Muni- cipal, en su Capítulo IX donde se regula lo relativo al
Presupuesto Municipal. En el se estipula que el presupuesto
es un acto del Gobier- no Municipal que contiene el plan
anual operativo, preparado de conformidad con los planes
de mediano y largo plazo.
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República, brin- da el marco regulatorio en cuanto a control
y fiscalización del presupuesto municipal. Especialmente, en
cuanto a métodos y sistemas de contabilidad implementados
por los auditores o jefes de contabilidad de cada municipio.
Además, de la obligatoriedad de la rendición de cuentas por
parte de los funcionarios.
La ejecución del presupuesto, las asignaciones

mensuales, el principio de unidad de caja, fases de
ejecución del presupuesto, ingresos o rentas que financian el
presupuesto, ingresos adicionales, excedentes de los ingresos,
ingresos recaudados inferiores a los pre- supuestados más
otros conceptos propios de la administración de la finanzas
públicas y que forman parte del marco normativo general
que dicta el Presupuesto General del Estado, constituyen
guías para los auditores de la Contraloría General que
están asignados en todas las Instituciones del Estado para
el audito y control del gasto público.
Al Presupuesto de Renta y Gastos de los municipios se

le aplica las normas indicadas en el párrafo anterior sin
establecer diferencias en los montos que ejecutan los
municipios, donde hay 54 que reciben subsidio, tornándose
excesivamente rígida su puesta en práctica por cuanto el
auditor municipal se limita a interpretar la ley y aplicarla,
afectando la administración de los municipios.
5.3 Ciclo presupuestario
El ejercicio presupuestario se inicia el 1º de enero y

debe con- cluir el 31 de diciembre de cada año, puesto que el
Ante-proyecto de Presupuesto contempla cifras que le asigna
el Gobierno Central para municipios subsidiados. De no
lograr la aprobación del presupuesto en la fecha
determinada, deberán ejecutar sus gastos operativos según
el presupuesto del año anterior.
El proceso de formulación se inicia por la tutela técnica de

funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
que explican y usan todos los años, la metodología de
Formularios del Presupuesto, previamente aprobados en la
Dirección de Presupuesto. Incluye la es- timación de ingresos
tomando en cuenta la Ejecución del año anterior.
El Programa de Financiamientos Locales
Un esfuerzo del Órgano Ejecutivo para transferir un

mínimo de toma de decisión en la formulación del
presupuesto de inversiones es el Programa de
Financiamientos Locales, iniciado en 1980. El Órgano Ejecutivo
tomó la decisión de asignar en el Presupuesto, la suma de
$25 millones para financiar los programas y proyectos
formulados en las provincias, a través de los Consejos
Provinciales. Durante este período hay acciones que deben
ser resaltadas; por ejemplo:
1. La asignación de B/.25 millones, en 1980, es producto de

la deci- sión del Ministro de Planificación y Política
Económica,
2. El mecanismo de distribución operativa obedeció a

indicadores relativos que se referían a la capacidad de
ejecución provincial, nivel de pobreza y cantidad de
población. Un último indicador que era totalmente
subjetivo, también se incorporó en el modelo de distri-
bución. Y que era la proporción que se estimaba
conveniente que ejecutará la provincia.
3. Cada provincia tenía una cifra tope y el cuerpo colegiado

-Junta Técnica-, seleccionaba los proyectos que luego
eran aprobados en el Pleno del Consejo Provincial.
4. Los fondos, se depositaban directamente en el Banco

Nacional de la respectiva provincia. La firma cruzada para
el desembolso corres- pondía al Gobernador y al
Honorable Representante vía Presiden- te del Consejo
Provincial.
5. Un aspecto importante a resaltar, en relación con la

suma asignada, es que éste monto era adicional al
ejercicio Sectorial por Provincia que le correspondía a los
respectivos Ministerios. Vale indicar que los Directivos
provinciales no estaban preparados para administrar los
fondos indicados.
Esta experiencia derivó en otros ejercicios posteriores

pero al final, en 1999, se trasladó el recurso económico al
Fondo de Inversión Social, adscrito a la Presidencia de la
República. Debemos señalar, que durante todo este proceso
brevemente explicado, el alcalde careció de participación
relevante en las decisiones. Para inversiones se conside-
raba al alcalde cuando el Proyecto era de impacto distrital.
El Ministerio de Economía y Finanzas, propuso un ante-

proyecto de acuerdo municipal que contiene normas
generales de administra- ción presupuestaria ajustada a la
realidad de cada municipio. Estos de- berán conocer el
Acuerdo discutirlo y aprobarlo para que se constitu- ya en
la norma general de administración presupuestaria
municipal.
El Municipio que no cumpla con este requisito se le

aplica la norma genérica válida para todas las instituciones
del Gobierno Cen- tral. Esto contribuye a flexibilizar la
aplicación de controles y audito- rías en los municipios en
vista de que muchas de las decisiones que tenían que
esperar opiniones del nivel central serán previstas en la
norma aludida y sólo será interpretación de los
gobernantes locales y los auditores a ese nivel.
Aún cuando lo descrito con anterioridad, relativo a

las normas de administración del presupuesto, constituye un
avance por cuanto transfieren a cada municipio la
responsabilidad de aprobar las Normas Generales de
Administración Presupuestaria Municipal, en las mismas, no
se menciona en ninguna parte, la participación de la
sociedad civil organizada dentro de este proceso.
Recientemente han surgido iniciativas que evidencian

la voluntad política por ampliar los canales de
participación en la formulación del presupuesto municipal.
Pero aún no existe experiencia alguna en formulación del
presupuesto con participación. En este sentido, el recurso
financiero es estimulante para que la sociedad se
organice o se activen las organizaciones existentes y
participen en las decisiones a tomar, en cuanto a qué
proyectos se le asignarán fondos para su ejecución.
6. Estructura del fi nanciamiento municipal
El presupuesto municipal se financia a través de los

tributos y tasas que captan los municipios. El artículo 243 de
la Constitución Política plantea que serán fuentes de
ingresos muncipales:
1. El producto de sus áreas o ejidos.
2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios.
3. Los derechos sobre espectáculos públicos.
4. Los impuestos sobre expendio de bebida alcohólica.
5. Los derechos determinados por la Ley sobre extracción de
arena, piedra de cantera, tosca, arcilla, coral, cascajo y
piedra caliza.
6. Las multas que impongan las autoridades municipales
7. Las subvenciones estatales y las donaciones.
8. Los derechos sobre extracción de maderas, explotación y
tala de bosques.
9. El impuesto de degüello de ganado vacuno y porcino
que se paga- rá en el municipio, de donde procede la
res.
Es competencia Municipal reglamentar el cobro y

establecer los procedimientos para garantizar los Ingresos
al respectivo Municipio. Al respecto, la Constitución define
en el artículo 69, qué se entiende por Patrimonio
Municipal, así:
El Patrimonio Municipal está constituido por el conjunto

de bienes, rentas, impuestos, derechos, acciones y
servicios pertenecientes al municipio, y de modo concreto
lo integran:
1. Los bienes de usos públicos, como las calles, avenidas,

parques y plazas, paseos, caminos, puentes, fuentes y
arboledas siempre que no pertenezcan a la Nación.
2. Todos los bienes que hayan adquirido por cualquier
título, así como los que les corresponden según la Ley.
3. Todos los bienes mostrencos y vacantes que se encuentren
en el Distrito;
4. Las herencias de los que fallecieren en su jurisdicción sin
dejar herederos;
5. Las instalaciones y empresas mercantiles e industriales
pertenecien- te al Municipio;
6. Las rentas y demás productos de los bienes anteriormente
enume- rados;
7. Todos los demás derechos que adquieran a Título
oneroso y gratuito.
Definido el Patrimonio Municipal en el capítulo y

artículo indi- cado de la Ley 106, el artículo 70 de la misma
señala lo siguiente:“Los consejos con la cooperación del
alcalde, del personero, del tesorero, del ingeniero,
agrimensor o inspector de obras municipales, del abogado
y del auditor municipal, estarán obligados dentro del
primer año de su instalación, a leva ntar un Inventario
formal y completo de los bienes, derecho en general, de
todos los que conforman el patrimonio municipal, con
expresión de las valoraciones y los gravá menes que tuvieren,
así mismo, los municipios están obligados a inscribir, en los
registros respectivos, todos los bienes que por su naturalez a
deben ser registrados...”. Al respecto, existen vacíos para
cumplir esta tarea, por falta de personal especializado,
capacitación y recursos financieros, para establecer la
infraestructura administrativa requerida para estos efectos.
Con respecto al gasto público municipal, éste sólo llega
a alcan- zar un promedio de 2.3% del gasto público del
Gobierno Central en los últimos años. Además,
tradicionalmente, el promedio de cada balboa que ingresa
al erario público municipal se distribuye así: el 85% para
gastos de funcionamiento y administración y el resto para
Inver- siones. Pero si se analiza el concepto de inversión a
ese nivel, más bien es gasto social cuyo impacto es reducido
y difícil de sostener. Generalmente, este gasto es canalizado
a través de la juntas comunales dispersando el efecto que
puede tener cifras tan reducidas.
Si utilizamos la relación gasto municipal frente a gastos

del Go- bierno Central para medir el nivel de
descentralización, el cuociente para el año 2003, resulta en
1.4%. Si lo comparamos con el promedio establecido de
2.4% para los años anteriores, los resultados no son nada
prometedores. El cuociente de 1.4%, resulta de dividir la
suma total de los 75 presupuestos municipales que se fijo en
89 millones de balboas y el Presupuesto del Gobierno Central
fijado en la suma de 6,500 millones de balboas.
Este cuociente variará significativamente con los ajustes

al presupuesto por los déficit en la recaudación, y cuando
se tenga la liquida- ción del presupuesto en ejercicio,
donde se registran los ajustes tanto de recorte como cifras
adicionales, y extraordinarias por gastos no contemplados.
7. Conclusiones
Podemos extraer las siguientes conclusiones de este
estudio, con respecto a la descentralización, el desarrollo y la
autonomía de los municipios en Panamá:
• Existe interés en la formulación del presupuesto municipal

con un mayor nivel de participación, para lograrlo la
voluntad política de las partes es fundamental para el
éxito de cualquier iniciativa.
• Al existir dificultades para articular políticas públicas locales,

los municipios enfrentan problemas para construir
presupuestos que atien- dan las necesidades de las
comunidades a las cuales representan.
• La asimetría existente, respecto a las condiciones de

pobreza focali- zada a nivel Municipal hace difícil diseñar
políticas gubernamentales que impacten en la comunidad.
Dos casos extremos son los del Municipio de Panamá con
una pobreza estimada en el 20% y la Co- marca Ngöbe
Buglé, con un estimado de 95% en la misma variable.
• Las Normas de Administración del Presupuesto General

se aplican por igual a las instituciones del Gobierno
Central y a los municipios sin distinguir el tamaño de los
últimos. Allí el auditor se convierte en un
coadministrador, porque se limita a interpretar la norma.
• Como en Panamá no hay experiencia de elaborar

presupuestos participativos, debemos seleccionar algunos
municipios para hacer una experiencia en tal sentido. En
este estudio se recomienda San Miguelito, Arraiján, David y
Chitré, que por sus características y condiciones socio-
políticas se podrían facilitar los procesos.
• Continuar desarrollando la experiencia de incorporar nuevas

tecno- logías, como “Gobierno Electrónico” y el pograma
“E-Muni-Pana- má”, con el apoyo de la Secretaría
Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación, para
contribuir a desarrollar páginas web en los municipios, de
manera que el público participe y tenga información
disponible.
Bibliografía
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1997. Consul- tado el 26 de julio, 2004, en
http://www.georgetown.edu/ pdba/ Electoral/Panama/
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Reformada por los actos reformatorios de 1978, por el
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de julio, 2004, en http://www.gtz.de/ Nicaragua/ docs/
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2.4 Organización del gobierno local