Arce y Rojas, 2020. Capítulo V - Los Desafíos de La Transformación Productiva en América Latina

Los desafíos de
la transformación
productiva en
América Latina
Álvaro
Cálix
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Blanco
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TOMO II CONO SUR
álvaro cálix
1
Los desafíos de
la transformación
productiva en
América Latina
tomo ii cono sur

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Los desafíos de
la transformación
productiva en
América Latina
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Los desafíos de la transformación productiva en América Latina
Perfiles nacionales y tendencias regionales
Tomo 2: Cono Sur
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Álvaro Cálix · Mariana Blanco
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ISBN: 978-607-8642-36-6
Primera edición: mayo de 2020.
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índice
Prólogo
—astrid becker 9
Introducción
—álvaro cálix 13
CAPÍTULO I
Caracterización del perfil

económico-productivo latinoamericano
—matías s. kulfas 67
CAPÍTULO II
Argentina
—matías s. kulfas 149
CAPÍTULO III
Brasil
—redesist
—maria gabriela podcameni
—israel sanches marcellino
—maria martha brito
—micaela mezzadra
—pedro rocha 199
CAPÍTULO IV
Chile
—javiera petersen e ignacio silva 311
CAPÍTULO V
Paraguay
—lucas arce y gustavo rojas 369
CAPÍTULO VI
Uruguay
—sebastián torres 427
Semblanzas 519
capítulo v
Paraguay
lucas arce y gustavo rojas

Introducción
El Paraguay ha sido uno de los países de América Latina con mayor tasa
de crecimiento en los últimos 15 años. Sin embargo, este crecimiento no
ha cambiado la matriz productiva que el país estructuró durante la dic-
tadura de Alfredo Stroessner (1954-1989). Paraguay sigue siendo “una
economía basada en la extracción y exportación de recursos naturales,
inestable en su crecimiento, pero relativamente estable en términos ma-
croeconómicos. Una economía abierta pero con escasa productividad,
con poca presencia del Estado y con altos niveles de pobreza y desigual-
dad de los ingresos” (Borda y Masi, 2011, p. 9).
Al ser un país mediterráneo, su crecimiento económico ha estado
fuertemente relacionado con sus vías comerciales. Desde tiempos colo-
niales, la salida hacia Argentina y el sistema fluvial del Plata han sido
371
paraguay
su principal acceso hacia el resto del mundo. En los últimos 60 años, el

crecimiento económico del Brasil y una política proactiva de integración
hacia dicho país llevó a crear una economía también dependiente de
esa nación. Muchos de los cambios productivos en los últimos años
han ido dirigidos a motores de crecimiento derivados de oportunida-
des tomadas inorgánicamente por actores del mercado, como la entrega
de tierras en el Oriente del país en la década de 1960 y la construcción de
las represas hidroeléctricas binacionales en 1970-80. La última de estas
oportunidades —la mejora de los precios relativos de las exportaciones
agropecuarias y el boom de producción— es la clave para entender el
crecimiento económico del país sin un cambio profundo de su matriz
productiva.
Antecedentes históricos
de la economía paraguaya
A lo largo del tiempo, Paraguay ha sufrido algunos eventos que han

cambiado drásticamente la historia política social y económica del país.
Desde su independencia, ha sufrido tres grandes guerras: la guerra de
la Triple Alianza, la guerra del Chaco y la menos conocida Guerra Civil.
Estos eventos no son solo grandes shocks socioeconómicos y políticos,
sino que también señalan el comienzo y el fin de períodos históricos
marcados por visiones sobre cómo concebir el Estado y la organización
social y económica del país. A su vez, estos cambios radicales retrasaron
la acumulación de conocimiento institucional, alteraron negativamen-
te las prácticas administrativas y, por ende, pusieron trabas al desarro-
llo de un Estado moderno con capacidades para desarrollar el país.
Existen pocos estudios sistemáticos de la historia económica para-
guaya del siglo XIX. Si bien la falta de documentación existente dificulta
el análisis económico pormenorizado de los primeros años del Paraguay
independiente, su estructura productiva, desde la independencia en
1810 hasta la guerra de la Triple Alianza en 1865, se caracterizó por la
autarquía y un comercio típico de economía de enclave (Herken Krauer,
2007; Reber, 1985, 1995). Los mandatarios paraguayos de la época, Ro-
dríguez de Francia, Carlos Antonio López y, por pocos años, Francisco
Solano López, llevaron la economía del país sobre una base de autarquía
372
con conexiones al exterior por el sistema fluvial del Plata. Algunos au-
tores (Pastore, 1994; Reber, 1985, 1995) asignan un mayor peso en la
economía del país durante esos años a los latifundios con producción
agrícola para el mercado interno y a los esfuerzos por sustituir productos
manufacturados con producción propia. Otros autores (Herken Krauer,
2007; Whigham, 1991) argumentan que, durante esos años, Paraguay ha
tenido básicamente una economía de enclave, dependiente de la venta
de productos al mercado de Buenos Aires. No obstante, ambas visiones
son complementarias: por un lado, tanto los esfuerzos manufactureros
e industriales para el desarrollo como el comercio de ciertos produc-
tos para la exportación vía Buenos Aires han sido ejes de la economía
paraguaya durante estos años.
La guerra de la Triple Alianza (1865-1870), en la que Paraguay se
enfrentó a Argentina, Brasil y Uruguay, representó la primera gran dis-
rupción del desarrollo paraguayo y tuvo consecuencias catastróficas para
el país: dejó una población reducida en por lo menos un tercio de su ni-
vel de preguerra, dispersa caóticamente en un territorio bajo ocupación
de fuerzas militares extranjeras, y un Estado con un endeudamiento
importante y una pérdida territorial de alrededor de 160 mil kilóme-
tros cuadrados. No obstante, los factores mencionados (agricultura de
autosuficiencia, la base industrial naciente, el sistema de transporte y
comunicación y una oferta de mano de obra adaptable) permitieron al
lado paraguayo continuar el conflicto (Reber, 1999).
En este contexto de destrucción, en la década de 1870 la administra-
ción paraguaya se abocó a un esquema de desarrollo económico similar
al ejecutado por Argentina y Uruguay: un modelo de crecimiento land-
surplus o “hacia fuera”, volcado en las exportaciones hacia el mercado
mundial. Para desarrollar este modelo, el gobierno estableció políticas
que apuntaban al ingreso de capitales extranjeros para actividades de
exportación; al financiamiento externo para reconstruir las arcas fiscales,
y a todo tipo de estímulos para la inmigración europea (Herken Krauer,
2011). Al fracasar en la ejecución de dos componentes de este esquema, el
financiamiento externo y la inmigración masiva, el único elemento exi-
toso (la atracción de empresas extranjeras para actividades de exporta-
ción) dio lugar a una economía de grandes enclaves productivos, donde
capitales extranjeros (mayoritariamente empresas anglo-argentinas)
impulsaron las exportaciones de materias primas hacia los mercados
373
paraguay
mundiales1, especialmente en la industria forestal (que representaba alre-

dedor del 80% de los ingresos por exportación) (Herken Krauer, 1986,
2011). En su mayoría, estas empresas estaban dedicadas a la exportación
de madera, tanino, tabaco y ganado para los mercados europeos, que
aprovechaban (creando grandes latifundios) el stock de tierras con bos-
que nativo y pasturas naturales. Si bien este modelo logró ganar merca-
dos mundiales y coadyuvar al crecimiento económico del país, dejó “un
retraso muy pronunciado de las actividades agrícolas, una infraestructura
limitada y cara, y un mercado interno débil y fragmentado, con pocos
atisbos de industrialización” (Herken Krauer, 2011, p. 22). La lejanía y
falta de conexión de los enclaves respecto de las áreas urbanas también
significó la falta de encadenamientos productivos de los mismos con el
resto de la economía paraguaya.
El segundo gran evento disruptivo fue la guerra del Chaco (1932-
1935), cuando bolivianos y paraguayos se enfrentaron por el control de
una gran región de bosque seco en el centro de Sudamérica (el Chaco
boreal), una de las últimas (si no la última) regiones sin control estatal
completo, y que al momento de la guerra estaba poblada por indígenas
y algunos pocos colonos menonitas (Mathias, 2015). Este conflicto ge-
neró un importante desvío de recursos productivos hacia las necesida-
des bélicas del país. No obstante, al tener lugar fuera de las regiones de
mayor concentración poblacional y agropecuaria del Paraguay, no llegó a
disminuir en exceso los niveles de producción, a excepción de los re-
gistros de carne y madera. La guerra del Chaco aseguró al Paraguay el
control de una inmensa área con vastos recursos naturales y con indicios
de reservas minerales. Sin embargo, si bien el Paraguay salió victorio-
so de la guerra, padeció también consecuencias negativas, como la caída
del stock de carne y un aumento deliberado de los precios de los alimen-
tos, lo que llevó al país a una crisis económica. En este contexto, la vuelta
de los excombatientes inició un período de inestabilidad política, donde
1. A pesar de la alta dependencia logística (utilización de vías y medios de transporte

argentinos) y monetaria con relación a la Argentina, entre 1870 y 1932 este país redujo
su participación como mercado final de los productos paraguayos. Esta caída en la parti-
cipación tuvo sus causas principales en las restricciones de entrada al mercado argentino
de productos paraguayos como el tabaco, y en la declinación de la demanda argentina de
productos paraguayos, como la yerba mate. Hacia finales de 1920, más de la mitad de las
exportaciones paraguayas ya tenía otro destino.
374
se sucedieron un golpe de Estado, un gobierno nacionalista revoluciona-

rio, un contragolpe de Estado liberal, la dictadura de Higinio Morínigo
y, finalmente, el último gran hecho disruptivo: la Guerra Civil de 1947.
A pesar de sus dilatadas consecuencias políticas, económicas y so-
ciales para el Paraguay contemporáneo, la Guerra Civil de 1947 es uno
de los fenómenos menos estudiados de la historia nacional. En térmi-
nos políticos, esta guerra dio lugar a la supremacía colorada que, luego
de una década de luchas internas, desembocó en la larga dictadura del
general Alfredo Stroessner (1954-1989). En términos económicos, se
profundiza lo que Herken Krauer y otros (2011) llaman “el gran retardo”
(1940-1972), un período en el cual la actividad económica se ralentizó;
los objetivos de desarrollo se realinearon desde la explotación forestal
hacia la agricultura, y el Paraguay estrechó su relación con Brasil como
socio económico alternativo. Sin embargo, el impacto socioeconómico
más importante de esta época fue la renovada emigración paraguaya
hacia la Argentina, debido a la violencia alcanzada por la conflagración,
y estimulada también por la rápida industrialización de este último país
en esos años. Esta emigración, a la que posteriormente se unieron los
exiliados políticos febreristas, comunistas y liberales, continúa activa
hasta la actualidad2.
La época del gran retardo se caracterizó por el cambio paulatino
de la estructura forestal-pecuaria hacia la agricultura, el declive de la
producción de yerba mate, el desmembramiento de algunos de los gran-
des latifundios y el uso de tierras fértiles producto de la deforestación
acelerada del Oriente paraguayo. La extensión de la frontera agrícola
comenzó a dar frutos económicos hacia 1965, ya mejorada relativamente
la infraestructura vial y lograda la conexión con el Brasil (la “segunda
salida atlántica”). Esto marcó el inicio de la agricultura intensiva meca-
nizada en el Este paraguayo, y también el de la inmigración de colonos
brasileños de origen europeo, que se instalaron en las zonas fronterizas
de la Región Oriental para su explotación agrícola. A partir de la déca-
da de 1970, la ampliación de la frontera agrícola pasó a promover una
creciente generación de divisas (Herken Krauer y otros, 2011).
2. Los inmigrantes paraguayos registrados por los censos pasaron de alrededor de 93 mil
en 1947 a más de 155 mil en 1960. Para el último censo argentino de 2010, los paraguayos
residentes en Argentina eran más de 550 mil: casi 9% de la población paraguaya para ese
año (Aquino, 2018).
375
paraguay
A diferencia de la mayoría de los países sudamericanos, Paraguay

no implementó un modelo de industrialización por sustitución de im-
portaciones (ISI) durante este período (Grassi, 2014; Masi y Bittencourt,
2001; Nickson y Lambert, 2002). Durante estos años, Paraguay creció
con base en la agroexportación, y el Estado mantuvo bajos aranceles ex-
ternos y un relativo equilibrio macroeconómico (Borda y Masi, 1998).
Consecuentemente, en términos comparativos, el Estado cumplió un
rol menor en la dirección del desarrollo económico del país, derivando
en una economía motorizada por los agentes privados con sus propias
agendas e intereses, dando lugar a un esquema de crecimiento inorgá-
nico. A pesar de la inexistencia de un modelo ISI, el Estado paraguayo
implementó algunas medidas parcialmente influidas por dicho modelo,
en su mayoría relacionadas con la creación de empresas del Estado en
sectores económicos estratégicos. Así, se incluyen empresas como la pe-
trolera Petropar, la siderúrgica Acepar y la cementera INC. Las estatales
creadas durante este período han tenido como objetivo la modernización
del país, pero también fueron contaminadas por el sistema clientelar que
alimentó la larga dictadura stronista.
Entre 1973 y 1989, el Paraguay estuvo bajo los efectos del ‘shock exó-
geno’ de Itaipú, un período de gran crecimiento económico derivado de la
construcción de las centrales hidroeléctricas de Itaipú y, posteriormente,
Yacyretá, financiadas a partir de garantías de los gobiernos brasileño y
argentino, respectivamente. Estas inversiones dinamizaron la economía
paraguaya, aumentando fuertemente la construcción y la producción de
ciertos insumos para la construcción de las centrales. Esto hizo que el sec-
tor de la construcción pasara de tener una participación del 2% prome-
dio del PIB durante la década de 1970 a tener una participación del 8%
promedio en la década de 1980 (Valdovinos y Naranjo, 2005). Además,
al terminar la construcción de las centrales, la generación de energía hi-
droeléctrica pasó a ser una importante fuente de divisas para el Paraguay,
a través de los royalties pagados por Argentina y Brasil. No obstante estos
impactos positivos, en los primeros años de la década de 1980, la econo-
mía paraguaya ingresó a un período de recesión y estancamiento debido al
agotamiento de tierras vírgenes aptas para la expansión agrícola, la caída
de los precios de los productos agrícolas de exportación y el término de la
construcción de Itaipú. Esta crisis de crecimiento fue una de las princi-
pales causas del agotamiento del régimen stronista y la instauración del
régimen democrático en 1989 (Arce y Zárate, 2010).
376
Entre 1990 y 2003, Paraguay sufrió una serie de cambios estruc-

turales que modificaron su situación política y económica. Por un lado,
la caída de la dictadura de Stroessner condujo a la llegada de la demo-
cracia, y a la búsqueda de apuntalar una nueva administración central
y modernizar el Estado. Por otro lado, el país pasó a integrar el bloque
regional del Mercosur, una oportunidad para ampliar sus exportaciones
y mejorar la atracción de inversión extranjera directa. No obstante, este
período estuvo marcado por la inestabilidad económica y la falta de un
patrón de desarrollo económico. El escaso desarrollo del mercado y la
débil participación ciudadana impidieron la profundización y expansión
de la reforma del Estado y de la economía. La postergación de dichas
reformas provocó estancamiento económico, creciente exclusión social
e inseguridad ciudadana (Borda y Masi, 1998).
Desde 2003 en adelante, se observó un modelo económico estable-
cido de forma reactiva a las oportunidades brindadas por la nueva etapa
de la economía internacional, los cambios demográficos en el Paraguay
y un cambio paulatino de la administración pública. Poco a poco, el Es-
tado comenzó a establecer políticas rudimentarias para un crecimiento
sostenido. El stock de recursos naturales y humanos, sumado a la deman-
da mundial, generaron las condiciones para el período de crecimiento
acelerado más largo de la historia reciente del país.
Perfil económico productivo del Paraguay
Descripción del peso de cada sector económico

en el PIB y en la estructura del empleo3
En los últimos 15 años, Paraguay ha registrado un crecimiento acelerado

y sostenido en su economía (ver Gráfica 1). A partir de 2003, el país ha
estado cada vez más conectado a la economía mundial basado en su
3. Las estadísticas económicas del Paraguay están en constante desarrollo. A pesar de la

mejora de su calidad y acceso en los últimos 20 años, queda mucho por recorrer. Por ello,
en este estudio se ha recurrido a aquellos organismos públicos con mayor tradición en la
provisión estadística, como el Banco Central de Paraguay (BCP), la Dirección General de
Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) y el Ministerio de Hacienda, así como algunos
organismos internacionales que han tratado los datos bajo sus propios modelos.
377
paraguay
producción agropecuaria, y ha aprovechado en gran medida el superci-

clo de las commodities internacionales. Desde 2003, ha usufructuado la
mejora de los precios de sus principales productos de exportación. Entre
2001 y 2010, los precios de la soja y el aceite de soja se triplicaron, y el
de la carne vacuna se duplicó, siguiendo históricamente altos a pesar de
la caída de los precios en 2014 (Essl, 2009; OCDE, 2018). Asimismo, el
crecimiento económico paraguayo de los últimos años deriva en parte
de los recursos excedentes creados por el bono demográfico4: en 2018, el
29.2% de la población era menor de 15 años y la población adolescente
y juvenil, de 15 a 29 años de edad, representaba aproximadamente el
27.79% de la población total (DGEEC, 2017b, 2019c). El bono demográ-
fico continuará siendo un factor positivo para el dinamismo económico
hasta al menos 2050 (UNFPA, 2017).
La particularidad más saliente de este crecimiento económico es
que su principal motor ha sido la iniciativa privada: el Estado jugó un
rol menor en su aparición y desarrollo. Esto indica que la planificación,
la regulación y el control estatales terminan quedando rezagados res-
pecto del desarrollo de las iniciativas privadas. Ello tiene repercusiones
sobre el tipo de crecimiento económico, donde las cuestiones de soste-
nibilidad social y ambiental de los emprendimientos quedan subsumi-
das a la voluntad privada individual, más que a una definición colectiva
desde el Estado.
Por otra parte, no ha habido una gran captación fiscal de este cre-
cimiento por parte del Estado. La reforma tributaria de 2004 elevó le-
vemente la presión impositiva, de 10.3% del PIB en 2004 a 12.3% en
2016, situándose aún muy lejos de los niveles necesarios para un adecua-
do desarrollo estatal. En 2017, la presión tributaria total en el Paraguay
(que incluye las recaudaciones del gobierno central y de las unidades
4. El bono demográfico ocurre cuando la población en edad productiva pasa a tener un

peso relativo mayor respecto de la población en edad dependiente (niños y ancianos). Al
haber menos personas que dependen de los recursos generados por quienes están en edad
productiva, los recursos a transferir son menores. Esto significa que hay menor presión
sobre los recursos del Estado paraguayo para cubrir las necesidades de la población. El
crecimiento económico de los últimos 15 años ha permitido absorber buena parte de esta
población entrante a edad activa. Sin embargo, recientes estudios sobre el bono demo-
gráfico en Paraguay indican que es necesario mejorar y expandir rápidamente el sistema
educativo y de salud, así como trabajar en otras políticas relacionadas con la juventud,
para extraer la mayor cantidad de beneficios a largo plazo.
378
subnacionales, además de la contribución de la seguridad social) ha

sido de 17.5% del PIB, menor al promedio de América Latina (22.3%).
Las bajas tasas explican la baja presión tributaria del gobierno central
(9.9% en 2017): la tasa del impuesto a la renta personal es horizon-
tal en 10% (con amplias posibilidades de deducciones), mientras que
la tasa del impuesto a la renta a empresas y del impuesto al valor agre-
gado también son del 10% (Borda y Caballero, 2018; Ministerio de Ha-
cienda, 2019). La contribución de los impuestos directos es de 21% de
la recaudación, frente a un promedio de 40% en América Latina (Borda
y Caballero, 2018).
Grafica 1. Crecimiento económico y PIB del Paraguay.

Período 2000-2019 (en cambio porcentual y
miles de millones de guaraníes (Gs) constantes)
12.0 250.0
10.0
10.0
200.0
7.8
8.0
6.0
6.0 5.1
4.6 4.7 150.0
4.6 4.1 4.1
4.1 3.9
3.6
4.0 3.0 3.1
2.1
100.0
2.0
0.0
-0.8 -0.3 -0.5
0.0
50.0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
-2.0
-2.4
-4.0 0.0
Crecimiento PIB
Nota: el dato de 2018 es preliminar y está sujeto a revisión. El dato de 2019 es una proyección
del Banco Central de Paraguay (BCP).
Fuente: elaboración propia con base en datos del BCP.
379
paraguay
El análisis del PIB por sectores económicos no muestra grandes

cambios durante el período 2000-2019. El análisis de sectores econó-
micos agregados señala que existe un declive en la participación del
sector secundario y un aumento del sector primario y el de servicios. En
este contexto, mientras que en 2000-2004 el sector secundario tenía una
participación del 41%, esta se redujo al 36.5% en 2015-2019, a pesar de
que ha subido en términos brutos. El rápido crecimiento de la agricul-
tura y los servicios (este último derivado de la acelerada urbanización)
explica la caída de su participación (ver Cuadro 1).
Cuadro 1. Sectores económicos

agregados: participación en el PIB
Sector/Período 2000-2004 2005-2009 2011-2014 2015-2019

Sector primario 9.99% 10.93% 12.58% 12.34%
Sector secundario 41.04% 38.27% 36.11% 36.53%
Sector servicios 48.96% 50.79% 51.31% 51.14%

Nota: el período 2015-2019 utiliza un dato preliminar para 2018 y una proyección para 2019.
Al mirar los sectores económicos de forma desagregada, se observa

el crecimiento del sector agropecuario en más de 2.5% entre 2000 y
2019. Otros sectores a notar son los servicios de telecomunicaciones
y la intermediación financiera: ambos han crecido sostenidamente y
ampliado su participación en alrededor de 1%. El sector forestal ha de-
crecido un 1% durante todo el período, mientras que la manufactura
redujo su participación en alrededor de 3% (de 24% a 21%). El sector
manufacturero y el de electricidad y agua (que ha caído desde 11.5%
a casi 9%) han explicado la baja de la participación del sector secun-
dario en el PIB, ya que la construcción se ha incrementado en casi 1%
en este período, de casi 5.5% a 6.6% (ver Cuadro 2). En servicios, el
sector turismo aumentó su participación en el PIB de 0.94% en 2013
a 2.08% en 2017 (cfr. Oficina Económica y Comercial de España en
Asunción, 2018).
Al observar el crecimiento del empleo durante el período 2000-
2019, existe una clara tendencia de mayor participación del sector
servicios en detrimento del sector agrícola. Los empleos en el sector ser-
380
vicios casi se duplicaron entre 2000 y 2019, al igual que el empleo in-
dustrial. No obstante, el bajo empleo industrial del año base hace que
su aumento en la participación total sea menos relevante (ver Gráfica
2). En composición porcentual, entre 2000 y 2019 los empleos en agri-
cultura disminuyeron casi un 15% (de 34% a 19.8% del total estimado
de empleos), mientras que los empleos en industria aumentaron en
alrededor de 5% y 10% en servicios (ver Gráfica 3). Consecuentemente,
desde principio de siglo, la mayor parte de la fuerza laboral entrante al
mercado fue absorbida por el sector servicios (Ruppert Bulmer, Wat-
son y De Padua, 2017).
Cuadro 2. Sectores económicos

desagregados: participación en el PIB
Sector/Período 2000-2004 2005-2009 2011-2014 2015-2019

Agricultura 6.42% 7.04% 8.89% 8.90%
Ganadería 2.24% 2.59% 2.48% 2.37%
Explotación forestal, pesca y minería 1.34% 1.31% 1.21% 1.07%
Manufactura 24.01% 21.42% 19.78% 20.97%
Construcción 5.48% 5.64% 6.18% 6.62%
Electricidad y agua 11.56% 11.21% 10.15% 8.93%
Comercio 11.66% 12.30% 11.74% 11.24%
Transporte 3.05% 3.55% 3.84% 4.05%
Telecomunicaciones 2.88% 3.64% 3.81% 3.68%
Intermediación financiera 4.57% 4.70% 5.69% 5.81%
Servicios inmobiliarios 7.34% 7.10% 6.80% 6.70%
Servicios a las empresas 2.27% 2.25% 2.46% 2.51%
Restaurantes y hoteles 2.66% 2.56% 2.58% 2.73%
Servicios a los hogares 4.75% 4.73% 4.54% 4.73%
Servicios gubernamentales 9.79% 9.97% 9.87% 9.68%
Nota: el período 2015-2019 utiliza un dato preliminar para 2018 y una proyección para 2019.
381
paraguay
Gráfica 2. Empleo según sector económico agregado.

Período 2000-2019 (en miles de puestos de trabajo)
2500
2000
1500
1000
500
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Agricultura Industria Servicios
Fuente: elaboración propia con base en datos estimados por la OIT.
Gráfica 3. Empleo según sector económico

agregado. Período 2000-2019 (en porcentaje)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Agricultura Industria Servicios
Fuente: elaboración propia con base en datos estimados por la OIT.
382
Al desagregar los sectores económicos y analizar su participación en

el total de empleo en años seleccionados, observamos que el porcentaje
de empleos en actividades relacionadas con los sectores agropecuario
y pesquero ha declinado desde 31.9% en 2003 hasta 19.4% en 2018. Si
bien las manufacturas han crecido levemente en su participación, cons-
trucción y comercio, restaurantes y hoteles han sido los sectores que más
han subido en participación. Mientras que la construcción ha pasado
de 4.3% en 2003 a 7.5% en 2018 (3.2% de crecimiento), comercio, res-
taurantes y hoteles ha aumentado de 22.8% en 2003 a 26.4% en 2018
(3.4%). Otros sectores combinados (tales como transporte, almacén y
comunicaciones, y finanzas, seguros e inmuebles) también se han incre-
mentado casi en un 3% su participación en dicho período (ver Cuadro 3).
Cuadro 3. Empleo según sector económico desagregado

Años seleccionados (en porcentaje)
Actividad económica/Años 2003 2008 2016 2017 2018

Agricultura, ganadería, caza y pesca 31. 9 25.5 21.7 19.6 19.4
Industrias manufactureras, minas y canteras 10.7 12.4 11.1 11.6 11.5
Construcción 4.3 6.1 7.7 7.9 7.5
Comercio, restaurantes y hoteles 22.8 23.7 26.2 27.4 26.2
Servicios comunales, sociales y personales 22.6 22.8 23.4 23.5 24.9
Otros 7.6 8.5 9.9 9.7 10.4
No disponible 0.0 1.0 0.0 0.3 0.0
Fuente: elaboración propia con base en datos de la DGEEC.
Cuando se analiza el empleo de la población de 15 o más años se-

gún sector económico y género, se observa que en 2017 el sector pri-
mario empleaba al 23.8% de los hombres y el 15.2% de las mujeres; el
secundario, un 26.8 de los hombres y 8.8% de las mujeres, y el terciario,
al 49.1% de los hombres y el 75.9% de las mujeres (DGEEC, 2018). El
análisis por ocupación muestra que un 10% de las mujeres se desempeña
como profesionales, científicas e intelectuales, mientras que casi 4% de
los hombres tiene tales ocupaciones. El 29.5% de las mujeres trabaja en
servicios y venta en comercios y mercados, por únicamente el 12.7%
de los hombres. En contrapartida, el 21.1% de los hombres trabaja co-
mo oficial, operario y artesano, y solo el 6% de las mujeres posee esas
383
paraguay
ocupaciones (ver Cuadro 4). Se estima que en 2018 la brecha de ingre-

sos corrientes entre hombres y mujeres era de Gs. 764,900 (129 dóla-
res estadounidenses): mientras los hombres ganaron mensualmente
en promedio Gs. 2,597,000 (471 dólares), las mujeres ganaron solo Gs.
1,938,000 (342 dólares). Esta brecha se ensancha particularmente en el
área rural, siendo el ingreso mensual para los hombres de Gs. 2,197,100
(370 dólares) y para las mujeres, de 1,289,800 (217 dólares), una brecha
de Gs. 907,400 (153 dólares). En el área urbana, esta brecha es de Gs.
859,100 (145 dólares): un ingreso mensual promedio de Gs. 3,161,400
(533 dólares) para los hombres y de Gs. 2,302,300 (388 dólares) para
las mujeres (DGEEC, 2019b).
Cuadro 4. Porcentaje de la población según género y ocupación
Ocupaciones Hombres Mujeres

Miembros de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, 4.16 3.31
y personal directivo de la administración pública y de empresas
Profesionales científicos e intelectuales 3.87 10.00
Técnicos y profesionales de nivel medio 6.93 7.26
Empleados de oficina 3.79 6.01
Trabajadores de los servicios y vendedores de comercios y mercados 12.70 29.51
Agricultores y trabajadores calificados agropecuarios y pesqueros 18.85 14.45
Oficiales, operarios y artesanos 21.05 5.95
Trabajadores no calificados 20.11 22.96
Desconocido 8.55 0.55
Fuente: elaboración propia con base en datos de EPH (2017) y Atlas de Género.
Respecto a la economía informal, la DGEEC (2019a) muestra que,

durante el quinquenio 2013--2018, la tasa de informalidad entre las per-
sonas de 15 años y más, dedicadas a una ocupación no agrícola fue de
alrededor de 65%, más de 1.7 millones de personas. En 2018, esta tasa
de informalidad fue mayor en mujeres (66.8%) que en hombres (62.3%).
Durante 2018, las poblaciones rurales paraguayas tuvieron una tasa mayor
(74.4%) que las urbanas (61%). Esta informalidad afecta principalmente
a los jóvenes (94.2% de los jóvenes entre 15 y 19 años y 72.4% de los jó-
venes ocupados entre 20 y 24 años) y a las personas ocupadas con poca
o nula instrucción (la informalidad en el grupo ocupado con ningún año
de estudios es del 95.5%, mientras que en el grupo con 1 a 6 años es de
384
86.1%). Las actividades con alta participación de informalidad en 2018

son construcción (85.7%) y comercio, restaurantes y hoteles (70.4%).
La tasa de desocupados ha disminuido desde 7.9% en 2003 a
5.6% 2018, y la de subempleo visible ha descendido del 7.9% en 2003
al 5.9% en 20185. Cuando se observa la ocupación y subocupación por
área durante 2018, las zonas urbanas (6.5%) tuvieron un desempleo
más alto que las rurales (4.1%), pero una subocupación más baja (4.9%
en áreas urbanas y 7.7% en áreas rurales). Las mujeres se vieron más
afectadas que los hombres, tanto por la desocupación como por la su-
bocupación, especialmente en el área rural (ver Cuadro 5). Analizado
por edad, los jóvenes tienen tasas de desocupación más altas. En 2017,
los jóvenes ocupados entre 15 y 24 años tuvieron una tasa de desempleo
abierto de 11% y de subocupación visible del 5.4% (DGEEC, 2017b). En
cambio, alrededor de 2% de los adultos mayores de 40 años sufrieron
desocupación en 2017.
Cuadro 5. Tasa de desocupación y subocupación. Año 2018
Total país Área urbana Área rural

Tasa de desocupados (desempleo abierto) 5.6 6.5 4.1
Hombres 4.8 6.0 2.9
Mujeres 6.8 7.1 6.0
Tasa de subocupación por insuficiencia 5.9 4.9 7.7
de tiempo de trabajo (subocupación visible)
Hombres 4.0 3.6 4.5
Mujeres 8.7 6.6 13.1
Tasa combinada de subocupación y desocupación 11.5 11.4 11.7
Hombres 8.8 9.6 7.4
Mujeres 15.5 13.7 19.1
Fuente: elaboración propia con base en datos de la DGEEC.
Paradójicamente, a pesar del boom económico del sector agropecua-

rio en estos años, el empleo en dicho sector ha disminuido fuertemente,
5. Debido a cambios en las metodologías utilizadas, las últimas Encuestas Permanentes de

Hogares (EPH) han dejado de mostrar datos relacionados con tasa de desempleo oculto
y tasa de subempleo invisible.
385
paraguay
tanto en participación como en cantidad bruta de puestos de trabajo6.

La creación de empleos en el sector de servicios y, en menor medida,
en la construcción y actividades relacionadas han absorbido la mayor
cantidad de mano de obra que entra al mercado laboral. Otros estu-
dios han observado que muchos de estos puestos de trabajo son de baja
calificación y esconden un nivel importante de subempleo (González,
Ramírez, y Perera, 2011; Ruppert Bulmer y otros, 2017). Esta particula-
ridad del crecimiento paraguayo durante este período crea dudas sobre
la sostenibilidad de la creación de empleo a largo plazo sin una planifi-
cación estatal adecuada que morigere el efecto de las crisis y transforme
el carácter del empleo.
Composición y comportamiento de las exportaciones
Paraguay es un país abierto al comercio, con lazos estructurales con las

economías más protegidas de Brasil y Argentina. La integración econó-
mica del país con sus vecinos es incluso previa a la creación del Mercosur
(Masi, 2006). En los primeros años del bloque comercial (1994-2002),
el país mantuvo su rol como productor de energía hidroeléctrica y reex-
portador de bienes provenientes de la extrazona hacia los mercados ar-
gentino y (principalmente) brasileño7 (Borda y Masi, 1998; Masi, 2006,
2008). De 2003 en adelante, se produce un quiebre de esta tendencia
de especialización: Paraguay aprovecha el superciclo de commodities
para aumentar la venta de sus productos agropecuarios en el extranjero,
6. Durante este siglo, la consolidación del agro-negocio ha sido el principal motor de la

transformación del campo paraguayo. Este proceso ha tenido tres efectos principales:
la venta de tierras de agricultura familiar a grandes y medianos productores; la tecnifica-
ción de las tareas agrícolas, y las dificultades de las nuevas generaciones de campesinos
para instalarse en pequeñas parcelas. Estos efectos han llevado a la disminución de la
oferta de trabajo rural y, consecuentemente, a la migración de una buena parte de estos
campesinos a las ciudades (Riquelme, 2014).
7. Paraguay importa bienes originarios del Asia que son reexportados sin transformación
alguna a países vecinos, especialmente Brasil. Estos productos generan un valor residual
derivado del pago de impuestos, contratación de logística, ocupación de mano de obra,
así como ganancias en las ciudades fronterizas (principalmente Ciudad del Este, Pedro
Juan Caballero y Saltos del Guairá). Se trata de bienes suntuarios de consumo final, como
perfumes, whiskies, bebidas espumantes, productos de informática, celulares y juegos
electrónicos, entre otros (OBEI, 2016). Las reexportaciones para 2018 fueron de 3,251
millones de dólares, alrededor de 47% del total de las exportaciones de bienes (ver Gráfica 4).
386
pasando de exportar 817 millones de dólares en 1994 a 6,934 millones de

dólares en 2018 (ver Gráfica 4), un aumento de casi 750% en 15 años. En
cambio, las reexportaciones se mantuvieron relativamente constantes,
mientras que los royalties por las cesiones de hidroelectricidad crecie-
ron más del 100% en millones de dólares, debido a la ampliación de la
generación y las renegociaciones de precios con Argentina y Brasil (ver
gráficas 4 y 5).
Gráfica 4. Exportación de bienes, reexportación

y cesión energética, período 1994-2018
(en millones de millones de dólares Free On Board, FOB)
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Bienes Energía eléctrica Reexportación
Fuente: elaboración propia con base en datos de la BCP.
Durante estos años de crecimiento acelerado de las exportaciones de

bienes, se ha registrado la expansión del complejo de semillas oleaginosas,
principalmente de la cadena de soja, que ha participado fuertemente en
la generación de divisas del país. Combinadas, las semillas oleaginosas
y las grasas y aceites vegetales derivados pasaron de exportar poco más
de 317 millones de dólares (38.8% del total de bienes exportado) en 1994
a más de 3,700 millones de dólares (53.7%) en 2018. Otros productos
agrícolas de gran evolución exportadora son los cereales, que han pasado
de representar el 3% (24 millones de dólares) de la oferta exportadora en
1994 al 7.6% (526 millones de dólares) en 2018, y el azúcar, que ha crecido
del 0.1% (un millón de dólares) en 1994 a 0.9% (62 millones de dólares)
387
paraguay
en 2018. El algodón, una exportación histórica de Paraguay, ha pasado a

ser casi inexistente: en 1994 todavía tenía una participación del 18.5% en
el total de exportaciones (151 millones de dólares), pero para 2018 solo
representó el 0.1% del total exportado (cinco millones de dólares). La
carne vacuna es el producto de exportación que ha implicado el cambio
más grande de la matriz productiva. Como resultado de ello, ha pasado
de representar el 6.5% (53 millones de dólares) de las exportaciones en
1994 a responder por el 17.1% (1,434 millones de dólares) en 2018 (ver
Cuadro 6). El salto del sector estuvo relacionado con una mejora de la
genética bovina, un mayor cuidado del ganado durante su paso por la ca-
dena productiva8 y la entrada a mercados internacionales cada vez más
exigentes (Arce, 2012).
Gráfica 5. Crecimiento de las exportaciones,

período1995-2018 (índice base=1).
10.00
9.00
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Bienes Energía eléctrica Reexportación
8. Si bien existen avances en la trazabilidad, Paraguay no ha alcanzado los niveles existentes

en el Uruguay, país que es líder en tecnologías de trazabilidad ganadera. Actualmente, la
Asociación Rural Paraguaya está analizando la presentación de una alianza pública privada
para la creación de un organismo similar al Instituto Nacional de Carnes Uruguayo que
ayude a asegurar la calidad de carne para la exportación (ABC Color, 2019).
388
En las manufacturas, se observa la importancia de productos como

químicos, caucho, plásticos, así como maquinaria y equipos, principal-
mente vendidos a mercados sudamericanos (OBEI, 2016). Los productos
químicos, el caucho y los plásticos han pasado de representar el 2.6%
(21 millones de dólares,) del total exportado en 1994 al 4.4% (302 mi-
llones de dólares) en 2018. Otras maquinarias y equipos (mayormente
autopartes) han crecido del 0.1% (un millón de dólares) a 4.4% (307
millones) en 2018. No obstante, otros sectores presentaron descensos
importantes. Los productos de madera, que tenían una participación
del 9.8% (78 millones de dólares) en el total exportado en 1994, tuvie-
ron en 2018 una participación del 0.5% (36 millones de dólares). Un
comportamiento similar tuvieron los productos del cuero, cuya parti-
cipación en el total exportado disminuyó de 6.7% en 1994 a 1.6% en
2018, a pesar del aumento bruto del mismo: de 54 millones de dólares
en 1994 a 111 millones de dólares en 2018. Los textiles han vuelto a cre-
cer en los últimos 15 años, aprovechando los bajos costos de producción
en Paraguay, pasando de 1% en 2003 a 2.1% del total exportado en 2018
(ver Cuadro 6).
Respecto a los mercados de exportación, Argentina y Brasil si-
guen estando entre los tres principales mercados (ver Cuadro 7). Por
razones de exportación, se estima que parte de las exportaciones de
ciertos productos a mercados específicos (como las exportaciones de se-
millas de soja a la Argentina) se mezcla con semillas argentinas para
su transformación en aceite y otros derivados de soja, teniendo como
destino final la República Popular China, país con el cual Paraguay no
mantiene relaciones diplomáticas ni comerciales. Paraguay solo man-
tiene relaciones con Taiwán, mercado que ha perdido relevancia para
las exportaciones paraguayas a partir del nuevo siglo. Otros destinos
de exportación de rápido crecimiento son Chile, Rusia e India, gracias
principalmente a las exportaciones de carne vacuna a estos países.
389
Cuadro 6. Evolución de las exportaciones del Paraguay por sectores económicos GTAP
Años seleccionados (en millones de dólares FOB y porcentaje)
paraguay
Años 1994 2003 2008 2013 2018

Sector USD FOB % USD FOB % USD FOB % USD FOB % USD FOB %
Semillas oleaginosas 225 27.5 570 43.7 1,620 36.3 2,609 36.2 2,286 33.0
Grasa y aceites vegetales 92 11.3 241 18.5 1,125 25.2 1,432 19.9 1,434 20.7
Productos de la carne bovina 53 6.5 49 3.8 623 14.0 1,071 14.8 1,183 17.1
Cereales 24 3.0 114 8.7 373 8.4 776 10.8 526 7.6
Productos químicos, caucho, plásticos 21 2.6 44 3.4 166 3.7 267 3.7 302 4.4
Productos del cuero 54 6.7 58 4.5 94 2.1 201 2.8 111 1.6
Otras maquinarias y equipos 1 0.1 2 0.2 15 0.3 73 1.0 307 4.4
Textiles 20 2.4 13 1.0 46 1.0 84 1.2 146 2.1
Productos de la madera 78 9.6 56 4.3 80 1.8 46 0.6 32 0.5
390
Otros productos alimenticios 9 1.1 22 1.7 38 0.9 111 1.5 90 1.3
Azúcar 1 0.1 12 0.9 58 1.3 76 1.0 62 0.9
Otros metales 0 0.0 4 0.3 13 0.3 81 1.1 59 0.9
Otros productos animales 18 2.2 4 0.3 18 0.4 61 0.9 73 1.0
Algodón 151 18.5 58 4.4 25 0.6 25 0.3 5 0.1
Bebidas y tabacos 1 0.1 16 1.2 20 0.5 53 0.7 49 0.7
Confecciones 3 0.4 13 1.0 29 0.6 36 0.5 45 0.6
Metales ferrosos 21 2.6 11 0.8 40 0.9 26 0.4 34 0.5
Otros cultivos 9 1.1 7 0.5 9 0.2 26 0.4 21 0.3
Otros equipos de transporte 0 0.0 0 0.0 11 0.2 19 0.3 29 0.4
Carbón 2 0.3 1 0.1 0 0.0 21 0.3 0 0.0
Otros 32 4.0 12 0.9 61 1.4 116 1.6 141 2.0
Total 817 100 1,306 100 4,463 100 7,211 100 6,934 100
Cuadro 7. Destino de las exportaciones paraguayas por principales

mercados. Años seleccionados (en millones de dólares FOB)
Destino 2002 Destino 2018

Brasil 353 Argentina 1,839
Uruguay 165 Brasil 1,167
Islas Caimán 78 Rusia 759
Chile 49 Chile 589
EE. UU. 37 India 230
Italia 35 Uruguay 170
Argentina 35 Italia 152
Suiza 33 Países Bajos 137
Países Bajos 19 Perú 122
Perú 18 EE. UU. 122
Bolivia 16 Israel 102
Hong Kong 12 Turquía 74
Taiwán 11 España 47
Venezuela 10 Alemania 44
Alemania 9 México 30
Resto del mundo 70 Resto del mundo 1,350
Total 951 Total 6,934
Fuente: elaboración propia con datos de BCP.
Indicadores de productividad, competitividad, inversión,

encadenamiento y valor agregado de las actividades productivas
A pesar del importante crecimiento económico del Paraguay en los úl-

timos 15 años, los indicadores de productividad y competitividad del
país, así como los relacionados con encadenamientos y valor agregado de
las actividades productivas, han permanecido estables o incluso en de-
clive. En este apartado se analizan ciertos índices y estudios para expli-
car este fenómeno.
La competitividad es un indicador que usualmente se relaciona con
la productividad (Cann, 2016). Los indicadores de competitividad glo-
bal son los más utilizados en Paraguay para mostrar los progresos de la
competitividad internacional del país. Si bien estos indicadores pueden
tener sesgos —por ejemplo, en el peso otorgado a la eficiencia productiva
391
paraguay
y en la recolección de datos (sobre todo en lo referido a encuestas de per-

cepción a empresarios)—, siguen siendo útiles para comparar Paraguay
vis-à-vis otros países de la región en temas de competitividad.
Desde la creación del ranking de competitividad, los informes de
competitividad global del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas
en inglés), en 2004, el Paraguay ha permanecido en sus puestos finales
(cfr. Porter, Schwab y WEF, 2004, 2008; Schwab y WEF, 2009, 2017).
Sin embargo, el país tiene en muchas métricas un desempeño mayor a
la media latinoamericana. El índice, desagregado para el período 2017-
2018 en términos del mejor, el peor y la media regional de acuerdo con
sus categorías de competitividad (llamadas “pilares de competitividad”),
muestra que el desempeño de Paraguay en los pilares “ambiente macro-
económico” y “eficiencia del mercado de bienes” es bastante mejor al de
otros países de la región. Por otra parte, en aquellos pilares que indican
cuán bien funciona un mercado, Paraguay tiene un desempeño similar
a la media regional, al igual que en el pilar institucional. No obstante, el
país no tiene un buen desempeño en los pilares clave para su éxito a lar-
go plazo: hay malos resultados en “Infraestructura”, “Salud y educación
primaria”, “Educación universitaria y capacitación tecnológica”, e “Inno-
vación y sofisticación de negocios” (Schwab y WEF, 2017). Estos pilares
dependen, directa o indirectamente, de la creación de bienes públicos
en la que el Estado tiene fuertes deficiencias de oferta, tanto en calidad
como en cobertura (Borda y Caballero, 2016, 2018; Borda y Masi, 2011).
En términos de los desafíos que emprendedores y empresas tienen para
hacer negocios en Paraguay, se observan dificultades en el acceso al cré-
dito, la resolución de procesos de quiebras, la protección de los inversores
minoritarios, el cumplimiento de los contratos, el pago de impuestos y el
comercio transfronterizo (Banco Mundial, 2018).
Otro de los grandes desafíos para la mejora de la competitividad es
la mejora en el combate a la corrupción. La corrupción es un obstáculo
clave para la inversión y el crecimiento, dado que dificulta la ejecución
de inversiones y el normal desarrollo de los emprendimientos privados
(Óns, 2016). Desde hace más de 20 años, la ONG Transparencia Inter-
nacional elabora un índice de percepción de corrupción (IPC) para los
sectores públicos de 180 países, el cual va de 0 (percepción de altos nive-
les de corrupción en el país) a 100 (percepción de casi inexistentes niveles
de corrupción en el país). Con base en este índice, luego se establece un
ranking internacional de la percepción de corrupción en este grupo de
392
180 países. Paraguay ha mejorado paulatinamente en el IPC, pasando

de 21 puntos en 2009 a 29 puntos en 2018. Esto le ha permitido mejo-
rar en el ranking de corrupción, desde el puesto 154 en 2009 al puesto
132 en 2018 (Transparencia Internacional, 2009, 2018). No obstante,
continúa estando entre los 50 países percibidos como más corruptos, lo
cual refleja la dimensión de este obstáculo para el desarrollo.
Mientras que la competitividad muestra una métrica de compara-
ción externa, la productividad está intrínsecamente relacionada con una
dimensión interna. Así, los indicadores de productividad se relacionan
con la medición de la capacidad de los factores productivos para crear
bienes y servicios. Si bien hay un creciente debate acerca de la producti-
vidad paraguaya, existen pocos estudios sistemáticos. A través de cuatro
metodologías de productividad, Aquino (2015) muestra la incidencia de
los diferentes factores de producción en el PIB. El autor concluye que
el factor capital ha sido el principal determinante de crecimiento eco-
nómico de Paraguay en los últimos años, seguido por el factor trabajo.
A pesar de que la metodología tradicional de productividad de Solow
(Productividad Total de Factores-PTF) muestra la tecnología como el
factor más determinante, al ajustarlo por tres metodologías alternati-
vas, la PTF resulta incluso negativa, llevándose como lastre (-1%) en el
crecimiento económico del período (3.4% promedio). Estos resultados
muestran que la ausencia de innovaciones tecnológicas y de avances en la
productividad puede representar una restricción al crecimiento de lar-
go plazo, considerando principalmente la limitación en la acumulación
de los factores de producción.
Al analizarse por sectores, en este siglo la productividad paraguaya
solo ha aumentado en el sector agrícola. En el período 2004-2014, esta
aumentó 4.7% por año. En cambio, ha habido caídas de la productivi-
dad tanto en los servicios como en la industria: la productividad en ser-
vicios se ha reducido en 0.2% cada año, mientras que la productividad
industrial ha disminuido 1.8% anual (Almeida, Bustos, Quijada y Ace-
vedo, 2018, p. 24).
A diferencia de su productividad, el rendimiento industrial de Pa-
raguay en términos de valor agregado ha mejorado en los últimos años.
La tasa de crecimiento del valor agregado manufacturero (VAM) se ha
incrementado de 1.27% en el período 2005-2010 a 4.68% en el período
2010-2018 (UNIDO, 2018). El VAM per cápita ha aumentado de 355.27
dólares en 2005 a 442.93 dólares en 2018, aunque aún está muy lejos
393
paraguay
del promedio latinoamericano (1,158.07 en 2018). Sin embargo, el VAM

como porcentaje del PIB declinó de 13.11% en 2005 a 10.57% en 20189.
Esta caída, a pesar del incremento del VAM per cápita, se explica por el
fuerte aumento de la contribución del sector agrícola al PIB en este siglo.
La baja inversión en investigación y desarrollo (I+D) es un claro
indicador de los problemas para avanzar en la mejora de la productivi-
dad. La Encuesta a Empresas del Banco Mundial (2017) muestra que
la mayoría de las empresas en Paraguay no gasta en I+D; no introduce
nuevos procesos, productos y servicios, y no recibe transferencias tec-
nológicas. A pesar de haberse duplicado la inversión en I+D entre 2001
y 2016, este aumento ha sido de solo 0.08% del PIB. En 2016, el gasto
en I+D como porcentaje del PIB de Paraguay (0.15%) ha sido más de
seis veces inferior al promedio latinoamericano de gasto en I+D (0.76%)
(ver Gráfica 6).
Uno de los desafíos clave para impulsar la productividad y sostener
el crecimiento inclusivo de Paraguay es establecer los mecanismos de
encadenamientos hacia delante y hacia atrás que se pueden generar a
partir de las actividades productivas existentes en la actualidad. Lamen-
tablemente, no hay un estudio actual y completo acerca de los encadena-
mientos productivos paraguayos, aunque sí existen algunos estudios por
sectores que muestran encadenamientos crecientes, mayoritariamente
en cadenas agropecuarias y de maquila (Arce, 2012; Costa, 2018; Maciel,
2017; Setrini, Anichini, Borda, Ramírez y Servín, 2014).
Al analizar la estructura productiva paraguaya, se observa que la
mayoría de sus productos de exportación (especialmente soja y carne) no
tienen tanto potencial de encadenamiento y ramificación productiva. Por
ello, el crecimiento derivado del mercado tiene un límite relativamente
cercano si no se diversifican los bienes y servicios para exportación. Esto
se ve agravado por el hecho de que la economía paraguaya está basada
en un crecimiento derivado de exportaciones, puesto que el mercado
interno es muy pequeño. A su vez, este crecimiento a través de agentes
de mercado y con una limitada dirección estatal tiene poca capacidad de
mitigar tanto los costos ambientales de las actividades productivas del
país como su sustentabilidad en el largo plazo.
9. Las cifras de este párrafo están basadas en dólares estadounidenses constantes de 2010.
Los resultados para 2018 son estimaciones.
394
Gráfica 6. Gasto en investigación y desarrollo como porcentaje del PIB*

Paraguay y América Latina y el Caribe (2000-2016)
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Paraguay América Latina y el Caribe
*No existen registros para Paraguay en los años 2000, 2006, 2007, 2010 y 2013.
Fuente: elaboración propia con datos de Banco Mundial.
Composición y tendencias de la matriz energética
Una matriz energética nacional registra las fuentes energéticas (recursos

renovables y no renovables) que se usan para generar la energía que pre-
cisa la economía, clasificándolas por importancia y modo de utilización. A
pesar de ser un productor superavitario de energía hidroeléctrica, Paraguay
tiene una matriz energética dependiente mayoritariamente de biomasa
y derivados del petróleo para proveer de energía a sus industrias y hogares.
Su gran cesión de energía eléctrica a Argentina y Brasil10 está relacionada
con la elevada utilización de otras fuentes de energía, producto, en parte,
de la baja capacidad y cobertura geográfica de la transmisión y distribu-
ción de electricidad. Esta particularidad de la oferta y el consumo de ener-
gía es la característica sobresaliente de la matriz energética paraguaya.
10. Paraguay no vende la energía de sus hidroeléctricas compartidas. En cambio, obtiene

recursos derivados de la producción de la energía mayormente por medio de royalties.
Por ello es que se evita usar el término “exportación” en este documento.
395
paraguay
El esquema de flujo energético del país ayuda a entender esta par-

ticularidad. En Paraguay, la energía primaria es producida localmente
(biomasa e hidroenergía) y, en menor medida, importada (carbón mi-
neral). La transformación en energía secundaria se produce en centrales
eléctricas, que transforman casi la totalidad de la energía eléctrica del
país, y, en menor medida, en las carboneras y destilerías de alcohol car-
burante. A estos productos se suma una gran importación de derivados
de petróleo. Todo ello se utiliza para el consumo interno final, aunque la
mayor parte de la electricidad generada se destina a Argentina y Brasil,
siguiendo con los protocolos derivados de los tratados de Yacyretá y de
Itaipú (ver Gráfica 7).
En términos de oferta energética, Paraguay produce exclusiva-
mente dos fuentes de energía: biomasa e hidroenergía. Los derivados
de petróleo se importan en su totalidad desde 2006, cuando la úni-
ca refinería de petróleo de Paraguay, propiedad de la empresa esta-
tal Petropar, cerró sus operaciones. El uso de otras fuentes de energía
primaria, como la biodiésel y solar, es aún marginal. hay indicios de
la existencia de gas y, en menor medida, petróleo en el país, aunque
se desconocen sus reservas y capacidades de explotación (Ibarrola y
Amarilla, 2018). Si bien se produce gas natural en la región del Chaco,
destinado al abastecimiento de un generador eléctrico para el distri-
to de Bahía Negra (La Nación, 2016), su producción tiene un impacto
insignificante en la matriz.
En 2017, la producción de hidroenergía significó el 61% de toda la
producción de fuentes de energía primaria del país (Viceministerio de
Minas y Energía, 2019). De la energía eléctrica generada en Paraguay, casi
la totalidad es producida en tres centrales hidroeléctricas: las binaciona-
les de Itaipú (Brasil) y Yacyretá (Argentina), y la Central Hidroeléctrica
de Acaray, administrada únicamente por el Estado paraguayo a través de
la Administración Nacional de Electricidad (ANDE). Desde la entrada
en operaciones de Itaipú (1984) y Yacyretá (1994), el saldo excedente de
la energía no consumida por el Paraguay ha sido cedido correspondien-
temente a Brasil y Argentina. Debido al incremento del consumo inter-
no de electricidad en el país (derivado del aumento poblacional, de la
acelerada urbanización y de la mejora de las transmisiones eléctricas
en el país), cada año se reduce la generación eléctrica destinada a la ex-
portación. No obstante, en 2017, el excedente representó el 73% de la
generación bruta hidroeléctrica (ver Gráfica 8).
396
Gráfica 7. Esquema simplificado de flujo energético del Paraguay
CENTROS DE
ENERGÍA PRIMARIA ENERGÍA SECUNDARIA CONSUMO FINAL
TRANSFORMACIÓN
Derivados del
petróleo:
Gas licuado
Gasolina de motor
Kero-Jet
Diésel Sectores de
Fueloil consumo final:
IMPORTACIÓN
Coque de petróleo
Carbón No energéticos Residencial y comercial
mineral
Industria
Transporte
397
Público y otros
Consumo propio
Biomasa: Carboneras Carbón vegetal Consumo no energético
Leña
Productos de caña
Otras biomasas Destilerías Alcohol
PRODUCCIÓN
Centrales Cesión de
Hidroenergía Electricidad
eléctricas energía
Fuente: elaboración Propia con base en el Sistema de Información Energética Nacional (SIEN), de la Dirección de Recursos Energéticos Primarios
del Viceministerio de Minas y Energía.

paraguay
Gráfica 8. Destino de la energía

hidroeléctrica, 2004-2017. En porcentaje
100
80
60
40
20
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Cesión al exterior Consumo local
Fuente: elaboración propia con base en datos del SIEN.
Gráfica 9. Estructura porcentual del consumo

final de energía. Promedio 2004-2017
14.5
Biomasa
49.6
Derivados del petróleo
Electricidad
35.9
Fuente: elaboración propia con base en datos del Sistema de Información Energética Nacional
(SIEN), de la Dirección de Recursos Energéticos Primarios del Viceministerio de Minas y Energía.
398
En Paraguay, existen dos tipos de suministros de energía a partir de

la biomasa: el uso directo de biomasa sin transformación previa y el uso
de derivados de biomasa. Muchas de las empresas dedicadas a produc-
tos agropecuarios y agroindustriales tienen la capacidad de autoabas-
tecerse de energía a partir de desechos combustibles de su producción.
Subproductos como cascarillas de coco, cascarillas de arroz y bagazo de
la caña de azúcar son reutilizados por las empresas para satisfacer su
propia demanda energética (Viceministerio de Minas y Energía, 2017a).
En parte, esta producción autónoma de energía es derivada de la tardía y
deficiente expansión geográfica de la distribución de energía hidroeléc-
trica en el país, que forzó a muchas empresas a buscar soluciones ad hoc
para suplir la falta de oferta energética. Por ejemplo, en el interior de
Paraguay existen diseminadas pequeñas y medianas empresas de pro-
ducción de cerámica roja y cal virgen que utilizan calderas alimentadas
con leños. La empresa AZPA produce también su propia energía para la
producción y para las poblaciones aledañas a la fábrica (SEAM, 2011).
Otros productores relevantes de la matriz energética son las carbo-
neras y la planta alcoholera Mauricio José Troche, de Petropar. El grupo
de carboneras, en manos de pequeños productores agrícolas, suministra
carbón vegetal para consumo final. A pesar de que su eficiencia varía
según la región, materia prima usada y mercado de destino, desde 2015
se asigna una eficiencia energética promedio de 49.2% para la transfor-
mación de una unidad energética de leña a una unidad energética de
carbón vegetal (Viceministerio de Minas y Energía, 2016). Por su parte,
la planta alcoholera de Petropar, la mayor productora de alcohol carbu-
rante del país, produce etanol que luego es mezclado con combustibles
derivados del petróleo para su venta interna (Juan Carlos Quiñonez,
2013; PNUD Paraguay, 2018; TV Presidencia Paraguay, 2018).
A pesar de la importante generación bruta de energía hidroeléctrica,
la estructura del consumo final de energía en Paraguay se ha caracteri-
zado por una participación mayoritaria de la biomasa y los derivados del
petróleo antes que de la energía hidroeléctrica. Esta tendencia persiste
en el período 2004-2017, con un promedio de participación de 49.6%
para la biomasa y sus derivados, 35.9% para los derivados del petróleo
y apenas un 14.5% para la hidroelectricidad (ver Gráfica 9). Debido a la
persistente subutilización interna de su potencial de generación hidroeléc-
trica, Paraguay mantiene inalterada la paradoja de sostener la ampliación
de sus importaciones de energía cara, menos eficiente energéticamente
399
paraguay
y con un alto costo ambiental de producción y uso, mientras cede a Ar-

gentina y Brasil energía eléctrica limpia, barata y eficiente.
La biomasa utilizada en Paraguay está compuesta principalmente
por leña, residuos derivados de actividades productivas y carbón vegetal.
El consumo de leña y residuos como el gabazo tiene dos grandes usuarios.
En primer lugar, es utilizado por pequeños emprendimientos artesanales
e industriales, como panaderías, jabonerías, fábricas de dulce, caleras,
etcétera. Estos emprendimientos tienen una organización empresarial
muy básica (usualmente son empresas familiares) y emplean tecnologías
simples, antiguas o tradicionales, con un muy bajo nivel de eficiencia
en el uso de energía. En segundo lugar, se encuentran empresas como
grandes olerías, yerbateras, fábricas textiles, frigoríficos, destilerías de
alcohol e ingenios azucareros. Estas son empresas mucho más modernas
y de gran tamaño, que poseen un nivel mayor de eficiencia energética.
En cambio, el consumo de carbón vegetal está mayormente relacionado
con el uso hogareño en áreas urbanas y suburbanas, que lo utilizan para
calefacción y, principalmente, cocción de alimentos. Otro usuario de gran
importancia es la siderúrgica Acepar, que consume elevadas cantidades
de carbón en el proceso de ‘reducción en alto horno’ (Viceministerio de
Minas y Energía, 2016).
Los derivados del petróleo más utilizados son el gasoil, seguido por
la gasolina de motor y el gas licuado. El del consumo lo componen el
kerosén, el fueloil y el coque de petróleo, entre otros. El principal con-
sumidor de gasoil y gasolina de motor es el sector de transporte, tanto
de pasajeros como de carga. El transporte de pasajeros de corta, media
y larga distancia tiene una red con buena cobertura geográfica. El trans-
porte de carga se compone de camiones, remolques y otros vehículos
consumidores de gasoil. Por otra parte, el gas licuado de petróleo es con-
sumido principalmente por los hogares y los servicios de gastronomía
en la cocción de alimentos. Una pequeña fracción es consumida por el
transporte automotor ligero (Viceministerio de Minas y Energía, 2016).
A pesar de tener una participación reducida en la estructura del
consumo final total de energía, el consumo de electricidad ha registrado
un incremento en los últimos años. En 2004, la electricidad respondió
por el 10.2% del consumo final total, mientras que en 2017 esta parti-
cipación se elevó al 15.8% (Viceministerio de Minas y Energía, 2017b).
Los mayores consumidores de esta energía se encuentran en el sector de
servicios, seguido por el sector residencial, la industria manufacturera
400
y los sectores de la agricultura, la construcción y la minería. El nivel

de electrificación en el sector residencial es relativamente alto en com-
paración con otros países de la región. Sin embargo, el bajo nivel de
diversificación de su uso en los hogares determina su pobre empleo y
repercute en la calidad de vida de la población y la satisfacción de sus
necesidades básicas.
Impactos ambientales de las actividades productivas
La rápida expansión de la economía paraguaya en los últimos 15 años,

especialmente de las actividades productivas agropecuarias y foresta-
les, está acelerando los impactos ambientales que ocurren en el país. La
nación está sufriendo un cambio económico acelerado en el que existe
una mayor presión sobre los recursos naturales disponibles, una mayor
creación de nuevas empresas transformadoras de materias primas y
productoras de manufacturas, así como una mayor extensión geográfica
de las actividades productivas, cubriendo áreas anteriormente vírgenes,
como el Chaco paraguayo.
La deforestación es uno de los efectos más visibles de dicha amplia-
ción de actividades productivas, especialmente en el Chaco. En primer
lugar, la deforestación es resultado de una explotación cada vez más in-
tensiva y extensiva de recursos forestales para la elaboración de madera,
leña y carbón vegetal (Maertens, De Lannoy, Kumar, y Wigneron, 2018).
En segundo lugar, la deforestación está siendo provocada principalmen-
te por la expansión del área utilizable para la agricultura intensiva y la
ganadería, derivada del crecimiento de estas actividades y de la adap-
tación de cultivos agrícolas, especialmente soja, a climas subtropicales
(Fehlenberg y otros, 2017). Entre 1985 y 2013, más de 142,000 km2 del
bosque del Chaco, 20% del bosque total, han sido reemplazados por tie-
rras de cultivo (38.9%) o tierras de pastoreo (61.1%). De las tierras de
pastoreo que existían en 1985, aproximadamente 40% se convirtieron
posteriormente en tierras de cultivo. Se estima que la deforestación en
el Chaco, durante el primer semestre de 2018, fue de 334 hectáreas dia-
rias, equivalente a unas 334 canchas de fútbol por día (Arévalos y otros,
2018). Este acelerado proceso de cambio de uso de tierras y deforestación
ha coadyuvado al aumento de las emisiones de carbono, equivalentes
a aquellas en bosques tropicales, a pesar de tratarse de bosques secos
con menor densidad en emisiones de carbono por hectárea (Baumann y
401
paraguay
otros, 2017). El área de bosques en otras regiones del Paraguay también

está reduciéndose. Se estima que la deforestación en la zona oriental fue
de alrededor de 44 hectáreas por día (WWF, 2016a). Otros problemas
vinculados a la deforestación son la pérdida de biodiversidad, los cam-
bios en el microclima y en los ciclos de agua (WWF, 2016b), la pérdida
de hábitat natural y la amenaza de extinción de especies animales y ve-
getales, así como la reducción del hábitat tradicional para algunas co-
munidades aborígenes y campesinas dependientes de los bosques (como
los mbyá en el este paraguayo). El problema de las consecuencias de la
deforestación en las comunidades indígenas y tradicionales es de gran
importancia y urgencia, pero ha sido muy poco estudiado hasta ahora.
Existen otros problemas relacionados con la expansión de la agricul-
tura. En Paraguay, la atención está centrada en los efectos de la agricultura
mecanizada intensiva, que no solo ha impulsado la deforestación, sino
también ha aumentado los riesgos en la seguridad alimentaria, deriva-
dos del crecimiento de los monocultivos, y coadyuvado a la migración
campesina hacia las ciudades.
Este avance de la agricultura también ha afectado fuertemente la
calidad y cantidad del agua en la región. Si bien no existe monitoreo
continuo sobre el estado del agua subterránea y en la superficie en las
zonas agrícolas y de ganado, estudios medioambientales (Facetti, 1995,
2002; Lozano, Dávalos, Delgado y Masulli, 2018; Salas Dueñas, 2015)
muestran residuos de pesticidas y agroquímicos, como ciertos metales
pesados y procesos de salinización en algunos cursos de agua de estas
zonas. Estas actividades han dado lugar incluso a la desaparición de
ciertos cursos de agua11. Otro problema, notorio en la zona norte del país
(como en San Pedro y Amambay), es la sobreexplotación pesquera, que
está depredando ciertas especies acuáticas (Facetti, 2002).
11. Existe también un desafío transnacional en el manejo de aguas subterráneas, que

incluye al Paraguay. El país es una de las zonas de recarga del acuífero guaraní, ubicado
entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. Se trata de uno de los mayores reservorios
mundiales de agua dulce subterránea: contiene 30 billones de metros cúbicos de agua,
distribuidos en 1.2 millones de kilómetros cuadrados, y comprende una de las ecorregiones
más importantes del mundo (Cassuto y Sampaio, 2013). Si bien los niveles de consumo
medidos hasta ahora son todavía sustentables, las altas tasas de agotamiento en algunas
zonas (hasta 8 km3/año) (Munier, Becker, Maisongrande y Cazenave, 2012) y el rápido
aumento de la demanda en los últimos años (Villar, 2016) presentan desafíos en el me-
diano y largo plazos.
402
La deforestación y la expansión agropecuaria en Paraguay tienen

efectos sobre el cambio climático, dada la emisión de gases de efecto in-
vernadero (GEI). En 2014, las actividades del sector forestal y del cambio
de uso de la tierra representaron el 78.2% del total de las emisiones y la
agricultura significó el 15.1%. Los sectores de energía (3.2%), de residuos
(3.1%) y de procesos industriales (0.4%) representaron, combinados,
el restante 6.7%. Si bien entre 1990 y 2014 el aumento del PIB (119%)
fue mayor que el de las emisiones de GEI (94%), en 2014 las emisiones
de GEI relativas al PIB del país fueron 10 veces superiores al promedio
mundial (USAID, 2018; WRI, 2014).
Los impactos ambientales de la industria manufacturera y del sec-
tor de servicios en el Paraguay han sido muy poco estudiados, sobre to-
do los que han afectado las zonas urbanas y periurbanas. Parte de este
impacto puede ser observado a través de diferentes variables. Por ejem-
plo, la disposición de residuos sólidos es un factor de importancia, tan-
to para la salud poblacional como para el ecosistema. En Paraguay, la
recolección domiciliaria de basura cubre solo el 52% de la población,
mayoritariamente en áreas urbanas (76%), siendo muy baja la cober-
tura en áreas rurales (16.3%). Solo el 15% de los municipios urbanos
tiene un vertedero habilitado (OPS, 2017). El tratamiento de residuos
sólidos es prácticamente nulo. Aunque el sistema de tratamiento para
los residuos hospitalarios está normalmente tercerizado, la recolección
y el almacenamiento de estos residuos manifiesta deficiencias (Giménez,
Flores, Centurión y Peralta, 2016)12.
Otro indicador de estos impactos es el alto consumo de biomasa y
derivados del petróleo por parte de la industria para cubrir sus requeri-
mientos energéticos. Los gases resultantes de su utilización contribuyen
al efecto invernadero (DNCC MADES, 2015). Si bien la contribución del
Paraguay a este efecto es baja, su tendencia es creciente: por ejemplo,
las importaciones de diésel en el año 2017 aumentaron un 2.1% respec-
to del año anterior.
12. La tasa de producción de residuos hospitalarios peligrosos es estimada en aproxima-

damente 0.24 kg/cama por día. En la actualidad no existe un registro de la producción
de lodos provenientes del tratamiento de aguas residuales, ni estudios epidemiológicos
que puedan medir los efectos causados por el mal manejo de los residuos sólidos sobre la
salud de la población (Giménez, Flores, Centurión y Peralta, 2016; OPS y OMS-División
de Salud y Ambiente, 2001).
403
paraguay
Identificación de áreas para la transformación de la matriz

productiva con inclusión social y sustentabilidad ambiental
Paraguay es un país con una economía en crecimiento, con muchos

recursos naturales, una población joven y crecientes vínculos econó-
micos con el exterior. A pesar de la histórica falta de planificación es-
tatal, y de las dificultades derivadas de un crecimiento desordenado,
el país tiene un importante margen de acción para dirigir su economía
hacia una matriz productiva con mayor inclusión social y sustentabi-
lidad ambiental.
A partir de tres dimensiones (empleo e inclusión social; impacto al
medio ambiente y el cambio climático, y viabilidad estructural-económi-
ca) se han identificado áreas propicias para la transformación produc-
tiva con inclusión social y sustentabilidad ambiental para el Paraguay.
La dimensión de ‘empleo e inclusión social’ considera elementos en las
actividades productivas que permiten la mayor y más rápida inserción
de individuos en empleos de calidad dentro del mercado laboral. La di-
mensión ‘impacto al medio ambiente y al cambio climático’ considera el
impacto de las actividades productivas en el medio ambiente en térmi-
nos de contaminación, efectos en la biodiversidad y emisión de GEI. La
dimensión ‘viabilidad estructural-económica’ considera aspectos como
las ventajas comparativas del Paraguay; los cuellos de botella producti-
vos; la capacidad de ramificación y encadenamiento industrial, y la dis-
ponibilidad de recursos financieros, naturales y humanos. Con base en
ello, se identificaron como áreas potenciales de transformación las acti-
vidades económicas de energías renovables, reforestación y actividades
frutihortícolas-forestales, cadenas agroindustriales inclusivas, agricul-
tura orgánica y de comercio justo, maquila y manufacturas a partir de
conocimiento local y servicios (especialmente turismo)13.
El desarrollo de cadenas agroindustriales de valor inclusivas es el
área clave para la transformación productiva en Paraguay. Las cadenas
agroindustriales en las cuales participa actualmente el pequeño productor
13. Al observar los sectores bajo estas tres dimensiones, es claro que ningún sector productivo
tiene solamente consecuencias positivas sin traer consigo consecuencias negativas. Este
trabajo intenta equilibrar las necesidades de empleo e inclusión social con la minimización
del impacto ambiental a partir de la identificación de actividades económicas que a su vez
sean posibles con base en la configuración productiva actual de Paraguay.
404
(como maracuyá y sésamo) crean demanda de productos; aumentan

las oportunidades de trabajo en el área rural, y multiplican los enlaces
productivos, creando más disponibilidad de bienes y servicios en el área
rural (Haggblade, Hazell y Dorosh, 2007; Hosono y otros, 2013; Setri-
ni, González, Servín y Arce, 2010). En el caso de Paraguay, se requiere
priorizar las cadenas de mandioca y azúcar, debido al crecimiento de la
demanda externa (por ejemplo, en azúcar y azúcar orgánico, etanol y
almidón) y la apertura a estos cultivos. En estas cadenas, la productivi-
dad de los pequeños productores paraguayos es levemente inferior a la
de los grandes productores, dándoles la oportunidad de mantenerse en
el negocio. Las cadenas de granos tienen gran potencial, especialmente
los mercados de exportación de aceite, harina, almidón, y otros deriva-
dos de trigo, soja y maíz (Hosono y otros, 2013; Setrini y otros, 2014).
En este caso, los pequeños productores deben ser asistidos para mejorar
su productividad, sobre todo en el caso del maíz, donde podrían acceder
más rápido a la cadena.
Los de agricultura orgánica y comercio justo son otros sectores que
cuentan con potencial de crecimiento. En ambas categorías el productor
recibe un pago mayor por lo que produce, ya que el consumidor final
tiene preferencias por productos sin tratamientos químicos, y/o por pro-
ductos donde el productor toma mayor ganancia por unidad. En el caso
de la producción orgánica, muchos pequeños productores sin certifica-
ciones orgánicas son todavía capaces de producir con técnicas similares
(L. Arce y Servín, 2012; Setrini, 2011). La agricultura orgánica permi-
tiría la conexión de la agricultura familiar con la venta de exportación
de productos con mayor valor agregado a mercados con consumidores
más sofisticados, con una valorización de la producción sostenible. En el
caso de comercio justo, a pesar de sus deficiencias como única estrategia
comercial para el productor (Fridell, 2007; Vásquez-León, 2010), puede
ser una alternativa viable si el productor la combina con la producción
para otros mercados. Existen potenciales nichos de exportación en los
mercados de “Comercio Justo” y de alimentos orgánicos para la leche,
el queso, el yogur de soja, los granos integrales de trigo y sésamo y los
jugos naturales (Setrini, 2018; Setrini y otros, 2014).
La reforestación y las actividades frutihortícolas-forestales pueden
ser una oportunidad a futuro, combinándolas con agricultura. Paraguay
necesita reforestarse, generando al mismo tiempo nuevas oportunida-
des de inclusión de pequeños y medianos productores. Una alternativa
405
paraguay
posible es reforestación a partir de especies nativas, que en parte pueda

ser utilizada para moderar los efectos de la deforestación sufrida, desde
1960, en el Paraguay Oriental, y, desde 1990, en el Chaco paraguayo. Los
márgenes de rentabilidad de la producción forestal son alentadores, así
como el potencial de creación de empleo, tanto de las fincas como de sus
derivados (Casco Verna, Arias del Puerto, Mareco Castellano y Kindgard,
2016; Frey, 2007). Debido a que la inversión forestal tiene horizontes
de largo plazo, poco posibles de afrontar para el agricultor de pequeña
y mediana escala, una de las posibilidades es llevar adelante proyectos
frutihortícolas-forestales, donde los retornos se distribuyan en el corto,
mediano y largo plazos, y que los productores puedan ser asistidos a lo
largo de estos años para desarrollar el negocio.
Paraguay es un gran productor de energía, y su imagen, recursos
naturales y capacidades adquiridas pueden propulsar mayores inver-
siones en el área energética. Incluso, esta inversión se hace necesaria
porque, aunque el país mantenga grandes cesiones de energía al exte-
rior, estas no son sostenibles en el tiempo: con la tasa de crecimiento
actual del consumo, Paraguay consumirá toda la energía hidroeléctrica
que produce en la actualidad para alrededor de 2027 (La Nación, 2017).
La producción de energía puede crecer con el establecimiento de nue-
vas represas hidroeléctricas, o con posibles descubrimientos de gas en el
Chaco, pero también aumentando la producción de etanol y buscando
el desarrollo de alternativas, como la energía solar y el biodiésel. Además,
se debe ampliar y mejorar la transmisión y conexión de energía eléctri-
ca. Todas estas opciones tienen diferentes tipos de desventajas respecto
al medio ambiente, pero la producción energética es una actividad con
mayor potencial de encadenamiento y de creación de demanda laboral
a largo plazo. Una posible solución es avanzar en el encadenamiento
hacia la producción de bienes de consumo energético eficiente, espe-
cialmente a través de la integración productiva con Brasil vía maquila.
La industria de manufacturas es un área en crecimiento con poten-
cial a futuro. Este crecimiento está basado en la exportación a los mer-
cados regionales, aprovechando los regímenes de maquila y, en menor
medida, el abastecimiento de los crecientes centros urbanos en todo el
país. Por ejemplo, las empresas maquiladoras establecidas en el Para-
guay pasaron de 42 a 173 entre 2013 y 2018, empleando formalmente a
17,300 personas (CEMAP, 2016, 2018). La progresiva integración pro-
ductiva y comercial de Paraguay con el Brasil asegura una demanda de
406
este tipo de industrias. Si bien la apertura comercial del país permite

que los emprendimientos cuenten con la más alta tecnología posible en
bienes de capital y materia primas, el principal cuello de botella se en-
cuentra en la baja instrucción de los recursos humanos y las dificultades
logísticas derivadas de su condición de país mediterráneo con pobre in-
fraestructura desarrollada.
Paraguay también tiene potencial de desarrollo en las industrias
relacionadas con los sistemas productivos de los países vecinos: auto-
motriz; bienes de capital; productos y servicios para agricultura y gana-
dería; farmacéutica, y ciertos productos de línea blanca. Por otra parte,
existen actividades regionales con potencial para producir artículos con
alto valor agregado para el mercado local e internacional de exporta-
ción, aprovechando el conocimiento local de producción y combinán-
dolo con técnicas de producción en escala. Por ejemplo, productores de
confecciones tradicionales, como aopo’i y ñanduty, han comercializado
artículos de calidad con capacidad de alcanzar mercados internacionales
(Agencia IP, 2017; Gubo, 2015).
La producción de servicios de calidad es uno de los temas pendien-
tes en el Paraguay. Existen pocas iniciativas de servicios exportables,
donde sobresalen algunos emprendimientos de venta de software. Para
avanzar en esta línea, es necesario aumentar la educación de la mano de
obra, así como la infraestructura de telecomunicaciones, especialmente
la referida a internet. El turismo es una industria poco desarrollada en
el país: atracciones naturales como los bosques chaqueños, los Saltos del
Monday y Laguna Blanca, combinadas con atracciones culturales, como
la ruta de las Misiones Jesuíticas y el viejo Asunción, tienen gran poten-
cial de desarrollo. No obstante, el sector ha aumentado paulatinamente
su participación en el PIB nacional: de representar 0.94% del mismo en
2013, pasó a 2.08% en 2017 (Oficina Económica y Comercial de España
en Asunción, 2018). Dado que el desarrollo turístico en Paraguay es muy
joven, es posible invertir eficientemente para adaptar las condiciones
de la actividad al turismo sostenible, minimizando el impacto sobre el
medio ambiente y la cultura local, y generando ingresos y empleo para
la población. Para ello, es fundamental la mejora de la infraestructura,
de los servicios y de la promoción en el exterior, por lo que es necesario
continuar con la profundización del plan turístico.
407
paraguay
Situación de las políticas pro transformación

productiva en Paraguay: políticas
formales y estado de aplicación
El Estado paraguayo moderno es de creación reciente; sus instituciones

democráticas están en pleno desarrollo, y sus agencias de pensamiento
estratégico han sido puestas en marcha en los últimos 10 años. La ca-
rencia histórica de recursos financieros y humanos para las políticas pú-
blicas continúa siendo uno de los principales obstáculos para enfrentar
muchos de los desafíos de una transformación productiva sustentable
con inclusión social.
Un análisis de las políticas públicas más relevantes señala que esta
transformación requiere la agregación de diversas áreas de políticas pú-
blicas, tanto sectoriales como transversales. Por ello, hemos agrupado las
políticas paraguayas bajo tres categorías: políticas relativas al desarrollo
de recursos humanos; al desarrollo de sectores productivos, y aquellas
que ayudan a mitigar los impactos medioambientales de la producción.
Estos grupos de políticas públicas serán analizados a partir de la capa-
cidad de los organismos estatales para aplicarlas, así como de su estado
de aplicación y resultados hasta hoy.
Políticas públicas para el desarrollo de recursos humanos
Las políticas públicas para consolidar el desarrollo de los recursos humanos

adecuados son las más importantes para crear la base de sustentación de
la actividad productiva a largo plazo. Dos áreas de políticas públicas son
centrales para lograr el desarrollo de recursos humanos capacitados. Por
un lado, el área de la salud es clave para asegurar la calidad de la salud de
la población, sobre todo en la población en edad de aprendizaje formal,
con el objetivo de tener una población sana y al máximo de sus capaci-
dades funcionales físicas y cognitivas. Por el otro, el área de educación es
primordial para asegurar un aprendizaje adecuado para el desarrollo de
recursos humanos capacitados y capaces de desempeñarse eficazmente,
tanto en el sector privado como en el sector público.
El Estado paraguayo ha accionado diferentes tipos de políticas
públicas para elevar la calidad y cobertura de educación. El plan Para-
guay 2020 es el principal eje estratégico de la política educativa. Este
plan, lanzado en 1996, actualizado en 2008 y 2014, tiene como objetivo
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principal la mejora de la cobertura de acceso y de la calidad educativa en

todos sus niveles: inicial preescolar, inicial —primero, segundo y tercer
ciclos de la EEB—, medio, y universitario o terciario. Las actualizaciones
de 2008 y 2014 hacen hincapié en la calidad y la equidad.
Considerando estas métricas, los resultados no son optimistas. En
2016, la cobertura de la educación ha aumentado, pero todavía es baja:
91% de las personas acceden a la educación inicial, 72% a preescolar, y
52% a la educación media (Cabral, 2019). La principal razón para no
mantenerse en el sistema educativo son económicas (DGEEC, 2017a),
pero también existe una falta de oferta educativa de nivel inicial (tercer
ciclo) y medio, especialmente en las zonas rurales (De Asta, 2016). Hay
preocupación acerca dela falta de establecimientos, así como de los re-
cursos materiales y humanos con los que cuentan los establecimientos
educativos públicos (Paraguay.com, 2019; Última Hora 2018). En tér-
minos de equidad, es notorio que los sectores rurales son los que más
sufren esta falta de cobertura. Las tasas de matriculación en muchos
departamentos rurales son muy inferiores a las de las zonas urbanas de
Asunción y del Departamento Central (De Asta, 2016). Además, a pesar
de existir un programa hacia el desarrollo integral de niños entre cero
y cinco años, la inversión en ellos es casi inexistente. Esta realidad se
repite en el caso de la educación para niños con discapacidad o proble-
mas de desarrollo.
Más allá de la cobertura, la calidad sigue siendo el mayor problema
de la educación paraguaya. La calidad es mucho más baja que el pro-
medio latinoamericano. Por ejemplo, según las pruebas del Programa
Internacional de Evaluación de los Alumnos (PISA-OCDE), 92% de
los alumnos paraguayos no reúne los conocimientos mínimos en ma-
temáticas, mientras que el promedio de estudiantes latinoamericanos
sin estos conocimientos es del 69%. Los alumnos paraguayos también
tienen rendimientos inferiores al promedio latinoamericano en lectu-
ra y ciencias (Cabral, 2019). La falta de establecimientos terciarios que
provean estudios técnicos adecuados para el aparato productivo es un
desafío a resolver en el mediano plazo.
Por su parte, el nivel universitario, que recibe alrededor de un
cuarto de la inversión pública en educación (Cabral, 2019), también
tiene problemas. La mejora en la calidad educativa que supone el
BECAL, programa de becas de posgrado en el exterior para paragua-
yos (BECAL, 2019), tampoco está exenta de problemas. A pesar de los
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paraguay
beneficios de crear una nueva camada de académicos y profesionales

para el país, el programa no tiene mecanismos de reinserción laboral
de los egresados retornados al país, reduciendo su potencial de pro-
mover transformaciones innovadoras.
En cuanto a la salud, a pesar de la mayor inversión en los últimos
15 años (Giménez Caballero, 2012), la política pública en esta materia
sigue siendo deficitaria. La mayor parte de la población (73% total; 85%
en áreas rurales) no cuenta con seguro médico, y solo el 19.4% tiene co-
bertura del salud por el sistema de reparto (Instituto de Previsión Social,
IPS); el restante utiliza algún tipo de seguro médico privado (MSPyBS,
2019). Esto implica que, ante una enfermedad, aquellas personas con
un seguro privado o IPS son las únicas que tienen garantizadas las pres-
taciones de salud, mientras que las no aseguradas dependen de la dis-
ponibilidad de servicios que obtengan del Ministerio de Salud Pública
y Bienestar Social (Giménez Caballero, 2012). Además, la mayoría de
los establecimientos y servicios de salud están concentrados principal-
mente en el área de Asunción y Departamento Central, lo que resulta en
un muy deficiente tratamiento para personas de áreas alejadas (Casalí,
Cetrángolo y Goldschmit, 2017).
Otro gran desafío es el gasto directo de bolsillo que hacen los usua-
rios del sistema, que ha crecido hasta alcanzar el 60% del gasto total en
atención de salud (OPS, 2017). Este desafío es muy importante, teniendo
en cuenta la cantidad de personas que viven en condiciones de pobreza
y pobreza extrema: en 2018, la pobreza total a nivel país fue de 24.2%
(34.6% en las áreas rurales y 17.8% en áreas urbanas), alrededor de 1.7
millones de personas. La pobreza extrema, a su vez, se elevó a 4.8%, unas
335 mil personas, la mayoría de ellas en áreas rurales (DGEEC, 2019b).
Las condiciones sanitarias, base de la prevención en temas de sa-
lud, también son un gran desafío: si bien la gran mayoría de los hogares
tenía acceso a agua potable en 2015 (98%)14, la cobertura de alcanta-
rillado sanitario todavía es muy baja (12.3%). El 42.8% de los hogares
contaba con cámara séptica y pozo absorbente, 26.7% tenía pozo cie-
go con arrastre de agua y 18% contaba con sistema de letrinas. Para
14. Sin embargo, solo 52.6% de los hogares cuenta con acceso a fuentes ‘mejoradas’ de
agua potable, fuentes de agua que están apropiadamente protegidas de contaminación
exterior (Feal-Zubimendi et al., 2019).
410
algunas comunidades indígenas en las áreas rurales, el acceso a agua, a

saneamiento básico y a vivienda sigue siendo muy deficitario (Serafini
y Zavattiero, 2018). La baja capacidad del Ente Regulador de Servicios
Sanitarios para planificar y coordinar lleva a una alta atomización de
los prestadores de servicios, a una alta morosidad y a desfases tarifarios
que terminan afectando la sostenibilidad financiera y la calidad del ser-
vicio (Feal-Zubimendi y otros, 2019).
Las deficiencias del sistema de salud están relacionadas especial-
mente con el bajo grado de inversión en salud per cápita, uno de los más
bajos en Latinoamérica (Rodríguez y Villalba, 2016). Por otro lado, el
fortalecimiento de las capacidades estatales es el desafío más importan-
te para un gasto más eficiente. Aunque el Ministerio de Salud Pública y
Bienestar Social sea por ley la autoridad sanitaria, su dirección es defi-
ciente, por lo que el Sistema Nacional de Salud se gestiona fragmentado
y sin coordinación. Esto lleva a que existan “diversas modalidades de
financiamiento, regulación, afiliación y provisión de servicios” en salud
(OPS, 2017, p. 204).
Políticas públicas para el desarrollo de sectores productivos
Las políticas públicas para crear, consolidar y apoyar sectores producti-

vos son fundamentales para dar dirección al proceso de construcción de
una nueva matriz productiva. Se han identificado tres áreas de políticas
públicas para este fin: políticas relacionadas con dirección y planifica-
ción, infraestructura y energía, y con las políticas productivas.
Entre las políticas relacionadas con la dirección y planificación del
país, la más importante es el plan Paraguay 2030. En 2014, el gobierno
lanzó una planificación de desarrollo económico sostenible a 15 años
llamada Paraguay 2030, llevada adelante por la Secretaría Técnica de
Planificación (STP). Este plan busca lograr un país “competitivo, ubi-
cado entre los más eficientes productores de alimentos a nivel mundial,
con industrias pujantes e innovadoras, que empleen fuerza laboral ca-
pacitada, proveedor de productos y servicios con tecnología, hacia una
economía del conocimiento; con índices de desarrollo social en el rango
más alto de Sudamérica; conectado y abierto a los vecinos y al mundo;
ambiental y económicamente sostenible; con elevados índices de segu-
ridad jurídica y ciudadana; con atención a los pueblos indígenas, fuerte
protagonismo de la mujer; con jóvenes visionarios y entrenados liderando
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paraguay
el país; con un Estado democrático, solidario, subsidiario, transparente,

y que promueva la igualdad de oportunidades” (STP, 2014, p. 8). Pre-
tende conseguir esto “a través de una amplia alianza entre un Gobierno
Abierto, empresas privadas socialmente responsables, y una sociedad
civil activa” (STP, 2014, p. 8)15. Este plan es el resultado de una consulta
donde participaron más de dos mil referentes del gobierno central, go-
biernos subnacionales, sociedad civil, sector privado y académico en 10
departamentos del país. Durante 2019, ya bajo el mandato de un nuevo
gobierno, esta planificación ha estado sujeta a una actualización acorde
con los Objetivos de Desarrollo Sustentable de Naciones Unidas (Presi-
dencia de Paraguay, 2019).
La implementación del plan estratégico es todavía un gran interro-
gante: las instituciones públicas tienen incorporados los objetivos de la
planificación, aunque el seguimiento a nivel macro todavía no ha sido
realizado. Suponiendo que el Estado mantenga la voluntad de perseguir
estas metas en los próximos 10 años, la cantidad de recursos con los que
cuenta (tanto humanos como monetarios) no es suficiente como para
abarcar con profundidad ni atender con calidad todos sus problemas
estructurales. En parte, esto puede ser suplido por la ayuda técnica y
financiera de organizaciones internacionales y fundaciones privadas en
el exterior. No obstante, el plan se encontrará con grandes obstáculos
si el Estado no amplía sus recursos genuinos a partir de “una revisión
y ajuste de las tasas impositivas, el incremento de la imposición direc-
ta, la disminución de los gastos tributarios y el aumento de la presión
tributaria” (Borda y Caballero, 2016, p. 81). Incluso así, para alcanzar
muchos de los resultados, sobre todo sobre el crecimiento económico y
la pobreza, se presupone una tasa de crecimiento promedio derivada de
estas políticas que es muy difícil de mantener en el tiempo (6.8% anual).
La provisión de infraestructura y energía también presenta defi-
ciencias relacionadas con una inversión insuficiente y debilidades ins-
15. Para conseguir su objetivo, el gobierno se focaliza en tres grandes ejes estratégicos: la
reducción de la pobreza y desarrollo social, el crecimiento económico inclusivo, y la inserción
del Paraguay en el mundo en forma adecuada. Cada eje estratégico incorpora cuatro líneas
transversales: la igualdad de oportunidades, la gestión pública eficiente y transparente,
el ordenamiento y desarrollo territorial, y la sostenibilidad ambiental. De la interacción
de los tres ejes estratégicos con las cuatro líneas transversales, resultan 12 estrategias que
buscan guiar las políticas públicas del país hasta 2030 (STP, 2014).
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titucionales que redundan en la ineficiencia del gasto en infraestructu-

ra. No obstante haber duplicado su nivel de inversión pública en infraes-
tructura, esta representa 4% del PIB, mientras la necesidades de inversión
se estiman en más del 70% del PIB de 2017 (Feal-Zubimendi y otros, 2019).
Además, la infraestructura de transporte y logística es una de las peores
en el último ranking de competitividad global (Schwab y WEF, 2017),
y las capacidades de planificación, gestión y ejecución de proyectos del
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) son deficientes.
La satisfacción con el sistema y la infraestructura de transporte es una
de las más bajas de la región, y es menor incluso en áreas rurales y en los
sectores sociales más desfavorecidos (OCDE 2018). Ejemplo de ello es el
proyecto Metrobús Paraguay en el área metropolitana de Asunción, el cual
buscaba solucionar 30% del problema del tránsito interurbano (MOPC,
2015). Dicho proyecto se paralizó en 2018, debido a graves problemas
en su diseño, principalmente en la evaluación de sus posibles impactos a
la economía de su zona de influencia. También hay grandes dificultades
para la coordinación con entes subnacionales, afectando negativamente
la capacidad de mantenimiento de la red vial y de desarrollo de nuevos
proyectos de conectividad intermodal. En términos de conectividad y te-
lecomunicaciones, el país está muy rezagado incluso a nivel regional: la
capacidad de conectividad a internet de banda ancha es de 21Kbps por
usuario, mientras que el promedio latinoamericano es de 72Kbps. A su
vez, la cobertura de banda ancha es mínima: 2.9% de la población tiene
acceso, tres veces menos que el promedio latinoamericano. La falta de
coordinación entre los entes reguladores y los entes promotores de in-
versión, además de un marco regulatorio desactualizado, atentan contra
la ampliación de la oferta de servicios (Feal-Zubimendi y otros, 2019).
Aunque es un productor superavitario de energía, Paraguay no cuenta
con una red de transmisión (líneas eléctricas) y distribución (estaciones
transformadoras) adecuada, lo que deriva en una oferta insuficiente de
energía. Las capacidades estatales son muy deficientes, ya que existe una
multiplicidad de agencias involucradas en el sector sin una visión estra-
tégica compartida a mediano plazo. A esto se suma la falta de planifica-
ción, coordinación y ejecución de obras de la Administración Nacional de
Electricidad (ANDE). Los problemas de la ANDE se ven agravados por
su deterioro financiero, derivado de sus pérdidas operativas y el desfase
de las tarifas de electricidad (Castilleja, Garay y Lovera, 2014; Feal-Zu-
bimendi y otros, 2019).
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paraguay
Las políticas productivas y comerciales son un eje fundamental en

el acompañamiento al desarrollo del sector privado. Las mayores ini-
ciativas de política productiva se encuentran en el Ministerio de Indus-
tria y Comercio (MIC), en el Ministerio de Agricultura y Ganadería
(MAG) y en el Ministerio de Hacienda. Muchas de las herramientas de
política pública son subutilizadas, como los regímenes de bienes de alta
tecnología (BAT), el financiamiento a través de la Agencia Financiera
para el Desarrollo y las zonas francas industriales. Las herramientas
más utilizadas por los empresarios son el régimen 60/90 de exención
tributaria para productos industriales. Lamentablemente, no hay eva-
luaciones sobre el uso ni sobre el costo/beneficio de estas herramientas
(Masi, 2016). Respecto a la política agropecuaria, el MAG tiene un gasto
bajo y problemas de eficiencia y supervisión de los servicios que brinda,
los cuales se orientan principalmente a pequeños productores (Muñoz,
Ludeña, García, Martel y Sammarco, 2015). La política de atracción de
inversiones y promoción de exportaciones más relevante está coordina-
da a través de la agencia de promoción de exportaciones e inversiones
REDIEX, parte del MIC. Algunos empresarios industriales mencionan
que esta agencia cumple un rol muy importante, sobre todo en la expor-
tación de pequeñas y medianas empresas, pero un rol inexistente para
las grandes, que utilizan sus propios equipos para exportar (Masi, 2016).
Políticas públicas para mitigar los impactos

medioambientales de la producción
Las políticas públicas concebidas para mitigar los impactos medioam-

bientales de las actividades productivas en Paraguay son coordina-
das por el Sistema Nacional del Ambiente. En términos prácticos, estas
son llevadas adelante principalmente por una red de entes autárquicos,
donde sobresalen el Instituto Nacional Forestal (INFONA) y el nuevo
Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES, sustituto del
ente autárquico SEAM). Históricamente, ha habido una débil coordi-
nación entre estos entes y otros organismos del Estado, como el MAG,
habiendo muchas veces una superposición de roles entre ellos. Esto lleva
a que la política delineada obtenga usualmente resultados subóptimos.
Existen pocas evaluaciones públicas sobre el estado de la política
medioambiental y sus agencias de aplicación, pero coinciden en cata-
logar como reducidas las capacidades estatales para afrontar los desa-
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fíos medioambientales del país. Persiste una débil articulación intermi-

nisterial, intersectorial y dentro de los gobiernos locales, lo que genera
superposiciones y duplicación de esfuerzos y una deficiente articulación
de las normativas y disposiciones en el sector ambiental, además de los
limitados recursos humanos, económicos y tecnológicos para atender
las necesidades ambientales, especialmente en los niveles subnacionales
(FAO, 2016; Scribano y Soto, 2013).
Es importante resaltar también que, en la formulación de la política
pública paraguaya, existe una clara priorización de los aspectos de de-
sarrollo de las actividades productivas con relación a los temas de con-
servación del medio ambiente (Scribano y Soto, 2013). Por ejemplo, las
actividades del sector agropecuario son incentivadas por parte de algu-
nas agencias (MAG) a partir de cálculos económicos, pero teniendo mar-
ginalmente en cuenta sus impactos ambientales (Barboza Coronel, 2016).
Como consecuencia, hasta el momento, la mitigación de los impac-
tos medioambientales ha sido uno de los objetivos de políticas públicas
más rezagados del Paraguay. Esto explica la falta de protección al medio
ambiente que permitió las altas tasas de deforestación para dar lugar a
la actividad agropecuaria (Benítez, 2015), la alta contaminación de los
recursos hídricos (Facetti, 2002; Lozano y otros, 2018) y la emisión de
GEI por encima de la tasa per cápita (Banco Mundial, 2018), entre otras
consecuencias de la falta de cuidado del medio ambiente.
Consideraciones finales
Durante su historia independiente, Paraguay ha sufrido tres grandes

guerras que han cambiado drásticamente su historia política, social y
económica. Además de crear crisis socioeconómicas y políticas, estos
evetos han marcado el comienzo y el final de modelos de concepción del
Estado y de la organización social y económica del país. A su vez, estos
han retrasado la acumulación de conocimiento institucional, afectan-
do negativamente las prácticas administrativas y, con ello, obstaculi-
zando la modernización del Estado y de la economía.
Desde 2003, las oportunidades brindadas por la nueva etapa de la
economía internacional, los cambios demográficos en el Paraguay y los
cambios paulatinos de la administración pública democrática han lleva-
do al establecimiento por omisión de un modelo económico. A su vez, el
415
paraguay
stock de recursos naturales y humanos en el país, sumado al incremento

de la demanda mundial, generaron las condiciones para el período de
crecimiento acelerado más largo de su historia reciente.
A pesar del rápido desarrollo de los últimos 15 años, la economía
paraguaya continúa teniendo una matriz productiva que denota la es-
pecialización en la extracción y exportación de recursos naturales. Sigue
siendo una economía macroeconómicamente estable y abierta, pero con
escasa productividad, con una baja y en muchos aspectos ineficiente in-
tervención del Estado. Todo ello sigue repercutiendo en los niveles de
ingreso, empleo y pobreza del país, que han disminuido gracias al cre-
cimiento acelerado de la economía.
El Estado paraguayo moderno es de creación reciente; sus ins-
tituciones democráticas están en pleno desarrollo, y sus agencias de
pensamiento estratégico han sido puestas en marcha en los últimos
10 años. Paraguay todavía está cubriendo la brecha abierta por la falta
de conocimiento y experiencia en planificación pública, a lo que se suma
una escasez de recursos humanos calificados, tanto en el sector público
como en el privado, para afrontar su desafiante realidad.
La especialización del país en productos agropecuarios fue impul-
sada y continúa siendo apoyada y promovida por los agentes del mercado,
con poca influencia estatal. La venta de energía al exterior es más bien
producto colateral de políticas geoestratégicas de desarrollo impulsadas
por Brasil y Argentina que de iniciativas propias del Estado paraguayo.
Si bien este intenta ocupar el rol de guía del modelo económico, hasta
ahora influye mínimamente en la modificación de la matriz producti-
va. Esta debilidad estatal se debe a la reducida inversión del Estado en
muchas políticas públicas clave para el desarrollo. Esto tiene como re-
sultado una baja capacidad de sus instituciones para implementar sus am-
biciosos programas de política pública, muchas veces diseñados con
ayuda de organizaciones internacionales. Este histórico Estado mínimo
tiene como corolario grandes deficiencias en la provisión de bienes y ser-
vicios públicos, lo cual lleva a la población a sostener su bienestar de
forma privada o quedar a merced de la reglas del mercado. Consecuen-
temente, en los años de bonanza, el bienestar aumenta y se extiende a
más sectores de la población, pero cuando la bonanza se acaba, la crisis
devuelve muchas personas a la condición de pobreza.
No obstante, la sociedad paraguaya da muestras de búsqueda de
una economía inclusiva y sustentable. Poco a poco, el Estado comienza
416
a establecer rudimentarias políticas para un crecimiento sostenido.

Teniendo en cuenta los desarrollos de los últimos 30 años, ese reco-
rrido será muy lento y repleto de reveses, pero constante. El desarrollo
de una matriz productiva con inclusión social y sustentabilidad am-
biental efectiva dependerá de que estos esfuerzos continúen siendo
implementados por el gobierno actual, a pesar de las notorias defi-
ciencias, y de que los próximos gobiernos mantengan y profundicen
dichos cambios. A pesar de todas las grandes dificultades y desafíos, el
Paraguay democrático ha comenzado a recorrer lentamente un largo
camino hacia una estrategia de crecimiento social y ambientalmente
más inclusiva y sostenible.
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Arce y Rojas, 2020. Capítulo V - Los Desafíos de La Transformación Productiva en América Latina

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Los desafíos de

tomo ii cono sur

Directora del Proyecto

Para solicitar publicaciones: [email protected]

Caracterización del perfil

lucas arce y gustavo rojas

su principal acceso hacia el resto del mundo. En los últimos 60 años, el

A lo largo del tiempo, Paraguay ha sufrido algunos eventos que han

mundiales1, especialmente en la industria forestal (que representaba alre-

1. A pesar de la alta dependencia logística (utilización de vías y medios de transporte

se sucedieron un golpe de Estado, un gobierno nacionalista revoluciona-

A diferencia de la mayoría de los países sudamericanos, Paraguay

Entre 1990 y 2003, Paraguay sufrió una serie de cambios estruc-

Perfil económico productivo del Paraguay

Descripción del peso de cada sector económico

En los últimos 15 años, Paraguay ha registrado un crecimiento acelerado

3. Las estadísticas económicas del Paraguay están en constante desarrollo. A pesar de la

producción agropecuaria, y ha aprovechado en gran medida el superci-

4. El bono demográfico ocurre cuando la población en edad productiva pasa a tener un

subnacionales, además de la contribución de la seguridad social) ha

Grafica 1. Crecimiento económico y PIB del Paraguay.

El análisis del PIB por sectores económicos no muestra grandes

Cuadro 1. Sectores económicos

Sector/Período 2000-2004 2005-2009 2011-2014 2015-2019

Fuente: elaboración propia con base en datos del BCP.

Al mirar los sectores económicos de forma desagregada, se observa

Cuadro 2. Sectores económicos

Sector/Período 2000-2004 2005-2009 2011-2014 2015-2019

Gráfica 2. Empleo según sector económico agregado.

Fuente: elaboración propia con base en datos estimados por la OIT.

Gráfica 3. Empleo según sector económico

Agricultura Industria Servicios

Fuente: elaboración propia con base en datos estimados por la OIT.

Al desagregar los sectores económicos y analizar su participación en

Cuadro 3. Empleo según sector económico desagregado

Actividad económica/Años 2003 2008 2016 2017 2018

Fuente: elaboración propia con base en datos de la DGEEC.

Cuando se analiza el empleo de la población de 15 o más años se-

ocupaciones (ver Cuadro 4). Se estima que en 2018 la brecha de ingre-

Cuadro 4. Porcentaje de la población según género y ocupación

Ocupaciones Hombres Mujeres

Respecto a la economía informal, la DGEEC (2019a) muestra que,

86.1%). Las actividades con alta participación de informalidad en 2018

Cuadro 5. Tasa de desocupación y subocupación. Año 2018

Total país Área urbana Área rural

Paradójicamente, a pesar del boom económico del sector agropecua-

5. Debido a cambios en las metodologías utilizadas, las últimas Encuestas Permanentes de

tanto en participación como en cantidad bruta de puestos de trabajo6.

Composición y comportamiento de las exportaciones

Paraguay es un país abierto al comercio, con lazos estructurales con las

6. Durante este siglo, la consolidación del agro-negocio ha sido el principal motor de la

pasando de exportar 817 millones de dólares en 1994 a 6,934 millones de

Gráfica 4. Exportación de bienes, reexportación

Bienes Energía eléctrica Reexportación

Fuente: elaboración propia con base en datos de la BCP.

Durante estos años de crecimiento acelerado de las exportaciones de

en 2018. El algodón, una exportación histórica de Paraguay, ha pasado a

Gráfica 5. Crecimiento de las exportaciones,

Bienes Energía eléctrica Reexportación