APUNTES DE DERECHO

ADMINISTRATIVO I
Instituciones básicas de Derecho Público

3 DE MARZO DE 2017
CARLOS ÁLVAREZ-ROMERO HARGUINDEY
Derecho+ADE
 TEMA 1: SURGIMIENTO, DESARROLLO, CONSOLIDACIÓN Y SITUACIÓN
ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.- EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

El Derecho Administrativo lo podemos definir como el Derecho que regula la
organización de las Administraciones Públicas, el ejercicio que realizan de los poderes que se les
confían y su control judicial. La génesis del Derecho Administrativo se sitúa en la Constitución
de 1812.

Regula las relaciones y las facultades de los sujetos de derecho público o privado. El
Derecho Administrativo forma parte del Derecho Público, es decir, dentro del criterio por el que
se traza la división primaria del Ordenamiento, entre público y privado, lo podemos situar en la
rama de lo público. Además, el Derecho Administrativo es el Derecho estatutario de las
Administraciones Públicas pues las AAPP ostentan unas particularidades y un régimen jurídico
específico, siendo el Derecho Administrativo el Estatuto que regula la organización y
funcionamiento de estas AAPP. A este rasgo estatutario se le añade el calificativo de Derecho
común, pues dispone de una serie de principios aplicativos específicos; y de Derecho normal,
pues a este se someten normalmente las AAPP.

También el Derecho Administrativo es un Derecho de privilegios y garantías, pues

confiere a la Administración unos poderes exorbitantes (denominados potestades
administrativas) muy superiores a los propios de los sujetos privados: potestad sancionadora,
expropiatoria, ejecución de oficio… Para prevenir los abusos, los ciudadanos se encuentran
resguardados por un completo cuadro de garantías; por ello se afirma que la vocación del
Derecho Administrativo es asegurar la realización de los intereses colectivos sin ceder en la
defensa de los individuales. Entre las principales garantía está el sometimiento pleno de la
Administración al control judicial, la ordenación de la actuación administrativa a través de
procedimientos repletos de trámites, el derecho a percibir una indemnización por los daños que
soporten como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, y toda otra serie de
técnicas que han sido calificadas como privilegios en menos.

Con la vocación del Derecho Administrativo como armonizador se pretende conjugar la

atribución y ejercicio de poderes exorbitantes por la Admón. con el respeto de los derechos de
los ciudadanos. Además es un Derecho general que regula la actividad relacional de todos los
poderes públicos. Por último, el DA se aplica ocasionalmente en relaciones entre particulares:
por ejemplo, las que existen entre empresas que prestan servicios públicos y sus usuarios, o las
cláusulas de Derecho Público que existen en contratos intensamente regulados.

En el Derecho Administrativo no existe un código administrativo que reúna el grupo principal

de disposiciones aplicables. En el compuesto normativo jurídico-administrativo juega un papel
nuclear el artículo 149.1.18ª CE, pues confía al Estado la importante tarea de regular los
elementos centrales del DA, asegurando un mínimo de homogeneidad para todas las AAPP y
para todos los ciudadanos. Este se encuentra compuesto por tres diferentes tipos de normas:

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 1. Normas generales de relación: regulan las relaciones intersubjetivas. La principal es la
Ley 39/2015, el del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas y la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público.
2. Normas de organización: determinan la estructura orgánica.
3. Normas sectoriales de acción: con ellas se establecen los fines propios de cada
Administración, estableciendo los mecanismos, igualmente, para alcanzar esos fines.
Podemos señalar la Ley de Suelo, la Ley General de Sanidad, la Ley de Carreteras…

El DA es fugaz y cambiante, se encuentra sometido al vértigo de la realidad contemporánea.

Podemos definir a la Administración Pública como una organización social dotada de

personalidad jurídica y de poder público con la finalidad institucional de servir al interés general,
sometiéndose plenamente al Derecho y al control judicial. La Administración Pública es el
instrumento de acción del Poder Ejecutivo, se inserta bajo el Gobierno, de la nación,
autonómico, local… En el artículo 97 de la CE se establece que “El Gobierno dirige […] la
Administración civil y militar”; también podemos acudir al artículo 103 de la CE “La
Administración Pública sirve con objetividad los intereses”. Adopta muchas formas:
Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de la Administración
Local, siendo estas de carácter territorial; aunque encontramos otros entes que dependen de
esta Administración territorial pero con cierta autonomía.

Las principales leyes que vamos a tratar este curso son: la Ley 39/2015 del
Procedimiento Administrativo Común, y la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público.
Aunque podemos señalar también la Ley 29/19 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
administrativa.

2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

El Derecho Administrativo surge en los Estados occidentales de corte constitucionalista

durante el siglo XVIII. Conforme a la nueva política resultante de la Revolución, y en virtud del
Contrato Social, se procede en primer término a proclamar que el pueblo es soberano y titular
del poder, confiándolo, para su ejercicio, a todas las instituciones del Estado (inclusive a la
Administración). El principal logro del constitucionalismo es la sujeción del poder público al
Derecho, mediante el principio de legalidad. La legitimidad de la atribución de potestades al
poder público descansa en la necesidad de satisfacer el interés general. Dentro del Derecho
Administrativo, el par conceptual prerrogativa/garantía es el más clásico componente. Reviste
especial interés el principio de responsabilidad de los poderes públicos, pues se configura, en
realidad, como un derecho de reacción contra los abusos del poder, es decir, que permite el
control jurisdiccional de los actos de ejercicio de prerrogativas especiales: los actos del rey
gozaban de impunidad jurisdiccional, pero los actos de las administraciones públicas se someten
a control de los tribunales. Esto es lo que determina el nacimiento del Derecho Administrativo:
un punto de la evolución jurídica en que el poder no es ilimitado ni se encuentra exento de
control, sino que se enclava en un Estado democrático de Derecho, que modula su intensidad y
revisa el modo en que se ejerce.

Podemos señalar dos sistemas de Derecho Administrativo: el sistema continental

europeo y el sistema anglosajón.

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 El sistema continental europeo es producto del Consejo de Estado francés. Posee una
doble función: consultiva (es el órgano de asesoramiento jurídico de la Administración) y
jurisdiccional (resuelve conflictos en los que forma parte la Administración). Los pleitos sobre
cuestiones referentes al Derecho Público eran encausados por la propia Administración,
debiéndose esto a que el principio de separación de poderes se entendió de forma radical (el
Poder Judicial no se puede entrometer en la Admón. Pública). Surge así la existencia en el seno
de la propia Admón. de órganos específicos encargados de revisar las cuestiones litigosas
planteadas por los ciudadanos contra el poder público. Podemos señalar un conjunto de rasgos
principales:

 La Administración debe contar con especiales prerrogativas, debido a que ejerce tareas
de interés general. Destaca aquí la autotutela ejecutiva: la posibilidad de que la Admón.
ejecute por sí misma los actos que dicta.
 La disposición de mecanismos que eviten el abuso y la arbitrariedad.
 La existencia de una jurisdicción especial, la contenciosa-administrativa.
 Un sistema de responsabilidad administrativa para los daños que pudieran ocasionarse
a los particulares.

En el sistema anglosajón, la Administración no llega a adquirir potestades extraordinarias, y

se somete plenamente al Derecho privado. En este régimen impera con todo vigor el principio
de imperio de la ley, sometiéndose todo sujeto al Derecho común. No se ejercen especiales
prerrogativas, tampoco resulta preciso articular un régimen especial de garantías, ni se exige un
sistema especial de responsabilidad administrativa… Países característicos de este sistema son
Inglaterra, EEUU, Irlanda, Sudáfrica… En el caso de EEUU encontramos el caso de las “agencias”,
órganos independientes del poder ejecutivo sometidos a controles de carácter político y
financiero, que reciben determinadas funciones o potestades públicas como el poder de
regulación de los mercados, el otorgamiento de licencias administrativas o la imposición de
limitaciones al ejercicio de derechos.

Los dos sistemas anteriormente descritos tienden a aproximarse: en el sistema continental

es frecuente la creación de personas jurídicas privadas por parte de las Administraciones
públicas para el desempeño de tareas de interés general, sometidas al Derecho privado, pero
no sujetas a los rigurosos trámites y procedimientos que regulan la actividad administrativa,
permitiéndose una mayor flexibilidad de medios y actuaciones; en el Derecho anglosajón
aparecen regulaciones específicas que derogan el Derecho privado y suponen el ejercicio de
potestades administrativas, especialmente en el intervencionismo administrativo económico.

El sistema español se enmarca en el modelo continental europeo pero presenta

peculiaridades. El Consejo de Estado es un órgano consultivo de la Administración, que no
desempeña funciones jurisdiccionales, pues los asuntos judiciales en los que es parte la Admón.
son conocidos por órganos jurisdiccionales enclavados en la organización judicial general.

Ante el proceso de globalización, se intensifican las influencias recíprocas entre

ordenamientos que alumbran un Derecho Administrativo global; y además se asiste a un
fenómeno de internacionalización del Derecho Administrativo. Se reclama que el Derecho
Público guíe el proceso globalizador y no se convierta solo en una consecuencia del mismo.

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3.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN :

La AP se sitúa en el marco de uno de los tres poderes, el Ejecutivo, y por consiguiente, se

encuentra sometido al control que articulan los dos restantes. Desde el punto de vista
constitucional, la Administración es un conjunto de órganos jerarquizados, enclavados en el
poder Ejecutivo.

El Gobierno dirige la Administración civil y militar, y ejerce la función ejecutiva y la

potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. En este sentido el Gobierno
se configura como la cúspide de la organización administrativa. El resto de niveles de la
Administración se encuentra vinculado a la dirección del Gobierno, que es el superior jerárquico
absoluto en nuestro ordenamiento jurídico.

El Gobierno cuenta con la posibilidad de designar libremente una serie de altos cargos
de la Admón. que tienen como principal cometido ejecutar las directrices políticas del Gobierno,
como los secretarios de Estado, los directores generales, etc.; y por último, la capacidad del
Gobierno de adoptar decisiones de impulso político general, como pactar con los empresarios o
con los sindicatos una serie de compromisos.

En el marco de la función administrativa, el Gobierno ejerce tareas de carácter

plenamente ejecutivo plenamente sometidas a control judicial. El orden jurisdiccional
competente para efectuar este control es el contencioso-administrativo.

El Estado Democrático tiene una triple dimensión. Individual (art.23 capacidad de los
individuos a participar), colectiva (posibilidad de ser elegido) y específica para la administración
pública (referente a la responsabilidad democrática, responder de los actos frente a alguien),
responde ante el parlamento ante un órgano constitucional establecido: el Gobierno.

El Estado de Derecho tiene dos perspectivas: una individual (como reconocimiento y

garantía de los derechos de los ciudadanos), y una colectiva (la obligación o sujeción de la
Admón. Pública al imperio de la ley, por lo tanto, el principio de legalidad; la Admón. Pública no
puede vulnerar lo establecido en la ley, ni ejercer su actuación sin la existencia de una ley previa
que la delimite), y dentro de esta, por último, la revisión jurisdiccional de la acción de la
Administración.

El enfoque del Estado Social, que implica la obligación de las AAPP a garantizar las
prestaciones de carácter social, los derechos de carácter colectivo, de carácter prestacional
(derecho al medioambiente, a la vivienda, etc). En el artículo 53.1 se establece: “Los derechos y
libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes
públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse
el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el
artículo 161, 1, a).” y en el art. 53.3 “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios
reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la
actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de
acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.” El Estado Social por lo tanto impone
la obligación a la AP de garantizar ciertos bienes y derechos dentro de lo que establezca la ley
en lo referente a los derechos de carácter prestacional.

La cláusula de Estado Autonómico hace referencia a la vertebración territorial del poder

político en entes que son las CCAA, dentro del marco constitucional de distribución de

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competencias. La relación de competencia une a la Administración Estatal y a la Autonómica. La
problemática surge con la Administración Local, quedando regulada en el artículo 37 de la CE.

La interpretación de los derechos y libertades de los ciudadanos de acuerdo con su

función social queda regulada en el art. 33.2 CE: “La función social de estos derechos delimitará
su contenido, de acuerdo con las leyes.”

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 TEMA 2: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1.- LA TEORÍA DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA Y DE SU APLICACIÓN EN EL DERECHO PÚBLICO :

La Administración Pública es una persona jurídica: constituye un centro de imputación

de normas y de relaciones jurídicas; es titular de potestades, derechos y obligaciones jurídicas.

La personalidad jurídica es una necesidad absoluta para poder establecer la cualidad de

sujeto jurídico de una organización, que históricamente se otorga a la Administración Pública
cuando se quiere controlar por los Tribunales sus actuaciones. Ante los Tribunales solo pueden
personarse sujetos de Derecho, personas físicas o jurídicas.

A nivel de Derecho interno, sin embargo, se ha construido una nueva personalidad

jurídica, la del aparato organizativo dependiente del Poder Ejecutivo, a través del cual se
satisfacen los intereses públicos: es decir, la Administración Pública. Esta personificación jurídica
dota de unidad a ese aparato organizativo, lo identifica en el mundo del Derecho como entidad
independiente, centro de imputación de normas y relaciones jurídicas. Y esa persona jurídica,
como cualquier otra, puede comparecer ante los Tribunales, ser demandada por otras personas
físicas o jurídicas y, en su caso, ser condenada por sentencia.

En el artículo 3.4 de la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público se establece
“cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines
con personalidad jurídica única.”

Mediante el reconocimiento de la personalidad jurídica de las AAPP se le atribuyen

responsabilidades por sus actuaciones: destacamos aquí, por parte del individuo, la garantía
expropiatoria del art. 33 CE y la garantía indemnizatoria del art. 106 CE.

Podemos diferenciar la personalidad jurídica pública de las AAPP de la personalidad

jurídica privada en el sentido en que las AAPP quedan sujetas al interés general (art. 103), y en
cambio la personalidad jurídica privada posee una autonomía propia, es decir un margen de
libertad.

Por último, las AAPP poseen una misión constitucional independiente a los Poderes
Legislativo y Judicial. También se les reconoce, en el art. 128.2 CE, una excepcional iniciativa
pública en la actividad económica.

2.-LA PERSONIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO:

Según el art. 3.3 CE “bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de
gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la
actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que
establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.”, esto es, la AAPP es el instrumento de
acción estatal. Esta idea se ve reforzada por el art. 97.1 CE “El Gobierno dirige […] la
Administración civil y militar”.

Al reconocerse en el art. 1.1 CE que España es un “Estado social y democrático de

Derecho”, intuimos una obligación por parte de los Poderes Públicos a actuar y velar por estos

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preceptos constitucionales. Es por ello, que en el art. 9.2 CE se establece esta obligación a los
Poderes Públicos “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la
libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas;
remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos
los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.”

La actuación de la Administración Pública es valorativa; se realiza sobre varios valores

específicos determinados en el art. 10.1 CE: “La dignidad de la persona, los derechos inviolables
que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos
de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.”

La Administración Pública posee un estatuto singular constitucional: en el art 103 CE

encontramos como se obliga a esta a velar por el interés general; en el art. 105 CE encontramos
el régimen procedimental del Derecho Público con los ciudadanos; en el artículo 103.3 CE
quedan regulados los medios personales propios de la Administración Pública, quedando
fuertemente regulados en la Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público; en el art. 132
CE quedan regulados los medios materiales de la Administración Pública, esto es, los bienes de
dominio público, desarrollados también en la Ley 33/2003 del Patrimonio de las
Administraciones Públicas, y el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público; encontramos los bienes
financieros de las AAPP regulados en el art. 135 CE, viéndose reforzado este artículo por la Ley
General Presupuestaria, la Ley General Tributaria y la LBHL; por último, es fiscalizable el
cumplimiento de la finalidad de las AAPP por parte de los Tribunales, regulándose esto mediante
el art. 106 CE y la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Según la pluralidad de personificaciones jurídicas de la Administración Pública, podemos

clasificar estas en: la Administración del Estado; las Administraciones de cada una de las CCA;
las Administraciones Locales, integradas por Municipios, Provincias, Islas y por las Entidades
locales menores, Comarcas y Áreas metropolitanas; las Administraciones institucionales creadas
por las Administraciones anteriores; y las Corporaciones de Derecho Público representativas de
intereses profesionales o económicos.

3.- GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA :

En el artículo 97 de la CE se establece que “El Gobierno dirige la política interior y

exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado.” De esta definición se desprende
que al Gobierno se le reconoce la capacidad de liderazgo político de la acción pública, poniendo
bajo su inmediata dirección a la AP, aparato organizativo sustancial del Estado. La AP es un
aparato organizativo a las órdenes del Gobierno dispuesto para la satisfacción de los intereses
públicos. Intereses públicos que le son definidos por las normas jurídicas y que debe cumplir con
la absoluta neutralidad u objetividad, con eficacia y sumisión al Derecho (art. 103 CE).

La AP se caracteriza por la subordinación o dependencia política del Poder que lo dirige.

Tiene una composición burocrática, funcionarial, cuya selección se realiza en base a los
principios de mérito y capacidad, estando sometidos a un régimen estatutario de Derecho
Público y no laboral, y no incorporan carácter representativo alguno; de ahí su posición de
dependencia.

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 La AP se caracteriza también por las notas de continuidad y permanencia. Los fines que
le están encomendados exigen una actividad continua y permanente: “los Gobiernos caen y se
suceden, pero la Administración Pública permanece”. La idea de continuidad es cierta en un
marco de fines trascendentes; pero en un marco ideológico los cometidos a realizar cambian
según la línea ideológica del Gobierno. Además, el Gobierno trata la designación discrecional de
las máximas autoridades en la organización administrativa, que en cuanto designaciones
políticas pueden, en su caso, ser libremente cesadas.

Por último, la delimitación material de la función administrativa es distinta de la función

política o de gobierno. La Administración ejerce funciones heterogéneas que globalmente
calificamos como administrativas, pero que no pueden homologarse con la tradicional distinción
tripartita de las funciones del Estado: legislativa, ejecutiva y judicial. Las funciones
administrativas son tanto de ejecución como normativas (elaboran reglamentos); incluso, con
muchas reservas, realiza otras parecidas a las jurisdiccionales, como son la resolución de
recursos administrativos.

4.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS ÓRGANOS: LA COMPETENCIA .

Para el cumplimiento de los mandatos, la Administración posee una organización

delimitada legalmente y una atribución de competencias. Para la organización de la AP, estas
poseen una potestad organizatoria, es decir, una capacidad para crear organizaciones públicas
y definir su estructura. Para la creación de AAPP, encontramos reservas de ley para las CCAA
(art. 151 CE) y para las provincias (art. 141 CE). Los municipios no quedan sujetos a reserva de
ley, quedando sometidos a la legislación de las diferentes CCAA (art. 13 de la Ley 7/1985,
Reguladora de las Bases del Régimen Local).

Podemos señalar los principios de la organización administrativa, siendo estos con otras
AAPP (regulado en el art. 14 de la Ley 40/2015) o de manera interna (regulados
fundamentalmente en el art. 103 de la CE). Los principios de organización interadministrativa
son la lealtad institucional, el respeto competencial, la colaboración, la cooperación y la
coordinación. Los principios de organización interna son el de eficacia (art. 103 CE, quedando
vinculado a la consecución de un objetivo), la eficiencia (art. 3 Ley 40/2015, en la asignación y
utilización de los recursos públicos), la jerarquía (art. 103 CE, basándose en la ordenación interna
de los órganos), y la descentralización funcional y la desconcentración funcional y territorial (art.
54 Ley 40/2015).

La Ley 40/2015, en los artículos 5 y 56, distingue entre unidades administrativas y

órganos. La unidad es una reunión operativa de medios materiales y personales que, bajo la
dirección de un responsable, desarrolla alguna actividad administrativa. Por el contrario, son
órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyen funciones que
tengan efectos jurídicos frente a terceros, cuya actuación tenga carácter preceptivo. Los
requisitos de la creación de órganos administrativos quedan establecidos en el art. 5.3 de la Ley
40/2015, exigiendo: “determinación de su forma de integración en la Administración Pública de
que se trate y su dependencia jerárquica; la delimitación de sus funciones y competencias; y la
dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento”.

En aplicación del principio de jerarquía, los órganos administrativos podrán dirigir las
actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de
servicio. Esta aplicación plena del principio jerárquico afecta únicamente a los órganos activos,

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a aquellos dotados de autonomía orgánica y funcional con respecto a la Administración activa,
o a través de los servicios de esta última que prestan asistencia jurídica.

Dentro de la Administración Pública encontramos los órganos colegiados, aquellos que

se crean formalmente y están integrados por tres o más personas, a los que se atribuyen
funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento o seguimiento y control. En la
Ley 40/2015 encontramos una regulación básica común para todos los órganos colegiados y la
de los órganos colegiados de la Administración del Estado; los órganos colegiados de las CCAA
quedan regulados en la legislación autonómica correspondiente. Podemos destacar tres clases
de órganos colegiados: los órganos colegiados comunes, integrados únicamente por autoridades
y funcionarios de una misma Administración territorial; los órganos colegiados compuestos,
formados por representantes de distintas Administraciones; y los órganos colegiados
participados, compuestos por los representantes de una o varias Administraciones y las
organizaciones representativas de intereses sociales. La creación de órganos colegiados con
función de decisión (vinculante frente a terceros) deberá ser publicada en el Boletín Oficial de
la Administración Pública en que se integran.

La competencia, regulada por el art. 8 de la Ley 40/2015 es de carácter “irrenunciable y

se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos
de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes”.
Además, la competencia debe ser delegada mediante normas con rango de ley o de carácter
reglamentario. Debemos diferenciar entre la titularidad de la competencia y el ejercicio de esta,
pues como dice este mismo artículo “la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas
a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente
dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de
atribución de competencias”. Si la competencia no se atribuye a ningún órgano concreto,
corresponderá al menor jerárquicamente “si alguna disposición atribuye la competencia a una
Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de
instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón
de la materia y del territorio”.

En esta Ley también quedan reguladas las figuras de flexibilización de competencias,

destacando: la delegación de competencias del art.9 (supone ejrcida por delegante; requiere su
publicación; hay materias prohibidas de delegación como asuntos referidos al Consejo de
Ministros); hay prohibición de delegar los recursos en órganos recurridos; y hay prohibición de
delegar lo delegado). En el art. 10 encontramos la avocación, por la que “los órganos superiores
podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda
ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes”. En el art. 11
quedan reguladas las encomiendas de gestión, por la que se produce una delegación de
actividades materiales. En el art. 12 encontramos la delegación de firma, por la que “Los titulares
de los órganos administrativos podrán […] delegar la firma de sus resoluciones y actos
administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos
dependan”. Por último, la suplencia queda regulada por el art. 13, basándose en que “los
titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de
vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su abstención
o recusación.”

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 TEMA 3: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN DE LAS AA.PP.

1.- LEGALIDAD Y DERECHO . SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SU DIMENSIÓN

CONSTITUCIONAL

El principio de legalidad en nuestro Ordenamiento Jurídico queda constatado de manera

plena en el art. 9.3 de nuestra Constitución. En él se indica que “la Constitución garantiza el
principio de legalidad”.

Además, en el art. 103 de la CE encontramos como la Administración queda vinculada

al imperio de la Ley y del Derecho. La Administración sirve con objetividad a los intereses
generales y actúa de acuerdo a unos principios, quedando sometida plenamente a la ley y al
Derecho. Todos los órganos de la Administración son creados, regidos y coordinados por la ley;
y el estatuto de los funcionarios, el acceso a la función pública, el ejercicio de la sindicación por
parte de los funcionarios, el sistema de incompatibilidades y la garantía de imparcialidad de
estos queda regulada también por ley.

El concepto de legalidad podemos enfocarlo desde un sentido estricto, trascendiendo

este a la noción formal de Ley, esto es, a la ley emanada del Parlamento o a cualquier otra
disposición normativa con rango de ley. Por lo tanto, podemos entender el término legalidad
como aquella adecuación de un comportamiento o una disposición a la ley (reserva de ley).

También podemos entender el concepto de legalidad desde un punto de vista más

amplio pues como establece el art. 103 de la CE, “la Administración queda vinculada al Derecho”,
sometiéndose así, además de a la Ley, a la costumbre, los principios generales del Derecho, los
reglamentos…

Este concepto de legalidad, como establece el artículo 106 de la CE, queda sometido al
control de los Tribunales, que “controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.”

2.- LA RELACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS PARTICULARES CON LA LEY Y EL DERECHO

Como queda establecido en el art. 9.1 de la CE “los ciudadanos y los poderes públicos
están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Esto significa el
sometimiento de los particulares y la Administración a la Ley y el resto del Ordenamiento. Ahora
bien, la relación que guardan estos con la Ley y el Derecho es distinta:

La vinculación de los individuos con el ordenamiento se fundamenta en una idea de

voluntariedad. Los individuos se vinculan con otras personas a través del contrato, que según el
art. 1254 del CC “existe desde que una o varias personas consienten en obligarse, respecto de
otra u otras, a dar alguna cosa o prestar algún servicio.” Ahora bien, estos contratos, como
establece el art. 1255 del CC, “no puede ser contrario a las leyes ni al orden público”.

Por otro lado, las AA.PP. sirven, como ya hemos dicho, con objetividad a los intereses
generales y actúan según ciertos principios con, como establece el art. 3.1 de la LRJSP “con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho”. Este sometimiento de las AA.PP a

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la Constitución, la Ley y el Derecho queda limitado por una serie de competencias reguladas en
el art.8 de la LRJSP, siendo estas competencias irrenunciables y ejercidas solo por los órganos
administrativos que las tengan asumidas, pudiendo ser estas desconcentradas en otros órganos
jerárquicamente dependientes. Ahora bien, los actos administrativos podrán ser declarados
nulos de pleno derecho, según el art. 47 de la LPAC si “son dictados por órganos manifiestamente
incompetentes […]; y las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la
Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.”

3.- LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS : EN PARTICULAR, LAS POTESTADES DISCRECIONALES Y EL

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Como veremos en temas posteriores, la Administración tiene potestad reglamentaria,

es decir, potestad para elaborar reglamentos. En el art. 97 de la CE se reconoce la capacidad del
Gobierno y de la Administración de aprobar reglamentos.

Además, en la ley 39/2015 en los art. 127 y ss. se regula la potestad para dictar
reglamentos de las Administraciones Públicas. En el art. 128 se reconoce la potestad
reglamentaria del Gobierno de la Nación, de los Órganos de Gobierno de las CCAA y de los
órganos de gobierno locales; estableciendo que estos no “podrán vulnerar la Constitución o las
leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen
de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no
podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así
como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales
de carácter público”. Además, en ellos se regula los principios de buena regulación, la publicidad
de las normas, la planificación normativa…

Las potestades discrecionales son aquellas que las leyes atribuyen por sí mismas y
directamente competencias y potestades a las Administraciones Públicas, pero que, con
frecuencia, se trata de competencias y potestades que dejan a la Administración un margen
amplio para actuar. Estas, según el art.35.i de la Ley 39/2015 han de ser motivadas. Podemos
señalar diversos ejemplos como la admisión a un proceso selectivo si hay presentación de
solicitud, el otorgamiento de una licencia si cumplen los requisitos legales, los trámites
obligatorios (como el trámite información pública).

Podemos concluir que esta potestad discrecional de la Administración garantiza el

ejercicio de cierto margen de libertad a la Administración. Ahora bien, con la necesidad de
motivación de estas potestades observamos cómo esta libertad no se ve influenciada por la
arbitrariedad, que queda garantizada su interdicción en el art. 9.3 de la CE.

4.- GARANTÍAS DE LA LEGALIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA

Encontramos ciertos instrumentos encargados de controlar la acción de la

Administración.

En primer lugar podemos señalar los órganos constitucionales del control de la

Administración. Estos son los órganos judiciales, el sometimiento a la revisión jurisdiccional. En
el art. 106 de la CE encontramos como los "Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la

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legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican.” Ahora bien, como órgano supremo consultivo encontramos, como queda establecido
en el art. 107 de la CE el Consejo de Estado, órgano consultivo del Gobierno. Además, podemos
señalar el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas.

Ahora bien, la acción administrativa al estar sometida al principio de legalidad ha de ser

acorde a lo establecido en la Ley, como ya hemos visto. Es por esto que, en el art. 103.3 queda
establecido que “La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función
pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de
su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad
en el ejercicio de sus funciones.”

Los reglamentos del Gobierno poseen una jerarquía que queda establecida en el art.
24.2 de la Ley del Gobierno, donde en primer lugar encontramos “Disposiciones aprobadas por
Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros. Y, después, los
reglamentos aprobados por Orden Ministerial”.

12
 TEMA 4: LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: EL REGLAMENTO

Las fuentes del Derecho, según el art.1 del Código Civil son la ley, la costumbre y los
principios generales del Derecho.

En estas encontramos tanto fuentes directas (CE, Regamentos de la UE, la ley,

reglamentos, etc.) y fuentes indirectas (tratados internacionales, jurisprudencia del TS, doctrina
científica).

La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la
moral o al orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente
interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre.

Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin
perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. Estos son de carácter informador
y han sido positivizados. Aquí señalamos, por ejemplo, los principios de buena regulación del
art. 129 de la LPAC.

El sistema de fuentes en el Derecho Administrativo se caracteriza por la diversidad de

multinivel territorial (UE, Estado, CCAA, Entes locales…); por la mutabilidad y su dificultad de
codificación; y la participación de la Administración en la elaboración de esta a través de los
reglamentos.

1.- EL CONCEPTO DE REGLAMENTO Y SU DISTINCIÓN CON FIGURAS AFINES

El reglamento es toda norma escrita con rango inferior a la ley aprobada por la
Administración Pública. Son normas de segunda clase, principio que asegura la preeminencia del
Parlamento sobre el Poder Ejecutivo en la producción normativa. Esto significa que, aunque el
reglamento sea posterior a la ley, no puede derogarla; por el contrario toda norma con rango
de ley tiene fuerza derogatoria sobre el reglamento. No existen materias reservadas a la
potestad reglamentaria frente a la ley. Esta diversa posición ordinamental de la ley y el
reglamento se expresa en el principio de reserva de ley.

La reserva material comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los

cuales la Constitución exige su regulación por norma con rango de ley.

La reserva formal hace referencia a que cualquier materia, por mínima o intrascendente
que sea, cuando es objeto de regulación por la ley ya no puede ser regulada por un reglamento.
Su rango se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior, y por ello es ya inaccesible a la
potestad reglamentaria.

Estos límites han sido sintetizados por la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo
Común: “Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o
las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen
de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no
podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así

13
como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales
de carácter público.”

Hay que establecer una delimitación con sus figuras afines, principalmente con los actos
administrativos generales.

Estos coinciden con el reglamento en que no se dirigen a ciudadanos concretos. No cabe

exagerar el carácter de la abstracción y generalidad de los reglamentos. La imposibilidad de
reglamentos singulares, es conciliable con la existencia de reglamentos dirigidos a grupos
concretos. Por esta circunstancia, la diferencia entre el reglamento y el acto administrativo
general, que también se dirige a colectivos determinados, se ha buscado en otros criterios más
precisos, como el ordenamiento de la no consunción.

El reglamento es una norma y no se agota por una sola aplicación ni por muchas otras
sino cuanto más se aplica, más se refuerza su vigencia; sin embargo, el acto administrativo es
flor de un día: se extingue en una sola aplicación.

La distinción tiene importancia también por la diversidad del régimen jurídico aplicable
a unos y otros: diversidad del procedimiento para su aprobación; publicación en Boletines
Oficiales de los Reglamentos frente a notificación de los actos administrativos; período de
vacatio legis del reglamento frente a la eficacia inmediata del acto; libre derogabilidad del
reglamento frente a condicionantes de forma y materiales para anular actos administrativos
declarativos de derechos; sanción de nulidad de pleno derecho para los reglamentos ilegales
frente a la anulabilidad de los actos; recurribilidad judicial directa de los reglamentos sin previo
recurso administrativo, como es obligado para los actos administrativos.

2.- CLASES DE REGLAMENTOS

Los reglamentos los podemos clasificar según su relación con la ley y según su origen.

Por su relación con la ley, los reglamentos se clasifican como la costumbre en extra
legem, secundum legem y contra legem, lo que corresponde con los reglamentos
independientes, ejecutivos y de necesidad.

Los reglamentos independientes son aquellos que regulan materias sobre los que la
Constitución ha previsto una reserva reglamentaria. La Constitución Española no ha recogido
esta posibilidad. En nuestro Derecho, reglamentos independientes solo pueden ser aquellos que
regulan materias en las que no se ha producido una previa regulación por ley (reserva formal) y
que, al propio tiempo, no estén protegidas por la reserva de ley material, que, en general, veda
toda intromisión de la potestad reglamentaria en la propiedad y libertad de los ciudadanos. Solo
que la posibilidad para, en ausencia de regulación legal, reglamentar la organización
administrativa y de los servicios públicos, incluyendo las relaciones con los usuarios. La doctrina
alemana calificó a estos reglamentos como administrativos.

Los reglamentos ejecutivos desarrollan y complementan una ley porque la ley misma lo
ha previsto mediante llamamiento expreso. Por ser subordinada y de colaboración con la ley, el
reglamento ejecutivo ni puede contradecir la ley que desarrolla, ni puede regular aspectos
esenciales de la materia porque supondría invadir la esfera material de reserva legal. Si no
respetan esos límites incurren en nulidad de pleno derecho. Este desarrollo debe ser el
complemento indispensable de la ley: contener lo mínimo necesario para hacer efectiva aquella.
Deben aprobarse a través de un procedimiento reglado. Los reglamentos ejecutivos pueden ser

14
derogados o modificados por la Administración cuantas veces considere oportuno siempre que
guarde el debido respeto al contenido de la ley que complemente y desarrolla.

Los reglamentos de necesidad son aquellas normas que dicta la Administración para
hacer frente a riesgos extraordinarios: epidemias, catástrofes naturales… ante las cuales se
admite que las autoridades administrativas puedan dictar las normas adecuadas para
afrontarlas, al margen de los procedimientos comunes y de las limitaciones propias de la
potestad reglamentaria. No necesitan de procedimiento de elaboración y no derogan las normas
legales que contradicen, sino que suspenden su vigencia mientras dura la situación de
emergencia.

Según su origen, los reglamentos se clasifican según la Administración que los dicta y
pueden ser:

Los reglamentos estatales, siendo los de mayor jerarquía los del Gobierno, y que se
aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto. Subordinados a estos y a las Órdenes
acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno están los reglamentos de los Ministros en
forma de Órdenes Ministeriales en las materias propias de su departamento, y los de las
Autoridades inferiores, en cuyo caso revestirán la forma de Resolución, Instrucción o Circular de
la respectiva autoridad que los dicte.

Entre los reglamentos de las Comunidades Autónomas encontramos los Decretos, de los
Consejos de Gobierno o d Gobierno de la CA; Órdenes, los de los Consejeros, etc. En algún caso,
como el de Asturias, la potestad reglamentaria se asigna también al legislativo autonómico.

Los reglamentos de los Entes locales distingue el Reglamento orgánico de cada Entidad,
por el que el ente se auto-organiza, de las Ordenanzas locales, que son normas de eficacia
externa de la competencia del Pleno de la Entidad, y los Bandos, que el alcalde puede dictar en
las materias de su competencia.

Con subordinación a los reglamentos de los Entes territoriales, puede hablarse de los
reglamentos de los Entes institucionales y reglamentos de los Entes corporativos.

3.- LOS LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: LÍMITES MATERIALES Y FORMALES

Entre los límites materiales señalamos, en primer lugar que la validez de un reglamento
es que el órgano que lo dicta tenga competencia para dictarlo. Esto queda regulado en el art.
128.1 de la Ley 39/2015 “El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de
la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno
locales.”

Además, hay materia reservada a la regulación por ley, que establece en el art. 53.1 de
la CE que “solo por ley podrá regularse el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en
el Capítulo segundo del presente Título I.” Según el art. 47.2 de la Ley 39/2015 “serán nulas de
pleno derecho las disposiciones administrativas que regulen materias reservadas a la Ley.”

En el artículo 128.2 de la Ley 39/2015 “Sin perjuicio de su función de desarrollo o

colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones
administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras
cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.”

15
 Sobre si la potestad reglamentaria debe respetar la regla de irretroactividad impuesta
por la Constitución, según el art. 26.2 de la Ley 40/2015 “Las disposiciones sancionadoras
producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor”. Fuera
de estos supuestos, y si el reglamento así lo dispone, sus normas tendrán carácter retroactivo
máxime si se trata de normas favorables a los administradores.

En los límites formales, en primer lugar podemos señalar el principio de jerarquía

normativa, en función del cual los reglamentos se ordenan según la posición en la organización
administrativa del órgano que los dicta sin que en ningún caso el reglamento dictado por el
órgano inferior pueda contradecir al dictado por el superior. En la propia Ley 39/2015, en su
artículo 128.3 “Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que
establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra
de rango superior.” Además, según el art. 47.2 de la Ley 39/2015 “serán nulas de pleno derecho
las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior”.

La Ley 39/2015 en el artículo 129 establece los principios de buena regulación:

“ 1.- Las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad,
eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. Quedará
suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

2.- En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar
justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines
perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

3.- En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá

contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras
constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos
obligaciones a los destinatarios.

4.- A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se

ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión
Europea.

Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca

trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados
atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con
carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los
titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos
dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley
habilitante.

Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros

organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación
de las mismas.

5.- En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas

posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos
propios de su proceso de elaboración. Definirán claramente los objetivos de las iniciativas

16
normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los
potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas.

6.- El del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas

administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar la gestión de los recursos públicos.

7.- Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o
futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al
cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.”

En el art. 132 de la Ley 39/2015 se regula el plan normativo anual, “Anualmente, las
Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales
o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.”

En el art. 133 de la Ley 39/2015 se establece la necesidad de la consulta pública del

reglamento a “los sujetos y las organizaciones más representativas potencialmente afectados
por la futura norma”.

En el art. 131 de la Ley 39/2015 queda regulada la publicidad de las normas “La
publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente
tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen
reglamentariamente”.

Además, debe haber, como queda establecido en el art. 130 de la Ley 39/2015 una
evaluación normativa de estos reglamentos “Las Administraciones Públicas revisarán
periódicamente su normativa vigente […] El resultado de la evaluación se plasmará en un informe
que se hará público.”

4.-EL RÉGIMEN DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS

La vulneración de los límites sustanciales y formales a que está sujeta la aprobación de

los reglamentos origina su invalidez. La invalidez de un reglamento lo es siempre en su máximo
grado: nulidad absoluta o de pleno derecho.

Como ya hemos visto, la Ley 39/2015 determina en su artículo 47.2 “serán nulas de pleno
derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y
las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas
de derechos individuales”.

La ilegalidad de un reglamento puede plantearse ante todas las jurisdicciones por vía de
excepción para pedir su inaplicación al caso concreto que el Tribunal está enjuiciando. La
aplicación del reglamento implicaría la desobediencia a una norma de carácter superior. Esta
forma de resolver la cuestión viene impuesta a los Jueces y Tribunales en el art. 6 de la LOPJ:
“Los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a
la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.”

Encontramos también la revisión de oficio por la Administración autora del reglamento.

Esta, previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la CA, podrá
declarar la nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la

17
Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas de
derechos individuales; como establece el art. 106.2 de la Ley 39/2015.

Puede realizarse una impugnación ante la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa con

un recurso directo que ataca frontalmente el reglamento solicitando su anulación (art. 1.1 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), sin que sea necesaria la interposición de un
previo recurso administrativo.

Las consecuencias de esta invalidez son la imprescriptibilidad de la acción para recurrir

contra los reglamentos ilegales y la imposibilidad de su convalidación. Hay un plazo perentorio
de dos meses para su impugnación y un mantenimiento de la validez de los actos dictados en
aplicación del reglamento. Esto queda establecido en los art. 46 y 73 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.

El recurso indirecto consiste en la impugnación de un acto administrativo dictado al

amparo del reglamento ilegal, fundada dicha impugnación en la ilegalidad del reglamento. Esta
vía de impugnación puede realizarla cualquier persona que sea titular de un derecho o interés
sin estar sujeto a plazo. El juez que conozca el recurso indirecto tiene la potestad de anular el
reglamento, si es competente para conocer también el recurso directo contra el mismo, o bien,
si no lo fuere, planteando la llamada cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que corresponda. Si
este estima fundada la cuestión de ilegalidad, anulará el reglamento con plenos efectos erga
omnes. Si considera que el reglamento es válido, esa declaración no afecta a la sentencia
anulatoria del acto dictado por el juez que promovió la cuestión de ilegalidad.

Puede darse impugnación ante el TC cuando se violen los derechos constitucionales

susceptibles de recurso de amparo, una vez que se haya agotado la vía jurisdiccional procedente.

5.- CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Podemos señalar tres características principales:

 La habilitación por la CE y la Ley al Gobierno, a las CCAA y a las Entidades Locales para
ejercer esta potestad.
 Es una normativa de carácter secundario, integrada en el Ordenamiento Jurídico.
 Tiene un carácter discrecional pues sus límites quedan definidos por la ley.

6.- LA INDEROGABILIDAD SINGULAR

El reglamento puede ser derogado por la misma autoridad que lo dictó, que también
puede, proceder a su modificación parcial. Lo que no puede es derogar el reglamento para un
caso concreto. A ello se opone la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos que se
recoge en la Ley 39/2015 de Procedimiento Común en su artículo 37: “Las resoluciones
administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de
carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que
dictó la disposición general.”

El fundamento de la inderogabilidad singular se ha visto en el principio de legalidad. La

Administración habría recibido de la ley el poder de dictar reglamentos y de derogarlos con
carácter general, pero no la facultad de derogarlos para casos concretos.

18
 TEMA 5: EXPROPIACIÓN FORZOSA

1.- CONFIGURACIÓN LEGAL Y CONSTITUCIONAL DE LA EXPROPIACIÓN

Nuestra Constitución no considera la propiedad como un derecho fundamental sino que
la incluye entre los derechos que pueden ser regulados por ley ordinaria y solo están
garantizados ante los Tribunales por los modos comunes (art. 33 y 53.1 CE). En el artículo 33 de
la CE se reconoce el “derecho a la propiedad y su función social”, haciendo referencia su función
social al carácter que tiene de haz de derechos y obligaciones; y en el artículo 53.1 CE su
correspondiente “desarrollo por ley”.

Con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 se calificó a la
propiedad como derecho sagrado e inviolable, habiendo un notable cambio legislativo que da
preferencia a los derechos individuales sobre los colectivos.

El carácter defensivo de la propiedad se intensificará en las Constituciones posteriores

que prohíben la confiscación de bienes (1837,1845) y que en aras de una protección más eficaz
condicionan la desposesión a la intervención judicial. Con la Constitución de 1876 esto se afloja,
ya que no se condiciona el efecto expropiatorio a la intervención judicial previa.

En el siglo XX, no se niega la titularidad privada de los bienes y se concibe además como
soporte de deberes sociales, y consiguientemente la expropiación forzosa como potestad
pública instrumental al servicio de diversas políticas, y no solo para la realización de obras
públicas, más que como mecanismo defensivo de los propietarios. Esta concepción social se
plasma en la Constitución de 1931 en la que se admite la expropiación sin indemnización.

El art. 33 de la CE de 1978 cierra esta evolución del derecho de propiedad con un

compromiso en el que, al lado del reconocimiento explícito de la propiedad privada, se impone
la función social de la propiedad. Asimismo, la Constitución atribuye al Estado la competencia
exclusiva para dictar la legislación sobre expropiación forzosa.

Además, en el artículo 348 del CC se establece que “la propiedad es el derecho de gozar
y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes. El propietario tiene
acción contra el tenedor y el poseedor de la cosa para reivindicarla.”

El concepto de expropiación queda regulado en la Ley de 16 de Diciembre de 1954

reguladora de la expropiación forzosa. Podemos entender este concepto como un negocio
jurídico de Derecho Público llevado a cabo por una potestad administrativa, por la que se
produce una transferencia coactiva de un bien o derecho a la Administración. Existe una serie
de garantías en esta: un procedimiento formal, una causa expropiandi y una indemnización.

Esta queda definida en el art. 1.1 como “cualquier forma de privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren
las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta,
permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”.

La expropiación se entiende como cualquier alteración de una situación jurídica

patrimonial, real u obligacional, y, por consiguiente, también sobre bienes inmuebles e
incorporales. No es necesaria la plena privación del derecho sino que basta con que se prive de

19
una parte; es expropiación aunque la privación suponga únicamente la imposición de un “censo,
arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”.

La garantía expropiatoria incluye también la privación de intereses patrimoniales

legítimos que cubren los gastos originados por la expropiación que dan lugar al traslado de
poblaciones. La jurisprudencia ha formulado una interpretación amplia del concepto de
intereses patrimoniales legítimos, incluyendo el derecho de los precaristas a ser parte en el
expediente expropiatorio y ser indemnizados; también la cesación de una actividad, pues, la
expropiación comprende no solo la materialidad del bien expropiado sino también la actividad
que en el mismo se realiza.

El objeto expropiado ha de ser una propiedad privada, excluyéndose bienes de dominio

público, aunque no de bienes privados de un Ente público, como los bienes propios de un
Ayuntamiento. La inexpropiabilidad, como la inalienabilidad de los bienes demaniales, dura
mientras dura la afectación del bien a un uso o a un servicio público; nada obsta, pues, a que
con motivo de una obra pública, una Administración se vea en la necesidad de expropiar un bien
demanial de otra y que con este motivo se produzca una previa o simultánea desafección.

2.- SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN

Son sujetos de la expropiación el expropiante, titular de la potestad expropiatoria; el

beneficiario, sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está
autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la expropiación, adquiriendo
el bien o derechos expropiados y pagando el justiprecio; y el expropiado, el propietario o titular
de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable que ha de ser
indemnizado mediante el justiprecio.

El expropiante es siempre un Ente territorial: el Estado, la Provincia y el Municipio (art.

2 Ley de expropiación forzosa), y, debemos añadir, las CCAA. Por lo tanto no pueden, a no ser
que una ley lo autorice de forma expresa, acordar la expropiación los Entes que integran la
Administración institucional, que habría de solicitar su ejercicio, cuando proceda, a la
Administración territorial que dependan. Cada Ente territorial ha de ejercitar la potestad
expropiatoria dentro del territorio que abarca su competencia. Y en relación con los fines que
tenga encomendados. Los Entes territoriales expropiantes ejercen la potestad expropiadora
bien en favor de sí mismos, bien de otros beneficiarios.

Los beneficiarios son los destinatarios de los bienes o derechos expropiados o

favorecidos por los ceses de actividad y obligados, por consiguiente, al pago del justiprecio. Esta
condición puede coincidir con la de expropiante o atribuirse a una persona, pública o privada,
distinta, según se ha dicho. Los beneficiarios deberán justificar debidamente su condición al
solicitar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio
y durante su curso les corresponde impulsar el procedimiento: formulando la relación de bienes
necesarios para el proyecto de obras, conviniendo con el expropiado la adquisición amistosa,
actuando con la pieza separada del justiprecio, pagando o consignando la cantidad fijada como
justiprecio…

El expropiado es el propietario de la cosa o el titular del derecho, de forma que con estos
se entenderán las actuaciones del expediente. Aquí podemos incluir a los arrendatarios y
precaristas. La Administración considerará como expropiado a quienes consten como titulares

20
de los bienes o derechos en los Registros públicos que produzcan presunción de titularidad, o a
quienes aparezcan con tal carácter en Registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y
notoriamente. Serán también parte en el expediente quienes presenten títulos contradictorios
sobre el objeto que se trata de expropiar y los titulares de derechos reales e intereses
económicos directos sobre la cosa expropiable, así como los arrendatarios, cuando se trate de
inmuebles rústicos o urbanos (Artículos 3,4 y 5 de la Ley de Expropiación Forzosa).

3.-LA DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA Y LA NECESIDAD DE OCUPACIÓN COMO

REQUISITO PREVIO

Este punto quedará analizado en tres bloques: la declaración de utilidad pública o

interés social; la necesidad de ocupación; y el justo precio.

1.- La declaración de utilidad pública o interés social.

En primer lugar debe existir una causa de expropiación forzosa, entendiendo esta como
el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho en favor
de la Administración. Esta debe perdurar en el tiempo, pues si la causa de expropiación
desaparece antes de su transcurso, surge el derecho del expropiado a la reversión: devolución
de los bienes expropiados.

Podemos clasificar la causa de expropiación según sea de utilidad pública (sector

público) o de interés social (sector privado). Esta clasificación queda regulada en el Capítulo II
del Título I de la LEF: de los requisitos previos a la expropiación forzosa.

Referido a la utilidad pública encontramos el art. 10 “La utilidad pública se entiende

implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios
del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por ley se haya declarado
genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por
acuerdo del Consejo de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o
concesiones las Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa”, el art. 11 “En todos los casos
no previstos en el artículo anterior y relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los
que con arreglo a esta Ley se regulan por disposición especial, la declaración de utilidad pública
deberá hacerse mediante Ley aprobada en Cortes” y el art. 12 “Respecto a los bienes muebles,
la utilidad pública habrá de ser declarada expresa y singularmente mediante Ley en cada caso,
a no ser que esta u otra Ley hayan autorizado la expropiación para una categoría especial de
bienes, en cuyo supuesto bastará el acuerdo del Consejo de Ministros.” y el art. 14 “La concesión
del título de Empresa de interés nacional llevará aneja, sin más, la declaración de utilidad pública
a efectos expropiatorios respecto a las obras y servicios que requiera el cumplimiento de sus
fines.”

Referido al interés social, podemos señalar el art. 13 “El interés social determinante de
transmisiones forzosas de cosas o derechos, a los fines específicos de los artículos 30 y 31 del
Fuero de los Españoles, se sujetará, en cuanto a su declaración, al mismo procedimiento previsto
en el artículo anterior.”

21
2.- La necesidad de ocupación.

Esta queda regulado en el Capítulo II del Título II de la LEF (art. 15 y ss.). Con esta se
busca la determinación de los bienes y derechos a expropiar y su idoneidad. El requisito de la
declaración de la necesidad cumple con diversas funciones: permite proceder a la
singularización de los bienes a expropiar determinando la extensión necesaria para el respectivo
proyecto o finalidad; sirve para precisar quiénes ostentan la condición de expropiados; para
discutir la sustitución de los bienes elegidos por la Administración por otros bienes alternativos
para el mismo proyecto… No es propio de este trámite la discusión sobre la oportunidad del
proyecto y el ofrecimiento de soluciones técnicas alternativas.

Se prescinde del trámite de necesidad de ocupación, y hasta de la misma relación

detallada de los bienes a expropiar, en los supuestos de expropiación urgente.

El TS ha justificado estas declaraciones implícitas de necesidad de ocupación en razones

de economía burocrática: en ningún caso pueden entrañar menoscabo de las garantías del
expropiado. Para cumplir con este requisito, los pasos a seguir son los siguientes:

 El beneficiario de la expropiación formulará una relación concreta e individualizada en

todos los aspectos, material y jurídico, de los bienes o derechos que se consideren de
necesaria expropiación.
 Recibida la relación de afectados, el Subdelegado del Gobierno abrirá información
pública durante un plazo de quince días, en el que cualquier persona podrá aportar los
datos oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u oponerse por
razones de fondo o forma a la necesidad de ocupación.
 El Subdelegado del Gobierno resolverá en el plazo máximo de veinte días, describiendo
detalladamente los bienes y derechos a que afecta la expropiación y designando
nominalmente a los interesados con los que hayan de entenderse los sucesivos trámites.

Los efectos del acuerdo de necesidad de ocupación han de publicarse y notificarse

individualmente a los interesados consisten en el inicio de expediente expropiatorio y en la
afectación de los bienes o derechos expropiados al fin de utilidad pública o social legitimador de
la expropiación.

Contra el acuerdo de necesidad de ocupación, por considerarlo acto de trámite, la LEF

admitió recurso de alzada ante el ministro del ramo por razón de la materia, poseyendo un
efecto suspensivo. En la actualidad el TS admite la impugnación separada y sin limitación de
motivos del acuerdo de necesidad de ocupación.

Una vez acordada la necesidad de ocupación, la Administración no está obligada a

mantenerla, pudiendo revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes
o derechos. Para que la revocación sea válida es preciso que la operación expropiatoria no se
haya consumado por la ocupación de los bienes o derechos.

3.- El justo precio.

Este queda regulado en el Capítulo III del Título II de la LEF (art. 24 y ss.). A grandes
rasgos podemos definir el justiprecio como la cuantía indemnizatoria que la Administración
expropiante debe pagar al propietario que ha sido privado singularmente de sus bienes,

22
derechos o intereses patrimoniales legítimos. Podemos señalar en él, el mutuo acuerdo y el
jurado de expropiación y la fijación contradictoria del justiprecio.

3.1.- El mutuo acuerdo.

La Administración y el expropiado pueden convenir la adquisición de los bienes o de

derechos por mutuo acurdo, y si en el plazo de quince días no se llegara a un acuerdo, se seguirá
el procedimiento ante el Juzgado de Expropiación.

Cuando el beneficiario sea la Administración y el justiprecio haya de sufragarse con

cargo a fondos públicos, han de observar determinadas cautelas: propuesta de la Jefatura del
Servicio, informe de los servicios técnicos…

La jurisprudencia ha precisado que es la fecha de la suscripción del acuerdo con el

expropiado y no la aprobación por la autoridad competente la determinante para entender
perfeccionado este negocio jurídico que califica de compraventa civil cuando la adquisición
amigable se produce con anterioridad y al margen del procedimiento expropiatorio. Por el
contrario, el convenio de mutuo acuerdo se considera negocio jurídico administrativo cuando
se celebra dentro del procedimiento expropiatorio.

3.2.- El Jurado de Expropiación y la fijación contradictoria del justiprecio.

Cuando no hay acuerdo sobre el justiprecio se impone a decisión de un tercero: el Jurado

Provincial de la Expropiación (art. 31 LEF).

El TS ha calificado a este órgano a veces como órgano administrativo y en otras

ocasiones afirma que tiene naturaleza cuasi jurisdiccional puesto que, sin perjuicio de su
carácter administrativo, ejerce funciones de carácter arbitral o pericial.

El procedimiento de fijación contradictoria del justiprecio ante el Jurado se inicia

transcurridos quince días desde la citación para el convenio voluntario sin haberse alcanzado
este. Se tramita en pieza separada que recogerá un extracto de las actuaciones intentadas para
el mutuo acuerdo, así como una exacta descripción del bien que ha de expropiarse. Los
expropiados, en el plazo de veinte días, deberán presentar hoja de aprecio, en la que se concrete
el valor en que se estime el objeto que se expropia. La valoración ha de ser motivada y podrá
estar avalada por la firma de un perito. El beneficiario habrá de aceptar o rechazar la valoración
de los propietarios en igual plazo de veinte días. Si la acepta, se entenderá determinado el justo
precio y si la rechazan formularán su propia hoja de aprecio que se notificará al propietario, el
cual, dentro de los diez días siguientes, podrá aceptarla o rechazarla.

Las hojas de aprecio son declaraciones de voluntad dirigidas a la otra parte mediante las
cuales se fijan, de modo concreto, el precio que estimen justo para el bien que, respectivamente
pierden y adquieren; estas hojas son vinculantes.

Si el propietario rechazare la hoja de aprecio de la Administración o el beneficiario, el

expediente de justiprecio pasa al Jurado Provincial de Expropiación, que decidirá
ejecutoriamente sobre el justo precio.

La solución del Jurado, que se notificará a la Administración y al propietario, ultimará la

vía gubernativa, y contra la misma procederá tan solo el recurso contencioso-administrativo.

El Jurado Provincial de Expropiación está compuesto por un Abogado del Estado de la

Delegación de Hacienda, dos funcionarios técnicos designados por la Delegación de Hacienda de

23
la provincia, un representante de la Cámara Oficial Sindical Agraria o de la CNS, un Notario y un
Interventor territorial.

4.- LA REVERSIÓN

La reversión es el derecho del expropiado o sus causahabientes, en el caso de no

ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera
alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, de recobrar la
totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de
una indemnización.

Esta se fundamenta en la prohibición de la realización de obras o el establecimiento de

servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiación, reconociéndose en todo tipo de
expropiación.

Encontramos una serie de causas legitimadoras de esta:

 La no ejecución de la obra o la no implantación del servicio cuando la propia

Administración manifieste su propósito de no llevarla a cabo o de no implantarlo. Se
entiende por no ejecución el transcurso de cinco años desde la toma de posesión del
bien o derecho expropiados sin iniciarse la obra o la implantación del servicio y también
cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio
estuvieran suspendidas más de dos años sin que se produjera ningún acto expreso para
su reanudación.
 La existencia de bienes sobrantes requiere que no hayan transcurrido veinte años desde
la toma de posesión.
 La desafección de los bienes o derechos de la finalidad o servicio público para la que
fueron expropiados. La jurisprudencia tiene dicho que lo decisivo es que la
desafectación se produzca por abandono de los fines sustanciales para los que se
expropiaron los bienes.

Podemos señalar como excepciones de esta el haberse producido la expropiación para

la ejecución de una actuación de urbanización salvo que hayan transcurrido diez años desde la
expropiación sin que la urbanización se haya concluido; y la afectación simultánea a otro fin.

La competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la Administración en

cuya titularidad se halle el bien o derecho. El procedimiento se inicia mediante solicitud en el
plazo de un mes. Este plazo empezará a contarse desde el día siguiente a la notificación formal
del acto que diere lugar a la revisión. Contra su resolución cabría recurso de alzada ante el
Ministerio competente por razón de la materia y posterior recurso jurisdiccional.

La reversión obliga a la devolución de los bienes al expropiado.

El plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitar la reversión
será el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el
exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no
ejecutar la obra o de no implantar el servicio.

En defecto de esta notificación, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el

expropiado y sus causahabientes en los casos y con las condiciones siguientes:

24
 Prescripción extintiva: cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la
desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años
desde la toma de posesión de aquéllos.
 Prescripción adquisitiva: cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de
posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la
implantación del servicio. O cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el
establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas
imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera
por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.

25
 TEMA 6: EL INTERÉS GENERAL Y LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACIÓN

1.- IDENTIFICACIÓN Y DISTINCIÓN DE LA INSTITUCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

1.- Responsabilidad de las AA.PP.

Como ya hemos estudiado, las AA.PP. desde un punto de vista constitucional son
responsables, pues como indica el art. 106 CE estas son sometidas al control de los Tribunales y
en caso de lesionar a los particulares, esta tendrá que indemnizarles. Además, como indica el
art. 149.1.18 el Estado se encarga de “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los
administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades
Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y
concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
públicas.”

Encontramos un exhaustivo desarrollo de la responsabilidad patrimonial de las AA.PP.

en la Ley 40/2015, en el Capítulo IV del Título Preliminar (art. 32 y ss.). Será responsable la
Administración en los casos en los que, como indica el art. 35 de la Ley 40/2015, “actúe a través
de una entidad de derecho privado o directamente”.

2.- Responsabilidad Estado-Juez.

La Ley Orgánica del Poder Judicial regula la responsabilidad del Estado en desarrollo de
lo dispuesto por el art. 121 de la CE, por los daños causados en cualesquiera de los bienes o
derechos de los particulares.

El daño alegado tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con
relación a una persona o grupos de personas, sin que la mera revocación o anulación de las
resoluciones judiciales presuponga por sí sola derecho a indemnización. La reclamación se
dirigirá al Ministerio de Justicia en el plazo de un año a partir del día en que pudo ejercitarse la
acción y se tramitará con arreglo a las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial del
Estado, procediendo recurso contencioso-administrativo en caso de denegación (art. 293).

La responsabilidad puede ser de dos clases: por error judicial y por la responsabilidad de
prisiones indebidas. Estos casos no agotan los casos de posible responsabilidad pues es posible
que los aparatos judiciales ocasionen daños por su funcionamiento anormal.

El error judicial exige que antes de la reclamación al Ministerio de Justicia, este sea
expresamente declarado o reconocido por un tribunal. Esta declaración podrá ser directamente
de una sentencia dictada en virtud de recurso de revisión o con arreglo a un procedimiento
especial, para lo que es preciso el agotamiento de los recursos previstos en el ordenamiento, y
que esa declaración sea efectuada por un órgano jurisdiccional con arreglo a las siguientes
normas: la acción judicial ha de instarse en el plazo de tres meses a partir del día que pudo
ejercitarse; la pretensión se deducirá ante la Sala del TS correspondiente al mismo orden
jurisdiccional a que se imputa el error o a una Sala especial de este si el error se imputa a una

26
Sala o Sección del TS; el procedimiento será el propio del recurso de revisión; el Tribunal dictará
sentencia definitiva, sin ulterior recurso, en el plazo de quince días; si el error no fuere apreciado
se impondrán las costas del peticionario.

La responsabilidad por detenciones preventivas indebidas se dan cuando el acusado ha

sido absuelto por inexistencia del hecho imputado, o haya sido dictado un auto de
sobreseimiento libre, determinando la cuantía de la indemnización en función del tiempo de
privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares.

3.- Responsabilidad del Estado por actos del Poder Legislativo.

Los supuestos centrales son aquellos en los que la Ley produce una desposesión de
bienes o servicios de entes privados o de actividades lícitas en favor del sector público. La
indemnizabilidad se justifica en el art. 33.3 CE, que no dispensa a ningún poder de indemnizar la
privación de bienes y derechos, y el art. 9.3 que predica la responsabilidad de todos los poderes
públicos; y el art. 14, siendo discriminatorio y arbitrario que el mismo daño resulte o no
resarcible según que se infiera por uno u otro órgano del Estado.

Más difícil de resolver son los casos de simple prohibición de una actividad. Aquí ha de
reconocerse el derecho a la indemnización por la prvación de los derechos ya ejercitados, siendo
incuestionable en función de los principios constitucionales de igualdad y de prohibición de
arbitrariedad. En el caso de daños ocasionados por leyes que una sentencia del TC declare nulas,
dichos daños deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo son originados por una
resolución o disposición reglamentaria que se declare ilegal.

La Ley 40/2015 extiende la responsabilidad por actos legislativos a los supuestos de

responsabilidad del Estado legislador cuando “de la aplicación de una norma con rango de ley
declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en
cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación
administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad
posteriormente declarada.”

También se reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por los daños
que deriven de la aplicación de una norma contraria a la UE siempre que el particular haya
obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desetimatoria de un recurso contra la
actuación administrativa que ocasionó el daño y se hubiera alegado la infracción del Derecho de
la UE posteriormente declarada. Deben concurrir una serie de requisitos: la norma ha de tener
por objeto conferir derechos a los particulares; el incumplimiento ha de estar suficientemente
caracterizado; ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la
obligación impuesta por la Administración responsable por el Derecho de la UE y el daño sufrido
por los particulares.

2.- LOS REQUISITOS SUBJETIVOS DE LA RESPONSABILIDAD: IMPUTACIÓN

Son susceptibles de imputación las actividades realizadas directa o indirectamente por

las AA.PP., pudiendo señalar aquí las acciones u omisiones de personas a su servicio. Dentro de
esta imputación cabe señalar la excepción de los contratistas, reconocida en el art. 214 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público: es obligación del contratista indemnizar
todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que
requiera la ejecución del contrato, salvo cuando hayan sido ocasionados como consecuencia

27
inmediata y directa de una orden de la Administración o fueren consecuencia de los vicios y del
proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación.
Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho,
al órgano de contratación para que este, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las
partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad
interrumpe el plazo de prescripción de la acción.

Por último, podemos señalar una responsabilidad concurrente de varias AA.PP cuando
en la producción del daño concurren varias AA.PP, quedando regulado este caso en el art. 33 de
la Ley 40/2015.

Aquí, el daño se puede producir como consecuencia de la gestión dimanante de

fórmulas conjuntas de actuación entre varias AA.PP respondiendo entonces las
Administraciones intervinientes frente al particular, en todo caso, de forma solidaria.

En los demás casos, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a

los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Si esa
distinción no fuera posible, la responsabilidad será solidaria.

3.- LOS REQUISITOS OBJETIVOS: EL DAÑO O PERJUICIO ANTIJURÍDICO Y LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD

El art. 34 de la Ley 40/2015 extiende el deber de indemnizar a toda lesión que los
particulares sufran en sus bienes o derechos y estos no tengan el deber de soportar. No todo
daño que no sea obligado de soportar es indemnizable: es necesario que no haya sido originado
por fuerza mayor y que este sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con
relación a una persona o grupo de personas. Entre los daños indemnizables señalamos los
causados a la propiedad y demás derechos reales y también los causados al cuerpo de la víctima,
los daños corporales, así como los producidos por dolor físico y los daños morales.

La Ley 40/2015 exige la efectividad del daño, excluyendo los daños eventuales o
simplemente posibles. Como dice la jurisprudencia “para ser resarcible el daño ha de consistir
en un daño real y no en meras especulaciones sobre perjuicios o pérdidas contingentes o
dudosas”.

La evaluación económica no presenta dificultad mayor cuando se trata de bienes o

derechos sobre cosas materiales, porque su evaluación se determinará de ordinario por los
precios de mercado de cosas análogas. Cuando la evaluación es prácticamente imposible porque
no hay elemento de comparación económica, la jurisprudencia del TS prescinde prácticamente
del requisito de evaluación.

La individualización del daño se da en relación a una persona o grupo de personas. El

daño ha de concretarse en el patrimonio del afectado sin ser una carga común que todos los
administrados tengan el deber de soportar.

Por último, la antijuridicidad supone un daño que el administrado no tiene el deber

jurídico de soportar discriminadamente dentro del colectivo a que alcanza la gestión
administrativa.

La lesión o daño puede producirse por el funcionamiento normal o anormal de las AA.PP.

28
 El funcionamiento anormal del servicio supone que el servicio no ha funcionado, ha
funcionado defectuosamente o lo ha hecho con retraso causando un daño. Los funcionarios,
dentro del ejercicio de sus funciones, han actuado de forma inadecuada o bien el daño se
produce de forma anónima debido a una serie de causas no determinadas.

El segundo tipo de falta es el imputable al funcionario y cometido fuera del ejercicio de

sus funciones y sin utilizar los medios puestos a su disposición por la administración; y el tercer
supuesto, en el que se da una falta personal del funcionario pero con alguna conexión con el
servicio, como el caso en el que este ha utilizado en su comisión los medios puestos a su
disposición por la administración y que retenían de forma regular.

Si solo hay falta de servicio únicamente la Administración puede ser declarada

responsable; si concurre únicamente responsabilidad personal responde el funcionario; si hay
falta personal no desprovista en relación con el servicio, la Administración puede ser asimismo
responsable aunque pueda repercutir contra el funcionario no responsable.

La doctrina española lleva al límite la responsabilidad de la Administración, pues, incluso

cuando se aprecia una falta personal del funcionario, el daño resultante se presenta como
expresión del funcionamiento del servicio y, por ende, la imputación del mismo a la
Administración no se excluye ni aun en la presencia de dolo penal.

El funcionamiento normal se conoce como la responsabilidad sin falta o por riesgo. El

funcionamiento normal como causa de imputación se funda en el mero riesgo de la presencia
en el escenario de los daños antijurídicos de las AA.PP. y, por ende, de sus funcionarios siempre
que exista algún tipo de relación causal. Por ejemplo, el TS ha condenado al Estado a indemnizar
los daños causados por la muerte causada por un policía nacional que se encontraba de
vacaciones con su arma reglamentaria, y ello porque la reglamentación por la que se rigen les
permite llevar dicha arma incluso cuando están fuera de servicio.

Además, es necesario que exista un nexo causal, es decir, que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal del servicio público. Aquí podemos señalar dos teorías: la
equivalencia de las condiciones que considera como causa del daño todos los hechos o
acontecimientos que coadyuvan a su producción de forma que, sin su concurso, el daño no se
habría producido, apareciendo todos, por tanto, como condición necesaria para la producción
de aquel; la teoría de la causación adecuada, donde procede al aislamiento entre los diversos
hechos que han podido concurrir a la producción del daño de aquel que, dentro del curso normal
y ordinario de los acontecimientos, lleve consigo la mayor posibilidad o probabilidad de producir
un daño de la especie del que se demanda la reparación y que, por consiguiente parece haber
jugado un papel determinante creador, apareciendo como la causa generadora del daño.

El TS maneja ambas técnicas:

Por una parte, el TS ha utilizado el concepto de causalidad adecuada exigiendo que se

trate de un hecho positivo y necesario para la producción del resultado. Aísla unos determinados
hechos dentro del infinito encadenamiento de circunstancias que han posibilitado el daño, los
declara como causa eficiente y descarta correlativamente los otros hechos o circunstancias, que
no adquieren así la categoría de causas.

La teoría de la equivalencia conceptúa como causa cualquiera de los hechos y

condiciones que contribuyen a producir el resultado dañoso. Esto sucede cuando concurre el

29
hecho de un tercero en la producción del daño y el Tribunal declara la responsabilidad solidaria
de este y de la Administración, condenando a esta a satisfacer la totalidad del resarcimiento.

La relación de causalidad se excluye, y con ello la responsabilidad, cuando se dan

determinadas causas de exoneración como la fuerza mayor, el hecho de un tercero, o la falta o
culpa de la víctima.

La fuerza mayor son los hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o
evitar según el estado de los conocimientos o de la técnica existente en el momento de
producción de aquellos.

El hecho de un tercero es la acción de una persona distinta del autor del daño o de la
propia víctima. El TS admite un concurso causal entre el hecho del tercero y la actuación
administrativa, aunque sin hacer mención explícita a la concurrencia de causas de forma que el
hecho del tercero no exonera a la Administración cuando esta ha infringido un deber de
vigilancia sobre la actividad del productor del daño. Sin embargo, el hecho de tercero,
consistente en un atentado terrorista, no implica para el TS una negligencia en la función de
policía y vigilancia que justifique la responsabilidad administrativa, salvo que se acredite, como
en el famoso atentado de ETA en el Hipercor de Barcelona, “que se produjo una cierta pasividad
o conducta omisiva de las fuerzas de seguridad”.

La falta o culpa de la víctima posee tres supuestos: la falta de la víctima pero sin
incidencia causal en la producción del daño y por ello responde únicamente la Administración;
la falta cometida por la víctima es la causa exclusiva de la culpabilidad y entonces la
Administración queda exonerada de responsabilidad; y en la producción del daño incide la culpa
de la Administración y de la víctima produciéndose entonces un reparto de la responsabilidad.

4.- LA REPARACIÓN DE LA LESIÓN PATRIMONIAL

Para fijar la cuantía de la reparación debida, hay que partir del concepto de
indemnización a que se refiere el art. 106 de la CE, que considera indemnizables toda lesión que
los particulares sufran en sus bienes o derechos, lo que apunta a la reparación integral de los
daños, de forma que la víctima o perjudicado resulten indemnes (art. 139.1).

La extensión del daño indemnizable debe comprender el daño emergente y el lucro

cesante, siempre que se acredite como efectivamente originado. Se excluyen las partidas
correspondientes al lucro cesante cuando falta la prueba o la actitud positiva del recurrente que
pudo evitar que se sumaran nuevos daños a los inicialmente producidos.

Los criterios de valoración de los daños quedan regulados en la Ley 40/2015 y se refieren
explícitamente a los establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y
demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el
mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la
valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios
y de la Seguridad Social (art. 34.2).

La fecha de referencia es el día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio

de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad arreglo
al Índice de Garantías de la Competitividad y de los intereses que procedan por demora en el
pago de la indemnización fijada (art. 34.3).

30
 La forma de pago puede consistir en especie, además de la indemnización en dinero, la
cual, puede serlo de una sola vez o mediante pagos periódicos (art. 34.3).

El plazo de las reclamaciones queda regulado en la Ley 39/2015. El procedimiento puede

iniciarse a petición de los interesados o de oficial (art. 65). La reclamación ha de formularse en
el plazo de un año. El día inicial del cómputo (o dies a quo) es aquel en que se ha producido el
hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. Hay dos
excepciones: para los daños personales el plazo empieza a contarse desde la curación o la
determinación del alcance de las secuelas; para los derivados de la nulidad de un acto, la
reparación de los daños puede pedirse, como se dijo, a partir del año de la declaración
administrativa o judicial de aquella.

Cuando el procedimiento se inicia por reclamación de los interesados, la solicitud debe

dirigirse al Ministro, Consejo de Ministros, si una Ley así lo dispone, o a los órganos
correspondientes de las CCAA o Entidades Locales. Cuando son varias AA.PP responsables, el
interesado se dirigirá a la Administración que resulte competente según los estatutos o reglas
de la Administración colegiada de la que forman parte o, en su defecto, la competencia para
resolver la reclamación vendrá atribuida a la Administración Pública con mayor participación en
la financiación del servicio.

El procedimiento de oficio puede realizarse si no ha prescrito el derecho a la reclamación

del interesado. Se notificará el acuerdo de iniciación a los particulares para que aporten cuantas
alegaciones, documentos o información estimen convenientes y propongan las pruebas
pertinentes.

Concluido el trámite de audiencia, el expediente pasará a informe (preceptivo, no

vinculante) del Consejo de Estado o el órgano consultivo de la CA siempre y cuando las
indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que
establezca la legislación autonómica. El órgano instructor, en el plazo de diez días a contar desde
la finalización del trámite de audiencia, remitirá al órgano competente para solicitar el dictamen
una propuesta de resolución. El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y deberá
pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del
servicio público y la lesión producida y sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo
de la indemnización.

Este procedimiento ofrece una terminación convencional. En cualquier momento

anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a propuesta del instructor, podrá
acordar con el interesado la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo de
indemnización. Durante el trámite de audiencia el interesado podrá proponer al órgano
instructor la terminación convencional del procedimiento, fijando los términos definitivos del
acuerdo de indemnización que estaría dispuesto a suscribir.

La tramitación de la reclamación a través del procedimiento simplificado, cuando se

entienda que son inequívocas la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del
servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, y consiste,
en el ahorro de tiempo por la innecesariedad de actuaciones probatorias, y la reducción de los
plazos.

Diverso es el sistema de reclamación cuando los daños han sido ocasionados por un acto
administrativo: la pretensión indemnizatoria puede acumularse en el proceso a la pretensión de
anulación del acto, lo que puede hacerse en la propia demanda ante el Tribunal sin necesidad

31
de su reclamación previa administrativa o bien la reclamación puede formularse dentro del año
siguiente al momento en que la sentencia anulatoria ha devenido firme, como queda dicho.

En el caso de los derivados de la ejecución de contratos administrativos la

responsabilidad debe exigirse ante los tribunales ordinarios cuando no derive de hechos
imputables a la Administración. Los terceros perjudicados podrán requerir previamente (dentro
del año siguiente a la producción del hecho) al órgano de contratación para que este, oído el
contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad
de los daños.

32
 TEMA 7: SANCIONES ADMINISTRATIVAS

1.- LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES DEL DERECHO SANCIONADOR

La potestad sancionadora de la Administración ha tenido por fuerza que ser convalidada

por el art.25 CE, que al establecer el principio de legalidad en materia punitiva se refiere a la
penal y a la administrativa, y por el párrafo tercero del mismo precepto que admite, a contrario
sensu, sanciones administrativas que no impliquen privación de libertad. El reconocimiento de
la licitud constitucional de las sanciones impuestas por la Administración se apoya también en
el art. 45.3 que prevé para quienes violen lo dispuesto en la legislación respectiva y “en los
términos que la Ley fije, sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación
de reparar el daño causado”.

El TC ha dejado establecido las condiciones para la imposición de las sanciones

administrativas en los siguientes términos: sujeción de la potestad sancionadora al principio de
legalidad; la interdicción de las penas de privación de libertad; el respeto de los derechos de
defensa reconocidos en el art. 24 de la CE; y la subordinación de la potestad sancionadora de la
Administración a la autoridad judicial. El TC afirma que la potestad sancionadora de la
Administración es auxiliar de la pena que corresponde a los Tribunales de Justicia.

El Derecho sancionador administrativo coincide en sustancia con la sanción penal pero

queda asociado a la defensa del interés público y por conductas menos graves. Además, rigen
los mismos principios que en Derecho Penal, si bien con matices.

1.- El principio de legalidad:

El art. 25 de la CE se refiere al principio de legalidad en materia penal estableciendo que

“nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente”.

El término legislación tiene para el TC un distinto alcance en materia de sanciones

administrativas, pues “la reserva de ley establecida en el art. 25.1 no puede ser tan cierta en
relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como preferencia a los
tipos y sanciones penales en sentido estricto”. Se entiende que en el ámbito administrativo no
es necesaria la reserva absoluta de ley, bastando con una cobertura legal.

El principio de cobertura legal de las sanciones administrativas solo exige cubrir con ley
formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantía de las
sanciones, pero con posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción
pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad.

La Ley 40/2015 (arts. 25 y ss.) ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de ley
en materia de infracciones y sanciones administrativas (“solo constituyen infracciones
administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales por una ley”)
y asimismo para las sanciones (“únicamente por la comisión de infracciones administrativas
podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley”).

33
 Las CC.AA. pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo
competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las
garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del derecho sancionador.

2.- El principio de proporcionalidad.

Con este principio se busca limitar una inadmisible discrecionalidad administrativa en la

aplicación de las sanciones, así moderada en función de las circunstancias objetivas y subjetivas
que rodean a la contravención.

La Ley 40/2015 establece el criterio general: la debida idoneidad y necesidad de la

sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. Además,
la sanción se gradúa en función de los siguientes criterios: el grado de culpabilidad o la existencia
de intencionalidad; la continuidad o persistencia en la conducta infractora; la naturaleza de los
perjuicios causados; la reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una
infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía
administrativa.

En caso de concurrencia de infracciones se aplicará la sanción correspondiente a la

infracción más grave cometida cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente
la comisión de una u otras y, cuando se trate de una infracción continuada, es decir, la realización
de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos
administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

3.- El principio de culpabilidad.

No puede admitirse que pueda darse infracción alguna sin el elemento subjetivo de la
culpabilidad, a título de dolo o negligencia. Este principio abarca el derecho a la presunción de
inocencia, pues como ha señalado el TC, para condenar hace falta la certeza de culpabilidad o
bien “que toda resolución sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de
los hechos imputados, obtenida mediante pruebas de cargo y certeza del juicio de la culpabilidad
sobre esos mismos hechos”.

La Ley 40/2015 hace una referencia explícita a la necesidad de que en las infracciones
administrativas esté presente la culpabilidad en una u otra de sus dos clásicas versiones, el dolo
o la culpa: “solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa
los que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa”. La sanción se graduará en
función de la culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

4.- El principio de non bis in ídem.

La doctrina ha defendido su vigencia por entender que la formulación de la doble

sanción está implícita en el principio de legalidad del art. 25, precepto que vetaría una
tipificación simultánea de iguales conductas con diferentes efectos sancionadores, o en el
principio de exigencia de racionalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos
establecida en el art. 9.3 de la CE.

El TC ha calificado el principio non bis in ídem como un principio general del Derecho
que supone que no recaiga duplicidad de sanciones (administrativas y penal) en los casos en que
se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de
supremacía especial de la Administración. El principio non bis in ídem determina una
interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos

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hechos, pero conduce también al resultado de que, cuando el ordenamiento permite una
dualidad de procedimiento, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una
calificación “unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del
Estado”. Aquí se da la aplicación de cosa juzgada que despliega un efecto positivo, de manera
que lo declarado por sentencia firme constituye una verdad jurídica; y un efecto negativo que
determina la imposibilidad de que se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema.

Las autoridades administrativas no pueden sancionar unos hechos que el Tribunal de lo

penal ha declarado inexistentes o simplemente no probados. Tampoco parece admitir la
hipótesis inversa.

La Ley 39/2015 en su art. 31 recoge la regla de la preferencia procesal de la Jurisdicción

penal en la averiguación de los hechos y en su determinación o fijación definitiva, al prescribir
que “los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales vincularán a las
administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien”.

5.- El principio de responsabilidad personal.

La responsabilidad administrativa abarca la responsabilidad civil por las consecuencias

dañosas del hecho infraccional. En la Ley 40/2015, impone la ejecutividad directa por vía
administrativa tanto de la reposición de los bienes lesionados al estado anterior de la infracción
como de la indemnización de los daños y perjuicios sin referencia alguna a la vía judicial (art.
28).

Dentro de la responsabilidad, podemos hablar de una responsabilidad solidaria, referida

esta a la autoría múltiple “cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una
disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente”.

También podemos señalar la responsabilidad de las personas jurídicas, una causa del
desarrollo de la potestad sancionadora administrativa que permite castigar a entes que, por no
ser personas físicas, no se consideraban culpables ante el Derecho penal y que no podían ser
condenados a penas privativas de libertad.

En la Ley 40/2015 se establece que la responsabilidad comprende “a personas físicas y

jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados,
las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos,
que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa”. Configura una responsabilidad
solidaria o subsidiaria en la que, además de personas físicas alcanza a las personas jurídicas
cuando falten al deber de “prevenir la infracción cometida por otros, cuando así lo determinen
las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores”.

2.- LA POTESTAD SANCIONADORA: RÉGIMEN GENERAL Y SECTORIAL

El régimen de la potestad sancionadora, como hemos visto, queda regulado en la Ley

40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público. Esta potestad sancionadora puede ser de
ámbito estatal o autonómico según el reparto de competencias. Además, podemos señalar en
ella un régimen de sujeción especial. DESARROLLAR ESTE PUNTO

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3.- IMPOSICIÓN Y EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

Las sanciones administrativas son principalmente de carácter redistributivo, a diferencia

de otro tipo de sanciones como las medidas de intervención, que suponen la limitación de
derechos; las revisiones de actos declarativos de derechos; la responsabilidad por daños o las
multas coercitivas. El derecho al procedimiento administrativo de modo general queda regulado
en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En el art. 105 de la CE encontramos el derecho al procedimiento, como “por ley se

regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.”, establece la necesidad de la
Administración de actuar y sancionar a través de un procedimiento con un trámite de audiencia
y el art. 106 reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial.
Además, es aplicable a la actividad sancionadora administrativa el art. 24 CE que garantiza el
derecho a la tutela judicial efectiva. Dentro de estas garantías podemos señalar el derecho a un
proceso sancionador.

En la Ley 40/2015, en lo referido al proceso sancionador, se afirma que el ejercicio de la

potestad sancionadora requerirá la instrucción del procedimiento legal o reglamentariamente
establecido, y que en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el
necesario procedimiento. Este proceso deberá establecer la debida separación entre la fase
instructora y sancionadora.

Dentro del proceso, las infracciones extinguen por el transcurso del tiempo, por la
prescripción. Esta queda regulada por la Ley 40/2015 en su art. 30: “Las infracciones y sanciones
prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de
prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y
las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres
años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la

infracción se hubiera cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo
comenzará a correr desde que finalizó la conducta infractora. Interrumpirá la prescripción la
iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza
sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera
paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.”

Podemos señalar en el proceso una vinculación clara con el orden jurisdiccional penal:
donde en la vertiente procesal encontramos el principio de non bis in ídem; la imposibilidad de
proseguir actuaciones hasta la determinación de los hechos declarados como probados; y la
necesidad de una vinculación entre la autoridad judicial y los hechos probados.

Una vez finalizada la vía administrativa se ejecutará la sanción. Esta, según también el
art. 30 de la Ley 40/2015 tiene plazos de prescripción:

“El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a
aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el
plazo para recurrirla.

Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del

procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más
de un mes por causa no imputable al infractor.

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 En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la
resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a
contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la
resolución de dicho recurso.”

Tras el fin de la vía administrativa, y según el art. 106 de la CE, se podrá llevar a cabo la
revisión jurisdiccional, dándose aquí la suspensión como medida cautelar.

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