ECONOMÍA DE ESCALA DE

LOS SERVICIOS DE AGUA Y

ALCANTARILLADO EN EL
PERÚ

29/11/2013

ABEL FABIÁN RIVERA

MEYLIN RODRIGUES

PROFESOR: ALBERTO GARCÍA BONILLA

 RESUMEN

El objetivo de este estudio es sistematizar experiencia relevante, en el Perú,

referida a la economía de escala (y su aprovechamiento) en la prestación de los
servicios de abastecimiento de agua potable y alcantarillado en áreas urbanas.
Este trabajo resume el estado del arte en aspectos teóricos y prácticos relativos al
efecto que tienen estas economías sobre la estructura horizontal de la industria de
agua potable y alcantarillado y las implicancias para la formulación de políticas
públicas que se derivan de ello. Las preguntas centrales de investigación son las
que a continuación se detallan: en la primera sección se exploran los aspectos
teóricos y conceptuales de las economías de escala y sus implicaciones para la
formulación de políticas públicas; la segunda está dedicada a las fuentes, la
magnitud y los factores condicionantes de las economías de escala; la tercera se
centra en las estrategias para aprovechar estas economías; la cuarta se concentra
en la comparación de experiencias relevantes del Perú con diversos países; y por
último, se presentan las conclusiones.
 INTRODUCCIÓN

Existe un consenso en que los servicios de agua potable y alcantarillado poseen

una estructura industrial de monopolio natural y geográfico, por lo caro que resulta
interconectar unos sistemas con otros, en contraste con sectores como la
electricidad y telefonía fija. También se reconoce que la gestión integrada de las
etapas de producción y distribución de agua potable y de recolección y tratamiento
de aguas residuales puede lograr significativas economías de alcance o ámbito
dada la interrelación entre ellas. Asimismo, también podría existir la posibilidad de
integrar estos servicios con la recolección de agua de lluvia o la prestación
conjunta en las áreas urbana y rural. Integrando actividades verticalmente, se
hace escala en el uso de insumos comunes (por ejemplo, equipo empleado en el
mantenimiento de redes de agua potable y alcantarillado, facturación de ambos
servicios conjuntamente, etc.). Lo mismo puede ocurrir si se integra en el ámbito
horizontal o geográfico (alcanzando economías en obras de captación o gerencia
común, por ejemplo).
Las economías de escala se vinculan con la tendencia decreciente de los costos
medios en el largo plazo a medida que la producción aumenta. Estas economías
están presentes en las obras (principalmente, economías de escala de largo plazo,
dado que en el corto plazo las redes y plantas están fijas) y en la operación y
administración (economías de escala de corto plazo, en la gestión y mediante
racionalización de recursos comunes de dirección superior, gerencia general,
administración, contabilidad, finanzas, atención al cliente, facturación,
mantenimiento de redes y plantas, compras y contrataciones, atracción de talento
al sector, nuevas tecnologías de productos y procesos, posición frente a la
regulación, poder negociador frente a proveedores, etc.). También hay economías
de escala en la prospectiva del sector —al planificar la expansión compartiendo
recursos, programando mantenimiento y evitando duplicaciones de obras— y en la
coordinación del uso de los recursos hídricos —en el aprovechamiento de las
fuentes de suministro y en las descargas de agua residuales— evitando ruinosas
duplicaciones de obras y gastos de tratamiento.
 MARCO CONCEPTUAL

Se dice que hay economías de escala cuando los costos medios de largo plazo —
es decir, los costos por unidad producida— disminuyen con el incremento de la
producción. Al contrario, hay deseconomías de escala cuando esos costos suben
con el aumento de la producción. En el primer caso, la consecuencia económica
es que conviene producir grandes volúmenes, dado que se prorratean mejor los
costos totales. Esto es cierto en muchas industrias y procesos productivos. Si la
escala es neutral, los costos medios serán constantes cuando se incrementa el
nivel de producción; se dice que hay retornos constantes a escala en este caso, o
que no hay ni economías ni deseconomías de escala.
Veamos un ejemplo supuesto para entender mejor los anteriores conceptos. En
forma genérica estamos al frente de economía de escala cuando el costo unitario
promedio se comporta como se demuestra en la tabla siguiente:

Fuente: elaboración por Carlos Alberto Mejía C.

Como se observa en la tabla adjunta, a medida que la capacidad instalada crece,

el número de unidades de producción máximo de producir aumenta en forma más
que proporcional. Si se lograra este volumen de producción, evidentemente, se
producirá una reducción de mayor significación en el costo unitario de
manufactura. Nótese que se subraya que el prerrequisito es lograr el nuevo
volumen, pues de lo contrario, la nueva capacidad instada podría hacer que el
costo de manufactura creciera.
 Fuente: elaborado por

ESCALA MÍNIMA EFICIENTE

Habitualmente, en la teoría económica se postula una función de costos medios
de producción en forma de U (relacionando costos medios con producción). El
razonamiento es que el proceso productivo disminuye sus costos al aumentar su
nivel de producción hasta cierto punto en que los costos medios tienden a
estabilizarse o a crecer. En un nivel (o tramo) los costos medios se estabilizan; es
decir, que los rendimientos y las economías son constantes a escala. El nivel de
producción donde son máximas las economías de escala —más bajo costo
medio—, se identifica con la “escala mínima eficiente” (EME) u óptima. Dichas
escalas óptimas o mínimas eficientes no son uniformes en todas las industrias ni
en todos los sectores sino que son específicas a condiciones de mercado y
tecnológicas. A partir de cierto umbral, los costos medios se tornan crecientes; es
decir, empiezan las deseconomías de escala. Cada unidad sucesiva va a ser
producida a un costo medio mayor por unidad de producto, por lo cual ya deja de
ser un buen negocio expandir la escala. Para saber cuán importantes son las
economías de escala, se requiere relacionar la EME con el tamaño del mercado
relevante. Lo anterior equivale a decir que el mercado podría ser muy pequeño en
relación con la EME, de tal modo que siempre se estén aprovechando las
economías de escala, o bien podría ser tan grande que se entre en zonas de
deseconomías de escala. El primer caso es el de los monopolios naturales. Para
el mercado relevante, hay siempre economías de escala. Por eso, la estructura de
mercado más eficiente es el monopolio, en vez de tener muchos productores
pequeños compitiendo, cada uno con una porción del mercado y con costos
medios altos.

RAZONES PARA LA EXISTA DE ECONOMÍAS DE ESZCALA:

• Costos fijos de largo plazo: Un insumo es indivisible cuando hay un tamaño

mínimo por debajo del cual resulta inútil o no existe, o no se utiliza a capacidad
completa. Un insumo indivisible —aplica a máquinas pero también a recursos
humanos, por ejemplo, no se puede tener un octavo de gerente—, puede producir
sobre un rango de producto antes que su capacidad sea plenamente utilizada. En
ese rango habrá economías de escala, dado que el producto puede ser expandido
sin incrementar la cantidad del insumo indivisible. El costo del insumo de tamaño
mínimo requerido para la producción es un costo fijo de largo plazo. Un ejemplo de
esto son las plantas de tratamiento de aguas residuales, las que requieren
construirse pensando en hacer una obra que durará varias décadas y deberá
servir a una población creciente en el largo plazo. De este modo, la planta que se
construya debe servir para prestar el servicio hasta el último día de su vida útil.
Así, por ejemplo, la planta prestará en el año 1 servicio a 100 mil personas y en el
año 30 a 200 mil, de tal forma que ya en el año 1 podrá servir a 200 mil.

• Costos de arranque: Antes que una firma empiece a producir, debe incurrir en
ciertos costos de lanzamiento o arranque. Esos costos pueden ser erogados aún
sin producción y no variar proporcionalmente con ésta. Muchas veces son
independientes del nivel de producción. Una clase importante de costos de
lanzamiento son los de investigación y desarrollo, destinados a nuevos productos,
procesos y mercados o inversiones en ampliación de capacidad. En el sector de
agua potable y alcantarillado, estos costos van asociados al proyecto para la
construcción inicial de un sistema, y por tanto, los gastos asociados van desde los
estudios de ingeniería de prefactibilidad hasta todos los costos administrativos
para crear una empresa.

• Recursos especializados y la división del trabajo (y del capital): Hay capital

humano y físico que, conforme la unidad productiva aumenta su escala, se torna
más específico en su uso y más eficiente.
• La experiencia aumenta la productividad de los factores humanos en el uso de
los restantes insumos y extiende las economías de escala que se hubieran podido
conseguir. Es una consecuencia de la especialización con el paso del tiempo. Los
efectos de aprendizaje pueden ser importantes en la práctica, si bien se agotan
una vez que un nuevo proceso ha sido implementado o un nuevo producto
lanzado en poco tiempo. En una industria dinámica el aprendizaje es (casi)
permanente.
• Retornos volumétricos a escala, también llamados economías
dimensionales: Pueden ocurrir en cada producto o proceso que usa recipientes o
cañerías. La capacidad o el producto depende de volúmenes, pero los costos
están determinados por el área superficial del contenedor. El volumen se relaciona
al cubo de sus dimensiones lineales (ancho, alto y diámetro), pero el área
superficial se vincula solamente con el cuadrado de las mismas. Aplica a la
conducción por cañerías y al almacenamiento. Otro ejemplo, si excavamos, los
costos no varían en directa proporción con diámetro de tubería.

• Economías de concentración de existencias: Cuando la producción se

incrementa, la razón de equipos de reserva a operativos puede caer. Similares
principios se aplican a los inventarios de bienes finales: las firmas con ventas
grandes pueden necesitar relativamente menos inventarios que las compañías con
ventas pequeñas para afrontar la misma probabilidad de quedarse sin existencias.

• Un determinante importante del número de plantas operado por una firma son
sus costos y necesidades de transporte, puesto que si cada filial provee
productos para un mercado geográficamente segmentado o local, y sobre la base
de insumos locales, la necesidad de transporte disminuye. El número óptimo de
plantas y su tamaño serán determinados por la interacción entre economías de
escala y costos de transporte. La operación de pocas plantas incrementa los
costos agregados de producción, pero reduce los costos totales de transporte
necesario para la distribución.
• Integración de acuerdo con un sistema ambiental relevante, como el caso de
la cuenca hidrográfica en los servicios de agua potable y alcantarillado: decisiones
racionales de extracción de agua cruda y descarga de aguas servidas, ahorran
recursos que en caso contrario pueden gastarse varias veces. Crean incentivos (y
posibilidades) para la internalización de externalidades (manejo de cuencas y
fuentes de captación y control de la contaminación hídrica).
3. LÍMITES DE LA ECONOMÍAL DE ESCALA
La desaparición, en algún punto, de las economías de escala es controvertida. Si
al pasar del tamaño óptimo, la empresa se volvió ineficiente, ¿no habría bastado
con parcelar las unidades productivas antes de que alcanzaran la escala que
empina los costos medios? Es decir, las compañías muy grandes podrían tener
costos tan bajos como pequeñas unidades eficientes si los directivos así lo
quisieran. Podrían dividir la “gran” planta antieconómica en varias EME. Pero
parcelar la empresa les hace perder control centralizado a los directivos, al costo
de mayor ineficiencia. A esta altura se produce un cuello de botella en la
capacidad de control de la gerencia, puesto que ésta se mantiene fija o acotada
aún en el largo plazo. Ésta es la limitación central que reconoce la teoría, que a su
vez se la adjudica a la creciente imposibilidad de obtener y procesar información,
controlar y auditar desempeños. Entonces, la capacidad de gestión determina,
entre otras cosas, la EME. Es decir, si se tiene una administración ineficiente, ésta
no podrá —o no tendrá capacidad para— administrar a una escala grande, y de
aquí, por limitaciones en su capacidad de gestión, surgen fuerzas para
descentralizar, pero con un sistema de gestión eficiente, se puede gestionar a
gran escala. La descentralización del sector de agua potable y alcantarillado en
varios países de la región, por ejemplo, podría interpretarse como una
consecuencia de la incapacidad del nivel central para gestionar los servicios en
forma eficiente.
No sólo los cuellos de botella producidos por la limitación gerencial imponen
límites a las economías de escala. Muchas veces, todos los factores productivos
intervinientes no son fácilmente identificables y mensurables. Podría haber
algunos difíciles de medir que tienen importancia y que explican diferencias de
desempeño entre empresas pequeñas y grandes (Church y Ware, 2000). En el
Gráfico 1 (donde CMe indica costos medios, Q producción y CMeLP es el costo
medio de largo plazo), se muestra el caso neoclásico general, donde hay una EME
en un punto único, para un nivel de producción Qo. La situación de la industria de
agua potable y alcantarillado se parece más a la del Gráfico 1, donde la EME es
un tramo más o menos vasto entre Q1 y Q2.

Fuente: elaborado por

Si lo que se busca es aprovechar el tramo Q1Q2, se puede lograr agrupando

empresas medianas y pequeñas (con producciones por debajo de Q1). Cuando el
prestador está cercano a Q2, para que las economías de escala no se diluyan
rápidamente, hay dos opciones básicas: i) parcelar el servicio entre varios
prestadores cuya producción individual esté ubicada en el tramo de EME; y
ii) procurar extender el segmento Q1Q2. Esta extensión se vincula con la
eliminación de los cuellos de botella en los factores productivos que desplazan los
costos medios a la derecha de Q2. Si la empresa se ha burocratizado en cierto
nivel, la reingeniería de procesos, por ejemplo, puede proveer la oportunidad de
extender la producción sin que los costos se aumenten.

LA POSIBILIDAD TEÓRICA A LA CAPTURA DE LAS ECONOMÍAS

DE ESCALA
¿Dónde están las economías de escala y alcance? Es conveniente distinguir dos
grandes áreas en las cuales puede ser posible realizar las economías de escala: i)
el dimensionamiento óptimo de las obras dentro de la firma (aspectos de
ingeniería que inciden en las economías de escala, que son especialmente
importantes con visión estratégica a mediano y largo plazo); y ii) la gestión
empresarial (aspectos operacionales, administrativos, gerenciales y económicos
que inciden en las economías de escala).

DUIMENSIONAMIENTO ÓPTIMADA DE LAS OBRAS:

Fuentes de captación. Una fuente individual puede experimentar economías de

escala con respecto a su volumen. Sin embargo, por regla general, no se depende
de una sola fuente, pues puede acarrear problemas por la estacionalidad de la
misma y, por consiguiente, de seguridad de abastecimiento. La operación y
mantenimiento de las fuentes de agua es una actividad particular que
improbablemente permita compartir conocimientos o personal con otros elementos
de la cadena productiva y otros servicios como el alcantarillado, pero da mayor
seguridad y reduce costos de transacción.
El objetivo de SEDAPAL es la prestación de servicio de saneamiento. La fuente
de abastecimiento dela la Ciudad de Lima y Callao que administra SEDAPAL se
categorizan en dos tipos: superficial y subterránea, las mismas que están
conformadas por la siguiente manera:
1. Tres plantas de tratamiento de agua potable (dos ubicado en La Atarjea u
uno en la zona de río Chillón, la misma que está a cargo de del operador
Consorcio Agua Azul S.A.).
2. 370 pozos de tubelares disponibles para la extracción de aguas
subterráneas (342 operan a cargo de SEDAPAL y 28 por el operador
 Consorcio Agua Azul S.A.).

Plantas de potabilización. Normalmente presentan economías de escala con

respecto a los volúmenes de agua tratados. Hay economías de escala de operar
un conjunto de plantas de tratamiento (tecnologías informáticas) o de servir a
diferentes centros poblados (como la coordinación en el uso de diferentes fuentes
de captación y puntos de descarga).
En el caso de SEDAPAL el proceso de tratamiento se realizan en 19 plantas de
tratamiento de agua residuales (PTAR), siendo la de mayor capacidad San
Bartolo, Puente Piedra, San Juan y Ventanilla que representa aproximadamente el
83% del total del caudal tratado

Sistemas de distribución de agua potable. Estos sistemas son siempre

monopolios naturales, puesto que es antieconómico duplicarlos. Dado el alto costo
de construir capacidad de distribución y las economías de escala en los diámetros
de depósitos y cañerías, los sistemas de distribución se construyen con un
significativo exceso de capacidad, implicando permanencia de economías de
escala en el mediano y largo plazo.
El ámbito nacional actualmente 50 Empresas Prestadoras de Servicio de
Saneamiento (EPS), 48 son empresas municipales. La restantes corresponde a
SEDAPAL y Aguas de Tumbes S.A. (ATUSA). La dimensión de SEDAPAL es
elevada y atiende a casi la mitad de toda la cobertura de los servicios de a nivel
nacional
Agua no contabilizada. El control de pérdidas puede extender en el tiempo las
economías de escala de las instalaciones existentes de potabilización, conducción
de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.
A lo largo de los últimos ejercicios SEDAPAL, las EPS grandes y medianas han
registrado una disminución en el porcentaje de aguas no facturada, encontrándose
SEDAPAL en un mejor nivel que las anteriores, según se detalla:

GESTIÓN EMPRESARIAL

Costos comunes. Una forma importante de reducir costos es identificar y capturar

economías de escala o alcance a través de integración de funciones gerenciales
en agencias públicas o compañías privadas. El manejo centralizado de
contabilidad, facturación, administración de personal y asuntos legales, crean
ahorros significativos de costos al compartir personal, instalaciones y gastos
generales.
Capacidad gerencial y directiva. Hay ahorros en actividades intensivas en
conocimientos y en capacidades escasas, como las de dirección, investigación,
gerencia y entrenamiento. Hay áreas que pueden ser racionalizadas, tanto
administrativas como técnicas, análisis hidráulico y de planeamiento.
Compras y contrataciones. Otros ahorros se consiguen comprando en bloque
productos químicos, tecnología de la información, uso común de plataformas y
sistemas integrados; personal cuya cantidad y operaciones pueden ser reducidas
por fusiones; y propiedades inmuebles, usando sedes comunes y vendiendo o
alquilando las redundantes. Una fusión puede mejorar la posibilidad de contratar
mano de obra especializada y usando en común laboratorios de análisis y
pruebas. Los servicios de facturación están sujetos a economías de escala y
alcance, por ejemplo, entre agua potable y alcantarillado o entre éstos y otros
servicios públicos. Lo mismo para el procesamiento de consultas, quejas y
reclamos. Las ventajas no se agotan allí, sino que se vinculan con el poder de
mercado que en general ostenta la firma y de los flujos que de allí se derivan
(aunque estos beneficios no son propiamente economías de escala). El elemento
de monopsonio puede llevar a ahorros en los costos de comprar materiales y
componentes o contratar obras. También puede conducir a márgenes mayores en
el mercado de productos.
Acceso a financiamiento. Más ahorros se consiguen frente al sistema financiero
cuando el prestador es grande, en términos de condiciones, plazos y tasas de
interés. En general, ceteris paribus, es más fácil y barato para una firma grande
conseguir dinero prestado, y en estos servicios, el financiamiento a largo plazo es
extremadamente importante.
Poder negociador. Hay ventajas en la construcción del poder negociador de la
empresa frente al poder regulador, por, entre otras cuestiones, disponer de
profesionales especializados de mayor preparación y remuneración. La escala
proporciona más beneficios en interacción con autoridades y entidades de control
y regulación. Como las revisiones de tarifas suponen muchos costos fijos (es
decir, no varían demasiado con el monto de la solicitud), las pequeñas empresas
de servicios públicos deben hacer frente a costos mucho más superiores que las
grandes compañías. Muchos prestadores pequeños carecen de los recursos
financieros y de gestión para cumplir con los procedimientos desarrollados con la
vista puesta en empresas mucho más grandes. Las dificultades de las pequeñas
empresas para lograr ajustes de tarifas oportunos atentan contra su capacidad de
prestar servicios adecuados.
Evolución prospectiva. El planeamiento más transparente y objetivo del futuro,
puede generar ahorros. Los beneficios dependen mucho del diseño de los nuevos
sistemas, las instituciones que gobiernen el nuevo mercado, el número de
jugadores en el mismo y la estructura competitiva. Cuando se planea el futuro,
todos los recursos son variables. La planificación del futuro implica decisiones
sobre cuántos recursos hundir (y tornar fijos), y tales elecciones le otorgan inercia
a los costos en los años por venir.
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El primer punto es que la prestación debe “corporativizarse”, es decir, tener

una organización y una contabilidad separada, personería jurídica para contratar
con autonomía del nivel del gobierno que sea propietario y gestión
profesionalizada. Junto con lo anterior, se impone separar la prestación de la
planificación y de la regulación y control, confiriéndole a estas últimas funciones
una institucionalidad independiente y técnicamente capacitada.
• En segundo lugar, generar el marco legal y las condiciones económicas y
administrativas que permitan la agrupación de prestadores municipales en
alguna forma de organización sobre la base de la cercanía geográfica.
Mediante la asociación o mancomunidad de municipios vecinos que compartan
problemas comunes de prestación de los servicios y de manejo de los recursos
hídricos, o bien directamente al nivel subnacional (estados, provincias, regiones o
departamentos). En los países grandes de la región, la extensión de dichas
divisiones es comparable a la de países europeos pequeños o a los de América
Central. La densidad de población es menor que en esos casos, lo cual permite
que las economías de escala se puedan prolongar en el tiempo mientras la
densidad crece.
• Tercero, las consideraciones de economías de escala para la creación de
reguladores nacionales —así como para la definición de normas, planificación,
rectoría, el diseño de mecanismos tarifarios y de subsidios— no escapan a los
argumentos esgrimidos para la prestación de los servicios, si bien en algunos
casos pueden colisionar con facultades de las jurisdicciones subnacionales
autónomas y es cuestión de llegar a consensos.
• Cuarto, en las fusiones de prestadores es esencial detectar de antemano el
origen y destino de las economías de escala logradas, y poder capturarlas
en menores tarifas o mejores servicios. Es una precondición para que el
proceso no se desnaturalice. También para construir apoyo público en la medida
que los ciudadanos vean como resultado del proceso un servicio más eficiente, de
mejor calidad, con una prospectiva de expansión y sustentable desde el punto de
vista financiero, social y ambiental. Encontrar las economías de escala implica
buenos registros contables, costeo por procesos, atribución razonable de costos
comunes, decisiones de racionalizar costos y planificar obras. Las fusiones
implican decisiones sobre instalaciones, edificios, contratos de incentivos
retributivos y de carrera para los empleados, relación con los accionistas
(municipios, por ejemplo) y el regulador, política de atención a los clientes, entre
otros.
• Quinto, la consolidación brinda una oportunidad única para el rediseño de
la estructura sectorial y para lograr metas muy significativas por su impacto
económico, social, sanitario y ecológico. No debería desperdiciarse por
improvisación, o por intereses parroquiales.
• Sexto y final, es un llamado a la apertura mental, dado que no hay
soluciones únicas y universales. Los problemas son similares, pero la
arquitectura institucional y de construcción de consensos puede —y debe— tener
variantes que respeten legítimos derechos, prerrogativas y condiciones locales,
autonomías de los poderes decisorios y la creatividad para encontrar soluciones
imaginativas y perdurables. Cierto acuerdo sobre el diagnóstico es un muy buen
primer paso adelante.