TEMA 3

Universidad Central de Venezuela

Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas
Facultad de Derecho
Derecho Administrativo II. Prof. Loreto TEMA 3

Tema 3: Los vicios de los actos administrativos. Vicios sustantivos y vicios formales. Teoría de las
nulidades. La revisión de oficio.

Los vicios del acto administrativo[1]

“La exclusión o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento total o parcial de ellos,
expresa o implícitamente exigidos por el orden jurídico, constituyen la fórmula legislativa común
para definir los vicios del acto administrativo”[2].

Ahora bien, los actos administrativos son inválidos cuando han violado una norma constitucional o
legal o cuando las requisitos de validez mencionados. En estos casos, el acto administrativo está
viciado de nulidad absoluta o anulabilidad, y es susceptible de ser impugnado tanto en vía
administrativa como en vía contencioso administrativa. En estos casos podría decirse que el acto
está viciado por contrariedad al derecho y es susceptible de ser anulado[3].

Para el Catedrático de Derecho Administrativo Ramón Parada, define la invalidez como una
situación patológica del acto administrativo, caracterizada porque faltan o están viciados algunos
de sus elementos.

Por lo tanto, para que un acto administrativo se considere “perfecto”, debe reunir dos condiciones
validez y eficacia. Válido es el acto que ha nacido de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente y
eficaz es el acto que, siendo válido, reúne los requisitos para ser cumplido, para ser puesto en
práctica.

En este sentido, Marienhoff afirma que los vicios del acto administrativo son las fallas o defectos
con que éste aparece en el mundo del derecho y que, de acuerdo al orden jurídico vigente, afectan
la “perfección” del acto, sea en su validez o en su eficacia, obstando ello a la subsistencia o a la
ejecución del acto.

La invalidez es la consecuencia jurídica del acto viciado, pero la gravedad de invalidez de un acto
administrativo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, si no por el efecto, la
lesión que produzca en los intereses de los afectados.

Según Allan Brewer-Carías, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en esta materia, le

ha dado una amplia regulación a los vicios de los actos administrativos, y conforme a sus
regulaciones pueden distinguirse tres causas de invalidez de los actos administrativos: la violación
del derecho, los vicios de fondo de los actos y por último, los vicios de forma.

De la violación del Derecho

Los actos administrativos son inválidos y como consecuencia de ello pueden ser anulados, por la
violación de cualquiera de las fuentes del derecho administrativo. Se pueden diferenciar dos
grandes vicios de los actos administrativos que violen directamente un derecho, el de
inconstitucionalidad, aquel acto que viole directamente cualquier disposición normativa de la
constitución, y el de ilegalidad, cuando el acto sea contrario a una Ley u otro cuerpo normativo de
rango legal o sublegal. Esta diferenciación viene dada por la propia Constitución en su
artículo 25 en el cual prevé “Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o
menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo…”

Vicios por Inconstitucionalidad

El vicio de inconstitucionalidad de los actos administrativos se produce cuando el propio acto viole
o contradiga de forma directa una norma contenida en el catálogo de derechos fundamentales, la
Constitución. Produciendo su nulidad pues la propia Constitución lo está sancionando, como el
artículo 19, ordinal 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, estableciendo que los
actos administrativos son nulos de nulidad absoluta “Cuando así este expresamente determinado
por una norma constitucional o legal.”

Vicios por Ilegalidad

La segunda clasificación referida a la contrariedad al derecho son los actos inválidos por la
violación de la Ley o de cualquiera de las fuentes administrativas. Entre los vicios de ilegalidad
encontramos: la violación de la reserva legal, cosa juzgada administrativa, de la jerarquía de los
actos y retroactividad de los actos administrativos.

Violación en los Requisitos de Validez

Los actos administrativos que sean “perfectos” deben tener validez y eficacia, pero para que ocurra
el primero de ellos, el acto deberá cumplir con los requisitos de forma y fondo. Es por ello que
referente al incumplimiento de los requisitos de fondo, nos encontramos con los siguientes vicios:

a. Incompetencia: Manifiesta o no
La incompetencia manifiesta como su propio nombre lo indica, se entiende como aquel acto
administrativo que ha sido dictado por una autoridad que no está facultada y no le corresponde en
el ejercicio de sus atribuciones legalmente establecidas, y ello resulta evidente, claro y sin
necesidad de hacer esfuerzo para su comprobación. En este sentido el Catedrático Venezolano
Eloy Lares Martínez sostiene que la incompetencia manifiesta habrá en aquellos casos en que la
autoridad administrativa invade el campo reservado a los órganos jurisdiccionales o legislativos, y
también aun cuando el acto dictado esté comprendido dentro del área propia de la administración,
adolezca de incompetencia por razón de la materia o por razón del territorio.

Mientras que la incompetencia no manifiesta se entiende como aquella que no es obvia y requiere
de un análisis para determinar si se produce o no, ello es muy común cuando un acto es dictado
por una autoridad administrativa que invade las atribuciones de otra autoridad, pero de la misma
rama de la administración pública. En estos casos lo importante es determinar si la autoridad que
emitió el acto está facultada para ello aunque parezca flagrante.

Cuando se produce la incompetencia sea manifiesta o no, se pueden producir conjuntamente en

los siguientes supuestos:

La Usurpación de Autoridad: está contemplada en el artículo 138 de la Constitución “Toda

autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, esto significa que toda persona que sin
tener autoridad aunque en algún caso en concreto no haya sido formalmente concedida, asume y
actúa como funcionario y emita acto administrativo, éste será nulo.

La Usurpación de funciones: son las atribuciones y funciones que son realizadas por un órgano del
Poder Público distinto al cual le corresponden, es decir, es cuando un órgano de una de las ramas
del poder público realiza funciones de otro órgano de las ramas del Poder Público. Debe
entenderse que el sentido de las ramas del Poder

Público son en sentido amplio, sea territorial (Nacional, Estadal y Municipal) como la de Poderes
(Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral)

La extralimitación de atribuciones: consiste en el exceso de atribuciones que legalmente le otorga a

un funcionario, yendo más allá de lo que la Ley faculta, pues se extralimita el ejercicio de sus
funciones. Este concepto no debe confundirse con la desviación de poder, el cual se encuentra
desarrollado más adelante.

b. Ilicitud, imposibilidad, indeterminación del objeto

El objeto del acto es el contenido que la autoridad ha querido disponer, ordenar o autorizar, es
decir, es lo que persigue o busca el acto. Como todo objeto que tiene un propósito jurídico, debe
estar compuesto por los tres requisitos básicos: lícito, posible y determinado. Por lo tanto, cualquier
acto que carezca de éstos requisitos, estará viciado en el objeto.
c. Falso Supuesto:
I. De hecho
Son las circunstancias de hecho que el funcionario alega al momento de dictar el acto
administrativo, pero que no corresponden con la realidad de los sucesos o hechos ocurridos, por lo
tanto la razón que justifica el acto no refleja o prueba los hechos invocados por la administración.
II. De derecho
Se produce el Falso Supuesto de Derecho cuando los hechos invocados por la Administración no
se corresponden con los previstos en el supuesto de la norma que consagra el poder jurídico de
actuación. Los hechos existen, figuran en el expediente, pero la Administración incurre en una
errática apreciación y calificación de los mismos[4].

d. Desviación de poder
El vicio por desviación de poder está reconocido por la Constitución en el artículo 259, en el que
faculta a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativos anular los actos administrativos,
incluso por desviación de poder.

El reconocimiento expreso que la Constitución hace respecto de la desviación de poder, obedece a

dos razones que han sido resaltadas por la doctrina: (i) en primer lugar, el constituyente deja
constancia que éste era un motivo real de anulabilidad que existía en el ordenamiento jurídico[5];
(ii) y además, otorga rango fundamental al concepto integral e institucional del ordenamiento
jurídico, en cuyo mérito la Administración se encuentra sujeta no sólo a las disposiciones que

integran el “bloque de legalidad”, sino también a los principios que derivan de la propia naturaleza y
finalidad de las instituciones[6]. 

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos también se encarga de proscribir la desviación

de poder, al establecer, como principio general (artículo 12), que la actuación de la Administración,
incluso cuando ejerza facultades discrecionales –i.e. “cuando una disposición legal o reglamentaria
deje alguna medida a juicio de la autoridad competente”- deberá mantener la debida “adecuación
con ... los fines de la norma”. De esta manera, la Ley de Procedimientos Administrativos deja claro
que el cumplimiento de los fines de la norma es siempre un elemento reglado del acto
administrativo, incluso cuando se trate de potestades atribuidas a la Administración bajo la técnica
de la competencia discrecional.[7]

Por lo tanto, cuando un funcionario dicta un acto, tiene que cumplir los fines que la norma prevé ;
no puede usar su poder para fines distintos a los previstos en ella, por lo que si el funcionario usa
su poder para otros fines distintos a los establecidos, el acto dictado está viciado en la finalidad,
conocido como vicio de desviación de poder.[8]

e. Inmotivación
Para el profesor Eloy Lares Martínez, todo acto debe tener sus motivos de hecho y de derecho.
Hay ilegalidad en caso de inconsistencia de los motivos, porque los hechos o situaciones que se
han presentado como determinantes del acto sean materialmente inexistentes, o bien porque no
tienen el carácter exigido por ley para servir de motivos del acto considerado. Ello fue antes
desarrollado mediante del falso supuesto, pero no debe confundirse con el vicio de inmotivación,
pues consiste en la ausencia total del origen o causa que lleve a producir el acto administrativo.

f. Otros vicios formales

Existen otros vicios en la forma del acto administrativo, que a pesar de no ser de un contenido a
justificación como otros, son relevantes para la validez del acto. Los más comunes son algunos de
los numerales del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como lo son:
1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto, 2. Nombre del
órgano que emite el acto, 3 Lugar y fecha donde el acto es dictado, 4. Nombre de la persona u
órgano a quien va dirigido, 6. La decisión respectiva, si fuere el caso y 8. El sello de la oficina.

En estos casos el acto está viciado por no cumplir los requisitos establecidos en la ley en cuanto a
su forma, pero ello no implica que el órgano que emitió el acto pueda subsanarlos.

G. Falta de procedimiento o vicios en él.

La omisión de los trámites del procedimiento constitutivo o el cumplimiento defectuoso de los
mismos puede ser causa de la nulidad del procedimiento administrativo[9]. Por lo tanto los actos
administrativos deben ajustarse al procedimiento establecido legalmente para que el acto tenga
validez, sin embargo hay una diferencia cuando el acto se dictó en ausencia o falta total de
procedimiento legalmente establecido respecto a los vicios del procedimiento, derivados a
irregularidades en él. Pues en el primero se produce la nulidad absoluta y en el segundo la nulidad
relativa.

LOS VICIOS DE ANULABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO [10]

SUMARIO:INTRODUCCIONI. ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS Y LOS VICIOS QUE LOS AFECTAN: 1. Elementos Estructurales del Acto
Administrativo. 2. Clasificación de los Vicios en el Derecho Administrativo. 3. Los Vicios de
Anulabilidad de los Actos Administrativos. . II. POTESTADES DE REVISION DE LA
ADMINISTRACION Y DE LOS JUECES Y LA JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE
ANULABILIDAD: 1. La Potestad de Autotutela y los Vicios de Anulabilidad. 2. El Juez Contencioso
Administrativo y los Vicios de Anulabilidad. 3. Los Vicios de Anulabilidad en la
Jurisprudencia .CONCLUSIONES
INTRODUCCION
Los actos administrativos - por disposición de la ley - nacen al mundo jurídico amparados por la
presunción de legalidad, gozando de fuerza jurídica formal y material y en consecuencia - aun
cuando tengan vicios - se reputan válidos y productores de su natural eficacia jurídica, hasta tanto
se declare la extinción de sus efectos en vía administrativa o judicial.
Para que el acto administrativo sea totalmente válido debe adoptarse conforme a los principios de
separación de poderes, de legalidad, de respeto de las situaciones jurídicas subjetivas y de
responsabilidad, principios estos que constituyen los fundamentos del Estado de Derecho, a los
cuales debe someterse la actividad de la Administración. Cuando ésta, en ejercicio de sus
potestades actúa en desconocimiento de algunos de dichos principios, sus decisiones serán
susceptibles de ser recurridas en vía administrativa o contencioso administrativa por transgredir el
ordenamiento jurídico dentro del cual debe desenvolverse y dependiendo de la gravedad del vicio
que comporten podrán ser declaradas nulas o anulables.
En en artículo anterior efectuamos un estudio sobre la Acción de Nulidad y los vicios de nulidad
absoluta en el derecho administrativo, en tal virtud el presente comentario lo dedicaremos a
analizar los vicios de anulabilidad o nulidad relativa de los actos administrativos.
El presente trabajo lo comenzaremos realizando un estudio sobre el surgimiento de los elementos
estructurales del acto administrativo; luego efectuaremos la clasificación de los vicios que en el
derecho administrativo afectan a dichos elementos; y seguidamente procederemos a estudiar los
vicios de nulidad relativa de los actos administrativos.
La segunda parte del presente trabajo la dedicaremos a realizar un análisis de las potestades
administrativas ante los vicios de nulidad relativa, nos referiremos a los poderes del juez
contencioso administrativo para declarar los vicios de nulidad relativa y los efectos que tiene dicha
declaración y finalmente, expondremos cuál ha sido el trato que le ha otorgado la jurisprudencia a
los vicios de anulabilidad.
A los fines de lograr una mayor comprensión de nuestras ideas, dividiremos el presente estudio en
dos partes que versarán sobre los siguientes aspectos: ¿Cuáles son los elementos estructurales de
los actos administrativos y los vicios que los afectan? (I); y, ¿Cuáles son las potestades de revisión
de la Administración y de los jueces y cómo se ha comportado la jurisprudencia en materia de
vicios de anulabilidad? (II).
I. LOS ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y LOS VICIOS
QUE LOS INVALIDAN.
1.- ELEMENTOS ESTRUCTURALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La teoría de los elementos estructurales del acto administrativo, tiene origen francés -al igual que
todo el derecho administrativo - del cual es tributario nuestro derecho en cuanto a sus instituciones
fundamentales. Esta teoría - desarrollada doctrinalmente por Laferriére- encuentra su génesis en la
jurisprudencia del Consejo de Estado francés. Es luego del paso de la justicia retenida a la justicia
delegada, que el Consejo de Estado comenzó a controlar los actos administrativos cuando eran
impugnados a través del recurso por exceso de poder. Esta evolución del control jurisdiccional de
la Administración Activa se produjo paulatinamente tal como veremos a continuación.
El Consejo de Estado comenzó por controlar la competencia del órgano productor del acto, fue así
como anuló los actos que eran dictados sin texto alguno que le atribuyera competencia a la
Administración para dictarlos.
Luego, pasó a controlar las formas de los actos administrativos, en razón de lo cual anulaba el acto
cuando era dictado por un funcionario competente, pero éste no cumplia las formas y
procedimientos establecidos en los textos legales.
Después, siguió por controlar el fin del acto administrativo y como consecuencia anulaba aquellos
actos que habiendo sido dictados por una autoridad competente y con sujeción a las formas y
procedimientos establecidos en las leyes, dictaba el acto con fines distintos a los previstos en la
norma atributiva de competencia, lo que configuraba una desviación de poder.(1)
Más tarde, estableció que si el acto era dictado por un funcionario investido de competencia, en
cumplimiento de las formas y procedimientos, dentro del fin previsto en la ley, era procedente
anular el acto por violación de la ley, es decir, cuando el acto disponía algo ilegal, indeterminado o
imposible (objeto) o cuando el acto se fundamentaba en supuestos de hecho (error de hecho) y de
derecho (error de derecho) diferentes a los contemplados en las normas legales (motivos).
No obstante, Bonnard cuestionó la jurisprudencia del Consejo de Estado porque excluía del control
jurisdiccional, a los actos dictados por la Administración cuando actuaba en ejercicio de su poder
discrecional. El consideraba que incluso en estos actos en que la Administración actúa con
poderes discrecionales, habían elementos del acto que podían ser controlados.
Finalmente, la jurisprudencia dió el paso hacia el denominado "control mínimo" y entró a controlar
los restantes elementos de los actos discrecionales, los elementos objeto y motivos.
La teoría de los elementos estructurales del acto administrativo llegó a Venezuela, a través de la
doctrina, luego fue desarrollada por la jurisprudencia y finalmente fue elevada a rango legal con la
promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA).
Así tenemos que en nuestro derecho, podemos distinguir los siguientes elementos del acto
administrativo:
- La competencia, prevista en los artículos 18 ordinales 1, 2, 7 y 8 y 19 ordinal 4 de la LOPA.
- La forma en su concepción general, atiende a dos aspectos: La forma como expresión de la
voluntad de la Administración, prevista en los artículos 9 y 18 de la LOPA; y, el procedimiento
administrativo, previsto en los artículos 5, 19 ordinal 4, 48, 67 y 70 de la LOPA.
- El fin, establecido en los artículos 206 de la Constitución y 12 de la LOPA.
- El objeto, regulado en los artículos 18 ordinal 6 y 19 ordinal 3 de la LOPA.
- La causa, consagrada en los artículos 18 ordinal 5, 62, 89 y 19 ordinal 2 de la LOPA.
- La discrecionalidad, proporcionalidad y adecuación, señalados en el artículo 12 de la LOPA.
El vicio en el cumplimiento de alguno de estos elementos estructurales afectan la legalidad de los
actos administrativos y por ende su validez, es por ello que procederemos a analizar los posibles
vicios que pueden comportar los actos administrativos.
2.- CLASIFICACION DE LOS VICIOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
El Derecho Administrativo venezolano encuentra su modelo histórico en materia de procedimientos
administrativos, en el derecho administrativo español. En éste se consagró por vía legal la
distinción entre los vicios que conducen a la nulidad absoluta (artículo 47 de la Ley de
Procedimientos Administrativos, LPA), los vicios que conducen a anulabilidad (artículo 48.1 LPA) y
los vicios que no producen la invalidez o que constituyen meras irregularidades, que no inciden en
la validez de los actos administrativos. (Artículo 48.2 y 49 LPA). (2)
Así las cosas tenemos que los vicios de los actos administrativos, pueden ser clasificados en dos
categorías: En primer lugar podemos hablar de vicios invalidantes y en segundo lugar, podemos
referirnos a los vicios intrascendentes.
Los vicios invalidantes se pueden producir como consecuencia de un vicio de nulidad absoluta o de
nulidad relativa.
En el primer caso, cuando el vicio entraña la nulidad absoluta estamos en presencia de un vicio
que conduce a una ineficacia intrínseca e inmediata; no subsanable y en consecuencia
imprescriptible; que tiene efectos frente a todos (CFC-SPA 11-12-35; 4-4-38).
En el segundo caso, cuando el vicio supone la nulidad relativa o anulabilidad, nos encontramos
ante un vicio que supone una ineficacia extrínseca y potencial; que se puede subsanar, por el
transcurso del tiempo o por la propia actividad de la Administración y sólo tiene efectos frente a los
interesados (CSJ-SPA 26-7-84).
Con la promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sólo se consagró la
categoría de los vicios invalidantes en sus dos maneras de manifestación, los vicios que comportan
la nulidad absoluta y los que producen la nulidad relativa.
Los vicios de nulidad absoluta se encuentran previstos en los cinco supuestos taxativamente
establecidos en el artículo 19 de la LOPA, siendo en consecuencia de carácter excepcional;
mientras que los vicios de nulidad relativa o anulabilidad, de conformidad con el artículo 20 de la
LOPA, son todos los demás vicios que pueden producir la extinción de los efectos de los actos
administrativos y que no comportan la nulidad absoluta. (CSJ-SPA 14-5-84).
Los vicios intrascendentes - en nuestro derecho- son obra de la jurisprudencia de los tribunales de
la jurisdicción contencioso administrativa.(3)
3.- LOS VICIOS DE ANULABILIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Para analizar los vicios que pueden afectar los actos administrativos, procederemos a su estudio
partiendo de la manera como surgieron los elementos estructurales del acto administrativo.
En primer lugar tenemos el elemento competencia, que puede ser afectado por el vicio de
incompetencia. Así tenemos, que si la incompetencia es "manifiesta" nos encontramos en
presencia de un vicio de nulidad absoluta (art. 19 ord. 4 LOPA); por argumento en contrario, en
cualquier otro caso, - cuando la incompetencia no es "manifiesta"- el vicio de incompetencia es de
nulidad relativa (art. 20 LOPA).
En segundo término, tenemos el elemento forma. En cuanto a éste encontramos que si se produce
una ausencia total y absoluta de procedimiento estaremos ante un vicio de nulidad absoluta (art. 19
ord. 4 LOPA); pero si el acto no cumple las formalidades establecidas en la Ley (art. 18 LOPA) o el
procedimiento se ha desarrollado parcialmente (art. 19 ord. 4 LOPA), el acto se encontrará viciado
de nulidad relativa (art. 20 LOPA).
En tercer lugar encontramos el elemento fin. La potestad administrativa debe ejecutarse de
conformidad con los fines previstos en el ordenamiento jurídico; si la actividad administrativa se
aparta del fin que la justifica, se produce el vicio de desviación de poder. Este es un vicio de
anulabilidad (art. 20 LOPA), pero que - a diferencia de los otros vicios de nulidad relativa- no puede
ser convalidado (CSJ-SPA 31-1-90).
En cuarto lugar, hallamos el elemento objeto del acto administrativo que cuando se encuentra
afectado de ilegalidad o de imposibilidad en su ejecución, se halla viciado de nulidad absoluta (art
19 ord.3 LOPA); fuera de estos dos supuestos, cualquier otro vicio que presente el objeto
constituye un vicio de anulabilidad (art. 20 LOPA).
En quinto término, surgió el elemento causa del acto. Según Farías Mata, se produce el vicio de
nulidad absoluta en el elemento causa, cuando la Administración resuelve un caso
precedentemente decidido con carácter definitivo, que ha creado derecho o intereses a los
interesados (art. 19 ord. 2 LOPA); si no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 18 ord. 5
de la LOPA, produciéndose un falso supuesto de hecho o de derecho; o la violación de los artículos
62 y 89 de la LOPA, que implican la violación del principio de globalidad o exhaustividad de la
decisión administrativa, nos encontraremos frente a un vicio de nulidad relativa (art. 20 LOPA).
En sexto lugar, tenemos el elemento discrecionalidad y los principios de proporcionalidad y
adecuación de la decisión previstos en el artículo 12 de la LOPA, que no estando expresamente
incluidos en los supuestos taxativos del artículo 19 de la LOPA, al ser infringidos conducen a la
anulabilidad del acto (art. 20 LOPA).
Finalmente tenemos, que cualquier otra ilegalidad invalidante que se produzca en un acto
administrativo, que no este sancionada por una norma constitucional o legal con la nulidad absoluta
(art. 19 ord. 1 LOPA), puede producir la nulidad relativa, según lo dispone el artículo 20 de la
LOPA. (CSJ-SPA 14-5-85; 9-3-87).
Establecido lo anterior podemos señalar que algunas de las características de los vicios de nulidad
relativa o anulabilidad, son las siguientes:
- La nulidad relativa puede ser convalidada (art. 81 LOPA).
- La nulidad relativa no permite solicitar la suspensión de efectos del acto administrativo (art. 87
LOPA).
- La nulidad relativa puede ser total o parcial (art. 21 LOPA).
- La nulidad relativa no puede ser declarada si el acto originó derechos subjetivos o intereses
personales, legítimos y directos (art. 82 LOPA). (CSJ-SPA 19-10-89; 11-8-93; CPCA 22-4-85).
- Los actos viciados de nulidad relativa pueden ser revocados en cualquier momento por la
administración (art. 82 LOPA).
- El acto administrativo que tenga un vicio de nulidad relativa, es decir, que sea anulable, si crea
derechos a favor de los particulares y ha quedado firme (por haberse vencido los lapsos para
impugnarlos en vía administrativa o jurisdiccional), es un acto irrevocable por la Administración y si
esa revocación se produce, el acto revocatorio estará viciado de nulidad absoluta (arts. 11, 19 ord.
2 y 82 LOPA). (CSJ-SPA 14-5-85; 9-3-87).(4)
En la segunda parte de nuestra exposición, analizaremos como deben proceder los órganos de
control interno y externo de la Administración ante los vicios de nulidad relativa.
II. POTESTADES DE REVISION DE LA ADMINISTRACION Y DE LOS JUECES Y LA
JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE VICIOS DE ANULABILIDAD
1.- LA POTESTAD DE AUTOTUTELA Y LOS VICIOS DE ANULABILIDAD
Una de las potestades de que goza la Administración dentro del derecho administrativo es la
potestad de autotutela, la cual ha sido definida por la Sala Político Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia, como la realización de los intereses propios de la Administración, sin acudir a
los tribunales, resolviendo los conflictos potenciales o actuales, que surgen con respecto a otros
sujetos de derecho, en relación con sus actos o pretensiones.
La potestad de autotutela tiene su justificación en la satisfacción del interés general y presenta dos
modalidades: La autotutela de primer grado o potencia, que se produce en vía declarativa o
ejecutiva; y, la autotutela de segundo grado o potencia, denominada reduplicativa, y que es
ejercida por la Administración cuando revisa un acto administrativo en vía recursiva o rogada;
cuando ejerce la potestad sancionatoria y cuando aplica el solve et repete.
Esta potestad cuando se ejerce en su modalidad reduplicativa y más específicamente de revisión
de los actos administrativos, se puede manifestar de diferentes maneras, según sea el vicio que
afecte al acto cuya validez se cuestiona.
La autotutela de la Administración es una regla que no puede ser derogada sino a través de norma
expresa (CSJ-SPA 4-7-90). En los casos en que la Administración efectúa la revisión de un acto
administrativo, surgido de un procedimiento constitutivo o recursivo, debe pronunciarse sobre todos
los asuntos que sean oportunos para la resolución del caso sometido a su consideración, aun
cuando no hayan sido alegados por los interesados (art. 89 de la LOPA). Esta norma siempre debe
ser tenida en consideración a los efectos de tomar una decisión en la que efectivamente se
garantice la salvaguarda del interés general que tutela la Administración, sin menoscabar los
derechos de los administrados.
Así las cosas, tenemos que la Administración en ejercicio de la potestad de autotutela tiene los
siguientes poderes:
La potestad de convalidación que le permite a la Administración, en cualquier tiempo, dictar un
nuevo acto administrativo para subsanar los defectos de un acto anterior anulable (art. 81 LOPA).
La convalidación esta referida a hechos, actos o situaciones jurídicas anteriores cuya existencia y
efectos se encuentran afectados por circunstancias que vician su validez. El acto administrativo
convalidatorio puede tener efectos retroactivos por la naturaleza misma de su función, en la medida
en que no perjudique intereses o derechos de terceros (CSJ-SPA 11-3-83). La potestad
convalidatoria sólo procede frente a actos administrativos afectados de nulidad relativa (CSJ-SPA
ET 7-2-91; CPCA 8-11-93), salvo que el acto sea anulable por el vicio de desviación de poder
(CSJ-SPA 31-1-90). Esta potestad la puede ejercer la Administración de oficio o a instancia de
parte, en virtud del ejercicio de los recursos previstos en la Ley.
En los casos de los vicios de anulabilidad, si el vicio afecta sólo una parte del acto administrativo el
resto del mismo, en lo que sea independiente, tendrá plena validez, según lo dispone el artículo 21
de la LOPA (CSJ-SPA 14-8-91) (5), siendo posible la subsanación de la parte anulable.
La potestad de revocación (arts. 82 y 90 LOPA) habilita a la Administración para extinguir del
mundo jurídico, en todo o en parte, en cualquier tiempo los actos administrativos, por razones de
oportunidad y conveniencia, siempre que dicha revocación no afecte los derechos subjetivos o los
intereses personales, legítimos y directos, que dicho acto haya generado a los particulares. (CSJ-
SPA 26-7-84; 14-5-85; 20-10-88; 14-8-91; CPCA 14-12-89).
Esta potestad la puede ejercer la propia Administración autora del acto o el respectivo superior
jerárquico (art. 82 LOPA). Aun cuando un acto administrativo se encuentre afectado de anulabilidad
o de nulidad absoluta -vicios que afectan la validez del acto-,
la Administración en ejercicio de su potestad de autotutela puede revocar dichos actos por razones
de mérito, independientemente de los vicios que padezcan.
La potestad de anulación implica la declaración de invalidez de un acto y la extinción de sus
efectos jurídicos. La potestad de anulación la puede ejercer la Administración de oficio o a instancia
de los particulares, mediante la acción de nulidad; en uno u otro caso esta potestad es ejercitable
en cualquier tiempo cuando el acto se halla afectado de nulidad absoluta (art. 83 LOPA). Esta
potestad, le ha sido otorgada a la Administración, de manera ilimitada en el tiempo, cuando se
encuentre en presencia de un vicio de nulidad absoluta (CSJ-SPA 14-5-85; 14-8-91). Si el acto está
afectado por un vicio de anulabilidad, sólo podrá ser anulado siempre que el acto no sea firme y no
haya creado derechos a los particulares.
La potestad de rectificación supone el ejercicio de la autotutela administrativa para efectuar
correcciones de errores materiales o de equivocaciones de cálculos o cuentas, que no afectan la
validez del acto y en consecuencia su pervivencia. Esta potestad se puede ejercer en cualquier
tiempo de oficio o a instancia de parte (art. 84 LOPA).
La corrección de errores materiales, significa rectificar las equivocaciones que la Administración
pudo haber cometido; la rectificación material de errores de cálculos o aritméticos no implica una
revocación del acto en términos jurídicos; el acto rectificado tiene el mismo contenido después de
producida la corrección, cuya única finalidad es eliminar los errores de transcripción o de cuenta y
así evitar cualquier posible equívoco; tiene pues, la rectificación carácter estrictamente material y
no jurídico, lo que justifica que para llevarla a cabo no necesita sujetarse a solemnidad
procedimental ni límite temporal alguno (CPCA 9-6-88), la corrección de un error material no
genera un nuevo acto administrativo en el sentido de modificar su esencia y contenido (CPCA 1-
12-88).
La potestad de rectificación de la Administración como medio de revisión de un acto para constatar
los errores materiales o de cálculos es distinta de la potestad de revisión para determinar la validez
del acto o para privarle de efectos. La relevancia de esta distinción viene dada porque un acto
afectado de ilegalidad no puede ser rectificado. La rectificación implica la corrección o enmienda de
los errores materiales, que permite darle exactitud y precisión al acto; pero en ejercicio de esta
potestad, no puede plantearse de ninguna manera el análisis de cuestiones de derecho como lo
constituye la constatación de la existencia de un vicio de nulidad relativa o absoluta, que si tienen
incidencia sobre la validez del acto.
La potestad de rectificación de la Administración esta supeditada a la simple corrección de errores
materiales o de cálculo, que surgen en forma notoria y manifiesta del propio acto, sin estarle
permitido al órgano administrativo realizar modificaciones que afecten el contenido o esencia de lo
decidido, en consecuencia, la rectificación no supone ni siquiera una revocatoria parcial del acto
corregido.
La potestad de confirmación (CSJ-SPA 16-10-86) consiste en que la Administración corrobore o
constate la validez del acto recurrido y al concluir que es válido proceda a su ratificación. La
confirmación implica la ratificación de la declaración de verdad y certeza contenida en el objeto del
acto y en consecuencia, una revalidación o reafirmación de la plena validez del acto administrativo
preexistente (art. 90 LOPA).
Cuando un acto administrativo padece algún vicio de ilegalidad no puede ser confirmado, pues si el
vicio es de nulidad radical será absolutamente imposible su confirmación; y si el vicio es de nulidad
relativa, habrá que subsanarlo produciendo un acto no confirmatorio o ratificatorio, sino un acto
nuevo sanatorio de aquel cuya revisión ha sido solicitada.
La potestad de modificación (CSJ-SPA 16-10-86) supone que la Administración en ejercicio de su
potestad revisora puede cambiar el objeto de los actos por ella dictados (art. 90 LOPA). La
modificación está intimamente ligada al deber de decidir sobre todos los asuntos que se sometan a
su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso a
resolver (art. 89 LOPA).
Conforme a lo expuesto la Administración puede modificar el objeto de un acto administrativo por
razones de oportunidad y conveniencia o por razones de legalidad, siempre y cuando el acto
recurrido sólo este afectado de nulidad relativa.
La potestad de reposición (art. 90 LOPA) le ha sido otorgada a la Administración con la finalidad de
que anule el procedimiento administrativo que ha sido mal sustanciado o tramitado y ordene su
nueva tramitación a partir del momento en que se cometió el vicio en la forma, vicio este cuya
transcendencia o relevancia ha influido en la decisión final, por representar una vulneración
efectiva, real y transcendente de las garantías jurídicas de los particulares (CPCA 31-5-84; 17-10-
85; 19-6-86; 12-2-87; 13-7-87; 11-11-93). La reposición permite que se subsane la indefensión que
se le creó al particular y va a permitir dictar un nuevo acto administrativo perfectamente válido y sin
vicios, que pueda alcanzar su fin.
En tal virtud, ante la existencia de un vicio de nulidad absoluta en las formas del acto
administrativo, la Administración siempre debe anular el acto y ordenar la reposición al estado en
que se subsane el vicio constatado; y si se determina la existencia de un vicio de nulidad relativa
en las formas del acto, la Administración podrá reponer el procedimiento administrativo sólo
cuando considere que es necesario para subsanar dicho vicio, pero de ser posible la subsanación
sin tener que acudir a la reposición procederá a convalidar la omisión o trámite incumplido sin
decretar la reposición.
2.-EL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y LOS VICIOS DE ANULABILIDAD
El paso de la justicia retenida a la justicia delegada, constituyó un gran avance en el derecho
administrativo clásico, pues a partir de ese momento, el control jurisdiccional denominado
heterotutela supuso la revisión de los actos que ponen fin a la vía administrativa, por el juez, es
decir, la revisión de los actos administrativos por parte de un órgano externo e imparcial de la
Administración.
El juez contencioso administrativo ante un vicio de nulidad absoluta debe proceder previamente a
cualquier otra consideración a declarar dicho vicio, bien porque haya sido alegado por los
interesados o bien porque él lo constate de oficio, pues en tal caso se encuentra ante un vicio de
orden público. En cambio cuando el juez contencioso administrativo se encuentra ante un acto que
contiene vicios de anulabilidad, no puede pronunciar la nulidad del acto por tales vicios si no han
sido alegados por las partes, pues el juez no puede suplir los alegatos de éstos y porque los vicios
de nulidad relativa son vicios de orden privado.
Esta distinción - entre nulidad absoluta y nulidad relativa- que tiene un gran significado cuando la
Administración ejerce su potestad de autotutela en vía reduplicativa, carece de utilidad en via
contencioso administrativa, cuando se trata de determinar los efectos de la declaración de nulidad
en el tiempo. En efecto, conforme al artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, el juez contencioso administrativo puede establecer - independientemente del vicio - que
la declaración de nulidad tenga efectos hacia el pasado (ex tunc)(CSJ-SPA 3-6-82; 14-5-85; 5-12-
85; 13-
4-89), hacia el futuro (ex nunc)(CSJ-SPA 7-6-82; 27-3-85) o puede declarar la nulidad y no
otorgarle efectos en el tiempo.
En este orden de ideas, la jurisprudencia ha establecido que tanto los vicios de nulidad absoluta
como los vicios de nulidad relativa, producen la misma consecuencia, la extinción de los actos
administrativos (CPCA 22-4-85).
A pesar de que la distinción entre los vicios de nulidad absoluta y relativa no tiene ninguna
relevancia para el juez a los fines de declarar los efectos de la nulidad en el tiempo; esta distinción
no es totalmente inútil, cuando se trata de establecer los lapsos de impugnación de los actos
administrativos y las acciones que se pueden ejercer contra dichos actos.
En lo que al lapso de impugnación de refiere, tenemos que si el recurso contencioso administrativo
de anulación es ejercido contra un acto viciado de nulidad relativa, deberá interponerse dentro de
los seis meses siguientes a su notificación; en tanto que si el acto se impugna en virtud de la
existencia de un vicio de nulidad absoluta que viola derechos o garantías constitucionales, se
podría intentar el recurso contencioso administrativo de anulación con pretensión cautelar de
amparo, aun después de que hubiesen transcurrido los lapsos de caducidad previstos en la Ley
(CSJ-SPA 4-3-93).
En cuanto a las acciones contra los actos administrativos, tenemos que la acción de derecho
común - procede aun en ausencia de texto legal expreso - es el recurso contencioso administrativo
de anulación (art. 206 C); pero como también existe la posibilidad de ejercer la acción de amparo
constitucional, debemos efectuar algunas consideraciones sobre su procedencia: Un acto afectado
por un vicio de nulidad absoluta o relativa, difícilmente podrá ser accionado mediante la acción
autónoma de amparo constitucional, si no lesiona o amenaza con lesionar derechos o garantías
constitucionales, pues en tal caso, la acción de amparo resultaría improcedente; en tanto que si el
acto esta viciado de nulidad absoluta o relativa y efectivamente lesiona o amenaza con lesionar
derechos o garantías constitucionales, podrá ser accionado a través de la acción de amparo
constitucional y de constatarse las denuncias la acción será procedente.
3.- LOS VICIOS DE ANULABILIDAD EN LA JURISPRUDENCIA
Después de haber desarrollado a lo largo de este trabajo todos las características que nos
permiten distinguir entre la nulidad absoluta y la nulidad relativa, así como la conducta que pueden
asumir la Administración y el juez ante uno u otro vicio, finalmente procederemos a sistematizar la
jurisprudencia relacionada con los vicios de anulabilidad de los actos administrativos.
Para lograr este objetivo, agruparemos las decisiones en razón de los diferentes vicios que han
sido reconocidos por la jurisprudencia. Así las cosas tenemos:
- VICIO DE INCOMPETENCIA
Los actos administrativos adoptados fuera del lapso fijado, adolecen de incompetencia "ratione
temporis", lo cual puede viciar al acto de nulidad relativa cuando el tiempo es esencial para la
emanación del acto. (CPCA 22-6-81).
La competencia territorial es un presupuesto del acto administrativo, cuya eventual falta no
constituye un vicio de incompetencia manifiesta que produce la nulidad absoluta, sino una simple
nulidad relativa que puede ser convalidada (CPCA 22-5-86). Si la incompetencia no es manifiesta
la nulidad es relativa (CSJ-SPA 19-10-89; 31-1-90; CPCA 6-8-92). Si el funcionario superior no
tiene competencia para emitir determinados actos, que han sido atribuido a un funcionario
subalterno o viceversa, se produce una incompetencia funcional en razón del grado, que no
produce la nulidad absoluta, sino relativa siendo posible su sanación.
La Sala distingue entre incompetencia manifiesta "absoluta" y la incompetencia relativa. Esta se
produce cuando el funcionario que dictó el acto pertenece al mismo organismo al que correspondia
efectuar la actuación, pero le faltó una autorización del superior o el cumplimiento de algún extremo
en particular. Tal situación permite que el acto sea anulado por la autoridad judicial, porque es
anulable (art. 20 LOPA), siempre y cuando medie petición de parte interesada (CSJ-SPA-ET 9-8-
90)(6). Y agrega la Sala - de manera congruente y complementaria- cuando la incompetencia es
simple o relativa, el acto no es nulo de pleno derecho, sino simplemente anulable y puede ser
convalidado por el superior jerárquico que sea competente o puede ser declarado nulo por la
autoridad judicial (CSJ-SPA-ET 9-8-90) (7).
- VICIO DE FORMA Y PROCEDIMIENTO
Los actos administrativos dictados por cuerpos colegiados que no estén firmados por todos sus
miembros son ilegales (CPCA 16-12-80). Para la validez de un acto administrativo es requisito
indispensable que el mismo se encuentre debidamente firmado por su autor, este requisito queda
cumplido cuando la firma del autor ha sido estampada en el documento original contentivo del acto
(CSJ-SPA 19-5-83). La anulabilidad sólo se produce cuando las formas correspondientes hayan
sido observadas de manera irregular (CPCA 22-6-81).
El incumplimiento parcial del procedimiento es un vicio convalidable por la administración (CPCA 7-
3-85); salvo el supuesto previsto en el artículo 19 ordinal 4 de la LOPA, el vicio de procedimiento es
subsanable por su naturaleza y no provoca la nulidad absoluta del acto (CPCA 26-6-86).
Los actos administrativos como declaraciones expresas, deben ser escritos, (arts. 7 y 18 LOPA),
por lo que cualquier excepción a este principio general tendría que ser expresamente consagrada
en la Ley (CSJ-SPA 30-3-93). (8)
- VICIO EN LA MOTIVACION
La falta de motivación de un acto administrativo puede ser subsanada, por el superior que conozca
del recurso jerárquico, pues como el acto es anulable, el superior repara la falta, dando la
motivación conveniente al caso. La posibilidad de corregir los vicios que hacen anulables los actos
dictados por un funcionario inferior o subalterno, esta aceptada por la doctrina y plasmada en los
artículos 81, 89 y 90 de la LOPA (CSJ-SPA 14-5-85).(9)
Luego de interpuesto el recurso de reconsideración, la Administración al revisar el acto tiene la
facultad de convalidar el vicio en la motivación, vicio de nulidad relativa del acto, pero ejercida la
vía contencioso administrativa no le es dado a la Administración suplir el vicio en el acto de
contestación (CPCA 17-7-86).
La inmotivación como vicio de forma del acto, es un vicio de nulidad relativa convalidable o
subsanable por el superior (arts. 81 y 90 de la LOPA) al resolver el recurso jerárquico, en donde
debe expresar las razones que lo llevan a confirmar el acto recurrido (CSJ-SPA 14-8-89). Si la
norma tiene múltiples supuestos de hecho y no existe constancia de que el recurrente hubiese
conocido los supuestos fácticos y jurídicos, el acto se encuentra viciado de inmotivación siendo
anulable conforme al artículo 20 de la LOPA (CPCA 3-5-90).
- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE GLOBALIDAD DE LA DECISION
Este principio de globalidad de la decisión, también ha sido denominado principio de la congruencia
o de la exhaustividad de la decisión y el mismo consiste en el deber que tiene impuesto la
Administración en los artículos 62 de la LOPA (procedimiento constitutivo o de primer grado) y 89
de la LOPA (procedimiento de revisión o de segundo grado) de analizar y pronunciarse sobre todas
las cuestiones -alegatos y pruebas- que surjan del expediente, aun cuando no hayan sido
expuestas por los interesados, respetando siempre los derechos de los administrados.
Al no existir un análisis de los hechos de cuya consideración debe partirse para incluirlos en el
supuesto previsto por el dispositivo legal resulta imposible llegar a razonar cómo tal norma jurídica
impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva lo que hace posible la anulabilidad del
acto (CPCA 6-3-80; 13-5-80; 20-5-80: 6-5-81; 26-5-81).
Los actos administrativos deben contener un análisis de los alegatos y pruebas de los interesados
y la decisión debe ser conforme a los hechos que constan en el expediente, en caso contrario el
acto es anulable (CSJ-SPA 10-6-82). La falta de consideración de los alegatos o pruebas por parte
de la autoridad administrativa, viola el artículo 89 de la LOPA, cuya incidencia en la nulidad del acto
no está determinada en la ley y a juicio del juzgador, dependerá de si los alegatos o pruebas no
considerados son suceptibles de afectar la legalidad del acto en su elemento causal, esto es, en
los motivos o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso justifican o dan lugar a la
emisión del acto (CPCA 11-6-87; 4-11-87; 9-3-89).
- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE LA REFORMATIO IN PEIUS
Consustanciado con el principio de globalidad de la resolución administrativa encontramos el
principio de la reformatio in peius, el cual debe considerarse proscrito del procedimiento
administrativo tal como lo ha establecido de manera reiterada la jurisprudencia del Máximo Tribunal
de la República, al señalar que la reformatio in peius se encuentra reñida con los mejores principios
del derecho administrativo (CSJ-SPA 17-4-80; 20-10-80).
- VICIO DE FALSO SUPUESTO
El acto mediante el cual se remueve o destituye a un funcionario público de un cargo que no
ejercía, está fundado en falso supuesto (CPCA 7-5-80), de igual manera si el acto de remoción es
nulo, como éste constituye la causa eficiente del acto de retiro, este último también estará afectado
en su causa y base legal (CPCA 25-3-92). El falso supuesto constituye un vicio en los motivos del
acto administrativo, que ocurre
cuando son inciertos los supuestos de hecho en que se basó el organismo administrativo para
dictar su decisión (CPCA 28-2-85). La denuncia del vicio de falso supuesto requiere que se
determine con precisión en que parte del acto impugnado se encuentra dicho vicio (CSJ-SPA 24-1-
85).
El vicio de falso supuesto como vicio en la causa del acto administrativo, que da lugar a la
anulabilidad es aquel que consiste en la falsedad de los supuestos motivos en que se basó el
funcionario que dictó el acto, que el acto esta fundamentado en motivos totalmente diferentes a los
que debieron servir de fundamento a la decisión, que no fueron tomados en cuenta o cuando existe
una ausencia total de los supuestos que deben servir de sustento del acto. Igualmente, este vicio
consiste en una mala
apreciación de los elementos materiales existentes en el procedimiento administrativo, de manera
que de haberse apreciado correctamente la decisión hubiere sido otra (CPCA 7-11-85; 4-11-86; 14-
12-92); pero si la falsedad es sobre unos motivos, y no sobre el resto, no puede decirse que la
base de sustentación de la decisión sea falsa. Por el contrario, la certeza y demostración del resto
de los motivos impiden la anulabilidad del acto, porque la prueba de estos últimos lleva a la misma
conclusión (CPCA 7-11-85), para que se dé el falso supuesto como vicio en la causa de los actos
administrativos, es necesario demostrar que de no haberse incurrido en él, la decisión hubiera sido
otra distinta (CSJ-SPA 9-5-91), sólo la inexistencia de los motivos "relevantes" que dan lugar al
acto, conducen a la existencia del falso supuesto (CSJ-SPA 31-3-93).
El falso supuesto es un vicio que se refiere indistintamente al error de hecho o al error de derecho
de la Administración, es decir, a la falsa, inexacta o incompleta apreciación por parte de la
Administración, del elemento causa del acto integralmente considerada (CPCA 12-4-88), y no
puede ser calificado de absolutamente nulo, sino de anulable (CSJ-SPA 24-4-91; 14-8-91)(10),es
decir, que éste vicio se configura cuando la decisión se hace descansar sobre falsos hechos o
errónea fundamentación jurídica (CSJ-SPA 7-4-88; 25-4-91), cuando existe una contradicción entre
lo decidido por el órgano administrativo y las pruebas que reposan en el expediente, bien porque
se le atribuyan a un documento o acta menciones que no existen o porque la administración da por
ciertos hechos que no comprueba, partiendo de la sola apreciación del funcionario (CSJ-SPA 30-
11-89), siendo el falso supuesto un vicio de nulidad relativa, la declaración judicial de nulidad del
acto impugnado produce efectos a partir de la fecha de la sentencia (CSJ-SPA 21-11-88).
La correcta apreciación de los hechos que fundamentan las decisiones administrativas constituye
un factor esencial para la legalidad y corrección de las mismas, y consecuentemente un medio
adecuado para poder verificar su control judicial con miras al mantenimiento de tales fines. En
consecuencia, constituye una ilegalidad el que los órganos administrativos apliquen las facultades
que ejercen, a supuestos distintos de los expresamente previstos por las normas, o que
distorsionen la real ocurrencia de los hechos o el debido alcance de las disposiciones legales, para
tratar de lograr determinados efectos sobre la base de realidades distintas a las existentes o a las
acreditadas en el respectivo expediente administrativo, concreción del procedimiento destinado a la
correcta creación del acto (CSJ-SPA 9-6-88; 9-6-90; 22-10-92; CPCA 11-11-93).
Cuando la Administración tergiversa los hechos, los aprecia erróneamente o da por ciertas
cuestiones no involucradas en el asunto, que hubieren tenido influencia positiva para la resolución
dictada, se produce el vicio de falso supuesto que incide en el contenido del acto y no en la forma.
(CSJ-SPA 14-8-89). En consecuencia, para que no se produzca un vicio en la causa del acto
administrativo es necesario que los presupuestos de hecho o motivos sean comprobados,
apreciados y calificados adecuadamente por la Administración, ya que si no existen, o si han
habido errores en la apreciación y calificación de los mismos, se configura un vicio en la causa que
produce la anulabilidad tanto de los actos de efectos particulares como de los actos de efectos
generales (CSJ-SPA 17-3-90). Cuando el órgano administrativo solicita un dictamen preceptivo no
vinculante, no tiene que seguirlo; pero al considerar que el dictamen condiciona la validez de la
aprobación, se incurre en un falso supuesto (CSJ-SPA Acc. 14-2-91).
- VICIO EN LA BASE LEGAL
La base legal de un acto administrativo está constituida por los presupuestos y fundamentos de
derecho del acto, vale decir, la norma legal en que se apoya la decisión (CPCA 25-6-93; 20-10-93).
La ausencia de base legal puede ocurrir cuando un órgano que emite el acto interpreta
erradamente determinada norma jurídica, es decir, la aplica mal o cuando simplemente no existe
ninguna norma que lo faculte para actuar (CPCA 26-5-83). Los actos administrativos de efectos
particulares como requisitos de forma deben contener en su mismo texto cual es la base legal
aplicable en criterio de la Administración; sin embargo, a pesar de haberse cumplido con ese
requisito, puede suceder que el acto carezca de base legal, en razón de que las normas invocadas
por la Administración no atribuyen la competencia alegada y en consecuencia el acto carece de
base legal y es anulable (CSJ-SPA 17-3-90).
- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD DE LOS ACTOS GENERALES
El principio de inderogabilidad singular de los actos administrativos de efectos generales implica
que un acto dictado por un superior jerárquico, no puede violar ni modificar un acto administrativo
de efectos generales aun cuando éste sea dictado por un inferior (CSJ-SPA 24-4-89; 14-8-90;
CPCA 12-12-83).
- VICIO DE ABUSO DE PODER
El abuso de poder es definido como el desmedido uso de las atribuciones que le han sido
conferidas a un órgano administrativo, lo cual equivaldría al excesivo celo, a la aplicación
desmesurada, esto es, a todo aquello que rebasa los límites del correcto y buen ejercicio de los
poderes conferidos por la norma atributiva de competencia y funciones, pero si la Administración
carece de esa competencia, no puede ejercer en exceso una facultad que no le ha sido acordada
(CPCA 16-12-82).
El vicio de abuso de poder implica el exceso en el cual incurre un órgano administrativo en el uso
de sus atribuciones legales (CPCA 28-11-83). El exceso o abuso de poder se produce cuando
existe un desmedido uso por parte de un órgano administrativo de las atribuciones que le han sido
conferidas (CPCA 11-8-83).
El abuso de poder se da cuando no existe proporción o adecuación entre los motivos o supuestos
de hecho que sirvieron de base al funcionario u órgano autor del acto recurrido para dictar su
decisión y los contemplados en la norma jurídica, en el sentido de que se trata de un vicio que
consiste en una actuación excesiva o arbitraria del funcionario, respecto de la justificación de los
supuestos que dice haber tomado en cuenta, para dictar el acto.
Existe abuso de poder cuando un funcionario actuando dentro de las competencias discrecionales
que le atribuye la ley, utiliza tal atribución de manera indebida para destruir la verdad o la realidad
de los hechos, o para inventar otros, de modo de obtener intencionalmente un resultado en contra
o a favor de determinada persona. El abuso se poder requiere siempre la prueba de la intención del
funcionario de utilizar arbitrariamente sus competencias para falsear la verdad y obtener un
resultado determinado (CPCA 21-3-84). El basarse en un falso supuesto para producir un acto
administrativo, comporta un abuso de poder que conduce a la anulabilidad del acto (CSJ-SPA 24-
3-80).
- VICIO DE DESVIACION DE PODER
Los actos administrativos se encuentran afectados del vicio de desviación de poder, cuando la
Administración al emanarlos, actúa con fines distintos de aquellos para los cuales, explícita o
implicitamente, la ley configuró la facultad o el deber de dictarlos (CSJ-SPA 17-6-80), dicho en
otras palabras, la desviación de poder es un vicio de los actos administrativos que persiguen un fin
distinto al querido por el legislador al establecer la facultad para actuar del órgano administrativo,
vicio que implica la demostración de los hechos que prueben un fin torcido o desviado perseguido
por el órgano (CPCA 28-11-83).
Hay desviación de poder cuando el acto aun siendo formal y sustancialmente acorde con la ley, sin
embargo no lo es desde el punto de vista teleológico por cuanto la Administración al dictarlo no
persigue con ello el fin a cuyo logro le fue acordada la facultad para hacerlo, sino un fin distinto que
es por sí mismo contrario a derecho.
Este vicio pretende controlar la intención de la Administración, algo que va más allá del simple
exámen de la apariencia del acto para permitir que se escudriñe en los motivos reales y concretos
que tuvo el autor. Para que se tipifique la desviación de poder no se requiere que el fin distinto
perseguido por el acto sea contrario a la ley, basta que sea contrario al objetivo que con el acto que
se dicta se trata de conseguir. (CPCA 14-6-82).
La desviación de poder es un vicio que afecta el fin del acto, dice Alibert "es el hecho del agente
administrativo que realizando un acto de su competencia y respetando las formas impuestas por la
legislación, usa de su poder en casos, por motivos y para fines distintos de aquellos en vista de los
cuales este poder le ha sido conferido" (CSJ-SPA 2-11-82).
El vicio de desviación de poder requiere que se indique de manera precisa cual es la ley cuyo
espíritu, propósito y razón haya sido alterada por la reglamentación parcial o total dictada por el
Ejecutivo Nacional (CSJ-SPA 28-10-82).
La desviación de poder no se presume, es necesaria su demostración (CPCA 26-5-83), por ello
como la desviación de poder supone que la autoridad administrativa se aparte del fin que el
legislador se propuso al darle poderes para dictar determinados tipos de actos, es decir, que se
trata del ejercicio de las potestades administrativas en fines distintos a los fijados por el
ordenamiento jurídico requiere la prueba de la divergencia que se imputa a la acción administrativa,
en cuya virtud, no bastarán apreciaciones subjetivas o suspicaces de quien invoque la desviación
si no se presentan hechos concretos que conduzcan a su plena comprobación.
El vicio de desviación de poder es de estricta legalidad, y permite mediante el análisis de criterios
jurídicos rigurosos, el cumplimiento del fin que señala la norma habilitante. No controla la moralidad
del funcionario o de la Administración, sino la legalidad que debe enmarcar toda actividad
administrativa a los principios ordenadores del sistema de derecho. (CSJ-SPA 15-11-82; 11-12-83).
El vicio de desviación de poder se tipifica cuando un acto aparentemente válido en cuanto a su
forma y contenido, persigue sin embargo un objetivo torcido, desviado, distinto al que tuvo en miras
el legislador cuando le otorgó facultad para actuar. De allí que, no puede alegarse validamente tal
vicio si no se demuestra que el objetivo del acto no fue el querido por el legislador sino una razón
oculta, de distinta naturaleza a la prevista en la norma legal. Es necesario demostrar desde el
punto de vista
valorativo que el objetivo fue desviado, esto, es torcido, destinado a una meta diferente a la que se
propuso la norma (CPCA 27-1-83), un cúmulo de indicios, unidos pueden revelar una situación que
podría encajar en la denuncia de desviación de poder (CSJ-SPA Acc. 14-2-91).
La desviación de poder supone la prueba de la intención del funcionario o del órgano que dictó el
acto de obtener un fin diferente al asignado en la Ley. Este vicio existe cuando se trata de un
funcionario que si tiene competencia para actuar, pero que intencionalmente usa su competencia
para un fin distinto al permitido, por el contrario un funcionario incompetente no puede incurrir en
desviación de poder porque no tiene poder (CPCA 26-5-83).
El vicio de desviación de poder permite el control jurisdiccional de la regularidad de la acción
administrativa, pues la misma sólo es legítima cuando se ciñe a los elementos previstos en la ley.
La libertad de decisión conferida al órgano administrativo no lo autoriza en modo alguno a
apartarse del fin en virtud del cual le ha sido otorgada la correspondiente facultad, no sólo porque
persigue un fin privado o un interés particular, sino porque el fin perseguido por él no coincide con
el previsto por la norma atributiva de competencia, que atiende al interés público o al bien del
servicio (CSJ-SPA 11-12-83).
La utilización de la facultad sancionatoria para cumplir un fin distinto al que ella estableció
constituye una desviación de poder (CSJ-SPA 28-2-91),.
Algunos actos viciados de nulidad relativa no pueden ser convalidados, como sucede con la
desviación de poder (CSJ-SPA 31-1-90).
- VIOLACION DEL PRINCIPIO DE DISCRECIONALIDAD, PROPORCIONALIDAD Y
ADECUACION.
Constituye un lugar común afirmar que la potestad discrecional de la Administración para dictar
actos administrativos se encuentra expresamente regulada en el artículo 12 de la LOPA, cuya
redacción es del tenor siguiente: "Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna
providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la
debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y
cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia".
La exégesis de la norma comentada permite observar como el legislador reguló tanto los
elementos reglados - competencia, fin y forma - como los elementos discrecionales - objeto y
motivos, debidamente proporcionales y adecuados a los hechos y a las normas - para que se
puedan reputar los actos administrativos, como válidos y eficaces.
A pesar de que se ha insistido de que esta norma regula la discrecionalidad administrativa,
fundamentalmente porque su redacción se refiere al supuesto cuando la norma deja la emanación
de un determinado acto "a juicio de la autoridad", tal expresión no constituye óbice para que
aquellos actos cuya emanación no este librada a juicio de la autoridad, también deban guardar la
debida proporcionalidad y adecuación con los hechos y con los fines de la norma, es decir, que el
cumplimiento de los principios de proporcionalidad y adecuación en la emanación de los actos se
debe dar tanto en las ocasiones en que la Administración actúa en ejercicio de una potestad
predominantemente reglada o predominantemente discrecional, pues en toda actuación
administrativa destinada a la producción de un acto administrativo convergen elementos reglados y
discrecionales.(11)
Así, tenemos que cuando la ley usa la expresión "puede o podrá" se entiende que autoriza para
obrar según el prudente arbitrio del órgano decisor, consultando lo más equitativo o racional, en
obsequio de la justicia y de la imparcialidad.
El poder discrecional es indispensable para que la Administración pueda realizar sus fines de un
modo cabal, porque la ley no puede prever y reglamentar las múltiples, cambiantes y complejas
relaciones jurídicas que se producen, de allí que se limite a determinar normas que fijan la
competencia de los diversos órganos administrativos y deje a éstos una cierta libertad de
apreciación de los hechos, para decidir u orientar su actuación.
El acto discrecional se produce cuando la Administración en ejercicio del poder de libre apreciación
que le deja la ley para decidir si debe obrar o abstenerse, o cómo ha de obrar, o qué alcance ha de
dar a su actuación.
La naturaleza de todo acto realizado en ejercicio de una facultad discrecional, es que no puede ser
revisado o anulado por otro poder en lo que se refiere al mérito o fondo. Esta conclusión, resulta
evidente, porque de lo contrario, esa facultad discrecional no sería tal, ni propia de un poder; pero
sí puede ser materia de revisión por lo que se refiere a la incompetencia del funcionario que los
dictó, a defecto de forma del acto, o a su ilegalidad, en cuyos casos procede su revocación o
anulación (CFC 6-11-58).
La discrecionalidad es la facultad que un órgano posee de determinar la oportunidad y
conveniencia en que el acto debe ser dictado (CPCA 1-11-84), pero si el órgano administrativo
excede la orbita de discrecionalidad que le confiere la norma jurídica, infringe el artículo 12 de la
LOPA, lo que produce su anulabilidad (CSJ-SPA 12-3-83).
Poder discrecional e iniciativa - sostenia Hauriou - son sensiblemente una misma cosa, y las dos
concuerdan con lo que se denominada "la oportunidad de la medida": en toda decisión
administrativa subsiste una parte de poder discrecional correspondiente a esta iniciativa, cuya
apreciación escapa al Juez, en cuanto que le escapa la apreciación de la oportunidad de los actos.
Los actos administrativos no son reglados o discrecionales, sino que - siguiendo a Garrido Falla -
en todos los actos, por reglados que sean, existe un poder discrecional mayor o menor, y en todos
los actos discrecionales, por libres que los supongamos, se ejercita una actividad más o menos
reglada, tal afirmación la resumió Arias de Velasco en el brocárdico "Los actos administrativos son
más o menos discrecionales o más o menos reglados" (CSJ-SPA 2-11-82).
La discrecionalidad de los actos de la Administración Pública no puede concebirse separada del
principio de legalidad, conforme al cual aquélla somete su conducta a las normas jurídicas
establecidas reguladoras de la misma. Al imponer una sanción en un grado más alto al que
corresponde permite concluir la mala aplicación de la ley (CSJ-SPA 30-7-84). La Administración no
puede actuar arbitrariamente o desproporcionadamente, falseando la verdad, pues ello conduce a
una desviación de poder, falso supuesto o abuso de poder, que constituyen los límites de los actos
discrecionales (CPCA 21-3-85).
La posibilidad de revisión de los motivos de oportunidad o de conveniencia implícitos en la
adopción de una decisión administrativa, aun predominantemente discrecional, es patrimonio de
nuestra jurisprudencia, como lo ha sido desde 1953 en el Derecho Administrativo Clásico, con la
natural limitación del respeto al principio de separación de poderes, según el cual el juez no puede
pasar a ocupar el lugar de la Administración emisora del acto. Pero si le esta permitido y sin
necesidad de
sustituirse a aquélla, entrar a examinar la exactitud, veracidad y congruencia de los fundamentos
de hecho y de derecho que sustentan la decisión administrativa, aun la más amplia
discrecionalidad, y sin que quepa distinguirla de la predominantemente reglada.
No corresponde al juez sustituir a la Administración en la apreciación de los hechos que le llevaron
a adoptar su decisión, sólo le es permitido confrontar si ellos se corresponden o adecúan, en forma
proporcional, a los que concretamente constituyen el supuesto de la norma correspondiente; y,
también si al aplicar la consecuencia jurídica a ese supuesto de hecho, empleó la Administración
correctamente el procedimiento adecuado para el caso. De no haberse procedido de esa manera
global, cabe entonces la declaratoria de nulidad de la actividad viciada (CSJ-SPA 21-11-88).
- VIOLACION DE LOS CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS.
Lo primero que debemos señalar es que el término concepto jurídico indeterminado - cuyo origen
se encuentra en el derecho germano "Unbestimmter Rechtsbegriff" -, es denominado en el derecho
italiano "discrezionalità tecnica" (12), así también ha sido empleado por alguna jurisprudencia
patria.
Por tal razón, cuando analicemos las sentencias que se refieren a la discrecionalidad técnica -
expresión utilizada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo-, debemos entender que
esta acepción es impropia y que en su lugar se debe leer el término "concepto jurídico
indeterminado" correctamente empleado por la Corte Suprema de Justicia.
La noción de interés público es un concepto jurídico, no sólo cuando la ley lo utiliza expresamente,
sino también cuando la ley configura una actividad como discrecional, encomendando a la
Administración la misión de apreciar lo que conviene al interés público. Esa actuación discrecional
de la Administración Pública es de naturaleza técnica y, su función, en esta materia, consiste en
dar en la solución de cada caso conocimientos técnicos objetivos, interpretando jurídicamente lo
que la noción de interés público significa. Mientras más indeterminada aparezca esa noción mayor
es la responsabilidad técnica de la Administración, porque en última instancia, el interés público es
la expresión común de los intereses privados y la importancia del interés público hace de la
supremacía que lo público tiene sobre lo privado, no por ser distinto, sino por ser general (CPCA
11-4-80).
La discrecionalidad técnica no tiene nada de discrecional, pues no deja nada a la libertad del
órgano que actúa, sino que somete sus decisiones al uso y obediencia de las normas técnicas que
rigen la materia, a la utilización de los recursos que las ciencias especializadas ofrecen para
obtener los resultados queridos por la norma (CPCA 23-3-83).
Los conceptos jurídicos indeterminados son difíciles de delimitar con presición en su enunciado,
pero su aplicación no admite sino una sola solución justa y correcta, que no es otra que aquella
que es conforme con el espíritu, propósito y razón de la norma. La aplicación del concepto jurídico
indeterminado por la Administración Pública constituye una actividad reglada y por consiguiente
sujeta al control de la legalidad por parte del órgano jurisdiccional competente (CSJ-SPA 19-5-83),
y no han de confundirse con la potestad discrecional, pues mientras ésta deja al funcionario la
posibilidad de escoger según su criterio, una entre varias soluciones justas, no sucede lo mismo
cuando se trata de la aplicación de un concepto jurídico indeterminado. Siendo la aplicación de los
conceptos jurídicos indeterminados un caso de aplicación e interpretación de la ley que ha creado
el concepto, el juez debe fiscalizar tal aplicación, valorando si la solución a que con ella se ha
llegado, es la única solución que la ley permite (CSJ-SPA 27-4-89).
La presencia de un concepto jurídico indeterminado en el supuesto de hecho de una norma
atributiva de competencia, no concede per se discrecionalidad alguna a la autoridad administrativa,
pues la discrecionalidad se define como el arbitrio de elegir entre dos o más soluciones justas;
mientras que el concepto jurídico indeterminado exige que a la luz de una situación concreta, se
indague su significado hasta dar con la única solución justa, de modo que si el órgano competente
se aparta de ésta incurriría en violación de la ley y sería nula o al menos anulable su decisión
(CSJ-SPA 1-8-91).
CONCLUSIONES
Durante más de medio siglo la Corte Federal y de Casación, y la Corte Suprema de Justicia
actuando siempre en Sala Político Administrativa, fueron desarrollando y consolidando de manera
monopolica, hasta el año de 1977, la jurisprudencia en materia de nulidades de los actos
administrativos. Luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, el Máximo Tribunal de la República ha compartido ese rol protagónico de la creación
jurisprudencial, con la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Este trabajo de la jurisprudencia fue recogido en buena medida, en el año de 1981 por el legislador
en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y ésta a su vez ha sido complementada y
enriquecida por la doctrina y la propia jurisprudencia.
Es esta jurisprudencia, fraguada por jueces especializados en la materia la que ha permitido el
estudio y sistematización de las nulidades de los actos administrativos en nuestro derecho.
Esto nos conduce a pensar que la esperanza del desarrollo del Derecho Administrativo esta
depositada en los jueces, quienes tienen la labor de señalar a través de sus sentencias, los
principios que deben regir las relaciones entre Administración y administrados, permitiendo de esta
manera que éstos conozcan a plenitud las libertades públicas y los derechos ciudadanos, y que
aquélla pueda desarrollar con eficacia su actividad administrativa.
NOTAS
1. Según RIVERO, Jean la desviación de poder -"dètournement de pouvoir"-surgió en 1840. Droit
Administratif.10ª èdition. 1983. p. 252.
2. La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ha sido derogada en materia de
nulidades de los actos, por la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Artículos 62 (Vicios de
nulidad de pleno derecho), 63.1 (Vicios de anulabilidad) y 63.2 y 3 (Vicios intrascendentes).
3. Cfr. HERNANDEZ-MENDIBLE, Víctor Rafael. "Los Vicios Intrascendentes en el Derecho
Administrativo Formal". En Revista de Derecho Público N. 51. 1992. pp. 15 - 24.
4. Corte Suprema de Justicia 14-5-85, registrada bajo el Nº 154.
5. Corte Suprema de Justicia 14-8-91, registrada bajo el Nº 469.
6. Corte Suprema de Justicia, 9-8-90, registrada bajo el N. 459.
7. Corte Suprema de Justicia, 9-8-90, registrada bajo el N. 466.
8. En el derecho administrativo español están expresamente reconocidos los actos administrativos
verbales (art. 41 de la Ley de Procedimientos Administrativos de 1958; y 55.2 de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de
1992).
9. Corte Suprema de Justicia, 14-5-85, registrada bajo el Nº 144.
10. Corte Suprema de Justicia, 14-8-91, registrada bajo el Nº 452.
11. ULE, C.H. en Alemania, advertía a comienzos de la década de 1960 sobre la aparente
separación entre los términos actividad reglada y discrecional, señalando que esta distinción no era
tan radical y que cada vez se distendía más. Verwaltugsprozessrecht. 1960. p. 8.
12. GIANNINI, M.S. afirma "Si potrebbe osservare che tale `discrezionalità tecnica' non ha proprio
nulla di discrezionale, e che chiamandosi così per un errore storico della dottrina, l'errore potrebbe
anche esser corretto. Gli è però che la locuzione è ormai entrata nell'uso comune, e anzi chi la
impiega, di solito sa bene che essa é totalmente diversa dalla discrezionalità `pura' o
`amministrativa'.
La discrezionalità si riferisce infatti ad una potestà, e implica giudizio e volontà insieme; la
discrezionalità tecnica si riferisce ad un momento conoscitivo, e implica solo giudizio: ciò che
attiene alla volizione viene dopo, e può coinvolgere o non coinvolgere una separata valutazione
discrezionale". Diritto Amministrativo. Vol. Secondo. 1988. pp. 492-496.
[1] Andrés Arrieta Sosa
[2] DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires 1997.
Pág. 260
[3] BREWER-CARÍAS. Allan R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Colección de Estudios Jurídicos Nº 16. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas,
2003. Pág. 163
[4] MEIER, Enrique, “Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo”, Editorial Alva, S.R.L.,
1991, p. 265
[5] González Pérez, Jesús. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Civitas, 1978, p.1029
[6] Cfr. Chinchilla Marín, Carmen. La desviación de poder. Madrid, Civitas, Segunda Edición, 1999;
p.46
[7] DE GRAZIA, Carmelo. “El vicio de la desviación de poder en el Derecho Venezolano”, ponencia
presentada en las V Jornadas de Derecho Administrativo Allan Brewer-Carías en la ciudad de
Caracas el día 22 de marzo de 2000.
[8] BREWER-CARÍAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos”, Editorial Jurídica Venezolana, p.179.
[9] LARES MARTÍNEZ, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”, Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas, Universidad Central de Venezuela. P. 187
[10] Víctor Rafael Hernández-Mendible

Autor: Hanna Hernández Lárez

U.C.V. (Facultad de Ciencias Políticas y Jurídicas-Escuela de Derecho)
U.S.M ((Especialización en Gestión Portuaria y Comercio Exterior-Laude)
U.C (Diplomado en Aduana y Comercio Exterior- Summa Cum Laude)
Asesor de Inversión & Corredor de Bolsas-Finanmarkets Consultores C.A.
Mercados Internacionales -Finanmarkets Consultores C.A.
Tema 2
Tema 2: Los actos administrativos particulares. Diversas concepciones. Clasificaciones.
Elementos. El silencio Administrativo.

La doctrina emplea un doble punto de vista para descubrir la noción de acto administrativo entre el
conjunto de actos que emanan del Estado, un punto de vista formal y uno material, sin embargo,
afirma Fernando Garrido Falla en su Tratado de Derecho Administrativo, que “sólo a los actos que
emanan de la Administración Pública, entendida en sentido subjetivo, puede aplicarse un régimen
jurídico unitario”. Sólo los actos que emanan de la administración pública tienen valor formal de
acto administrativos (frente al valor formal de la ley o de la sentencia); solo estos actos interesan al
derecho administrativo.
Manuel María Diez define acto administrativo, desde un punto de vista material, como toda
manifestación de voluntad de un órgano del Estado, sea administrativo, legislativo o judicial, con
sustancia o contenido administrativo. En este sentido – afirma el propio autor- puede ser acto
administrativo el acto emanado del órgano legislativo, sea que este se trate de una ley formal,
como sería la de aprobación de un presupuesto, o sea que se trate de medidas de carácter interno
de las cámaras, como las relativas al nombramiento, ascenso y licencia del personal. También
sería acto administrativo, aquel emanado del órgano judicial, también de contenido administrativo,
como lo sería la autorización al tutor para vender bienes del pupilo, o el nombramiento del
personal, etc.
En un sentido formal, habrá que tomar en cuenta ya no el contenido u objeto del acto que se dicta,
sino la naturaleza del órgano del que emana el acto. Así serán Legislativos, Administrativos y
Jurisdiccionales los actos que emanen de los respectivos órganos (a los que por su naturaleza, le
sean inherentes tales funciones). En este sentido son actos administrativos los que emanen del
órgano Administrativo. En resumen, será acto administrativo aquel que emane del órgano
administrativo, en cumplimiento de sus funciones.

1. Conceptos de acto administrativo desde el punto de vista formal:

· Eduardo García De Enterría: “Declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo

realizada por la Administración en ejercicio de una potestad Administrativa distinta a la
reglamentaria.”.

· Jaime Santofinio: “Toda manifestación unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones

administrativas tendiente a la producción de efectos jurídicos.”.

· Enrique Sayagues Laso: “Es toda declaración unilateral de voluntad de la administración, que
produce efectos subjetivos.”.

· Rafael Bielsa: “Es la decisión general de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias
funciones sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los
particulares respecto de ellos.”.

· Manuel María Diez: “Es una declaración concreta y unilateral de voluntad de voluntad de un
órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad Administrativa.”.

· Vitta: “ Actos que emanan de una autoridad administrativa y que producen efectos jurídicos
respecto de sujetos extraños a la misma administración Pública.”.
· Renato Alessi: “Es la manifestación voluntaria de actividad de una autoridad administrativa, con
autonomía estructural y funcional dirigida a la inmediata y concreta realización de intereses
públicos concretos.”.

· Eloy Lares Martínez: “Son las declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento, emanadas
de los órganos de la administración y que tengan por objeto producir efectos de derecho, generales
o individuales.”.

· García Oviedo: “Es una declaración especial de voluntad de un órgano público, preferentemente
de un órgano administrativo para la satisfacción de un interés administrativo.”.

· Gustavo Urdaneta Troconis: “Es la declaración de voluntad realizada por la administración, con el
propósito de producir un efecto jurídico.”.

· Luis Humberto Delgadillo: “Es aquella declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que
produce efectos jurídicos directos e inmediatos.”.

· George Vedel: “Es un acto jurídico emitido unilateralmente por la administración con el objeto de
modificar el ordenamiento jurídico mediante las obligaciones que impone o por los derechos que
confiere.”.

· Hildegard Rondon de Sansó : “Es toda declaración de carácter general o particular emitida de
acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la
Administración pública.”.

· Antonio Royo Villanova: “Un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario
administrativo, por su naturaleza se concreta en una declaración especial y por su alcance afecta
positiva o negativamente a los derechos administrativos de las personas individuales o colectivas
que se relacionan con la Administración pública.”.

· Gabino Fraga: “Es el acto realizado por la administración creador de situaciones jurídicas e
individuales y bajo un orden jurídico que tiene su objeto determinado por el autor del acto y que
trae como consecuencia la existencia de innumerables obligaciones.”.

· Sabino Álvarez Gendin: “En el sentido amplio son los trámites y formalidades exigidas para la
realización de un acto administrativo, es decir se refiere a la fuerza jurídica de la administración
para perseguir la gestión o bueno marcha de la Administración.”.

· Massimo Severo Giannini: “Los actos administrativos en sentido amplio, son actos en los cuales
se manifiesta la administración, son los actos de la actividad administrativa de derecho público.
Estos se dividen en declaraciones y actos reales, las declaraciones a su vez comprenden los
proveimientos administrativos y los actos administrativos instrumentales, proveimiento
administrativo es el acto mediante el cual la autoridad administrativa dispone en orden a los
intereses públicos que le están atribuidos, ejerciendo la propia potestad y correlativamente
incidiendo en situaciones subjetivas de los particulares. Los otros actos de la administración son
actos instrumentales.”.

· José Guillermo Andueza: “Es una manifestación de voluntad de la Administración Pública, claro
está, entendida esta como un conjunto de órganos que ejercen el poder ejecutivo.”.
· José Antonio García Trevijano Fos: “Declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad,
emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de Derecho Público, bien tendente a
constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas, entre los
administrados, o con la Administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera
administrativa.”.

· Miguel Acosta Romero: “Es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una
decisión de una autoridad de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad
pública, crea, reconoce, modifica, transmite o extingue derechos u obligaciones, es generalmente
ejecutivo y se propone satisfacer el interés general.”.

· Manuel María Diez: “Es una declaración unilateral de un órgano del Poder Ejecutivo en ejercicio
de su función administrativa que produce efectos jurídicos con relación a terceros.”.

· Guido Zanobini: “Toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada

por la Administración Pública en el ejercicio de la potestad Administrativa.”.

· César Tinoco Richter: “Se define como acto administrativo aquellas decisiones de carácter
general o particular emanadas de las autoridades administrativas en el ejercicio de sus propias
funciones, referentes a los derechos, deberes o interés de las actividades administrativas o de los
particulares en relación con la administración.”.

· Manuel Osorio: “Son los que realiza la administración, son los que realiza la administración
pública en su calidad de sujeto de Derecho Público, como manifestación unilateral de su voluntad,
por lo cual no entran en ese concepto los ejecutados por aquella en su calidad de persona jurídica
sometida a las normas de Derecho Civil.”.

· Fernando Garrido Falla: “Son el conjunto de actos sometidos al régimen jurídico Administrativo,
por lo que se rigen por dos principios fundamentales, sumisión a la ley y a las normas
jerárquicamente superiores; siendo posible esta sumisión gracias a la fiscalización jurisdiccional.”.

· Rolland: “ Es el acto que emana de un agente que forma parte de los cuadros organizadores de
los Servicios Públicos y que actúa para el cumplimiento de una misión que le corresponde a su
empleo en los cuadros.”.

· Giese: “Determinaciones unilaterales y soberanas de la Administración con fuerza de poder

público, emanada de los órganos de una entidad pública que afecta a personas determinadas o
determinable, para la configuración inmediata de una relación jurídico administrativa en un caso
concreto.”.

2. Conceptos de Acto Administrativo desde el punto de vista material:

· Tivaroni: “Es cualquier manifestación productiva de efectos jurídicos, de voluntad, de

conocimiento, de apreciación, de opinión, de deseo, de los órganos del Estado o de otros sujetos
de Derecho Público, reconocidos como tales, dirigida a la satisfacción, en el ámbito del Derecho
Objetivo de las necesidades propias de tales entes.”.

· Agustín Gordillo: “Una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que
produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata.”.

· Juan Carlos Cassagne: “Es toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio de función
materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que produce efectos
jurídicos individuales, en forma directa, en relación a los administrados o terceros destinatarios del
acto.”.

· Allan Brewer Carias: “Es toda manifestación de voluntad de carácter sublegal, realizada, primero
por los órganos del Poder Ejecutivo, es decir, por la administración Pública, actuando en ejercicio
de la función administrativa, de la función legislativa y de la función jurisdiccional; segundo, por los
órganos del Poder Legislativo ( de carácter sublegal) actuando en ejercicio de la función
administrativa; y tercero, por los órganos del Poder Judicial, actuando en ejercicio de la función
administrativa y de la función legislativa.”.

3. Definición LEGAL de Acto Administrativo (Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).

“Artículo 7°: Se entiende por acto administrativo o a los fines de esta ley, toda declaración de
carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en
la Ley, por los órganos de la Administración Pública.”.

Esta definición acoge, evidentemente, el criterio orgánico del acto administrativo, es decir que para
los efectos de la mencionada definición solo son actos administrativos, aquellas decisiones
emanadas de los órganos de la administración pública.
A los fines de esta ley, no es una definición universal. La ley se destina, a la administración Pública
descentralizada funcionalmente. Además a otros órganos que gozan de autonomía funcional y que
define en forma incompleta. Solo habla de la Fiscalía General y de la Contraloría General, pero no
del Consejo de la Judicatura ( Dirección Ejecutiva de la Magistratura) , ni del Consejo Nacional
Electoral, ni de la Comisión Investigadora de Enriquecimiento Ilícito.
La Ley extiende la posibilidad de su aplicación a los Estados y Municipios. Sin embargo, esto es
discutible en virtud, del signo de autonomía manifiesto a nivel estadal y municipal, y que es la
autonomía administrativa. El hecho de que la constitución, haga referencia a que es de la
competencia nacional las leyes de procedimiento, esta referencia debe entenderse dirigida a los
procedimientos de carácter nacional (procedimientos judiciales), pero no a los procedimientos
administrativos de las administraciones territoriales.
Lo que dice la ley es que no se aplica a los Tribunales ni a las Cámaras Legislativas.
Los actos administrativos que pueden regular la ley son aquellos que emanan a la Administración
Pública. Pero además la definición legal, ésta es inconveniente. En efecto, la ley da una definición
a sus propios fines, pero no a los fines de otros textos que hablan de actos administrativos.
No podemos definir acto administrativo a los fines de cada una de las leyes de la República, por
que sería sembrar el caos dentro de la interpretación del Derecho Administrativo y del objeto del
recurso contencioso-administrativo.
La noción de acto administrativo, sin duda, continúa siendo una de las parte modulares del derecho
administrativo ya que su definición depende la identificación de la actividad administrativa unilateral
frente a las otras actividades del Estado, el objeto de los recursos contencioso-administrativo de
anulación contra los actos administrativos.
La jurisprudencia considera como actos administrativos no sólo algunos emanados de órganos
legislativos, sino también, los dictados por órganos administrativos, en ejercicio de funciones
jurisdiccionales.
4. La noción de acto administrativo en la doctrina venezolana
EL CRITERIO ORGÁNICO (Mayoritario)
Eloy Lares Martínez
Solo a “las declaraciones o decisiones de los órganos de la Administración de los órganos de la
Administración, corresponde propiamente la calificación de actos administrativos.”.
Solo estas declaraciones o decisiones de los órganos de la administración son las que “están bajo
el régimen del derecho administrativo, y sujeto a los recursos creados por el ordenamiento jurídico
para hacer efectiva la supremacía de la ley” “los actos sancionados por las cámaras legislativas, no
importa cual sea su contenido, están regulados por el derecho constitucional y los actos emanados
de los tribunales y penales, por el derecho procesal civil y penal.”.
Resulta decir hoy que los actos de un órgano del Estado sólo están regidos por una específica
rama del derecho, la opción de Lares Martínez parece tener una justificación procesal, solo son
actos administrativos los que pueden ser objeto de control parte de la jurisdicción Contencioso-
administrativo.

José Guillermo Andueza

La Constitución Venezolana acoge el criterio orgánico y formal para la distribución de competencia.

Los actos legislativos son aquellos que emanan del Congreso. Pero dicta leyes y otros actos. Para
diferenciar estos diversos tipos de actos hay que acudir el criterio formal, es decir, hay que
atenerse al procedimiento y formas prescritos para la producción de una ley o de un acto de
control. Los actos administrativos, son aquellas declaraciones de voluntad de la Administración
Pública sometidas al derecho administrativo. Esta voluntad se expresa en diversas formas: el
decreto, la resolución, las circulares o instrucciones de servicio. Los actos judiciales son las
declaraciones emanadas de un juez para concretar la voluntad de la ley, suelen recogerse en la
forma de sentencia, pero también puede adoptar la forma de auto.
Acto Administrativo es una manifestación de voluntad de la Administración Pública entendida ésta
como conjunto de órganos que ejercen el Poder Ejecutivo. Criterio material para definir el acto
administrativo, lo cual no es exacto.

Luis H. Farías Mata

Identifica al criterio orgánico, como el único capaz de unificar o reconducir a unidad la actividad
administrativa como el determinante para la identificación de las funciones del estado.
En definitiva Farías Mata señala como elemento característico del acto administrativo, su origen
con la administración, con la consecuencia fundamental de poder ser impugnados en vía
contencioso-administrativa. Es decir, se identifica la noción de acto administrativo con la de
recurribilidad del mismo en la vía contencioso-administrativa.

Hildegard Rondón de Sansó

Acto autoritario de la Administración, es el acto a través del cual se actualiza la potestad autoritaria
de la Administración, no basta que el acto emane de una autoridad administrativa dotada de
potestad para emanarlo, sino que es necesario que este acto administrativos por parte de una
autoridad competente.

El criterio funcional.

Es aquella manifestación de voluntad realizada por una autoridad pública cuando en ejercicio
cuando en ejercicio de la función administrativa, con el objeto de producir efectos jurídicos.
Esta forma de definición lleva a un criterio material rígido. Así el acto administrativo sólo podía ser
dictado en ejercicio de la función administrativa y esta consistía primordialmente en el cumplimiento
de los actos administrativos por parte de la autoridad competente.

García Enterría, sostiene que “la potestad administrativa en el acto ha de ser distinta de la potestad
reglamentaria”. Dedica especial atención a la diferencia entre Reglamentos y actos administrativos.
En tal sentido afirma:

· El Reglamento forma parte del Ordenamiento mientras que el acto es algo ordenado, producido
en su seno.
· La Potestad Reglamentaria corresponde a aquellos órganos a quienes específica y expresamente
se les atribuye, en cambio, la facultad de dictar actos administrativos, es inherente a todo órgano
de la administración.
· El Reglamento es derogable ad nutum, mientras que al acto administrativo le afectan los límites a
su revocación.
· La ilegalidad de un Reglamento comporta siempre su nulidad de pleno derecho, mientras que la
ilegalidad de un acto, como regla general, sólo implica su anulabilidad.

A estas afirmaciones de García de Enterría cabe agregar:

· Que el Reglamento, es abstracto e impersonal, no se agota por su aplicación, mientras no se

derogue. En cambio los actos administrativos, no crean derecho objetivo, pero si subjetivo y suelen
consumarse con su aplicación al caso concreto.
· Los Reglamentos precisan la habilitación legal aunque sean independientes, pues no es igual el
principio de legalidad que el principio de reserva de ley, y tienen efecto erga omnes, mientras que
los actos administrativos, a lo sumo pueden contener estipulaciones a favor de terceros.

5. DELIMITACIÒN CON RESPECTO A LOS ACTOS DE GOBIERNO.

A pesar de que la actividad de gobierno y administración del Estado provengan de un mismo

órgano del Poder Ejecutivo, sin embargo, las mismas no pueden confundirse, pues ocupan una
diversa jerarquía en el orden jurídico, razón por la cual lo que es legalidad para los actos
administrativos sólo es constitucional para los actos gobierno.

Los actos de gobierno definitivamente no son actos administrativos, pues al ser dictados por el
Presidente de la República en ejecución directa de la Constitución, tienen rango legal y no
sublegal, en principio, no están sometidos al control jurisdiccional contencioso-administrativo, pero
no porque sean pretendidas excepciones o inflexiones al principio de la legalidad, sino porque
simplemente no son actos administrativos, estando sometidos, al control jurisdiccional pero, de la
justicia constitucional, pues solo están sujetos a normas constitucionales.

6. Clasificación de los actos administrativos:

Los actos administrativos pueden ser clasificados desde numerosos puntos de vista. Al respecto,
cabe destacar la existencia de una clasificación analítica y una sintética. La primera, desde el punto
de vista de un gran sector de la doctrina la que fundamentalmente es seguida.
En el sistema alemán llamado antiguo, la doctrina distinguía entre cuatro tipo de actos:

· De constatación o certificación.
· Decisiones.
· Ordenes.
· Actos ordinarios constitutivos.

Otro sistema sigue las etapas psicológicas de la voluntad humana, a las que corresponden
determinados actos jurídicos. Estas etapas las atraviesan todos los actos del Estado, ya sean
jurisdiccionales o administrativos, que pueden ser clasificados de la siguiente forma, según la
postura de W. Jellinek:
· Aceptaciones de declaraciones, tales como matrimonios, nacimientos, etc. En el Registro Civil
( es decir, recepción de las declaraciones).
· Manifestaciones de juicio y constataciones de ciertas situaciones materiales.
· Actos en general, que tienden a la formación de la conclusión del juicio, Los negocios jurídicos
que pertenecen a este grupo se clasifican, según que dejen intacta la relación Estado- súbdito, que
restrinjan o limiten la esfera particular o ampliadores. A su vez cabe que sean libremente
revocables o no.

Como crítica a esta postura, está el fundamento de carácter psicológico del cual se sirve. Por una
parte se basa el autor en la unificación de los actos jurisdiccionales y los actos administrativos,
pero, a pesar de ello, en la clasificación se ve obligado a separarlos, ya que los primeros
pertenecen al segundo grupo, (juicios), mientras que los administrativos se incluyen dentro del
tercer, es decir actos en general.

Kormann deja aparte los actos que no producen efectos jurídicos tales como certificaciones,
notificaciones, etc., y clasifica los negocios jurídicos así:

· Negativos.
· Positivos.

Los últimos divididos en declaraciones o constataciones, actos creadores de derechos y de

obligaciones, modificadores de las mismas y extintivos.
Una distinción usada por el sector mayoritario de la doctrina alemana ha sido la de actos
declarativos y constitutivos. Los primeros se limitan a reconocer una situación preexistente,
mientras que los segundos la crean ex novo. Sin embargo, esto no es del todo exacto y es que,
existen actos no negociables que son constitutivos Ej. El matrimonio.
La doctrina italiana ha ensayado una gran variedad de clasificaciones, siendo la más importante la
que se basa en la separación entre actos negociables y meros actos.
La doctrina Francesa ha sido tributaria de la división de la escuela de Burdeos, que ya hemos
examinado en el primer capítulo. Anteriormente se utilizó la división entre actos de autoridad y de
gestión, que fue sustituida por la de actos conectados con un servicio público y de gestión privada.
En España se hace eco de la clasificación propuesta por García de Enterría:

· Actos decisorios externos y no decisorios.

· Actos resolutorios y de trámite.
· Actos favorables y de gravamen.
· Otras distinciones funcionales (Constitutivos, declarativos, singulares o generales, de
administración activa, consultiva y de control, colegiales y monocráticos, de tracto instantáneo o
sucesivo, positivos y denegaciones, personales, reales, independientes, dependientes, que causan
estado en vía administrativa, originarios y confirmatorios).
Por último Fortshoff y Giannini realizan clasificaciones especiales:

Este último separa las siguientes categorías:

· Actos que inciden sobre la dialéctica autoridad- libertad.

· Actos organizativos, con los que el poder constituye su propio ordenamiento interno.
· Actos del procedimiento administrativo, aquellos que no pertenecen a las categorías anteriores, y
que son actos instrumentales respecto de los anteriores.

Fortshoff por su parte se fija en el contenido y establece la siguiente clasificación:

· Actos administrativos imperativos, que son los que contienen un mandato o una prohibición.
· Conformadores , cuya caracterización es la de crear, modificar o suprimir una relación concreta.
· Actos administrativos declarativos, que encierran todas la declaraciones sobre propiedades, al
condición de los vecinos, la declaración de utilidad pública a favor de las empresas.
· Actos administrativos registrales, bien sea que se lleven a cabo mediante registros o con
documento.

Enrique Sayagues Laso.

Actos preparatorios, principales, complementarios, definitivos y de ejecución

a) Actos preparatorios: Son los que se dictan para hacer posible el acto principal ulterior. Son de
muy diversa clase y constituyen el antecedente necesario del acto principal que vendrá después,
cuya validez condicionan con frecuencia.

b) Actos principales: Es el que produce realmente el efecto jurídico requerido. Es la declaración

esencial de voluntad administrativa.

c) Actos complementarios: Son los requeridos para complementar la eficacia del acto principal,
pero sin confundirse con este.

d) Acto definitivo: Es el que resulta después de agotada la vía administrativa, es decir, una vez
resueltos los recursos administrativos interpuestos o cuando se deja vencer el plazo para
deducirlos, con el cual el acto principal se vuelve irecurrible, definitivo.

e) Actos de ejecución: Son los que se dictan para dar cumplimiento definitivo al acto principal.

Actos simples y complejos:

a) Actos simples: Es cuando la declaración de voluntad administrativa emana de un solo órgano.

b) Acto complejo: Es cuando la declaración de voluntad administrativa emana de dos o más

órganos, en conjunto.

Actos de imperio y actos de gestión.

a) Actos de imperio: Eran los actos en que la administración actuaba como autoridad,
imponiéndose coactivamente a los administrados.
b) Actos de Gestión: Actos en que la administración procedía igual que los particulares según las
normas de derecho privado.

Actos externos e internos:

a) Actos externos: Son los que proyectan sus efectos fuera del ente público, es decir, sobre otros
sujetos de derecho.

b) Actos internos: Son los que tienen únicamente trascendencia interna, dentro de la persona
pública a que pertenece el órgano que lo dictó.

Actos de dispensa y de renuncia.

a) Actos de dispensa: Acto por el cual la administración descarta la aplicación de una norma
general en concreto, eximiendo a una persona de las obligaciones que aquella le impone.

b) Actos de renuncia: Tiene un contenido distinto al de la dispensa. Mediante la renuncia la

administración extingue unilateralmente una obligación concreta en su favor, liberando a la persona
obligada.

Actos de autorización y de aprobación.

a) Actos de autorización: Acto de la administración que habilita a una persona física o jurídica,
privada o pública, para ejercer un poder jurídico o un derecho preexistente.

b) Actos de aprobación: La declaración de voluntad administrativa que acepta como bueno un acto
de otro órgano, complementando así su eficacia jurídica.

Actos de admisión o de concesión.

a) Actos de admisión: Es el que tiene por objeto introducir a una persona en un servicio, institución
o categoría especial, atribuyéndole los derechos y obligaciones que establece el régimen jurídico
propio de aquellos.

b) Acto de concesión: Acto que se crea en beneficio del cesionario de un derecho que antes
carecía totalmente.

Fernando Garrido Falla:

Por la extensión de sus efectos.

a) Generales: La declaración que lo constituye mira abstractamente a una pluralidad de personas ó

casos indeterminados ó indeterminables. Tal como los reglamentos y las ordenanzas.

b) Concretos: Se destinan a una o más personas ó casos individualmente determinados o

determinables o por razón del tipo de facultades ejercitadas al dictarlas
Por razón del tipo de facultades ejercidas al ejecutarlas.

a) Discrecionales: Existe un poder discrecional en mayor grado.

b) Reglados: Se rigen por una influencia mayor de la actividad reglada.

Sin embargo, ningún acto administrativo pertenece exclusivamente a una de estas categorías, ya
sea por reglados que sean, existe un poder discrecional en mayor o menor grado; y en todos los
discrecionales, por libres que estos sean, existe siempre una actividad mas o menos reglada.

Por razón del contenido del acto y de sus efectos:

a) Meros actos Administrativos: La voluntad del órgano se dirige únicamente al cumplimiento del
acto, es solo voluntad de cumplir la norma, por lo que los efectos que se producen no derivan de la
voluntad de la autoridad administrativa sino de la ley, a cuya simple ejecución el acto dirige.

b) Actos negocios Jurídicos: En ellos, el órgano administrativo quiere el acto en si y quiere

igualmente los efectos jurídicos que el acto está destinado a producir.

Por razón de los sujetos que intervienen.

a) Simples: Es aquel en cuya emisión interviene un solo órgano administrativo.

b) Complejos: Es aquel que se produce por la intervención de dos o más órganos administrativos.

c) Unilaterales: Son actos administrativos (simples o complejos) que despliegan sus efectos de
modo independiente, al margen de toda forma de combinación con actos de voluntad de otros
sujetos que persiguen finalidades diferentes.

d) Plurilaterales: Pueden ser bilaterales o multilaterales.

Son aquellos actos que crean normas que rigen las relaciones mutuas entre sus autores, ó sea que
estatuyen obligaciones y derechos de unos respecto de los otros; crean normas que tienen por
objeto a sus propios autores.

Manuel García Herreros:

Actos preparatorios, definitivos y complementarios.

a) Actos preparatorios: Aquellos que se dictan para hacer posible el acto principal ulterior.

b) Actos definitivos: Los que producen realmente el efecto jurídico perseguido.

c) Actos complementarios: Son los que sin confundirse con el acto definitivo, se requieren para
darle eficacia.

Actos de trámite y de ejecución.

a) Actos de trámite: Sirven para hacer avanzar el procedimiento administrativo que da lugar al acto
definitivo
b) Actos de ejecución: Están encaminados a imponer, coercitivamente, los efectos del acto
administrativo, es decir, a darle cumplimiento al acto definitivo.

· Actos Generales e individuales.

a) Actos Generales: Aquellos que afectan a un número indeterminado de personas, como el

reglamento.

b) Actos Individuales: Aquellos que afectan a uno o un grupo determinado de sujetos, como por
ejemplo el reconocimiento de una pensión jubilatoria..

· Actos Simples o Complejos.

a) Actos Simples: El que es producto de la manifestación de voluntad de un solo órgano del estado.

b) Actos Complejos: Lo constituye la manifestación de voluntad que requiere del concurso de dos o
más órganos.
c) Actos Unilaterales: Ellos son el producto de la voluntad exclusiva del estado.

d) Actos Bilaterales: Estos resultan de un acuerdo de voluntades entre la administración y los

particulares.

· Actos nacionales y locales.

a) Actos Nacionales: Tiene efectos jurídicos sobre la totalidad del territorio.

b) Actos Locales: Son los dictados por las autoridades locales, y tienen vigencia únicamente en el
territorio sobre el que tales autoridades ejercen su potestad.

ELOY LARES MARTINEZ.

· Desde el punto de vista subjetivo u orgánico.

a) Actos Simples: Aquellos formados mediante la declaración de un solo órgano del Estado, que
puede ser unipersonal o colegiado.

b) Actos Complejos: Aquellas declaraciones para cuya elaboración es necesaria la intervención de

dos o más órganos de la administración. Se requiere la unidad del contenido y la unidad del fin de
diversas voluntades que se funden para formar un solo acto jurídico.

· Desde el punto de vista del procedimiento.

a) Actos Preparatorios o de Trámite: Son aquellos dictados por la administración como de carácter
previo al procedimiento.

b) Actos Principales o Definitivos: Decisión emitida por el órgano competente sobre el fondo o
sustancia de la cuestión que le ha sido planteada. Se emite como culminación del procedimiento
administrativo, y debe contener la voluntad esencial del órgano competente sobre el asunto
ventilado, esto es la concesión o negativa de los pedidos, el mandato, permiso o prohibición.

c) Actos de Ejecución: Aquellos dictados para dar cumplimiento aun acto principal o definitivo.

d) Actos firmes o que han causado estado: Aquellos respecto de los cuales está cerrada o agotada.

Por la amplitud de los poderes de la administración.

a) Actos Reglados.

b) Actos Discrecionales.

· Por régimen jurídico aplicable.

a) Actos de Autoridad: Aquellas por medio de los cuales la administración procura hacer cumplir las
leyes y asegurar la marcha de los servicios públicos.

b) Actos de Gestión: Aquellos por medio de los cuales la administración vela por la conservación
de la riqueza y su debida inversión.

· Desde el punto de vista de su contenido.

a) Admisiones: Decisiones de la autoridad que tienen por efecto permitir el ingreso de un sujeto en
un servicio, institución u organización determinada con el fin de hacerlo participe de algunos
derechos o ventajas, o del goce de algunos servicios administrativos.

b) Concesiones: A través de ellas un concesionario adquiere un derecho del que antes carecía.

c) Autorizaciones: Hacen posible que una persona ejerza un derecho o un poder que de antemano
le pertenecía, pero para cuyo ejercicio existía un obstáculo legal.

d) Aprobaciones: Aquellas mediante la cual un órgano del Estado declara su conformidad con un
acto ya formado por otro órgano estatal.
e) Renuncias: Aquellas mediante las cuales se declaran extinguidas, graciosamente, créditos o
derechos pertenecientes al fisco.

f) Actos Punitivos: Decisiones de la autoridad administrativa, que imponen sanciones a las

personas que infringen las leyes o reglamentos o los contratos celebrados con la administración.

g) Actos de expropiación: Medidas dictadas por autoridades administrativas, que establecen

limitaciones a la propiedad privada, con miras a atender fines de utilidad pública y social.

h) Ordenes: Disposiciones emanadas de la autoridad administrativa que impone a los empleados

subalternos que de ella depende, o a los particulares, la obligación de realizar determinados
hechos o a la prohibición de ejecutar otros.

Manuel María Diez:

· En cuanto al número de personas.

a) Simple: Cuando se concreta en la declaración de voluntad de una sola entidad, de un órgano de

la misma constituido en forma individual o colegiada.

b) Complejo: Son los que resultan del concurso de voluntades de varios órganos de una misma
entidad o de entidades públicas distintas, que se unen a una sola voluntad.

c) Colectivo: Es el que resulta de la conjunción de varias voluntades con igual contenido y finalidad
que se unen solamente para la manifestación común, permaneciendo jurídicamente autónomas. En
definitiva se forma cuando varios sujetos u órganos de un mismo ente, concurren, por comunidad
de materia, a formar en común un acto jurídico.

d) De Autoridad: Es el que la administración pública realiza normalmente en el cumplimiento de sus

funciones jurídicas, esenciales que deben cumplirse según su objeto o fin, por lo que los actos
tienen un carácter imperativo de autoridad. Estos actos emanan unilateralmente del estado.

e) De Gestión: Son los que realiza la administración pública en su gestión patrimonial.

f) Gestión Pública: Son los realizados por las entidades administrativas en virtud de su actividad
pública y con motivo de la prestación de los servicios públicos propios.

· En base al contenido de la declaración de voluntad

a) Administrativo: Son declaraciones de voluntad de la autoridad administrativa dirigida a producir

un efecto jurídico, y que se caracteriza porque el órgano administrativo quiere el efecto jurídico que
el acto está destinado a producir.

b) Meros actos administrativos: Aquí la voluntad del órgano se dirige únicamente al cumplimiento
del acto, no se ocupa de los efectos que el acto debe producir, los que derivan de la ley, los efectos
son únicamente aquellos que el derecho establece.

c) Negocios Jurídicos: Son en general, manifestaciones de voluntad de un solo sujeto, la

administración pública. Son actos simples, unilateralmente en general, algunas veces actos
complejos, otras bilaterales.

c.1) De admisión: Tienen por objeto permitir que una persona entre a formar parte de una
institución, con el objeto de que participe de ciertos derechos o ventajas o goce de algunos
servicios públicos.
c.2) Concesorios: Es un acto del cual se confiere a una persona extraña a la administración, una
nueva condición jurídica, un nuevo derecho subjetivo.
c.3) Autorizatorios: Es un acto constituido por medio del cual la administración confiere derechos a
un particular, en que no se determina el nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona,
sino simplemente la remoción de un obstáculo jurídico que hace posible el ejercicio de un derecho
o de un poder que pertenecía al beneficiario por la autorización.
c.4) Aprobatorios: Acto por medio del cual la autoridad administrativa controla los actos emitidos
por una autoridad autárquica.
c.5) De dispensa: Es el acto administrativo que exime a una persona del cumplimiento de una
obligación.
c.6) Ablatorios: Son aquellos que restringen la esfera jurídica de los particulares.

a) Penas Disciplinarias: Son las que impone la administración a sus empleados, a concesionarios o
a simples particulares por inobservancia de ciertos deberes.
b) Expropiación.
c) Revocación o nulidad.
d) Las ordenes.

Jurisprudencia.

“... reconoce esta Sala que en la actualidad, las transformaciones ocurridas en torno a las
funciones del estado han impuesto la ampliación del ámbito del recurso contencioso
administrativo... en efecto, se propugna abandonar criterios unívocos y adoptar otros más flexibles
para caracterizar un determinado acto como administrativo. En tal virtud, puede ahora sostenerse
con razón, que el control jurisdiccional ejercido por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo
se extiendo no sólo sobre los actos dictados por los órganos de la Administración Pública Nacional,
Estadal o Municipal, Centralizada o Descentralizada, sino también respecto de los emanados de
cualquier organismo, público o privado, que haya sido válidamente facultado por la ley o por el
órgano competente para proveer a la satisfacción de los intereses colectivos, o lo que es lo mismo,
para ejercer funciones administrativas ...”.

ma 4, 2
Tema 4: Eficacia de los actos administrativos. Notificación y publicación. Acto firme. Acto que ha
causado estado. La cosa juzgada administrativa. Los principios de ejecutividad y ejecutoriedad. La
suspensión de efectos en la vía administrativa.

El Derecho a la notificación.

Por ello, vinculado a la motivación y al formalismo, podría decirse que otro derecho del interesado
en relación al acto administrativo concreto que se adopte, es el derecho a la notificación. Este
derecho existe respecto de los actos de efectos particulares, es decir, que afecten derechos
sujetivos o intereses legítimos, personales y directos de estos particulares. La notificación
conforme al Articulo 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe hacerse en el
domicilio o residencia del interesado o de su apoderado. Además para que exista notificación, debe
haber un recibo firmado en el cual se deje constancia de la fecha en que se realiza la notificación,
del contenido de la misma, así como del nombre y de la cédula de identidad de la persona que
reciba la notificación.

Este formalismo de la notificación que establece el Artículo 75 ejusdem, también tiene una enorme
importancia para asegurar los derechos del particular. En general, puede decirse que la Ley exige
notificación personal, que debe recibirse con constancia de recibo en el domicilio de residencia del
interesado o de su apoderado. Por tanto, no son válidas, conforme a la Ley, las notificaciones
realizadas por correo donde no hay constancia de recibo.
Debe aclararse, sin embargo, que cuando afirmamos que la notificación debe ser personal,
significa que debe realizarse en el domicilio o residencia del interesado, no necesariamente al
interesado personalmente, sino en el domicilio o en su residencia.La puede recibir cualquier
persona vinculada a ese lugar, por relaciones familiares o de trabajo, siempre que se deje
constancia del recibo y de quién la recibió, a los efectos de poder comprobar que, en efecto, ha
sido una persona vinculada al interesado que vive, reside, o trabaja en el lugar, quién ha recibido el
documento.

Ahora bien, solo si la notificación es impracticable porque no se conozca ni la residencia ni el

domicilio del interesado, o si se conoce la residencia y el domicilio sea impracticable porque no se
halla nadie en el mismo, se puede proceder a la publicación del acto. Esta publicación debe
hacerse en el diario de mayor circulación en la entidad territorial donde la autoridad que conoce el
asunto tenga su sede y ejerza su competencia, y en este caso de publicación, se entiende que ha
sido notificado el interesado a los quince días siguientes a la publicación. En caso de no existir
prensa diaria en la entidad territorial, debe publicarse en un diario de gran circulación de la Capital
de la República.

En todo caso, debe destacarse que no puede realizarse esta publicación del acto en la Gaceta
Oficial, no de la entidad territorial ni de la República, sino que tiene que ser en un diario de mayor
circulación. Por tanto, el hecho de que haya imposibilidad de practicar la notificación, no da
derecho a la Administración a publicar el acto en la Gaceta Oficial, sea de la entidad, sea del
ámbito nacional.

La notificación de los actos administrativos.

Sobre la notificación de los actos administrativos, véase Allan R. Brewer-Carias, Las Instituciones
fundamentales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana, Caracas 1964, p. 74 y
ss y, 125 y ss; Hildegard Rondón de Sansó, Análisis Crítico de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos", en Revista del Consejo de la Judicatura., Nº 22, Caracas 1981, pp.22-23.

Véase la Jurisprudencia en Allan Brewer-Carias -Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-1974 y

Estudios de Derecho Administrativos Tomo III, Vol. I, Caracas 1976. p.280 y ss; y en Mary Ramos
Fernández "Jurisprudencia Administrativa y Constitucional" en Revista de Derecho Público, Nº 2,
Caracas 1980, pp. 117 y 120; Nº 6, Caracas 1981, p. 147; y Nº 7, Caracas 1981, pp. 152-155.

En cuanto a la doctrina administrativa, véase Doctrina de la Procuraduría General de la República

1963, Caracas 1964, pp 13-14; idem 1966, Caracas 1967, pp. 17-21; Ibidem 1979, Caracas 1980,
p. 27

Véase lo expuesto en las pp. 114 y ss y 123 y ss. de este libro.

Ahora bien, tratándose de actos administrativos de efectos particulares, salvo la excepción antes
mencionada, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece la obligación, en el
artículo 73, de que sean notificados para que comiencen a surtir efectos, prescribiendo la
notificación a los interesados de todo acto administrativo de carácter o de efectos particulares, que
afecte los derechos subjetivos o los intereses legítimos, personales y directos de un interesado.
En ese caso, para que el acto comience a surtir efectos, es necesario hacérselo conocer expresa e
individualmente al interesado mediante la notificación.

Requisitos de la notificación.

En cuanto a los requisitos de la notificación, la Ley establece varios. En primer lugar, la notificación
del acto debe contener el texto integro del mismo, exigencia muy importante que va a cambiar la
tradición administrativa. No siempre la Administración, en la notificación, le indicaba al particular el
texto integro de la decisión, sino que se limitaba a darle una información escueta en la cual, por
ejemplo, le indicaba que había sido multado. En esos casos el particular, para enterarse de los
motivos, tenia que acudir a los organismos y pedir copia d algunos otros actos o resoluciones. Esto
sucede con frecuencia con las decisiones en los Consejos Municipales. Como órganos colegiados,
a veces el contenido del acto y sus motivos esta en las discusiones que los concejales han tenido
en la sesión respectiva y que consta en acta, y lo que normalmente la Administración Municipal
notifica al particular, es la escueta decisión final, sin sus motivos.

El particular normalmente en estos casos, tiene que acudir al Consejo Municipal, pedir copia del
Acta de la sesión respectiva, estudiarla y enterarse o deducir de lo que se discutió, cuales fueron
los motivos del acto que se le notifica.

Ahora, de acuerdo con el Articulo 73 de la Ley Orgánica, el oficio de notificación debe contener el
texto íntegro del acto, de manera que con la sola notificación el particular esté enterado de todo lo
que contiene el acto.

Además, la notificación conforme al mismo Artículo 73, debe indicar, si fuere el caso, los recursos
que proceden contra el acto que se está notificando, con expresión de los términos para ejercerlo y
de los órganos o Tribunales ante los cuales debe interponerse. Esta es una manifestación, como
señalábamos anteriormente del derecho a la defensa: se obliga a la administración al notificar el
acto al particular, además de informarle sobre el texto íntegro, le indique cuales son las
posibilidades del recurso que tiene contra el mismo, sea que se trate de un recurso administrativo
jerárquico, o de reconsideración, o si es el caso, el recurso contencioso-administrativo que proceda
con indicación de los lapsos para ejercerlos y de los organismos ante los cuales pueden
interponerse. Esta exigencia, sin duda también va a cambiar radicalmente la tradicional forma de
proceder de la Administración la cuál normalmente no actúa en esa forma, y mas bien, parecería
que siempre ha buscado que el particular no se entere de que existe algún recurso, para que el
acto quede firme. Conforme a la Ley, en cambio, se exige que el funcionario informe al particular
interesado, sobre cuales son los mecanismos de defensa que tiene frente a la Administración.

La importancia de la notificación en los actos administrativos de efectos particulares es definitiva:

sin la notificación, el acto no sufre efectos, es decir, no es eficaz. Puede haber sido dictado y ser
válido, pero si no se notifica con los requisitos mencionados no surte efecto. Inclusive, el Articulo
74 de la Ley lo establece expresamente al regular las llamadas notificaciones defectuosas, al
precisar que las notificaciones que no llenen todas las mencionadas señaladas, de los recursos y
medios de defensa, se considerara defectuosa, el acto no comienza a surtir efectos y, por tanto,
tampoco comienzan a correr los lapsos que pueda haber para poder atacar o impugnar esos actos
administrativos, por lo que el acto no adquirirá firmeza.

La forma de realizar la notificación.

Por otra parte, la regulación de la ley es detallada en cuanto a la forma en la cual debe hacerse la
notificación del acto: debe entregarse en el domicilio o residencia del interesado o de su
apoderado. Por tanto, no solo debe hacerse en su domicilio, sino también en la residencia, y no
solo en la del interesado sino también en la de su apoderado. Anteriormente, hablamos del
interesado y de su representación, y señalamos que conforma al Artículo 26 de la Ley Orgánica, se
admiten dos formas de representación ante la Administración Pública, pues puede estar
representado no solo por su apoderado sino por un simple representante que deba indicarse en la
solicitud. Sin embargo, en cuanto a la notificación, la Ley no permite que esta se haga en cabeza
del representante simple, sino solo del apoderado o del propio interesado, y el apoderado debe ser
constituido formalmente por documente autenticado a través de una Notaría, de acuerdo a los
requisitos procedimentales ordinarios para el otorgamiento de poderes. Por tanto, si la notificación
se hace en la residencia del representante no apoderado, regulado en el Artículo 25 de la Ley, esa
notificación no se consideraría válida ni produciría efectos.

Por supuesto, no se exige que la notificación se haga personalmente al interesado o al apoderado,

sino que la ley, simplemente establece que debe hacerse en el domicilio y residencia, y se exigirá
recibo firmado en el cual se deje constancia de la fecha en que se realiza la notificación, del
contenido de la notificación, así como del nombre y cédula de la persona que la recibe, con lo cual
permite que cualquier persona que esté en la residencia del domicilio la reciba, por supuesto,
siempre que tenga vinculación con la persona que tiene allí su domicilio y su residencia. Puede ser
un empleado de la oficina o de la casa que recibe la notificación, con lo cual la desformaliza, en el
sentido de que no exige la notificación personalísima respecto al interesado o a su apoderado. Por
otra parte, la notificación en esta forma puede hacerse por correo, pero con acuse de recibo, para
lo cual el Instituto Postal Telegráfico deberá implementar una regulación específica.

Las notificaciones impracticables.

Pero puede ocurrir que no se conozca el domicilio o la residencia del interesado ni del apoderado o
que no halla nadie en el domicilio o la residencia, no habiendo forma de practicar la notificación, ya
que esta no se puede dejar físicamente en el lugar pura y simplemente. En estos casos, como es
necesario que alguien la reciba, y si no hay nadie, no se puede practicar la notificación, se
configuran conforme al Artículo 76 de la Ley, las llamadas notificaciones impracticables. En estos
casos cuando resulte impracticable una notificación en la forma establecida, entonces puede
practicarse el acto, por vía subsidiaria pero ello debe hacerse en un diario de mayor circulación en
la entidad territorial donde la autoridad que conoce del asunto tenga su sed, y en ese caso, se
entiende que el interesado queda notificado a los 15 días hábiles después de la publicación,
debiendo advertirse ese hecho en el aviso. Por otra parte, si en la entidad territorial respectiva no
hay una prensa diaria, la publicación debe hacerse en un diario de gran circulación de la capital de
la República.

Debe advertirse, sin embargo, que no solo se trata de una publicación en la Gaceta Oficial, sino en
un diario de mayor circulación de la entidad respectiva de la República. Por tanto, la Administración
no puede, si no lograr notificar a un interesado, publicar el acto en la Gaceta Oficial, y si lo hace,
esta notificación no surte efectos. Solo surtirán efectos, los actos administrativos de efectos
particulares publicados en la Gaceta Oficial, cuando la Ley expresamente requiere que esa sea la
forma en que comienzan su eficacia, conforme lo establece el Artículo 72 de la Ley Orgánica.

Las notificaciones erradas y sus consecuencias.

Otro aspecto que debe analizarse respecto a la notificación, se refiere a las consecuencias que la
información contenida en la misma, puede tener respecto al interesado. Hemos dicho que la
notificación, de acuerdo al Artículo 73 de la Ley Orgánica, debe contener la indicación de cuales
son los recursos que el particular puede ejercer contra el acto administrativo, pero si la
Administración se equivoca y da una información errada y el particular siguiendo la información
equivocada, intenta un recurso improcedente, el lapso que transcurra para interponer el recurso
correcto, no corre en su contra y no se afectan sus derechos. Por tanto, la Ley hace cargar en la
cabeza de la Administración los efectos de las notificaciones erradas y no en cabeza del
interesado. El Artículo 77 así, expresamente señala que si sobre la base de una información
errónea contenida en la notificación, el interesado hubiese intentado algún procedimiento que era
improcedente, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos de determinar el
vencimiento de los lapsos que le corresponden para interponer el recurso apropiado.

LA PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO [1]

1.- INTRODUCCION

Ha señalado el ilustre Profesor Hostiou que la publicidad del acto determina, por un lado, su
vigencia y de allí su eficacia, claro está en los casos en que la publicidad es la única circunstancia
exigida para que el acto sea capaz de producir sus efectos jurídicos.

De otra parte, aborda el ponente el tema de la publicidad como presupuesto para el ejercicio de los
recursos administrativos y, en todo caso, como presupuesto para la impugnación judicial.

El autor español Entrena Cuesta le atribuye también a la publicidad una doble función: "En primer
lugar -señala- la publicidad constituye una condición jurídica para la eficacia de los actos
administrativos que afectan directamente a los administrados y, en segundo término, actúa como
presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación".

Puede, sin embargo, agregarse una tercera función, pues la notificación califica en algunos casos
la legitimación del recurrente, ya que se ha establecido que la legitimación puede deducirse de la
cualidad de destinatario del acto, lo cual no obsta para que se desvirtúe su legalidad,
precisamente, sobre la base de que el destinatario no es quien debe recibir tales efectos o no era a
quien correspondía la legitimación en la sede administrativa.

Eficacia, impugnación y legitimación son por tanto las tres funciones que pueden atribuirse a la
publicidad.

La eficacia, según la naturaleza del acto, se manifiesta de distintos modos. La comunicación del
acto, por sí sola, puede en algunos casos dar lugar al cumplimiento de los efectos jurídicos que de
él se derivan, o simplemente dar lugar a que puedan cumplirse las circunstancias requeridas para
la concreción de sus efectos (actos sujetos a término o condición y actos que requieren de
ejecuciones materiales).

Por lo que a esta función se refiere eficacia del acto-, puede afirmarse que la publicidad constituye
principio del procedimiento vinculado al respeto de las garantías jurídicas del administrado. Se
realza así la seguridad jurídica de aquellos a quienes la Administración pretende imponer una
obligación o afectar de manera absoluta o parcial en sus derechos.
Como segunda función, se ha dicho que la publicidad actúa como presupuesto para que
transcurran los plazos de impugnación, con lo cual se vincula este principio con un tema que hoy
se esgrime como base fundamental del contencioso administrativo: la tutela judicial efectiva.

La certeza acerca del inicio del lapso para recurrir y en algunos casos la exigencia del
señalamiento en el acto de notificación, de los recursos que contra el acto notificado proceden, así
como de su exacto contenido, son sin duda mecanismos que tienden a asegurar aún más el
derecho del administrado de acceder a la justicia en búsqueda de protección y reparación frente a
la ilegalidad en el actuar administrativo.

Finalmente, también se ha vinculado a la publicidad, como parte de su función, la legitimación para

recurrir. En relación con este aspecto, resulta importante la doctrina que ha planteado, a manera de
reflexión, el posible divorcio existente entre "...las fórmulas de comunicación concebidas desde la
perspectiva de la garantía individual", en lugar de "...la hipotética defensa del ordenamiento
jurídico", tanto más si se tiene en cuenta la indeterminación conceptual de la noción de interesado
que se verifica con la tesis de los derechos reaccionales o impugnativos que permiten la
fiscalización por parte de los administrados de la totalidad del ordenamiento jurídico administrativo.

2.- NATURALEZA JURIDICA DE LOS MEDIOS DE PUBLICIDAD

En segundo lugar, el profesor Hostiou ha hecho referencia a la publicación y notificación como

medios de comunicación del acto, los cuales pueden verificarse según distintas modalidades.

Sin embargo, antes de abordar lo relativo a las diferentes modalidades, debemos hacer referencia
a la naturaleza jurídica que a estos medios de publicidad le ha reconocido la doctrina.

Existe coincidencia en afirmar que la publicidad es un requisito de exteriorización de la voluntad

administrativa, pero existe disidencia en cuanto a la naturaleza jurídica de tal requisito. De una
parte están ubicados quienes afirman que debe distinguirse entre la notificación y la publicación, en
el sentido de que la primera es un nuevo acto autónomo y distinto del que por ese medio se
comunica, en tanto que la publicación no da origen a un nuevo acto sino que es la exteriorización
del mismo acto que se publica.

Para quienes siguen esta corriente, la publicidad constituye una condición para la existencia o
validez del acto, en tanto que la notificación sólo está referida a la eficacia del mismo y como acto
autónomo está igualmente sujeto a requisitos y formalidades cuyo cumplimiento supedita su propia
validez. Siendo ello así, la invalidez o inexistencia de la notificación produce la ineficacia del acto
cuya notificación se pretende así como la invalidez de los actos de ejecución o complementarios.

En esta tesis se inscribe parte de la doctrina española (Garrido Falla, García de Enterría, entre
otros), para quienes en ausencia de notificación, el acto administrativo es jurídicamente perfecto,
pero incapaz de producir efectos jurídicos.

De allí que una vez que el acto ha sido dictado por la Administración no podría ser desconocido por
ésta, ni revocado en base a la ausencia de notificación

En otro sentido opinan quienes consideran a la publicidad (incluida la notificación como especie de
aquella) como un requisito de forma del acto administrativo y, por ende, un requisito relativo a su
validez y no a su vigencia.
Esta concepción acerca de la publicidad parte de los postulados de la teoría pura del derecho,
conforme a los cuales para que determinado orden normativo o norma particular sea válida debe
existir correspondencia con el principio de efectividad

"La publicidad, -afirma el profesor Juan Carlos Cassagne, quien se inscribe en esta tendencia- en
cuanto constituye un requisito de exteriorización de la voluntad administrativa configura un recaudo
inherente al elemento forma. Si la publicidad aparece exigida por el ordenamiento jurídico y no se
cumple con tal requisito, es evidente que el acto como tal, no habrá nacido. Si por el contrario, la
publicidad se observa, pero en forma defectuosa, el acto será inválido, siempre desde luego, que la
irregularidad tenga trascendencia jurídica suficiente"

Obsérvese que al estimarse la notificación como vicio formal del acto, se le aplicaría en todo caso
la tesis acogida por nuestra jurisprudencia- del carácter no invalidante del vicio cuando no se
afecten elementos sustanciales o se violen, como consecuencia de éstos, derechos fundamentales
del administrado.

La jurisprudencia patria ha asumido la tesis de la notificación como requisito de eficacia del acto y
no de validez. Se ha señalado que el ejercicio del recurso supone el cumplimiento de la finalidad
perseguida por la notificación, esto es, el conocimiento del acto por sus destinatarios.

Por lo que se refiere a la publicación, como forma de dar publicidad a un acto, la doctrina sostiene
la tesis de la inexistencia o de la invalidez del acto ante la ausencia de la publicación. No existe en
este caso un acto distinto, autónomo, sino que se trata del propio acto que es publicado. Por ello se
afirma que la falta de publicación atañe a la existencia (o validez) misma del acto. La tesis de la
inexistencia impide la impugnación del acto antes de la publicación así como la posibilidad por
parte de la Administración de su revocación o modificación.

La tesis de la invalidez, por su parte, por faltar un elemento formal, la publicación, si permitiría su
impugnación por vicios distintos o relativos a la propia publicación, de ser ésta, por ejemplo
defectuosa.

Nuestra jurisprudencia ofrece un interesante caso en el cual el defecto de publicidad en una

ordenanza acto de naturaleza legislativa- no podía ser tomada en cuenta para afectar la validez de
un acto administrativo que la ejecutaba.

Ciertamente, la Administración habría producido un acto con base a una ordenanza que permitía
una altura para la construcción de "una vez y media el ancho de la calle más el retiro de frente"
sobre la base de que la publicación del texto normativo que le servía de fundamento y que había
sido objeto de una modificación antes de ser dictado el acto, establecía una altura distinta de "una
vez el ancho de la calle" en lugar de una vez y media" como se había autorizado. Sin embargo, en
el caso citado se determinó que la segunda disposición invocada era producto de un defecto en el
acto de publicación, pues no existía prueba alguna de que se hubiese producido reforma respecto
de esa norma.

Se señala en el fallo que se comenta que de las copias certificadas de las Actas de sesiones del
Concejo Municipal se verifica que no se discutió la modificación del artículo que prevé la altura
permitida y por lo tanto se debía a un error material de la publicación el cambio alegado, lo cual
determinaba que el acto que pretendía desconocer la autorización otorgada no tenía marco legal.
3.-MEDIOS DE PUBLICIDAD

El profesor Hostiou ha diferenciado, en lo que se refiere a los distintos medios de publicidad,

aquellos casos en que el texto prevé el tipo de publicidad que debe utilizarse y aquellos en que
ante la ausencia de texto expreso, se procede a la distinción según la naturaleza individual o
reglamentaria del acto administrativo.

La doctrina, en efecto, ha distinguido la forma de comunicar el acto atendiendo a su naturaleza. La

publicación se ha considerado la forma de comunicación propia de los actos de carácter normativo
y los actos generales, es decir, que afectan o se dirigen a personas no contempladas en el
procedimiento o no conocidas o no fácilmente identificables.

La publicación se realiza "...mediante la inserción del acto en determinados instrumentos o con la

colocación del texto escrito en lugares apropiados a su mayor divulgación y específicamente
señalados".

La notificación se prevé fundamentalmente para los actos individuales, aun cuando ello no obsta
para que en ciertos casos pueda exigirse, además, o en su lugar, la publicación.

El expositor del tema adicionalmente destaca la posibilidad de que un acto no pueda calificarse
como individual ni como reglamentario y esos actos de carácter sui generis (actos intermedios)
requieran no sólo publicación sino además notificación personal cuando contengan prescripciones
particulares que tiendan a afectar de manera específica a un administrado. El ejemplo traído a
colación es el de la declaratoria de un lugar como monumento natural o como sitio histórico, lo cual
determinaría la modificación de su estado o utilización.

4.- REGIMEN PREVISTO EN LA LEY ORGANICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

En nuestro sistema, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé la publicación como

medio de comunicación de los actos generales, en tanto que la notificación se establece como el
mecanismo adecuado para la publicidad del acto particular.

No obstante, la norma general contempla también la publicación del acto particular en Gaceta
Oficial y el mecanismo subsidiario de la publicación, a través de la comunicación por prensa,
mediante cartel, este último en caso de ser imposible la notificación personal.

Se plantea, por tanto, cierta confusión respecto del acto individual, en cuanto que si bien se prevé
la notificación personal como mecanismo principal, ésta parece ceder frente a la publicación
cuando esté prevista de manera específica la publicidad a través de la Gaceta Oficial.

Tal sistema publicación en Gaceta-, en palabras del autor español Bermejo Vera, puede evitar que
"al amparo de la realización de notificaciones individuales a los interesados directos se consagren
situaciones antijurídicas definitivas e irremediables", pero, en palabras del misma autor, la
publicación en Gaceta no deja de ser reconocido como un medio de publicidad insuficiente, pues
constituye un instrumento difícilmente asequible al ciudadano medio.

En los casos en que se prevé la publicación como mecanismo de notificación del acto individual,
bien de manera principal, bien de manera subsidiaria, se plantea la duda sobre a partir de qué
momento debe computarse el plazo para la interposición de los recursos.

Comenta nuestro expositor un caso específico, decidido por el Consejo de Estado Francés, en
fecha 7 de Noviembre de l986, en el cual se declaró inadmisible el recurso intentado por
particulares propietarios de determinado terreno contra un acto administrativo que había decretado
"sitio histórico" a inmuebles propiedad de los recurrentes, fundamentando el Consejo de Estado tal
decisión en el hecho de que habiendo sido dicho acto objeto de publicación en Gaceta Oficial y así
mismo notificado de manera personal al recurrente, habría transcurrido íntegramente el lapso de
caducidad para intentar la acción, contando ello a partir de la publicación del acto, aun cuando su
notificación fuere posterior en el tiempo.

Respecto a tal caso concreto, la Corte Europea de los Derechos del Hombre estimó que dicha
decisión privaba al particular del derecho al acceso de justicia, dando preeminencia al transcurso
de los lapsos correspondientes para la impugnación del acto desde la notificación personal del
interesado, según nos ha señalado el expositor.

Nuestra jurisprudencia ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto, en casos en los cuales

se han impugnado, en vía judicial, actos administrativos sujetos no sólo a notificación de los
interesados, sino además a la publicación en medios oficiales. Así mediante decisión de fecha 23
de febrero de 1994, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, ante la alegada
inadmisibilidad de un recurso contencioso administrativo de anulación intentado contra un acto de
contenido disciplinario, emanado del Consejo de la Judicatura, señaló que "es a partir de la
publicación y de la notificación al juez afectado de la decisión disciplinaria, pero hechas en la forma
prevista en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando ésta
adquiere eficacia y se inicia el lapso para el ejercicio del recurso de anulación (...) al no haber
cumplido el Consejo de la Judicatura con la notificación individual del acto (...) el lapso de
caducidad del acto de destitución no comenzó a surtir efectos. Por ende, en ese contexto, el
recurso de nulidad fue interpuesto válidamente".

En ese mismo sentido se había pronunciado la mencionada Sala en sentencia anterior (de fecha
10 de octubre de 1989), mediante la cual se estableció que "el lapso de caducidad para el ejercicio
del recurso de anulación, se inicia a partir de la notificación personal al interesado de la decisión,
ya que por ella es como adquiere eficacia y surte efectos frente a aquél. Por lo tanto la publicación
en Gaceta Oficial y en los diarios de mayor circulación en la República no sería necesaria para su
exigibilidad y si acaso sólo tendría el efecto de una información a la colectividad".

Criterio contrario ha mantenido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo , la cual en

aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación intentado contra una
resolución emanada del Secretario General de Gobierno del Estado Táchira, en virtud de que la
publicidad de dicho acto derivó de su publicación en Gaceta Oficial del Estado, aun cuando
además había sido notificada personalmente a los interesados con posterioridad.

Se señala en la referida decisión que el hecho de que el contenido del acto hubiere sido notificado
a los destinatarios con posterioridad a la publicación, no altera la consecuencia de la caducidad
aplicada, dado que independientemente de que se trate de un acto de efectos particulares, como lo
alegaban los recurrentes- "...el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia es
claro al ordenar el cómputo del lapso de caducidad para los actos particulares a partir de su
publicación en el respectivo órgano oficial, señalando la alternativa de computarlo desde la
notificación para el caso de que aquella no se efectuare, circunstancia que no ocurrió en este
caso...", puesto que la Resolución impugnada sí fue publicada.

4.- ACTOS SUJETOS A NOTIFICACION

En otro orden de ideas, en la conferencia que nos corresponde comentar se trata lo relativo a los
actos que deben ser notificados. La notificación, como se ha dicho, está prevista respecto del acto
de alcance individual.

El autor argentino José Roberto Dromi clasifica los actos sujetos a notificación en cinco categorías,
a saber:

a) Los actos administrativos de alcance individual que tengan carácter definitivo y los que sin serlo,
obsten a la prosecución de los trámites.

b) Los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medida afecten derechos subjetivos o
intereses legítimos.

c) Los que decidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados.

d) Los que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y los que dispongan de oficio la
agregación de actuaciones.

e) Todos los demás que la autoridad así dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e
importancia.

Sobre los actos que deben ser notificados, comentaremos únicamente lo relativo al acto de trámite
y lo referente al acto interno, éste último no mencionado en la clasificación referida.

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 73 prevé que todo acto

administrativo de carácter particular que afecte los derechos subjetivos o intereses legítimos,
personales y directos de los administrados debe ser notificado.

De allí que los actos de trámite no sea necesario notificarlos, salvo aquellos que sean susceptibles
de recurso, bien porque imposibiliten la continuación del procedimiento, produzcan indefensión o
prejuzguen como definitivos, o bien, porque afecten derechos subjetivos o intereses personales,
legítimos y directos, circunstancia que determinaría su recurribilidad.

Al tratarse de actos sujetos a recurso, se impone su notificación, pues, como se ha dicho, uno de
los efectos que ésta produce es, precisamente, el inicio de los lapsos correspondientes.

Por lo que se refiere al régimen de publicidad de los actos internos de la Administración, la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que quedan exceptuados de la publicación
en Gaceta Oficial, aquellos actos referentes a asuntos internos de la Administración, se entiende
que tal excepción está referida al acto general.

La jurisprudencia, sin embargo, ha reconocido en algunos casos estas disposiciones internas

generales no publicadas, al controlar la legalidad de actos dictados en base a las mismas, como
por ejemplo ocurre respecto de los funcionarios de la Dirección de Servicios de Inteligencia y
Prevención (DISIP). Esta doctrina que resulta contraria, sin duda, al principio de publicidad del
acto, no ha sido por lo demás- en modo alguno fundamentada. Sin embargo, en un caso concreto,
la evidente lesión de derechos constitucionales del recurrente, llevaron al Máximo Tribunal a
pronunciarse por la invalidez de estos actos no publicados.

La decisión, en aras del derecho constitucional a la defensa, estableció que la ausencia de

publicación impide reconocerle valor normativo al acto de efectos generales. Así lo decidió la Corte
respecto del Reglamento de los Consejos de Investigación del Ministerio de la Defensa, al señalar
que por no haber sido debidamente publicado, sólo podía considerarse que el mismo consagra
principios, criterios o pautas que informan dicha materia.

5.- MEDIOS ESPECIALES DE PUBLICIDAD

Además del régimen general, nuestra legislación contempla regulaciones especiales acerca de la
publicidad de determinados actos administrativos. Así, encontramos la notificación de actos
individuales por carteles, o por prensa, por boletín o mediante publicación.

En materia inquilinaria, por ejemplo, se distingue entre la forma de notificar los actos del
procedimiento y la forma de notificar el acto administrativo definitivo.

Respecto del acto definitivo, se prevé la notificación personal, pero además se establece la
posibilidad de notificar mediante un resumen de la decisión, a través de un simple aviso (artículo 14
de la Ley de Regulación de Alquileres).

Aun cuando de la lectura del texto de la norma pareciera desprenderse la subsidiariedad de la

publicación frente a la notificación personal de los actos de naturaleza inquilinaria, pues se indica
su procedencia "en caso de que la notificación no pudiere hacerse" y si bien fue ese el criterio
sostenido por la jurisprudencia durante algún tiempo, actualmente se admite como válida la
notificación por carteles de forma principal.

Todas las otras actuaciones distintas al acto definitivo que deban ser notificadas -como sería el
inicio del procedimiento- pueden hacerse a través de cualquiera de los medios previstos en el
artículo 63 del Reglamento de la materia, y estos son: correo certificado, publicación en un diario
de la localidad, fijación de carteles a las puertas de la residencia o local ocupado por la persona
que deba ser notificada, entrega por funcionarios de la Administración, y, finalmente, publicación en
el Boletín Oficial de la Dirección de Inquilinato.

La Ley de Licitaciones, por su parte, contempla en algunos casos la publicación de actos del
procedimiento licitatorio a través de la prensa (llamado a licitar y declaratoria de haber quedado
desierta la licitación). En otros supuestos prevé la notificación personal (solicitud de la presentación
y descalificación, así como el otorgamiento de la buena pro) y, en el Reglamento, se prevé la
notificación personal de los descalificados y la publicación en prensa de la información acerca de
quienes hubieren sido preseleccionados (artículo 68 Reglamento).

En los procedimientos cuasi-jurisdiccionales o de índole jurisdiccional se ha mantenido que la

notificación de las decisiones administrativas que deban comunicarse puede omitirse, siempre que
las partes se encuentren a derecho, aplicándose analógicamente los principios que se derivan de
las disposiciones procesales en materia de notificación de los actos judiciales.
En otro ámbito, la Ley de Propiedad Industrial contempla la publicación de los actos registrales en
un Boletín de la Propiedad Industrial y prevé que todos los actos y resoluciones del Registro de la
Propiedad Industrial tendrán autenticidad y vigor desde que aparezcan en dicho Boletín.

En materia electoral se observa que la vigente Ley Orgánica del Sufragio establece que los actos
de eminente contenido electoral deberán ser publicados en Gaceta Oficial, dentro de los quince
días siguientes a la proclamación de los candidatos electos, y para el caso de elecciones
municipales, deberá además publicarse los resultados electorales en las Gacetas Oficiales de las
respectivas entidades, o en su defecto, en cualquier periódico de circulación de la localidad. De allí,
que esta especial Ley, al igual que ocurre respecto de los actos registrales de la propiedad
industrial, no prevé notificaciones personales, aun cuando podrían determinarse afectados directos
o destinatarios del acto.

Ahora bien, en estos casos se ha planteado cómo debe tratarse lo relativo a la notificación de las
decisiones que recaigan cuando se hayan ejercido recursos administrativos contra esos actos
definitivos inicialmente publicados. Por ejemplo, si como consecuencia de un recurso
administrativo-electoral contra una proclamación, ésta queda modificada, lo que se plantea es si
basta en ese supuesto publicar la nueva proclamación o debe notificarse personalmente al
recurrente y al afectado tal decisión y, en caso de que se realicen las notificaciones a partir de cuál
de los medios utilizados debe contarse el inicio del plazo de caducidad.

En un caso de esta naturaleza electoral se declaró inadmisible el recurso por haberse configurado
la causal de caducidad de la acción, lo cual fue determinado por la Corte tomando en cuenta la
fecha de publicación y no de la notificación personal que también había sido practicada.

De tal manera que en esa decisión se declaró caduco el recurso por haber transcurrido
íntegramente el lapso legal para recurrir desde el momento en que se publicó la decisión y la fecha
de interposición del recurso en sede judicial.

6.- OTROS MECANISMOS DE NOTIFICACION

Por último, tanto la doctrina como la jurisprudencia reconocen la existencia de otros medios de
notificación. Se atenúa la formalidad del acto de notificación cuando, entre otras, se acepta la
notificación: "a) Por acceso directo de la parte interesada, por su apoderado o representante legal
al expediente, dejándose constancia expresa y previa justificación de la identidad del interesado; b)
Por presentación espontánea de la parte interesada, su apoderado o representante legal, de la que
resulten estar en conocimiento fehaciente del acto respectivo; c) Por cédula (...); d) Por telegrama
colacionado, copiado o certificado, con aviso de entrega; e) Por oficio impuesto como certificado
expreso con aviso de recepción..." .

En consonancia con la doctrina expuesta, la jurisprudencia patria ha admitido algunas modalidades

que podrían denominarse "notificaciones de hecho", definidas como aquellas "...que puedan
sustituir válidamente a la notificación formal en atención al carácter eminentemente instrumental de
las formas de los procedimientos administrativos- tales como la comparecencia del interesado en la
oficina administrativa respectiva a objeto de enterarse directamente del contenido del expediente o
del acto, según sea el caso, la recepción de solicitud de copias y, en general, cualquier
circunstancia demostrativa de que el interesado tuvo efectivamente conocimiento de aquello que
ha debido ser objeto de notificación).
Del mismo modo, se ha negado la alegada violación al derecho a la defensa del funcionario
recurrente, ante la ausencia de notificación del acto de formulación de cargos, al quedar
evidenciado que el recurrente ha tenido, por virtud del acceso al expediente, conocimiento de los
mismos.

7.- SANCIONES A LA NOTIFICACION IRREGULAR

Considerada como ha sido la notificación como una garantía en beneficio del administrado, el
legislador impone la obligación de informar en el acto de notificación, además del texto íntegro del
acto, los recursos que contra éste proceden, la autoridad revisora o que deba conocer de ellos y
los plazos para interponerlos.

Se sanciona la notificación defectuosa con su invalidez y consecuentemente con la ineficacia del

acto notificado, pero además se prevé que los errores inducidos en los lapsos de interposición del
recurso no pueden imputarse al interesado. Al punto que de este error, por ejemplo, en materia de
recursos administrativos, no podría luego pretender ser sancionado con la falta de agotamiento de
la instancia administrativa como presupuesto procesal exigido para acceder al contencioso.

Así ocurrió en un caso en el cual la Administración al notificar al particular no señaló los recursos
procedentes contra el acto notificado, siendo ejercidos por éste fuera del lapso de ley. Una vez en
la sede judicial, el tribunal de la causa declaró extemporánea la interposición de los recursos
administrativos y por lo tanto inadmisible el recurso contencioso de anulación, por falta de
agotamiento de la instancia administrativa.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como Tribunal de alzada, revocó la

decisión del a quo, considerando que ante tal omisión de la notificación del acto no corría para el
impugnante el lapso para intentar el recurso de reconsideración, por lo que mal podría ser
declarada extemporánea su interposición.

En lo que se refiere al caso de error de la notificación consistente en la falta de señalamiento de los

lapsos legalmente establecidos para la interposición de los recursos, -bien en sede administrativa,
bien en sede judicial- la Corte, siguiendo el criterio antes expuesto, específicamente ante un caso
de naturaleza electoral, señaló que tal error no podía menoscabar el derecho a la defensa del
interesado y en consecuencia, si bien el mismo habría intentado el recurso de nulidad electoral
fuera del lapso legalmente establecido, mal podía declararse la extemporaneidad del recurso de
nulidad.

También se ha decidido que la interposición incorrecta del recurso ante autoridad distinta a la
pertinente, en virtud de un error inducido por una defectuosa notificación, no puede menoscabar el
derecho del administrado de acceder a la justicia. La jurisprudencia ha señalado que en tales casos
corresponde al órgano administrativo ante el cual se interpuso el recurso, remitir para su decisión al
órgano que sea efectivamente competente.

Finalmente, cuando el acto se comunica por medios formales distintos a la notificación publicación-
no existiría la obligación de cumplir las formalidades a que se refiere la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, como sería el anunció de los recursos pertinentes. Así, se
pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en reciente decisión de fecha 16 de
octubre de 1997, al declarar inadmisible un recurso contencioso de anulación contra un acto
emanado del Registrador de la Propiedad Industrial, por falta de interposición del recurso jerárquico
que contra el acto procedía ante el Ministro, señalando que si bien la publicación del mismo no
contenía mención alguna respecto a los recursos procedentes, la ley no establece, respecto a su
comunicación a los interesados, tal obligación para la Administración.

8.- CONCLUSIONES

A manera de conclusión, observamos:

1.- Nuestro sistema de notificaciones atiende fundamentalmente a la protección de la garantía

individual de los administrados, salvo específicas excepciones, en las que se observa la
prevalencia del interés general (propiedad industrial, materia electoral, etc.).

Cabe observar que el régimen de notificaciones con preponderancia a la protección particular del
afectado, podría en algunos casos colidir con la ampliación que el principio de tutela judicial
efectiva ha producido respecto del control de legalidad, pues plantea la eficacia del acto a partir de
la notificación del interesado, generalmente el titular del derecho, quedando excluidos de la
garantía de la notificación, los interesados afectados, igualmente legitimados para recurrir. El
sistema de notificaciones con preponderancia a la protección del interés general puede causar
indefensión del afectado directo, pues al ser un régimen de publicidad general lo que determina la
eficacia del acto y consecuentemente el inicio del plazo para recurrir, se corre el riesgo de que el
principal afectado no conozca oportunamente del acto para proceder a su impugnación.

2.- Teniendo en cuenta la carga que configuran los recursos administrativos, no sujetos por demás
a una regulación uniforme y teniendo presente la complejidad del régimen de competencia de los
órganos contencioso-administrativos, es positiva la consagración legislativa de formalidades
especiales para el acto de notificación en los casos de actos individuales.

3.- Para el caso del acto que se comunica por medios formales distintos a la notificación
publicación-, no existiría la obligación de cumplir con las formalidades establecidas en la ley para la
notificación, como sería la obligación de informar los recursos pertinentes; por tanto, cualquier error
en este sentido se le imputa al administrado con todas sus consecuencias.

4.- La jurisprudencia, a través del reconocimiento de métodos informales de notificación, ha

producido una delicada fexibilización respecto de las normas formales que regulan lo relativo al
contenido de la notificación y que en garantía del administrado lo relevan de las consecuencias
dañosas que la ausencia formal de la misma o el defecto pudieran acarrearle.

5.- Lo anterior plantea la necesidad de compaginar la circunstancia de que un administrado ante la

defectuosa notificación pueda invocar la protección que acuerda la norma con las tendencias
jurisprudenciales que aceptan la notificación por medios informales.

6.- Surge la necesidad de garantizar la tutela judicial efectiva ante la situación en la que el
recurrente inducido por la defectuosa notificación o aún más, en ausencia de ésta, ejerce el recurso
judicial sin haber agotado las instancias administrativas y esta circunstancia es advertida por el
juez en la primera, o más grave aún, en la segunda instancia del proceso al pronunciarse sobre la
apelación ejercida.

Para concluir consideramos que cualquier interpretación sobre la publicidad del acto en cuanto
requisito, debe hacerse en cuanto garantía que ella es, de tal manera que se propenda a la
verdadera vigencia del principio de la tutela judicial efectiva, base cardinal del régimen contencioso
administrativo de nuestros días.

LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA JURISPRUDENCIA

RECIENTE DE LA SALA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA [2]

Una de las principales incidencias formales de la Constitución de 1999 sobre el sistema

contencioso-administrativo atañe al explícito reconocimiento –en su artículo 26- del derecho a la
tutela judicial efectiva. Incidencia formal, señalamos, pues este derecho había sido reconocido por
doctrina y jurisprudencia bajo la vigencia de la Constitución de 1961. Así, la tutela judicial efectiva
permite al particular, como enseña González Pérez, acceder sin dilaciones indebidas a la
jurisdicción; participar en un debido proceso y obtener una sentencia justa y ejecutable, aún
coactivamente, por el Poder Judicial (“Estudio Preliminar” en Comentarios a la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa [Ley 29/1998, de 13 de julio] Tomo I, Tercera Edición,
Editorial Civitas, 1998, p. 87). La posibilidad de obtener una sentencia justa y efectiva presupone el
poder cautelar del juez, desde que las medidas preventivas se dirigen, precisamente, a evitar que
la sentencia definitiva quede ilusoria. El derecho a obtener una protección cautelar es, por tanto,
instrumento para el ejercicio de la tutela judicial. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional
español al señalar, en sentencia de 17 de diciembre de 1992, número 1445/1987, que “la tutela
judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución
definitiva que recaiga en el proceso”.

Dentro del sistema de medidas cautelares previsto en el ordenamiento contencioso administrativo

venezolano encontramos la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado (vid. artículo
136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Venezuela). La Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, en tres sentencias dictadas en el año 2001, se ha pronunciado sobre
el carácter de esa medida cautelar y sobre sus requisitos de procedencia, sentencias cuyo análisis
abordaremos en este estudio. Pero antes de ponderar cuál ha sido el criterio mantenido en esta
novedosa jurisprudencia, conviene resumir la evolución de la medida cautelar prevista en el artículo
antes citado.

I. La suspensión de efectos del acto impugnado como medida cautelar.

1. Su origen jurisprudencial.

La suspensión del acto administrativo impugnado mediante el recurso contencioso administrativo

de nulidad, como medida cautelar que puede adoptar el juez, tiene su origen en la jurisprudencia,
en concreto, en la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 4 de diciembre de 1967, caso
Lanman y Kemp, la cual sujetó su procedencia a la ponderación de la presunción del buen derecho
alegado y el periculum in mora, esto es, el “gravamen irreparable para el caso de que la decisión
que dicte este Supremo Tribunal al resolver sobre el fondo del asunto sea favorable a las
pretensiones de la actora”. Si bien la sentencia no efectúa ningún otro pronunciamiento, de ella se
deriva que la suspensión cautelar de los efectos del acto administrativo impugnado es una decisión
que puede adoptarse sin necesidad de previa habilitación legal, al ser inherente a las potestades
que ostenta el juez contencioso administrativo. Una premisa que sería reiterada luego,
expresamente, por la jurisprudencia.

2. La evolución de la jurisprudencia: de su carácter excepcional a su incardinación dentro del

derecho a la tutela judicial efectiva. 

La suspensión de efectos fue incorporada posteriormente en el artículo 136 de la Ley Orgánica de

la Corte Suprema de Justicia, cuyo tenor es el que sigue: “a instancia de parte, la Corte podrá
suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido
solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios
irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias
del caso”. Inequívoco carácter cautelar de esta medida, reconocida como tal en la temprana
jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa, aunque, sin embargo, con un carácter restrictivo.

Así, en lo que podría considerarse una primera etapa de la jurisprudencia, la medida cautelar
contenida en el artículo 136 se consideró una excepción al principio de ejecutividad y ejecutoriedad
de los actos administrativos que, como tal, procedía sólo ante casos tasados y excepcionales (en
este sentido, la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 22 de febrero de 1995, caso Angel
Enrique Zambrano. En doctrina, véanse los comentarios de Canova González, Antonio,
Reflexiones para la reforma del sistema Contencioso Administrativo Venezolano, Editorial
Sherwood, Caracas, 1998, pp. 253 y siguientes y Ortiz Alvarez, Luis, La protección cautelar en el
contencioso administrativo, Editorial Sherwood, Caracas, 1999, pp. 252 y siguientes).

Cabe acotar, en este sentido, que la medida cautelar prevista en el artículo 136 no supone la
desaparición del efecto ejecutorio de los actos administrativos: el principio de autotutela ejecutiva
no choca contra el derecho a la tutela judicial efectiva –así lo ha aceptado expresamente el
Tribunal Constitucional español en sentencias de fechas 17 y 21 de julio de 1982– pues esta
medida parte siempre del equilibro entre las prerrogativas de la Administración y el derecho a la
tutela judicial efectiva de los particulares. Se ha señalado así que “... el reconocimiento de la
constitucionalidad del privilegio de autotutela no puede hacerse a costa de un principio más
explícito en la Constitución y, además, en el capítulo de derechos fundamentales (...) el de la tutela
‘judicial’ y aun ‘efectiva’ no simplemente formularia o formal. La esencia de las medidas cautelares
es, justamente, evitar las frustraciones de los fallos judiciales de fondo, de modo que no resulten
‘desprovistos de eficacia’, consolidando las situaciones que resulten contrarias al derecho según el
propio fallo ...”( García de Enterría, Eduardo, La Batalla por las medidas cautelares, segunda
Edición ampliada, Civitas, 1995, p. 314). La posibilidad de efectuar esta ponderación de intereses
queda resguardada incluso en la propia redacción del artículo 136, que sujeta la procedencia de tal
medida a “las circunstancias del caso”. Por ello, en la resolución de esta medida cautelar, y
además de los requisitos tradicionales referidos a la presunción del buen derecho y al periculum in
mora, el juez deberá ponderar el interés general que puede exigir la ejecución del acto
administrativo impugnado. Interés general que si bien puede impedir la adopción de esta medida
cautelar, no puede impedir la adopción de cualquier otra medida preventiva que resulte cónsona
con tal interés público, lo cual evidencia la importancia del poder cautelar general del juez
contencioso administrativo. Eventualmente, y también en protección de ese interés público, puede
exigirse la constitución de una caución.

De lo anterior deriva que la medida recogida en el artículo 136 no es la excepción a ningún

principio general. Antes por el contrario, y dada su conexión con el derecho constitucional a la
tutela judicial efectiva, esta medida preventiva debe siempre interpretarse extensivamente, a favor
de la protección de ese derecho fundamental. La segunda etapa de la jurisprudencia, en la
interpretación de esta norma, se inclina por esta posición: en este sentido se expresó la conocida
sentencia de la Sala Político–Administrativa de 15 de noviembre de 1995, caso Lucia Hernández, y
las decisiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 5 de mayo de 1997,
recaídas en el caso PepsiCola. Se ha considerado, en definitiva, que el artículo 136 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia “... no es más que una manifestación del poder cautelar
general del juez contencioso, que encuentra justificación, en primer lugar, en la potestad judicial de
ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado en el caso concreto –tal como se dejó establecido en sentencia
de esta Sala de fecha 15 de noviembre de 1995, caso Lucía Hernández– y en segundo lugar, en el
deber del órgano jurisdiccional de asegurar la eficacia de esa ejecución del fallo. Es en definitiva, el
reflejo de la íntima relación existente entre el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva,
siendo esta última además, la garantía del derecho fundamental al acceso a la justicia y al debido
proceso (artículo 68 de la Constitución) ...” (sentencias de la Sala Político-Administrativa de 30 de
julio de 1998, caso Juan Rafael Gómez, y del 16 de diciembre de 1998, caso Carmen Teresa
Brea.).

La Constitución de 1999, y en concreto, su artículo 26, no aportan nada novedoso a esta situación.
En todo caso, reafirman que el artículo 136, en tanto instrumento para la efectividad del derecho
constitucional a la tutela judicial efectiva, debe ser interpretado extensivamente, sin perjuicio de la
necesaria ponderación del interés general que motiva toda la actuación de la Administración y cuya
específica protección dimana del artículo 141 constitucional.

II. La reciente interpretación de la Sala Político-Administrativa.

Sin embargo, la interpretación dada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia en torno al artículo 136, considera nuevamente al artículo 136 como una medida
excepcional frente al principio general de la ejecutividad de los actos administrativos. La
jurisprudencia, además, se ha pronunciado sobre otros dos aspectos: los requisitos de procedencia
de esta medida preventiva y la posibilidad de revocar ésta por “contrario imperio”.

1. Su aparente carácter excepcional

La sentencia de la Sala Político-Administrativa de 6 de febrero de 2001, número 63, caso Aserca

Airlines, al pronunciarse sobre la naturaleza de la figura comprendida en el artículo 136, afirmó que
ésta “... constituye una medida excepcional a los principios de ejecutividad y de ejecutoriedad del
acto administrativo, derivados de la presunción de legalidad de la cual están investidas las
actuaciones de la Administración...”. En otra sentencia de esa misma fecha, recaída en el caso
Mervin Antonio Peley Quintero, número 68, se reiteró este criterio, al afirmarse que el artículo 136
consagra una media preventiva mediante la cual “...haciendo excepción al principio de
ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar
lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto,
porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la
justicia y al debido proceso...”. Idéntico pronunciamiento lo encontramos en la sentencia de 6 de
marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena s.r.l., número 277, y en la sentencia de 28 de marzo
de 2001, caso Rhone Poulenc Rorer de Venezuela S.A., número 00507, conforme a la cual “... la
excepcional medida cautelar de la suspensión de los efectos de un acto administrativo impugnado
(...) se constituye en una restricción legítima al carácter de ejecutoriedad de todo acto
administrativo...”.

Este criterio supone una vuelta a la primera interpretación dada por la jurisprudencia en torno al
artículo 136, esto es, la concepción de esta medida como una excepción al principio de
ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos y en consecuencia, la aplicación del
principio conforme al cual las excepciones deben siempre interpretarse restrictivamente. Es ésta,
precisamente, la consecuencia derivada de la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa que
aquí analizamos: el carácter restrictivo de la medida cautelar contenida en el artículo 136, lo que
supone la estricta aplicación de sus requisitos de procedencia.

La proyección del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva sobre la medida cautelar de
suspensión de efectos del acto impugnado debería apuntar hacia una dirección contraria, esto es,
la interpretación amplia del artículo 136 en el sentido más favorable a tal derecho fundamental
(principio pro actione).

2. Requisitos de procedencia

A la par de afirmar el carácter excepcional de la suspensión de efectos, la jurisprudencia se

pronuncia sobre sus requisitos de procedencia. En primer lugar, se analiza el supuesto
expresamente consagrado en el artículo 136, a saber, los “perjuicios irreparables o de difícil
reparación por la sentencia definitiva”. Así, para dictar esta providencia cautelar debe el juez
valorar la existencia del periculum in mora. La amenaza de daño irreparable –entiende la Sala
Político-Administrativa- debe estar “... sustentada en un hecho cierto y comprobable que deje en el
ánimo del sentenciador la certeza que, de no suspenderse los efectos del acto, se le estaría
ocasionando al interesado un daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva...” (sentencia
de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena s.r.l.). Nótese que la exhaustividad
requerida para comprobar la procedencia de este requisito encuentra su punto de anclaje en el
carácter restrictivo de esta medida.

Pero no basta con la comprobación de este requisito. Por el contrario, la procedencia de la medida
cautelar de suspensión de efectos supone también la prueba de la apariencia del derecho alegado
(fumus boni iuris), pese a que ello no se contempla, expresamente, en el artículo 136. En el fallo de
6 de febrero de 2001, caso Aserca, la Sala sostuvo que “... si bien la norma citada otorga al juez
contencioso-administrativo un amplio poder de apreciación y ponderación en relación con la
conveniencia de esta medida, debe también verificar los requisitos de procedencia de toda medida
cautelar, esto es, no solamente, el peligro en la demora, sino también la presunción grave del
derecho que se reclama, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia del caso
concreto, el fumus boni iuris es el fundamento mismo de la protección cautelar pues, en definitiva,
sólo a quien posea la razón en juicio pueden causársele perjuicios que deban ser evitados...”. Este
criterio sería luego retomado en la sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena
s.r.l., al señalarse que “... el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar
solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni
iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la
presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en
definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que
deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso.
Consecuentemente el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las exigencias
requeridas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para acordar la
suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia que la medida será acordada teniendo
en cuenta las circunstancias del caso ...”. En definitiva deben comprobarse “... los requisitos de
procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del
fallo y la presunción grave del derecho que se reclama...” (Sentencia de 6 de marzo de 2001, caso
Mervin Antonio Peley Quintero).

Convendría precisar que el análisis de estos requisitos concurrentes, como antes apuntábamos,
debe favorecer siempre a la protección cautelar, esto es, debe regir la interpretación más favorable
a la parte actora. Criterio que, ciertamente, no aparece reflejado en las sentencias que se
comentan.

3. La ponderación del interés general. La exigencia de caución.

La ponderación del interés general no es, aclaramos, un requisito de procedencia de la medida

cautelar; es, más bien, una cláusula que permitiría sustituir la suspensión de efectos del acto
impugnado por otra medida cautelar cónsona con el interés general que debe tutelar el juez
contencioso administrativo. Como ha destacado la doctrina, la ponderación del interés público ha
sido efectuada por la reciente jurisprudencia al precisar la procedencia de las medidas cautelares
en el ámbito contencioso administrativo (Cfr.: Boscán de Ruesta, Isabel, “La suspensión de la
ejecución de los actos administrativos individuales o particulares”, en Revista de Derecho
Administrativo número 8, Caracas, 2000, p. 98).

Se refiere específicamente a este supuesto la sentencia de 28 de marzo de 2001, caso Rhone

Poulenc Rorer de Venezuela S.A.. Conforme este fallo, la procedencia de la medida cautelar de
suspensión de efectos requiere la concurrencia del “peligro de mora” y de la “apariencia de buen
derecho”. Precisa, además, que el juez debe ponderar los “... intereses en conflicto, esto es, el
examen previo sobre el perjuicio o menoscabo que pudiera sufrir la consecución de los fines
públicos con la adopción de la medida cautelar o, las situaciones que pudieren irradiarse a terceros
en detrimento de su posición jurídica...”. Ponderación del interés público que, insistimos, no puede
negar el derecho a la tutela cautelar: su efecto debe limitarse, por tanto, a la sustitución de la
medida de suspensión por otra providencia cautelar.

Además, según este fallo, y de conformidad con lo preceptuado en el artículo 136, el juez “...en
aras de mantener el debido equilibrio entre la tutela judicial efectiva del particular y los fines
públicos...”, puede otorgar la medida cautelar bajo una condición resolutoria, a saber, que “...el
particular otorgue garantía suficiente sobre las resultas del juicio interpuesto, esto es, que en caso
de resultar infundada su pretensión judicial, la Administración tenga la oportunidad de acometer la
ejecución expedita del acto administrativo que temporalmente le ha sido suspendido por una orden
judicial...”. Es esa, acotamos, una medida adicional que puede adoptarse a fin de proteger el
interés público lesionado por la suspensión de efectos del acto recurrido.

4. Revocatoria por contrario imperio. La caución como condición resolutoria de la medida cautelar.

Otro aspecto tratado en la reciente jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa sobre el artículo

136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se refiere a la posibilidad de revocar esta
medida “por contrario imperio”, posibilidad expresamente recogida en esa norma al señalarse que
“la falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la
revocatoria por ésta, por contrario imperio”. Es ésta, ciertamente, una atribución un tanto ambigua,
que permite revocar la medida cautelar previamente otorgada, siempre y cuando exista una “falta
de impulso procesal adecuado”. La falta de impulso procesal se refiere a las obligaciones asumidas
por las partes en el proceso cuyo incumplimiento acarrea distintas sanciones, en este caso, la
revocatoria de la medida de suspensión de efectos. El artículo 136 no aclara sin embargo cuáles
son las obligaciones cuyo incumplimiento –a través de la falta de impulso procesal- podría dar lugar
a la aplicación de esta sentencia.

Este fue el punto concreto abordado en la sentencia de 28 de marzo de 2001, caso Rhone Poulenc
Rorer de Venezuela S.A. En esa ocasión se había otorgado la medida cautelar de suspensión de
efectos del acto impugnado imponiendo el juez la obligación de otorgar caución suficiente,
obligación cumplida, sin embargo, fuera del lapso fijado a tales efectos por la Sala.

Pues bien, en la sentencia que se comenta, la Sala Político-Administrativa recuerda que, de

exigirse caución, la parte accionante favorecida deberá “....efectuar todo lo necesario para
satisfacer las exigencias requeridas por el órgano judicial, con el firme propósito de mantener la
virtualidad de la medida cautelar que le ampara, so pena, de que, precisamente, tratándose de una
medida de naturaleza temporal y excepcional, el órgano decisor advierta un decaimiento en el
imperativo del interés de quien ha peticionado la suspensión de los efectos del acto impugnado...”.
Obsérvese cómo, nuevamente, la Sala califica a la providencia cautelar del artículo 136 como una
medida excepcional.

De no cumplirse tales obligaciones –continúa señalando la Sala- se producirá un “... decaimiento

tácito del interés de quien pretende servirse o beneficiarse de la medida en cuestión...”. Conviene
notar que el fallo fundamenta la posibilidad de “revocar por contrario imperio” la suspensión de
efectos del acto impugnado por el decaimiento tácito del interés del recurrente. Se trata, en nuestra
opinión, de una justificación innecesaria, pues tal “revocatoria” es consecuencia ex lege del
incumplimiento de una carga procesal. Es, en definitiva, una sanción impuesta a la parte actora por
el incumplimiento de una obligación específica asumida en el proceso.

Fijadas todas estas consideraciones, y observando que la parte actora no cumplió dentro del plazo
fijado por la Sala la obligación de prestar caución pese haber efectuado diversas diligencias en el
proceso, la sentencia declara “... procedente la solicitud de revocatoria por contrario imperio...”.

Podemos concluir que, de conformidad con el artículo 136, la parte que solicita y obtiene la medida
cautelar debe otorgar la caución fijada por la sentencia –de ser el caso- dentro del lapso fijado para
ello o, eventualmente, y antes que tal lapso precluya, solicitar la correspondiente prórroga por
razones justificadas. Por tanto –y es conveniente insistir en esto- la exigencia de una caución actúa
como condición resolutoria de la medida cautelar, esto es, que la medida surte plenos efectos aún
cuando la parte recurrente no haya cumplido con esa carga y hasta tanto el juez contencioso-
administrativo proceda a “revocar por contrario imperio” tal medida, de ser ese el supuesto.

A modo de conclusión. 

La suspensión de efectos del acto administrativo, tanto en Venezuela como en el Derecho

Comparado, ha sido instituida como la primera medida cautelar en el contencioso administrativo.
Su regulación primaria se remonta a 1806, con la creación de la sección contencioso-administrativa
del Consejo de Estado Francés. Por ello, la evolución de esa medida ha estado marcada por la
evolución del sistema contencioso administrativo de un modelo objetivo y revisor, a un modelo
subjetivo y garante de los derechos de los particulares. La evolución del contencioso administrativo
ha potenciado el significado de esa medida cautelar; su importancia, sin embargo, no ha decaído ni
siquiera ante la aparición de nuevas medidas cautelares en el contencioso administrativo. La
reciente reforma del sistema francés –dirigido a adoptar varias medidas cautelares (référé)-
sancionado en junio de 2000 –en vigencia desde 1 de enero de este año- es fiel reflejo de esta
evolución.

Lo anterior ha supuesto la erradicación del carácter ejecutorio de los actos administrativos como
dogma que se opone a las medidas cautelares en el contencioso administrativo. Ha supuesto,
también, la consolidación de una nueva perspectiva de la jurisdicción contencioso-administrativa
cuyo centro de gravedad se sitúa no ya en el principio de legalidad sino en la protección de los
derechos subjetivos. Es bajo esa orientación –avalada por la Constitución de 1999- con la que
debe plantearse el tema de la suspensión de efectos como medida cautelar. Ya no se trataría –
escribe Eduardo García de Enterría- de una medida excepcional que pondría en cuestión “un
principio general de la ordenación pública, que la tradición quiso ver en la ejecutoriedad necesaria
de las decisiones de la Administración, sino de dar cobertura a la tutela judicial efectiva” (cfr.:
Problemas del Derecho Público a comienzos de siglo, Civitas, Madrid, 2001, p. 55).

En consecuencia, la jurisprudencia que aquí se estudia ha de ser analizada muy detenidamente,

pues la afirmación del carácter excepcional de la suspensión de efectos puede derivar en
conclusiones adversas a la evolución del sistema contencioso administrativo en Venezuela. El
principio sobre el que ha de girar esa medida es otro, de muy distinto matiz: el carácter expansivo
de la suspensión de efectos del acto administrativo, en tanto medio instrumental para el ejercicio
del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Es este, advertimos, el criterio que, con
carácter general, ha propugnado la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa en relación con
las medidas cautelares en el orden contencioso administrativo. Así, se ha afirmado que “... en
virtud del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada actualmente en los artículos 26 y 257 de
la Constitución (...) el Juez contencioso administrativo se encuentra habilitado para emitir todo tipo
de medida cautelar que se requiera en cada caso concreto, esto es, puede decretar todo tipo de
mandamientos, -como la suspensión del acto recurrido, medidas positivas e incluso anticipativas-
ante todo tipo de actividad o inactividad administrativa, incluyendo actos de efectos particulares o
generales, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones etc. Tal como se señaló
precedentemente, todo Juez, por el hecho de tener la potestad de ejecutar o hacer ejecutar lo
juzgado, ostenta un poder cautelar general que le permite tomar cualquier medida cautelar que
resulte necesaria para la eficaz ejecución de lo juzgado...” (sentencia de 5 de abril de 2001, caso
Sociedad de Corretaje de Seguros CASBU, número 00662).

ACTO ADMINISTRATIVO EN FIRME - Características – EJECUTORIEDAD Y EJECUTIVIDAD

DEL ACTO - Diferencias
Dos características, pues se atribuyen al acto administrativo firme, su carácter ejecutivo y su
carácter ejecutorio, que son conceptos distintos. El carácter ejecutivo dice relación a la
obligatoriedad y a la idoneidad del acto administrativo firme como título de ejecución, en tanto que
el carácter ejecutorio consiste en la facultad de la administración para ejecutar por sí misma tales
actos. No siempre la administración tiene la facultad de ejecutar por sí misma sus decisiones, no
obstante de ser obligatorias. Se trata así de actos administrativos ejecutivos, mas no ejecutorios.
Actos administrativos como las Resoluciones 1970 de 30 de abril de 1985 y 1591 de 18 de mayo
de 1989, mediante las cuales la Superintendencia Bancaria impuso al Banco Tequendama multa
por la suma de $ 4.589.421, tienen, indudablemente, carácter ejecutivo, pero no son ejecutorios,
porque la administración no puede ejecutarlos por sí misma, o, mejor, no puede ejecutarlos en
sede administrativa, sino que debe recurrir a un procedimiento judicial, el de jurisdicción coactiva,
instituido en los artículos 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil y 68 y 252 del Código
Contencioso Administrativo. También los mandamientos ejecutivos librados por las autoridades
administrativas investidas de jurisdicción coactiva son providencias judiciales, autorizadas por el
artículo 116, inciso 3 de la Constitución según el cual excepcionalmente la ley puede atribuir
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Por virtud
de lo establecido en el artículo 66, numeral 3, del Código Contencioso Administrativo, los actos
administrativos pierden su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme la
administración no realiza los actos que le correspondan para ejecutarlos. Pero no por ello pierden
tales actos su carácter ejecutivo, esto es, su idoneidad como títulos de ejecución. Para el caso es
verdad, como dice el ejecutado, que entre la fecha en que ordenaron en firme los actos
administrativos referidos y la en que se dictó el mandamiento de pago y, más aún, la fecha en que
fue notificado ese mandamiento, transcurrieron más de cinco años. Sin embargo, no perdieron por
ello, según lo explicado, su carácter ejecutivo. Habrían perdido así, su carácter ejecutorio, pero ya
se dijo que tales actos no eran ejecutorios, nunca lo fueron, porque la administración no podía
ejecutarlos por sí misma o, mejor, en sede administrativa, sino que debía recurrir al procedimiento
judicial de jurisdicción coactiva.
Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta.
Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho (8) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Consejera Ponente: Doctora Mirén de la Lombana de Magyaroff.
Referencia: Expediente número 0479.
Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Superintendencia Bancaria, contra Banco
Tequendama, Jurisdicción Coactiva.
SALVAMENTO DE VOTO
Por auto de 7 de noviembre de 1995 resolvió la Sala el recurso de apelación interpuesto por el
ejecutado contra el mandamiento de pago proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Secretaría Administrativa, Subsecretaría Jurídica, Grupo de Cobro Coactivo, el 5 de
octubre de 1994. No compartí la decisión adoptada, por las razones que expreso a continuación:
I
Teniendo como título ejecutivo la Resolución 1970 de 30 de abril de 1985, por medio de la cual la
Superintendencia Bancaria impuso al Banco Tequendama multa por la suma de $4.589.421, y la
Resolución 1591 de 18 de mayo de 1989, confirmatoria de la anterior, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, Secretaría Administrativa, Subsecretaría Jurídica, Grupo de Cobro Coactivo, libró
mandamiento de pago el 5 de octubre de 1994 contra el Banco Tequendama por la suma indicada
más los intereses y las costas del proceso.
Este auto fue notificado personalmente el 11 de noviembre de 1994.
Contra la providencia referida interpuso el ejecutado el recurso de apelación, que sustentó
alegando falta de exigibilidad del título, básicamente por dos razones, según se explicará.
Para el mejor entendimiento de la primera de tales razones, cabe señalar que la Superintendencia
Bancaria mediante la Resolución 1591 de 18 de mayo de 1989 resolvió los recursos de reposición
interpuestos contra 32 Resoluciones, en el sentido de confirmarlas todas, y entre éstas la
resolución 1979 de 30 de abril de 1985 por la cual se impuso la multa al Banco Tequendama. Una
y otra resoluciones, que fueron notificadas y están ejecutoriadas, se aducen en este proceso como
título ejecutivo.
Pues bien, dijo el ejecutado que la obligación no es exigible porque, para agotar la vía gubernativa,
mediante una sola resolución se desataron los recursos de reposición interpuestos contra
diferentes resoluciones por las cuales se impusieron diversas multas por motivos distintos; que en
este caso específico, en proceso en que se pretendía adelantar conjuntamente cobro coactivo
respecto de las 32 resoluciones referidas, ya se pronunciaron el Consejo de Estado por auto de 22
de marzo de 1991, en el sentido de revocar el mandamiento de pago, porque carecía de validez la
acumulación pretendida (expediente 3.059); que más recientemente se ha pretendido iniciar un
proceso de cobro coactivo respecto de cada una de tales resoluciones y que el Consejo de Estado,
en uno de esos casos, por auto de 23 de septiembre de 1994, al resolver el recurso de apelación
interpuesto contra el mandamiento de pago, advirtió que no podía pronunciarse de nuevo sobre el
particular y decidió revocar la providencia apelada (expediente 420); y que cuando el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, al decidir la demanda de nulidad y
restablecimiento presentada por el Banco Tequendama denegaron los pedimentos de nulidad de la
totalidad de las nombradas resoluciones, y entre éstas la que acumuló todas las inicialmente
dictadas para decidir el recurso de reposición en un solo acto, esas sentencias en nada pueden
afectar ni tienen que ver con los procesos ejecutivos que nuevamente se adelanten contra el Banco
Tequendama por las mismas obligaciones, porque no puede aceptarse que puedan volverse a
renovar los juicios por jurisdicción coactiva.
Dijo también el ejecutado, y esta es la segunda de las razones de su apelación, que la Resolución
1591 de 18 de mayo de 1989 fue notificada el 30 de los mismos, lo que quiere decir que cuando
fue dictado el mandamiento de pago, 5 de octubre de 1994, y, más aún, cuando se entabló la
relación procesal de cobro coactivo, lo cual se realiza con la notificación del mandamiento de pago,
que se efectuó el 11 de noviembre de 1994, habían transcurrido ya más de cinco años. Y señaló
que de conformidad con lo establecido en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo los
actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria, esto es, su carácter de exigibles, en el evento de
que hayan transcurrido más de cinco años de estar en firme sin que la administración haya
realizado los actos que le correspondan para poder ejecutarlos que, en el caso de autos, era
simplemente iniciar el proceso de cobro coactivo.
Y con base en las razones expuestas solicitó fuera revocado el mandamiento de pago.
II
El ejecutado, ya se dijo, sustentó el recurso de apelación alegando falta de exigibilidad del título,
por dos razones que se examinarán en su orden.
1. Primera razón
Dispone el artículo 68, numeral 1, del Código Contencioso Administrativo, que prestan mérito
ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y
exigible, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, entre otras
entidades, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
La Superintendencia Bancaria, diciendo ejercer su atribuciones y mediante la Resolución 1970 de
30 de abril de 1985, impuso al Banco Tequendama una multa por valor de $4.589.421, por el
defecto de encaje en que, según se lee en esa resolución, incurrió durante el mes de agosto de
1984. La multa impuesta debía ser pagada dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de
esa providencia, según lo dispuesto en la misma.
Contra la resolución anterior se interpuso el recurso de reposición, que fue decidido mediante la
1591 de 18 de mayo de 1989, en el sentido de confirmarla.
Estas resoluciones se encuentran ejecutoriadas.
Luego, prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva contra el Banco Tequendama.
No desvirtúa la conclusión anterior la circunstancia de que mediante la Resolución 1591 de 18 de
mayo de 1989 hubieran sido decididos conjuntamente los recursos de reposición interpuestos
contra la Resolución 1970 de 30 de abril de 1985 y contra otras varias resoluciones, porque esa
circunstancia no resta firmeza a tales actos, ni por ello la obligación que contienen deja de ser
clara, expresa o exigible.
Por otra parte, alega el demandante que mediante auto de 22 de marzo de 1991 decidió el Consejo
de Estado revocar el mandamiento de pago conjunto porque debió ser individual (expediente
3.059), y que posteriormente, cuando se pretendió iniciar un proceso de cobro coactivo respecto de
cada una de esas resoluciones, el Consejo de Estado, en uno de tales casos, por auto de 23 de
septiembre de 1994, al resolver el recurso de apelación, advirtió que no podía pronunciarse de
nuevo sobre el particular y decidió en consecuencia revocar el mandamiento de pago (expediente
420).
Sin embargo de lo anterior es de advertir que el auto por el cual se revoca un mandamiento de
pago dictado frente a varios títulos ejecutivos, por considerar que debió haberse dictado un
mandamiento de pago por cada uno en sendos procesos, no impide la iniciación de nuevos
procesos, porque la providencia que así lo disponga no es sentencia de aquéllas a que la ley,
concretamente el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, atribuye fuerza de cosa juzgada
que la haga inmutable y definitiva.
Finalmente debe advertirse que el mandamiento ejecutivo debe dictarse, dice el artículo 497 del
Código de Procedimiento Civil, cuando se encuentran establecidos dos requisitos, a saber, que la
demanda se haya presentado con arreglo a la ley y que a la misma se haya acompañado
documento que preste mérito ejecutivo. Satisfechos uno y otro presupuestos, establece la norma,
el juez ha de ordenar al demandado que cumpla la obligación. Entonces, los recursos que
proceden contra el mandamiento de pago tienen por objeto, exclusivamente, verificar si dicho auto
se dictó en presencia de una demanda en forma y de un documento que presta mérito ejecutivo.
Demanda en forma y título ejecutivo son los factores de discusión admisibles como razones para
interponer los recursos. Así, pues, el superior deberá confirmar el mandamiento de pago dictado
sobre tales supuestos. Debe señalarse, no obstante, que por la especial naturaleza del proceso de
jurisdicción coactiva no es necesario que medie demanda; basta el título ejecutivo.
Quiere lo anterior decir que hechos como los planteados por el ejecutado no son razones para
recurrir, sino que deben ser propuestos como excepciones y ser probados. Son excepciones, como
es sabido, los hechos que el demandado opone a los alegados por el demandante, para destruir
sus pretensiones o modificarlas o diferir sus actos.
2. Segunda razón
Dice el ejecutado que la Resolución 1591 de 18 de mayo de 1989, confirmatoria de la 1970 de 30
de abril de 1985, fue notificada el 30 de mayo de 1989, es decir, que el 5 de octubre de 1994, fecha
en que se dictó el mandamiento de pago, y, más aún, cuando se entabló la relación procesal de
cobro coactivo con la notificación de ese mandamiento el 11 de noviembre de 1994, habían
transcurrido más de cinco años, y que por lo mismo, de conformidad con lo establecido en el
artículo 66 del Código había perdido su fuerza ejecutoria, esto es, su carácter de exigible.
Pues bien, el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, dice así:
“Artículo 64. Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en
contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán
suficientes, por sí mismo, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos
necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución
contra la voluntad de los interesados.
Dos características, pues, se atribuyen al acto administrativo firme, su carácter ejecutivo y su
carácter ejecutorio, que son conceptos distintos. El carácter ejecutivo dice relación a la
obligatoriedad y a la idoneidad del acto administrativo firme como título de ejecución, en tanto que
el carácter ejecutorio consiste en la facultad de la administración para ejecutar por sí misma tales
actos.
Ese, que es el sentido de la norma, es también el criterio de los más autorizados doctrinantes. Así,
Sayagés Laso enseña al respecto:
“En principio el acto administrativo una vez perfeccionado produce todos sus efectos y por lo
mismo, cuando requiere ser llevado a los hechos, puede y debe ser ejecutado. Es la regla general.
Esta particular característica del acto administrativo se denomina ejecutividad.
No debe confundirse ese carácter con la ejecutoriedad, que es la posibilidad de la administración
de ejecutar el acto por sí misma, incluso en caso de resistencia abierta o pasiva de las personas
afectadas, pudiendo acudir en tal caso diversas medidas de coerción.” (Sayagues Laso, Enrique,
Tratado de Derecho Administrativo. Montevideo, 1963, t. I, p. 490).
Gordillo caracteriza el acto administrativo como exigible u obligatorio, señalando con ello que debe
cumplirse, y toma como característica aparte su eventual ejecutoriedad. Así, dice, el acto
administrativo “es ejecutorio cuando la administración tenga otorgados por el orden jurídico,
expresamente o en forma razonablemente implícita, los medios para hacerlos cumplir ella misma
por la coerción, y que no lo es cuando deba recurrir a la justicia para lograr su cumplimiento.”
(Gordillo, Agustín, Teoría General del Derecho Administrativo. Madrid, Instituto de Estudios de
Administración Local, 1984, p. 336).
Marienhoff es de la siguientes opinión:
“La ‘ejecutoriedad’ del acto administrativo significa que, por principio, la administración misma y con
sus propios medios lo hace efectivo, poniéndolo en práctica. Tal es el ‘principio’ que, desde luego,
reconoce excepciones. Estas últimas dependen del sistema jurídico imperante en el lugar de que
se trate.
La posibilidad de que la propia administración pública haga efectivos o ponga en práctica los actos
administrativos que emita, integra una de las tantas ‘potestades’ de la administración: la imperativa
o de mando.
A esa ‘ejecutoriedad’, los autores franceses –inicialmente Hauriou– la llaman ‘action d’office’ o
‘preálable’, entendiendo por ‘privilége du préalable’ , la posición que tiene la administración pública
al atenerse a su propia decisión ‘antes’ de toda verificación por la justicia.
La ejecutoriedad, cuyo concepto ya quedó expuesto, no debe ser confundida con la ‘ejecutividad’, o
sea con la ‘exigibilidad’. Estas últimas son características de todo acto administrativo que esté en
condiciones de ser exigido o cumplido. La ‘ejecutoriedad’, en cambio, es la potestad que, por
principio, tiene la administración pública de hacer cumplir por sí misma los actos que emita.”
(Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Abeledo–Perrot, 1988, t.
II, ps. 374 y 375.
Cassagne, quien con Fiorini entiende que la ejecutividad caracteriza el acto administrativo como
título suficiente de ejecución, advierte que esa característica nada tiene que ver con la
ejecutoriedad, que es “la posibilidad de ejecutar el acto por parte de la administración pública sin
acudir al órgano judicial”. (Cassagne, Juan Carlos, La Ejecutoriedad del Acto Administrativo.
Buenos Aires, Abeledo–Perrot, 1971, pp. 50 a 52).
Dromi, por su parte, señala:
“La ejecutividad es sinónimo de eficacia del acto, es la regla general de los actos administrativos y
consiste en el principio de que todo acto una vez perfeccionado produce todos sus efectos, sin que
se difiera su cumplimiento.
Este carácter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisitos que hacen a la
existencia del acto, no se lo debe confundir con la ejecutoriedad del acto, que como veremos
luego, es la posibilidad de la administración, otorgada por el orden jurídico de ejecutar por sí misma
el acto, pudiendo acudir a diversas medidas de coerción para asegurar su cumplimiento.
Exigibilidad, ejecutividad u obligatoriedad inmediata significan lo mismo, y son expresiones distintas
de lo que representa la ejecutoriedad y pueden existir sin ella. La ejecutividad proviene de la
validez del acto, mientras la ejecutoriedad se asienta en la eficacia.
...
La ejecutoriedad del acto adminsitrativo significa que la misma administración por medios propios
lo pone en práctica y lo hace efectivo, en ejercicio de facultades otorgadas por el ordenamiento
jurídico en forma expresa o, razonablemente implícita.” (Dromi, José Roberto, Acto Administrativo,
Ejecución, Suspensión y Recursos . Buenos Aires, Ediciones Macchi, 1973, pp 21 y 22).
Entre los doctrinantes nacionales, Sánchez Torres, al referirse a la ejecutoriedad de los actos
administrativos, dice así:
“Hace referencia a que ese acto administrativo, que busca la producción de unos determinados
efectos jurídicos, que se presume expedido de acuerdo con la ley y que es obligatorio para el
administrado, puede ser ejecutado directamente por la administración, sin necesidad de que
intervenga ninguna otra autoridad del Estado.
...
La ejecutoriedad no se confunde con la ejecutividad. Esta es propia de cualquier acto
administrativo, en cuanto significa la condición del acto que puede ser efectuado. Ejecutividad
equivale, por lo tanto, a eficacia en general. La ejecutoriedad es propia solamente de los actos que
imponen deberes positivos o negativos; ella presupone que el acto sea ejecutivo, es decir, eficaz, y
consiste en un modo particular de comportarse tal eficacia que no tiene razón de ser sino en los
actos de esta categoría: la posibilidad para la administración de realizar el contenido del acto con el
uso inmediato de los medios coercitivos.
...
La ejecutividad es sinónimo de eficacia del acto, es la regla general de los actos administrativos y
consiste en el principio de que todo acto una vez perfeccionado produce todos sus efectos, sin que
se diera su cumplimiento.
Este carácter de exigibilidad proviene del cumplimiento de todos los requisitos que hacen a la
existencia del acto, con la posibilidad de acudir a diversas medidas de coerción para asegurar su
cumplimiento.
Exigibilidad, ejecutividad y obligatoriedad inmediata significan lo mismo, y son expresiones distintas
de lo que representa la ejecutoriedad y pueden existir sin ella.
La ejecutoriedad, expresa el contenido operativo, que tiene el acto administrativo,
independientemente del procedimiento de ejecución, para relizarse directamente por medio de los
órganos estatales en ejercicio de la función administrativa.” (Sanchez Torres, Carlos Ariel, Teoría
General del Acto Administrativo. Medellín, Biblioteca Jurídica Diké, 1995, pp. 103 a 106).
No siempre la administración tiene la facultad de ejecutar por sí misma sus decisiones, no obstante
ser éstas obligatorias. Se trata así de actos administrativos ejecutivos, mas no ejecutorios. Dice
Dromi, citando un ejemplo de Gordillo, que “la declaración impositiva de que un habitante debe una
determinada suma de dinero al fisco, es ejecutiva pues debe cumplirse, pero no es ejecutoria, pues
la administración no puede ella misma vender los bienes del individuo para cobrar la deuda, pues
deberá recurrir a la justicia para que dicha ejecución se efectúe” (op. cit., p. 24).
Actos administrativos como las Resoluciones 1979 de 30 de abril de 1985 y 1951 de 18 de mayo
de 1989, mediante las cuales la Superintendencia Bancaria impuso al Banco Tequendama multa
por la suma de $4.589.421 tienen, indudablemente, carácter ejecutivo, pero no son ejecutorios,
porque la administración no puede ejecutarlos por sí misma o, mejor, no puede ejecutarlos en sede
administrativa, sino que debe recurrir a un procedimiento judicial, el de jurisdicción coactiva,
instituido en los artículos 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil y 68 y 252 del Código
Contencioso Administrativo. También los mandamientos ejecutivos librados por las autoridades
administrativas investidas de jurisdicción coactiva son providencias judiciales, autorizadas por el
artículo 116, inciso tercero, de la Constitución, según el cual excepcionalmente la ley puede atribuir
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Por virtud de lo establecido en el artículo 66, numeral 3, del Código Contencioso Administrativo, los
actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria cuando al cabo de cinco años de estar en firme
la administración no realiza los actos que le correspondan para ejecutarlos. Pero no por ello
pierden tales actos su carácter ejecutivo, esto es, su idoneidad como títulos de ejecución.
Para el caso es verdad, como dice el ejecutado, que entre la fecha en que quedaron en firme los
actos administrativos referidos y la en que se dictó el mandamiento de pago y, más aún, la fecha
en que fue notificado ese mandamiento, transcurrieron más de cinco años. Sin embargo, no
perdieron por ello, según lo explicado, su carácter ejecutivo. Habrían perdido, sí, su carácter
ejecutorio, pero ya se dijo que tales actos no eran ejecutorios, nunca lo fueron, porque la
administración no podría ejecutarlos por sí misma o mejor, en sede administrativa, sino que debía
recurrir al procedimiento judicial de jurisdicción coactiva.
III
Por lo expuesto, debió confirmarse el auto de 5 de octubre de 1994 dictado por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, Secretaría Administrativa, Subsecretaría Jurídica, Grupo de Cobro
Coactivo, mediante el cual libró mandamiento de pago contra el Banco Tequendama por la suma
de $4.589.421, más los intereses y las costas del proceso.
Mario Alario Méndez.

[1] María Amparo Grau http://www.badellgrau.com/?page=render¶ms=id

%3D11531553141010103&menu_id=m-115133237542
[2] http://www.badellgrau.com/?page=render¶ms=id%3D11541904114936&menu_id=m-
115133237542

Autor: Hanna Hernández Lárez

U.C.V. (Facultad de Ciencias Políticas y Jurídicas-Escuela de Derecho)
U.S.M ((Especialización en Gestión Portuaria y Comercio Exterior-Laude)
U.C (Diplomado en Aduana y Comercio Exterior- Summa Cum Laude)
Asesor de Inversión & Corredor de Bolsas-Finanmarkets Consultores C.A.
Mercados Internacionales -Finanmarkets Consultores C.A.