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 LAS AMÉRICAS:
INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN PERSPECTIVA

PAUL KRUGMAN·-ALANWINTERS·-_KYU "

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RUBENS RlCUPERO - RQNALD WONNACOTT - ROBERTO BOUZAS
MAURICIO REINA - EDUARDO GITLI - LUIS JORGE GARAY
ANTONI ESTEVADEORDAL - MARCELO ABREU - DONALD ROBBINS
ANTONIO YÚNEZ-NAUDE - ALBERT FISHLOW
WILLEM MOLLE - RICARDO GRINSPUN

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
 CONTENIDO

PRESENTACIÓN 7
]OSÉ ANTONIO OCAMPO

l. LECCIONES DE EXPERIENCIAS DE INTEGRACIÓN 17

ACUERDOS COMERCIALES E INTEGRACIÓN REGIONAL
PAUL KRUGMAN 19
EXPERIENCIAS Y LECCIONES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
ALAN WINTERS 31
LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN EL SUDESTE ASIÁTICO
KYUUCKLEE 59

Il. REGIONALISMO Y PROCESOS DE ESPECIALIZACIÓN EN AMÉRICA 81

LA INTEGRACIÓNY EL REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS
RUBENS RICUPERO 83
EL TLCANY LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS
RONALD J WONNACOIT y PAUL WONNACOIT 103
EL MERCOSUR: ESTADO ACTUAL Y DESAFÍOS DE POLÍTICA
ROBERTO BOUZAS 137
EL GRUPO DE LOS TRES Y EL GRUPO ANDINO
MAURICIO REINA, SANDRA ZULUAGA y CRISTINA GAMBOA 169
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL
EDUARDO GITU 193

III. COORDINACIÓN DE POLÍTICAS EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN 225

PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN PREFERENCIAL Y NORMAS DE ORIGEN
EN LAS AMÉRICAS
LUIS jORGE GARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL 227
COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA
MARCELO DE RABREU y ALFONSO S. BEVILAQUA 269
INTEGRACIÓN COMERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES
©Departamento Nacional de Planeación DONALD J ROBBINS 305
Banco Interamericano de Desarrollo EL SECTORAGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN: LA EXPERIENCIA MEXICANA
Santafé de Bogotá, Colombia ANTONIO YÚNEZ-NAUDE 337
1996
IV. CONVERGENCIA DE LOS NIVELES DE DESARROLLO E INTEGRACIÓN 369
®Américas. Integración Económica en Perspectiva. CONVERGENCIA DE LOS NIVELES DE DESARROLLO
Memorias del "Seminario Internacional sobre Integración Regional y Hemisférica en
ALBERT FISHLOW 371
Perspectiva". Santafé de Bogotá, Noviembre de 1995
INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA:
LA EXPERIENCIA EUROPEA
WILLEM MOLLE 385
Edición: Ricardo Alonso C. SOSTENIBILIDAD, EQUIDAD E INTEGRACIÓN ECONÓMICA
Diseño y Producción Editorial: Tinte RICARDO GRINSPUN 421
Concepto de Portada: Tinte
Preprensa: Color Cuatro
''• ...
Impresión: Impreandes - Presencia .,,
 ~PRESENTACIÓN

La integraciónregional ha adquirido en América Latina una resonancia

inusitada en los últimos años, mayor incluso que la que tuvo en los años cincuenta
y sesenta, cuando inspirados por el modelo europeo se adoptaron signifisa-
tivos pasos, con la creación de la ALALC, el Mercado Común Centroameri-
cano y el Grupo Andino. Más aÍm, con el surgimiento en años recientes del
primer acuerdo regional entre un país latinoamericano y los Estados Unidos
y Canadá y la aspiración de otros países de la región a hacer parte de dicho
acuerdo, la integración hemisférica ha aparecido por primera vez en la agenda
regional con posibilidades reales de éxito, e incluso ha sido consagrada como
una aspiración política por la cumbre de Miami.
La importancia que ha adquirido este tema está asociada a un proceso
más amplio de liberalización comercial en que se ha empeñado la región en
los últimos años. En efecto, todos los países latinoamericanos entraron de
una u otra forma al torrente liberalizador, con un entusiasmo que sólo se
compara al de las economías antes comunistas de Europa del Este. Como
enorme paradoja histórica, la liberalización económica chilena de los años
setenta y ochenta pasará a la historia como la más gradual de cuantas se lle-
varon a cabo en América Latina en las últimas décadas. .

COLOMBIA Y LA INTEGRACIÓN REGIONAL

En solo un año y medio, entre febrero de 1990 y agosto de 1991, Colombia

redujo el nivel de protección arancelaria del 44 al 12 por cieiJ.tO y eliminó
virtualmente todas las licencias previas, que hasta comienzos de 1990 pro-

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}OSÉ ANTONIO OCA.\IPO PRESENTACIÓN

tegían un 85 por ciento o más de la producción nacional. Se pasó, así, en espectacular de las importaciones acompañado p'or un aumento exiguo de
breve lapso, de tener uno de los regímenes más proteccionistas del mundo las exportaciones y, por eride, un deterioro de la balanza comercial.
a contar con un régimen comercial muy liberal. Igualmente durante 1990 y La recuperación de los ritmos de crecimiento económico, que se inició
1991, el país liberó virtualmente todas las restricciones a la inversión extran- en 1992, estuvo basada casi exclusivamente en los sectores no transables y
jera. Como parte e este proceso, el libre comercio al interior del Grupo Andino, en una expansión rápida del consumo y del endeudamiento privado, con el
que había sido propuesto en varias ocasiones, se hizo realidad a comienzos deterioro consecuente del ahorro. Por el contrario, el crecimiento de los sectores
de 1992 entre Colombia, Venezuela y Bolivia y poco después en el comercio transables se rezagó considerablemente y algunos subsectores agropecuarios
de esos tres países con Ecuador. En los años siguientes, Colombia suscribió y productores de manufacturas livianas entraron en franca crisis. La abierta
acuerdos de libre comercio con México, en el marco del Grupo de Los Tres, animadversión de los agricultores a la apertura económica y a la oleada de
con Chile y con los países del caricom, e inició negociaciones con Centro concordatos de empresas productoras de manufacturas livianas son los refle-
América que aún no han concluido. jos más claros de los costos de la rápida liberación comercial. Estos han sido
Los efectos de esta acelerada reforma comercial han sido favorables en acentuados, especialmente, en el caso de las manufacturas livianas por los
muchos frentes. El dinamismo empresarial, reflejado de el incremento de efectos del desmantelamiento de las aduanas, que ha tenido como resultado,
niveles de inversión, las alianzas estratégicas entre empresas y la reestructu- también paradójico, que la liberación de importaciones haya coincidido con
ración de las firmas colombianas, han tenido desde que se inició la apertura uno de los auges más espectaculares del contrabando en la historia de Co-
económica un auge desconocido en nuestro medio. La rápida adaptación de lombia.
muchas empresas colombianas ha mostrado que eran infundados los temo- La introducción de las reformas económicas ha coincidido, finalmente,
res a que la liberacíón generara un desastre, señalando de paso que el mo- con una marcada agudización de las diferencias sociales en Colombia. En los
delo anterior había producido un estructura empresarial relativamente sóli- debates públicos de los úÍtimos años, el rápido aumento de la brecha rural-
da. Cabe resaltar, sin embargo, que todos los estudios recientes indican que urbana ha sido resaltado públicamente como uno de los resultados más nocivos
este dinamismo empresarial no se ha traducido aún en un crecimiento dináM de las reformas económicas en curso. Un análisis que viene realizando el
mico de la productividad total de los factores de la economía en su: conjun- Departamento Nacional de Planeación indica, además, que este proceso ha
to, ni aún en el sector manufacturero, donde los rápidos aumentos de p'ro- estado acompafiado de un deterioro significativo de la distribución de in-
ductividad laboral· de años recientes parecen explicarse enteramente por la greso a nivel urbano, de tal forma que ya no podemos vanagloriarnos, como
mayor intensidad de capital de sus procesos productivos. lo hacíamos hasta hace poco, de ser una de las pocas excepciones de la ten-
Facilitado por la fuerte reducción de los aranceles y la revaluación si- dencia creciente a la desigualdad económica que ha caracterizado a la región
multánea del tipo de cambio -que han reducido en forma notoria los precios en décadas recientes.
relativos de la maquinaria-la inversión privada en equipos ha experimenta- Las políticas en curso son enfáticas en que el país debe consolidar y
do uno de los mayores auges de la histoda moderna del país. La inversión acentuar los procesos de internacionalización de la economía que se inicia-
extranjera lo ha hecho en forma paralela, apoyada no sólo por la liberación, ron durante las pasadas Administraciones. Como resultado de ello, el go-
sino también por el auge petrolero y la apertura de varios sectores de infra- bierno actual ha impulsado la aprobación de los tratados por medio de los
estructura a la participación privada. Como resultado de ello, los flujos di- cuales se creó la Organización Mundial del Comercio y el Grupo de los Tres;
rectos de inversión desde el exterior -que habían sido históricamente muy ha consolidado la estructura arancelaria a través del Arancel Externo Co-
reducidos en nuestro país- han aumentado rápidamente, hasta alcanzar en mún del Grupo Andino; ha iniciado negociaciones con MERCOSUR y parti-
1995 montos cercanos al 3 por ciento del PIB. Cipado activamente en las iniciativas de la Cuenca del Pacífico; ha manteni-
La liberación comercial ha enfrentado también dificultades. En contra do la política de apertura plena a la inversión extranjera, mejorando las con-
delo que se previó al inicio del proceso, la apertura coincidió con una apre- diciones para el sector en el cual se concentra una mayor parte de dicha inversión,
ciable revaluación de la moneda, asociada a 1i gran medida a la liberación el p.etróleo; ha manifestado su apoyo a iniciativas orientadas a eliminar la
simultánea de la cuenta de capitales en medio de uno de los mayores auges figura de la expropiación sin indemnización -señalada como un obstáculo a
de flujos de capital hacia la región. El resultado de ello fue un crecimiento la inversión extranjera- consagrada en la Carta Política; ha impulsado en el

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 jdsf." ÚiTON/0 OCA1\fPO PRESENTACIÓN

' ,· ¡

· 8ou.gre~o l¡l;1aprobación acuerdos de protección a la inversión impulsados el costo de dichas materias primas para la agroindustria y moderar, mediante
por la Admi~stración anterior, con Gran Bretaña, Perú y Cuba; ha firmado el uso del mecanismo de salvaguardias diseñadas por la administración an-
un nuevo acuerdo con España e iniciado e iniciado negociaciones de protec- terior, la competencia de importaciones de muy bajo costo a los sectores
ción a la inversión con Canadá, Alemania, Argentina y Estados Unidos y ha productores de manufacturas livianas.
acordado iniciar negociaciones con Holanda, Israel y Chile; ha continuado Por último el gobierno es consciente de que una reestructuración prq-
la política de apertura de nuevos sectores a la inversión privada y, como parte ductiva exitosa no será solamente el resultado de las fuerzas del mercado.
de ello ha decidido abrir la telefonía de larga distancia nacional e internacio- Por ello ha considerado conveniente formular una estrategia explícita de
nal al sector privado y ha venido perfeccionando los mecanismos de partici- competitividad, que busca facilitar dichos procesos de reestructuración en
pación privada en todos los sectores de infraestructura y de expedición de el marco de la economía abierta. Esta estrategia incluye, en primer término,
un marco regula torio que la haga posible. Toda esta larga lista, por lo demás los esfuerzos en materia de educación y entrenamiento laboral. Incorpora
incompleta, sirve para dejar en claro que el supuesto cierre de la economía igualmente una ambiciosa estrategia de ciencia y tecnología, orientada a aum~ntar ·
pregonado con alarma por algunos críticos no existe sino en su imaginación. la inversión, pública y privada, en desarrollo tecnológico y a crear una red de
· . La estrategia gubernamental ha estado, sin embargo, orientada a corre- centros de Productividad y Desarrollo Tecnológico. Orienta también sus es-
gir los problemas que se hicieron evidentes durante la primera fase de la apertura fuerzos a romper los cuellos de botella de infraestructura que enfrenta .el
económica. La segunda fase de la apertura en la cual está empeñada la actual país y que .afectan severamente la competitividad de los sectores producti-
administración incluye tres elementos destacados: el vuelco del Estado hacia vos. Hace, finalmente, uso de la concertación entre los sectores público y
una política social ambiciosa, el retorno a un esquema de manejo económi- privado para que, a través de Acuerdos Sectoriales de Competitividad, se diseñen
co más equilibrado y el diseño de nuevas estrategias dirigidas a mejorar la acciones conjuntas orientadas a facilitar la a~aptación de las empresas a una
competitividad del sector productivo. Sin la conjunción de estos esfuerzos, economía en proceso de internacionalización.
la apertura económica no tendría éxito ni sostenibilidad política.
Vale anotar que el énfasis en la política social es el sello de la presente
administración. Aunque las razones que justifican esta estrategia se susten- COLOMBIA Y LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
tan en firmes principios de equidad social, la inversión en capital humano
y, especialmente en educación y entrenamiento laboral, ha sido concebida Entr.e las ganancias de las reformas de los últimos.años ' el dinamismo
. .
como elemento esencial de la estrategia de competitividad. de los procesos de integra<;:ión económica regional se destaca ampliamente.
Por su parte, la política inacroeconómica ha estado orientada a frenar el Como otra paradoja histórica, el sueño cepalino de la integración -tantas
proceso de revaluación, de deterioro del ahorro, de acelerado endeudarríiento veces frustrado durante los años de cierre de las economías de la región- se
privado, y de crecimiento desordenado del gasto público. El gobierno ha ha venido a cumplir tardíamente durante los años de auge de las ideas libe-
considerado que el procesO de crecimiento en los últimos años, basado en rales. Y para agregar paradoja sobre paracioja, los-economistas liberales, tra-
el auge de los sectores no transables de la economía y en el deterioro del dicionales enemigos de la integración, han terminado siendo sus impulsores
ahorro era insostenible. Por ello, ha tomado medidas y apoyado otras adop- en los últimos años.
tadas por el Banco de la República, orientadas a corregir el excesivo creci- En el caso de Colo:rribia, el dinamismo de los flujos bilaterales colombo-
miento del gastó que ha caracterizado a la economía del país en años ante- venezolanos y colombo-ecuatorianos, impulsados por los procesos de libe-
riores. Aunque ello se ha reflejado en una cierta desaceleración de algunas ración. comercial al anterior del Grupo Andino, el crecimiento estable del
actividades productivas, el crecimiento del país llegará en 1995 al 5.3 por comercio colombo-chileno y las transacciones creciente~ c~n muchos otros
ciento, que excede, a su vez, en varios puntos porcentuales, el promediO regional. países de la región, han contribuido al r;ípido crecimiento de los flujos intra-
Cabe anotar que, para aliviar la situación de los sectores productivos latinoamericanos, que se encuentran entJ;e los más dinámicos del comercio
más afectados durante la primera fase de la apertura, el gobierno ha adop- mundial en el último lustro. Cabe destacar. que una parte considerable del
tado medidas orientadas a fortalecer el control aduanero, facilitar la adqui- crecimiento del comercio de Colombia con la región ha estado basado, no
sición de cosechas nacionales de productos agrícolas sensibles sin encarecer en acuerdos de libre comercio, sino en la apertura unilateral pero simultánea

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 PRESENTACIÓN
JOSÉ ANTONIO OCAMPO

de la mayoría de las economías de la región. Refleja, por lo tanto, las virtu- ~" LAS LECCIONES
des de lo que en lenguaje reciente ha venido siendo denominado el "regionalismo
abierto" al cual quizás podría agregarsele el concepto del "subregionalismo Tal vez la manera más general de resumir estos problemas es señalar que
abierto"
1
la integración es un proceso dinámico, cuya propia lógica exige una profun-
Más allá del comercio, sin embargo, la integración ha puesto en marcha dización gradual de los acuerdos, que solo es posible, sin embargo, si se
procesos de otra naturaleza, asociados a flujos cruzados de inversión directa consolidan esquemas institucionales apropiados y confiables. En cierta me-
con otros países de la región, a alianzas estratégicas entre empresas colom- dida, el úniéo esquema realmente coherente de comercio es el que existe al
bianas y aquellas de naciones vecinas y a intercambios empresariales de in- anterior de una nación, donde la libertad de comercio coincide con la uni-
formación, que han creado condiciones enteramente nuevas, ciertamente dad de las políticas regulatorias de todo tipo, con una misma moneda y una
diferentes a las que había sido posible desarrollar en etapas anteriores de la misma política macroeconómica. Todo esquema intermedio, incluida las áreas
integración regional. de libre comercio,Jas uniones aduaneras, los mercados comunes, generan
Pero la verdad es que, a diferencia de la apertura económica, que cuen- dificultades de uno u otro tipo. Así, un área de libre comercio puede generar
ta con un apoyo amplio en el sector empresarial colombiano, existe un des- flujos comerciales distorsionados por las diferencias en los regímenes aran-
ánimo creciente con los procesos de integración. El análisis de sus causas celarios, que solo se solucionan parcialmente con engorrosas reglas de ori-
puede contribuir a la reflexión sobre la: reorientación que debe experimen- gen, y las uniones aduaneras pueden generar distorsiones considerables en
tar si se desean éonsolidar procesos más amplios de integración regional y sectores tan disímiles como el agropecuario, el automotriz y el petroquímico,
hemisférica hacia el futuro. si no están acompañadas de políticas internas comunes. Cada etapa de la
La causa individual más importante de la falta de é:redibilidad empresa- integración genera, así; una demanda por medidas adicionales de amortiza-
rial en la integración está asociada, sin duda, al cumplimiento de corn.promi- ción de políticas y por esquemas institucionales que lo garanticen.
sos adquiridos por otros países y a la evidente debilidad institucional para A partir de esta experiencia, se derivan cinco lecciones consideradas
garantizar dicho cumplimiento. La falta de armonización, no sólo de las propias importantes para el diseño de los procesos de integración. La primera es que
reglas de comercio exterior, sino también de políticas intetnas que afectan debe continuarse con los esquemas de regionalismo y subregionalismo abiertos.
sensiblemente las condiciones de competencia, ha sido también fuente de Este es el único esquema que garantiza que se maximicen lo¡; beneficios de
innumerables polémicas. En Colombia, el sector agropecuario ha sido el más libre comercio y se minimicen aquellos asociados a posibles desviaciones de
afectado por uno u otro fenómeno. La imposibilidad de armonizar efectiva- comercio. Además, pueden ser, en la práctica, el único mecanismo para negociar
mente las condiciones de protección en el Grupo Andino y la falta de cohe- la ampliación de los espacios de libre comercio.
rencia e incluso abierta contradicción de las políticas agrícolas en su interior, La segunda lección se asocia con la velocidad del proceso. Después de
ha generado flujos comerciales basados, rio en la competitividad relativa, sino las decisiones políticas iniciales, que pusieron en marcha en años pasados los
en las distorsiones en las condiciones de competencia. procesos en curso, cualquier avance adicional requiere gradualidad y una amplia
La inestabilidad de algunas economías vecinas ha sido también fuente concertación para evitar que se enfrenten presiones políticas que terminen
de preocupación en Colombia, que se ha ganado con sobradas razones la frenando dichos procesos. M:ís aún, la gradualidad debe estar acompañada
fama de ser la economía más estable de América Latina. Aunque las causas por una clara selectividad en relación con aquellos sectores para los cuales la
son diferentes, el comportamiento errático de los tipos de cambio relativos ausencia de armonización de políticasinternas puede se fuente de distorsiones
ha inducido flujos comerciales de doble vía que no han sido a la postre du- comerciales, como sucede con el agro, la industria automotriz y la petroquírnica.
raderos. Por último, pero rió menos importante, la compleja red de acuer- La tercera lección tiene que ver con los cambios hacia la creación de
dos comerciales en curso -y las diferentes agendas que las caracterizan- han espacios más amplios. Es posible avanzar más rápidamente en materia de
generado el peligro evidente de nuevas distorsiones, asociadas a la prolife- liberación comercial que en otros temas, pero incluso este proceso enfrenta
ración de reglas de origen u otras normas comerciales especiales. dificultades que no serán fáciles se superar. Sin embargo, lo que sin duda es
cierto, es que sólo será posible avanzar en la armonización de políticas, co-
merciales e internas en espacios más reducidos. Esto quiere decir que, aun-

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 JOSÉ ANTONIO OCA.\IPO PRESENTACIÓN

que los espacios subregionales vayan perdiendo importancia relativa a me- La insistencia de incluir como tema central la convergencia en los nive-
dida que se va generalizando el libre comercio, continuarán siendo decisivos les de desarrollo parte precisamente de la convicción de que debe comenzar
por mucho tiempo si logran transformarse en los mecanismos para avanzar a figurar de manera central en la agenda de la integración regional y hemisférica.
en etapas adicionales de los procesos de integración. Así, la velocidad dife- Es cierto que ya existe al menos otro instrumento de fomento al desarrollo
rente de los acuerdos subregionales será inevitable en relación con la nego- regional, el Banco Interamericano de Desarrollo, que ha sido fortalecido
ciación de temas diferentes al libre comercio. recientemente. Pero no es suficiente. Se debe aspirar a muchísimo más si se
Esta lección nos conduce a una cuarta: no será fácil coordinar las agen- desea un proceso sólido y equitativo de integración, incluso a flujos fiscales
das, al menos si se aspira a que los acuerdos regionales o hemisféricos incluyan de apoyo, a través de programas específicos dirigidos explícitamente a apo-
desde un comienzo temas adicionales al libre comercio. Aunque aspectos relativos yar a las regiones o naciones de menor desarrollo relativo. La experiencia
a la política comercial, como la armonización de los instrumentos de promo- europea en esta materia debe servir como un punto de partida para una discusión
ción de exportaciones o de reglas para la competenda desleal, así como aquellos más amplia sobre la relación entre integración y equidad, el cual debe ser
relacionados con la protección a la inversión y con el comercio de servicios, elemento central de toda discusión sobre cualquier proyecto hemisféri~o.
pueden ser abordados en etapas iniciales delos acuerdos regionales o hemisféricos,
otros, como los temas más complejos de servicios, de armonización arance-
laria, de políticas internas, de propiedad intelectual y de políticas ******
macroeconómicas, laborales y ambientales, continuarán restringidos por algún
tiempo a espacios subregionales. Al presentar este libro, quiero agradecer al Banco Interamericano de
La quinta lección es que el proceso sólo podrá avanzar si tiene un respaldo Desarrollo y, en especial a Nohra Rey de Marulanda, por el entusiasmo con
institucional apropiado. No se trata de conformar burocracias integracionistas, que acogieron la idea de realizar el Seminario Internacional sobre Integra-
. pero sí mecanismos efectivos, que otorguen a los sectores privados garantías ción Regional y Hemisférica en Perspectiva. Igualmente, quiero agradecer
del cumplimiento de los compromisos e instrumentos expeditos e igualmente a los expositores nacionales y extranjeros por su colaboración, la cual nos
confiables de solución de controversias. De otra manera solo se erosionará permitió realizar un evento de la mayor altura académica.
el proceso a través del desgaste generado por la multiplicación de reclamos Quiero, finalmente, dar un reconocimiento especial a los organizadores
y las recriminaciones mutuas. más directos del Seminario, a Luis Jorge Garay, del Banco Interamericáno de
Desarrollo, a Arturo García y Luz Marina Monroy del Dep~tamento Nacio-
nal de Planeación y a quienes participaron en la edición de este libro, que hoy
LA EQUIDAD REGIONAL se constituye en un valioso e interesante aporte a la discusión sobre los aspec-
tos relevantes de los procesos de integración económica del continente.
Es quizás sintomático que un tema de capital importancia en los proce-
sos de integración, el de la equidad regional, esté casi enteramente ausente JOSÉ ANTONIO ÜCAMPO
de las discusiones regionales en curso. De hecho, este tema se hace presente Ministro de Hacienda
casi únicamente a través de consideraciones sobre la velocidad diferente de Septiembre de 1996
liberación comercial entre naciones de distinto nivel de desarrollo. La au-
sencia de este tema en la agendas regionales y hemisféricas denota un opti-
mismo injustificado sobre la capacidad del libre comercio de conducir a procesos
de convergencia en los niveles de desarrollo o, peor aún, una confusión de
objetivos, ya que el propósito de todo proceso de integración debe ser faci-
litar el mayor nivel de desarrollo de todos sus integrantes, no el libre comer-
cio per se que es un mero instrumento para lograr dicho objetivo;

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 I

LECCIONES DE EXPERIENCIAS
DE INTEGRACIÓN

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 ,
ACUERDOS COMERCIALES
E INTEGRACIÓN REGIONAL

PAUL KRUGMAN
 PAUL KRUGMAN. Universidad de Stanford.
Este artículo fue editado a partir de la transcripción de la conferencia realizada en el
En este artículo se comentarán algunos antecedentes de la integración
"Seminario internacional sobre integración regional y hemisférica en perspectiva",
regional. No se tratarán en detalle los aspectos específicos de la integración
realizado en Bogotá, en noviembre de 1995.
regional en'América Latina -lo que se ha logrado o sus perspectivas- porque
(Traducción de Alberto Supelano)
éstos se tratan en la segunda parte de este libro. En cambio, se analizarán lás
. circunstancias que llevaron a que la integración regional se constituyera en
un tema importante de las deliberaciones económicas y se convirtiera, ade-
más, en una herramienta popular de las políticas de desarrollo. No obstante,
es importante manifestar cierto escepticismo sobre el énfasis que ha recibi-
do, como se verá a lo largo del artículo.,
El interés por los acuerdos comerciales regionales se remonta a media-
dos de la década de los ochenta y para entender por qué posteriormenteJa
idea de la integración adquirió tanta influencia, deben tenerse en cuenta las
conc~pciones generales que existían entonces entre los economistas y, sobre
todo, entre los políticos y empresarios con formación económica, es decir,
entre quienes se interesaban en la política económica.
La visión del sistema de comercio mundial que prevalecía a finales de
los ochenta y comienzos de los noventa atendía a dos elementos básicos.
En primer lugar, la disolución de las negociaciones comerciales
multilaterales. Aunque en esa época, la frase 'el GATT desapareció' se escu-
chaba en todas partes; el hecho real era que el GATT estaba en serias dificul-
tades y que, por buenas razones, éstas eran percibidas en términos muy generales
por quienes, quizá en forma desesperada, trataban de sacar adelante las
negociaciones. La Ronda Uruguay debía culminarse en 1990, pero no con-
cluyó en ese año y empezaron a surgir dudas acerca de, su culminación.

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PAUL KRUGMAN ACUERDOS COMERCIALES E INTEGRACIÓN REGIONAL

De otra parte, el sistema multilateral experimentaba dificultades políti- noventa. Se llegó a un acue¡do, el GATT no desapareció sino qué se conso-
cas. La más importante era que el Japón se percibía tal vez no como un país lidó y ahora se cuenta con ·la Organización Mundial del Comercio. Estos
por fuera de la ley pero sí como una economía con la que resulta muy dificil hechos abren otras perspectivas, sobre todo la posibilidad de pensar que las
coordinar estrategias comunes. A pesar de que existían muy pocas restric- negociaciones regionales no necesariamente son deseables u óptimas.
ciones a las importaciones, excepto en agricultura, las importaciones japo- Se debe mencionar también que el TLCAN, el ejemplo reciente más com-
nesas de bienes manufacturados seguían siendo bajas y se pensaba que de si prensivo de un acuerdo comercial regional, fue un hecho sorprendente y
no se lograba una negociación efectiva con el Japón, el futuro del sistema de realmente nuevo porque la mayoría de los analistas no lo consideraban po-
comercio mundial quedaría sometido a una gran incertidumbre. sible desde el punto de vista político. Se pensaba incluso, que la economía
También existía la creencia, muy popular en ese momento, de que los política de los acuerdos comerciales regionales era mucho más sencilla que
países más avanzados estaban comprometidos en una intensa lucha compe- la economía política de los acuerdos multilaterales. En efecto, el primer tipo
titiva. Se creía que estaba incubándose una guerra comercial entre Japón, de acuerdos parecía ser más fácil de lograr porque los países participantes
Europa y Estados Unidos y que esas superpotencias económicas estaban tenían vínculos cercanos, compartían objetivos políticos, temas de seguri-
organizando sus fuerzas para determinar el ganador, de modo que era ape- dad nacional, etcétera; se pensaba también que era menos dificil negociar
nas natural que se pensara que cada una de ellas buscaba conseguir aliados acuerdos entre países vecinos con economías entrelazadas que negociar extensos
para conformar un poderoso bloque comercial que inclinara la balanza en la acuerdos multilaterales. Quienes estuvieron en Estados Unidos durante el
competencia contra las demás. debáte del TLCAN pueden confirmar que el ambiente no era favorable a su
En el debate sobre el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, aprobación. El debate no se destacó por la fuerza intelectual de los argu-
TLCAN, también se percibieron ecos de esa visión. Las últimas: semanas del mentos y, al final, el acuerdo se aprobó debido a que se ejercieron muchas
debate en el Congreso de los Estados Unidos sobre el Acuerdo de Libre Comercio influenCias. La descripción más acertada de este proceso es que el gobierno
Norteamericano fueron muy confusas; el gobierno de Clinton sostenía, por de Estados Unidos se dio cuenta, correctamente, de que las consecuencias
ejemplo, que el Acuerdo crearía nuevos empleos y que de no aprobarse surgirían de la desaprobación del TLCAN para la política exterior serían inaceptables e
problemas para la seguridad nacional. Sin embargo, una de las ideas subya- impensables y, por tarito, hizo todo lo que pudo, incluyendo la compra de
centes consistía en que el TLCAN era favorable' porque ayudaba a competir votos, para lograr esa aprobación en el congreso .. Esta historia no es muy
contra el Japón y los demás bloques. Esa era, pues, la visión del mundo afortunada y no es aconsejable hacer algo semejante en futuras negociaciones.
prevaleciente en ese entonces: se veía a los bloques comerciales como la También debe mencionarse otro hecho de gran importancia: la crisis
contraparte económica de una competencia cuasi-militar entre.las grandes mexicana de diciembre de 1994 que, obviamente, no favorece este tipo de
superpotencias económicas. acuerdos comerciales. Deben recordarse de nuevo los problemas para la
En segundo lugar, Otro aspecto destacado en favor de los acuerdos aprobación del TLCAN, pues éste se vendió al público americano con argu-
comerciales regionales de hace cinco años era el extraordinario éxito políti- mentos que causaron falsas expectativas. Repetidamente se afirmaba: "no
co y económico del movimiento por un mercado único europeo. Después hay" que preocuparse, el TLCAN creará muchos empleos",. "Estados Unidos
de anunciar el acuerdo sobre una Ley Europea Común, en 1992, hubo un tendrá un superávit comercial permanente con México". Larry Sumniers,
período de crecimiento acelerado de la economía europea que parecía de- actual Subsecretario del Tesoro, afirmó incluso que el TLCAN no solamente
mostrar las ventajas de los acuerdos comerciales regionales. era bueno para la economía sino también para el mercantilismo, apreciación
Sin embargo, las cosas han cambiado mucho desde entonces. Para al- ésta muy difundida en ese momento y que aún se considera favorable desde
guien que a finales de 1995 piense en cuál puede ser la política de los acuer- el punto de vista económico, aunque en realidad el resultado sea un mal
dos comerciales regionales, la situación es totalmente distinta, principalmente mercantilismo. Pese a que algunas personas mencionaron tal riesgo y advir-
porque el GATT no desapareció. Para sorpresa de muchos, las negociaciones tieron que la situación podría cambiar drástica y súbitamente -como de hecho
multilaterales sí tuvieron éxito. Los acuerdos que se firmaron en Miiastrich ocurrió con la crisis mexicana- sea como sea, ésta es una lección objetiva de
no sólo tuvieron un alcance mayor de lo que cabía esperar en 1986 sino que la que deberá aprenderse. En el futuro próxiino será muy dificil vender al
también sobrepasaron lo que muchas personas apenas imaginaban en los años público norteamericano algún acuerdo que se parezca al TLCAN y también

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PAUL KRUGMAN ACUERDOS COMERCIALES E INTEGRACIÓN REGIONAL

será muy dificil venderlo a otro país avanzado, pues la sensación de que se norte y esto ha dejado de ser así: el eje ha rotado 90 grados. Hoy se piensa
mintió no sólo se extiende a los Estados Unidos sino también a otros países. cada vez más que en caso de' haber amenazas para la economía mundial, éstas
Las demás regiones que se consideraban como áreas centrales para es- provienen del sur, que el peligro real es el conflicto norte-sur. Pareciera que
tablecer acuerdos regionales comerciales de importancia también han cam- hubo un punto de inflexión simbólico en 1993, cuando el Foro Económico
biado, en un sentido negativo, desde 1990, cuando los bloques regionales Mundial presentó el Informe Competitivo Mundial. Este Informe planteó
parecían ser la vía hacia el futuro. Japón cambió drásticamente su imagen en un problema intelectual que dio lugar a fuertes replanteamientos.
el último lustro; durante este período su crecimiento económi~o se ha es~ Durante más de una década se consideró que los problemas económi-
tancado mientras que en el resto de Asia éste ha sido muy rápido. · cos eran problemas de competitividad entre los países avanzados, pero en
Uno de los cambios consiste en que durante los últimos cinco años el 1993 el análisis de la situación mundial llevó a concluir que todas las econo-
PIB se ha ido estandarizando, no en términos de las tasas de cambio de mer- mías avanzadas estaban en problemas: la economía de Estados Unidos no
cado sino en términos de las paridades de poder adquisitivo, con lo cual China iba muy bien, las economías europeas también se encontraban en dificulta-
alcanzó el mismo tamaño económico del Japón y el PIB japonés se redujo des e incluso los japoneses enfrentaban problemas para manejar su econo-
prácticamente a la mitad del PIB combinado del bloque ~siático. ~n· estas mía. La pregunta era, entonces: si todos están compitiendo entre sí, ¿por
condiciones, establecer un modelo semejante al TLCAN no tlene.sentldo para qué a todos les va mal al mismo tiempo? Se ha sugerido que quizá no era
ningún país asiático. De llegar a existir un actor dominante en· el área de cierto que hubiese esa intensa competencia entre los países, pero ese
libre comercio de Asia Oriental, la economía dominante sería la de China Y cuestionamiento era impensable y no tuvo una amplia aceptación. De modo
no la de Japón. Quizá esta predicción no resulte válida, pero esa es la visión que rápidamente se encontró una respuesta más simple: las dificultades son
actual; sin embargo, las transformaciones que están ocurriendo en esa parte responsabilidad del tercer mundo, los problemas de los países avanzados
del planeta son muy complejas y es muy dificil prever la evolución futura de obedecen a la competencia de los países del sur. Sin embargo, ese punto de
la integración de sus economías. · vista es algo tosco y es posible que tenga menos influencia, por lo menos así
Por su parte, Europa, que en cierta medida fue el modelo de lós blo- es de esperar, en la política real que en los documentos populares. No obs-
ques comerciales regionales, no ha crecido en la forma esperada y esto ha tante, la idea de que el peligro proviene de la competencia norte-sur y no de
hecho reaparecer la palabra 'euroesclerosis'. Hoy en día se considera que la la competencia norte-norte está bastante generalizada.
recuperación europea que se presentó entre 1987 y 1991 no fue más que Este replanteamiento de la situación mundial llevó; además, a que se
una fase de crecimiento corriente dentro de cualquier ciclo económico nor- prestara más atención a los efectos de la competencia sobre la distribución
mal, y es probable que el auge de 1992 hubiera traído ciertos. efectos poten- del ingreso dentro de los países que a los efectos sobre la distribución del
ciales; frente a los cuales, prácticamente todos los economistas creen que ingreso entre los países. Una preocupación que es más razonable. El motivo
éstos fueron efectivamente favorables. Sin embargo, tales efectos por lo menos de preocupación no es hoy si el ingreso real de las Américas se ve afectado
no se reflejan en las tasas de desempleo, que siguen siendo muy altas Y que porque a otros países les va bien, sino si el ingreso real de las Américas no se
en muchos casos han empeorado. De manera que ese modelo ya no parece comparte con los trabajadores debido a las amenazas de la competencia. Como
tan ideal y es dificil prever una ampliación constante y rápida de la economía se anotó, ese punto de vista es más razonable, pero puede ser fuente de dificultades
europea. En suma, no es posible imaginar que la Unión Europea pueda cuando se intenta promover un bloque comercial norte-sur, del tipo que sea,
constituirse en el núcleo de un gran bloque comercial eurocéntrico~ que incluya a los Estados Unidos y a los países latinoamericanos, pues es
Otro aspecto adicional que incide en la integración regional de los ~aíses obvio que se va a considerar, correctamente, que estos países son los.causan-
del norte es que ha habido una clara rotación en el eje de las preocupaciOnes tes de las presiones para disminuir los salarios y sueldos delos trabajadores
de los países avanzados. Como ya se mencionó, la visión que se tenía .del de toda la región.
mundo hacia 1990 y que predominaba, quizá no entre los economistas pro- El resultado intelectual de los cambios en la situación mundial y de la
fesionales, pero sí entre quienes escribían libros populares sobre econo~ía visión que hoy se tiene del sistema de comercio mundial es la sustitución del
y política, era la de un conflicto·entre los países avanzados. Pued~ decirse ideal de un bloque comercial centrado en los países avanzados por la idea de
que el conflicto se presentaba entre países situados a lo largo de un eJe norte"" conformar bloques comerciales más pequeños. Desde 1991 se venía pensan~

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PAUL KRUGMAN ACUERDOS COMERCIALES E INTEGRACIÓN REGIONAL

do que el TLCAN se convertiría en el centro integrador del hemisferio occiden- trigo francés de un costo menor, pero serían desfavorables si España deja de
tal; que el Japón se constituiría en un bloque implícito, ampliado por la inver- importar el trigo canadiens·e y empieza a importar trigo francés. Es un co-
sión directa hasta incluir todas las naciones de Asia Oriental; y que Europa se mercio que sustituye la producción interna, lo cual es bueno, pero la desvia-
extendería hasta los territorios de la antigua Unión Soviética. Esta imagen del ción de comercio no· es buena, aunque cuando se utilizan los volúmenes
mundo no tenía mucho sentido y menos aún en este momento. Justamente, comerciados, es posible calcular costos de la desviación del comercio relati-
al revisar la historia de las modas en la política económica internacional vamente bajos. Pero no debe olvidarse que los mismos modelos que demuestran
desde hace 20 años, se observa que han aparecido y desaparecido cuatro o que los costos de la desviación de comercio no son muy grandes, a su vez
cinco visiones del mundo que se suponía iban a permanecer y constituirse en llevan a concluir que los beneficios de la liberalización del comercio tampo-
las visiones predominantes en el Siglo XXI; sin embargo, ninguna permanece. co son extraordinarios. Se debe tener conciencia de que existen posibilida-
En consecuencia, esa visión específica del mundo no tiene mucha fuerza des reales de desviación de comercio, por lo que no se debe suponer que un
y los acuerdos derivados de ella son frágiles. Hay que preguntarse seriamente acuerdo de liberalización a una escala distinta de la global es bueno per se.
si Estados Unidos va a conformar rápidamente un área de libre comercio que El problema consiste, entonces, en hacer una evaluación económica de
se extienda hasta la Tierra del Fuego. La respuesta afirmativa es p.oco.proba- cada acuerdo. ¿Cómo saber si un acuerdo comercial crea comercio o desvía
ble. Quizá Chile ingresará al TLCAN porque tiene pocos habitantes, est~ lejos comercio a otras partes? No es fácil la respuesta, pero existen tres métodos
y sus salarios son relativamente altos; pero va ser muy dificillo~r_9!.-Un área para encontrarla:
de comercio más amplia. Una ampliación mayor quizá podría resultar poco • Realizar un análisis detallado a nivel micro, por ejemplo, trabajar con la
probable porque para el votante norteamericano la idea es dificil de vender. clasificación cnua 5 dígitos. Hasta donde se sabe, siempre que se pue-
Lo que existe en la realidad es una proliferación de acuerdos .regionales de hacer este ejercicio se encuentran ejemplos de desviación de comer-
entre las economías más pequeñas y más pobres del mundo; no de las que se cio. Sin embargo, el problema se vuelve especialmente dificil cuando se
hallan en la pobreza absoluta, sino de las economías de ingresos medios. El intenta hacer un análisis prospectivo y no simplemente retrospectivo,
más espectacular, en términos de acuerdos concretos y rápido crecimiento porque si algo se ha aprendido de la experiencia de la liberalización comercial
del comercio, es el MERCOSURy, en segundo lugar, el acuerdo entre Colom- en los últimos 30 años es que es muy dificil predecir los nuevos patro-
bia y Venezuela. También se creó el APEC, pero este incipiente bloque asiá- nes de comercio. Los países han desarrollado productos de exportación
tico de comercio se convirtió en una entidad que carece de sentido. Estados que nadie antes hubiera considerado posibles; hay países que empiezan
Unidos no quiere que se sigan realizando este tipo de acuerdos, aunque algunos a importar bienes que nadie hubiese imaginado y que no cabía pensar
observadores creen que en el Este Asiático está sucediendo algo importante que se dejaran de producir internamente. Así, cualquier pronóstico sobre
hacia una mayor integración entre sus economías. la composición detallada del comercio dentro de los acuerdos comer-
¿Qué se puede decir sobre estos acuerdos comerciales más pequeñ~s, y ciales regionales puede quedar desfasado fácilmente.
más locales? • El empirismo cualit_ativo o casual, el cual puede ser ilustrado con el si-
Desde el punto de vista teórico, los acuerdos regionales comerciales no guiente ejemplo. Supóngase que los países del sudeste asiático, desde
son necesariamente buenos. Una de las conclusiones más interesantes de la Taiwán hasta Indonesia, intentan constituir un acuerdo· comercial re-
teoría económica reciente es que la liberación del comercio entre tres, cua- . gional, pero existe la preocupación de que se genere desviación y no
tro o cinco, mientras no se haya liberalizado el comercio con el resto del creación de comercio. En este caso se tiene una situación de altos sala-
mundo, puede ser buena pero también puede ser mala. Aunque se conoce la rios en los países más desarrollados que pueda llevar al desplazamiento
lógica de este razonamiento, vale la pena exponerlo de nuevo. Para comen- de la producción intensiva en mano de obra. Así, es probable que Hong
zar, supóngase que España, Francia y Canadá son potenciales productores Kong sea el primero en desplazar la producción con mano de obra in-
de trigo: España, como un sitio de costos muy altos; Francia, como un sitio tensiva a Taiwán y que el segurido sea Singapur, que instalaría fábricas
de costos medios; y Canadá, como uno de costo bajo. en Malasia o Indonesia. Ese patrón comercial no creará mucha desvia-
Si España y Francia forman una zona de libre comercio, ésta tendría ción. ¿Pero qué sucedería si debido a ese hipotético acuerdo de libre
efectos favorables si España deja de cultivar el trigo de alto.costo e importa comercio, Indonesia empezara a importar aviones de Singapur y no de

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 ACUERDOS COMERCJALES E JNTEGRACJÓN REGJONAL
PAUL KRUGMAN

Estados Unidos? Hasta ahora, no hay muchas historias plausibles sobre Cuando el comercio intracontinental es muy grande en comparación
ese tipo de desviación. Pero en el caso de un acuerdo comercial entre con el comercio intercontinental, la situación es similar a la de unos conti-
Estados Unidos y México es fácil observar que puede haber cierta des- nentes que se convierten cada uno en un mundo de libre comercio, y eso es
viación del comercio de la manufactura intensiva en mano de obra que bueno. La distancia no es decisiva a no ser que el comercio intercontinental
se realice en México y no en las Filipinas, por ejemplo. Y por esa razón sea ál menos tan importante como el comercio intracontinental· en ese caso
'
es posible pensar que la integración resulte ser muy buena. ¿En qué punto
'
habría desviación de comercio.
• El enfoque agregado. Aquí se parte de un modelo agregado donde cada. este resultado sirve para analizar los acuerdos regionales que se están nego-
país elabora un producto diversificado y hay una elasticidad de sustitu- ciando-en este momento? La respuesta lleva, desafortunadamente) a algún
ción uniforme entre productos nacionales. Usando ese modelo agrega- escepticismo. El MERCO SUR, Colombia y Venezuela están en el mismo con-
do tan crudo, se puede preguntar cómo cambia el bienestar mundial tinente, pero Suramérica no. constituye un continente en el sentido en que
cuando los países se reúnen en bloques de diferentes geometrías- y ta-. Europa es un continente. Geográficamente es enorn;¡.e, pero las. distancias
maños; En su versión inicial, este enfoque llevó a una conclusión bas- son igualmente enormes y las comunicaciones internas son muy deficientes;
tante sencilla: en un mundo sin geografia, donde el comercio entre dos· no hay dos economías latinoamericanas que estén tan integradas como Bél-
países es proporcional al producto de sus ingresos nacionales indepen- gica y Alemania, por ejemplo.
dientemente estén ubicados, la formación de un bloque comercial lleva· - Desde ub punto de vista teórico y a priori, en estas condiciones hay muchas
a un déterioro del comercio. Esta conclusión es siinple y llana. Resulta posibilidades reales de qué se produzca una desviación significativa del co-
obvio, además, que la desviación del comercio puede llegar a ser con- mercio. Existen evidencias empíricas que confirman esta hipótesis; aunque
siderable, a menos que el bloque comercial ya sea muy grande. De modo se debe ser muy cuidadoso en la interpretación de esos trabajos, la conclu-
que solamente los bloques comerciales muy grandes .tienden a aumen- sión es que algunos de estos acuerdos regionales no .han seguido el curso
tar el bienestar, haciéndose cada vez más grandes. De hecho, para diver- que suelen transitar los bloques comerciales naturales, que es el criterio al
sas proyecciones con datos reales, como por ejemplo la elasticidad de que se presta especial atención; se asimilan a bloques supernaturales que conducen
sustitución, el modelo genera como resultado un mundo de tres blo- artificialmente a un comercio excesivo, y esto crea dificultades desde el punto
ques comerciales. El modelo predice que si la economía mundial se reune de vista de política económica, porque la medida convencional del éxito de
en bloques, el bienestar disminuye hasta que se llega a tres, y si éstos se un arreglo comercial es, simplemente, que genere mucho comercio.
consolidan la situación vuelve a mejorar. Obviamente, ésta historia atrajo Cuando sé revisa el acuerdo entre Colombia y Venezuela, se observa
la atención de la gente porque en 1988-89 sé pronosticaba un mundo que realmente ha habido una gran ampliación del comercio. En el Mercosur
con tres grandes bloques comerciales, pese a que ya era claro que este ha sucedido-lo mismo y, entonces, la evaluación inicial es que han sido ex-
modelo era demasiado simple y que un modelo más realista debía in- periencias exitosas. Es dificil tomar distancia y preguntar si la ampliación del
cluir la geografia como una variable importante. comercio ha mejorado realmente el bienestar o si la gran expansión del comercio
A manera de ejemplo, una simple comparación ·entre dos países consi- obedece a que se han aprovechado las distorsiones creadas artificialmente
derados gemelos o similares en términos de. ingresos, como México y Tur- por otras políticas, en tal forma que la situación real puede haberse agrava-
quía, no es del todo adecuada porque si bien ambos son países de ingresos do. No se debe ser tan enfático como para dejar la impresión de que estos
medios y en vías de desarrollo, sus patrones de comercio no son semejantes: acuerdos son negativos. Ninguna interpretación razonable de las cifras pue-
México comercia especialmente con Estados Unidos y Turquía con la Unión de llevar a esa conclusión tan pesimista; pero cuando se están negociando
Europea. Ese hecho no es accidental, obedece a.su ubicaCión geográfica, la acuerdos regionales es necesario ser algo escépticos y reflexionar lo suficien-
geografia es, entonces, un elemento muy importante en la cooperación entre te antes de dar el paso decisivo. Se debe evaluar el impacto económico para
países. Supóngase que hay seis países ubicados por parejas en tres continen- decidir si realmente ese paso es absolutamente necesario. Si bien el libre comercio
tes. ¿Cuál es el efecto de eliminar las barreras para consolidar esos seis países no es bueno simplemente porque se afirma que es bueno, también es cierto
en tres bloques comerciales? U na respuesta simple es que depende de que que la integración comercial es útil porque permite mejorar las relaciones
estén o no ubicados en el mismo continente. con los demás países.

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 1:

FAUL KRUGMAN

Naqle cree que un acuerdo de libre comercio sea un factor decisivo para
el desa&~llo económico de los países latinoamericanos. Es obvio que puede EXPERIENCIAS Y LECCIONES
contribuir o, en el peor de los casos, crear obstáculos, pero no será un factor DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
decisivo. La formación de bloques semejantes a los que crearon hace algu-
nos años no es una garantía para el desarrollo de los países. El TLCAN, por
ejemplo, ofrece oportunidades para México, pero como ya se comentó tam-
bién deben extraerse lecciones de la crisis de diciembre de 1994. Vale la pena
mencionar el caso de Puerto Rico, una economía latinoamericana que ha
tenido un acceso prácticamente ilimitado al mercado estadounidense durante
varias décadas y que no es exactamente un caso de comercio exitoso. Este
ejemplo demuestra que los bloques comerciales en sí mismos no garantizan
el éxito. No es mucho lo que se sabe del desarrollo, pero si se mira a aquellos
países que han logrado grandes éxitos en materia de desarrollo económico,
se observa que tienen dos características en común:
• Un comerCio relativamente abierto, no necesariamente libre, y orienta-
do hacia las exportaciones. Todas las historias exitosas son, básicamen-
te, de exportación a los países desarrollados. De manera que la apertura
hacia los países desarrollados es el único camino y el éxito de seguir este
camino depende de factores que no tienen que ver directamente con el
comercio internacional. L. ALA.N WINTERS
• Una alta tasa de ahorro interno y grandes esfuerzos en materia de edu-
cación básica.
En el mejor de los casos, los acuerdos regionales comerciales sólo harán
un aporte marginal a este desarrollo. Cabe terminar con una anécdota. Re-
firiéndose al presupuesto Federal, un senador de Estados Unidos ironizó:
"mil millones de dólares aquí, mil millones de dólares allá y de pronto se
empieza hablar de sumas de dinero que en realidad carecen de sentido; aunque
estos movimientos individuales no sean decisorios, sólo son convenientes
cuando se hacen bien". Así mismo, no debe creerse que todos los acuerdos,
que todos los procesos de apertura de la economía son necesariamente bue-
nos; se necesita hacerlos bien. Quizá siempre sean excelentes en los titulares
de la prensa, pero para que realmente sean beneficiosos es necesario evaluar
cada acuerdo analizando cuidadosamente las cifras económicas. Solo así pueden
adquirir sentido.

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L. ALAN WINTERS. División de Comercio Internacional, Departamento de Economía INTRODUCCIÓN
Internacional, Banco Mundial.
El autor agradece a Audrey M. Kitson-Walters y a Minerva R. Pateña por su apoyo
logístico y a Mau~icio Schiff por sus comentarios.
La discusión de los temas de la integración económica se mantiene en todas
Las opiniones expresadas son respbnsabilidad del autor y no pueden ser atribuidas al
Banco Mundial o a sus autoridades.
partes con mucho mayor entusiasmo y esperanza que en América Latina. Aún
(Traducción de Alberto Supelano)
así, cuando los países latinoamericanos piensan en su futuro, es comprensible
que miren hacia Europa, en donde se ha emprendido quizá el ejemplo de inte-
gración más sólido -distinto al de la construcción nacional...., que se haya expe-
rimentado y se pregunten, además, por las lecciones que pueden extraer de ella.
La integración, sin embargo, es un proceso en extremo complejo en lo
económico y en lo político, y cuanto más.se avanza en ella más dificil resulta
separar sus efectos o sus componentes básicos. Esto obedece a que con el
paso del tiempo, se hace cada vez más dificil entender lo que habría sucedi-
do dentro o fuera de Europa si no se hubiera dado integración alguna. Pero
dada la importancia del tema, esta razón no es excusa para dejar de hacer el
intento y por lo tanto, se debe advertir, que las conclusiones no son del todo
convincentes.
Auque este artículo busca hacer una contribución revisando la historia
de la integración europea, ocupándose de algunos elementos de su organi-
zación interna, muy pocas de las proposiciones que aquí se plantean pueden
someterse a una prueba rigurosa. Sin embargo, se espera que todas sean plau-
sibles y, así el lector no las acepte en su totalidad, sirvan al menos para orientar
el análisis en una dirección provechosa.
Las.lecciones más importantes de la experiencia de la integración euro~
pea que aquí se extraen, no aparecen por orden de importancia sino por el
azar de la explicación histórica. De hecho, una de las lecciones que deja este
ejercicio es que la integración debe pensarse como un todo y conio un proce-
so, y no como una serie de etapas que puedan ser analizadas y emprendidas
en forma aislada.

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L. ALAN \V/NTERS EXPERIENCIAS Y LECCIONES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

BREVE HISTORIA DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA del internaciona~s~o, y aunque la vía de la integración económica gradual
fue una de sus pnncipales consecuencias, la integración europea fue escencial-
ANTES DE 1945 ~ente un ~enómeno político-ideológico. Es decir, no estuvo orientada por un
~~culo crn_dadoso de c~stos y beneficios económicos sino por una visión po-
En general se tiende a pensar que la integración europea es un fenóme- línea amplia que prodUJO efectos afortunados en el campo económico.
no moderno, pero en realidad posee profundas raíces históricas. En el siglo
catorce, por ejemplo, Pierre Dubois ya había propuesto una confederación LOS SEIS
europea; William Penn en el siglo diecisiete invitó a crear instituciones euro-
peas y Proudhon, a finales del siglo diecinueve, previó y saludó un proceso de . La moderna,integración económica que hoy se conoce de Europa Oc-
federación. El sistema continental de Napoleón impuso el libre comercio en Cidental comenzo en 1944, con la formación del Benelux, una unión adua-
buena parte de Europa así como cierta semejanza en los estándares, prácti- nera c~nforrr:ada por Bélgica, Luxemburgo y Holanda, que sin embargo no
cas y leyes. Aunque muchos de estos logros se perdieron después de la derro- tuvo rnngún Impacto político significativo hasta 1948; Incluso entonces se
ta napoleónica y del ascenso del nacionalismo europeo, la idea de la integra- tardó varios años para que fuera totalmente operativa debido a quelas ba-
ción encontró suelo firme en la German Zollverein) una unión aduanera crea- r_reras no arancelari~spersistieron hasta los años cincuenta. Aunque se abo-
da entre los Estados y principados alemanes en1833, la cual contribuyó, en h_eron los arancel_es mternos, Holanda tuvo que emprender un ajuste sustan-
cierta medida, a la posterior unificación alemana y a la construcción del Es- Cial cuando redUJO los controles sobre el comercio y la actividad económica
tado alemán. interna. No obstante, la unión se consolidó y sus economías ahora están altamente
. Al tiempo que avanzaba esta integración política, también se desarro- ~~fu. .
llaba una integración económica natural. Durante los siglos dieciocho y El paso siguiente en el camino de la integración económica fue la Co-
diecinueve, a partir de cambios en la tecnología y en las comunicaciones, los munidad ?uropea del Carbón y el Acero, CECA -European Goal and Steel
países europeos empezaron a incrementar sus relaciones comerciales. A co- Comn:u~tty, ESCS~ cuyos orígenes fueron tanto políticos como económicos.
mienzos del siglo veinte, una parte significativa de las producciones nacio- S~ obJe~lVO fue esumular la recuperación de las industrias pesadas de Alema-
nales ya se comercializababa internacionalmente. rna Occidental, pero a la vez, impedir que su producción fuera utilizada de
Posteriormente, la primera guerra mundial suspendió la mayor parte del nuev? ~:rala guerra. La propuesta -debida a J ean Monnet y Ro bert Schuman-
comercio existente hasta entonces y la firma del Tratado de Versalles perpe- consistw en que, con el establecimiento de un mercado europeo verdadera_
tuó la fragmentación económica al crear muchas naciones, las cuales nor- ~ente comú~ -en el carbón, el hierro y el acero-los países se volverían tan
malmente usaban los aranceles y otras barreras para expresar su soberanía y mterdependientes que la guerra no sólo sería impensable sino también
afirmar su independencia. La depresión de los años treinta y el proteccionis- materialmente imposible.
mo que ésta indujo, redujeron aún mas el comercio y la integración interna- . Esta unión aduanera tuvo que ser complementada.por una Alta Auto-
cional, y durante la segunda guerra mundial la integración europea decayó n~a~ para de,te:minar cuotas de producción nacionales, establecer precios
profundamente. maxm~o~ Y mirumos.' ~hacer ~umplir las leyes sobre libre competencia (que
Sin embargo, el espíritu internacionalista influyó en la visión que los p:oscr~bian los subsidios, etcetera). Esta alta autoridad era un órgano admi-
aliados tenían acerca del mundo de la posguerra y en muchos planes euro~ ~strat1vo, controlado -en materia de políticas- por un Consejo de la Comu-
peos diseñados para el continente. Este internacionalismo dio origen a ins- rndad, en el que estaban representados los gobiernos de cada país, y por el
tituciones globales como el Fondo Monetario Internacional, FMI, y el Acuerdo Parl~mento Europeo. Además, se estableció una Corte de Justicia para su..,
General sobre Aranceles y Comercio, GATT, y también sembró las semilla~ pervisar los aspectos legales de la Comunidad. ·
para la integración gradual de las economías y los países europeos. L~ CECA fue creada en 1951 por el Tratado de París y su miembros se
Este breve recuento permite identificar la primera y quizá principal lección conocieron como los Seis: Bélgica, Francia; Alemania Occidental, Italia,
que se puede extraer para América Latina. Aunque los efectos destructivos L~xe~b~~go YH~landa. El Reino Unido fue invitado a participar pero declinó
de la desintegración económica fueron en parte la causa del resurgimiento la mvitacwn, temiendo otorgar poder sobre sus industrias vitales a cuerpos

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L. ALAN \VINTERS EXPERIENCIAS Y LECCIONES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

extra-parlamentarios no elegidos como la Alta Autoridad. Aún así la CECA

tuvo un éxito relativo: la coordinación de la inversión aumentó y se abolie- ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA
ron los aranceles, pero con frecuencia se permitieron otras barreras, como
los subsidios a los productores belgas de carbón. La Unión Europea es la sucesora de las Comunidades Europeas (CE). Bajo el Tra-
Con posterioridad a la CECA, se hicieron intentos para establecer otras tado de Maastricht de 1993, se ampliaron los poderes para adoptar medidas políticas
organizaciones europeas supranacionales. Entre los Seis se negoció una y políticas externas comunes pero, en esencia, ésta es una continuación de.la CE y de
comunidad de defensa y una comunidad política, pero no prosperaron ante la CEE, con instituciones diseñadas principalmente para la integración microeconómica.
los escollos interpuestos por la política francesa. Más tarde, en 1955, se hicieron Su dirección es compartida por una Comisión, un Consejo, un Parlamento y una Corte.
planes para la formación de un mercado común general -la Comunidad La Comisión tiene veinte comisionados elegidos por los Estados miembros por un
Económica Europea, CEE- y una comunidad de energía atómica -EURATOM- período de cuatro años, dos de cada uno de los países más grandes y uno de los demás.
las cuales fueron aprobadas en los Tratados de Roma de 195 7. Aunque participó Esta inicia y ejecuta la política de la Comunidad, pero realmente no puede hacer po-
lítica, facultad que recae sobre el Consejo. La Comisión es explícitamente supranacional
en las negociaciones iniciales, Gran Bretaña de nuevo se mantuvo alejada de
y está encargada de preservar y promover el ideal europeo. Representa a la UE como
los acuerdos finales. entidad en las negociaciones comerciales internacionales y está asumiendo un papel en
Al comienzo, la CEE y EURATOM existieron separada aunque paralela-
otros foros tales como la OCDE y las reuniones de la Cumbre Mundial (G-7).
mente a la CECA, pero en 1967las tres se fusionaron, formando una Comisión
El Consejo está conformado, formalmente, por los jefes de gobierno de todos los
-sucesora de la Alta Autoridad, el Ejecutivo Europeo-, un Consejo, un Parlamento Estados miembros, aunque muchos asuntos están a cargo de diputados, bie.n sean los
y una Corte. En su conjunto, conformaron la Comunidad Europea, CE, ministros involucrados en los temas específicos (por ejemplo, los ministros de agricul-
que posteriormente evolucionarían hacia la Unión Europea, UE. tura discuten la política agrícola común, PAC, y los ministros de finanzas, el presupues-
La CEE constituyó un mercado común general entre los Seis. La unión to), o de funcionarios permanentes en el caso de los asuntos cotidianos. El Consejo
aduanera abarcó el comercio de todos los bienes; los aranceles internos se comparte el poder ejecutivo con la Comisión. Esta puede adoptar las últimas propues-
redujeron por etapas hasta que en 1968 todo el comercio intra-CEE quedó tas de política, en cuyo caso se convierten en ley, pero en general no puede enmendar-
exento de derechos. Se esperaba que la armonización legal y administrativa las. Teóricamente, las decisiones se adoptan por un voto mayoritario calificado, el cual
eventualmente permitiera la abolición de puestos aduaneros internos, pero requiere 62 de los 87 votos posibles, asignando los votos de acuerdo con el tamaño de
esto sólo empezó a ocurrir en 1995. El arancel externo común se fijó, aproxi- los Estados miembros. Sin embargo, hasta hace poco, se aceptaba el derecho de veto
madamente, como el promedio de las tasas de los países socios, lo cual sig- de un país sobre cuestiones de interés nacional. Como resultado, muchas decisiones se
nificó aumentos de aranceles para Alemania Occidental y el Beneluxy reduc- aprobaban mediante compromisos c<?merciales sobre cuestiones que con frecuencia
ciones para Francia e Italia. no estaban relacionadas para formar un paquete unánimemente aceptable. Los cam-
La CEE promovió la competencia y el mercado libre en la mayoría de los bienes, bios recientes restablecieron el voto por mayoría en muchas esferas y se espera que
pero en el Tratado de Roma se contempló una intervención considerable en esto reduzca el regateo.
la agricultura y se adoptaron disposiciones especiales. La agricultura proporcionaba La Corte de ]mticia interpreta las leyes de la Comunidad. Sus juicios son obligato-
una parte sustancial del ingreso y del empleo en todos los países miembros, rios aun para los gobiernos miembros. Los jueces son nombrados por los Estados miembros,
y todos debían protegerla:fuertemente. Uno de los éxitos administrativos y pero se exige que sean bastante independientes de los intereses nacionales y no pueden
políticos iniciales de la CEE fue el establecimiento de la Política Agrícola ser removidos de su cargo por los Estados miembros.
Común -PAC-:-, que dio igual tratamiento a todas las explotaciones agrícolas El Padammto Europeo juega un papel pequeño aunque creciente en la Comunidad·
debe ser consultado por la Comisión y por el Consejo antes de decidir ~uchas cues~
de la Comunidad. Como es conocido, la PAC implica precios domésticos altos
tiones, y tiene algún poder sobre el presupuesto de la Comunidad. Su mayor poder es
y garantizados, protección radical contra las importaciones, y excedentes con-
el de destituir en masse a la Comisión, aunque ésta es un arma tan peligrosa que es de
siderables de ciertos bienes; política ésta, muy costosa e ineficiente. Además,
poco uso práctico. ·
irónicamente, ya no genera precios iguales en toda la comunidad porque el co- Molle ( 1990) y Swann ( 1992) ofrecen más detalles sobre las in~tituciones de la Unión
mercio agrícola se realiza a tasas de cambio espúreas -las llamadas tasas de cambio Europea.
verdes- y está sujeto a impuestos o subsidios cuando cruza las fronteras internas.

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L. ALAN \FINTERS
EXPERIENCIAS l' LECCIONES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

No obstante, la Política Agraria Común ha sido esencial en las políticas nueva solicitud, menos radical, pero igual fracasó debido ante todo al temor
de integración europea. Así, los franceses tuvieron acceso a los mercados alemanes de los franceses a las consecuencias políticas de ampliar la Comunidad.
y a su vez, los alemanes obtuvieron precios altos. Hasta muy recientemente, El proceso se revivió a finales de 1968, y en 1971 se logró un acuerdo
los críticos y los defensores de la UE la consideraban como el símbolo del que entraría en vigencia el primero de enero de 1973. Irlanda, Dinamarca y
europeísmo y las críticas a la PAC se veían como un ataque a la UE misma. Noruega lograron acuerdos similares, aunque en el último momento No-
Esto ilustra una lección muy importante: es muy peligroso dar un es- ruega retiró su solicitud hasta que el electorado la aprobara en un referén-
tatuto constitucional especial a ciertos sectores particulares y/ o a su bu- dum. Una vez que Gran Bretaña decidió unirse a la CEE, no había ninguna
rocracia, por cuanto las reformas -en algún momento necesarias- se ha- elección para los irlandeses y los daneses, puesto que sus exportaciones agrí-
cen difíciles aunque las circunstancias cambien radicalmente. colas al Reino Unido se habrían visto reducidas si hubieran permanecido por
fuera de la Comunidad;
LA PRIMERA AMPLIACIÓN Los términos de la expansión fueron complejos pero, en general, no fueron
muy favorables para los nuevos miembros. La convenCión de la UE -proba:-
La Gran Bretaña, que se sentía diferente a los demás países europeos, más blemente correcta desde el punto de vist~a de las práctiqs políticas- estipula
fuertemente ligada a Norteamérica y con un sector agrícola muchos más pe- que los nuevos miembros deben aceptar todas las prácticas de la Comunidad
queño pero más eficiente, no se opuso a la integración entre los Seis, pero fue vigentes en el momento del ingreso. Las negociaciones prolongadas pueden
prudente para acoger cualquier intento de supra-nacionalidad o federalismo; lograr algunas concesiones -~xcepciones a las reglas o incluso pequeños cambios
y aunque favoreció ei libre comercio intra-europeo, presentó resistencia a las en las reglas- y largos períodos de transición, pero el problema consiste,
estructuras administrativas y políticas de la CEE. básicamente, en unirse a un acuerdo existente.
Por su parte, los países escandinavos tenían aprensiones similares, la Por tanto, en esta primera ampliación, la PAC no cambió en absoluto, y
constitución suiza prohibía explícitamente su ingreso a asociaciones políti- Gran Bretaña asumió una parte sustancial de los costos. El ingreso a la CEE
cas internacionales tales como la CEE, y las potencias de Europa Oriental exigía a Gran Bretaña y Dinamarca dejar laAELC, pero ésta se mantuvo con
objetaban el ingreso de Austria. Estos países se excluían, entonces, a sí mis- los cinco miembros restantes. De hecho, fue muy significativo el que la CEE
mos de la CEE y, temiendo los efectos del estímulo que diera a la competitividad y la AELC firmaran un acuerdo de libre comercio para los bienes manufactu-
de los Seis ' formaron una asociación
.
más flexible en 1960, la Asociación Europea rados, lo cual permitió un alto grado de integración entre los dos sectores
de Libre Comercio, AELC -European Free Trade Association o, EFTA-. Sus manufactureros, con el resultado para algunos países de la AELC de vender
miembros fueron Austria, Dinamarca, N o ruega, Portugal, Suecia, Suiza y el mayor proporción de su producción a la UE que algunos de sus propios Es-
Reino Unido. tados miembros.
La AELC propuso el libre comercio de bienes manufacturados y de algu- La lección que de aquí se deriva es quelos procesos de integración tienen
nos bienes primarios entre sus miembros. Sin embargo, no hizo esfuerzos efectos derivados regionales, muy probablemente basados más en los efec-
para establecer aranceles externos comunes ni para coordinar ningún otro tos de demostración política que en las consecuencias económicas, no obs-
aspecto de la vida económica. La ausencia de un arancel externo común implicaba tante estas existan; como lo muestran las experiencias de Irlanda y Dinamar-
la necesidad de elaborar reglas de origen para impedir que los bienes produ- ca, y como Baldwin (1993) lo demostró para el caso de las manufacturas.
cidos fuera de la AELC entraran a través de algún país país con menor arancel
y luego se desplazaran libremente a otros países, y esto requería una estruc- LA AMPLIACIÓN CON EL SUR
tura administrativa que la AELC no tenía.
· Después de iniciada laAELC, el Reino Unido buscó convertirse en miembro El segundo proceso de ampliación, o ampliación con el sur, tuvo oríge-
pleno de la CEE modificando su posición, pero solicitando concesiones del nes diferentes de la primera y sugiere un conjunto diferente de lecciones.
Tratado de Roma, especialmente respecto a la protección agrícola y el dere- Grecia, Portugal y España eran países relativamente pobres y con democra-
cho a mantener alguna forma de preferencias para la Commonwealth; estas cias recién establecidas. El ingreso a la CE les ofrecía un medio para asegurar
negociaciones se cerraron en 1962 sin ningún acuerdo. En 1967 hizo una este logro político aumentando los costos de un posible retiro, introducien-

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L. ALAN í(IINTERS EXPERIENCIAS !'LECCIONES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

do una airtoridad externa que pudiera absorber parte del rechazo a las po- . El Trata~o de Roma 110 tiene una cláusula de retiro y ningún país ha
líticas impopulares y la mayor credibilidad que el compromiso con la CE daba d_epdo todavia a ~a CE. ~n algunos casos ha habido intensos debates -por
a los cambios propuestos en el régimen económico. e~emplo~ en el Remo Urudo en 1973-74 y 1978-79, y actualmente en Sue-
Estos países también fueron atraídos, en primer lugar, por las posibles trans- cia- per~, hasta la fecha, la continuación como miembro ha sido la posición
ferencias de las instituciones de la CE, especialmente por la ampliación del Fon- predommante, usualmente con un fuerte apoyo multipartidista. Cabe pen-
do de Desarrollo Regional Europeo, -negociada como parte del ingreso de Es- sar que esto se debe al hecho de que los asuntos cotidianos de una comuni-
paña- y del Fondo Social Europeo. En segundo lugar, porque la CE constituía dad en funcionamiento, con todas sus reuniones multilaterales, vinculan fuer-
un mercado atractivo para muchas de sus exportaciones agrícolas e intensivas tement~ a los políticos y burócratas con las instituciones europeas.
en trabajo, especialmente si podían mantener la protección externa a la CE. La Incorporación del sur hizo que se planteara, más abiertamente que
Los alicientes para el ingreso del sur a la CE eran esencialmente políti- antes, el p~oblema de la distribución. La disposición de la CE para hacer
cos. En efecto, deseaban consolidar la democracia por razones altruistas y transferencias presupuestales a los aspirantes dd sur allanó el camino de su
pragmáticas. Las primeras reflejaban el éxito evidente del objetivo político i~greso. Sin embargo, es dificil decir si esto era esencial, pues las transferen-
del mismo bloque: el mercado parece ser realmente un incentivo poderoso cias no eran el único beneficio a largo plazo que percibían los nuevos miem-
para una democracia pluralista. Las últimas eran resultado del deseo de pro- ~ros. Pero es ra.~onable afirmar que el mecanismo de transferencias -peque-
mover la estabilidad y la prosperidad dentro de las fronteras de la CE y de la no en comparac10n con los de los Estados federales y unitarios- ha sido esencial
urgencia de consolidar una esfera· de influencia europea; esto es, de nuevo par~ ~1 funcionamiento de la CEE una vez ocurrido el ingreso del sur. Una
una razón política, pero ahora de gran potencia. lecc10n que de aquí se deriva es que la distribución es un factor importante
Estas motivaciones son aún más obvias en las actuales políticas de la UE en la toma. de ~ecision~s de la CE, _rero la existencia de instituciones para
hacia los países de Europa Central y Oriental y de la Cuenca del Mediterrá- abordarla Impide que esta se convierta en una barrera infranqueable para
neo. Las ganancias de mercado potenciales para la CE, como la disponibilidad el progreso, y reduce el grado en que las cuestiones distributivas pertur-
de cereales españoles y portugueses, eran positivaspero quizá no muy signi- ban la eficiencia de las decisiones.
ficativas. También es posible que la CE pensara que su legitimidad internacio- No obstante, la importancia de las transferencias también condicionala
nal pudiera afectarse si excluía a las economías vecinas que aspiraban a ingre- disposición de los miembros actuales para ampliar la CE. Idealmente los as-
sar, especialmente si la exclusión les causaba claras pérdidas de exportaciones. pirantes_ po_tenciales deben ser ricos, pero en realidad, la dimensión pres~puestal
La ampliación hacia el sur también influyó en los patrones comerciales es la pnnCipal barrera al rápido ingreso de otros países; ver, por ejemplo,
(véase, por ejemplo, Bliss y Braga de Macedo, 1990), aunque en algunos CEPR (1992) y Baldwin (1994).
casos no fuera del todo cierto. Esto refleja en parte los largos períodos de
transición que se negociaron en sectores sensibles. Por ejemplo, sólo desde EL MERCADO ÚNICO
1992 se permitiría el libre movimiento de trabajo entre la península ibérica
y el resto de la CE; habría cuotas para las ventas de hierro y acero hasta 1993; , . Lainte~ración europea siempre ha tenido períodos de entusiasmo y avance
y sólo desde 1996 las frutas, los vegetales y las grasas vegetales españolas rapido segmdos por períodos de duda y encerramiento e incluso de retroce-
tendrían pleno acceso a los mercados de la CE. De esto, como lección: los s~. C?bviame~te? los primeros han estado asociados a procesos de auge eco-
largos períodos de transición facilitan -para ambas partes de la negocia- nomice Ylos ulumos, a los de recesión. Así, a comienzos de los años ochenta
ción- el proceso para llegar ser miembro en plena igualdad. Estos sim- ~a UE ~trav:zaba por un período crítico. Después de las severas políticas anti-
plemente separan el compromiso institucional del énfasis en el ajuste, ~nflaciOnanas de comienzos de la década, las economías estadounidense y
posponiendolo en buena parte hasta que tal compromiso sea más o me- Japonesa empezaron a recuperarse, pero las de la UE estaban estancadas. Además
nos indiscutible 1 . el rápido inc:emento -~el come:cio intra- UE que había caracterizado a las primera;
etapas de la mtegrac10n parecia haberse detenido e incluso haber retrocedido.
l Por supuesto, el ajuste puede implicar realmente un costo absoluto más bajo si se difiere
durante un período largo o se pospone. Sin embargo, también puede argumentarse ~?n,frecuencia se escuchaba que se había 'diluido la corriente de la integra-
que implica menores beneficios. Clan Yse expresaban dudas acerca de la viabilidad de la UE como institución
'

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soslayando cualquier desarrollo futuro. No obstante, la respuesta. de la Co- estimula la eficiencia en el consumo y la producción, y en la medida en que
misión fue no solo contundente y definitiva sino tambien aleccwnadora: algunos bienes y servicios no son transables, el movimiento de capital, tra-
Durante los períodos de recesión, el papel de la C~U:isión co~o guar~~án bajo y1 o tecnología pueden ser sustitutos. El movimiento de personas se
y vocero del ideal europeo ha sido vital para el objetivo de la mt~grac10~. relaciona claramente con los demás movimientos, y es una condición sine
Mientras que los gobiernos miembros y, por tanto, el ConsejO de M~­ qua non de una sociedad integrada.
nistros se ocupan de sus propios problemas, la Comisión mantiene una VI- Las cuatro libertades fueron logradas; esencialmente, mediante la elimina~
sión mis amplia, más extensa y más europea. Esto quedó demos.trado,. a me- ción de las barreras existentes. En términos generales,. las barreras al movimien-
d iados de los ochenta ' en su dramática e imaginativa, pero al mismo tiempo to que subsistían en 1985 -y, por tanto objeto de la agenda de reformas para
sutilmente equilibrada y bien orientada respuesta al letargo ~e la eco.~omia '
el mercado único europeo-- comprendían: A. restricciones de acc~so al merca-
europea. Desde hacía tiempo se venia reconociendo que la I~tegracwn .~o do, por ejemplo, a través de formalidades aduaneras entre los Estados miem-
había satisfecho las aspiraciones del Tratado de Roma, y que la creciente atencwn bros de la UE; estándares técnicos nacionales y controles de cambios diferen-
a las dificultades políticas eran un signo de su retroceso. tes; B. distorsiones de las condiciones competitivas -por ejemplo, subsidios, compras
Sin embargo, retomando el estímulo inicial de la CEE, y siguiendo las públicas preferenciales, regulaciones a las fusiones y el cartel de líneas aéreas; y
tendencias predominantes hacia el liberalismo económico, la Comis~ón Euro~;a c. diferentes enfoques naCionales sobre el funcionamiento del mercado, como
presionó para que se dieran pasos más sólidos haci~ la Flena mtegr~c.wn por ejemplo, impuestos illdirectos, marcas comerciales, legislación empresarial,
económica. Así, una nueva Acta U ni ca E uro pea proporcwno el marco político, regulación prudencial de los bancos y calificaciones profesionales.
mientras que el programa económico y legislativo se definió en el ~~te Paper Los dos primeros conjuntos de barreras debían ser enfrentados mediante
introducido por el Comisionado Lord Cockfield en 1985. ( Commtsston ofthe la eliminación de las prácticas correspondientes; El tercero implicaba la
Eu1·opean Commttnities, Completing the Internal Marlut, CIM ,8 5, 31 O). Este armonización de las regulaciones nacionales, aunque con frecuencia tam-
último programa se conoce también como The Single Euro~ean Marlut, S~M, bién implicaba la liberalización, es decir, la armonización a un nivel de in-
Mercado Unico Europeo, MUN, o como 1992, el año sigruente a la culmma~ tervención más bajo. Esto se realizó mediante el reconocimiento mutuo, por
ción del programa. · parte de los Estados miembros, de las regulaciones de los demás y1 o la
La habilidad política con que los gobiernos miembros fueron llevados competencia entre normas, más que por la imposición de regulaciones co-
a suscribir una reforma tan dramática fue del más alto nive.l. El proceso de munes por parte de Bruselas.
culminación implicaba un desplazamiento de la soberanía de lo~ g~biernos La lección a tener en cuenta es cómo el White ,Paper -o el Mercado
nacionales hacia las instituciones de la CE y, sin embargo, alcanzo el Impulso Unico Europeo- dió prioridad al tema del acceso al mercado.
suficiente para arrastrar incluso a los gobiernos que tenían mayores dudas. En la negociación de las restricciones comerciales -por ejemplo, en el
Aunque no todas las metas propuestas por Cockfield se alcanzaron en1992, GATT- ha existido cierta tradición, pero también, un mayor consenso res-
se logró tal avance global, que el resultado final fue una cu~lificación muy pecto a que estas pueden ser más nocivas que el sometimiento de la política
significativa del proceso de integración con respecto a .los anos. ochenta. interna a un control internacional. Además, una vez asegurado el acceso al
El Acta Europea Unica,AEU, se firmó en 1986y se hizo ef~ctivae~ 1_987. mercado libre, se hace mucho más dificil y costoso para los gobiernos el
Se diseñó para mejorar la toma de decisiones de la UE, e hizo e~phCit~ la compromiso con otras políticas distorsionantes, ya que pueden deteriorar el
norma de que todas las decisiones fueran tomadas por una mayo na cualifi- comercio internacional. Así, por ejemplo, si las importaciones pueden in-
cada en vez de ser adoptadas por unanimidad, como se había hecho durante gresar al mercado doméstico, es mucho más dificil para el gobierno justificar
los últimos veinte años. Igualmente, se hizo explícita la norma del voto el establecimiento de una regulación excesiva para sus empresas nacionales.
mayoritario en la creación del mercado único y en otros aspectos, como la Este es el núcleo de la denominada 'competencia entre normas', por la
política de investigación, la cohesión social y la política .ambiental. cual los gobiernos se ven presionados a proporcionar a sus empresas un entorno
La culminación del mercado único europeo implica ante todo confir- tan liberal como los de sus competidores. Si no existen razones internas de
mar dentro de la UE las 'cuatro libertades de movimiento' definidas en el peso para rehusarse -por ejemplo, seguridad, contaminación, etcétera- con-
Tratado de Roma: de bienes, servicios, capital y personas. El libre comercio sideran que es más fácil proporcionarlo. Este proceso ha despertado temores

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acerca de 'una carrera hacia abajo' y, al menos en algunos campos, ha llevado En efecto, la int~gració~ europea ha continuado y sobrevivido porque
a que la Comisión defina mínimos como por ejemplo, en normas ambientales sus promotores_ han sido realistas respecto a las expectativas. En general, lo
o condiciones de trabajo. Sin embargo, en conjunto, no hay evidencia de una que ha ?revaleCido es el compromiso y el pragmatismo, y aunque el resulta-
desre_gulación excesiva. . do ha ~~do desordenado _Y a menudo de segundo óptimo económico, la in-
La lección es que el rehusarse a establecer regulaciones de un modo tegraciOn europea ha evitado el colapso o una regresión grave.
centralizado fue una innovación de la Comisión y era parte de la inteli-
gente política de Cockfield: El reconocimiento mutuo es mucho menos REGIONALISMO DOMINÓ
amenazante para las autoridades nacionales que la interferencia de Bru-
selas, aunque ésta pueda producir el mismo resultado. En gener:U, _el programa del Mercado Unico Europeo no ha podido lograr
Entre otras acciones políticas oportunas, se pueden mencionar, el ha- todos sus obJetivos, pero ha realizado los suficientes como para cambiar
berse logrado la firma del acuerdo sobre el cronograma y el que todos los completamente la percepción que los países de la AELC tienen acerca de la
miembros suscribieran todas sus fases, y el de mantener claridad sobre los integración europea. Es muy probable que el estímulo económico dado a las
temas presupuestales y sobre todas las cuestiones asociadas a la Unión Mo- e~presas ~e la Comunidad Europea, a partir de la desregulación y la amplia-
netaria, como el régimen de tasa de cambio. Esta última fue intentada pos~ cion efectiva_ de sus mercados, aumente su competitividad con respecto a las
teriormente por la entonces super-confiable Comisión, como parte del Tra- emp~:sas ubicadas en~~ AELC. Dado que estas últimas venden una alta pro-
tado de Maastricht de 1992, aunque probablemente fracase. porcwn de su producc10n en los mercados de la Comunidad Europea -cerca
Una encuesta realizada a 20.000 empresas de laVE clasificó las barreras del20 por ciento del PIB de la AELC se vende en la CE- es una gran amenaza
al comercio intra-UE en el siguiente orden de importancia: A. estándares y que se exacerbó con la vigorosa reorientación de los patrones de inversión'
regulaciones técnicas, B. barreras administrativas, c. formalidades fronteri- la cu~lllevó a qu~ la_s e~~resas y multinacionales de la Asociación Europe~
zas, D. regulaciones al transporte de carga, E. diferencias en el impuesto al de Libre ComerciO mvirtieran mucho más en la CE que en la AELC misma.
valor agregado, F. controles al mercado de capitales ·y G. restricciones a las . La ~:spu~sta inicial a esta amenaza fue la búsqueda de un esquema de
adquisiciones del gobierno. mtegrac10n mas profundo con la CE -el Are a Económica Europea AEE- pero
Por su parte, el programa del MUE no ha alcanzado estándares y regu- ést~ resultó tan asimétrico políticamente que los países de la AEL~ se vieron
laciones uniformes dentro de la UE, pero el proceso ha comenzado y se han obliga~os a dar el paso final y solicitar el ingreso. Dicha asimetría política es
establecido, en una legislación separada, algunos medios para continuarlo. el refleJO del hecho de que la CE no complace a los nuevos miembros. En
Además, el reconocimiento mutuo ha eliminado muchos de los costos oca- muchas áreas de política, la AEE obliga a los países de la AELC a aceptar todo
sionados por las diferencias de estándares. lo q~e hag_~ los países de la CE -aún en el futuro- y a adoptar, de hecho, su
También está en marcha la reducción y/o eliminación de las barreras propia política aunque aquéllos no tengan nada que decir en su formulación.
administrativas y de las formalidades aduaneras, como la abolición de las res- c?~o miembros plenos, los países pequeños no pueden asegurar que
tricciones al transporte y a los flujos de capital intra-UE. las pohticas de 1~ UE sean totalmente de su conveniencia, pero aún así, tie-
El problema de la armonización de las tasas y la cobertura del impuesto nen al?o q~e decrr y pueden llegar a tener una influencia en temas que les son
al valor agregado ha sido particularmente sensible, y ya se han sucitado dis- ~e su mte~es. De h_echo,_ pueden ejercer un veto cuando consideran que sus
putas que han puesto en peligro la integración; pero por recientes acuerdos mtereses VItales estan en Juego. En tanto que la CE funciona en forma consen-
informales se prevé que habra algún progreso sustancial hacia finales del siglo. sual, esto 1~ convierte en un lugar cómodo para los países pequeños.
Finalmente, el proceso gradual para liberalizar las compras del gobier- Islandia no estuvo en _las negociaciones con la CE porque no quería compartir
no se introdujo formalmente en el programa del MUE, pero aún no se han sus derechos de pesca. SUiza, a pesar de la prohibición constitucional de formar
hecho efectivas hasta que se encuentren mecanismos de cumplimiento más part~ de la_ ?E, abrió negociaciones para su ingreso, pero cuando lo puso a
efectivos (véase Winters, 1988). consideraciOn del electorado, éste lo rechazó en un referéndum. Los otros
Otra lección es, quizá, no esperar la perfección, en el sentido de cum- c_uatro miembros de la AELC hicieron una negociación breve y sin controver-
plimiento total. Sias durante 1993-1994, y su ingreso fue aprobado para el primero de enero

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de 1995. Austria, Finlandia y Suecia ingresaron en esa fecha pero, por se- de esfuerzos menos dramáticos e igualmente deseables tales como el recono-
gunda vez, el referéndum noruego rechazó el ofrecimiento. cimiento mutuo de las calificaciones, la política de transporte, etcétera.
No es claro si aquí haya alguna lección para América Latina puesto que
EL TRATADO DE M.ÁASTRICHT el debate tiene un acento particularmente europeo. En Europa existen mu-
chos factores que dificultan un acuerdo monetario. De una parte, los alema-
La euforia con el programa del Mercado Unico Europeo y la larga cola nes están orgullosos de su política monetaria; Otros países europeos, que se
de aspirantes a comienzos de los noventa llevaron a un nuevo salto en la han sentido perjudicados por la política alemana -por ejemplo, cuando luego
integración europea: El Tratado de Maastricht de 1992. Mientras que el Acta de la unificación alemana el marco alemán arrastró a otras monedas y las tasas
Unica Europea y el MUE buscaban principalmente desarrollar y consolidar el de interés se elevaron- querrían atenuarla y, simultáneamente, obtener parte
Tratado de Roma, el Tratado de Maastricht fue diseñado para ampliarlo, de su credibilidad. Por otra parte, Gran Bretaña se siente orgullosa de su moneda
presagiando así una reforma institucional que daba un papel ligeramente mayor y cree que el papel de Londres como centro financiero depende parcial o comple-
al Parlamento Europeo. Además con la unión monetaria propuesta, afirmac tamente de ella. No obstante, ningún gobierno europeo está dispuesto a ad-
ba su objetivo último: la unión política europea. mitir que sus capacidades para diseñar políticas son menos que perfectas.
Como tal, buscaba dar una dimensión europea a los asuntos judiciales Por tanto, para América Latina -cuyas monedas están menos establecí-
y domésticos -,-especialmente a los de migración- y a la política exterior y de das, los responsables de la política son más realistas acerca de sus capacida-
seguridad. Los pasos que proponía eran modestos pero fuertemente condi- des y donde no existen centros financieros- puede ser más fácil lograr una
cionados para que no entraran en grandes conflictos con las soberanías na- unión monetaria que para Europa. Por otra parte, nadie subestimaría aquí
cionales, pese a lo cual muchos miembros se sintieron amenazados 2 . la pérdida de soberanía y la necesidad de la cooperación intergubernamental
En varios países se ratificó el Tratado de Maastricht sólo por márgenes que implica esta unión.
muy estrechos. Su propuesta complicó el debate sobre el ingreso de los países
escandinavos, y el duro tratamiento con que lo recibieron los electorados llevó
a que la Comisión moderara sustancialmente su retórica y volviera a subrayar EL MANEJO DE LA INTEGRACIÓN
la soberanía de los miembros en muchos campos. Hasta hoy no ha habido un
serio retroceso del proceso logrado, lo cual constituye una evidencia más de En la sección anterior se revisaron los grandes temas de la estrategia y la
la flexibilidad y el pragmatismo político que ha acompañado a la UE. supervivencia de la integración. Pero no se prestó ninguna atención a sus lo-
Un problema para el Tratado de Maastricht es la unión monetaria, gros, a su organización interna y a las políticas que la apoyan. En esta sección
considerada favorable por unos y nociva para otros. El Tratado de Roma no se hace una breve exposición de estos temas, comenzando por la organización
la contemplaba, y siempre se debe recordar la lección según la cual la inte- interna ..
gración de las economías reales no requiere la unión monetaria.
No obstante, una moneda única mejoraría claramente la integración y INSTITUCIONES PARA EL DISEÑO DE LA POLÍTICA COMERCIAL
es un paso obvio hacia una unión política completa. Desde 1969, se han
planteado~ adoptado y abandonado varias propuestas para fijar las tasas de . La unión aduanera recién formada fijó su arancel común en las negocia-
cambio y luego proseguir hacia una moneda única. Es demasiado pronto para ciónes, pero aún le hacen falta mecanismos para determinar los cambios en
saber si el programa de Maastricht, con sus criterios para el ingreso y sus el arancel y las adiciones necesarias. La integración europea ha procedido
instituciones ya existentes, correrá un destino similar. Además, es probable mediante una liberalizaCión gradual del comercio de manufacturas de la CE
que la preocupación por este tema desvíe la atención y el espíritu cooperativo con el resto del mundo, lo cual ha reducido el grado de desviación comer-
c~al, aumentado la creación de comercio externo y estimulado la competen-
Cia dentro de la unión aduanera.
2 Aún es válido, aunque herético, pensar que el núcleo de Jacto de la UE es el grupo
original de los Seis, el cual lidera muchos temas de la integración -aunque a veces con Sin embargo, la liberalización externa no ha.avanzado tan fluidamente
renuencia en el caso de Francia- junto con una periferia que necesita de su estímulo. como debería y ha habido cierto retroceso en la industria; además, la CE ha

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persistido en su ineficiente política comercial en m~teria agrícola, la cual se el aumento de precios en cualquier mercancía donde su participación en la
ha resistido a cualquier reforma durante muchos anos. . producción de la CE sea mayor que su participación en el PIB. Además, todos
La primera de estas preocupaciones tiene ~~e ver co~ las dificultades los gobiernos nacionales tienen algún problema con sus lobbies, y el lobby
para diseñar políticas en comités de representac10n, especialmente cua~~o agrícola del CE es muy hábil para cosechar los beneficios del apoyo general
la responsabilidad última por el resultado es difusa o confusa. La separaCI~n de sus miembros. De modo que, políticamente, todos los incentivos tienden
de poderes dentro de la CE permite que la Comisión proponga Yque el ConseJO a difundir los incrementos de precios agrícolas.
oriente la política. El rechazo de una propuesta de la Comisión simplem~nte En la agricultura no se necesita una explicación adicional a los aumen-
lleva al status quo ante, y el rechazo de una política comercial sólo req~Iere tos de los precios internos de la CE y, por tanto, de la protección externa,
una minoría de los votos del Consejo o, cuando se argumenta que los mte- pero un desarrollo del modelo de la 'cuenta del restaurante' ayuda a explicar
reses vitales nacionales están en juego, sólo un -yoto. la tendencia a la protección en la industria. Esta surge de la dificultad de plan-
El status quo es usualmente admirado por los políticos· de cada país - tear el siguiente argumento en una forma más verosímil y rigurosa: "nos opo-
celosos de su poder nacional- pero lleva a que la .Comisión se~ impotente. nemos a esta medida porque es nociva para los intereses de la Comunidad, pero
Si la Comisión busca algún propósito, debe negociar compromisos ~ntre ~os si se persiste en ella queremos una participación en los beneficios". Esta es la
gobiernos nacionales, para lo cual es asistida por un .comité de ~nc10nanos tendencia hacia el universalismo analizada por Shepsle y Weingast (1981).
nacionales -el Comité de los 113, reflejo del ConseJO- establ~c1do para ~u- El universalismo es el fenómeno por el cual surgen paquetes de política
· · · ' d 1 olíuca comercial donde todos reciben algún beneficio aunque, en el conjunto, los favores re-
pervisar y asesorar el desarrollo y 1a a d m1mstrac10n e . a P , ·
En la negociación intervienen además, las lealtades naciOnales que a~ man- ducen el bienestar. Esto da lugar a paquetes de políticas de protección donde
tienen los· comisionados quienes, a pesar de las normas que lo prohíb~~', a cada socio prefiere estar adentro -es decir, protegido- que afuera, aunque
menudo transmiten las visiones de sus gobiernos a sus colegas de la Conns10n en principio se oponga a la protección. Así, por ejemplo, si se piensa prote-
y a veces tienen aspiraciones políticas en sus propios países; . . ger ciertas partes de la industria del acero, los miembros de un gobierno
Un hecho adicional importante es que casi toda la políuca comercial de buscarían extenderla a aquellas partes de la industria en donde tienen gran-
la CE es ejecutada por burócratas de diversas clases, quienes, además de .s,er des intereses, a cambio de su cooperación. Pueden hacerlo así aunque su re-
propensos al secreto, (Messerlin, 1983) se apoyan en esquemas de pr_otecciOn sultado de primer óptimo fuera el de que la industria del acero no se prote-
excesivos y complejos cuando no logran sacar algún provecho de los exceden- giera en absoluto; esto obedece a que el peor resultado consiste en tener una
parte desprotegida en una industria protegida, y están seguros de su capa-
tes creados por sus políticas. .
Esta estructura de toma de decisiones tiende a producir resultados pro- cidad para bloquear la protección en el total.
teccionistas en la Comunidad. Los compromisos y las negociaciones pue~en Otro ejemplo es el de la discusión sobre la reformad e la Comisión Agrícola
evitar la introduccción de intereses nacionales, pero de todas maneras alien- a la Política Agrícola Común en 1992, cuando los ministros británicos con-
tan una inclinación hacia la protección generalizada y por lo t~to, proba- sideraron prioritario que sus grandes explotaciones agrícolas no fueran ex-
blemente, refuerzan el poder de los lobbies en toda la. Comum.~ad, lo c~al cluidas de·los pagos de compensación frente al objetivo declarado de reducir
hace que las presiones no sólo se sientan en Bruselas smo tan:b1en ,en vanas esos pagos. Así, era mejor incluir a aquellas dentro del trato que correr el
capitales nacionales, como por ejemplo, en el caso de los lobbtesagncola, del riesgo de dejarlas fuera si éste se aprobaba a pesar de la oposición británica.
Otro aspecto de la propensión al proteccionismo es el forcejeo en torno
hierro y del acero.
El defecto más conocido en el diseño de políticas derivado del enfoque de de la política comercial entre diferentes partes del gobierno. Una ilustración
comités de la CE es quizá el problema de la 'cuenta del restaurante' que afecta de esto es la experiencia de la UE sobre barreras no arancelarias al comercio
la fijación anual de precios agrícolas en el Consejo. Los costos de los altos pre- con países no miembros. Estas sólo son consideradas bajo el título nada específico
cios agrícolas recaen sobre los consumidores y sobre ~1 presupuesto de la.?E, de Política Económica del Tratado de Roma, y por muchos años no ha sido
mientras que los beneficios son más o menos proporciOnales a 1~ produ~c10n. claro si su control recae sobre las autoridades centrales de la UE o sobre las
Puesto que el ECU marginal del presupuest~ de la. Com~mdad se Impo- nacionales. Las autoridades centrales han prevalecido con el tiempo, pero a
ne por cada unidad de PIB, todos los gobiernos uenen mcenuvos para buscar expensas de adoptar ciertas políticas proteccionistas que los gobiernos na-

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/>L. ~a~v:II''INTERS
EXPERIENCIAS Y LECCIONES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA
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1.

\,_~io11al'fs d¿sean imponer. Por ejemplo, el gobierno francés anunció en 1983 para.'nivelar el campo de juego' en favor de un mercado abierto más amplio
~lposiblti•tontrol de todas las importaciones de videograbadoras japonesas; asoc1ado al MUE. Aunque esa política de competencia no haya eliminado cla-
y en 1988 franceses e italianos intentaron protegerse del calzado coreano y ramente todas las ayudas del Estado, ha atenuado muchos conflictos poten-
taiwanés. Del mismo modo, las autoridades de la UE han introducido polí- cial_es Y h~ .impuesto algunos controles al comportamiento privado
ticas comerciales, esencialmente nacionales, a pesar de su misión de crear el antlcompetltlvo. Asunto este, que probablemente haya aportado considera-
Mercado Unico Europeo. blemente al proceso de integración.
A fin de adquirir y consolidar su control sobre la política comercial, la Por su parte, el funcionamiento de las políticas económicas y sociales
UE ha adoptado políticas basadas en las de los miembros más proteccionistas -:b.alanza de pago~, política comercial, legislación laboral y coyuntura po-
y las ha propagado por toda la UE, aunque algo diluidas. En Winters (1993b l~tlca- ha est.ado hgado estrechamente a las reglas comunes; y su objetivo
y 1994) se da un ejemplo numérico del funcionamiento del universalismo y s1empre ha s1do. el de apoyar el mercado común. El capítulo de balanza de
discute en más detalle su aplicabilidad a ésta cuestión. Hasta aquí, la lección pa~os -la ~~ces1dad de garantizar los flujos derivados de otros aspectos de
es que la responsabilidad de la política comercial y todos sus resultados la mtegrac10n- demanda la _liberalización mutua y la coordinación política y,
debe ser asignada a ·una sola entidad unificada, en lo posible a un cuerpo al menos de~de 1978, ha s1do muy efectivo en el ejercicio de ese papel.
ejecutivo sujeto a la orientación y revisión amplia y periódica de sus cuer- Las sec~10nes sobre legislación laboral, por su parte, no han sido un obstáculo
pos legislativos elegidos. De ser posible, deberían evitarse los comités de hasta ~.ora . El Tr.atado de Roma contiene afirmaciones generales sobre la
burócratas nacionales, cuyos horizontes son necesariamente limitados. d~seab11ida~ de n:eJorar y armonizar las condiciones de trabajo, pero la única
clausul~ obligato~a es 1~ de garantizar una igual retribución a hombres y mujeres.
ESTÁNDARES Y POLÍTICAS COMUNES Esta clausula se mcluyo porque Francia había aprobado recientemente dicha
legislación y temía una desventaja competitiva si no se extendía a sus socios.
En la sección 'Ampliación con el Sur' se discutió brevemente el papel de _ La CE no estipuló ninguna armonización adicional en esta área por muchos
soporte de las transferencias y las políticas redistributivas para relajar las ten- anos, esperando. aparente~entequ~, con miembros relativamente homogé-
siones que surgen con la integración. Probablemente sean esas las válvulas de ne~s, no apare~1e~~n trop1ezos senos para el comercio. Sin embargo, des-
seguridad más importantes, pero no las únicas. Particularmente, un tema de pues de la. amp~1~c10n con el sur, resurgieron los temores y se. establecieron
preocupación es la política de competencia mediante la cual, cuando los países al~una~ d1spo~1C10~es blandas bajo el Acta Unica Europea y el Tratado de
ceden sus propios instrumentos de defensa acuden a una autoridad central o, ~aastnch:. Aun as1, existe poca evidencia de que las diferencias de condi-
al menos, a un conjunto de reglas comunes para asegurar la imparcialidad de ClO~es soc1ales ?ert~r~en la competenci~ en la CE y aún menos de que haya
la competencia interna. una carrer~,hac1a abaJo . Por ~ant~~ en conJunto, la experiencia europea sugiere,
Los artículos 85 a 94 del Tratado de Roma definen la política de com- como lecc10n que la armomzac10n de los estándares de trabajo no es ne-
petencia en términos de situaciones incompatibles con el mercado libre. Buscan cesaria para el éxito de la integración.
prevenir la colusión, el abuso de la posición dominante, el dumping intra -CE La conclusión general de esta sección es que las políticas comunes no
y las ayudas del Estado, situaciones estas que inicialmente sólo se considera- son necesari~s para la creación de una unión aduanera, pero en vista de
ban en la medida en que distorsionaban la competencia entre los miembros. q~e s?n sens1bles y reconocen los beneficios de la diversidad pueden con-
La política de competencia se diseñó para eliminar la excusa de que la tnbmr a avanzar en esa dirección.
política comercial era necesaria debido alas prácticas desleales en otras par- Ellas eliminan las fuentes del conflicto -o, mejor, ofrecen soluciones
tes de la Comunidad, prometiendo además, tratar directamente la falta de ~o m unes para res~lv~rlos- una tate a que, en su ausencia, tendría que ser re a-
imparcialidad. El MUE prevéla extensión efectiva de la política de compe- l~zada por proced1m1entos de regateo intergubernamentales, los cuales oca-
tencia de la CE al transporte y a las finanzas y ha.introducido nuevas regu- SlO~an mayores confrontaciones y mayores divisiones. Sin embargo, para avanzar
laciones sobre fusiones. hac1a un mercado común, se requieren, casi con certeza, políticas comunes
Es natural que la unión económica tenga una política de competencia
común, pero los cambios recientes también pueden ser entendidos como medios Este comentario se basa en Sapir (1995).

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EXPERIENCIAS Y LECCIONES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

tendientes a 'nivelar el campo de juego', pues es probable que los no miem~ros

acepten la movilidad de factores si las políticas en materia de c?mpetencia Y política común y mostrándose incapaz de suministrar los medios para con-
trabajo varían sustancialmente a través de la unión. La relevancia de la .expe- seguirla. Así, por ejemplo, los precios del transporte ferroviario son deter-
riencia de la CE en estas esferas se limita, entonces, a aquellos grupos que rnten- minados por los gobiernos, el transporte por carretera está restringido por
tan avanzar, o que han dado pasos efectivos, hacia una integración más profunda. cuotas y el transporte fluvial interno funciona con acuerdos de reparto de
mercados. Sólo parcialmente con el MUE se dieron pasos efectivos para su-
perar estos problemas.
POLÍTICAS SECTORIALES
La estipulación explícita en el tratado -especialmente en el caso dé al-
Finalmente, otro aspecto de las políticas comunes que se examina ~~uí es gunas prescripciones de política-legitima un conjunto particular de políti-
el de las políticas sectoriales. Estas pueden ser útiles -si son buenas políucas,- cas, afirmando una especie de derecho a los beneficios que proporcionan. La
pero no es prudente consagrarlas en una c~~stitución. Los trata~os d~ Par:s ausencia de un mecanismo de retiro, asociada al enfoque pragmático de ne-
y de Roma obligaron a la CE a mantener políucas comunes en tres ar~:s. Agn- gociación de la CE en la toma de decisiones de política, presiona fuertemen-
cultura, transporte y energía. Sin embargo, de nuevo, la con~agr~~10n de las te a los gobiernos para que lleguen a un acuerdo y, puesto que los cambios
políticas intervencionistas vigentes en el momento en la consutuci~n d.e ~a CE exigen unanimidad, es muy probable que el resultado de cualquier debate
ha contribuido a que no sean efectivas o a qué sean altamente perJudiciales. sobre políticas sea el de legitimar el status quo. Véase Schrapf (1988).
La Comunidad Europea del Carbón y el Acero, CECA, -fundada en 19 52:- Aún más, en tales circunstancias cualquier cambio que se logre nego-
buscaba garantizar ofertas no discriminatorias de c~rbón en to~~ la comu- ciar tiende a yuxtaponer una aglomeración de disposiciones específicas que
nidad, aunque, manteniendo el intervencionismo v1g~~te, adm1tla .contro- satisfacen los diversos intereses representádos en la corporación que toma
les a los precios y a la producción. Estos últimos se uulizaron amphamen:e las decisiones, lo cual refuerza los efectos universalistas y de cuenta del res-
para apoyar al sector carbonífero, convirtiéndolo en uno de los sectores mas taurante antes mencionados; puesto que las corporaciones que toman las de-
distorsionados de los ochenta. . cisiones en la CE están conformada~ por representantes de los gobiernos na-
Para que las diferencias nacionales en el apoyo que se otorgaba a la agn- cionales y no por cuerpos legislativos o electorados, los intereses burocráti-
cultura -considerada un sector clave en las economías europeas de la posgue- cos adquieren un gran peso en este proceso. El resultado, ilustrado por las
rra y fuertemente apoyada por los gobiernos ~acionale~-.no dist?rsio~aranla políticas comunes, es el estancamiento; la reforma se vuelve casi imposible
excepto cuando una crisis profunda hace poco factible el status quo.
competencia en el mercado común, se requ~na una poh~ca. comun Yesta ~e,
naturalmente, muy intervencionista. Las políucas de soste111ffilento de los preCI~s La experiencia de las políticas sectoriales comunes también advierte contra
para los bienes con una oferta elástica constituyen las se~las de su pr?~1a los peligros inherentes al establecimiento de burocracias sectoriales podero-
caída, pero en la CE era doblemente dificil controlarlas. Pnmero, la políuca sas y a la tendencia a identificar una política particular con el proceso de
agrícola común creó una nueva burocracia y por muchos años ésta ~e ~llo~ro integración mismo. Finalmente, es interesente observar, cómo en los tres
organizativo más tangible de Bruselas. Segundo, la estructura adffi1111strauva casos, las políticas comunes surgieron de la necesidad de limitar las políticas
de la PAC era profundamente defectuosa, como se verá m~s,adelante. nacionales a fin de preservar el mercado común de bienes. En realidad, el
En 1957, el transporte interno también estaba ampliamente controla~ problema era la legislación existente. Como· lección, es probable que la in-
do en todos los Estados miembros y existía el temor de que ·los controles tegración sea más exitosa si va acompañada de la: liberalización, como ocurre
con la iniciativa del Mercado Unico Europeo.
socavaran el mercado común sustituyendo las tarifas de transporte
discriminatorias por la política comercial. De modo que los artículos del tratado
prohíben expresamente usar las tarifas de transporte para apoyar o protege: la
manufactura o la aplicación de diferentes tasas de transporte a las exportaciO- LAS CONSECUENCIAS DE LA INTEGRACIÓN
nes e importaciones de los mismos bienes a través de la misma rut: ..
Sin embargo, el Tratado también legitimó y reforzó las pohucas na- La mayor parte de este artículo ha tratado diversos aspectos de una
cionales reconociendo implícitamente su primacía hasta que se lograra una integración exitosa. En esta sección final se pregunta si una integración exitosa
es lo mismo que el éxito económico.

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EXPERIENCIAS l" LECCIONES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA

En Winters (1993a) se sostiene que, aunque el desempeño económico Sin embargo, en otros aspectos de los asuntos mundiales, la UE aún tiene
de la UE ha sido satisfactorio, es dificil aportar evidencia de que éste ha sido que ga~~r' may.or importanc.ia. Por ejemplo, es verdad que el presid.t;:nte de
necesariamente mejor como consecuencia de la integración. De hecho, en la ComlSlon asiste a las reumones de la Cumbre del Grupo de los Siete, pero
ciertos aspectos identificables, la existencia de la integración ha empeorado el tono de esas reuniones y de sus resultados parece ser fuertemente nacio-
las perspectivas de crecimiento. · nal, aun en el caso de las cuatro potencias europeas. La UE no juega virtual-
Cualquier evaluación de los efectos de la integración debe abordar el mente ningún papel en los asuntos monetarios mundiales y en esas discusio-
problema de definir el 'anti-mundo', es decir, la situación hipotética que existiría nes sólo es representada efectivamente por Alemania.
si no hubiese habido integración. Esto es dificil para un. solo país que se ha · ~n .forma similar, es dificil percibir un dimensión específicamente co-
integrado recientemente con un vecino y virtualmente imposible para un bloque mumtana -de la UE- en las políticas de los países europeos sobre ayuda al
grande que ha existido por cerca de cuarenta años. desarrollo y deuda internacional. Finalmente, aunque sea rudo señalarlo, no
De M el o y Panagariya ( 199 3) presentan evidencia de que la integración se observa una gran coherencia en la posición de los miembros de la UE en
no ha incrementado las tasas de crecimiento de los países miembros de la CE temas tales como el de la antigua Yugoslavia o el conflicto en Africa.
por encima de lo que habría de esperar para el caso de cada país. En Winters Lo dicho anteriormente no debería considerarse como un catálogo de
(1993) tampoco se encuentra -aunque sólo de manera informal- n~nguna fracasos. P~r el co~:rario.' muestran que una institución dedicada amplia-
evidencia de que el crecimiento de la CE haya sido materialmente meJor que mente a la mtegracwn microeconómica puede lograr mucho en esa direc-
el de otras economías semejantes.- ~ión ?ero relativamente poco e.n otras dimensiones. No hay duda de que los
Sin embargo, puede ser que estos resultados sólo muestren que las políticas Idealistas europeos y la Comisión desean extender la integración a otras áreas,
europeas, parcialmente dirigidas por la CE, no eran peores en promedio que pero hasta la fecha no han podido convencer a todos los gobiernos miem-
las que se seguían en otros países desarrollados. También puede ser que en bros de que. esto es deseable, ni establecer una estructura institucional que
ausencia de integración, los países europeos hubieran utilizado políticas erróneas lo haga factible. La lección que puede extraerse de todo ello es ser realista
y que sus tasas de crecimiento hubieran decaído en consecuencia. Ade~ás, acerca de lo que la integración hará por usted.
puede haber ocurrido que la. errónea política europea haya sido contagiOsa, . La int~g~ación com~rcial y sectorial inducirá cierto grado de eficiencia
de modo que el crecimiento económico de otros países desarrollados se haya rmcroeconormca, el cual, Siempre que no sea compensado por políticas erróneas
deteriorado en forma semejante y, por tanto, que la ausencia de integración beneficiaraalos países involucrados. Si se desea avanzar en áreas adiciona~
no hubiera llevado a un residuo negativo perceptible para Europa, así como les, com~ l.a coor~ación macro económica, la unión monetaria y la armonización
su presencia no lleva. a un residuo positivo perceptible. de la polí~ca ~xtenor, se necesita partir de. esta base. Es válido suponer, aunque
Esto no se puede decir exactamente y la única respuesta adecuada es la esto no s1gmfica probarlo, que la integración microeconómica debe venir
de ser cautelosos con las virtudes de la integración, excepto cuando se tenga prim~ro, p~ro con base en la experiencia europea, es obvio que ésta no es de
clara evidencia de que en su ausencia se habrían seguido políticas gravemen- por SI suficiente para alcanzar esos otros objetivos. .
te peores. .
Aunque la UE no haya aumentado notoriamente el bienestar económi-
co de los países europeos, cabe preguntar si ésta les ha otorgado un papel LECCIONES
más influyente en otros aspectos de los asuntos mundiales. El Tratado de
Maastricht establece claramente que uno de sus objetivos es que la UE se En esta sección se agrupan las lecciones de laintegración Europea por
convierta, por derecho propio, en un importante fuerza mundial. Esta ya ha temas Yse pres~ntan, dentro de cada grupo, en orden de importancia estra-
alcanzado ese status en lo relativo a las conversaciones sobre comercio inter- tégica para América Latina. Esta clasificación está abierta al de bate, pero puede
nacional puesto que, como muestra la experiencia de la Ronda del Uruguay, ayudar a centrar la atención en los temas importantes. En todo esto se su-
esas conversaciones son, en gran medida, una negociación bilateral entre Estados po?e que 1~ integr~ción está en marcha, en uno u otro grado, y q~e este
Unidos y la Unión Europea. articulo sugiere medios para que A. contribuyan a que ésta continúe y B. genere
mucho más que un mero bienestar económico. . .

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DISEÑO DE POLÍTICAS POLÍTICA ECONÓMICA

Estas lecciones se refieren a la necesidad fundamental de un fuerte res- E.stas lecciones se refieren a la política económica y a su organización a
paldo político a la integración y a la necesidad de algún tipo de cuerpo eje- alto mvel. La lista no es de ningún modo exhaustiva.
11
cutivo central. Es muy peligroso dar un estatuto constitucional especial a ciertós sec-
• La integración europea fue esencialmente un fenómeno político-ideo- tores particulares y/o a su burocracia. Ambos hacen que la reforma sea
lógico. No estuvo orientada por el cálculo cuidadoso de los costos y muy dificil aunque las circunstancias hayan cambiado radicalmente.
beneficios económicos sino por una visión amplia que tuvo efectos afor- • Es probable que la integración sea más exitosa si va acompañada de la
tunados en el campo económico. liberalización, como en la iniciativa del Mercado Unico Europeo.
• Durante las depresiones, el papel dé la Comisión como guardián y vo- • Cuando se diseñan políticas para profundizar la integración debe darse
cero del ideal europeo ha sido vital para el objetivo de la integración. prioridad al tema del acceso al mercado. '
11 La responsabilidad de la política comercial y todos sus resultados debe • La integración de las economías reales no requiere la unión monetaria.
ser asignada a una sola entidad unificada: un cuerpo ejecutivo sujeto a • La armonización de los estándares de trabajo no es necesaria para el éxito
la orientación y revisión amplia y periódica de sus cuerpos legislativos de la integración. ·
11
elegidos. Las políticas comunes no son necesarias para la creación de una unión
11 La integración tiene efectos regionales derivados muy probablemente aduanera, pero en vista de que son sensibles y reconocen los beneficios
basados más en los efectos· de demostración política que en las conse- de la diversidadpueden contribuir a avanzar en esa dirección.
cuencias económicas. . Aún no se ha considerado qué tan fácil o dificil sería adaptar estas lec-
c~o~es al contexto latinoamericano, no sólo porque esto depende de las con-
FUNCIONAMIENTO POLÍTICO ~l~wnes .de cada país, sino también porque el tema es tan amplio que reque-
nna un hbro completo. Sin embargo, si se asume en serio la integración, se
Estas lecciones se refieren a los objetivos políticos intermedios o factores deben encontrar los medios para abordar la mayoría de los temas analizados
que contribuyen a la integración independientemente de cómo se diseñen las en este artículo.
instituciones. Estas destacan la necesidad del pragmatismo y del realismo para
que la integración evite las tensiones de la evaluación y la crítica constantes.
11 Ser realista acerca de lo que la integración hará por usted.
11 La distribución es un factor importante en la toma de decisiones de la CE,
pero la existencia de instituciones para abordarla impide que ésta se con-
vierta en una barrera infranqueable para el progreso, y reduce el grado en
que las cuestiones distributivas perturban la eficiencia de las decisiones.
11 El hecho de rehusarse a establecer regulaciones de un modo centraliza-
do es una política inteligente: el reconocimiento mutuo es mucho menos
amenazante para las autoridades nacionales que la 'interferencia de Bruselas',
aunque a menudo éste produce el mismo resultado.
11 Los largos períodos de transición facilitan -para ambas partes de la
negociación- el proceso para llegar ser miembro en plena igualdad.
Estos simplemente separan el compromiso institucional del énfasis
en el ajuste, posponiendolo en buena parte hasta que tal compromi-
so sea más o menos indiscutible.
11 No esperar la perfección en el sentido de cúmplimierito total.

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LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
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 ---·~:-·,.

//
1
Í:ci c:~~J
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INTRODUCCIÓN
KYU UCK LEE. Presidente del Instituto de Economía y Comercio de Corea.
(Traducción de Alberto Supelano)

La fiebre de integración económica regional se está difundiendo rápi-

damente por todo el mundo. Desde mediados de los ochenta, a medida que
las economías se han integrado cada vez más con base en el regionalismo, el
número de países miembros se ha hecho cada vez mayor y la esencia de la
integración se ha enriquecido.
Por ejemplo, la Unión Europea aumentó de doce a quince el número
de países miembros con el ingreso de Austria, Suecia y Finlandia en1995, e
inició negociaciones para el ingreso de países del bloque oriental tales como
Hungría, Polonia, Checoslovaquia, Rumania y Bulgaria.
En las Américas, Estados Unidos, Canadá y México se comprometie-
ron en el TLCAN en enero de 1994 y los Estados Unidos están discutiendo
el ingreso de Chile, al tiempo que coinciden, provisionalmente, en una ne-
gociación para conformar un bloque comercial de tipo hemisférico llamado
Area de Libre Comercio de las Américas, ALCA. En Suramérica se conformó
un mercado común -MERCOSUR- del cual hacen parte Brasil, Argentina,
Uruguay y Paraguay .
En Asia, la integración económica es buscada mucho más activamente
por los países del sudeste asiático. La Asociación de Países del Sudeste de
Asia, ASEAN -Association of Southeast Asían Nations- conformada en 1967
con un fuerte carácter político, ha estado promoviendo la integración eco-
nómica gradual a través del AFTA -Area de Libre Comercio de la ASEAN-
establecida en 1993, con la participación de Tailandia, Filipinas, Malasia,
Indonesia, Singapur, Brunei y Vietnam, vinculado en 1995.
Varios países del nordeste de Asia -las dos Coreas, China, Japón y la
Rusia del lejano oriente- que tienen relaciones complementarias en estruc-
tura industrial, dotación de recursos y tecnología, están promoviendo la

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LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN EL SUDESTE ASIÁTICO

cooperación económica, configurándose así un gran potencial para el au-

mento de la cooperación económica en la región. Sin embargo, puede ser esquema del CEPT debe satisfacer una exigencia de contenido local del40
difícil que estos países se integren debido a la larga histori~ de sus conf~o~­ por ciento, sea en un sólo país o con base en el acumulado dentro de la ASEAN.
taciones ideológicas y a las diferencias sustanciales en sus s1stemas .economl- Ciertas categorías de productos están excluidas temporalmente del es-
cos. Además, la mayoría de estos países prefieren el esquema mu~ulateral. ~e quema del CEPT, entre ellas, los productos agrícolas no procesados, los pro-
comercio, el cual desempeña un papel negativo en el proceso de mt,egracwn ductos necesarios para la seguridad nacional () la moral pública y algunos
económica regional formal. De todas formas, se sabe que estos. pa1ses es.t:-- rubros que son muy sensibles para cada país miembro. Para que estos pro-
rían interesados no solo en promover la integración regional, smo .tamb1.e~ ductos se excluyan o no, deben identificarse estrictamente al nivel de 8/9
en facilitar la Cooperación Económica Asiática del Pacífico, APEC-Asta Paciftc dígitos del HS. La lista de productos CEPT publicada por el Secretariado de
Economic Cooperation- fundada en 1989. ., . la ASEAN en noviembre de 1993 abarca cerca de 41.000 líneas arancelarias,
Este artículo se propone entonces revisar la integracwn r~g1?nal en el las cuales cubren cerca del 88 por ciento del total de las líneas arancelarias
sudeste asiático, evaluar los principales acuerdos del.AFTA, el. ~1gmfica~o .de de la ASEAN y el 84 por ciento de todo el comercio intra-ASEAN.
su conformación, sus efectos y las perspectivas de la mtegracwn economlCa En la reunión de ministros de economía de la ASEAN de septiembre de
de la ASEAN. Finalmente, se examinan las relaciones entre el AFTA Yla APEC. 1994, se decidió que los productos excluidos del CEPT se reducirían en un
20 por ciento anual durante cinco años a partir de 1995. En consecuencia,
el primero de enero del2000 no habrá productos excluidos. También se decidió,
¿QUÉ ES ELAFTA?~ incluir los productos agrícolas no procesados en el esquema del CEPT. Y en
la reunión de Ministros de Agricultura de la ASEAN de agosto de 1995 se
El principal objetivo del AFTA es eliminar todas l~s barreras arancela- acordó reducir los aranceles, desde enero de 1996, de 1.304 productos agrícolas
rias al comercio intra-ASEAN hacia el año 2003, reduc1endo gradualmente no procesados que cubren el 62 por ciento de todos los productos agrícolas
comercializados entre los países de la ASEAN.
los aranceles de todo el comercio de bienes manufacturados y bienes agrí-
colas procesados a cero o cinco por ciento 1llediante el esq~ema de Ara~­ Además de la implementación del CEPT, los países miembros del AFTA
celes Preferenciales Efectivos Comunes, CEPT '-Common Effecttve Preferenttal acordaron eliminar las restricciones cuantitativas a las importaciones tales como
Tariff-. • la prohibición, las cuotas y las licencias restrictivas, y eliminar gradualmente
A su vez, este contiene dos programas: el Normal Track y el Fast T_raclz. otras barreras no arancelarias en los cinco años siguientes al usufructo de las
En el primero, los aranceles que actualmente están por encima d~l20 por c1ento concesiones. También acordaron explorar medidas adicionales sobre áreas
bajarán al20 por ciento el primero de enero de 1998 y, postenormente a O o no fronterizas de cooperación, como la armonización de estándares, el recono-
5 por ciento en enero del2003; mientras que los ar~celes q~e actualmente cimiento recíproco de las pruebas y la certificación de productos, la elimina-
son del20 por ciento o menos, bajarán a O o 5 por c1ento en enero de12000. ción de barreras a las inversiones extranjeras, las consultas macroeconómicas,
En el segundo programa, el Fast Track, los aranceles ~ue actual~ente la reglas de competencia justa y la promoción de capital de riesgo.
están por encima del20 por ciento se reducirán a O o 5 pore1ento el pnmero
de enero del 2000, mientras que los aranceles que actualmente son del 20
por ciento o menos serán de O o 5 por ciento el prime:o de ener~ ~e 1998. CARACTERÍSTICAS DEL AFTA
Este programa cubre 15 categorías' de productos> textües, electromcos, ce-
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DE LA ASEAN
mento químicos, farmacéuticos, fertilizantes, plásticos, productos de cau-
cho, p;oductos de cuero, productos de pulpa, cerám~ca y vi~rio, gemas Y
joyería, cátodos de cobre, muebles de madera y bambu, y ace1tes vege,tales. _ Una primera característica determinante del AFTA consistió en que la
El esquema del CEPT cubre todos los bienes manufactur~dos yagncolas ASEAN pasó de ser una asociación centrada en problemas políticos y de segu-
procesados clasificados en el sistema armonizado - Harmontzes System, HS- ridad a preocuparse por la integración económica. Desde su inicio en 1967,
6
al nivel de dígitos. Para que un producto de la ASEAN sea incluido-en el la ASEAN, hizo más énfasis en la seguridad y el mantenimiento de la paz regional
que en cualquier otra materia. Como se expresó en·la Declaración de Bangkok,

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 LA INTEGRACIÓN ECONÓJllCA EN EL SUDESTE ASIÁTICO
KYU UCK LEE

Co:no ya se mencionó, la ASEAN introdujo el Acuerdo Preferencial de

la ASEAN se conformó para promover la cooperación regional en los temas ~omercw, PTA, en 1977, el cual fue diseñado con el fin de aumentar el comercio
de seguridad, economía, tecnología y cultura. En otras palabras,.~vo un fuer:e mtra-ASEAN otorgand~ ar:ru:celes pr~ferenciales a ciertos productos especí-
perfil geopolítico, preocupada particularmente en la pr~teccwn de los pai- ~cos _c~n. base en el pnnCiplO de reciprocidad. El margen de preferencia fi-
ses miembros ante el avance del comunismo en Indochina. Jado ~ruc1almente por la ASEAN fue del10 por ciento, pero se elevó a 20-25
Sin embargo, esto no significa que la ASEAN no haya promovido la co- por ciento en 1981 y luego al40 por ciento. De otra parte, la cobertura de
operación económica regional. Por ejemplo, el Acuerdo de Bali, lograd? e~ los productos favorecidos con el margen preferencial no fue de tipo se t _
la primera cumbre de la ASEAN en 1976, aseguró que el des:rrrollo econonn~ n"al smo
. pro d ucto por producto. De tal modo, la magnitud de la reduc e· 'o
co debía ser un prerrequisito para la seguridad y la paz regwnales, Y acordo . ., cwn
ar:nce1ana ~ano de acuerdo con los productos y, puesto que se aplicaron
diversas medidas para mejorar la cooperación económica regional: :n~r.genes diferentes a los diferentes productos, no se lograron los efectos
En consecuencia, la ASEAN dio "comienzo al Proyecto Industrial, Al~ - Irucialmente esperados. ·
ASEAN Industrial Project- en 1976, al Acuerdo Preferencial de Comertw,
Pa_ra complementar estos pobres resultados, en 1980 se introdujeron
PTA -Preferential Trading Arrangement- en 1977, al Es~uema de reduccwnes generales de aranceles para las importaciones de ciertos valo-
Complementación Industrial, AIC -ASEAN Industrial Complementatwn Scheme- res. . El. monto para la reducción se fijó inicialmente en 50.000 dólares y
en 1981 y al Esquema de Capital de Riesgo Industrial, AIJV -ASEAN Indus- p~stenormente se elevó a 500.000 dólares en 1981 y a un millón en 1982.
trial ]oint Venture- en 1983. · · Sm embargo, muchos productos fueron excluidos de la lista del PTA con el
Pero en realidad, la cooperación económica entre los países de la ASEAN pretexto de que eran productos sensibles. La participación de esos produc-
fue efectiva desde mediados de los ochenta cuando se empezó a implementar tos e~a de 54 por cie?to en Indonesia, de 53 por ciento en Tailandia, de 37
vigorosamente la política de industrialización orientada hacia a!':era. Final- por ~lento en Malas1a, de 25 por ciento en Filipinas y de sólo 2 por ciento
mente, después de muchas discusiones, se decidió la conformacwn del AFTA en ~mgapur. ~n otras palabras, el PTA no cumplió las expectativas iniciales
en la Cuarta Cumbre de la ASEAN realizada en Singapur en enero de 1992. de~1do a las diferencias en la magnitud de las reducciones arancelarias, al
Al mismo tiempo, circunstancias políticas e importantes cambi~~ eco-
baJO margen de preferencias y a un número excesivo de rubros excluidos.
nómicos, internos y externos, también hicieron posible la conformacwn del ~n consecuencia, el comercio intra-ASEAN sólo ascendió a cerca de120
AFTA. En primer lugar, desde la caída del muro de Berlín en 1989 Y_ la ter~ por ciento del comercio total de los países de la ASEAN después de quince
minación de la guerra fría, los asuntos económicas se hicieron más Impor- años de haberse aprobado el PTA. No obstante, todos los países de la ASEAN
tantes que los problemas de seguridad. Además, con la fuma ~el. Acuerdo ~og:a~on un crecimiento económico, debido principalmente a los esfuerzos
de Paz de 1991 en París, el problema de Cambodia, un tema difícil para los mdiv1duales y no como resultado de la cooperación económica de la ASEAN.
países de la ASEAN durante más de una década, se resolvió finalmente. Por otra parte, la conformación del AFTA fue motivada por la confianza
En el frente externo, la creación del Mercado Unico Europeo, las nego~
que ~ada uno de los países obtuvo con el rápido crecimiento logrado desde
ciaciones de la Ronda del Uruguay, la posibilidad de éonformación del_ ~LC~' ~ediados ~e l?s ochenta. En efecto, los países entendieron que podían mantener
fueron determinantes. Paralelamente, en Asia, se llevó a cabo la mercantilizac¡on
dicho cre~1nne~to ~ediante flujos de inversión extranjera directa resultan-
de las economías socialistas, y se convirtieron en lugares de pro~ucción atrac- tes de la liberalizacwn, la desregulación, la privatización y la integración de
tivos para los países desarrollados gracias al bajo costo del trabaJO Ya lo~,gran­ las economías de la ASEAN.
des mercados domésticos. En América Central, después de la conclus10n del
Seg~n se ha visto, desde la conformación del AFTA -como punto d~
TLCAN, México pasó a ser un fuerte competidor en el mercado de los Estados
re~erenc~a- la ASEAN ha experimentado cambios que tienden a dar más én-
U nidos, el mayor mercado de exportaciones de la ASEAN· . f~s~s a la mtegración económica. Finalmente, esta tendencia también ha sido
Todo esto, le impuso dos nuevos retos económicos a la ASEAN. Pn~e-
VlS!ble po~ la aceptación de Vietnam como miembro de la ASEAN, y por las
ro, los países de la ASEAN deberían mantener la competitiv~da~ internaciO- conversacwnes adelantadas para el posible ingreso de Laos, Cambodia y
nal de sus economías y segundo, asegurar el acceso a sus pnnc1pales merca-
Myanmar. Parecer ser que ese cambio será más intenso en los próximos tiempos.
dos de exportación, Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, elementos
determinantes para sustentar el rápido crecimiento económico de la ASEAN·

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LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN EL SUDESTE ASIÁTICO

LAS EXPORTACIONES
41.1 por ciento menor que la de 1992. Individualmente, éstas disminuye-
ron 66.5 por ciento en Malasia, 57.1 por ciento en Tailandia y 21 por ciento
Un segunda característica significativa del AFTA ha sido la promoción en Indonesia. Sólo Singapur y Filipinas tuvieron éxito para inducir un ma-
de sU: base productiva orientada a las exportaciones. La declaración oficial de yor ingreso de capitales extranjeros, de 200 y 300 millones de dólares res-
la ASEAN proclama que el objetivo último del AFTA es aumentar la competitividad pectivamente. En 1994, a pesar del apoyo activo, la inducción total de ca-
de la ASEAN como base productiva enlazada al mercado mundial. Este punto pital extranjero en la ASEAN no alcanzó la de 1990-92. .
también ha sido reconocido por que, a diferencia de otras zonas de libre ·Mientras que la inversión extranjera directa sostuvo el rápido crecimiento
comercio, el comercio intra-ASEAN sólo constituye cerca del20 por ciento económico de la ASEAN en el pasado, su reducción está poniendo en peligro
del comercio total de la ASEAN. su desarrollo futuro. Por el contrario, China y VietNam están creciendo y
Aunque el mercado interno de la ASEAN continúa ampliándose, su de- aumentando más rápidamente sus exportaciones debido a los ingresos ma-
sarrollo económico se ha basado en los mercados externos de los países desa- sivos de capital extranjero, alcanzando rápidamente a los países de la ASEAN.
rrollados , tales como Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, y para . au- J?esde 1993, el ingr~so de inversiones extranjeras directas a China es supe-
mentar su competitividad, la ASEAN se ha dedicado a inducir una mayor rnver- nor al volumen que mgresa a la ASEAN, al igual que ha aumentado continua-
sión extranjera directa. mente en Vietnam y la India desde 1990.
Esa característica del AFTA está relacionada estrechamente con la deci- En respuesta a esta tendencia, los países de la ASEAN están reforzando
sión de acortar el período para las reducciones arancelarias. Originalmente, individualmente los incentivos a la inversión extranjera directa, buscando
el AFTA fue diseñado como un esquema a largo plazo, para reducir los aran- aumentar el atractivo para la inversión en los mercados de la ASEAN en su
celes durante ún período de quince años. Un aspecto positivo de este enfo- conjunto. Un esfuerzo sobresaliente ha sido una primera aceptación por parte
que es que la reducción de aranceles en un plazo largo da tiempo para que del AFTA para convertir los mercados de la ASEAN en una área única de libre
las empresas se aj~sten al nuevo sistema arancelario y reestructuren sus lí- comercio.
neas de negocios. Pero por otra parte, un período de quince años es dema-
siado largo en vista del rápido crecimiento de los países asiáticos vecinos, INTEGRACIÓN COMERCIAL Y COOPERACIÓN INDUSTRIAL
particularmente de China, Vietnam e India. Razón por la cual, la ASEAN plantea
continuamente la inquietud de acelerar el ritmo de la integración económi- . La cuarta característica significativa del AFTA es la integración comer-
ca y de la reducción de los aranceles. cial y la cooperación industrial. En la"medida en que los países de la ASEAN
han promovido la integración económica intrarregional en diversas formas
LA INVERSIÓN EXTRANJERA
con resultados insatisfactorios, recientemente están tratando de implementar
un esquema integrado de comercio y cooperación industrial basado en el
Otra característica importante es el papel de la inversión e:Xtranjera en esquema del CEPT. Así, en una reunión no oficial de Ministros de Economía
el rápido crecimiento económico de la ASEAN y que ahora se ha desplazado de la ASEAN realizada en 1995, se decidió dar por terminado el PTA en razón
hacia China, Vietnam y la India como consecuencia de su reciente a que se volvió ineficaz para el esquema del CEPT, y a que los esquemas de
mercantilización. En efecto, la reforma y las políticas de puertas abiertas que complementación entre ramas industriales -BBC o Brand-to-Brand
se iniciaron en China a finales de los setenta también fueron adoptadas por Complementation- y de capital de riésgo industrial, AIJV, mostraron un
Myanmar, Vietnam, que puso en práctica la Política Doi Moi desde 1986, y pobre desempeño. .
la India, que promulgó la Nueva Política Económica desde la posesión del
El esquema de cooperación industrial intra-ASEAN comenzó en 1976
Primer Ministro Rao en 1991. Estas reformas y las políticas de puertas abiertas con su Proyecto Industrial, AIP, cuyo principal objetivo fue estimular la in-
comparten el énfasis en la creación de un ambiente más favorable para .la dustrialización evitando la duplicación de inversiones y profundizando la división
inversión extranjera directa.
del trabajo mediante la especialización entre los países. En otras palabras, el
Los países de la ASEAN indujeron inversiones extranjeras directas por AIP .buscaba establecer una división cooperativa del trabajo y diseñar planes
un valor de 17.3 miles de millones de dólares en 1993 aunque esta suma es eficientes de industrialización con inversiones conjuntas iniciadas por cada

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KYU UCK LEE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN EL SUDESTE AS/ÁTICO

gobierno, mediante proyectos industriales de especializació~ producti~a. Estos de los países mi~~bros se elevó al 51 por ciento. Además, los países de la
proyectos no se han ejecutado porque compiten con actividades pn~adas Y ASEAN que participan en proyectos de AlJV deben otorgar un margen de
duplican la complementación industrial iniciada por las empresas pnvadas. preferencias del 90 por ciento a los productos AlJV durante cuatro años.
Se han dado muchas razones para el fracaso del AlP. Cada país de la ASEAN Aunque este esquema limita la inversión extranjera mediante restricciones
trató de implementar el proyecto con características de una economía plani- ~1 cap~ tal~ el margen. de preferencias del 90 por ciento puede atraer muchos
ficada y, por tanto, no analizaron completamente su localización induso:ial. mverswmstas extranJeros. No obstante, el que sólo 26 productos hayan sido
El proyecto definió un reparto de mercados para los que aún no estaba hsto cubiertos por el esquema del AlJV muestra que tal desempeño insatisfactorio
cada país y, además, los gobiernos de la ASEAN no ofrecieron otras formas de se debi~ a la falta de promoción activa y a los formalismos burocráticos.
incentivos distintas del PTA. . Elmadecuado desempeño de la cooperación industrial de la ASEAN puede
En consecuencia, con los problemas y las dificultades para implementar Imputarse al hecho de que los objetivos de cooperación económica no fue-
el AlP, el eje de la cooperación industrial de la ASEAN se desplazó hacia. el ro.n definidos con clari~,ad .. En particular, no es claro si se busca un mejora-
esquema de la complementación industrial, AlC -Asean Industrzal miento de la cooperacwn mtra-ASEAN o un incremento del comercio con
Complementation- adoptado en 1981 y cuyo propósito es aumentar la pro- países ~fere~tes de la ASEAN; la creación de un bloque comercial 0 una co-
ducción y el comercio intra-ASEAN mediante el mantenimiento de una operacwn mas laxa y no obligatoria; el desarrollo de actividades que conju-
complementación orgánica, la cual se esperaba lograr localizand? eri. ca~a guen recu:sos o ~sque~as de mercados compartidos; o la cooperación para
país no una industria sino un conjunto de etapas diferentes de una mdustria. el comerciO y la.mverswn o la cooperación en proyectos sectoriales.
El AJC exige que al menos cuatro países participen en cada proyecto, los. cuales No obstante, aún es dificil concluir queJa cooperación económica haya
deben ser seleccionados por las Cámaras de Comercio e Industria de la ASEAN. ~racasad?, en la A~ E~. Por el contrario, se ha conformado la base para la
·El primer proyecto realizado bajo el AlC fue la producción especiali~a­ mtegracwn economica a través del intercambio de mano de obra el estable-
da de partes y componentes de automóviles pero los resultados fueron m- cilniento ~e redes y la formación de un espíritu solidario propio de la ASEAN.
fructuosos debido a la falta de compatibilidad de las facilidades de produc- Median_t~ 1~ integr~ción del comercio intrarregional y de los esquemas
ción y a las diferencias de marcas y tipos de automóviles. En el segundo proyecto, d.~ cooper~ci?n mdustrial existentes, la ASEAN intenta promover la coopera-
la BBC en la industria de automóviles, se logró una avance modesto. En este c:~n economica en donde un AFTA recién conformado, vuelve a recibir aten_
proyecto, las partes y componentes de automóviles de marcas particul~es Cion como nuevo punto de partida para la integración económica de la ASEAN.
se produjeron en países individuales escogidos. El esquema de la BBC reqUiere
la participación de al menos dos países miembros, y se da un margen de INTEGRACIÓN ECONÓMICA ENTRE LA ASEAN E INDOCHINA
preferencias del 50 por ciento a los productos incluidos en el esquema. ·.
En 1983 se introdujo el Esquema de Capital de Riesgo Industrial, AlJV, Otra aspecto importante para AFTA es la incorporación de Vietnam a la
para inducir una mayor inversión intrarregional de las empresas privadas en ASEAN en 1995, con la consiguiente ampliación de sus fronteras. No obs-
los países de la ASEAN, y como una alternativa para el pobre desem~e~o del tante que la ASEAN se fundó en 1967 para resguardarse de la amenaza co-
AJP y el AJC. El AJJV pretendía ampliar.la producción y el comerciO mter- :nunist~, Y que h~ mostrado un permanente antagonismo con los países
regionales otorgando aranceles preferenciales a las. empresas conjuntas de .mdochmos, la. ;~zon para. que la ASEAN se empeñe en lograr la integración
países no miembros de la ASEAN y alás empresas de más de dos países de la del. Sudeste As1atico con diez países es que, al incluir cuatro países indo chinos
ASEAN. Los esquemas del AlJV, a diferencia de los del AlC, aumentaron las -VIetnam, Laos, Cambodia y Myanmar_. habrá mayor espacio para partici-
iniciativas privadas dejando que las empresas privadas, y no los gobiernos, par en su desarrollo económico, y así alcanzar la escala de un bloque regio-
decidieran la línea y el lugar de producción. nal que eventualmente lleve a una integración económica semejante a la de
Sin embargo, el AlJV impone algunas restricciones al capital: al menos la Unión Europea.
dos países miembro$ de la ASEAN tienen que invertir por los menos el 5 por · , yiet~am es un importante país de Indochina, tanto que se lo llama el
ciento del capital, y la participación total de los países de la ASEAN debe ser pro~mo tigre. Si Laos, Cambodia y Myanmar se unen a Vietnam en la ASEAN
como mínimo del40 por ciento, aunque en 1994, la proporción del capital ampliada, sus potenciales de desarrollo se combinarán en forma complementaria

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KYU UCK LEE,'

LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN EL SUDESTE ASIÁTICO

\ : ____g:>n las 9<periencias de desarrollo de otros países de la ASEAN y, enton~e~,

el
desarrOllo económico se acelerará en todos los países del Sudeste Asiatlco,
ci~nto del comercio intra-ASEAN, lo cual deja una baja participación para los
paises restantes. No obstante, se espera que estos efectos aumenten en la
conformando un enorme bloque económico. Con una población de 470 millones
segunda etapa, a finales de los años noventa, cuando las tasas arancelarias se
de personas y un PIB de 500 miles de millones de dólares, la ASEAN amplia~a
reducirán a 0-5 por ciento para todos los productos manufacturados.
se constituirá en el cuarto bloque económico, después de los Estados U ru-
dos, el Japón y la Unión Europea.
/
:o
El comercio intra-ASEAN de los 15 categorías de productos del Fast Track
que ~barca más ~el .por ciento del total de exportaciones intra-ASEAN, se ampliará
relauvamente mas rapido. Dentro de estos productos, los efectos de las reducciones
arancelarias serán bastante notorios en electrónica, textiles, plásticos, quími-
LOS EFECTOS DELAFTA
cos Yproductos de caucho, cuya participación es del85 por ciento. En el caso
de los países, esos efectos serán mayores en Singapur, Ma1asia y Tailandia, los
En general, el impacto de un acuerdo de libre comercio sobre la ecÓ~o­
cuales computan el 80 por ciento de las exportaciones intra-ASEAN. Por otra
mía no es tan grande si los niveles de comercio intrarregional y de especia-
parte,. se espera que los .efectos de desviaci<~n del AFTA sean muy pequeños en
lización intraindustrial son bajos, como es el caso de la ASEAN. No obstante,
el conJunto. Las exportaciOnes totales disminuirán en 1.87 por ciento en Myanmar,
se esperaba que la ASEAN ampliara el comercio intra-ASEAN, extendiera la en 0.32 en el Japón, en 0.29 en Australia y en 0.28 en Taiwan.
división del trabajo intrarregional y reforzara su competitividad a través de
la inversión extranjera directa mediante la conformación de un área de libre DIVISIÓN DEL TRABAJO Y ESPECIALIZACIÓN
comercio, expectativa esta motivada por las ventajas ofrecidas a los inversionistas
extranjeros por el AFTA. De un lado, las compañías extranjeras encuentr~
El mercado interno de la ASEAN se ampliará a medida que, se reduzcan
bases de producción y mercadeo que se benefician de una fuerza de trabaJO
las tasas arancelarias intra-ASEAN y se armonicen las estructuras arancelarias
relativamente barata, recursos· adecuados, operarios técnicos calificados e
debido a la promoción del área de libre comercio. En consecuencia, a este
infraestructura eficiente y, por otro, tienen acceso a un mercado interno de
mercado ingresarán más inversiones extranjeras directas y se profundizará la
más de 400 millones de personas. división del trabajo intra-ASEAN.
Consi~erando la ASEAN en su conjunto, laindustrias de vestuario y calzado
LA EXPANSIÓN DEL COMERCIO INTRA-ASEAN
en la a~tualidad muestran una fuerte especialización exportadora, mientras
que las rndustrias de hilados y tejidos textiles, electrónica y productos misceláneos
El comercio intra-ASEAN se ampliará a medida que se reduzcan los aranceles
lo hac.en ~n menor grado. Por otra parte, las industrias del acero, quími~os,
para el comercio. A comienzos del siglo veintiuno, si el AFTA está operan~o
maq_urnana Yequipo de transporte se inclinan a la importación. Se prevé que
a plena marcha, la proporción del comercio intra-ASEAN con respecto al comercio
e~ SI~gapur, Malasia y Tailandia, además de la electrónica, las industrias que
total, que actualmente es del20 por ciento, se incrementará en 3 puntos. La
aun. tienen desventajas comparativas -como los químicos, la maquinaria y el
razón para que el efecto de creación de comercio sea tan peq~eño es quC: la
eqm~o de transporte- acelerarán su crecimiento. Al mismo tiempo, las in-
complementación industrial entre los países de la ASEAN es aun muy baJa.
dustrias de vestuario, hilados. y tejidos textiles y calzado crecerán más rápido
Toh Mun Heng y Linda Low (1993) realizaron un estudio acerca de
en Indonesia, que está convirtiéndose en un productor global de calzado
los efectos del AFTA sobre el comercio. De acuerdo con ese estudio, se espe-
mientras que Filipinas mostrará un rápido crecimiento en la industria d~
ra que los efectos de creación de comercio sean diferentes dependien~o del vestuario.
período de reducción de los aranceles, a efectuarse en dos etapas ..E~ la pnmera
De acuerdo con el análisis del secretariado de la ASEAN, se predice que
etapa, cuando la tasa de arancel pr~medio de la ASEAN se,re~u~Ira del24 ~or
ciento actual a un nivel del20 por ciento, estos efectos seran limitados, debido
~1 AFT~ acelerará el crecimiento de varias industrias en cada país: industrias
rnt;ens1vas en trabajo y recursos, como textiles, productos de madera, el papel
·a qÜe la magnitud de las reducciones arancelarias es pequeña y a ~u e la pro-
Ylos pr~ductos de papel, en Indonesia; industrias intensivas en trabajo, como
porción actual del comercio intra-ASEAN con respe~to al co~~rc10 total es
vestu~no _Y product~s ~e madera, e indus~rias intensivas en capital como
sustancialmente reducida. Además, Singapur y Malasia contabilizan el, 3 5 por
maqurnar1a en Malasia; mdustrias pesadas y químicas, como químicos indus-

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triales, hierro y acero, y equipo de transporte, en Singapur; y productos mentando, Vietnam tiene una abundante cantidad de trabajo a bajo costo
alimenticios, productos de cuero, productos metálicos y no metálicos y ~ ~n gran _POte~cial de mercado. Es probable que los países de la ASEAN par-
maquinaria eléctrica, en Tailandia. De otro lado, se espera que las industrias t:J.cipen mas act:J.vamente en el desarrollo de los recursos y en la ejecución de
de productos alimenticios, productos no metálicos y equipo de transporte los planes de Q.esarrollo de Vietnam y otros países indochinos aprovechando
decaigan en Indonesia; ias de productos alimenticios y no metálicos, en Filipinas; susFropi~s experiencias de desarrollo. Además, Singapur, Malasia y Tailandia
las de textiles y vestuario, en Singapur; y las de productos de madera y maquinaria, es tan haciendo un uso más activo de los países indochinos como nuevas bases
en Tailandia. d,e prod~cción de in~ustrias simples intensivas en trabajo, debido a que es-
La división del trabajo intra-ASEAN en la producCión industrial avanza- tan perdiendo ventaJaS comparativas en sus propios países por los costos
rá aún más rápido cuando las inversiones extranjeras directas -que han crecientes del trabajo local. .
incrementado rápidamente sri concentración en industrias intensivas entra- En cons~cuencia, parece que Singapur, el más avanzado entre los~aíses
bajo desde mediados de los ochenta- empiecen a operar en la industria de d<: la.ASE~, se está concentrando en industrias de alta tecnología e indus-
partes y componentes, la cual es intensiva en capital y tecnología. Esto per- trias mtensivas en tecnología, y Malasia y Tailandia en industriasintensivas
mitirá que las compañías extranjeras que actualmente operan en la ASEAN en capital y tecnología tales como bienes de consumo electrónicos mientras
pasen de la importación de partes y componentes a su·producción dentro de que las industrias intensivas en trabajo están desplazándose gradu~lmente a
la ASEAN. La división del trabajo intra-ASEAN se ampliará especialmente en Indonesi~, Filip~as y Vietnam. De modo similar, las inversión extranjera directa
--las industrias con gran volumen de comercio intrarregional, como la elec- en los pruses mas avanzados de la ASEAN se concentrará en las industrias de
trónica y los textiles, a medida que la inversión extranjera directa ingrese a partes Y. co~~o~entes ~tensivas en capital y tecnología, mientras que en
estas industrias con el fin de sacar ventaja del creciente mercado interno de Indonesia, Filipmas y VIetnam recaerá en industrias intensivas en trabajo.
la ASEAN.
El Instituto Coreano de Economía y ComerCio Industrial, en una en- MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD INDUSTRIAL
cuesta a 227 empresas de electrónica y 133 compañías textileras en Singapur,
Tailandia, Malasia, Indonesia y Filipinas entre 1994 y 199 5, muestra que las . , Se e~pera qu.e la compe~tividad de la ASEAN sea mayor con la constitu-
empresas de electrónica obtenían el 28 por ciento de las partes y compo- c~on del area ~~ l~~re comerc~o ~a que esta propiciará la inversión extranjera
nentes en los mercados locale~y el23 por ciento en otros países de la ASEAN; dire~ta, u~a divlSlon del trabaJo mtrarregional más competitiva, una eficiente
mientras que las compañías textileras éompraban el21 por ciento en los mercados conJugaciOn de recursos y economías de escala. ,
locales y el12 por ciento en otros países de la ASEAN. Se espera que la rápida . Pese a que los países de la ASEAN carecen de.fuerza de trabajo de alta
industrialización de los países de la ASEAN y la ampliación del mercado de la cahd.ad, pueden disfrutar de la competitividad de precios por un tiempo
ASEAN profundicen la división del trabajo, incrementando la oferta de par- considerable p.o.r~ue aún tienen excedentes de oferta de trabajo. De modo
tes y componentes intra~ASEAN. q~e la compet:J.t:J.vidad en vestuario, calzado, maquinaria eléctrica y electró-
Además, con la incorporación de Vietnam a la ASEAN; se espera un cambio ruca Y,productos misceláneos, que ya tienen fuertes ventajas comparativas,
rápido en la estructura de la división del trabajo de la actividades industria- se vera reforzada. Además, la competitividad de los hilados y tejidos texti-
les iri.tra-ASEAN. Las inversiones extranjeras directás ascendieron a 14.5 bi- les, los ~roductos químicos, la maquinaria y el equipo de transporte se.está
llones de dólares en el período comprendido entre 1988 y junio de 1995. fortaleciendo; aunque estas industrias aún tienen desventajas comparativas.
Una porción sustancial de estas inversiones provenían de países asiáticos: por Los países de la ASEAN, con excepción de Singapur, también disfrutarán
ejemplo, 2.5 miles de millones, de Taiwan; 1.6 miles de millones, de Hong de mayore:._s ventajas comparativas en los procesos de producción intensivos
Kong, y 104 miles de millones, de Japón. Por su parte, Singapur, Malasia y en trabajó de cada industria. Particularmente, la cómpetitividad ·aumentará
Tailandia han invertido en Vietnam 2.3 billones, el15.9 por ciento del total fuert~mente en ves~ario y ~~quinaria eléctrica y electrónica, pues se espera
de la inversión extranjera directa en Vietnam. que estas se beneficien de rapidas reducciones arancelarias con la formación
La razón para que otros países de la ASEAN estén inviertiendo en Viet- del AFTA. Se espera que Singapur tenga ventajas comparativas en industrias de
nam a una escala tan grande, es que mientras sus salarios locales están au- alta tecnología e industrias intensivas en tecnología, como los semiconductores,

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y Malasia y Tailandia en industrias intensivas en capital y tecnología, como los efectos ~e creación de comercio a corto plazo no son grandes, la armonización
bienes de consumo electrónicos, mientras que Indonesia, Filipinas YVietnam de los aJustes estructurales internos son esenciales para fortalecer esos efectos
en industrias intensivas en trabajo, incluyendo vestuario y calzado. _ en el largo plazo. Los países miembros harán esfuerzos de armonización en
las áreas de procedimientos aduaneros, sistemas de transportes, regulación la-
boral, estándares tecnológicos, industriales, de seguridad y medio ambiente,
PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA normas de competencia, política de inversiones, cooperación industrial siste-
ENLAASEAN mas de cambios y medidas de política macroeconómica relacionadas ~on las
tasas de interés y de cambios, adquisiciones del gobierno y tributación.
La formación del AFTA significa, como se mencionó~ que la ASEAN está Además, con el objetivo de conformar la Unión del Sudeste de Asia los
pasando de la etapa de cooperación económica a la etapa de integración países de la ASEAN continuarán ampliando su cobertura buscando la i~te­
económica. Esto se hace más claro cuando se le compara con el TLCAN · gración de Laos, Cambodia y Myanmar. Aunque actualmente se encuentra
Los contenidos del TLCAN son muy amplios: eliminación de barreras en una etapa inicial, la integración económica de la ASEAN se profundizará
arancelarias y no arancelarias a los productos agrícolas y manufacturados; aumentando sunúmero de miembros y su alcance.
apertura de los mercados de servicios -como la banca, el corretaje de accio- Sea como fuere, parece muy dificil que la ASEAN evolucione hacia una inte-
nes y los seguros-para eliminar las restricciones alajnversión; fortalecimiento gración económica total, debido a que existen limitaciones intrínsecas en las
de los derechos de propiedad intelectual y endúrecimiento de las reglas de características de la ASEAN. Primera, todos los países de la ASEAN tienen econo-
origen. En contraste, los contenidos del TLCAN son más limitados, además, ~as pequeñ,as y abiertas y, por tanto, no pueden ignorar la cooperación econó-
mientras el TLCAN busca armonizar las políticas monetarias y fiscales de los nnca ~or: p~ses que ~o pertenecen a la ASEAN para avanzar en su integración
países miembros además del libre movimiento de capitales y de trabajo den- econonnca mtrarreg10nal. Be espera, en consecuencia, que en vez de orientar-
tro de sus fronteras, el AFTA apenas se encuentra en la etapa de integración se hacia adentro, dedicándo~e al establecimiento de la infraestructura insti-
económica más elemental, en tanto trata de mejorar la competitividad ~e­ tucio~al.' prom~evan, con una actitud orientada hacia afuera, la cooperación
diante la eliminación de las barreras arancelarias y la consiguiente expansiÓn econonnca no solo con la ASEAN sino también con países externos a ella.
del comercio y la división del trabajo intra-ASEAN. ·· Finalmente, los países de la ASEAN aún están muy inclinados a la noción
Por tanto, aunque en la actualidad la ASEAN esté centrada en la _reduc: d_e,Estado:na_ción o tienen fuer~es sentimientos nacionalistas. Una integra-
ción de las tarifas arancelarias, puede preverse que en el futuro se onentara CIOn ecor:omica total debe marnfestarse en la forma de la expansión del sis-
a la eliminación de las barreras no arancelarias. Estas deben ser eliminadas tema regiOnal y la promoción de un sistema supranacional incluso al costo
para que las empresas consideren a la ASEAN como una región de produc- de la_ autono~a de los Estados-naciones. Por supuesto queda abierta la pregunta
ción sin fronteras donde los procesos de producción puedan ser ubicados de ~I.los paises_ de la AS~~ podrán promover la integración económica y
racionalmente de acuerdo con la ventaja comparativa de.cada país. En la ac- pohuca al preciO de debilitar las autonomías nacionales.
tualidad, el comercio intra-ASEAN se ve obstaculizado por restricciones cuan-
titativas, enormes trámites de importación, procedimientos y requisitos
administrativos irracionales. Aunque el AFTA pretende eliminar las barreras RELACIONES CON LA APEC
no arancelarias, se planea hacerlo en forma gradual en los cinco años sigUientes
a la reducción total de los aranceles. Originalmente, la Cooperación Económica Asiática del Pacífico APEC
Sin embargo, desde una perspectiva de largo plazo, es dificil que la elimi- incluía doce países: Estados Unidos, Canadá, Japón, Australia, Nueva Zelandia,
nación de las barreras no arancelarias se convierta en: un tema central de la C~rea y los, s~is países de la ASEAN; después ingresaron China, Hong Kong,
integración económica de la ASEAN. De aquí que la integración probablemente Taiwan, MeXIco, Papúa Nueva-Guinea y Chile y hoy cuenta con dieciocho
se centre en la armonización de las políticas y los sistemas económicos junto países. Los s~is países de la ASEAN participan, respectivamente, con el 3.5 y
con la reducción de aranceles, la armonización de los códigos aduaneros Y la e~ 12:~ por ciento del PIB y el comercio total de la APEC. Aunque su parti-
eliminación de las barreras no arancelarias. Esto obedece a que mientras los CipaciOn en el PIB es pequeña, su papel en el comercio es significativo.

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La segunda cumbre de la APEC realizada en Bogor, Indonesia, en 1994, dependencia, los países d.e la ASEAN disfrutan de muchos beneficios por la
se proclamó el principio de que la APEC debería pasar de ser u?" foro ~e mayor cooperación económica con los países de la APEC.
cooperación indefinido entre gobiernos a ser un cuerpo cooperativo efecti- Dti acuerdo con un análisis reciente de Jeffrey D. Lewis y Sherman Robinson
vo que promueva la liberalización comercial intrarregional. Se espera que (1995), el área de libre comercio de la APECha proporcionado a los países
en el largo plazo, la APEC se oriente a la integraci6n económica, como en el de la ASEAN unos efectos de creación de comercio mucho mayores que el
caso de los Estados Unidos y el TLCAN, ampliando la cooperación económi- AFTA. Más específicamente, el AFTA ha tenido el efecto de aumentar las ex-.
ca intrarregional y aumentando el número de países miembros. · portaciones de cinco países de la ASEAN en O.54 por ciento mientras que la
Inicialmente, los países de la ASEAN creían que sus industrias incipien- liberalización del comercio de la APEC contribuirá a aumentar sus exporta-
tes retrocederían y que el AFTA se debilitaría si la APEC se conformaba con la ciones en 3.29 por ciento.
cooperación econ6mica activa de sus miembros. Sin embargo, recientemente, Siendo ese el caso, los países de la ASEAN no tiene más elección que reforzar
los países de la ASEAN se han convertido en miembros activos y hacen escu: su cooperación económica con los países ·de la APEC, debido a la elevadas
char sus posiciones comunes. : · ·· dependencia mutua de ambos grupos, a la política económica orientada hacia
La razón para que los países de la ASEAN modificaran su posición hácia afuera seguida por la ASEAN y a sus estructuras industriales mutuamente
la APEC es que sus industrias son mutuamente complementarias. No sólo se complementarias. En las áreas de comercio, ya se h~ ampliado la coopera-
apoyan fuertemente en el comercio y la inversión de los ~aíses de la APEC, ción intrarregional mu~ua en inversión y tecnología, lo cual se acelerará aún
sino que están mejorando la división del trabajo con esos 'países. · más con el crecimiento dinámico de la región del Asia y el Pacífico~
El comercio de la ASEAN con los miembros de la APEC sólo ascendía a Por tanto, la ASEAN, con la esperanza de que la APEC se mantenga al
9L9 billones de dólares en 1980; para 1993 ya alcanzaba 327 billones de nivel de un cuerpo cooperativo indefinido en vez de que se transforme en
dólares, es decir, el 75.2 por ciento del comercio total de la ASEAN. Más del una integración económica, intentará conseguir más capital y tecnología de
80 por ciento de la inversión extranjera directa, el motor del crecimiento los países ·avanzados de la región.
económico de la ASEAN, provenía de los países de la APEC. ·
Desde mediados de los años ochenta, en medio de los cambios de los
patrones de la división del trabajo en la región del Asia y el Pacífico, las principales COMENTARIOS FINALES
exportaciones de los países de la ASEAN pasaron de los bienes primarios a los
productos manufacturados mediante la rápida industrialización Y los es tí- La ASEAN, que desde 1967 ha ampliado su papel como única organiza-
mulos vigorosos al capital extranjero. .· ción para la cooperación regional en el Sudeste Asiático, ha promovido la
La división del trabajo en la región dd Asia'y el Pacífico se ha mante- integraCión regional desde que se conformó el AFTA en 1993. Con la acep-
nido al nivel de la especialización vertical simple entre la exportación de tación de Vietnam, un antiguo adversario ideológico, como miembro ple-
productos manufacturados y la exportación de recursos. Sin embargo, con no, su peso en la economía asiática se ha hecho aún mayor.
el avance de la industrialización, los países de la ASEAN y China se han espe- Sin embargo, incluso con la conformación del AFTA, el comercio intra-
cializado en el ensamblaje de bienes finales .. ASEAN no ha aumentado de manera significativa en el corto plazo debido a
Los países de la ASEAN ya lograron la competitividad de precios en los que la proporción del comercio intra-ASEAN con respecto al comercio total
productos intensivos en trabajo en sintonía con la cambiante división del aún es baja y la complementación industrial no es muy alta en la región.
trabajo. Ahora son un desafío para los demás países recién industrializados, Aunque el efecto de creación de comercio del AFTA dentro de la región
NICs, de Asia y sus industrias intensivas en capital, como la electrónica Y las no es grande, la promoción del AFTA será un instrumento para la inducción
telecomunicaciones, que también están creciendo rápidamente. . continua de inversión directa, la consiguiente expansión de la especializa-
En este proceso, los países de la ASEAN están sacando ventaja de los Estados ción intrarregional y el fortalecimiento de la competitividad, dado que el
Unidos y el Japón con sus mayores mercados y, paralelamente, dependen AFTA fue diseñado más por su papel como lugar de producción orientado a
fuertemente de la cooperación de Estados Unidos, Japón y los NICs asiáti~ la exportación para el mercado mundial que para la. ampliación del comer-
cos en materia de capital y tecnología. En vista de su dinamismo y de su mutua cio int¡;-a-ASEAN. Además, si Laos, Cambodia y Myanmar ingresan a la ASEAN

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ATU UCK LEE
LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN EL SUDESTE ASIÁTICO

siguiendo a Vietnam, la especialización intrarregional avanzará más rápida- integración económica regional se está promoviendo con el fin de resguar-
mente y la competitividad industrial se fortalecerá aún más. En particul.ar, darse de la creciente fragmentación de la economía mundial y de las presio-
Singapur, Malasia y Tailandia, se volverán más competitivos en el rango .supe~or nes competitivas de otras regiones y, por tanto, para mejorar conjuntamen-
de la escala industrial; Indonesia, Filipinas y Vietnam, en el rango mfenor.
te la c~n:~~titividad con:partiendo los mercados, conjugando recursos y logrando
Para aumentar este efecto, la ASEAN puede acelerar el esquema de re- una diviswn del trabaJO mas competitiva entre los países vecinos. La razón
ducciones arancelarias y ejecutarlo antes de lo programado. Así mismo, hay para que los anteriores esquemas de cooperación económica intrarregional
una fuerte posibilidad de que la ASEAN amplíe el alcance de la cooperación
e.ntre los ~aíses de la ASEAN no hayan tenido éxito es que no tuvieron obje-
económica prestando mayor atención a la armonización de las políticas y sistemas tivos sufiCientemente claros. El AFTA tiene el claro objetivo de buscar la con-
económicos, además de la reducción arancelaria y la eliminación de las ba- solidación de su papel como lugar de producción orientado a la exportación
rreras no arancelarias. En vista de que las economías de la ASEAN son, en mediante la ampliación del ingreso de inversiones extranjeras directas.
general, abiertas, se espera que el sector privado asuma un papel más impor-
Hay otro punto que debe ser considerado en relación con el objetivo
tante en el proceso de integración económica. A medida que avance la de la integración económica, a saber: sus frutos deben ser distribuidos jus-
desregulación y aumente la inversión mutua en la región, el papel de los sectores tamente c:ntre los países miembros. En caso de que los niveles de desarrollo
privados se concentrará en las áreas dejadas de lado por el CEPT, como en el industrial, la participación relativa en el comercio y la estructura de los bie-
intercambio de personal, por ejemplo. Los efectos del AFTA será mayores a nes comercializados sean diferentes en cada país o, en términos equivalen-
medida que aumente el papel del sector privado. ·
tes, que el grado de comercio intraindustrial no sea alto, es muy probable
Parece que la ASEAN se orientará a la promoción de la integración inter-
que el result.ado de la integración económica regional varíe entre los países.
na, de un lado, y al aumento de la cooperación económicas con países no Esto se refleJa en la actitud activa de Singapur y Malasia, mientras que países
miembros, del otro, debido a que las economías de la ASEAN dependen fuer~ como Indonesia tienen una actitud pasiva dentro del proceso de promoción
temen te del capital, la tecnología y los mercados de los países no miembros, de la integración económica de la ASEAN.
y a que no tienen otra elección.
Una implicación adicional de la integración económica de la ASEAN es
Existen algunos problemas en !a promoción del AFTA por parte de la que la integración económica regional sólo es una opción de second besty no
ASEAN. Continuarán surgiendo dificultades para conciliar los intereses de los
una opción de first best. Para los países que se apoyan fuertemente en las
países mas desarrollados, Singapur y Malasia, con los intereses de los países inversiones, tecnologías y mercados de países no miembros, como los países
menos desarrollados como Indonesia y Filipinas. Además, a medida que a la
de la ASEAN, tiene que haber un límite a la integración económica. A este
ASEAN ingresen más países i:ndochinos, pueden surgir problemas debidos a
respecto, es muy baja la posibilidad de que la ASEAN se convierta en la 'for-
las diferencias en los niveles de desarrollo económico.
t~ez~ de la ASEAN' a .través de la integración, pero cualquier integración eco-
Otro prOblema es el de cómo armonizar el esquema de Aranceles
nomica, por su propia naturaleza, puede crear una fortaleza. Siempre debe-
Preferenciales Efectivos Comunes, CEPT, contemplado en el AFTA, con la
ría ~ecor~arse ~ue el multilateralismo ofrece la solución de first besty que el
liberalización comercial de la APEC. Dado que los países de la ASEAN tienen regionalismo solo es un escaño hacia el multilateralismo.
un comercio mucho mayor con los países de la APEC que con los demás, es
probable que participen en la liberalización comercial de la APEC; No obs-
tante, mantendrán su identidad como ASEAN y harán mayores esfuerzos para
la integración económiCa, mientras qué responden positivamente a la libe-
ralización de la APEC. A pesar de esos esfuerzos, el AFTA se verá afectado en
un grado considerable por el nivel y la velocidad de la liberación del cOmer-
cio y de las inversiones de la APEC. · ·
Finalmente, la promoción de la integración económica tiene numero-
sas impltcaciones. Primero que todo, si se promueve la integración econó-
mica regional, sus metas y objetivos deben ser claros. En la actualidad, la

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•1 ·,,

II

FORMAS DE REGIONALISMO
Y PROCESOS DE ESPECIALIZACIÓN
EN LAS AMÉRICAS

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LA INTEGRACIÓNY EL REGIONALISMO
EN LAS AMÉRICAS

RUBENS RrCUPERO
 INTRODUCCIÓN

RUBENS RlCUPERO.
Un problema de fondo en la problemática de la integración, consiste en
Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo-UNCTAD- indagar si existe contradicción o complementariedad entre la tendencia his-
tórica hacia la globalización -la unificación del espacio económico a nivel
mundial- y la regionalizaciÓn -la formación de espacios económicos a escala
de algunos paises o de un continente. ·
Para examiil.ar lo que ocurre a nivel regional en las Américas, es útil comenzar
por una paradoja: en principio, el éxito de la Ronda Uruguay y la creación
de la organización mundial del comercio, OMC, deberían desalentar los in-
tentos de reemplazar, mediante acuerdos regionales, un multilateralismo con-
siderado defectuoso, insuficiente o destinado al fracaso. Después, el auge
del regionalismo concidió con el estancamiento de la Ronda Uruguay entre
1989 y 1992, época en la que el secretario del Tesoro de Estados Unidos
James Baker llegó a sugerir que las negociaCiones comerciales del futuro se
podrían llevar a cabo en un club de liberación comercial formando por pai-
ses similares, dispuestos a ir adelante en materia de apertura de mercados.
En oposición a esto, el éxito final-y en parte inesperado- de la Ronda
y la sorprendente creación de la OMC señalaron el gran momento de afirma-
ción y triunfo del multilateralismo. Además, los resultados tangibles de la
Ronda, particularmente de la reducción expresa de aranceles y el esfuerzo
de la disciplina en el sector de normas, redujeron las márgenes de preferen-
cias regionales·y las posibilidades de exenciones en el trato de Nación Menos
Favorecida, NMF, haciendo más dificil la celebración de acuerdos regionales
convenientes.
Por todas esas razones, sería quizás lógico y natural esperar que, des-
pués de la Ronda Uruguay, se registrara una considerable disminución de la

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RUBENS RICUPERO
INTEGRACIÓN Y REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS

tendencia a la regionalización. Pero contrariamente a esa expectativa, se observa dualmente a partir del núcleo original del Mercado Común. En cambio, los
como aparecen o se reanudan algunas iniciativas regionales importantes tales estadounidenses, que al principio solo aceptaron elMercado Común por razones
como la Cooperación Económica Asiática del Pacífico, APEC, o la Zona de políticas, se han convertido tardíamente a las seducciones de la regionalización,
Libre Comercio Transatlántico entre América del Norte y Europa. a las cuales comienzan a ceder -renuentemente-los japoneses y asiáticos en
¿Por qué ha ocurrido justamente lo contrario de lo que se esperaba? La general.
respuesta se encuentra, en primer lugar, en el hecho que, lejos de ser sola- Una tercera explicación de la permanencia del regionalismo ha sido lo
mente una moda superficial o reciente, o principalmente una reacción al que puede considerarse como una especie de política de seguro contra la
estancamiento de las negociaciones de la Ronda Uruguay, el regionalismo posibilidad, siempre presente, de un retorno al proteccionismo y al unilateralismo
ha demostrado ser una tendencia histórica profunda y una de las caracterís- de las grandes potencias comerciales. En ese sentido, no es exagerado decir
ticas que definen el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. que el interés de mantener una creciente presencia en el mercado estadouni-
En segundo lugar, el cambio de posición de los Estados Unidos ha dense, ha jugado un rol importante en la decisión de algunos paises asiáticos
dado un gran empuje a iniciativas importantes de regionalización tales como de aceptar favorecer la zona de libre comercio del APEC.
el TLCAN la Zona de Libre Comercio Hemisférica, la APEC o la zona Finalmente, otra razón ha sido lo que Freud Bergsten llama la 'teoría de
transatlánrlca. En efecto, desde los años treinta, los Estados Unidos se habían la bicicleta', es decir la necesidad de mantener un movimiento perpetuo, es
distinguido por su rechazo de los intentos de organizar el comercio en forma decir, mantener el momentum a fin de evitar retrasos enmateria comercial.
restrictiva y limitada a ciertos países como habían sido los llamados acuer- Así, en el período inmediato a un gran esfuerzo de negociaciones de libera-
dos de de compensación de la Alemania del Dr. Schacht. A comienzos de lización, sería importante impedir una especie de tentación de inercia opa-
la década de los sesenta, por ejemplo, cuando algunos países latinoameri:- rálisis. Para ello, se debe seguir adelante con la negociación de algunos te-
canos preocupados con el Tratado de Roma y el Mercado Común Europeo mas claves entre los cuales está el de un código de inversiones, idea que álgunos
hicieron la sugerencia de que se creara una zona de libre comercios hemisférico esperan pueda realizarse con mayor prontitud o facilidad en el ámbito regio-
como respuesta a la iniciativa europea, la idea no encontró ninguna simpa- nal.
tía en Washington. _ _ . Por todas estas razones, ni el éxito de la Ronda Uruguay, ni el comien-
En realidad, la victoria del multilateralismo en 1947, con la creación zo de las operaciones de la OMC bastarán para conseguir o hacer inevitable
del GATT, se debe primordialmente a la posición hegemónica de los Estados una reducción del ritmo de la regionalización. Aun cuando esos motivos basten
Unidos como promotores y defensores del sistema multilateral. de comer- para explicar la paradoja de la coexistencia hasta ahoramás o menos pacífica
cio, en reacción y oposición a la fragmentación de los años treinta. Lo que entre la afirmación del multilateralismo, por un lado, y la continuación del
ha cambiado ahora, ha sido la dedsión estadounidense de abandonar la defensa regionalismo, por otro, hay que buscar en otras fuerzas e intereses las causas
intransigente del multilateralismo como método 'exclusivo' de promover el de algunos acontecimientos recientes que comienzan a alterar profundamente
objetivo de apertura e integración de mercados y de lograr un comercio cada el panorama del regionalismo.
vez más libre y sin barreras. Y se subraya la palabra exclusivo precisamente La primera de esas tendencias es la aparición de un nuevo tipo de esque-
para mostrar que no se trata de que los estadounidenses hayan perdido la fé ma regional, de género mixto, que vincula países altamente industrializados
en el sistema multilateral. De hecho los Estados Unidos siguen creyendo en a países en desarrollo. El TLCAN será quizás el primer ejemplo claro de ese
su validez como enfoque principal y preferible para lograr sus objetivos. La nuevo tipo, en tanto que la APEC y la zona de libre comercio hemisférico
diferencia es que, sin la rigidez delpasado reciente, están ahora dispuestos pueden llegar a convertirse pronto en otros ejemplos de esa modalidad. Esa
pragmáticamente a conseguir esos objetivos por otros caminos, entre ellos situación no deja de constituir una gran innovación respecto del patrón con-
la regionalización; en otras palabras, sería como la adopción de una táctica siderado como normal hasta hace poco, no solamente en materia de integra-
de liberalización de geometría variable, regional o multilateral según sea el ción económica sino también de acuerdo con las teorías de integración en
caso. . general, las cuales siempre han subrayado el grado de homogeneidad de los
Básicamente, esta es la explicación mejor de la paradoja mencionada. participantes como una de las condiciones que favorecen el éxito dela inte-
Los europeos han sido los pioneros del regionalismo, expandido muy gra- gración.

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 INTEGRACIÓN Y REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS
RUBENS RICUPERO

En principio, en materia económica, cuando existía un grado aprecia- El trabajo de la OMC parte de las siguientes realidades:
ble de heterogeneidad, como en el caso de Grecia o Portugal en Europa, la • Lejos de ser una moda reciente, como ya se había mencionado, la inte-
gración regional es una de las características que definen el período posterior
integración de esos países sólo se consideraba posible si contaba con u~ pro-
a la segunda guerra mundial. Entre 1947 y 1994 han sido notificados
grama para reducir o eliminar la diferencia, por medio de transfer.~nc~as ~­
nancieras y de un trato especial. Ese tipo de trato se juzgaba tambien mdis- al GATT, bajo el artículo XXIV, 98 acuerdos, a los cuales se deben añadir
pensable para ayudar a los países de menor desarrollo relativo en el seno de l l más, notificados por países en desarrollo bajo la Cláusula de Habi-
litación de 1979. Esta cifra puede ser superior pues muchos acuerdos
la ALADI o del Grupo Andino. -
En ese sentido, lo que es nuevo en el TLCAN es un rechazo radical de ese no han sido especificados porque se supone que son desarrollos de un
, acuerdo marco como es el caso de los numerosos acuerdos latinoame-
enfoque. Allí, el grado de heterogeneidad no solo es mucho más int~nso que
en la Unión Europea sino que también se han aceptado los mecarusmos de . ricanos considerados partes de la ALADI.
ayuda o trato especial aplicados por los europeos. El cambio de actitud pa- • La tendencia se a acelerado en años recientes. Entre 1990 y 1994 han
rece deberse ' en el caso de los países en desarrollo, al interés de -asegurar. ,su sido notificados 33 acuerdos. · .
participación en el mercado de s~s socios indus~ializad~s y ~a cons:a~aciOn • El fenómeno ha sido particularmente intenso en Europa occidental. De
que, para eso, era necesario renunciar al trato especial. Los pruses mdustnalizados los 109 acuerdos notificados en el período, los países europeos son parte
a su vez, han deseado así llevar a su lógica conclusión la campaña que han en 7 6. De la misma forma, los acuerdos concluidos posteriormente al de-
emprendido contra los free ridersy el trato diferenciado; buscando compen- rrocamiento del muro del Berlín con las naciones de Europa central y
sación en forma de acceso para sus inversiones y exportaciones para la aper- oriental corresponden a 24 de los 3 3 notificados en los últimos cinco años.
tura de sus mercados~
• La integración europea es singular no. sólo por su intensidad y crecien-
Finalmente, otra tendencia que comienza a transformar y hacer n:ás compl~jo te consolidación a lo largo de casi cuarenta años sino también por su
el regionalismo es la aparición de algunos acuerdos con aspectos mter-re~IO­ carácter único. La motivación estratégico-ideológica inicial y las explí-
nales tales como la APEC, por ejemplo, que por su propia naturaleza consutu- citas metas políticas y de defensa de Maastrich le dan características ab-
ye un vinculo entres países que pertenecen a distintos esquemas reg~onales solutamente particulares, de excepción única, siendo arriesgado sacar
como el TLCAN, ASEAN, etcétera. Otra manifestación de esas tendencia es la de la experiencia europea lecciones de validez universal.
celebración de ~cuerdos por la UE y el MERCOSUR, Chile, México, etcétera. En • La extensión de la Unión Europea yla conclusión del TLCAN significan
este contexto de nuevos acontecimientos en materia de integración, los Esta- que las relaciones comerciales y económicas de los dos mercados más
dos U nidos aparecen como polo de integración entre América del Norte, Central, grandes del mundo son crecientemente condicionadas por acuerdos re-
gionales, lo cual tiene implicaciones significativas para terceros países.
del Sur, Caribe, con las naciones asiáticas del pacífico, etcétera.
Si esas teri.dencias se confirman en los próximos años, algunos se pre- • Ello. de enero de 1995, año de la fundación de la OMC, casi todos sus
guntan si no pueden surgir gradualmente dos grandes conjuntos de acuer- miembros eran parte de por lo menos un acuerdo notificado al GATT;
dos regionales que tendríancomo centros de gravedad a Europa y EE.UU. con las dos notables excepciones -hasta ahora- de Japón y Hong Kong;
a contrario sensu todos los miembros eran terceras partes en relación a
respectivamente. algunos acuerdos. .
• Son relativamente pocos los acuerdos notificados por países en desarro-
REGIONALISMO Y GLOBALIZACIÓN llo que hayan cumplido sus metas y sus plazos para establecer una zona
· de libre comercio o unión aduanera. Las razones para eso serían: la in-
Esta sección se guía por el excelente, sólido y matizado estudio analí- compatibilidad entre integración y políticas económicas dirigidas hacia
tico preparado por la secretaría de la OMC, divulgado en abril de 1995, bajo adentro; la substitución de importaciones; el proteccionismo sectorial
el título Reginalism and the world trading system. Aquí se resumirán al~~~s y autárquico; la inestabilidad cambiaría; las oscilaciones políticas y eco-
de sus principales constataciones, sin detenerse en los argumentos Y análisiS nómicas y las dificultades creadas por la crisis internacional de los años
ochenta.
que llevaron a esos resultados.

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 INTEGRACIÓN Y REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS

--.--' El uível de integración alcanzada varía mucho, la mayoría de las notifi- respectivamente. En otras regiones el comercio intra-regional se ha
caciones se refiere apenas a áreas de libre comercio y es aún pequeño el mantenido con pocos cambios o ha declinado. El informe llama la atención
número de uníones aduaneras -el informe apenas lista a la comunidad sobre el dramático ejemplo de desregionalización ocurrido en el comercio
europea, CARICOM y el MERCOSUR. La UE es la única unión aduanera de Europa central, oriental y de la ex- URSS, donde la participación intra-
que es miembro de la OMC por derecho propio, junto con los Estados- regional, que había sido de 61.2 por ciento en 1958 y de 71.3 por cien-
miembros. to en 1963, bajara en 1993 a un19.7 por ciento.
Por otra parte, el estudio citado se propone examinar "Si los acuerdos • Las estimaciones de los efectos de los acuerdos regionales entres países
regionales de integración de integración del post-guerra han complementa- desarrollados, especialmente la CEE, parecen demostrar que la creación
do o debilitado los objetivos del sistema mundial de comercio". Igualmen- del comercio ha excedido el efecto de desvío del comercio en el caso de
te, se pregunta si las normas y prácticas del GATT y de la OMC son capaces de los productos manufacturados, ocurriendo el efecto opuesto en el caso
asegurar que el abordaje regional y el multilateral se respalden mutuamente, de la agricultura, no siendo claro si el balance es positivo o negativo.
lo cual no es un propósito de este artículo. • El efecto dinámico de estimular las importaciones de terceros, que sería
En razón de la dificultad de captar con precisión el impacto de los acuerdos el resultado de la aceleración del crecimiento económico provocado por
de integración sobre el comercio y las relaciones comerciales, el estudio prefiere la integración, explicaría por qué son raras las reducciones absolutas en
comparar el crecimiento del comercio entre los participantes y otras regio- las exportaciones de terceros, excepto en la agricultura.
nes antes y después de la conclusión de esos acuerdos, llegando a las siguien- • El desvío del comercio tiende a ser potencialmente más importante en acuerdos
tes conclusiones: entre países desarrollados que cubren productos donde. siguen existien-
• El análisis no respalda la tesis de una creciente fragmentación regional do picos arancelarios como en los textiles, ropas y calzado y en la agri-
del comercio ni de la emergencia de bloques más o menos exclusivos y cultura; lo mismo ocurre en acuerdos entre países en desarrollo cuando se
excluyentes en la América de norte, Europa occidental y la región de otorga a los participantes un margen de preferencia relativamente eleva-
Asia-Pacífico. Por el contrario, el comercio con socios dentro de la misma do como ha sucédido en muchos casos de acuerdos en América Latina.
región y con socios de otras regiones ha sido crecientemente importan- • Los estudios empíricos indican que los acuerdos regionales tienden a
te para las economías nacionales en el período de la post-guerra. ~roducir aumentos de inversiones provenientes de fuera de la región,
• Europa occidental es una excepción a la generalización anterior, por ser Siempre y cuando estén presentes otros elementos económicos que in-
la única región que persiguió consistentemente un aumento del comer- fluyen sobre las decisiones de inversión. La experiencia del programa
cio intra-regional por medio de políticas explícitas con ese fin. Entre del Mercado Unico Europeo en 1985 muestra que el impacto fue con-
1958 y 1993 el porcentaje de comercio intra-regional en Europa occi- siderable debido a la eliminación o reducción de barreras no-tarifarías
dental creció del 53 al70 por ciento, con en aumento más intenso entre y restricciones de acceso en sectores de servicios, más que en razón a
1958 y 1973 del 67.7 por ciento. reducciones arancelarias. ·
• Aún en Europa occidental, no hubo cambios significativos en la impor- • En algunos casos limitados, las partes de acuerdos regionales han ido
tancia del comercio extra-regional con relación a la producción total de más lejos que el GATT en la eliminación o reducción de barreras no aran-
la región. Ese comerció que en 1958 representaba el15,8 por-ciento celarías como por ejemplo, la renuncia a las medidas anti-dumping en
del PIB, había bajado en 1990 a 12.8 por ciento, sin perder de vista que el seno de la comunidad europea o en ciertos casos de liberalización de
en 1963 había sido del12.2 por ciento y en 1973 ell3.8 por ciento. La servicios de propiedad como en el TLCAN.
explicación es que, entre 1958 y 1990, el comercio exterior aumentó • En general, puede decirse que en servicios, propiedad intelectual, agri-
de importancia para Europa occidental, pasando de 33 al45 por ciento cultura, medidas no-arancelarias, de anti-dumping y anti-subsidios, en
del PIB y dejando algún espacio para el comercio extra-regional. la solución de litigios, en barreras técnicas, las disciplinas de la OMC cubren
• Se registraron también aumentos -peio en menor escala- en la partici- terrenos más amplios que la mayoría de los acuerdos regionales.
pación del comercio intra-regional en América Latina del16.8 por ciento • En conclusión, después de reiterar que "normas y procedimientos para
en 1958 al19.4 por ciento en 1993 y en Asia del4l.1 al49.7 por ciento políticas relacionadas con el comercio", son la esencia del sistema mundial

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RUBENS RICUPERO
INTEGRACIÓN Y REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS

del comercio, el informe afirma que "las iniciativas de integración re- Como complemento a ese impulso y mostrando que él le confería me-
gional y multilateral" han sido "complementos más que alternativas" jores condiciones para re-actualizar sus relaciones con el sur, México firma-
en la búsqueda de un comercio más libre. ría una serie de acuerdos con Chile, Colombia y Venezuela, Bolivia, América
Se confirma así la conclusión a la que habían llegado Robert Lauwrence Central, etcétera. El proceso era autónomo y no significaba meramente una
y Robert Littan, en el estudio The world trading system after the Uruguay extensión del TLCAN, a pesar de que algunos de los países que negociaron
round, en el sentido de que los grupos regionales se habían comportado hasta con Mé~~o habrán creído que esos acuerdos les facilitarían, a su debido tiempo,
ahora más como bulding blocks que como stumbling blocks en la construc- la adhes10n al acuerdo de América del Norte.
ción de un sistema comercial abierto. Una situación aún más desafiante se presentó cuando los Estados Uni-
En resumen, si se puede verificar la existencia de una convergencia básica dos decidieron proponer una Area de Libre Comercio Hemisférica, reanu-
de los procesos regionales con la unificación de mercados. Resta verificar si, dando el viejo sueño de la unión comercial de Alaska a la Patagonia esboza-
al interior de América Latina o, más ampliamente, en el hemisferio óccíden- do por el secretario de Estado Blaine en los tiempos del presidente Cleveland
tal, existiría la misma convergencia. y de los albores del Pan-americanismo~ ,
. Paralelamente a otras fuerzas como las producidas por la recuperación
de la estabilidad y del crecimiento de las economías latinoamericanas -una
¿ÁREA HEMISFÉRICA O LATINOAMERICANA? vez superada la crisis de los años 80 y la apertura y la liberalización de esas
economías-el TLCAN, los acuerdos mexicanos de libre comercio y la pro-
Si a nivel mundial la decisión de Europa Occidental de expandir la comu- puesta del Area de Libre Comercio de las Américas, ALCA, actuarán podero-
nidad originaria ha actuado como factor catalizador del proceso de integra- samente sobre el proceso de la ALADI e influirán sobre otros procesos en un
ción y definidor de los términos del debate, ese rol fue desempeñado en América curso como el MERCOSUR, la reactivación del Grupo Andino y el acuerdo
por la decisión de México de conformar el TLCAN y, más tarde, la de Estados colombo-venezolano.
Unidos de buscar una zona de libre comercio hemisférica o de las Américas. ¿En qué medida esas múltiples iniciativas pueden ser vistascomo com-
Contrariamente a Europa, donde el proceso se ha desarrollado patibles y complementarias? ¿Hasta qué punto corren el riesgo de ser percibidas
orgánicamente y sin fracturas, en América la ruta principal-los Tratados de coíno alternativas que se excluyen y se oponen, tal como se llegó a decir de
Montevideo1960 o 1980, laALALC y laALADI- se ve desechada por aquellos la propuesta de una Area de Libre Comercio de América del Sur? o, en otras
que, tensionan el curso hacia la integración. La insatisfacción con Montevi- palabras, ¿dónde están las convergencias y dónde las divergencias?
deo no es de ahora, pues ya a fines de los años 60 en el grupo Andino se Partiendo de lo más concreto y de lo más cercano, hay que reconocer
pensó que, en menor número, se llegaría más de prisa a la tierra prometida. una primera divergencia. En el momento en que concedió a países de fuera
Una decisión mucho más radical ha sidoJa mexicana. Primero, por bus- de la ALADI cierto tipo de preferencias como las consagradas en el texto de
car un acuerdo preferencial con países fuera de la ALADI y segundo, por haber TLCAN, México estaría obligado por el Artículo 44 del Tratado de Monte-
preferido seguir la lógica de la contigüidad geográfica y de la concentración video ~e 1980 a otorgar a los demás miembros de la ALADI las mismas pre-
comercial, más que la aspiración de integrarse con socios del mismo univer- ferencias, de acuerdo con los principios de Nación Más Favorecida y de No-
so político~cultural y niveles comparables de desarrollo pero con los que son Discriminación. Después de largas y. di:ficiles conversaciones, se adoptó el
menos intensos el intercambio y la integración de infraestructura fisica. Se compromiso por el cual se concedía a cualquier nación que hubiera formado
trató en apariencia al menos, de una opción preferencial por los ricos, no acuerdos preferenciales con países de fuera de la región la posibilidad de obtener
porque la riquez~ los convierta en mejores mercados o fuentes de inversio- un waiver por diez años de la aplicación de dicho artículo. A cambio, existe
nes y tecnología inexistentes en el sur, sino por una razón más profunda: una la obligación de negociar, con los miembros de la ALADI que lo soliciten,
opción por un nuevo modelo de desarrollo, de economía, de integración al compensaciones comerciales por las preferencias otorgadas a países extra-
mundo en proceso de globalización. Casi, se diría, la conversión a una nueva regionales.
manera de comprender la organización de la producción en esquemas más En cierta medida, la vigencia, a partir del1o. de enero de 1995, de la
liberales; en fin, lo que algunos autores han llamado la convergencia sistémica. Tarifa Externa Común del MERCOSUR suscitó la necesidad de restablecer las

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 INTEGRACIÓN r REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS
RUBENS RICUPERO

márgenes de preferencias o de ofrecer alguna otra compensación. En ambos No obstante, no debe ser indiferente la alternativa que plantea una ne-
casos, el MERCOSUR buscará renegociar -antes de diciembre de 1995- con gociación con Estados Unidos y Canadá. La hipótesis de negociar según el
sistema llamado de eje y rayos, H&S -hub and spokes- por el cual Washing-
México y con el Grupo Andino el patrimonio histórico de la ALADI. En el
caso de la negociación con el Grupo Andino se buscará igualmente alcanzar ton seleccionaría los candidatos elegibles a poco más que un contrato de ad-
una zona de libre comercio. Está pues, en curso un proceso para superar la hesión al TLCAN, en base a condicionalidades previas que harían superflua la
negociación posterior. A fin de habilitarse, el candidato tendría que suscri-
primera divergencia tangible. .
Aún suponiendo la solución del problema dentro del nuevo plazo, resta bir todo un corpus ya definido de reglas en servicios, propiedad intelectual,
lo más relevante: ¿cómo proceder en dirección hacia la zona de libre comer- inversiones, competencia, medio ambiente, patrones laborales, a los cuales
ahora se quiere agregar comportamiento político, calidad de gobierno, et-
cio, sea sudamericana, sea 'aladiana', sea hemisférica?
La mayor o menor amplitud de la meta del proceso ya trae consigo una cétera.
primera diferencia en el diseño de la configuración misma del proceso. Exis- Es interesante observar que las desventajas de ese sistema son tan evi-
ten, por ejemplo, los que favorecen una especie de teoría de círculos concéntricos dentes, que hasta la misma y habitualmente prudente secretaría de la OMC
y de complejidad creciente. El primer círculo contiene dos etapas. La prime- se desvía de su discreción para condenarlo. Recuerda el informe que, en esencia,
ra, más o menos concluida, fue la conformación de la zona de libre comercio en todos los sistemas de ese tipo, bienes y servicios -y tal vez capital y tra-
colombo-venezolana y la entrada en vigor de las tarifas externas comunes bajo- fluyen más libremente entre el eje y cada rayo, que entre los rayos.
del MERCOSUR y del·GRAN, esta última parcialmente en el caso de Perú. La Prosigue el estudio que, "comparado a la alternativa de una unión aduanera
segunda etapa, ahora en curso, consiste en la negociación entre MERCOSUR o de un área de libre comercio englobando a todos los países vinculados por
y el GRAN, así como con Chile, a fin de alcanzar la creación del Area de Libre acuerdos de integración regional, el sistema H&S será probablemente me-
Comercio de América del Sur. El principio implícito para ello sería el de apro- nos liberalizador o más proteccionista, porque eXiste un riesgo de que el país
vechar las ventajas de contigüidad de territorios y de complementariedad pre- eje -típicamente el más fuerte política y económicamente- moldeé los acuerdos
existente, tal como se manifiesta en el existencia previa de un cierto grado de con los rayos de manera a tratar las corrientes de comercio 'sensible' en cada
concentración de exportaciones e importaciones entre algunos países limítro- caso; por ejemplo, agricultura en el caso de un rayo y textiles y confecciones
fes. El mismo principio, como se vió, ha sido invocado en el caso del TLCAN. Las en el caso de otro". Además el sistema producirá probablemente menores
negociaciones no serían simultáneas y, en principio, se concentrarían eh un primer incrementos reales de ingreso para los países miembros y será potencialmen-
te menos creador de comercio para terceros, tenderá a distorsionar los pa-
momento en la negociación sobre comercio de bienes.
Otra opción, sería la de negociación simultánea entre los once países trones de inversión extranjera y de aumentar los costos administrativos. Era
miembros de ALADI, por medio de la adopción de un cror1ograma específico ese el sistema que básicamente se proponía en la primera fase de la iniciativa
y de un proceso imperativo de aumento de márgenes de preferencia. Las para las Américas para los países que se candidatizaban en el fondo a adhe-
negociaciones abarcarían no solamente aranceles y cuestiones no arancela- rirse al texto ya aprobado del TLCAN, negociado con México en condiciones
muy especiales.
rias sino también servicios, inversiones y compras oficiales.
Existen argumentos igualmente convincentes en favor de cada uno de Mortunadamente, parecería que la cumbre de Miami se habría inclina-
esos planteamientos y no es dificil identificar, en medio del debate que sobre do a favor de la opción más realista y pragmática de los building blocks. Así,
ellos se hace en ALADI y otras instancias, los intereses, temores y esperanzas Estados Unidos reconocería la ventaja de negociar con grupos ya consolida~
de distintos países. No se entrará en esa discusión porque a fin de cuentas, dos como el MERCOSUR o el GRAN desde que resulte exitosa la negociación
la decisión será dada en la práctica por aquellos que sean capaces de probar entre los grupos subregionales para conformada. Más allá de los argumen-'
concretamente su disposición de negociar compromisos de libre comercio tos para preferir esa última a la opción H&S, hay que agregar que unidos en
en un plazo de lO años o menos. Sin embargo, como la realidad no es lineal, grupos subregionales, los países latinoamericanos aumentarán su poder de
acabará por imponerse la necesidad de negociaciones más o menos simultá- negociación gracias a la escala de mercado superior y serán más capaces de
neas y sobre una variedad de temas, entre ellos, la facilitación del comercio, equilibrar hasta cierto punto un ejercicio fundamentalmente asimétrico.
servicios y compras oficiales.

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RUBENS RICUPERO INTEGRACIÓN Y REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS

DIFICULTADES POLÍTICAS Y RIESGOS ECONÓMICOS U na de las razones de esa afirmación es que las e:Xportaciones de Esta-
dos Unidos hacia la región aumentaron de US$ 42 mil millones en 1988 a
Definir si se prefiere buscar la integración a nivel subregional o sud- US$ 89 mil millones en 1994, incremento éste del109 por ciento en el cual
americano antes de la gran aventura de integrar Alaska y Patagonia es sola- México tuvo una participación del 50 por ciento. Por su parte, las exporta-
mente parte del problema, como también lo es el diseño de un mapa del ciones latinoamericanas a Estados Unidos en ese mismo período crecieron
camino para llegar a tal objetivo. Faltaría aún identificar los obstáculos po- apenas en un 7 4 por ciento. Datos recientes de ALADI indican que las impor-
líticos que surgen en ese camino y verificar, cuando se llegue finalmente a la taciones de productos originarios de los Estados Unidos han aumentado en
tierra prometida, si habrá, como esperamos, leche y miel para todos. países como Brasil y Argentina a tasas, en ciertos casos, cinco veces superio-
Desde el punto de vista político, no es pesimista afirmar que la ruta se res al del incremento de sus exportaciones hacia el mercado estadounidense.
presenta ahora más incierta que un año atrás. En efecto, la crisis mexicana, Como la propensión marginal o consumir productos norteamericanos es en
la derrota de Clinton en las elecciones de noviembre de 1994, el control del América Latina el doble de la Asiática, los países latinoamericanos serán res-
congreso y de sus órganos claves por elementos de escasa afinidad con el ponsables, hasta finales de siglo, por un volumen de importaciones origina-
proyecto hemisférico, debilitaron el entusiasmo estadounidense por la idea rias de Estados Unidos superior a las ventas americanas a Japón y Europa,
y toldaron de niebla el horizonte. El resultado negativo más concreto ha desde qúe se mantengan las tasas de crecimiento hasta ahora registradas. Esa
sido que el ejecutivo tuvo que renunciar al pedido de medidas de emergen- tendencia es además confirmada por el hecho de que, a partir de 1992, los
cia, fast traek, para las negociaciones hemisféricas, hasta entonces acoplado norteamericanos pasaron a tener superávit en su balance comercial con América
a la autorización negociadora de la.Ronda Uruguay y víctima de las contro- Latina, aUlÍlentando el excedente que siempre tuvieron tradicionalmente en
versias para la aprobación de esa última. Sin que el ejecutivo americano dis- el balance de pagos.
ponga de un mandato negociador, sería temerario aceptar negociaciones cuyos La intención con estos datos no es practicar una especie de terrorismo
eventuales resultados podrían ser a posteriori modificados o condicionados comercial, pues es claro que el comercio tiene que ser una vía en dos senti-
por el congreso. Los negociadores europeos y japoneses en el GATT jamás dos. Pero no se puede ignorar que hechos y tendencias concretas e irrefuta-
aceptaron negociar con Estados Unidos en tales condiciones, y sería pru- bles como los mencionados plantean. un problema real. En efecto, desde el
dente que los latinoamericanos no confundan documentos declaratorios como momento en que los países latinoamericanos aceptaron realizar programas de
los emanados de Miami con un verdadero mandato negociador. Habría que apertura comercial unilateral-en parte para atender presiones de Estados U nidos,
considerar además, que la reunión de Denver, etapa siguiente del proceso el FMI y el Banco Mundial, o por la convicción de que esas formas son indis-
lanzado en Miami, está previsto para marzo de 1996, año de elecciones pensables para alcanzar una economía más eficiente y para combatir la infla-
presumiblemente dificiles y decisivas en Estados Unidos. ción- al mismo tiempo aceptaron la posibilidad de registrar déficits crecien-
Por otro lado, hay que indagar realmente cuáles son las perspectivas de tes en su balanza comercial. Eso sucedió primero con México, más tarde con
alcanzar, por medio de la integración hemisférica, los resultados comercia- Argentina y después con Brasil.
les y económicos deseados por los países latinoamericanos y necesarios para En un primer momento, el problema parecía manejable en razón a que
la solución de sus problemas. Si los Estados Unidos pasaron a ser, por pri- los déficits eran compensados sin dificultad por los flujos financieros atraí-
mera vez, demandantes y no demandados en las relaciones económicas con dos por las altas tasas de interés latinoamericanas. El panorama cambiaría
América Latina eso no se debe al altruismo ni a la casualidad. Dependiendo radicalmente en 1994 como resultado de los aumentos sucesivos en la tasa
, '
cada vez más del comercio exterior, que subió del13 por ciento del PIB en de interés americana, determinados por la reserva federal y por la crisis me-
los años 70 a cerca del21 por ciento en 1990 -que sumado a las ganancias xicana. A partir de entonces, un nuevo tema aparece en los discursos del director-
por inversiones en el exterior, ese conjunto alcanzó en 1994la cifra de US$ gerente delFMI: el peligro para un país de depender del ahorro externo por
1.8 trillones, es decir, el27 por ciento del PIB-los norteamericanos se han más de 2 o 3 años, o quizás menos, y la necesidad de reequilibrar rápidamen-
convencido, como ha dicho Mickey Kantor, de que América Latina es where te sus cuentas comerciales y corrientes.
the action is ... where our future líes. Sin esperar el consejo, México adoptó un ajuste recesivo y en pocos meses
invirtió su situación de déficit con Estados Unidos. Es obvio que el mercado

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 RUBENS RICl'f'ERO INTEGRACIÓN !' REGIONAL/SJIO EN LAS AMÉRICAS

abierto o consolidado por el TLCAN irá, a partir de ahora, a ayudar a México ses, que producen a veces la impresión de querer transformarla en la agenda
a generar exportaciones y completar su ajuste. Pero en una situación en la de negociaciones de todo el unfinished businesde la Ronda de Uruguay, con
que Estados Unidos persiste en la necesidad de equilibrar su balanza comer- prioridad en temas como servicios financieros o la opción de arancel cero
cial con el mundo, en un ambiente de caída -aparentemente interminable- para productos químicos. Esto no debería sorprender ni indignar a nadie, si
del dólar, con el cambio de la relación comercial mexico-americana, antes se considera que las negociaciones comerciales en Estados Unidos siempre
favorable a Washington, será realista esperar que los demás países latinoa- han sido impulsadas o frenadas por los intereses de sectores económicos or-
mericanos encuentren a Estados Unidos dispuestos a desempeñar con ellos ganizados, como ha sido el caso, en la Ronda anterior, de la centralidad del
el mismo papel de salvador que viene asumiendo con México? Quizá habrá tema de la propiedad intelectual impuesto por el sector famacéutico, orga-
lugares suficientes en el barco salvavidas, pero si no los hay, a quienes pre- nizado en la PMA- Pharmaceutical Manufactures Association. A fin de com-
ferirán salvar los americanos? prender bien los motivos norteamericanos, sería necesario recordar cons-
Hace más o menos cuatro años, momento aún lejano de la crisis mexi- tantemente la famosa frase de un presidente que casi ni hablaba y medía mucho
cana, Stephen Fidler en un estudio del Fin.ancial Times sostenía que la cues- la palabras, Calvin Coolidge: The business ofthe United States is business.
tión a plantear no era la de saber si los países latinoamericanos serían capaces Así pues; se debería insistir en una agenda que contenga el unfinished business
de seguir financiando sus déficits de cuenta corriente, sino a que nivel de no solo de la Ronda Uruguay sino también de la Ronda de Tokio, puesto que
intereses lo harían y err consecuencia, a que nivel de desarrollo compatible los resultados han sido extremadamente modestos en áreas como la liberali-
con esos intereses. zaci6n de la agricultura, textiles, mejor disciplina para las medidas anti-dum-
La pregunta desde entonces ha sido si el congreso y los sectores produc- ping y las compensatorias de subsidios. Además, muy poco se ha hecho para
tivos norteamericanos estarían conscientes de que, tarde o temprano, los déficits resolver lo que había quedado de Tokio: los picos arancelarios sobre produc-
latinoamericanos tendrían que desaparecer y que la contribución para reequilibrar tos sensibles, el escalonamiento de aranceles según se aumenta el grado de ela-
las cuentas comerciales tendría que venir en primer lugar de los mercados de boración de un producto, los productos tropicales, etcétera. Sería igualmente
Estados Unidos y Canadá en relación a México y a otros países que pasaran a necesario resistir a la tendencia que viene ganando terreno en Estados Unidos
ser parte del área de libre comercio. Esto, sin ningún derrotismo, exigiría de para considerar el TLCAN no como techo sino como piso de una negociación en
Estados unidos la disposición de abrirse más a exportaciones latinoamericanas la cual se exigiría a cada nuevo candidato pagar un 'billete' de ingreso más caro.
de productos sensibles -cuero, textiles, ropas, calzado, jugo de naranja- de En la suposición de que todo eso se cumpla y que se sepa negociar más
sectores en los cuales se concentra lo esencial del potencial de exportación de o menos equilibradamente, hay que subrayar que el éxito o fracaso final del
la región. Exigiría también, una determinación norteamericana de moderar o proceso de integración hemisférica depende de factores que trascienden el
eliminar el uso de medidas anti-dumping contra las exportaciones latinoame- alcance de la negociación comercial y requieren, por tanto, la toma de de-
ricanas. Es conocido que uno de los motivos que llevaron a México a buscar cisiones en otras áreas. En particular, son dos los aspectos centrales que están
un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos ha sido justamente la espe- presentes en la explicación del modelo de los países asiáticos, los cuales, dicho
ranza de un tratamiento especial en ese campo, lo cual tardará en concretarse sea de paso, no han necesitado hasta ahora de ningún esquema preferencial
a juzgar por la acción despiadada del Departamento de Comercio contra el entre ellos o con países desarrollados para llegar donde llegaron.
cemento mexicano, por ejemplo, para citar apenas uno entre muchos casos. El primero de esos factores es el de una adecuada tasa de ahorro;Ínter-
Para eso sería indispensable que, en la etapa de preparación a la reunión na, ausente en la región, excepto en el caso de Chile, y que es, a su vez, producto
de Denver, los latinoamericanos pudieran redescubrir su capacidad de con- de una sana sitúación macroeconórnica: estabilidad en términos de una larga
certación que otrora se tuvo, cuando aún el afán de merecer figurar en la tradición de baja inflación, equilibrio presupuestario y una política realista
lista de buena conducta de Washington no hacía olvidar la necesidad de tratar de tasas de cambio, cuyo adecuado manejo ha evitado su uso para,fines anti-
_<fe definir una agenda propia de negociación, a través de organismos como inflacionarios y por tanto, la consecuencia de destruir gradualmente la capa-
la antigua CECLA o como el SELA de hoy. cidad de exportar. . , ·
En la ausencia de la tal coordinación, lo que hoy se observa, es una ten- El segundo factor es justamente la capacidad demostrada de los asiáti-
dencia al dominio de la agenda por parte de los norteamericanos y canadien- cos para modificar estructuralmente la composición de sus exportaciones con

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 RUBENS R{CUPERO
INTEGRACIÓN Y REGIONALISMO EN LAS AMÉRICAS
\- _:-. .

\···-,.el-ati~e-';)io gradual y sensible de manufacturas de elevado grado de valor La integración, por tanto, no es un juego de suma cero por lo que debe ·
agregadt1 como los productos electrónicos y ópticos, sectores que presentan ser predominantemente vista y percibida como una oportunidad. Es un es-
un crecimiento a veces de más del doble del comercio de manufacturas en labón de un proceso más amplio que hace parte de la tendencia de fines de
general. En contraste, parece ser que Iatinoamérica es cada vez más depen- siglo hacia la unificación de los mercados en escala planetaria. El objetivo
diente de la concentración del potencial exportador en dominios donde las final tiene que ser siempre el multilateralismo, el sistema mundial que maximice
ventajas comparativas provienen, o de la abundancia de recursos naturales o las ganancias en todos los escenarios y no la perspectiva sub regional o regio-
de la escala de producción. Muchos de esos sectores son los más vulnerables nal. En ese sentido, se está apenas en el principio de un largo proceso én
a modalidades nuevas de proteccionismo, particularmente insidiosas, como que, a fin de ahorrarse las frustraciones pasadas, tiene que converger con
son las del proteccionismo ambiental, como el caso de las exportaciones de voluntad política en no tratar de <;ompensar, a través de la falta de genero-
papel, celulosa, productos de pesca, acero, hierro, aluminio, productos vege- sidad con los vecinos, los propios errores e insuficiencias internas.
tales o animales, a los cuales se les aplican restricciones sanitarias, etcétera).
Es cierto que, tanto en el caso de los factores macroeconómicos como
en el de los que corresponden a la competitividad, la solución no vendrá de
alguna 'mano invisible' del mercado sino que necesitará políticas más globa-
les, que trasciendan el marco comercial y que incluyan temas como los de
reforma social y cultural. No se debería; así, cometer el error de atribuirle a
la integración, sea latinoamericana o hemisférica, poderes mágicos de trans-
formación que por sí sola ella no puede tener.
Otra amenaza potencialmente grave que se debe vencer es el escaso progreso
registrado en la integración política y de seguridad, a pesar de la abundancia
de cumbres y del exceso de retórica. Por ejemplo, en Europa occidental, la
integración económica fue el resultado de una decisión política para evitar
la repetición de un nuevo conflicto mundial y hacer frente a la amenaza del
comunismo.
Karls Deutsch plantea en un estudio sobre la integración en el Atlántico
Norte, que existen dos tipos de integración política. La primera, la comuni-
dad de seguridad amalgamada, en la cual los países antes autónomos dele-
garían a un centro nuevo parte de su anterior poder, como el caso de las 13
colonias que formaron los Estados Unidos. La segunda, o comunidad de
seguridad no-amalgamada es aquella donde, aún conservando su soberanía
y autonomía, los países recurren a métodos institucionalizados para resolver
sus diferencias a lo largo de un período suficientemente prolongado para
hacer con que la hipótesis de guerra entre ellos pase a ser inconcebible o
inadmisible. Sería, por ejemplo, el caso de Francia y Alemania, Bélgica y Holanda,
Estados Unidos y Canadá que por el Tratado de Washington de 1870 se
decidieron a desmantelar todas las fortificaciones militares a lo largo de sus
fronteras.
En América del Sur, recientemente afectada por la guerra entre Perú Y
Ecuador, qué país o países podrían pensar en algo parecido? Se está, desafor-
tunadamente, muy lejos de un mínimo razonable de integración política.

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EL TLCANY LOS ACUERDOS COMERCIALES
EN LAS AMÉRICAS

RONALD J. WüNNACOTT
PAUL WONNACOTT
 RONALD J. WONNACOTT es Codirector del Centro para el Estudio de las Relaciones INTRODUCCIÓN
Económicas Internacionales y William G. Davis Professor de Comercio Internacional en
el Departamento de Economía de la Universidad de Western bntario, London, Ontario.
PAUL WONNACOTT es Atan R. Ho/mesVisiting Professor en el Middlebury College,
Middlebury, VT. En los años recientes ha ocurrido un desarrollo notable de acuerdos co-
Algunas secciones de este artículo se basan en el informe "Los tratados comerciales en merciales regionales en las Américas. Aunque esos acuerdos prometen sustan-
las Américas: ¿tienen sentido?", preparado para el Instituto Fraser ciales ganancias del comercio también implican numerosos riesgos que inclu-
por Ronald J. Wonnacott y Paul Wonnacott, 1995. so, pueden perjudicar las expectativas de una liberalización multilateral1 .
Se extienden agradecimientos a diversos analistas del comercio -muy particularmente a Uno de esos riesgos radica en la posibilidad, reconocida hace tiempo,
Alan Winters y Paul Wónnacott- por sus valiosas ideas. de que determinados países construyan un acuerdo regional como una for-
(Traducción de Alberto Supelano) taleza económica contra terceros países, imponiéndoles barreras comercia-
les, quizá en formas ocultas y sutiles. Eri realidad, excepto que los países
participantes reduzcan sus barreras contra los países ajenos al acuerdo, la
conformación o ampliación de un acuerdo regional puede generar una dis-
criminación perjudicial contra los productos de los países no participantes,
provocando una desviación comercial que puede llegar a neutralizar los beneficios
derivados del acuerdo.
Los acuerdos regionales tienen un riesgo adicional que sólo hasta hace
poco se ha identificado en forma adecuada:. el que la articulación del país
con el exterior se deteriore gravemente. Esto habría sucedido en el caso de
las Américas, por ejemplo, si en vez del actual acercamiento de México y
Chile al TLCAN, los Estados Unidos hubieran aceptado la idea de firmar un
acuerdo bilateral con cada uno de ellos. El resultado habría sido un sistema
de eje y radios, H&S -Hub and Spoke System- consistente en un conjunto de
áreas de libre cOmercio alrededor de un país central: los Estados Unidos. En
este sistema, el eje estadounidense habría articulado tres acuerdos bilatera-

1 En Wonnacott (1996) se analizan la razones por las cuales la liberalización regional

puede deteriorar -o mejorar-las perspectivas de liberalización multilateral del comer-
cio mundial en su conjunto.

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RONALD J. \FONNACOTT y PAL'L \FONNACOTT EL TLCAN l' LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS A.IIÉRICAS

les: uno con un radio mexicano, otro con un radio chileno y otro con un entre Canadá y Estados Unidos, TLC, en 1989. ¿Ingresaría México a esta
radio canadiense, el área de libre comercio original entre Canadá y Estados área de libre comercio, ALC, (esquema 3) o, para lograr un acuerdo más rá-
Unidos. pido y más simple, negociaría un tratado bilateral únicamente con Estados
Este artículo muestra que, aunque ese sistema prometiera enormes ganancias Unidos (esquema 2), creando así un sistema H&S, donde el centro estado-
derivadas de la apertura del comercio de cada país con los Estados Unidos, unidense tendría dos acuerdos bilaterales entrecruzados es decir un nuevo
habría significado una pérdida sustancial de ganancias por el hecho de no radio bilateral con México junto con su tratado bilateral ' original' de 1989
liberalizar el comercio entre los radios del sistema. Lo que es peor aún, habría con Canadá? Se escogió la opción del esquema 3 y el resultado fue el Trata-
deteriorado el comercio entre los radios 2 . do de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN, de 1994, con una cláusula
También, en el artículo se examinan los acuerdos comerciales existen- de ingreso que permite incluir otros países que califiquen para ser miembros
tes en el Hemisferio Occidental, haciendo especial énfasis en el problema de plenos.
mantener una arquitectura adecuada del sistema de acuerdos comerciales y Chile fue el primer país en calificar, y en 1994 se planteó la alternativa
en sus efectos negativos si esto no se logra. de admitir a Chile como miembro de~ TLCAN (esquema 4) o negociar un
En este contexto general, se plantean las siguientes preguntas: A. ¿En acuerdo radial bilateral con Estados Unidos (esquema 6). En un comienzo
qué estado se encuentra el TLCAN?; B. ¿Qué más se está haciendo en América se escogió esta segunda opción debido a la presión de los trabajadores y los
Latina?; c. Cuál sería el objetivo eventual en el hemisferio?; D. ¿Cómo con- grupos ambientales estadounidenses, quienes consideraban que podían conseguir
seguirlo?; E. ¿Cómo perfeccionar disposiciones específicas tales como Ías normas normas más rigurosas con un acuerdo bilateral.
dé origen? En la Cumbre de Miami de diciembre de 1994 se rechazó implícita-
mente la opción bilateral H&S con el anuncio de las negociaciones de 1995
para convertir a Chile en miembro pleno del TLCAN. Incluso, la rechazó como
¿EN QUÉ ESTADO SE ENCUENTRA EL TLCAN? una opción futura, estableciendo más bién como objetivo un área de libre
comercio de todo el hemisferio para el año 2005 (esquema 5 ). Sin embargo,
La figura 1 muestra la arquitectura y estructura del Are a de Libre Comer- aún no se han resuelto muchas cuestiones importantes acerca de la forma en
cio de las Aniéricas, ALCA. La primera cuestión básica para su diseño surge que se negociaría y nada garantiza que la idea de los Estados Unidos para
inmediatam~nte después de entrar en vigencia el Tratado de Libre Comercio firmar un tratado bilateral con otro país no gane terreno de nuevo en el futuro.
En Centro y Sur América aún se están negociando tratados comerciales
2 En los casos de México y Chile, este deterioro habría sido aminorado por su propia entrecruzados y ya están en funcionamiento varias configuraciones H&S y modelos
ALC, una de las complic~ciones que inicialmente se dejan de lado pero que se exami- mucho más complejos. Incluso, por las negociaciones para liberalizar el co-
nan más tarde. El sistema H&S que aquí se analiza es idéntico al sistema de ALC traslapadas mercio en la APEC, se presenta la posibilidad de que se genere un eje TLCAN-
(entrecruzadas) exaininado por Wonnacott (1975, 1982) y por Yung C. Park y Jung Chile con dos radios: el resto de la APEC y el resto del ALCA. Un esquema
Ho Yoo (1989), quienes lo representan como una estrella, con los Estados Unidos en
el centro y los países socios en las puntas. Este sistema fue denominado sistema H&S parecido ésta en curso en Europa, en donde la Unión Europea ha firmado
por Lipsey (1990) y Wonnacott (1975 ), quienes usaron por primera vez este concepto varios H&S bilaterales con Europa Central y Oriental 3 .
para analizar las nacientes negociaciones comerciales con México. En Kowalczyck y En el apéndice A se presenta una revisión de la economía de los sistemas
Wonnacott (1992) se presenta un tratamiento matématico del tema. Al comentar los H&S. Aquí basta señalar que, en comparación con un área de libre comer-
acuerdos de Estados Unidos con Canadá y México es importante no olvidar la anterior
ALC de Estados Unidos con Israel, pese a que éste fue un acuerdo motivado básica- cio, un sistema H&S es menos eficiente y genera menores ingresos para los
mente por consideraciones políticas. Aunque tiene implicaciones económicas muy sus- participantes. Si hay un país que se beneficie, es el país eje, debido a: A. Las
tanciales desde el punto de vista israelí, el volumen de comercio que cubre no es lo preferencias que sus exportadores obtienen en el mercado de cada radio en
suficientemente grande como para alterar el presente análisis. Excepto que se diga otra la competencia con todos los demás radios, B. Las ventajas de costos que
cosa, el término área de libre comercio, ALC, se utiliza en forma genérica -así como
el término unión aduanera se usaba a menudo en la literatura anterior- para designar
cualquier acuerdo que liberalice el comercio entre sus miembros, es decir, el término 3 Para más detalles sobre éste y otros sistemas europeos más complicados, véase Enders
ALC representa cualquier acuerdo comercial o unión aduanera. y Wonnacott (1995)

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RONALD J. WONNACOTT y PAUL \VONNACOTT EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS

FIGURA 1 sólo sus productores logran por el acceso a insumas libres de impuestos
ARQUITECTURA DEL TRATADO DE LIBERACION HEMISFERICA provenientes de todos los radios, c. Las ventajas de inversión por ser el único
lugar para ubicarse donde las empresas tienen un comercio liberalizado con
1989 Decisión Decisión
TLC 1990: México 1995: Chile
todos los países de la región.
Es claro que si el eje se beneficia, lo hace a expensas de los demás radios,
los cuales pierden porque obtienen una porción menor de una 'torta' de
ingresos menor y se convierten en lugares menos atractivos para la inver-
Esquema2 sión. Pero, aunque el eje obtenga una tajada mayor, ésta es parte de una torta
de ingresos más pequeña, de manera que no es muy claro qué tanto se be-
neficie. En términos más específicos, en un sistema H&S, en comparación
con un ALC, el comercio radio-radio se deteriora aun más debido a los be-
neficios que se pierden con la liberalización de ese comercio y, además,
porque el comercio radio-radio se perjudica debido a la discriminación que
H&S/ cualquier radio experimenta en otros mercados radiales en la competencia
con el eje.
Esquema1 / Aparte de lo anterior, hay otras razones para que la situación de un radio

o
sea peor en un sistema H&S que en un ALC. En primer lugar, en sus nego-
ciaciones bilaterales con el eje, cualquier radio no podría ser capaz de con-
seguir disposiciones tan favorables de acceso al mercado del eje debido a su
H&S?
relativamente débil posición en la negociación uno a uno. Por contraste, en
ALC? / un ALCen expansión, un intento del eje para permitir la entrada de un nuevo
país con un acceso menos atractivo a su mercado implicaría negociar con el
nuevo participante y con sus socios actu<¡les del ALC.
Para el radio aparece un segundo problema cuando el eje quiere incor-
porar nuevos radios en el futuro. Este puede ilustrarse en la figura 1: si Chile
ALC? e se hubiera convertido en el radio del esquema 6, esa situación le habría ocasionado
serios problemas no sólo porque el conjunto anterior se desplazaría hacia el
sistema H&S más amplio del esquema 7 y no hacia el más favorable del es-
quema 5, sino también porque los futuros acuerdos radiales que Estados U nidos
Ch firmara con otros países, les podrían dar un mejor acceso al mercado estado-
unidense que el conseguido por Chile. En ese caso, a pesar de su acuerdo
bilateral con Estados Unidos, Chile enfrentaría discriminación en el merca-
do de Estados Unidos en la competencia con los nuevos países radiales. En
síntesis, si el eje tiene libertad de incorporar nuevos radios, el resultado es
un proceso donde los radios no tienen ningún control.
Además, incluso el eje puede llegar a perder el control sobre este pro-
ceso. Una vez que el eje sienta el precedente de firmar tratados bilaterales
con terceros países, los radios también pueden hacerlo. En tal caso, se crea
un nuevo sistema H&S donde el eje original se encuentra desempeñando el
papel de un radio, con todos los perjuicios que esto implica.

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 RONALD }: \\'lONNACOTT y PAUL \FONNACOTT EL TLC.4N !' LOS ACUERDOS COJIERCIALES EN LAS AMÉRICAS

·...___...Así, este bilateralismo ad hoc comporta riesgos sustanciales puesto que, FIGURA2
en compstación con la ampliación de un ALC, perjudica a todos los países ACUERDOS COMERCIALES DEL HEMISFERIO OCCIDENTAL*
participantes. En efecto, en la medida en que el proceso continúe, las empre- .
sas comerciales pueden simplemente renunciar a superar la confusión de-
rivada del intento de determinar la ruta menos costosa a través de este labe-
rinto -incluyendo el costo de cumplir con las diversas reglas de origen nece-
sarias para comerciar libremente- y en cambio pagar aranceles, en cuyo caso
se perderían las ganancias de la liberalización comercial.
En conclusión, en la creación y ampliación del TLCAN, se ha establecido TLCAN
(se espera incluir a Chile)
el precedente apropiado de un área de libre comercio en expansión en vez
A Argentina
de un sistema H&S.
Ba Bahamas
Bol Bolivia
Br Brazil
¿QUÉ MÁS SE ESTÁ HACIENDO EN AMÉRICA LATINA? . USA Can Canadá
· Ch Chile
Además del TLCAN, en el hemisferio existen otros esquemas de comer-
1 Col Colombia
cio preferencial. De hecho, en la actualidad existe en América Latina una red 1
1 CR Costa Rica
muy compleja de acuerdos que incluye casi todas las formas de unión eco-
nómica. Existen uniones aduaneras, UA, donde los miembros tienen un arancel
,1
'·Ec Ecuador
1
RD República Dominicana
externo común, AEC, con respecto a terceros países y áreas de libre comercio 1
1 ES El Salvador
en donde no hay arancel externo común. 1
1 Gua Guatemala
Muchos de estos acuerdos están entrecruzados, bien sea debido al di- \
\ Guy Guyana
seño original o como resultado de su expansión, lo cual es un elemento \
H Honduras
importante en el panorama general. Por ejemplo, la UA de Argentina y Brasil \
\
de 1990 se transformó en un acuerdo más amplio, el mercosur, con la adi- J Jamaica
ción de Uruguay y Paraguay en 1991; y el ALC de Colombia y Venezuela se
' \
\
M México
\
extendió para incluir a México en el Grupo de los Tres, G-3, en 1993. De \ N Nicaragua
modo que México es miembro del G-3 y del acuerdo entre México y el Mercado '' Pa Paraguay
'' Peru Perú
Común Centroamericano, dos acuerdos que se articulan en un eje: México. '
TT Trinidad y Tobago
SISTEMAS EJE-RADIO Y OTRAS VARIACIONES MÁS COMPLEJAS u Uruguay
V Venezuela
En América Latina no hay sistemas eje-radio simples con un centro único.
Por el contrario, lo que existe es un sistema multicéntrico extremadamente
complejo de acuerdos entrecruzados y complicado aún más por los acuerdos
bilaterales de comercio de la Asociación Latinoamericana de Integración de * La línea doble indica una unión aduanera o un mercado común con un arancel ex-
1980; ALADI. Como se observa en la figura 2, existen dos ejes principales: t~rno común. Las líneas continuas representan los acuerdos existentes y las líneas
México y Colombia y Venezuela. discontinuas, los que se están negociando en h actualidad.
Un análisis de las disposiciones de estos acuerdos se encuentra en Wonnacott y Wonnacott
(1995, apéndice C).

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 EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS
RONALD ]. \VONNACOTT )' PAUL \VONNACOTT

Una pr~gunta que surge del desarrollo de este sistema es la de por qué
Acuerdos existentes con México Estados Urndos y Canadá no han objetado enérgicamente el que México
Los acuerdos firmados con participación de México constituyen el sis- haya firmado estos acuerdos radiales que perjudican el comercio de esos dos
países con América Latina.
tema eje-radio representado en la figura 3 o, más exactamente, el sistema
Habría podido ser peor especialmente para Canadá. Si Estados Unidos
eje-bloque de radios cuyo eje es México, el cual es un sistema ineficiente
hubiera negociado un ALC bilateral con Chile, México y Estados Unidos se
que, en comparación con un área de libre comercio única y en expansión, no
habrían convertido esencialmente en un eje conjunto, con Chile y Canadá
sólo reduce las ganancias potenciales del comercio y, por tanto, el ingreso
como radios. En realidad, México se habría convertido en un super-eje4 incluso
colectivo de todos los participantes, sino que es particularmente perjudicial
frente a suco-eje Estados Unidos, debido a su preferencias en etMCCA y en
para los radios, todos los países de la figura 3, excepto México.
Como se ha mencionado, el costo para los radios es superior a los be- los mercados colombiano y venezolano.
neficios que se ceden por la no liberalización del comercio con cada uno de
El eje conjunto Colombia-Venezuela
los demás radios. Se debe contar también con el perjuicio causado al comer-
cio radio-radio producto de la discriminación que deben enfrentar los ra-
Como se observa en la figura 3, Colombia y Venezuela constituyen uno
dios en cada uno de los otros mercados en la competencia con el eje mexi-
de los bloques radiales con respecto al eje mexicano como resultado del Acuerdo
cano. Un ejemplo de ese perjuicio es el excesivo costo en transporte y valor
del ~rupo de los T:es. Pero por las condiciones del Pacto Andino -que li-
agregado en que se incurre cuando el comercio radio-radio se redistribuye
ber~zan el comerCI~ de Colmybia y Venezuela con Bolivia, Ecuador y Perú
a través del centro mexicano. Adicionalmente, los radios tienen desventajas
(grafica 4)- ~olomb1a y Venezuela también constituyen un eje o, más exac-
frente a México en la competencia por la inversión porque éste es el único
tamente, un eJe conjunto con México como radio. Por su parte, México sufre
lugar de ubicación que proporciona un acceso libre de impuestos a todos los
discriminación en Bolivia, Ecuador y Perú J:?.Or la competencia con el eje
mercados del sistema. Colombia-Venezuela que se constit:uye así eiÍ el segundo eje de este sistema
FIGURA 3 con dos radios: México y Bolivia-Ecuador-Perú. '
ACUERDOS COMERCIALES CON EJE EN MEXICO, Esta 'colcha' de acuerdos,comerciales de México y Colombia-Venezue-
UN RADIO CHILENO Y TRES 'BLOQUES RADIALES'* la, donde ambos son simultáneamente eje y radio uno del otro -y ambos
sufren discriminación en la competencia con el otro en los-mercados radiales
del otro- quizás sea el mejor ejemplo de un sistema inconsistente de hecho
El ingreso de Chile al TLCAN casi incoherente y de distorsiones comerciales discriminatorias, ~ue puede
llevará a que México tenga un
radio conformado por Cana- llegar a_ conformarse con el desarrollo ad hoc de un conjunto dé acuerdos _
dá, Estados Unidos y Chile, comerciales aparentemente razonables cuando no existe un objetivo global
y conserve los otros dos ra- claramente definido.
dios Aunque es muy complicado tratar las implicaciones de ese sistema para
todos los países participantes, merece atención especial los efectos sobre los
países radio que hacen el gasto: Bolivia, Ecuador y Perú.
Por una parte, el régimen comercial de la figura 4 da a las empresas de
estos países un mejor acceso indirecto al mercado de los Estados Unidos a
través del _G-3, y, desde allí, al TLCAN. Por ejemplo, estas empresas pued~n
lograr un mcremento en sus ventas de insumas a las empresas colombianas

4 Acerca de la posición de la Unión Europea como super-eje de Europa, véase Enders y

* Cada bloque radial, como el MCCA, está conformado por más de un país. Wonnacott (1995)

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 EL TLCAN l' LOS ACUERDOS CO.IIERCIALES EN L4S AMÉRICAS
RONALD J. \I'ONNACOTT y PAUL \\10NNACOTT

venezolanas exportando productos con mayor grado de procesamiento para De otra parte, por más esenciales que estos problemas sean para Bolivia,
0
que las empresas mexicanas los procesen adicionalmente antes de su even- Ecuador y Perú, lo son mucho más para un país latinoamericano que no tenga
tual venta en los Estados Unidos. Es notorio que si, en cambio, tratan de ningún acceso a una ruta libre de impuestos hacia los Estados Unidos. Ade-
exportar directamente a los Estados Unidos, les será mucho más dificil com- más de sufrir discriminación en los mismos mercados que Bolivia, Ecuador y
petir con los dos ejes, México y Colombia-Venezuela. Perú, ese país -que se ha excluido del sistema de la figura 4- enfrenta el gran
Aunque aún no es claro que este desarrollo lleve a Bolivia, Ecuador y problema adicional de no tener ni siquiera una puerta de acceso indirecto a los
Perú a que experimenten un costo económico neto, es evidente que estos Estados Unidos. El problema de dicho país es fácil de reconocer: padece la
países se verán cada vez más marginados, es decir, serán más dependientes economía de exclusión de este sistema comercial. Por contraste, Bolivia, Ecuador
de la forma en que Colombia-Venezuela y México orienten su comercio con y Perú experimentan la economía de exclusión parcial5 , un problema que éstos
los Estados Unidos. eventualmente no perciben porque participan en este sistema.
No obstante, el que al final Bolivia, Ecuador y Perú resulten beneficia-
FIGURA4
dos con el conjunto de acuerdos comerciales de la figura 4, estos países pre-
EL SISTEMA CON EJE DUAL DE AMERICA LATINA
ferirían participar en una ALC hemisférica, entre otras razones, porque ésta
dejaría intacta su ruta indirecta a los Estados Unidos e incluso más abierta,
debido a las normas de origen menos exigentes para el tránsito a través de
México y Colombia-Venezuela, al tiempo que les abriría rutas directas pro-
pias a los Estados Unidos en vez de cerrarlas.
CA · En esta discusión es importante tener presente que, paralelamente al
problema del acceso a los mercados de exportaciones, todos los radios en-
frentan otro problema: la falta de disponibilidad, ·para sus empresas, de insu-
mos libres de impuestos provenientes de otros radios. Como consecuencia,
las empresas de cualquier radio tienen una menor capacidad para competir
con las empresas del eje que consiguen esos insumos libres de impuestos.
Si bién la figura 4 es bastante complicada, es evidente que hay todavía
mayores complicaciones en los acuerdos descritos en la figura 2. Para un análisis
de algunas de ellas, véase Wonnacott y Wonnacott ( 199 5).

OBSERVACIONES FINALES SOBRE LOS DESARROLLOS DE AMÉRICA

LATINA

El panorama latinoamericano es hoy muy complicado ya que aunque exis-

ten varios ejemplos de esquemas centro-radio, el problema es aún mucho más
PACTO ANDINO
profundo. Hay bloques radiales, como el MCCA, centros conjuntos -Colombia-
BOL Venezuela- y centros múltiples -México y Colombia-Venezuela. Incluso, tam-
EC bién hay complicaciones que no se relacionan con el sistemaH&S,.como las
Perú ALC en las que un subgrupo de miembros ha firmado sus propios acuerdos
adicionales para profundizar aún más la liberalización comercial existente
entre ellos.

5 Es decir, la exclusión de los mercados de los demás radios, pero no de su centro.

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 EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS
RONALD J. \VONNACOTT )' PAUL \VONNACOTT

Existen muchos ejemplos en desarrollo o en perspectiva de ALC entrecruzadas 1. ¿Es relativamente importante el comercio radio-radio?
que han conformado un ALC más extensa, en la medida en que se ha libera-
lizado el comercio entre los países participantes; aunque no un ALCen sen- Para entender y evaluar este punto, conviene retomar la figura l. La
tido estricto porque no satisface sus requerimientos de normas de origen y única diferencia entre el H&S del esquema 2 y el ALC del esquema 3 es que
de consistencia entre acuerdos. Un ejemplo de ello (figura 2) es la pseudo el comercio entre Chile y Canadá no está liberalizado en un sistema H&S.
ALC conformada por Chile, México y Colombia-Venezuela, en la que cada Pero, ¿por qué preocuparse por las distorsiones que aún persisten en el co-
país ha reducido las barreras comerciales con los demás, pero que en con- mercio entre estos dos países cuando su monto apenas alcanza el2 por cien-
junto aún no se han ocupado de los temas de la consistencia y las normas de to del comercio de Estados Unidos-Canadá?
Hay dos problemas en esta argumentación6 • Primero, en la figura l se
origen.
Para las empresas comerciales, el problema de identificar la ruta menos ha ilustrado su importancia como precedente de la liberalización, incluso en
costosa de tal sistema sería casi imposible de resolver, asi todos los acuerdos la relativamente pequeña relación comercial entre Canadá y México; de es-
comerciales mostrados en la gráfica tuvieran disposiciones idénticas. El hecho cogerse el esquema 2 en vez del esquema 3, este precedente de H&S podría
es que por no ser iguales -por ejemplo, algunos acuerdos liberalizan el comer- haber llevado a un sistema H&S hemisférico en donde todo su comercio
'
excepto .el que se realiza con los Estados Unidos, se habría visto distorsionado.
cio más profundamente que otros- aumenta la complejidad del cuadro.
Surgen complicaciones adicionales en la medida en que algunos ~cuer­ Incluso, esto habría generado todos los problemas descritos anteriormente:
dos admiten un comercio administrado que impide obtener ganancias del pérdida de las ganancias potenciales del comercio liberalizado, deterioro del
comercio liberalizado basado en las ventajas comparativas y la mayor com- comercio radio-radio y de la inversión en cada radio, y la posible combina-
petencia. Además, el problema de los difer~ntes ,requerimient?,s y condicio- ción de todos estos problemas debido .a que un H&S es un sistema que los
nes de este sistema comercial va mucho mas alla de la confuswn que gene- radios -e incluso el eje- no pueden ser capaces de controlar.
ran. En tanto distorsiones comerciales, imponen un costo, aunque cada empre~a En segundo lugar, aún si no hubiera ningún precedente porque las ne-
pueda eliminar la confusión, incluso con un costo igual: cero y pueda ~su­ gociaciones de la figura l se hubieran terminado con México en el esquema
mar correctamente su propia ruta de menor costo a traves de este labennto 2 o en el3, el problema sería el volumen del comercio en el futuro y no del
comercio entre México y Canadá en el pasado.
de acuerdos.
Esa ruta de mínimo costo para las empresas es para todos los países par- Cuando México liberaliza su comercio con los Estados U nidos, bien sea
ticipantes ineficiente y muy costosa porque, mientras que el ahorro de un bajo el esquema de un H&S o en el de un ALC en expansión, puede obtener
arancel para un empresa es una transferencia, Jos ~ostos excesi~-:ge..tra~ grandes ganancias comerciales que van mucho más allá de los estándares de
porte y de otras transacciones -en los que se incurre ~ara ahorr~r los aran- explotación de las economías de escala y de la ventaja comparativa en su co-
celes junto con los costos excesivos de agregar cualqmer conterndo necesa- mercio con los Estados U nidos, dadas las funciones de producción existentes
rio en el eje- representan un despilfarro de recursos reales. · y la disponibilidad de factores. Estas ganancias también pueden,_y quizá en
forma más importante, resultar del incremento de la productividad en México
¿ES IMPORTANTE LA ARQUITECTURA DE UN SISTEMA H&S O DE debido a un mayor flujo de capital extranjero y a la introducción de mejores
CUALQUIER OTRO ACUERDO PREFERENCIAL? técnicas de producción por parte de las ~mpresas extranjeras que son atraídas
a invertir en México por su nuevo acceso al mercado de Estados Unidos.
Realizando un examen rápido de las complejidades involucradas en el A modo de ejemplo, algunas multinacionales que invierten en México
desarrollo ad hoc de los sistemas H&S, y de otros aún más complicados como sostienen que, dado que en sus inversiones se incorporan los medios pro-
los de las figuras anteriores, nos induce fuertemente a una respuesta positi-
va. Sin embargo, algunos observadores han planteado las siguientes pregun-
6 Además de que es obvio que no es válida en muchos casos para los que el comercio
tas y, en consecuencia, cuestionado esa conclusión. radio-radio es mucho más importante. Por ejemplo, el comercio distorsionado en el
H&S de la gráfica 3 con eje en México incluye el enorme volumen del comercio entre
los Estados Unidos y todos los radios latinoamericanos de ese diagrama.

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RONALD]. \FONNACOTT .1' PAUL \VONNACOTT
EL TLCAN l' LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS iLIIÉRICAS

ducción más actualizados para servir al mercado de Estados Unidos, pueden miento del comercio entre los dos países, bien sea que estén en un ALC o en
conseguir un nivel de productividad del trabajo en planta muy superior al
un H&S. Pero este crecimiento sería aún mayor en un ALe que les permita
que hoy prevalece en México y, en algunos casos, semejante a los niveles de comerciar libremente sólo a ellos dos. En consecuencia, incluso para Cana-
productividad de los Estados Unidos. dá y México, la arquitectura H&S frente al ALC del sistema comercial es mu-
Pero a decir verdad, el problema de la productividad va mucho más allá cho más importante de lo que indica su bajo nivel de comercio anterior.
de lo que sucede en planta; por ejemplo, se requieren mejoras en la educa-
ción actitudes e infraestructura industriales, así como sistemas de transpor-
2. ~omo resultado de los recortes arancelarios de la Ronda del Uruguay, ¿los
te y de telecomunicaciones. No obstante, es de esperar que además de las margenes de preferencia que aún subsisten son suficientes para que los pro-
reformas internas en México, haya un progreso en esos frentes debido tam- blemas del H&S sigan siendo importantes?
bién a la liberalización comerciaf. Suponiendo que si, a mediano o largo
plazo, la brecha entre la productividad estadounidense y la mexicana se re-
Estos problemas se derivan de la existencia de márgenes de preferencias
duce en una tercera parte, la productividad y el ingreso mexicanos pueden y discriminación comerciales; pero como esos márgenes se basan en arance-
llegar a más del doble únicamente por ese concepto. les, éstos disminuyen con las reducciones arancelarias multilaterales dismi-
Esta estimación del potencial de crecimiento mexicano puede parecer exa- nuyen. Sin embargo, esos márgenes se mantienen debido, entre otras aspec-
gerada, pero en realidad implica que se estará acercando a las anteriores tasas de tos, a los considerables aranceles que aún subsisten en algunos sectores, al
crecimiento del Este Asiático, en un futuro donde -una vez México logre un
acceso diferencial a los mecanismos para resolver las disputas y a las barreras
mayor grado de estabilidad macroeconómica y monetaria- tendrá dos venta-
no arancelarias Una indicación de los enormes márgenes de preferencias im-
jas: A. Un acuerdo comercial que le dará un mejor acceso al mercado de los plícitas generadas por las barreras no arancelarias son los aranceles equiva-
Estados Unidos que el que disfrutan los países del Este Asiático, los cuales, no lentes de tres dígitos que se han impuesto en algunos sectores de algunos
obstante, han basado su crecimiento y su desarrollo en ese mercado y B. A di- países con la fijación de tarifas sustitutivas de las barreras en el marco de la
ferencia de los países del Sudeste Asiático, México no enfrenta un océano Pa- Ronda del Uruguay.
cífico que reduciría sus ganancias en el comercio con los Estados Unidos.
Algún día la liberalización multil~t~ralllegará a reducir tanto los már-
Como indicación del potencial mexicano, Chile puede ser un punto de genes de preferencias, que dejarán de ser importantes los problemas H&S.
referencia aún mejor que el Este Asiático. Su utilización como punto de re-
Y cuanto más pronto llegue tanto mejor. Pero cuando llegue, todos los pro-
ferencia evita una amplia gama de preguntas dificiles y delicadas acerca de blemas usuales de las uniones aduaneras, de las áreas de libre comercio re-
las posibles diferencias transpacíficas, como por ejemplo, sobre la ética del gionales, de la desviación comercial, etcétera, también dejarán de ser impor-
trabajo o la capacidad para ahorrar. tantes, puesto que éstos también se basan en los márgenes de preferencia. El
Si México es capaz de emular el reciente crecimiento de Chile -una meta problema H&S es, por supuesto, una generalización compleja del tradicio-
razonablemente conservadora, dada la mayor distancia entre Chile y el mercado nal problema de la unión aduanera. En suma, algún día se verá eLfin de la
de Estados Unidos y la anterior inexistencia de un acuerdo comercial con historia de la UA y del H&S, pero ese día aún está lejano.
Estados U nidos- el incremento resultante de la productividad y del ingreso
Pero por otra parte, la forma de evitar y revertir las distorsiones H&S
mexicanos tendría implicaciones favorables para Canadá, en términos de los seguirá siendo un tema doritinante en los acuerdos comerciales hemisféricos
beneficios derivados de las exportaciones. El resultado sería una gran crecí- como lo son los temas de la riqueza y la sofisticación tecnológica de los so~
cio~ comerciales. A modo de ejemplo, aunque es mejor ser un eje que un
7 Puesto que no se puede esperar un aumento sustancial de la produc~:ridad mexic~a radio, ~uando :odo lo demás se mantiene igual, puede ser mucho mejor ser
debido solamente a las reformas domésticas, los aumentos de productividad en ese prus un radio del eJe Estados Unidos que un eje de un gran número de radios
tendrán que ser atribuidos a la liberalización comercial y a las reformas mexicanas. Entre
las razones por las cuales es imposible separar los efectos de esas dos influencias se en- P.equeños, si las demás cosas no son iguales. La figura 4 proporciona otro
cuentra el hecho de que no es claro si algunas de esas reformas se habrían puesto en e~emplo, en el que el eje mexicano está en una posición mucho mejor que el
práctica sin la expectativa de un acuerdo comercial con Estados U nidos; tampoco es claro eJe Colombia-Venezuela porque México liberalizó sucomercio con Estados
si se hubiesen puesto en marcha si los Estados Unidos hubiesen rechazado ese acuerdo.
U nidos y Canadá, mientras que la liberalización correspondiente en Colom ~

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 EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS
·'' .
_~· ROiVAW ]. \VONNACOTT y PAUL \VONNACOTT
\.:::._:.::_,:_.
Es cierto que estos problemas pueden resolverse en la negociación de unALC
l.,;, --bia-yVenc:duela se realizó con el mercado conformado por Bolivia, Ecuador plena con la participación de todos los países del hemisferio. Pero aún este re-
y Perú, el cual es mucho más pequeño. sultado, el más favorable de todos los que son posibles estaría determinado
por hacer lo correcto desde el principio, es decir, negociar el ALC hemisférica que
a~uí s~ recomiend~, pues solo así se evitarían: A. Las distorsiones H&S y otras
¿A DÓNDE DESEA IR EL HEMISFERIO? dist~rsrones comercrales y la duplicación, triplicación o cuadruplicación de los costos
de aJustarse a un esquema ad hoc de comercio liberalizado y después a otro· B. La
Al discutir estos temas, no encontramos ningún analista del comercio reducción de la inversión debido a la incertidumbre de los inversionistas ~cerca
que esté en desacuerdo con la conclusión implícita en el análisis anterior: al del rumbo _del sistema comercial; y c. La histéresis de algunas de las inversiones
liberalizar el comercio de una región, el objetivo debería ser un área de libre
~ue s: ,realizan durante el proceso de ajuste múltiple debido a que, una vez la
comercio totalmente incluyente que pueda absorber todos los acuerdos co- mversron se ha hecho en cierto lugar, ésta debe mantenerse allí como un costo de
merciales preferenciales-discriminatorios (del tipo de los que hoy existen en quiebra en vez de desplazarse hacia un lugar eventualmente más rentable.
América Latina) en vez de un sistema H&S. · _E~ ~onsecuencia, el mecanismo más adecuado consiste en la ampliación
hemrsfenca del TLCAN, hasta convertirlo en un Acuerdo de Libre Comercio
de las Américas, ALCA, en razón a la mayor profundización de su liberaliza-
¿CUÁL ES EL MEJOR CAMINO PARA LLEGAR ALLÍ? ci~n comercial, ~ara ab~orber todos los acuerdos discriminatorios que hoy
exrsten en Amenca Latina. La etapa crítica y quizá final -un acuerdo entre
Existe la opinión de que cuantas más ALC haya, tanto mejor. Cuando el MERCOSUR y el ALCA- puede exigir igualmente una negociación que ten-
todos firman tratados y obtienen beneficios del comercio liberalizado, la última ga la forma de un acuerdo entre socios más que el de un ingreso al mercosur
etapa -la negociación de un ALC de todo el hemisferio o, mejor aún, el co- o al ALCA. Si tales negociaciones fracasaran, el hemisferio se dividiría en dos
mercio mundial liberalizado- pasa a ser relativamente directa. bloques que se discriminarían entre sí.
Esta opinión es debatible. Aunque es posible que la liberalizació_n co-
Incluso es posible que el MERCOSUR pueda, aún como miembro del ALCA
considerar la posibilidad, que a menudo atrae a muchos analistas, de un acuer~
mercial pueda ocurrir de este modo, y que el caótico sistema comercralla-
tinoamericano de la figura 2 simplemente sea una fase transitoria que lleye
do comerci~ ~on la Unión Europea. Esto sería extremadamente nocivo por-
a ese resultado, existen riesgos por los que ese proceso no funcione porra- que convertma al MERCOSUR en un eje con respecto al resto de los radios del
zones políticas o económicas. · ALCA y, a la Unión Europea en un radio, donde el comercio entre estos dos
Por ejemplo, las empresas exportadoras pueden rehusarse a apoyar u?-a
últimos grupos -y en particular el enorme volum~n del comercio N orteamérica-
mayor liberalización comercial porque ésta deteriora las rentas que obtle-
Unión Europea- sería el comercio radio-radio que resultaría deteriorado8 .
nen.por sus preferencias en los mercados extranjeros. Tambié~_puede oc~­
rrir que estas empresas se decepcionen por la creciente compleJidad del srs-
tema de la figura 2 y renuncien a tratar de identificar la mejor ruta y, en cam-
bio simplemente favorezcan el pago de aranceles no preferenciales. En ese 8 Aunque nadie cuestiona que el perjuicio de un acuerdo Unión Europea-Mercosur podría
cas~ los beneficios de la liberalización comercial se perderían, y p'odrían ser extremadamente grave, pue~e no resultar tan desastroso como lo hace pensar el
volumen ab_ru~ador ~el. c_omercto Norteamérica-Unión Europea. La razón para ello
desv~necerce los futuros intentos de liberalizar el comercio en una forma es que el pnnctpal peqmc10 para las exportaciones norteamericanas a la Unión Euro-
más racional. . pea sería el que provendría de las discriminación que esas exportaciones enfrentarían
Aunque ese sistema de acuerdos ad hoc continuara funcionando, pero en la Unió~ Europea en la competencia con los productos del Mercosur. Aunque esta
competenc!a ~ue_de ser muy fuerte en algunos productos -especialmente en la agricul-
mantuviera un límite para que cualquier país liberalizara su comercio con los tura- ~starta hmttada en muchos otros productos por la capacidad y la localización
demás, se frustraría el objetivo de un ALC regional plena; en cambio, el re-; ~eografica del Mercosur. Esta discriminación H&S que los Estados Unidos enfrenta-
sultado s'ería una pseudo ALC a causa de las inconsistencias de estos acuerdos ~Ian. en _la _Dni?? Europea en la competencia con el Mercosur puede diferenciarse de
ad hoc y de los requerimientos innecesarios de normas de origen que Ueva~ a discnmu:acwn que los Estados Unidos ya enfrentan en cualquier mercado en la
competenCia con todos los demás países de la Unión Europea.
rían a un comercio distorsionado.

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 EL TLCAN !'LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS .1JIÉRJCAS
RONALD ]. W'ONNACOTT y PAUL \FONNACOTT

COMENTARIO FINAL SOBRE LOS ACUERDOS COMERCIALES EN EL HE-

APENDICEA
MISFERIO OCCIDENTAL
LA ECONOMÍA DE UN SISTEMA H&S
Mientras que en otras partes -especialmente en Europa- el problema es FRENTE A LA ECONOMÍA DE UN ALC PLENA
cómo asumir y adaptar un sistema comercial que hoy es fuertemente radial,
el primerproblema que surgió en Norteamérica -con la solicitud de acuer- El análisis que aqtú se hace, se inicia en el contexto más simple posible:
dos comerciales con Estados Unidos por parte de México y Chile- fue el de un eje, un radio ya existente y un radio nuevo. Aunque dicho análisis es muy
cómo diseñar un sistema que desde el comienzo evitara los problemas eje- general, a veces se utilizará la comparación.simple del H&S norteamericano
radio. Con ese problema resuelto en una forma relativamente satisfactoria, del esquema 2, el cual se rechazó, con la opción del ALC plena, TLCAN, del
el desafio actual se ha desplazado hacia la transformación del sistema comer- esquema 3. En este apéndice -al.igual que en todo el artículo- el término arancel
cial del resto de América Latina, en donde se presenta una amplia variedad se utiliza como un término que designa cualquier barrera al comercio, inclu~
de configuraciones eje-radio bilaterales y plurilaterales entrecruzadas y de yendo la protección contingenté. Dada la creciente importancia de esta últi-
formas aún más complejas. El análisis hasta aquí realizado apoya la iniciativa ma, la liberalización del comercio puede dar acceso a un mejor mecanismo
de-transformar ese sistema latinoamericano en un Acuerdo de Libre Comer- para resolver las disputas acerca de la protección contingente, la cual se ha
convertido en un complemento importante de las reducciones arancelarias.
cio de las Américas en expansión.
¿CÓMO COMPARAR ESTOS DOS SISTEMAS? UNA PRIMERAAPROXIMACIÓN

En el contexto de un ALC (esquema 3 de la figura 1) los países partici-

pantes pueden obtener una mayor ganancia colectiva . del comercio
. ' debido
a la eliminación de todas las distorsiones comerciales entre los .miembros·' en
comparación, en un H&S (esquema 2) sólo se eliminan algunas y no todas
las barreras comerciales, lo cual genera menores oportunidades para la mayor
co~petencia, las economías de escala y la explotación de las ventajas. compa-
rativas y, por tanto, menores ganancias potenciales producto de la liberaliza-
., dl
c1on e comercio' 9 . E n consecuencia, el incremento potencial en el ingreso
regionaltotal será menor en un H&S 10 .

¿CÓMO SE DIVIDIRÁ EL MENOR INGRESO TOTAL EN UN H&S?

· El eje tendrá una mayor participación porcentual debido a que tendrá

dos ventajas comerciales especiales a expensas de los radios, con las que no

9 Aunque la desviación comercial puede ser mayor en un ALC y es concebible que los
mayores costos resultantes alteren esta conclusión, este hecho es improbable por nu-
merosas razones: algunas bien reconocidas y otras no. (Wonnacott, 1994).
lO Por ejemplo, habría menor incremento en la eficiencia del Canadá en un H&S en el
esquema 2 debido a que sólo habría una nueva competencia libre de impuestos del
centro estadounidense, en vez de la competencia con Estados Unidos y con México,
como en el ~C. Así habría menos presión para que las empresas canadienses reduje-
ran los precros y los costos con mayor eficiencia. .

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RONALD J. lr'ONNACOTT )' PAUL W10NNACOTT EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS

cuenta en un ALC. En la primera, el eje se beneficiará de la preferencia que llevara a que los mercados de las Américas se convirtieran en una colcha de
obtendrá en el mercado de cada radio en la competencia con los demás. Por retazos con:ercial~s en do~de los Estados Unidos tuvieran unas preferencias
ejemplo, en la opción H&S 2, Estados Unidos obtiene preferencias sobre que sus soci?s. radi~~s venan como una discriminación perjudicial. El argu-
México en el mercado canadiense y sobre Canadá en el mercado mexicano mento de la ruvelac10n del campo de juego', del que a menudo se ha abusado
porque las exportaciones estadounidenses entran a México libres de impuestos, en otros contextos por parte de intereses particulares norteamericanos po-
mientras que las exportaciones canadienses aún pagan un arancel mexicano. dría ser usado j~stifica~~ente en contra de los Estados Unidos debido~ que
La segunda ventaja consiste en que sólo las empresas del eje podrán adquirir las reglas del rmsmo regimen comercial estarían sesgadas a su favor.
insumas libres de impuestos en cada uno de los radios. En síntesis, mientras
que un ALC o un H&S proporcionarían al eje los beneficios de la eliminación ¿POR QUÉ UN PAÍS ESTARÍA DISPUESTO A CONVERTIRSE EN.UN RADIO?
de las barreras al comercio con sus radios, un H&S ofrece ventajas preferenciales
para el eje debido a las barreras que aún subsisten entre los radios. Aun cuando un posible nuevo socio preferiría un régimen de ALC frente
Si el eje obtiene una mayor participación porcentual del ingreso total a un r~gi~en de H_&S, aún existen incentivos para que acepte convertirse en
de la región, los radios obtienen una participación más pequeña. Específica- un ~adio bilateral SI esto es todo lo que se le ofrece, es decir, si no tiene opción
mente, en primer lugar, cualquier radio será incapaz de obtener ganancias de rngresar a un ALC.
con la liberalización del comercio con los demás radios. En segundo lugar, ¿~~r qué un pa~s ~uede estar dispuesto a aceptar un H&S y, por tanto,
se verá perjudicado por la discriminación que tendrá que enfrentar en los ~ partl~Ipar e~ u~ _regimen comercial inferior, discriminatorio y, en última
mercados de los demás radios en la competencia con el eje; y finalmente, se mstancia, perJudicial? Una respuesta es que posiblemente sólo vería los be-
encontrará con una menor capacidad para competir con las empresas del centro neficios inn:ediatos -u~ ,mejor acceso al mercado de un eje rico como los
en todas partes, debido a que solamente las empresas del centro pueden conseguir Estados U rudos~ la U~on Europea- pero no advertiría los costos posterio-
insumas libres de impuestos en todos los radios. Puesto que los radios no res en_ que debe rncurnr cada vez que el eje incorpore nuevos radios.
enfrentan ninguno de estos problemas en un ALC, éstos juzgarán que un H&S . Srn e~bargo, esta no es una razón fundamental, ya que tendría incen-
es menos adecuado. Sin embargo, no es claro que el centro reciba una par- n;os para rntegrarse aunque reconozca plenamente los costos acumulativos
ticipación mayor de un ingreso menor. e rncluso, que los c?stos supe~en a sus beneficios. La razón es que todas las
respuestas del candidato a radio tratan de justificar los beneficios de la libe-
Si el eje se beneficia, lo hace a expensas de los radios ralización com~rcial co~ -~1 ej~. Si dice que sí, las obtendrá; si dice que no,
~o las obtend~a. Su deCI.siOn tiene poca influencia· sobre el eje para que éste
Cuando un número de países participantes, N, se acerca al límite, un mcorpore radios y permita que el sistema comercial se descomponga en una
ALC plena se acercará al comercio libre multilateral, el cual, bajo supuestos red preferencial.
normales, llevará al máximo el nivel de ingreso real colectivo obtenible. Por . Así, la discriminación resultante es un costo que el candidato a radio
tanto, si hay algún beneficio para el eje, éste se logrará a expensas de sus tle~e que asum_ir, decida o no ingresar al sistema eje-radio. Su única decisión
socios radiales. Pero aún así, al alejarse del caso límite y haciendo que N sólo es SI se beneficia o no con 1~ li~eralización del comercio con el eje, y la res-
represente un número menor de países, el eje obtendrá beneficios preferenciales puesta a esa pregunta -en termrnos de lo que se ha discutido en este artícu-
a expensas de los radios, los cuales enfrentarán una discriminación perjudi- lo- es _casi con seguridad afirmativa, al menos en el caso de un país-eje gran-
cial. Justo esto, es donde discriminación y preferencias son los dos lados de de y neo.
la misma moneda. Pero también, el candidato a radio puede considerar ese tratado bila-
Desde luego, está lejos de ser claro si un p·aís rico y grande como Esta- teral como la única forma de liberalizar su comercio no sólo para mejorar su
dos Unidos considerara de interés para su política externa el hecho de per- acceso ~ mercado del eje sino también para reducir el riesgo de que el ac-
mitirel desarrollo de un sistema H&S. De convertirse en un eje, los Estados c~so eXIstente sea deteriorado por la protección contingente, recetas comer-
Unidos podrían aumentar su posición económica -ya dominante en el he- Ciales, por parte del eje.
misferio occidental- permitiendo el desarrollo de un sistema comercial que

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 EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS
RONALD J. \FONN.-lCOTT y PAUL \VONNACOTT

, , L COMERCIO PREFERENCIAL: EL A modo de ejemplo, en un H&S hemisférico con eje en Estados Unidos,
AMPLIANDO EL ANÁLISIS MA? ALLA ?E ÚN MENOR EN UN H&S QUE EN una parte del comercio radio-radio entre Argentina y Brasil, no se reorienta-
INGRESO TOTAL DE LA REGION SERIAA ría hacia una ruta libre de impuestos a través del eje estadounidense, puesto
UNALC que los impuestos ahorrados no compensarían el exceso de costos de trans-
. fl esperados de un sistema eje- porte, el contenido agregado en los Estados Unidos, etcétera. Pero otra parte
En esta sección se examman otros e ec~os d 1 ·stema centro-radio -en del comercio radio-radio, por ejemplo, entre Canadá y América Central, se
radio los cuales se constituyen en desventaJ~S e st . . reorientaría a través del eje estadounidense libre de. impuestos.
' ., on un ALC- para todos los patses parttctpantes.
comparac10n e . Aunque el tiempo y el esfuerzo adicionales gastados por cada una de las
partes en la clasificación de los flujos comerciales se traduciría en una remu-
Mayo1· crecimiento potencial en un ALC . neración privada a los administradores y a las firmas comerciales que los con-
, . s-además de las ya señaladas; de ven- tratan, desde un punto de vista más amplio constituirían un derroche de re-
Aqm se constderan otras razone · · una esfera cursos. Esto iría de la mano con el despilfarro en mayores costos de transpor-
, d escala y mayor competencta en
tajas comparativas, economtas e fi . d 1 omercio liberalizado pueden te, contenido agregado, etcétera, en aquellos casos donde realmente se re-
más amplia- por las cuales los bebe tctos e e orienta el comercio. Debe subrayarse que éstos serían adicionales a los despil-
ser mayores en un ALC que en un H~S: do los países latinoamerica- farros y la ineficiencia que se presentarían aunque no existiesen esos costos,
. · · plo de las Amencas, cuan .
En e1caso, por eJem ' d U 'd bt'en sea baJ·O un ststema incluso en el sistema que se ha descrito hasta ahora.
. · on los Esta os m os,
nos liberalizan su comerclO e . . m·s¡'sten en reformas ínter-
.' al nnsmo ttempo '
H&S o de un ALC en expanslOn, y , ·1 en tasas de crecimien'to más Derroche debido a la búsqueda de rentas en un H&S
nas concurrentes, cabe esperar que estos pmses ogr las tasas alcanzadas en el
. , . 1 que ·se acerquen o superen
rápidas, o qmza me uso d all antes para el caso de México. Cuando un sistema H&S se desarrolla, surge una pregunta: ¿qué país
sudeste asiático. Las razones para ello ya se. e~ aro~ tinoamericano más rápido será el siguiente? Esto induce a las empresas a que despilfarren recursos en
Pero en la eventualidad de un crect~uento a tos países adquiriera una busca de rentas a fin de influir en la selección del país o en la secuencia de
' ue el comerclO entre es
en el futuro, se esperana q ll · mos· st'no también dentro países que les proporcionarán los mayores beneficios preferenciales. Ade-
. · sólo para e os mts
mayor importancia re1atlva, no .c. 'u· para determinar el volumen más, puede haber un paralelo con la situación de búsqueda de rentas tradi-
. fl' · Además un 1actor en co , .
del panorama h enns ene0 · ' .d d 1 tinoamericana será el regt- cional donde las empresas buscan establecer una posición monopólica do-
. el grado de la prospen a a méstica restringiendo la entrada de competidores. En el caso del comercio
de este comerc10 Y . .r ·será el ALC hemisférica del esquema
men que oriente el comerclO, es dect ' ~ . . o el sistema H&S descrito aquí, las empresas que buscan rentas pueden intentar restringir la
lib r 1comercio latmoamencano,
5 de la figural que er: tza e de liberalizar el comercio radio-radio sino entrada de radios competidores en los mercados de otros radios 11 •
del esquema 7 que no solo no pue .
que, además, deteriora ese com_erct~? , torrees una serie de costos adi- Si los acuerdos bilaterales en un H&S son inconsistentes, como es casi se-
La escogencia de un H&S tmp tcana en guro, hay aún más búsqueda de rentas y otros despilfarros
cionales que no se presentan en un ALC.
H&S debido a mayores costos Por buenas razones -como el deseo de cada país radial de negociar un
El derroche de 1·ecursos reales en un . . acuerdo hecho a la medida de sus necesidades particulares- se puede flexibilizar
. al .stentes de hecho idénticos, el supuesto de que todos los acuerdos bilaterales eje-radio son consistentes.
Si el eje tuviera acuerdos btlater es co_nst 1 ' flexibilizará- el La inconsistencia de los acuerdos bilaterales proporciona un mayor incenti-
. sto de trabaJO que uego se
con todos los radtos -un supue · ue un ALC Como
, d comercial más comp1ep q · 11 4unque también habrá búsqueda de rentas en un ALC en expansión, es probable que
H&S resultante sena una_ re . de esfuerzos adicionales que la
. ésta sea menos derrochadora porque un ALC es un esquema comercial menos comple-
resultado, habría un despilfarro de ttemp~ y . los patrones de comer- jo y restrictivo, con menores oportunidades para usar las restricciones comerciales a
administración tendría que dedicar para etermt~~r e intrincada red. fin de limitar la entrada de competidores.
cio y de inversión menos costosos en esta comp ep

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 EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS
RONALD ]. \VONNACOIT y PAUL WONNAC07T

vo para la búsqueda de rentas, con los despilfarros q~e es~o imp~ca. Por. t~nto, quier intento de hacer esa imposición, el eje se encontraría negociando tan-
el diseño a la medida no sólo proporciona a un prus elmcenuvo tradiciOnal to con el nuevo socio como con los socios existentes en el ALC para cambiar
de buscar un acuerdo bilateral sino que también puede ser la causa de la re- los términos del ALC.
ducción de beneficios provenientes del acuerdo bilateral debido a la mayor Chile proporciona un buen ejemplo: si estuviera negociando un acuer-
do radial bilateral con Estados Unidos en vez de su ingreso al TLCAN, el re-
búsqueda de rentas que éste induce. . , .
A medida que la inconsistencia de los acuerdos bilaterales hace mas compleJa sultado sería, con seguridad, disposiciones laborales y ambientales mucho
la red comercial, se incrementa el derroche de los recursos leg~es, contabl~s más duras. Es decir, las fuertes recetas al comercio que Estados Unidos pres-
y otros similares dedicados a determinar la mejor ruta comercial Y la locali- cribe en esas dos áreas. Buena parte de las présiones sobre la administración
estadounidense para firmar un acuerdo bilateral con Chile provenían de los
zación de la producción. ·
trabajadores y de los grupos ambientales, y es dificil percibir en qué forma
Mayores riesgos del comercio administrado en acuerdos bilaterales H&S Chile podría haber opuesto un resistencia efectiva a esas exigencias en un
acuerdo bilateral con Washington 12 .
Quienes buscan apoyo político para un ALC que est~n neg~ci.ando, pue- Los recetas estadounidenses al comercio no sólo podrían perjudicar el
den tener un incentivo para incluir elementos de.comerc10 administrado con actual comercio Estados Unidos-<:hile sino también, debido a los riesgos
disposiciones de tipo cartel o de reparto de mer~ad?s que, para p;oteger el comerciales que provocan, bloquear parte del comercio Estados Unidos.,.,Chile
empleo existente, suscitan el apoyo de los proteccwrustas. AW::qw~ esta p~ede el cual podría causar en otro sentido, un perjuicio indirecto que nunca apa.,.
ser una vía para conformar una coalición natural con los partidariOs del ~bre recería en los registros históricos 13 . En consecuencia, un acuerdo bilateral
comercio que probablemente estén dispuestos a apoyar el acuerdo debid~ a diseñado para liberalizar el comercio puede restringirlo en ciertos aspectos
las disposiciones de liberalización comercial, tambi~n tien_e ~n costo: al ~s­ importantes. ·
lar los intereses de los productores existentes, el comerciO administrado desan:n:a El daño al comercio Chile-Estados Unidos no sólo sería costoso para
la reasignación de recursos entre industrias y, por tanto, limita la especiali- Chile sino también para los Estados Unidos, y posiblemente para otros paí-
zación y las ganancias del comercio. . . . . ses, puesto que las fuertes recetas al comercio en un acuerdo bilateral Chile-
·Un H&S es más o menos propenso que un ALC a inclmr disposiciOnes Estados Unidos establecerían un precedente nocivo para futuros acuerdos,
de c~mercio administrado? Aunque no hay una respuesta teórica clara a esta Una vez que se adoptaran· esas disposiciones, existiría el riesgo de que se
pregunta, es probable que en la práctica sea afirmativa, porque cuanto m_e- incluyan, al menos en parte, en cualquier acuerdo posterior, por ejemplo, en
nos numerosos sean los países que están negociando -y en cada acuerdo r_adial un:o que pudiera transformar un H&S en un ALC.
bilateral sólo hay dos- tanto más fácil puede ser firmar y h~cer cumplir un El caso de Chile, un país de 12 millones de personas con un ingreso
acuerdo para 'cartelizar' los mercados mediante configuraciOnes de comer- relativamente bajo, que busca negociar ante el Congreso de los Estados Unidos
contra los poderosos intereses domésticos estadounidenses, es sólo un ejemplo
cio administrado.
de cómo los H&S bilaterales pueden agravar el problema del des balance que
El riesgo de otras disposiciones proteccionistas en un acuerdo radial enfrentan los países del hemisferio que negocian con Estados Unidos, y de
bilateral 12 El actual conflicto entre el Congreso y la administración en torno de.las disposiciones
laborales y ambientales es hoy una amenaza que puede bloquear el ingreso de Chile al
Un radio también puede aceptarpeores disposiciones especiales en un TLCAN.
acuerdo bilateral con un gran eje que las que admitiría si ingresara a un ALC 13 En muchos aspectos, es dificil sostener que los Estados Unidos tienen recetas al co-
que incluye a ese mismo país. La razón para ello es qu~ el_eje tiene una po- mercio más restrictivos que, di~amos;Canadá. No obstante, las recetas estadouniden-
ses representan un problema más serio debido al tamaño relativo del mercado: el per-
sición negociadora más fuerte cuando trata c?n. un p~s ru~lado. . .. juicio de la protección contingente con respecto al socio -recetas al comercio- es mu-
En contraste, en un ALC, el eje encontrana nnposible Imponer disposi- cho mayor para las empresas canadienses que exportan una gran proporción de su pro-
ciones especiales a los nuevos socios tales,como, por ejemplo, barreras no ducción a los Estados Unidos que para las firmas estadounidenses que sólo que expor-
arancelarias 0 procedimientos ambiguos para resolver las disputas; en cual- tan una pequeña proporción de su producción al Canadá.

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 R()NALDJ \VONNACOTT y PAUL WONNACOTT EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS

-,'--córi:l:o la,)mayor capacidad resultante de los Estados Unidos para dictaminar ción comercial, éstas podrían rehusarse a desistir de la protección que dicho
los ténliinos, que este país erróneamente cree que favorecen sus intereses, régimen les proporcionarla en los mercados de exportación. Además, cuan-
puede perjudicar no sólo a sus socios sino también a los Estados U nidos. to mayor sea el número de radios y, por tanto, más difundido el sistema de
preferencias, tanto más dificil puede lograrse que las empresas estadouni-
¿El proteccionismo del centro se disfraza de.libre comercio? denses renuncien a esta protección. .

Es probable que los acuerdos radiales bilaterales incluyan disposiciones Es más probable que el desarrollo de un H&S desencadene desarrollos per-
explícitas para proteger aleje; y aunque no las incluya, un H&S puede ge- judiciales en cualquier parte del sistema comercial ·
nerar más protección para el eje.
En el pasado, ha sido dificil que las autoridades de los Estados Unidos Si a los países del hemisferio no se les ofreciera el ingreso a un ALC sino
resistan la presión de las empresas que buscan protección en el mercado solamente ~l.estatus menos atractivo de un radio, sería muy probable que
estadounidense. Si en lugar del TLCAN hubiera existido un eje ,estadouni- ellos se decidieran por una tercera opción de algunos otros acuerdos comer-
dense con radios en Canadá y México, habría sido aún más dificil resistir a ciales entre ellos mismos. La figura 2 proporciona una indicación de cómo
la nueva y extendida forma de proteccionismo estadounidense, que consiste pueden desarrollarse esos acuerdos ad hoc.
en la protección'de las empresas de los Estados Unidos contra la competen- Esta es, entonces, otra razón para estar a favor de un ALC: absorbería
cia extranjera, no sólo en su mercado doméstico sino también en los merca- todos los tratados discriminatorios intra-hemisféricos hacia México y otros
dos de los países radiales donde los exportadores estadounidenses son pro- paíse~ l~tin~~mericanos, mientras que un H&S crearía otros en el proceso
tegidos mediante un tratamiento preferencial 14 .,El problema con ese pro- de elimmacwn de algunos de esos esquemas discriminatorios.
teccionismo de las exportaciones domésticas 15 es que puede disfrazarse de
libre comercio en forma fácil y convincente, debido precisamente a que de- Implicaciones de un H&S. para la inversión
fendería un conjunto de acuerdos comerciales de los Estados Unidos.
¿Qué es lo equivocado en esta forma de proteccionismo? Si se pusiera en Los diferentes esquemas comerciales de un H&S tienen como resulta-
práctica un H&S, las empresas de los Estados Unidos tendrían que defen7 ~o. diferentes patro?'es de inversión. Las barreras al comercio entre los par~
derse contra el desarrollo de un ALC hemisférica o del paso a un libre comer- tlcipantes, que subsisten en un H&S, pero no en un ALC, implican un menor
cio multilateral. Pero ¿el gobierno de Estados .Unidos estaría en capacidad de pot~nci~ para el ingreso, el crecimiento y los ahorros regionales y, en con-
resistir este nuevo proteccionismo? Esto dependería de qué tan lejos llegara el secuencia, una menor inversión en la región proveniente de recursos inter-
proceso H&S. Puesto que, en la situación actual, no existe ese desarrollo nos Y ex~er~os. Esto tendrá, a su vez, un efecto acumulativo sobre el ingreso
H&S, sería previsible que las empresas apoyaran un ALC, debido a que é&ta y el crecinnento. .
ataca en forma más amplia las barreras al comercio y permite que las emp!"esas Pe~o, ¿hacia ~ónde se dirigiría esa menor cantidad de inversión? Las ventajas
tengan mayor libertad en la internacionalización de sus operaciones. comerciales del eJe -sus preferencias especiales en los mercados radiales y los
Sin embargo, si se llegara a establecer un H&S y las empresas estado- menores costos de los insumos- son una ventaja para atraer la inversión: si
unidenses internacionalizaran sus operaciones alrededor de esa configura- otr~s cosas se mantienen iguales, las empresas preferirán localizarse en el eje
~ebid~ a que éste es el único lugar donde ubicarse que les otorga un acceso
14 La misma forma de proteccionismo surge en un ALC donde los productores han con- liberalizado a l?s insumos y a los mercados de todos los países participantes.
siderado a veces que el principal punto de un acuerdo es la protección, preferencia, En contraste, SI una empresa prefiere ubicarse en un radio, no sólo dejará de
que ellos reciben contra terceros países en los mercados de los socios. Pero este pro- tener ese acce~o sino también, enfrentará discriminación al exportar a otros
blema sería más grave en un H&S debido a que d centro estadounidense conseguiría mercados radiales. ·
un conjunto de preferencias mayor que en un ALC.
15 Este no debe confundirse con el concepto de protección a las exportaciones de Bhagwati,
En consecuencia, en comparación eón un Aic, no es claro si un H&S
es decir, el intento de los Estados Unidos de forzar al Japón para que adopte políticas generará :nás o menos inversión en el eje puesto que éste obtendría un mayor
de expansión voluntaria de la importaciones. porcentaJe de un total menor. Sin embargo, un H&S llevaría a que los radios

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 EL TLCAN Y LOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS
RONAW J. WONNACOTT y PAUL WONNACOTT

lugares menos atractivos para la inversión porque éstos obtendrían que se crea en su comercio con otros radios-17 en relación con el incremen-
fueran , al
·c ·pación menor de una inversion tot menor. to del ingreso que obtiene con el acuerdo bilateral con el eje y con los efec-
una par11 1 . .' 1 d. 1 ' tos derivados de incrementos semejantes en el ingreso de otros radios.
's cualquier desventaja para la mverswn. en os ra 10s se vo . .vena
Adema,
ulativa y la menor inversión -y, por tanto, un mgreso y un crec1m1ento Sin embargo, sin importar cuál sea el resultado de esta consideración,
acum ' ' a a niveles de mverswn
. . ' mas ' msa11s1actonos
. . e .
en e1·futuro · un radio juzgará claramente que un H&S es inferior a un ALC: mientras que
menores- llevar! . b.
A' más las desventajas locativas de los radios pueden com marse en el área de libre comercio liberaliza el comercio radio-radio, un H&S lo per-
· d u_n don,de hayA Economías de escala donde el mayor nivel de produc- judica, debido a la discriminación que todos los radios enfrentan en los demás
ID ustr1as · · · 1
·, ·c1·al proporciona una ventaja de costos, y/o B. Preswnes de ag ome-
llli. mercados radiales en la competencia con el eje. Además, es de esperar que
cion·, decir atractivos para ubicarse donde ya eXJsten · · d ustr1as
m · d e b"d1 oa un ale produzca un mayor crecimiento hemisférico y beneficios derivados
racwn, es , . . · d
. · ento de las tendencias de la mdustr1a u otras ventaps e sustancialmente mayores para todos los participantes, incluidos todos los radios.
un mayor eOnocum
¿Cuál es la visión desde el eje? Mirando más allá de las preferencias que
proximidad. b" ·, d" 1
. dustr1·as un lento comienzo inicial en una u 1cac10n ra 1a. este logra en un H&S, el eje reconocerá que, puesto que en un H&S sub-
En esas m ' . di
aducirse en una desventaja permanente, aún en el caso de un ra o sisten mayores barreras comerciales, éste le ofrece no sólo menores oportu-
pue ed tr · · , mas ' atractiva.· E n 1a me did a en
l costo menor y la localizacwn nidades por las ganancias normales del comercio, es decir, por las ventajas
que tenga e 1· fi ·
· dustr1·as sean disuadidas de ubicarse en esos lugares, e me c1en.te comparativas, sino también menores oportunidades de ganancias no usua-
que esas m , 1 d
, d localización resultante a través del H&S tendra como resu ta o les, por ejemplo, de la mejor tecnología de producción en los radios. De modo
patron e , . . 1· t
un menor ingreso colectiv.o para todos los pruses partlc~p~tes, y e 1mpac o que un H&S proporcionará un menor ingreso colectivo para todos los par-
de los perjuicios será especialmente intenso en los :adios . . , ticipantes.
el H&S fuera eventualmente renegoe1ado en un ale este pro- También hay un conjunto de costos H&S particulares -aparte de los
Aunque . . ,
o se resolvería completamente, puesto que el mcentlvo que este administrativos ya vistos- que reducen aún más la eficiencia y el ingreso co-
blema n . , ' fi ·
· ari'a , para reubicar las industrias en un patron mas e c1ente. que lectivo del hemisferio, por debajo de los niveles alcanzables con unALC. Estos
proporcwn
· retornar a los radios sería insuficiente para superar las preswnes costos implican un gravamen aún mas desfavorable de un H&S para los radios,
1as hiCiera ' . .
de escala y aglomeración que se ejercen sobre algunas de esas mdustrias para y ya no puede argumentarse de manera convincente que, en comparación
ocalizadas en el centro. En tales casos, puede resultar que con un ALC, incluso el eje lograría beneficios netos.
quepermanezcan l d d
no se alcance la eficiencia del sistema a menos que se ponga en marcha es e Por tanto, en un H&S, un eje como Estados Unidos en las Américas o
el principio el régimen comerci~ adecu~do . . , · la Unión Europea en Europa, puede encontrarse en el peor de dos mundos.
De modo pues que la inercia de la mverswn genera la oscura perspec- Sí sólo se examinan las preferencias especiales obvias que se generan, en toda
tiva de que un H&S mantenga un perjuicio permanente aunque eventual- la región puede suscitarse una crítica al eje por participar en el desarrollo de
mente se transforme en un ALC. un sistema que permitiría que el eje relativamente rico -Estados Unidos o la
Unión Europea- aumente su posición ya dominante en su hemisferio, bene-
RESUMEN: LOS H&S BILATERALES FRENTE A UN ALC EN EXPANSIÓN ficiándose a expensas de sus vecinos relativamente más pobres cuando, de
hecho, después de tener en cuenta todos los costos de un H&S, éste puede
Si un ALC no es una opción, no es claro que un país pierda ne~esaria- ser un sistema inferior incluso para los Estados Unidos o la Unión Europea.
el caso de un desarrollo H&S donde ese país sea un radio; esto
mente en d 1 di · · ·'
depende de la magnitud del perjuicio -en particular, e a scnmmacwn 17 Este argumento de que los radios se perjudican por la discriminación contra sus expor-
taciones no está para ·nada relacionado con la sombría visión mercantilista de que más
A ue no se dé ningún peso a los beneficios 'johnsonianos' que una sociedad ?uede exportaciones son buenas y menos exportaciones son malas; por el contrario, este argumento
16
a~~~ a la producción de manufacturas por sí misma, es ~uy probabl~ ~ue las mdus- se basa aquí en el reconocimiento de que, bajo los supuestos usuales, cuando se reduce
. uí consideradas, con economías de escala y mercados competitivos menores, la demanda por las exportaciones de un país -en este caso a causa de la discriminación-
tnas aq ntas que a través de las imposición y atribución a los factores locales, pue- se experimentan pérdidas de eficiencia y, en ausencia de condiciones especiales, hay un
generen re ' · d · 1 al"
dan proporcionar más beneficios a los países donde estas m ustnas se oc Izan. pérdida en los términos de intercambio.

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RONALD ]. WONNACOTT y PAUL \VONNACOTT

Así éstos no se beneficien en absoluto, dejando solo a cada uno a sus pro- REFERENCIAS
'
pías expensas. . . , ,
Esa configuración negauva para el eJe se vuelve aun mas probable cuan-
do se reconoce que, una vez se ha establecido un H&S como precedent.e, un AMJADY, AziTA, L. ALAN WINTERS, and ALEXANDER YEATS. ( 1995) "Transportacion Costs
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radio puede convertirse en un eje negociando sus .P~~pios a~uerdos bilate-
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ha presentado en América Latina. En tal caso, se crea un nu~vo sistema H~S, BARFIELD, CLAUDE E. ( 199 5) " Regionalism and U .S. Trade Policy. Washington, American
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kentras que los países de fuera enfrentarán discriminación en la competencia, bi~n Toronto C.D. Howe Inscitute, Commentary 20.
sea en un H&S 0 en un ALC, este problema no será mayor en un ALC porque la dis- PANAGARIYA, ARVIND. ( 1995) "The Free Trade Are a ofthe Americas: Good for LatinAmerica?"
criminación se presentará en la competencia con todos los miembros Y no solamente College Park, University of Maryland, Center for Internacional Economics.
con el centro. Este es un ejemplo de una observación más general: cuanto ~ayor sea . and RONALD FINDLAY. (1994) "A Policical Economy Analysis ofFree Trade Areas
el número de países de una región que generalicen su comercio entre ellos mismos, e~ and Customs Unions." College Park University ofMaryland, Center for Internacional
contraste con la liberalización del comercio con los países de fue~a, tanto may~r sera Economics.
el problema que los países de fuera enfrentarán en la competencia con esos pruses.

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. ( 1996) "Irnproving the Design and Evaluation ofRegional Trade Agreernents." Paper
for the J anuary Meetings of the American Econornic Association .
. and PAUL W ONNACOTT. ( 199 5) "Trade Agreernents in the Americas: Are They Making
·Sense?" Vancouver, Fraser Intitute.

- 136 -
 ROBERTO BOUZAS es investigador principal del Area de Relaciones Internacionales INTRODUCCIÓN
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO (Sede Argentina)
e Investigador Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas.
Profesor titular de Economía Internacional de la Facultad de Ciencias Económicas
de la Universidad de Buenos Aires. El Mercado Común del Sur, MERCOSUR, es una unión aduanera en for-
El autor desea agradecer la valiosa asistencia en la investigación de Hernán Soltz. mación cuyas principales dimensiones y características económicas se pre-
sentan en el cuadro l. Su antecedente inmediato, el Programa de Integra-
ción y Cooperación Económica, PICE, fue implementado por los gobiernos
de Argentina y Brasil a mediados de la década de los ochenta. En marzo de
1991, con la firma del Tratado de Asunción, Paraguay y Uruguay se incor-
poraron al proceso, cuyo objetivo fue la constitución de un mercado común
al fin de un período de transición que concluiría el31 de diciembre de 1994.
En la actualidad el MERCOSUR está lejos de constituirse en un mercado
común. Por una parte, el libre acceso al mercado intrarregional continúa
obstaculizado por diversas regulaciones nacionales, algunas más visibles que
otras, en tanto que la adopción efectiva de políticas comerciales comunes -
incluyendo el Arancel Externo Común, AEC- es todavía incipiente. Por otra
parte, los temas referidos a la libre movilidad de factores ni siquiera han co-
menzado a ser tratados. No obstante, el MERCOSURha tenido un éxito notable
como experiencia de integración económica entre países en desarrollo, al
menos cuando se lo compara con otras experiencias. La interdependencia
económica entre sus miembros se ha incrementado notablemente,. especial-
mente entre los dos mayores socios, lo cual se ha reflejado en flujos crecien-
tes de comercio, información e inversiones.
Después de una larga historia de vinculaciones fragmentadas, Argenti-
na y Brasil-las dos mayores economías de América del Sur- parecen estar en
proceso de convertirse en socios comerciales de importancia, hecho este que
tendrá evidentes implicaciones económicas para toda la región.

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( :~ :ROBERTO BOUZAS EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA

En este artículo se revisa la evolución reciente del MERCOSUR, su situa- Parte de este comportamiento puede atribuirse a factores no directa-
"' y sus principales desafios de política de corto y mediano plazo.
ción actual mente vinculados con la liberalización preferencial, tales como la apertura
En él se argumenta que en lo inmediato las prioridades del MERCOSUR son unilateral o la apreciación real de las monedas domésticas vis-a-vis las del
el perfeccionamiento de la unión aduanera y el desarrollo de las negociacio- res~o del_mundo. ~in embargo, el cuadro 2 también muestra que las impor-
nes plurilaterales que forman parte de su agenda de relaciones externas. t~cwnes mtrarregwnales crecieron a un ritmo más rápido que las importa-
El perfeccionamiento de la unión aduanera es condición necesaria para clOnes totales, dando como resultado, que la participación de las primeras
el progreso del proceso de integración, así como para la definición de prio- en las segundas casi se duplicó en el mismo período 1 .
ridades. Respecto a las relaciones externas, el principal desafio para el MERCOSUR El aumento en la interdependencia comercial ha sido particularmente
se deriva de la multiplicidad de negociaciones preferenciales en curso, en un marcado entre los dos socios mayores del MERCOSUR. De hecho, tanto Pa-
contexto en el que aún no se cuenta con prioridades definidas y una estra- raguay como Uruguay exhibían un alto grado de vinculación comercial con
tegia de negociación operativa. En particular, las negociaciones en el ámbito s~s vecinos aún antes del lanzamiento del proceso de integración subregio~al.
hemisférico -si el proceso lanzado por la cumbre presidencial de Miami de Sm ~mbar,go, y a pesar de su larga historia de interacción, ni Argentina ni
diciembre de 1994 progresa- y, eventualmente, con la Unión Europea, UE, Brasil hab1an desarrollado una densa red de vínculos comerciales. No obs-
impondrán exigencias de consistencia y articulación que pueden generar tensiones tant~, hacia 1994 Brasil se había transformado en el principal mercado de
en un agrupamiento que aún exhibe debilidades institucionales y políticas destino para las exportaciones argentinas, absorbiendo casi un cuarto de las
2
para ejercicios de semejante envergadura. Por último, el MERCOSUR tam- ventas totales , en tanto que la Argentina se ubicaba como segundo princi-
bién enfrenta una densa agenda de profundización. En este artículo se argu- pal mercado para las exportaciones de Brasil, absorbiendo alrededor dell O
menta que, por el momento, ésta deberá proporcionar un sentido de direc- por ciento de las exportaciones totales 3 •
ción estratégica, sin entorpecer los desafios ya señalados. Si bien el crecimiento del comercio intrarregional no es un buen indicador
La primera parte del trabajo ofrece una interpretación sobre los facto- de los efectos sobre el bienestar de la liberalización preferencial la condi-
res que contribuyeron al rápido aumento en la interacción económica entre ción de socios comerciales naturales que vincula a los cuatro mie~bros del
los países del MERCOSUR durante el período de transición. La segunda, re- MERCOSUR re~ujo los r~esgos de que dicho aumento del comercio haya
visa el estado actual del proceso del integración sub regional y los principales desplazado fluJOS pre-existentes de comercio con el resto del mundo4. Pa-
desafios de política asociados a la formación de la unión aduanera. La terce- ralelamente, como parte de la expansión del comercio -al menos entre Ar-
ra parte repasa las relaciones externas del MERCOSUR, en particular la a gen- gentina y Brasil- ha sido de tipo intraindustrial, donde es más factible el
da de las negociaciones en curso con otros agrupamientos económicos re- aprovec~a~ento de economías de escala, el desvío de comercio que pudiera
gionales. La cuarta, revisa la agenda de la profundización, cuya importancia haber eXIstido no necesariamente se tradujo en una pérdida de bienestar.
aumentará paralelamente con la consolidación de la unión aduanera. Final- Junto con el aumento del comercio se activó la cooperación interempresarial.
mente, en las conclusiones se formulan algunas reflexiones sobre las pers- Aunque cuantitativamente son todavía marginales, los flujos de inversión dentro
pectivas y los desafios de política del MERCOSUR.
1 Las estimaciones de Frankel, Stein y Wei (1995) en base a un modelo gravitacional
c_onfirman que la expansión del comercio intra-regional en el MERCOSUR ha sido es-
EL PERÍODO DE TRANSICIÓN: tlmulada por el proceso de liberalización preferencial.
¿POR QUÉ TUVO ÉXITO EL MERCOSUR? 2 En los primeros nueve meses de 1995 el26 por ciento de las exportaciones argentinas
tuvo como destino Brasil.
3 E~ 1~70 Y 1980 la Argentina ocupó el cuarto y quinto lugar, respectivamente, como
El cuadro 2 muestra la rápida expansión de los vínculos comerciales
pnnc1pal ~ercado para las exportaciones brasileñas. En 1990, cuando las importacio-
intrarregionales durante la última década. En· efecto, en el período 19 8 5-
1994 las exportaciones intrarregionales crecieron bastante mas rápido que
s:,
n~s argen1:_1~as contr~jeron a un mínimo como consecuencia de la hiperinflación,
dicha part1c1pacwn cayo hasta el décimo lugar.
las exportaciones al mundo, como se refleja en la casi cuadruplicación de la 4 Para una discusión sobre el MERCOSUR como bloque comercial natural véase Garriga
participación de las primeras en el comercio global. y Sanguinetti, 1994. ·

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 EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA
ROBERTO BOUZAS

CUADR02
CUADRO 1
MERCOSUR: FLUJOS DE COMERCIO
MERCOSUR: DATOS BASICOS
INTRA Y EXTRA-REGIONALES
(1994)
(1985-1994)
Argentina Brasil Paraguay Uruguay Mercosur Porcentaje
de ALADI Comercio Valor del comercio
Intra-regional/Comercio total 1994
(porcentaje) (millones deUS$)
Población
34.3 159.8 4.8 3.1 202.0 49.4
(millones) 1985 1990 1994 Mercosur Mundo
PIB (US$ corrientes
270.8 532.p 6.6 14.1 823.8 57.7
mil millones) Exportaciones
PIB per capita Argentina 7.9 14.8 30.5 4,803 15,739
7,872 3,331 1,375 4,548 4,078 n.a.
(US$ corrientes) Brasil 3.9 4.2 13.6 5,921 43,558
Paraguay 27.0 39.5 39.5 322 816
PIB real per capita Uruguay 24.7 34.9 46.9 899 1.918
8,860 5,240 3,390 6,070 5,727 n.a.
(PPA en US$, 1992)
Mercosur 5.5 8.9 19.3 11,945 62,031
PIB real (PPA en
US$ mil millones, Importaciones
293.3 806.4 15.3 18.8 1,134 47.9
1992)
Argentina 18.3 21.5 22.2 4,784 21,544
Exportaciones totales Brasil 6.5 11.3 12.7 4,568 35,997
15.2 43.3 1.2 1.8 61.6 43.8
(US$ millones) Paraguay 54.2 27.1 32.3 680 2,107
Uruguay 31.1 39.8 50.6 1,371 2,707
Importaciones totales
19.4 32.0 2.0 2.7 56.1 36.7
(US$ millones) Mercosur 10.8 15.0 18.3 11,403 62,355
Comercio exterior total Fuente: ALADI
34.6 75.3 3.2 4.6 117.7 40.1
(US$ millones)

Coeficiente de apertura Además, desde principios de la década de los noventa el número de firmas
12.8 14.1 48.9 32.4 14.3 n.a.
(X+M/PIB) brasileñas que encaró procesos de internacionalización aumentó significativamente.
n.a.: no se aplica Buena parte de esta actividad ha estado concentrada en el ámbito subregional
Fuente: Banco Mundial (1995), CEPAL (1994a) y PNUD (1995) y, especialmente, en la Argentina (Goulart, Arruda y Brasil, 1994)5 • Las em-
presas argentinas, relativamente menores y menos internacionalizadas que
sus competidoras brasileñas, han tenido una participación mas modesta en
de la región se dinamizaron significativamente en los últimos años. La com- este proceso. No obstante, se han registrado varias operaciones de inversión
pra de paquetes accionarios o el establecimiento de filiales en otros países directa, joint-venturesy apertura de oficinas de representación, especialmente
miembros complementó otras formas menos desarrolladas de interacción como en las industrias de alimentos y de maquinaria y equipo (Bouzas, 1995 ). Fi-
los joint-ventures, la apertura de oficinas de representación, los acuerdos de
complementación y cooperación o, simplemente, los convenios de representación 5 Empresas t;radicionalmente exportadoras al mercado regional extendieron su presen-
(cuadro 3). . cia a la distribución o se asociaron con empresas locales para mejorar la comercialización
Las empresas brasileñas han sido las más activas en este proceso, lo cual de sus productos (Sadia, Weg), adquirieron empresas existentes o instalaron nuevas
se explica por razones de tamaño y por la experiencia previa de iilternacionalización. plantas (Brahma, Cofap, Freios Varga, Duratex, Brasmotor, etc).

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 EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA
ROBERTO BOUZAS

CUADRO 3 _ estructural entre las economías de la región, por ejemplo, diferentes densi-
EMPRENDIMIENTOS CONJUNTOS ARGENTINO-BRASILENOS dades del tejido industrial. Por lo mismo, es probable que aquéllas tiendan
(a Agosto de 1995)
a ser más permanentes que las primeras.
En este contexto, ¿qué explica el éxito del MERCOSUR cuando se lo mide
37 por el aumento de la üiterdependencia económica entre sus miembros?. Tres
DE IMPACTO COMERCIAL
Acuerdos comerciales 18 factores parecen haber sido determinantes. El primero, la orientación gene:..
Acuerdos de distribución 7
12 ral de la política comercial, el segundo, el mecanismo adoptado para la libe-
Oficinas/Trading
ralizació'n preferencial durante la etapa de transición y el tercero, una no
DE IMPACTO PRODUCTIVO
115 despreciable 'dosis de suerte' en momentos claves del proceso.
Nuevas plantas 34
Joint-venture 17
11 LA APERTURA UNILATERAL
J oint-venturejNuevas plantas
Adquisición de empresas 20
Participación accionaria 4 La simultaneidad de la apertura unilateral y preferencial permitió que
Complementación productiva 17
ambos procesos se reforzaran mutuamente. Sin embargo, las políticas de apertura
Intercambio de tecnología 4
8 unilateral fueron el dato nuevo de la última década6 • El nuevo régimen de
Regionalización
política comercial proporcionó un marco compatible con la liberalización
106 del comercio intrarregional y relativizó las resistencias sectoriales al ajuste
DE SERVICIOS
Acuerdos operacionales o de complementación 26
9
producidas por el intercambio de preferencias. Desde el punto de vista de la
Participación accionaria
5 economía política del proceso, la mejoría en las condiciones de acceso a los
J oint-venture
Franquicias 13 mercados vecinos permitió que sectores particulares identificaran ganancias
Representaciones 3 concretas derivadas de la integración, facilitando la formación de coalicio-
19
Filiales
6
nes de apoyo 7 .
Adquisiciones
Consorcios para licitaciones de obras públicas 10 La experiencia de la integración latinoamericana en las décadas del se-
Otros 5 senta y setenta ilustra los obstáculos que un proceso de esa naturaleza en-
frenta cuando tiene lugar en un contexto de regímenes comerciales altamente
258
TOTAL proteccionistas. En efecto, la profundización de las preferencias en un mar~
Fuente: Embajada Argentina en Brasil co de economías cerradas, eventualmente, entra en conflicto con la orienta-
ción general de la política comercial y amplifica la capacidad de bloqueo de
los sectores afectados. Además, la implementación de programas de sustitu-
almente la 'inversión de reorganización' por parte de inversionistas extranjeros ción de importaciones de alcance regional normalmente demanda una capa-
~stablecidos en la región también adquirió un nuevo dinamismo, espe.cial7 cidad de negociación y un grado de coordinación de las políticas de rees-
mente en los sectores de automóviles y autopartes, alimentos y bebidas, tructuración y redistribución de costos y beneficios que suele exceder las
petroquímica y textiL . ., . ·. ~ capacidades técnicas y políticas de los gobiernos nacionales.
Este aumento en la interaccwn se registro en un contexto de fuerte
inestabilidad y divergencia en los desempeños macroecon?~cos. ~demás, 6 Argentina inició su proceso de liberalización comercial en 19 8 7 y lo aceleró a partir de
y a pesar de la convergencia que se ha re~istra~~ en los ulumos anos, los 1989. Brasil lanzó su propio programa de liberalización comercial unilateral en 1990,
modificando radicalmente los mecanismos de intervención pública en los flujos de comercio
gobiernos de los países miembros han temdo VISiones no .t~talmente con- internacional. Paraguay y Uruguay también lanzaron sendos programas de liberaliza-
vergentes ·sobre temas tales ~omo el grado deseable de ~ctlvis~~ d.e las po- ción comercial entre fines de los ochenta y principios de los noventa.
líticas públicas. f\.lgunas de estas diferencias han respondi~o a dis.Imiles pers- 7 . Para una análisis de economía política sobre como las políticas de liberalización pre-
pectivas ideológicas. Otras, en cambio, están vinculadas a diferencias de orden ferencial pueden reforzar la apertura, véase Oye ( 1992 ).

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ROBERTO BOUZAS
EL MERCOSUR: ACTUALIDAD !'DESAFÍOS DE POLÍTICA

Es por esto que el contexto de apertura unilateral en el que tuvo lugar positivas', donde se establecía el alcance de la liberalización, por otro de 'listas
el proceso de integración regional desde mediados de los ochenta fue un negativas', donde se establecían excepciones transitorias a la regla general.
factor decisivo para su éxito. Si bien la apertura preferencial reforzó la orien- El nuev~ enfoque.también dió mayor autonomía a las autoridades públicas
tación general de las políticas de liberalización comercial, disminuyó los costos para aplicar selectivamente medidas de protección.
de ajuste y focalizó los beneficios del mejor acceso a los mercados vecinos, Las presiones sectoriales y la discrecionalidad pública remanente se tra-
fue la apertura unilateral la que brindó el nuevo escenario en cual esos efec- dujeron en la utilización de instrumentos ad hoc de protección tales como
tos pudieron manifestarse en toda su intensidad. El contexto general d~ política la aplicación de derechos anti-dumping, el establecimiento de tas~s para-aran-
permitió que la 'sociedad natural' reprimida durante décadas de orientación celarias, la utilización de la cláusula de salvaguardias y¡o la celebración de
hacia el mercado interno hiciera sentir su influencia con vigor. acuerdos de ordenamiento del mercado por parte del sector privado.
.~sta co~binación de liberalización automática con mecanismos de pro-
DESGRAVACIÓN AUTOMÁTICA E INTERVENCIONES AD HOC tecciOn contmgente fue una respuesta a la inexistencia de políticas específi-
cas de reconversión o reestructuración sectorial y regional orientadas a sua-
Sin embargo, además del contexto general de política, la .forma en que vizar los costos del ajuste o a hacerlos política y económicamente viables.
se encaró el proceso de liberalización preferencial contribuyó para su avan- Por su parte, los mecanismos ad hoc permitieron administrar algunos de los
ce. El Programa de Liberalización Comercial, PLC, establecido por el Trata- principales conflictos, pero lo hicieron al costo de una dosis considerable de
do de Asunción incluyó dos componentes centráles. El primero fue un pro- incertidumbre. Allí donde el instrumento elegido fue el ordenamiento del
grama de reducciones arancelarias lineales y automáticas que eliminaría to- mercado, dicho mecanismo implicó, además, transferencias de ingresos poco
dos los impuestos a la importación para el 31 de diciembre de 1994 8 • El se- transparentes.
gundo fue un compromiso de eliminación de todas las restricciones no-aran- En resume~, el mecanismo automático de desgravación arancelaria ayudó
celarias al comerciointrarregional. El tratado incluyó, además, una cláusula a mantener el ntmo global del proceso de liberalización preferencial duran-
de salvaguardia para hacer frente a los aumentos de las importaciones que te el período de transición, invirtiendo la 'carga de la prueba' respecto de la
causaran o amenazaran con causar daño grave a los productores domésticos. modalidad de 'listas positivas'. El casuismo, por su parte, sirvió para evitar
El mecanismo de desgravaciones arancelarias automáticas recibió críti- que los costos de ajuste y transición asociados a toda política de apertura
cas y elogios. La principal crítica señaló que reflejaba un enfoque predomi- bloquearan el proceso, otorgando a las autoridades públicas una dosis con-
nantemente 'comercialista', en oposición a una visión mas orientada al de~ siderable de discrecionalidad.
sarrollo equilibrado del intercambio y a la especialización intrasectorial. .Este
último enfoque había tomado forma en los protocolos sectoriales que cons- FINANCIAMIENTO EXTERNO Y CONVERGENCIA MACROECONÓMICA
tituyeron el eje del Programa de Intercambio y Cooperación Económica,
PICE, entre Argentina y Brasil en la segunda mitad de los. ochenta9 . . Durant.e el período de transición y en el contexto de severos desequilibrios
En contraste, su principal virtud fue la de disminuir la carga de nego- Ydivergencias de desempeño macroeconómico, dos factores exógenos esti-
ciación que recaía sobre el sector público, sustituyendo el mecanismo de 'listas mularon el p7oceso de liberalización preferencial en la subregión. El prime-
r?, q~e opero hasta fines de 1993, fue la abundante disponibilidad de finan-
Ciamiento externo, lo cual redujo los conflictos resultantes de la acumula-
8 El PLC autorizó a los países miembros a exeptuar una lista de "productos sensibles" c~ón de desequilibrios bilaterales de comercio -derivados en parte de las
del cronograma automático de desgravación arancelaria. El número de productos en divergentes trayectorias macroeconómicas. También, el rápido crecimiento
dicha lista debía reducirse en 20% por año, en forma tal de establecer un área de libre
comercio el 31 de diciembre de 1994. de las corrientes bilaterales de comercio contribuyó a que estos conflictos
9 En la práctica, el enfoque selectivo, gradual, discrecional y sectorial del PI CE fue aban- pudieran
fi . .
administrarse de manera efectiva a través de una combinación de
donado en 1990 cuando los recién inaugurados gobiernos de Argentina y Brasil firma- ~nanciamiento externo abundante y medidas ad hoc para contener las pre.~
ron el Acta de Buenos Aires y adoptaron la nueva metodología para acelerar el proceso Siones sectoriales.
de integración. Esta metodología fue luego incorporada por el Tratado de Asunción.

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 EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA
ROBERTO BOUZAS

El segundo, durante la fase crítica de las negociaciones que culminaro_n tos sensibles del tratamiento libre de impuestos hasta el1 ºde enero de 1999
con la fijación del Arancel Externo Común en1994, la convergencia en el caso de Argentina y Brasil o hasta un año mas tarde en los de Paraguay
macroeconómica exógena entre los dos principales socios del MERCOSUR y Uruguay. Los productos incluidos en el régimen de adecuación tienen cuotas
contribuyó decisivamente al resultado final. En efecto, la aceleración d~l libres de aranceles y el remanente comienza pagando la tarifa nacional, la
crecimiento y la apreciación real de la moneda brasileña, como consecuencia que se irá reduciendo en forma progresiva y de acuerdo a un calendario pre-
del nuevo plan de estabilización, influyeron positivamente sobre los in~en­ establecido.
tivos de los otros socios, particularmente de la Argentina, para negociar Y Como algunos productos estarán temporalmente excluidos de la apli-
adoptar un AEC. cación del AEC (véase más adelante la sección sobre las políticas comunes),
Durante este proceso, fue notorio que en círculos públicos y privados el comercio intrarregional seguirá parcialmente sujeto a las normas de ori-
argentinos prevaleciera una cierta ambigüedad respecto a la convenienci~ de gen. La norma de origen general combina el cambio de clasificación arance-
convertir al MERCOSUR en una unión aduanera en lugar de un área de hbre laria y un requisito de 60 por ciento de valor agregado regional. Sin embar-
comercio. Esta ambigüedad se apoyó en varios factores, entre otros, en las go, muchos de los productos exceptuados del AEC, como los de la industria
expectativas de una pronta negociación con Estados Unidos para acce~er al informática y de telecomunicaciones, tienen requisitos específicos. Los bie-
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN, en los desaJUStes nes con un 40 por ciento de su valor FOB en insumos importados exentos del
macroeconómicos prevalecientes entre los dos mayores socios y en algunas AEC también deben cumplir con las normas de origen.
reservas respecto a la estructura de la protección que resultaría de implementar Hasta fines de 1995 algunos países del MERCOSURcontinuaban exigiendo
un AEC conjuntamente con Brasil. - requisitos de origen a la totalidad de los productos que ingresaran desde los
No obstante, durante 1994, la recuperación del crecimiento Y la con- países socios, en razón de que todavía no se disponía de un lista consolidada
vergencia macroeconómica producida por el Plan Real-con el consiguiente definitiva de las excepciones al AEC. En la medida que 'dicho listado se con-
efecto positivo sobre las exportaciones hacia el socio mayor del MERCOSUR- cluya -a fines de 1995 se encontraba a consideración de los gobiernos para
se constituyeron en poderosos incentivos, perticularmente, en un contexto su aprobación definitiva-la exigencia de requisitos de origen debe limitarse,
de fuertes desequilibrios en la cuenta corriente y de financiamiento externo según está establecido, a los productos exceptuados del AEC y a aquéllos cu-
cada vez más caro y escaso. yos insumos importados exentos del AEC superen el40 por ciento del valor
FOB.
Pero los aspectos arancelarios, incluyendo el régimen de origen, cons-
EL ESTADO ACTUAL DEL MERCOSUR tituyen los temas más facilmente tratables dentro del proceso de liberaliza-
ción del comercio intrarregional. Aún así, las restricciones no-arancelarias
Una forma de evaluar el estado actual del MERCOSUR es revisar el grado ofrecen mayores dificultades debido a su falta de transparencia ya los cam-
de cumplimiento de los compromisos asumidos en materia de liberalización bios en la legislación o reglamentaciones internas que demanda la imple-
del comercio intrarregional y de adopción de políticas comerciales comunes. mentación de los acuerdos de armonización y/o eliminación. Además, es
previsible que las barreras no-arancelarias aumenten su importancia a medi-
EL ACCESO A LOS MERCADOS da que se eliminen los aranceles: aquéllas no sólo se harán mas visibles sino
que, tal como lo demuestra la experiencia internacional, probableme~te
· El acceso al mercado intrarregional aún está afectado por diversas regu- comenzarán a utilizarse con mayor frecuencia con el objetivo de contrarres-
laciones nacionales, algunas mas visibles que otras. Las más transparentes tar los efectos de la reducción en la producción arancelaria.
son los aranceles, que aún sobreviven en el régimen de adecuación y en los Los países del MERCOSUR eliminaron diversas restricciones no arance-
sectores automotriz y azucarero, temporalmente excluidos del libre comer- larias durante el período de transición, pero el proceso está lejos de haber
cio intrarregional y de las políticas comerciales comunes. concluido. El mecanismo establecido para la etapa iniciada en enero de 1995
El régimen de adecuación incluye un número limitado de excepciones fue la creación de un.comité técnico encargado de supervisar la identifica-
al libre comercio intrarregional y permite que los miembros eximan produc- ción y eliminación de las restricciones vigentes y de armonizar las medidas

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EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA
,ROBERTO BOUZAS
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~no·ái~~ncelarias que corresponda. Pero la eliminación de restricciones no aran- Respecto a las medidas anti -dumping, su utilización puede resultar más
celarias e's un proceso lento. Como lo demuestra la experiencia de la Comu- conflictiva aún porque el acuerdo en la ronda Uruguay mejora sólo modes-
nidad Económica Europea la armonización puede convertirse en un ejerci- tamente el marco de aplicación de las legislaciones nacionales (Finger, 199 5).
cio inagotable. No obstante, una fase de armonización que promueva algún En este sentido, y con el propósito de unificación del mercado, los países del
grado de convergencia en estándares y prácticas -o, cuando menos, objeti- MERCOSUR han decidido sustituir las legislaciones anti -dumping nacionales
vos- es condición necesaria para que el principio de 'reconocimiento mu- por un mecanismo de defensa de la competencia. Durante 1995 el comité
tuo' pueda tener una implementación práctica. (Khaler, 1993) técnico de defensa de la competencia acordó un proyecto de protocolo que
Como lo demostró la experiencia del MERCOSUR durante el primer año remite a las legislaciones nacionales, el cual no ha resultado operativo debi-
de establecimiento de la unión aduanera, la dificultad en el tratamiento de do a que Paraguay y Uruguay no poseen legislación específica;
las restricciones no arancelarias no .tiene que ver solo con el tratamiento de Esta situación plantea tres alternativas: A. La elaboración e implemen-
medidas ya existentes, identificadas o por identificar, sino también, con nuevas tación de un protocolo común que incluya procedimientos y sanciones de
acCiones. En tal sentido, para ser efectivo un acuerdo de stand still, como el aplicación a casos de dimensión comunitaria, B. La elaboración eimple-
incluido en el Tratado de Asunción, debe acompañarse de un mecanismo de mentación de un protocolo común de competencia como órgano supranacional
implementación adecuado. Para la fase de formación de la unión aduanera de aplicación y C. La postergación de la sanción del protocolo elaborado
los países acordaron un procedimiento para presentar reclamos ante la Co- hasta que Paraguay y Uruguay implementen sus legislaciones nacionales.
misión de Comercio del Mercosur con el objetivo de agilizar los mecanis- Pero hasta tanto no se adopte un enfoque común, los gobiernos continua-
mos de resolución de controversias establecidos por el Protocolo de Brasi- rán aplicando la legislación anti-dumping nacional-lo cual plantea un alto
lia 10 . Está por verse si este procedimiento provee de un mecanismo efectivo. potencial de conflictividad- y el acuerdo existente de intercambio de in-
El libre acceso al mercado intrarregional también requiere un mecanis- formación.
mo idóneo para evitar las prácticas comerciales desleales o, cuando menos, Finalmente, los sectores automotor y azucarero han sido transitoriamente
para asegurar que las medidas de defensa -principalmente la aplicación de excluidos del libre comercio intrarregional y de las políticas comunes. La
derechos compensatorios y anti:-dumping-no resulten en acciones injustifi- principal razón son las severas asimetrías en las regulaciones públicas que
cadas de protección. Los países del MERCOSUR han prohibido la utilización prevalecen en ambos sectores, especialmente entre Argentina y Brasil. Se-
de subsidios a la exportación pero, en consonancia con los lineamientos del gún eLacuerdo original, un comité técnico para el sector automotor y un
acuerdo negociado en la ronda de Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles comité ad hoc para el sector azucarero dependientes de la Comisión de Comercio
y Comercio, GATT, han acordado la utilización de incentivos compatibles serán los encargados de elaborar una propuesta para liberar su comercio
con las disposiciones de la Organización Mundial de Comercio, OMC, hasta intrarregional, eliminar los incentivos domésticos que distorsionan la com-
que se armonicen las políticas tributarias. Si bien el acuerdo sobre subsidios petencia y proponer un mecanismo de transición para convertir las regula-
y derechos compensatorios de la OMC proporciona estándares mínimos so- dones nacionales en un régimen común.
bre los que debe asentarse cualquier normativa intrarregional, es deseable En particular, para el sector automotor dicho acuerdo incluía la elabo-
que dichos parámetros se adecúen al objetivo de establecer un mercado in- ración de una propuesta para. antes de 1997, y adoptarse a partir del año
tegrado. De hecho, esta tarea constituye parte de laagenda del comité téc- 2000. Sin embargo, la decisión a mediados de 1995 del gobierno de Brasil
nico sobre políticas públicas que afectan la competitividad. de instrumentar un nuevo programa de incentivos sectoriales generó una
fuerte reacción negativa por parte de Argentina n. Este conflicto demostró
10 El Protocolo de Brasilia comprende a las controversias que surjan en materia de interpre- entre otras cosas, la dificultad para convivir con asimetrías regulatorias sig-
tación, aplicación o incumplimiento del Tratado de Asunción, acuerdos celebrados en su nificativas en sectores económicamente importantes, la tensión a la que se
¡;narco, resoluciones del Grupo Mercado Común y directivas de la Comisión de C?mer-
cio. El protocolo establece una fase inicial de negociaciones directas,15 días, conslder~­
ción por parte del Grupo Mercado Comfui, 30 días y, en última instancia, un procedi- 11 La medida provisoria 1024 de junio de 199 5 estableció cuotas, aranceles preferencial es
miento arbitral. Los Procedimientos Generales para Realizar Reclamos ante la Comisión para la importación de insumos y bienes de capital y requisitos de desempeño para la
de Comercio acordados en el Protocolo de Ouro Preto agilizan estos mecanismos. industria automotriz y conexas.

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ROBERTO BOUZAS EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA

somete el proceso de integración cuando dichas asimetrías se enfrentan a Por su lado, las listas nacionales de excepción incluyen hasta un máxi-
través de acciones unilaterales y, la dificultad para contener la politización mo de 300 productos exceptuados del AEcl 2 y tendrán vigencia hasta el 31
del conflicto una vez que éste estalla. de diciembre de 2000, .excepto para Paraguay que podrá mantener las suyas
Este conflicto se resolvió mediante la negociación e instrumentación hasta el año 2006. En este caso, también la convergencia al AEC será gradual
anticipada -a partir de enero de 1996- de un régimen común de transición, en a través de un cronograma ascendente o descendente. .
líneas similares al régimen argentino pre-existente, el cual estará vigente Teniendo en cuenta que las listas nacionales de excepción y el tratamiento
hasta 1999 y que induye además, el libre comercio de vehículos -sujeto a especial para los sectores de bienes de capital, informática y telecomunica-
los requisitos de desempeño establecidos por los regímenes nacionales- y la ciones tienen como objetivo promover una transición gradual desde los niveles
armonización de los incentivos arancelarios para la industria terminal y de nacionales de protección hacia el AEC negociado, las autorizaciónes para que
autopartes. Brasil aumente temporalmente su lista de excepciones en 150 productos y
Por su parte, para el sector azucarero un comité ad hoc deberá definir para que la Argentina restablezca una tasa de estadística del 3 por ciento por
un plan de convergencia que incluya a la actividad dentro del libre comercio razones fiscales a principios de 1995, ilustran las dificultades para desarrollar
intrarregional y de las políticas comerciales comunes a partir del año 200 l. instrumentos comunes, aún cuando éstos se limiten al campo arancelario.
Esde anotar que hasta fines de 199 5 este comité no había desarrollado ac- Respecto a su nivel de implementación, la mayoría de los países del
tividad sustantiva. MERCOSUR continúa cobraildo AEC a las importaciones de extrazona que ingresan
por algún: país socio. La justificación para esta práctica es la inexistencia de
LAS POLÍTICAS COMUNES un listado consolidado de posiciones exceptuadas o en régimen de adecua-
ción. Una vez que este listado esté disponible, lo que debería ocurrir para
El principal instrumento de política comercial común formalmente vi- fines de 1995, podrá constatarse en que medida ésta era la razón fundamen-
gente en el MERCO SUR es el arancel externo que se aplica a las importaciones tal de dicha práctica13 . .· .
provenientes de extrazona, cuya implementación en la práctica solo es par- Otro de los acuerdos sobre el AEC establece que todas las importacio-
cial. Adicionalmente, cuestiones importantes en el proceso de formación de nes provenientes de zonas aduaneras especiales, zonas de procesamiento de
una unión aduanera tales como el tratamiento del comercio desleal prove- exportación o puertos libres deberán pagar el AEC o el arancel nacional-si
niente de extrazona o la armonización de determinadas políticas estructura- el producto está exceptuado del AEC- excepto los productos fabricados en
les, aún no han sido coordinadas, ni siquiera en el plano formal. las z_onas aduaneras especiales de Manaos y Tierra del Fuego. Aunque por
El arancel externo común acordado incluye ll niveles tarifarios entre O presión de productores domésticos el gobierno brasileño ha manifestado su
y 20 porciento con un arancel promedio del ll.l por ciento (Garay y deseo de revertir dicha excepción, esto encierra el germen de un conflicto
Estevadeordal, 1995). Casi el88 porciento del universo arancelario tiene su por cuanto una modificación del acuerdo vigente afectaría adversamente a
AEC formalmente vigente desde ell de enero de 199 5. Ell2 por ciento restante exportadores de productos electrónicos y electrodomésticos establecidos en
pertenece a sectores transitoriamente excluidos, automóviles y azúcar, a los Argentina.
sectores de bienes de capital, informática y telecomunicaciones y a los pro- Una unión aduanera exige untratamiento uniforme de las importacio-
ductos incluidos en las listas nacionales de excepción, los cuales representan nes provenientes de extrazona no sólo en materia arancelaria sino también
alrededor del 23 por ciento del comercio intrarregional. ' '
El acuerdo también contempla una tasa arancelaria máxima del 14 por
ciento para bienes de capital-que deberá entrar en vigencia en el año 2001- 12 ·En marzo de 1995 Brasil fue autorizado a incrementar por el plazo de un año su lista
y un máximo del 16 por ciento para productos de telecomunicaciones e de e~cepc!ón e~ 150 ít~ms a efectos de permitir a las autoridades el control de presio-
n.~s mflacwnanas localizadas. En térmii10s generales la excepción autorizó la aplica-
informática -que deberá hacerse efectiva en el año 2006. La convergencia se cwn de aranceles menores al AEC para productos que experimentan cuellos de botella
producirá en tramos anuales con carácter ascendente o descendente según en su oferta.
el arancel nacional de partida. 13 Una razón coadyuvante puede ser la inexistencia de un mecanismo. de redistribución
de la renta aduanera.

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ROBERTO BOUZAS EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA

especto a medidas de protección contra prácticas desleales de comercio. Pero Por consiguiente, un desafio importante consiste en identificar aquellas
r 1 . , 1
en la medida que se reducen las barreras al comercio, as asimetrias en as políticas estructurales en las que deben concentrarse las energías de armonización,
ondiciones de ingreso a los mercados nacionales pueden provocar en forma paralela al desarrollo de un mecanismo de contención del conflicto
etriangulaciones de comercio de efectos no deseados. Por ello~ 1~s pruses ' nne,m
· b.ros
que evite que éste obstaculice el proceso de integración, evitando que el desarrollo
del MERCOSUR han decidido elaborar un reglamento comun sobre practicas de una agenda ambiciosa de armonización resulte contraproducente desde
desleales de comercio y otro sobre salvaguardias para el comercio extrazona, un punto de vista práctico y poco eficiente desde un punto de vista sustantivo.
teniendo como parámetro básico el marco regulatorio de la OMC. . (Khaler, 1995) ..
No obstante, el acuerdo sobre subsidios de la ronda de Uruguay permite
la supervivencia por un largo período de tiempo de los su~sidio~ al sector agrícola.
Como es sabido, éstos tienen significativos efectos distorswnantes sobre el LAS RELACIONES EXTERNAS DEL MERCOSUR
comercio internacional de ese tipo de bienes y afectan a varios países del MERCOS~
Argentina en particular. El c?mercio de ~go. entre. Argentin~ ~ Brasil es ~ Aparte de las exigencias de una agenda interna de consolidación -polí-
ejemplo de las tensiones denvadas de la .u:eXIstenCia de u~ regunen co~un tica y técnicamente compleja-, MERCOSUR se encuentra actualmente ocupa-
de tratamiento de las importaciones subsidiadas. El mecamsmo actual de un- do en varios ejercicios simultáneos de negociación que pueden implicar una
plementación de un sistema de so~retasas estacion~es durante la ép~ca en que situación de sobrecarga institucional. En efecto, la renegociación de los acuerdos
se comercializa la cosech~ m;gent1na es una solucwn de emergencia. . bilaterales en el marco de la ALADI, el proceso hemisférico desatado por la
En definitiva, la implementación de un régimen común sobre prácticas cumbre de Miami y las negociaciones a desarrollarse con la Unión Europea
desleales de comercio y salvaguardias plantea la exigencia de definir una au- colocan múltiples demandas sobre recursos escasos.
toridad de aplicación. Esto puede proveer la oportunidad para inici~ U:n .pro- ¿Cómo administrar esta sobrecarga de negociación? ¿Es razonable de-
ceso de desarrollo de instituciones comunes con algún grado de supranac10nalidad, sarrollar múltiples negociaciones paralelas sin una estrategia previamente
tema en el que los países miembros del MERCOSURhan mostrado extrema cautela. definida? ¿Es acaso posible sustraerse de este proceso? ¿Sería conveniente y
En el mediano plazo, la armonización de ciertas políticas estructurales posible adoptar lineamientos operativos de negociación y promoverlos en
también constituye un paso necesario en el proceso de formación de una cuantos ámbitos sea necesario o posible actuar?
unión aduanera. Sin embargo, existe un evidente trade offentre la efectivi- Se ha señalado que estos interrogantes son prematuros por cuanto di-
dad del ejercicio y la variedad de las políticas sujetas a armonización. Uri chos procesos no avanzarán rápidamente, dando tiempo para el desarrollo
rango de políticas excesivamente amplio le restará credibilidad al proceso, progresivo de una posición negociadora común. Sin embargo, este escena-
particularmente si entre los países participantes existen diferentes preferen- rio benévolo no es necesariamente cierto. La plurilateralización de los acuerdos
cias de política, como parece ser todavía el caso en el M~RC.~SUR. , . preferenciales bilaterales negociados en el marco de la ALADI deberá con-
Entonces, el objetivo central del proceso de armoruzac10n de po.hticas cluirse con cierta premura, a riesgo de que se deteriore la credibilidad del
estructurales debe ser el de eliminar las distorsiones a la competencia que MERCOSUR y se continúe perforando el arancel externo común.
surgen de las políticas públicas, ya sea sectoriales o generales, especialmente Del mismo modo, el proceso hemisférico está en marcha desde la re-
cuando dichas asimetrías regulatorias tienen como propósito otorgar venta- unión ministerial de Denver y es razonable esperar que, una vez puesta a
jas competitivas. Frecuentemente s.e ~ace referenc~a a ~a .'nivelación ~el c~;n­ negociar, la maquinaria de la oficina del representante comercial del presi-
po de juego' como el principal obJetivo d~ este ~JerciciO d.e ~rmoruzac~on. dente de Estados Unidos dificilmentelo dejará decaer 14 . Por último, al rit-
Sin embargo, el verdadero dilema de política reside e.n decidir do~de .~bu­ mo de la modesta prioridad que el MERCOSUR tiene para la Unión Europea,
jar la raya entre lo que debe y lo que no d~b~ estar SUJeto a. ar~~ruzac10n o,
en otras palabras, en identificar el grado optlmo de armoruzacwn Y conver-
14 Aún cuando no se avance en el proceso de constitución de un área de libre comercio
gencia. Estos interrogantes no tienen una respuesta sencilla y, de hecho, son
de Alaska a Tierra del Fuego, es razonable esperar que el representante comercial del
actualmente objeto de un activo debate en el plano global. (Lawrence, Bressand presidente de Estados Unidos utilizará el ambiente proporcionado por el proceso
e Ito, 1995). hemisférico para promover sus objetivos de negociación.

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ROBERTO BOUZAS
EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTiCA

también es dable esperar que una vez desatado un proceso de negociación, narse con el resto del mundo y no obligue a Chile a negociar la armonización
los funcionarios de Bruselas pondrán sus energías en la obtención de resul- de su política comercial con los miembros del MERCOSUR.
tados funcionales a sus objetivos. Sin embargo, estas negociaciones han sido mas complejas y lentas de lo
que se espe:aba debido a diferencias sobre la extensión de las listas de pro-
LAS RELACIONES CON LAALADI ducto~ sensibles, el carácter, transitorio o permanente, de las excepciones y
matenas tales como el tratamiento de las áreas aduaneras especiales, el co-
El MERCOSUR es un actor clave en las relaciones comerciales de la Aso- mercio de servicios, la inclusión del principio de nación más favorecida el
ciación Latinoamericana de Libre Comercio, ALADI. En efecto, sus miem- tratamiento de la inversión o la vinculación entre las condiciones de acc~so
bros contribuyen con alrededor del40 por ciento del total de los flujos co- a los mercados y los compromisos de interconexión fisico.
merciales del agrupamiento regional, mientras que las transacciones intra- La conclusión de rin acuerdo de libre comercio con Chile es importante
MERCOSUR representan mas de dos tercios del comercio intra-ALADI. para el MERCOSUR debido al volumen de comercio involucrado, el buen des-
De acuerdo al Tratado de Asunción el 31 de diciembre de 1994 cadu- em~eño en materia de crecimiento de la eéonomía y de las exportaciones y la
caban las preferencias bilaterales negociadas por los países del Mercosur con sociedad natural que vincula a la subregión. Esta importancia se acrecienta
otros miembros de la ALADI. Por consiguiente, para esa fecha deberían ha- porque un acuerdo con Chile proveerá, en buena medida, el patrón para fu-
berse 'plurilateralizado' las preferencias existentes en forma compatible con turos acuerdos del MERCOSUR con otros miembros de la ALADI. Por todas estas
la existencia de una unión aduanera. Como esto no ocurrió en el plazo pre.: razones su negociación es en extremo delicada y no puede realizarse bajo presión.
visto, durante el año 1995 los miembros del MERCOSUR y el resto de los . · A efectos de resolver el conflicto entre la complejidad de la negociación
países de la ALADI han venido prorrogando las preferencias pre-existentes en y la preservación de la credibilidad de MERCOSUR, debiera acordarse a la mayor
la perspectiva de un acuerdo de plurilateralización. La continua prórroga de brevedad un acuerdo de plurilateralización de las preferencias existentes. En
las preferencias pre-existentes deteriora el arancel externo común y es un el caso de Chile, como en el de los restantes miembros de la ALADI, la difi-
elemento que afecta la credibilidad del MERCOSUR como unión aduanera. c~tad.~ara alcanzar un acuerdo de libre comercio no debiera servir de jus-
Las relaciones del MERCOSUR con la ALADI se resumen en tres interlocutores:. uficacwn para la prórroga permanente de una situación de excepción.
Chile, el Pacto Andino y México. El caso de México es peculiar. El proto':: Por su parte, las negociaciones con los países del Grupo Andino están
colo interpretativo del Artículo 44 -elaborado a fin de superar el impase creado teñi.das ~orla complejidad de una negociación '5+4', agravada además, por
por la no extensión al resto de los socios de la ALADI de las preferencias con- la diversidad de arreglos que vinculan a las economías del Grupo Andino -
cedidas por México a Estados U nidos y Canadá- estableció que un país miembro for~almente una unión aduanera- entre sí y que dificultan una posición ne-
podría pedir la suspensión temporal de sus obligaciones a cambio del com- goCiadora común. En la práctica, a fines de 199 5 los miembros del MERCOSUR
promiso de desarrollar negociaciones tendientes a mantener el nivel de YBolivia acordaron la plurilateralización de las preferencias pre-existentes,
concensiones pre-existentes. El compromiso incluía la definición de un ca- como un paso previo a la firma de un tratado de libre comercio el que de-
lendario predeterminado y la creación de un grupo especial para determinar bería efectuarse en el curso de 1996. Con los cuatro miembros r~stantes las
la compensación adecuada si no se alcanzaba un acuerdo. Hasta el momento negoCiaciones no han avanzado sustancialmente, pero en estos casos proba-
las negociaciones con México no han avanzado. Si bien el volumen de CO""' blemente
. . ,deba seguirse el precedente establecido con Bolivia. De hecho ' la
mercio involucrado no es muy significativo, la simultánea pertenencia de México neg~ciacwn de acuerdos bilaterales con los miembros del Grupo Andino no
al TLCAN y a la ALADI hacen de esta negociación un precedente importante debiera constituir un problema dado el precedente de acuerdos entre miem-
para el MERCOSUR. bros del Grupo Andino y países de extrazona, como es el caso del G-3.
Los temas en juego en el caso de Chile son mas sustantivos. Desde un
principio el Tratado de Asunción dejó una puerta abierta para la adhesión de LAS NEGOCIACIONES HEMISFÉRICAS
Chile. No obstante, por distintas razones, los sucesivos gobiernos de ese país
se han abstenido de hacer uso de la opción. Han preferido,.en cambio, ne- Después de la cumbre de Miami y del establecimiento de la unión adua-
gociar un acuerdo de libre comercio que deje las manos libres para relacio- nera, el debate entre los países miembrOs del MERCOSUR se ha trasladado

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ROBERTO BOUZAS. EL JIERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA

desde los costos y beneficios de una incorporación al TLCAN hacia la deseabilidad Finalmente, el proceso hemisférico también puede contribuir a colocar
y forma que debería asumir un eventual acuerdo de liberalización preferen- sobre la mesa de negociación áreas temáticas que son parte de la agenda de
cial hemisférico. profundización del MERCOSUR y que hasta el momento han recibido una
Este cambio de agenda fue inducido por la disolución de las perspecti- atención marginal. (Véase la sección sobre la Agenda de la profundización).
vas de una rápida ampliación del TLCAN, cuyas razones para ello son fáciles
de entender: el TLCAN aún no ha sido digerido políticamente en Estados U nidos LAS NEGOCIACIONES CON LA UNIÓN EUROPEA
y México no parece apurado para que el acuerdo se extienda a otros p~ses
latinoamericanos. No obstante, la inclusión de Chile, inicialmente conside- En diciembre de 1995 los países del MERCOSUR y la Unión Europea
rada como relativamente sencilla, pasó a ser tratada con cautela después del firmaron el Acuerdo Marco de Cooperación Inter-regional provisoriamente
rechazo por parte del Congreso norteamericano de la autorización al ejecu- acordado en septiembre del mismo año. Este acuerdo tiene dos objetivos:
tivo para negociar acuerdos comerciales bajo el mecanismo de la ~vía rápida'. por un lado, institucionalizar un diálogo político regular a través de reunio-
El proceso abierto en la cumbre de Miami ofrece, sin embargo, un ám- nes de presidentes y de la creación de un Consejo de Cooperación de nivel
bito para analizar los mecanismos para promover la convergencia de los distintos ministerial y una comisión mixta. Por el otro, establecer el objetivo de ne-
acuerdos subregionales de integración existentes en el hemisferio. En efec- gociar una zona de libre comercio entre ambas regiones en un plazo de diéz
to la cumbre de Miami definió el compromiso de negociar el establecimien- años.
to'de un área de libre comercio hemisférica para el año 2005, con un perío- Ambos compromisos son importantes porque reflejan el interés econó-
do de diez años de implementación. Desde el punto de vista de los países del mico y político de los países de la Unión Europea por reforzar su presencia
MERCO SUR, una cuestión clave es el procedimiento por el que se avanzará en en el sur de las Américas. Por una parte, los países del MERCOSUR son los
la vinculación de los distintos procesos de integración en el continente, si el mercados más importantes de la Unión Europea en América.Latina. Por la
objetivo perseguido es el de constituir un área de libre comercio hemis~érica. otra, la Unión Europea se ha empeñado en mostrar el modelo de unión aduanera
Tal definición permitiría reducir la incertidumbre y moderar los meen- adoptado por el MERCOSUR coino más afin a la experiencia comunitaria que
tivos defensivos que podrían dar lugar a.situaciones de 'dilema del prisione- el adoptado por el TLCAN. Para el' MERCOSUR, las vinculaciones con la Unión
ro', como ya ha ocurrido en el pasado. Esta prioridad puede resultar contrast:mte Europea son importantes tanto desde el punto de vista comercial como por
con el enfoque temático que las prioridades de negociación de Estados U rudos lo que toca a los flujos de inversión directa. En efecto, la UE es el principal
parecen estar imprimiéndole al proceso. socio comercial del MERCOSUR, responsable por alrededor de un tercio de
En cualquier caso, el proceso post-Miami es funcional al desarrollo del su comercio global y la principal fuente de inversiones directas en la región.
MERCOSURen tres áreas complementarias. La primera es al aprendizaje y co- Sin embargo, el proceso de negociación de un acuerdo de libre comer-
nocimiento mutuos entre los negociadores del MERCO SUR y el TLCAN, espe- cio con la UE será lento, si se tiene en cuenta que la agenda de ampliación
cialmente de Estados Unidos y Canadá, lo que incrementará la familiaridad de la UE tiene como prioridad el entorno inmediato de los países de Europa
y el contacto y mejorará la información recíproca. Es el caso de los acuerdos oriental. En primer lugar Polonia, Hungría, Eslovaquia y la República Checa
bilaterales firmados entre México y Estados Unidos a fines de los ochenta, y otros países de la cuenca del mediterráneo como Chipre y Malta. De igual
que fueron fundamentales para sentar las bases de una negociación más ambiciosa manera, estas negociaciones no serán sencillas, por lo que es razonable que
en 1990. un acuerdo con el MERCOSUR no avance rápidamente. A estas consideracio-
La segunda contribución es la oportunidad para que los países del -nes de contexto se agrega el contenido mismo de la agenda de negociación,
MERCO SUR desarrollen una visión y una agenda común en sus relaciones con que incluye componentes altamente sensibles para ambas partes, como es el
Estados Unidos y el TLCAN, agenda que está por construirse y en la cual el caso del comercio agrícola.
proceso post-Miami puede ofrecer una buena op~rtunidad para _super~r los Al igual que lo que ocurre en el ámbito hemisférico las negociaciones
juegos típicos de dilema del prisionero que caractenzaron las relaciOnes m~a­ con la UE deberían permitir un proceso de conocimiento recíproco y apren-
MERCOSUR, especialmente entre Argentina y Brasil, en lo que toca a la vm- dizaje, así como el desarrollo de una visión común sobre la agenda externa
culación con Estados Unidos y el TLCAN en el período 1992 a 1993. del MERCOSUR.

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; ,- · · · ROBERTO BOUZAS EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA

\,:':: .....
\.' ___ _ . / _/
reformas constitucionales en curso en Brasil, muchas de las restricciones
LA AGENDA DE LA PROFUNDIZACIÓN
remanentes e incluidas como excepciones al Protocolo de Colonia podrán
Constituye un lugar común sostener que los procesos de integración removerse. No obstante, en muchos casos la extensión de la reforma depen-
funcionan como una bicicleta: la única manera de no· caer es avanzar perma- derá de las normas que reglamenten los cambios constitucionales, mas que
nentemente. La razón de esta afirmación está basada en una simple regla de de la reforma constitucional misma.
economía política: si la agenda se congela, los sectores afectados pueden or- Finalmente, mientras que Argentina, Paraguay y, en menor medida,
ganizarse y operar más efectivamente que si el horizonte se desplaza de ma- Uruguay, el Protocolo de Colonia no representa más que la sanción de po-
nera contúnua. El riesgo del permanente 'salto hacia adelante' es, sin em- líticas nacionales abiertas hacia el capital extranjero sobre bases no
bargo, el de multiplicar las áreas de negociación sin haber consolidado los discriminatorias, los países miembros del MERCOSUR acordaron un proto-
temas abordados previamente. Dada la escasez de recursos técnicos y la tra- colo sobre promoción y protección de inversiones provenientes de Estados
dición de escasa capacidad de implementación, no sería prudente abrir ex- que no hacen parte del MERCOSUR, el cual define principios generales de
cesivos frentes a riesgo de disminuir la credibilidad del proceso. cumplimiento mínimo para cada una de las partes. Aunque, dicho protocolo
En la agenda de la profundización se destacan cinco temas, a saber: A. tiene como objetivo limitar el uso de incentivos nacionales para la atracción
El tratamiento de la inversión extranjera, B. El comercio de servicios, C. Los de inversión extranjera, rio enfrenta las asimetrías actualffiente existentes,
regímenes de compras gubernamentales, D. La armonización y convergen- las cuales, eventualmente, podrán armonizarse en el contexto del comité técnico
cia de las políticas macroeconómicas y E. La distribución de costos y bene- sobre políticas públicas que distorsionan la competitividad.
ficios del proceso de integración.
EL COMERCIO DE SERVICIOS
EL TRATAMIENTO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA
A pesar que el Tratado de Asunción establece el libre comercio de bie-
Las políticas públicas que distorsionan la competencia no afectan sólo a nes y servicios, esta afirmación es puramente enunciativa y no se ha acom-
los productores establecidos sino que también influyen sobre la localización pañado de ningún calendario específico para liberalizar su comercio. En este
de la nueva inversión. En el largo plazo, el establecimiento de una unión aduanera sector la mayor parte de los obstáculos al comercio no constituyen barreras
requiere la armonización de las prácticas que regulan tanto la inversión pro- fronterizas fácilmente identificables, sino que provienen de regulaciones na-
veniente de extrazona como las que influyen sobre las inversiones intrarregionales. cionales de carácter sectorial. Esta característica imprime a las negociaciones
En enero de 1994los países del MERCOSURfirmaron un acuerdo recíproco una complejidad mayor que las referidas a aranceles, con los que general-
de promoción y protección de la inversión -el Protocolo de Colonia- por el que mente se asocian los temas de acceso a mercados.
acordaron trato de nación mas favorecida o trato nacional a los inversores de la En el período de transición los temas referidos al comercio de servicios
región. Este protocolo estableció la prohibición de usar requisitos de desempe- se abordaron a través de la discusión de un posible acuerdo marco para orientar
ño, proscribió la expropiación -excepto por razones de interés público- y esta- la liberalización del comercio en el sector -un GATT subregional- y del de-
bleció los principios de indemnización pronta, adecuada y efectiva en caso de sarrollo de negociaciones específicas en algunos sectores, como el sector fi-
expropiación. El Protocolo de Colonia también prohibió las restricciones a la nanciero y del transporte. Sin embargo, en ninguno de estos campos se ha
repatriación de capital y a las remesas de utilidades en moneda convertible. avanzado significativamente.
Sin embargo, estos principios generales están relativizados por excep- En el campo de los servicios financieros las asimetrías regulatorias entre
ciones sectoriales de duración no especificada. El mayor número de excep- los cuatro países del MERCOSUR son significativas. En general, el régimen
ciones corresponden a Brasil, en donde diversas actividades -como la explo- brasileño tiene un componente de regulación mayor que en los restantes países,
ración y explotación de minerales, la energía hidroeléctrica, el sistema de donde prevalecen sistemas mas abiertos y desregulados. La reforma consti-
salud, las frecuencias de radio y las telecomunicaciones, los servicios banca- tucional en curso en Brasil puede sentar las bases para una gradual apertura
rios y los seguros, la construcción y la navegación- están sujetas a restriccio- del sector de servicios financieros, pero es incierto que esta alcance la di-
nes ahora en proceso de revisión. Se espera que a medida que avancen las mensión que ha adquirido en otros países de la región. La aplicación del principio

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de trato nacional a las instituciones financieras de los países miembros sim- CONVERGENCWARMONIZACIÓN DE LAS POÚTICAS MACRO ECONÓMICAS
plemente trasladaría el problema a la definición de lo que constituye una
institución financiera regional. Con suficiente razón, las divergencias en las políticas macroeconómicas
También prevalecen asimetrías regulatorias importantes en el campo de la han generado considerable preocupación desde el principio mismo del pro-
actividad aseguradora, especialmente de reaseguros donde Brasil continúa bajo ceso de integración regional. Trayectorias macroeconómicas divergentes, ya
un régimen de monopolio estatal. Nuevamente, la aplicación del trato. nacional sea el crecimiento de la demanda agregada como por la evolución del tipo
al sector implica trasladar el problema a la definición de empresa regiOnal. de cambio real, generan cambios bruscos en los flujos de comercio que no
Otro sector clave, el de los transportes, también está sujeto a múltiples necesariamente reflejan condiciones fundamentales de competitividad. Estos
regulaciones nacionales. Si bien se ha progresado en la desregulación del cambios en las corrientes comerciales provocan, a su vez,. una acumulación
transpprte internacional terrestre y marítimo, subsisten restricciones al libre de desequilibrios que producen tensiones en los sectores público y privado.
acceso al transporte interno. El transporte aéreo, las comunicaciones Y la Por otra parte, como una porción de dichos flujos de comercio corres-
infraestructura no han sido aún objeto de tratamiento común. ponden a una configuración de desequilibrios no sustentable, los efectos
dinámicos que cabría esperar por el lado de la inversión y la cooperación inter-
LOS REGÍMENES DE COMPRAS GUBERNAMENTALES empresarial no se desatan con la misma intensidad. Sin embargo, la eviden-
cia empírica disponible muestra que los flujos de comercio parecen haber
Las regulaciones sobre compras gubernamentales también son asimétricas, sido más sensibles a la evolución de la demanda agregada que. al comporta-
lo que en la práctica inhibe el acceso al mercado de otra forma obtenido a miento de los tipos de cambio bilaterales. Esta constatación, no obstante,
través de la remoción de las barreras arancelarias. En teoría, la existencia <fe puede modificarse a medida que progrese la unificación del mercado y la
preferencias para el abastecimiento público podría anular por completo las liberalización del intercambio.
concesiones arancelarias, como durante mucho tiempo ocurrió entre los países Se señaló en un comienzo que la convergencia exógena en las condicio-
de la CEE en el campo del comercio de equipos de telecomunicaciones. nes macroeconómicas que se produjo como consecuencia de la implemen-
Los mecanismos de aprovisionamiento gubernamental en Argentina, tación del Plan Real fue un factor que contribuyó a explicar el éxito del proceso
Paraguay y Uruguay son considerablemente abiertos, y el trato naci~n~ es de integración en la fase final del período de transición y la implementación
la regla general. Sin embargo, el régimen brasileño es bastante restrictivo_. de la unión aduanera. Sin embargo, a pesar de la convergencia de los últimos
Un caso destacado es el artículo 171 de la Constitución, que autoriza el trato años, prevalecen entre los países del MERCOSUR divergencias en las políticas
preferencial para las empresas brasileñas de capital nacional. La desaparición fiscales y en la institucionalidad monetaria y cambiaria. Estos hechos, suma-
de esa distÍnción según las reformas constitucionales en curso eliminaría los dos a la posibilidad de shocks externos asimétricos, coloca el tratamiento de
efectos de esta disposición. las divergencias macroeconómicas en un lugar prioritario de la agenda de
El decreto ley 2300 también establece la preferencia de los productores profundización del MERCOSUR.
domésticos cuando las condiciones de precio, calidad y plazos son compa- No obstante, la coordinación de las políticas cambiarlas parece en las
rables con proveedores extranjeros. Otras regulaciones que rigen las com- actuales circunstancias un objetivo fuera del alcance, especialmente por el
pras de algunas grandes firmas estatales brasileñas -en el campo de las tele- aún relativamente bajo grado de interdependencia existente y por las diver-
comunicaciones y el petróleo- determinan que las mismas se dirijan prefe- gencias recién señaladas. En efecto, mecanismos tales como las bandas cambiarias
rentemente a productores nacionales. Si bien la efectividad de estas regula- reales tendrían utilidad más como indicadores que como instrumentos de
ciones probablemente se reducirá con el proceso de privatización y apertura promoción de la convergencia. Este dilema no tiene una respuesta sencilla.
al capital extranjero, un acuerdo más amplio sobre acceso al aprovisionamiento Pueden plantearse, sin embargo, dos alternativas para atenuar los con-
gubernamental por parte de pr<:>veedores regionales sería deseable, por ejemplo, flictos. La primera es el establecimiento de una salvaguardia cambiaria que
eliminando el requisito de presencia. No obstante, en este caso volvería a permita contener la respuesta a divergencias macroeconómicas dentro de
plantearse el obstáculo de definir las condiciones que debe satisfacer una empresa márgenes predeterminados. La segunda vía -no necesariamente. excluyente
regional. de la primera- es el reforzamiento del intercambio de información y análisis

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ROBERTO BOUZAS EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA

macroeconómico entre los gobiernos de los países miembros. Este ejercicio nes involucradas, los mecanismos automáticos típicos del período de tran-
debería servir para mejorar la comunicación, aumentar la transparencia y sición tendrán una utilidad limitada. Las demandas de negociación serán por
contribuir al desarrollo de visiones comunes. Cuando menos, un proceso de lo tanto más intensas, precisamente en un momento en el que el proceso
esta naturaleza mejoraría las posibilidades de entender la visión de los otros enfrentará mayores resistencias.
sobre temas de interés mutuo. . El record del MERCOSUR es muy positivo si se lo mide por los parámetros
de la experiencia histórica. Los flujos de comercio han crecido rápidamente
LA DISTRIBUCIÓN DE COSTOS y BENEFICIOS y los de inversión han comenzado a exhibir signos de respuesta, aumentan-
dala interdependencia entre los países miembros. La sociedad natural exis-
Uno de los principales dilemas de política que plantean los procesos de tente y el hecho de que parte de la expansión comercial haya sido de tipo
integración se refiere a la distribución de costos y beneficios entre los países intra-industrial han reducido los costos potenciales de desvío de comercio
miembros Y al interior de éstos. Los precedentes internacionales sugieren que pudieran haber afectado negativamente el bienestar agregado.
dos tipos de actitudes frente a la cuestión. La respuesta de la CEE asigna El entorno de política, la liberalización unilateral, el método utilizado
impo~tancia. a las políticas explícitas dirigidas a promover la convergencia y -la desgravación automática con mecanismos ad hoc de protección- y una
reducrr los nesgos de polarización, tanto entre países como dentro de éstos. dosis no despreciable de suerte -financiamiento externo primero y conver-
En contraste, el enfoque adoptado por el TLCAN traduce mas confianza en gencia macroeconómica exógena después- desempeñaron un papel positivo
la capacidad del mercado para promover un proceso de convergencia entre durante el período de transición. Sin embargo, mirando hacia adelante sur-
y dentro de los países socios. gen algunas preocupaciones.
. En los hechos, e implícitamente, el MERCOSUR ha asumido esta segun- La primera se refiere a la contribución futura del contexto de política.
da actitud, a través del rechazo de la noción de trato más favorable para países Si bien no es previsible una reversión radical de las políticas comerciales, a
de menor desarrollo .relativo -no obstante la discriminación en materia de · partir de la implementación de la unión aduanera la apertura unilateral no
calendarios y número de productos incluidos en el régimen de adecuación podrá disimular los costos del ajuste derivados de la liberalización preferen-
Y en la lista de excepciones al arancel externo común- y la inexistencia de cial. A esto deberán sumarse las tensiones generadas por la adopción del AEC.
politicas comunes de ayuda a las regiones relativamente más·atrasadas. Sin De esta forma, es probable que las presiones sectoriales sobre las condicio-
embargo, es incierto si ello ha sido el resultado de la convicción o de las nes de acceso a los mercados intrarregionales o las políticas comunes adquieran
limitaciones presupuestarias y¡ 0 de gestión pública. mayor intensidad. En tal caso, las tensiones producidas por el proceso de
Desde luego, no es apropiado demandar de las políticas de integración liberalización preferencial y por la implementación del AEC adquirirán ma-
lo que no hacen las políticas internas. Sin embargo, como lo demuestra la yor visibilidad en el debate público.
experiencia europea, si éstas generan fenómenos de polarización y procesos Por lo que respecta al método, existe un símil evidente entre el meca-
de ajuste de envergadura será necesario diseñar respuestas para que tales efectos nismo automático de desgravación -con listas de excepción- adoptado en el
no obstaculicen el avance del proceso de integración. período de transición y los mecanismos vigentes en la fase de implementa-
ción de la unión aduanera. Tal es el caso del régimen de adecuación para
productos sensibles, del calendario automático para la implementación efectiva
CONCLUSIONES: LAS PERSPECTIVAS DEL MERCOSUR del arancel externo común para productos incluidos en las listas de excep-
ción y para los sectores de telecomunicaciones, bienes de capital e informá-
Como se deduce de la sección sobre el estado actual del MERCOSUR, tica, y el plazo predeterminado para alcanzar el libre comercio intrarregional
aún en el caso de un enfoque minimalista que procure la consolidación de y adoptar disciplinas comunes en los sectores -azúcar y automóviles- tran-
la unión aduanera, la agenda del MERCOSUR es densa. Las materias objeto de sitoriamente excluidos.
negociación son suficientemente complejas como para ocupar buena parte La experiencia del primer año de la unión aduanera sugiere una inclina-
de las energías de negociación y de los recursos políticos y técnicos dispo- ción similar a la del período de transición para complementar los mecanis-
nibles. Por otro lado, en esta nueva etapa y dada la naturaleza de las cuestio- mos automáticos con medidas ad hoc dirigidas a enfrentar situaciones espe-

- 164 - - 165 -
ROBERTO BOUZAS
EL MERCOSUR: ACTUALIDAD Y DESAFÍOS DE POLÍTICA

ciales. Ejemplo de ello han sido la autorización para ampliar transitoriamen-

REFERENCIAS
te la lista de excepciones de Brasil o para reimponer una tasa de estadística
del 3 por ciento a las importaciones de extrazona por parte de la Argentina.
La administración del conflicto automotor entre Argentina y Brasil fue otro
BANCO MUNDIAL (1995) Informe sobre el Desarrollo Mttndiall995 Washingto DC Th
ejemplo de casuismo. No obstante, el recurso sistemático a mecanismos ad World Bank. ' n , e
hocen materia de políticas públicas no fronterizas puede conducir a una 'maraña BOUZAS, R. ( 1995) "Mercosur and Preferential Trade Liberalisation in So th Am · R
de áreas grises' de costo incierto y de dificil administración. Issues and p rospects " , Notas T,ecrucas
· de CIEPLAN N2 160 s · ud Chilenea. ecord'
, , annago e e, CIEPLAN
El panorama puede agravarse porque no es seguro que la suerte siga Bouz::'!~~~~:!) '_int<:f,;a~ió~ e~onómica e inversión extranjera: la experiencia recient~
jugando a favor del proceso de integración subregional. Después de la crisis Y rasl , ene ocumentos de Trabajo, N 2 9, Buenos Aires ISBN
mexicana de diciembre de 1994 no pueden descartarse nuevos shocks exter- CEPAL (1994) Balance Preliminar de la Economía Latinoamericana y el Caribe S~ti .d
Chile, CEPAL. , ago e
nos, los que podrían producir comportamientos divergentes entre las eco-
nomías de la región. Sus efectos disruptivos sobre los flujos de comercio e FRANKEL, J., E. STEIN y S. WEI. (1995) "Trading Blocs in the Am · . Th
unnatural and the al" J eneas. e natural, the
inversión no debieran subestimarse. super natur , ournal ofDevelopment Economics N247.
En una aplicación estricta del concepto de unión aduanera, el MERCOSUR FINGER, J.~· (1995) "Legalized Backsliding: Safeguards Provisions in the G¡TT" ·
Washington DC, World Bank. , m1meo,
no incluye un régimen de salvaguardas para el comercio intrarregional. Esto GARAY,L.J. YESTEVADEORDAL A (1995) "P "' d
puede estimular la proliferación de prácticas ad hoc si, paralelamente con la de origen en las Américas" W~shin roteccwn, esgrav~ción preferencial y normas
, gton DC, Banco Interamencano de Desarrollo minleo
apertura de los mercados, no tiene lugar un proceso de armonización de políticas GARRIG~ ~-Y P. S~GUINETTI (1994) "¿Es el Mercosur un bloque natural? Efec~os de¡~
públicas que distorsionan la competitividad o no se arbitran mecanismos para pohnca comercial y la geografia sobre el intercambio regional" rnim B Ai
administrar los costos de los ajustes sectoriales y regionales. Si bien el régi- Centro de Economía Internacional. , eo, uenos res,
men de adecuación constituye en la práctica una cláusula de salvaguardas no GOULART, L., C.A. ARRUDA Y H.V. BRASIL (1994) "A 1 · ·
· t · ali , R . evo ucao da dmam1ca da
renovable, no permite hacer frente a situaciones excepcionales como la pro- m_ernacwn. zacao, evzstaBrasileiradeComercioExterior.N241 outub /d b
Río de Jane1ro, FUNCEX. ' , ro ezem ro
ducida por un shock externo asimétrico.
KHALER, M. (1993) "Régimc:n comercial y diversidad nacional" A '.· L · 1
El hecho de que en la etapa de implementación de la unión aduanera las cional, vol. 1, N2 1, Buenos Aires Miño y Dávila FLAcs'o me~zca att1ta nterna-
políticas sujetas a negociación serán menos transparentes y su convergencia , , . pnmavera.
KHALER, M. (1995) International Instittttions and the Politi lE ,¡;- r ·
mas compleja que las que se administraron durante el período de transición, Washington DC , The Brookings Insntunon. . . ca COitomy oJ .tnteg¡·atzon,
implica que los aspectos institucionales cobrarán mayor importancia que en LAWRENCE, R., A.dBRESSAND · fi
and T. . ITO (1995) A wVtSt01l
el pasado. La alternativa a la situación actual no es una institucionalización
. .
D tverstty a11
eoh eston,
.
Washington DC The Brooki
or the World Economy. Opemuss
I · · '
. , n~ runtunoa
del tipo de la desarrollada por la CEE. Las razones son simples: no existen OYE, K (1992) Economic Discrimination and Political Exchanae p · NJ p ·
University Press. "¿./ nnceton, , nnceton
'
interdependencias significativas y dificilmenté las visiones divergentes, que
en algunos casos prevalecen entre los países miembros, podrían dirimirse con PNUD (1995) Informe sobre Desarrollo Humano, México DF, Harla SA de CV.
el recurso a instancias supranacionales.
Esta realidad evidente, sin embargo, no debiera servir de justificativo
para postergar el diseño de instituciones flexibles, modulares y con capaci-
dad de adaptación que faciliten un proceso de aprendizaje a través del cual
los actores públicos y privados mejoren su información y conocimiento re-
cíprocos. El carácter crítico de los desafios institucionales del MERCOSUR
reside no tanto en la complejidad de la estructura que deberá construirse,
sino en el ingenio con el que consiga darse respuesta a las demandas de dis-
ciplina y flexibilidad que se derivan de sus características peculiares.

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- 167 -
EL GRUPO DE LOS TRES
Y EL GRUPO ANDINO

MAURICIO REINA
SANDRA ZULUAGA
CRISTINA GAMBOA
L4 -

INTRODUCCIÓN
MAURICIO REINA, SANDRA ZULUAGA y CRISTINA GAMBOA.Viceministro y asesoras del
Ministerio de Comercio Exterior, respectivamente.
Las opiniones contenidas en este artículo no comprometen a la institución
para la cual trabajan.
Este artículo tiene como objetivo realizar un análisis deJos procesos de
integración regional del Grupo Andino, GRAN y el Grupo de los Tres, G-3,
desde el punto de vista de su efecto sobre la especialización productiva de
los países involucrados.
Los Acuerdos de Libre Comercio del G-3y el GRAN, son manifestacio-
nes del nuevo impulso que ha tomado la integración Latinoamericana con
ocasión de, y como complemento a, la política de apertura económica em-
prendida desde finales de los años ochenta, por la mayoría de los países de
la región.
Mediante este proceso de apertura, las economías buscan incrementar
la competitividad, logrando a su vez un patrón de especialización que per-
mita aprovechar las ventajas comparativas reales del país y crear ventajas
competitivas sostenibles en el mediano y largo plazo. La excesiva protección
histórica frente a la competencia externa hizo que dichas ventajas fueran creadas
artificialmente 1 , generando distorsiones a la ventaja comparativa y restrin-
giendo elcrecimiento y el desarrollo de los países de la región.
En este contexto, los países de América Latina buscaron mejorar su inserción
en el mercado internacional desarrollando una nueva estrategia de integra-
ción regional abierta, distinta a la estrategia planteada en los años sesenta2 .

1 Por ventajas artificiales se debe entender aquellas que provienen de acceder a materias
primas y bienes de capital del resto del mundo con aranceles diferentes a los apli-
cados sobre los bienes finales, los cuales tenían niveles considerablemente altos.
Esta estructura arancelaria generÓ un patrón de especialización que no correspon-
día a la verdadera capacidad competitiva de los países.
2 ' La estrategia de integración de los, años sesenta se basaba un modelo de integración
hacia adentro, es decir, en la sustitución de importaciones. En esa década surge la

171 -
JIAURICIO REINA, SANDRA ZULUAGA y CRISTINA GAJIBOA
EL GRUPO DE LOS TRES y EL GRUPO ANDINO

El nuevo enfoque busca que los países profundicen sus relaciones comercia- Bajo esta perspectiva, la integración re .
les en un contexto de apertura económica. En tal sentido, la estrategia de la medida en que dichas econom' 1 giOnal cobra mayor relevancia en
. Ias ogren un pat , d . .
integración es complementaria a una serie de reformas estructurales necesa- me1uya los productos más di , . ron e especialización que
namicos en los fluJ·os d .
rias para mejorar la competitividad de las economías en desarrollo frente a para 1o cual, deben preparar acle d e comerciO mundiales
cua amente su tr '
los estándares internacionales 3 . competencia con países de mayor d d es uctura productiva, en la
Ad , . , ·· gra o e desarrollo
La integración abierta genera el espacio para desarrollar nuevos patro- · , emas, segun la elección del soci·o eomercial . e
nes de especialización, promoviendo las economías de escala, la inversión y graciOn que conlleva la escogencia im lí . d n un proceso de inte-
el cambio tecnológico. Así, tal estrategia no implica que los países estén países latinoamericanos deben te p Cita e una ventaja competitiva los
. . ner en cuenta que 1 . ., '
mejorando solamente el acceso de su oferta exportable sino que introduce tlca, smo que debe ser lo suficientemente
. diná · a mtegraciOn no es esta'-
cambios en la estructura productiva de las economías. Además, la integra- paises acceder a mercados cad , mic~ como para permitir a los
.. ·¿ . a vez mas exigent ,
ción tiene una relación estrecha con los patrones de especialización en la competltivi ad, con el fin de .t es en terminos de
· eVI ar un proceso de e ·ali · ,
medida en que esta última surge de explotar una ventaja comparativa. Sin E n este orden de ideas el artí ul . speci zaciOn 'perversa's.
·ali ., ' e o trata de respo d ,
embargo, las ventajas comparativas no son una noción absoluta sino relati- espeCI zac10n se dan según las . n er que patrones de
1os esquemas de integración del G- ventaJas competiti
va, determinada esencialmente por las características productivas del país con 3 el G :vas que surgen dentro de
el cual se está asociado en un esquema de integración. mediano y largo plazo. y RAN, YSI son o no deseables en el

En efecto, en un análisis de patrones de especialización de las exporta- .

ciones latinoamericanás4 en relación con los sectores exportadores más di-
námicos de los países de la OECD, se concluye, para el período comprendido ESQUEMAS DE INTEGRACIÓN .
entre 1979 y 1989, que solamente México, Brasil y, en menor medida, Ar- EN LA ECONOMÍA ~~~ORNCAESOS DE INSERCIÓN
. CIONAL
gentina han logrado especializarse en algunos de estos sectores. Con respec-
to a las demás economías en desarrollo del hemisferio, se señala que no han Los_ esqu~mas de integración existentes en , . ..
logrado un patrón de especialización que les permita insertarse en los mer- tendenCia haCia la conformación d bl Amenca Launa reflejan la
cados más dinámicos de la economía mundial. dizar relaciones ya existentes co e oqlues comerciales ya sea para profun-
1 . ' mo es e caso del GRAN
re aciOnes a través de sistemas de re 1 . ' o para crear nuevas
caso del G-3. gas precisos Y operativos, como es el
Asociación Europea de. Libre· Comercio, el Mercado Común Centroamericano y la Para entender cómo afecta el es . .
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, ALALC, así como el Acuerdo de Cartagena ventajas competitivas es important hquemadde Integración la definición de
o Grupo Andino. · · · . .. ' e acer os reflexi L .
Siste en analizar la incidencia del ti d o~es. a pnmera con-
3 El caso colombiano constituye un ,buen ejemplo. Para que el sector productivo pudiera
ventaja competitiva haciendo para ~~ ; esquema de Integración sobre la
enfrentar exitosamente el reto de la liberalización, se instrumentaron reformas es-
tructurales comprehensivas, tendientes a liberalizar y flexibilizar los mercados de G-3 -como zona de, libre comercio- de teto una breve caracterización del
bienes, trabajo y capitales, elementos fundamentales para el establecimiento y pos- la segunda, se discute cómo el u·p dy e ~RAN -como unión aduanera. En
' O e SOCIO CO · 1
terior desarrollo del nuevo modelo. Esto se hizo mediante.la apertura económica, prus afecta también su ventaJ·a com . 1 ~ercia con que cuenta un
la reforma laboral, la reforma cambiaría, la reforma financiera y el nuevo régimen parauva re atlva.
de inversión extranjera. Este proceso vino acompañado de reformas a las institucio-
nes y mecanismos para llevar a cabo la política económica en los planos monetario,
fiscal y cambiado. Con este fin se realizaron reformas a la banca central y a la po- 5 La 'especialización perversa' es una t .
lítica fiscal. Adicionalmente, se reformaron o se suprimieron otras entidades, ini- ·- e apa transitoria d
cton que aleja la economía del perft·l p d . e un proceso de especializa-
ciando un importante proceso de privatización. Entre estos cambios institucionales la 1 ro ucttvo que 1 .
rgo p azo. Este tipo de especializa .ó e convte. ne en el mediano y
es importante destacar la reforma a la seguridad social y la descentralización del p t -- d ct n se genera d
.ro eccwn e la estructura productiva doméstic f, e una parte, por la excesiva
Estado colombiano. (Hommes, Montenegro y Roda, 1994) ctonal. Por otra parte, puede obedecer a a- rente a la competencia interna-
4 Análisis realizado en el documento presentado a la quinta sesión del Consejo Supe- que resulte de integrarse con econo - un patron de especialización indeseable
rior de Comercio Exterior de Colombia del 24 de noviembre de 1992. competitivas. , mtas menos desarrolladas y por ende menos

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 EL GRUPO DE LOS TRES y EL GRUPO ANDINO
MAURICIO REINA, SANDRA ZUWAGA y CRISTINA GAMBOA

VENTAJAS COMPETITIVAS Y ESQUEMAS DE INTEGRACIÓN para el intercambio recíproco entre los países miemoros de la subregión. Además,
se buscaba en el largo plazo eliminar todas las barreras, arancelarias y para-
arancelarias, que entrabaran el libre comercio entre los países, y un arancel
Antecedentes
externo común que regulara las relaciones comerciales con terceros países.
En el momento en que se conforma un esquema de integración, sea unión Así, desde un principio, con estas políticas, se pretendía formar una unión
aduanera o zona de libre comercio, estén obrando factores de diversa índole aduanerall. ·
pero en particular, factores económicos y políticos. · Al igual que el GRAN, el Grupo de los Tres tuvo un origen político. En
El origen del GRAN se remonta a 1969, cuando representantes de los un comienzo, este último fue un mecanismo de concertación política que
gobiernos de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, con base en la sustituyó al Grupo de Contadora a partir de 1990. De otra parte, los países
7
Declaración de Bogotá6 y la Declaración de Presidentes de América , for- miembros, México, Colombia y Venezuela, habían desarrollado a través de
maron lo que se conoce como el Acuerdo de Cartagena. Estas declaraciones Grupos de Alto Nivel temas distintos al comercial 12 . La apertura eéonómica
de base hacen mención a la necesidad política y económica de formar un emprendida por los tres países determinó que se le diera un mayor dinamis-
sistema de integración subregional 8 . Posteriormente, en el año 1973, Vene- mo al análisis de lo comercial, con lo cual el trabajo de este grupo fue
9 profundizándose hasta constituirse en lo que es hoy en día el Tratado de
zuela adhirió al Acuerdo y en 1975 Chile se tétiró .
En esencia, los objetivos iniciales del Acuerdo pretendían facilitar la Libre Comercio del G-3 13 . En el año 2004 el Grupo de los Tres se conso-
participación de los países miembros en un proceso de integración regional lidará como zona de libre comercio.
más amplio en sus alcances que la ALALcl 0 , con el fin de conformar gradual- En consecuencia, tanto el GRAN como el G-3 tuvieron un origen polí-
mente un Mercado Común Latinoamericano. Se consideraba que la unión tico superado por consideraciones de carácter económico, Sin embargo, debido
política andina era el mecanismo idóneo para la posterior unión de los pue- a que el primero es una unión aduanera y el segundo es una zona dé libre
blos de Latinoamérica. comercio, es pertinente evaluar las características de estos tipos de esquemas
Para tal efecto, desde aquel momento se entendía que el propósito final de integración para analizar más a fondo su incidencia sobre la determina-
de la integración andina era la constitución de un área de mercado libre, ción de ventajas· competitivas.

Zona de Libre Comercio versus Unión Aduanera

6 En agosto de 1966, pocos días después de la posesión del doctor Carlos Lleras Restrepo
como Presidente de la República de Colombia, concurrieron a Bogotá los Presiden-
tes de Chile y Venezuela, doctores Eduardo Frei y Raúl Leoni, así como representan- Desde el punto de vista estrictamente conceptual, se puede decir que la
tes personales de los presidentes de Perú y Ecuador. El resultado de este encuentro zona de libre comercio presenta al menos dos ventajas frente a una unión
quedó consignado en el Acta o Declaración de Bogotá, en la, cual se manifestó el aduanera. En primer lugar, no amarra los aranceles nacionales a un arancel
propósito de los cinco países entonces representados, de formar un sistema de integración comunitario y, por tanto, no ata la política comercial de los países, Segundo,
subregional. . y en consecuencia, permite a los países conservar su manejo comercial frente
7 La Declaración de Presidentes de América, suscrita en la reunión de Jefes de Estado
Affiericanos en Punta del Este, Uruguay, el 14 de abril de 1967, proclamaba la ne-
a terceros países y negociar libremente con éstos.
cesidad de crear un Mercado Común en América Latina para concretar el ideal de la
unidad latinoamericana y la solidaridad de los pueblos americanos. 11 En efecto, en ese entonces se decía que el proceso de integración subregional re-
Esta política buscaba fortalecer el poder de negociación de los países miembros frente presentaba para todos una serie de ventajas como las de aprovechar el mercado
8 ampliado, economías de escala en el proceso de industrialización de los distintos
a las más desarrolladas así como "el desarrollo equilibrado y armónico de los países
miembros" (Texto del Acuerdo de Cartagena). Esta estrategia se fundamentaba en países, formación de bloques comerciales frente a terceros países, mejor capacidad
una nueva coyuntura histórica, en la cual se estaban modificando rápidamente las negociadora en los acuerdos Con los grandes bloques económicos y comerciales.
relaciones de poder a nivel mundial. 12 Entre los temas que desarrollaron los Grupos de Alto Nivel se encuentran la ciencia
Véanse la Decisión 70 y la Decisión 102 del Acuerdo de Cartagena. y tecnología, pesca y acuicultura, transporte, educación, telecomunicaciones, ener-
9 gía, cooperación con Centro América y el Caribe, medio ambiente, finanzas y turismo.
10 Asociación Latinoamericana de Libre Comercio; creada mediante el Tratado de Montevideo
13 Para un análisis más completo, ,-éase Reina, M. y Zuluaga S. (1994).
de 1960.

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MAURICIO REINA, SANDRA ZULUAGA y CRISTINA GAMBOA
EL GRUPO DE LOS TRES y EL GRUPO ANDINO

De otra parte, una unión aduanera elimina las distorsiones que se dan La explicación de porqué en el G-3 los países involucrados hayan opta-
en el comercio intra-subregional por la generación de ventajas comparativas do por mantener su soberanía sobre el manejo arancelario, se da, entre otras
artificiales de origen arancelario, a cambio de que los países pierdan su so- cosas, porque el comercio entre los tres países es mínimo. En efecto, los cuadros
beranía sobre dicho instrumento 14 . Sin embargo, solucionadas las distorsiones 1 y 2 nos indican que en el año de 1994 las exportaciones de México a Co-
que se puedan generar por las diferencias en los niveles arancelarios, pueden lombia y Venezuela representaron menos del.1 por ciento del total y las im-
subsistir elementos que afectan las condiciones de competencia entre los países, portaciones provenientes de dichos países fueron del orden del 0,6 por cien-
tales como la aplicación de sistemas especiales de importación y exportación to. En el mismo año, Colombia exportó el 8 por ciento de sus productos a
e incluso los monopolios. México y Venezuela eimportó el 11 por ciento de los mismos. Respecto a
El hecho de que existan diferencias arancelarias frente a terceros países Venezuela, en 1994las importaciones provenientes de México y Colombia
en una zona de libre comercio no sólo tiene implicaciones sobre las condi- constituyeron el8 por ciento del total mientras que las exportaciones repre-
ciones de competencia, sino también sobre la ventaja competitiva de los países. sentaron un 7 por ciento del total exportado.
En relación con lo primero, para enfrentar las distorsiones que se generan en Por lo tanto, con un comercio tan reducido entre las tres naciones, en
el comercio intra-subregional, cuando hay aranceles distintos, en un esque;- particular entre México y los dos países andinos, no tiene mucho sentido
ma de zona de libre comercio la alternativa podría ser la imposición de de- instaurar un arancel externo común, ya que, entre otras cosas, amarra la política
rechos correctivos. Teniendo en cuenta que la utilización de este instrumento arancelaria por un propósito bastante menor, como es el libre comercio con
va en contra de la filosofia misma del esquema mencionado, generalmente niveles mínimos.
se opta por un sistema estricto de normas de origen.
Respecto a la ventaja competitiva, la unión aduanera por su naturaleza El Grupo Andino
induce upa mayor desviación de comercio que una zona de libre comercio,
con el efecto que esto trae sobre el patrón de especialización de las econo- Como se advirtió anteriormente, desde la concepción misma del GRAN,
mías, el cual en este caso se puede aproximar, dependiendo de las caracterís- se señalaba el propósito de una unión aduanera. Sin embargo, a las motiva-
ticas de los países socios, a lo que se definió antes como especialización perversa. ciones históricas se sumó una razón de tipo económico: la preservación de
En contraste, la zona de libre comercio, al permitir que sus miembros nego- un comercio iritra-subregional altamente dinámico. Colombia y Venezuela
cien con terceros y mantengan distintos niveles arancelarios, señala de ma- abrieron sus mercados en enero de 1992 y en agosto del mismo año Bolivia
nera más clara la ventaja competitiva frente al resto del mundo. Como se y Ecuador hicieron lo propio. be esta manera, para 1993las exportaciones
observará más adelante, esta situación es deseable cuando la mayor parte del intra-subregionales crecieron un 29 por ciento con respecto al año anterior.
comercio de los socios se da con terceros países. En otras palabras, una zona Este dinamismo llevó a los países andinos a instaurar el Arancel Externo
de libre comercio define de mejor manera el patrón de especialización con- Común a partir de febrero 1995. De esta manera, los países miembros pre-
comitante con las condiciones reales del mercado internacional. firieron tener un AEC para eliminar las distorsiones provenientes de diferen-
tes aranceles a costa de renunciar a su autonomía en el manejo arancelario.
El GRUPO DE LOS TRES Sin embargo, no debe desconocerse que a la fecha, la Unión Aduanera
del GRAN continúa siendo bastante imperfecta. En efecto, el AEC tiene va-
El G-3 pertenece a una nueva generación de acuerdos, al igual que el rios Anexos con productos exceptuados del tratamiento arancelario común15 .
TLC de América del Norte, en los cuales se pretende formar una zona de
libre comercio, regulando todas las áreas que inciden sobre los flujos de comercio 15 El Anexo 2 le da a Ecuador cinco puntos menos de arancel que el establecido para
para que éstos se den en condiciones de competencia equitativa. Colombia y Venezuela para 990 productos con carácter permanente. En el Anexo 4
Colombia, Ecuador y Venezuela tienen aranceles distintos a los que constituyen el
AEC. Ecuador tiene en ese anexo 400 productos y Colombia y Venezuela 230 cada
14 En las zonas de libre comercio como tales, el mecanismo para controlar las distorsiones uno. Estas excepciones se deben desmontar en cuatro años. Además, dentro del
a la competencia son las normas de origen estrictas. En las uniones aduaneras, es esquema de AEC, Bolivia todavía mantiene su arancel nacional y Perú no participa
el arancel externo común. · en él, ni en la zona de libre comercio de manera plena.

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 CUADRO 1 S:
~
GRUPO DE LOS TRES Q
o
COMPOSICION DE LAS EXPORTACIONES ~
~
País G-3 Destino 1990 1991 1992 1993 1994 1990 1991 . 1992 1993 1994 5::
~
Millones de Dólares Participación 5:
N
¡::;
100,0% §:
Colombia Total 6.753 7.244 7.065 7.453 8.907 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
§::
GRAN 373 779 1007 1169 1143 5,5% 10,8% 14,3% 15,7% 12,8%
G-3 245 485 659 801 711 3,6% 6,7% 9,3% 10,7% 8,0% '"""
Indust ..
Resto
5.304
831
5.223
757
5.028
371
5.174
309
6.493
560
78,5%
12,3%
72,1%
10,5%
71,2%
5,3%
69,4%
4,1%
72,9%
6,3% ª~
::::!
5:

..... §?
México Total 27.167 26.939 27.166 47.123 56.951 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
~
GRAN 373 405 537 622 659 1,4% 1,5% 2,0% 1,3% 1,2%
G-3 245 272 413 451 450 0,9% 1,0% 1,5% 1,0% 0,8%
Indust. 24.446 24.055 23.786 43.454 53.097 90,0% 89,3% 87,6% 92,2% 93,2%
Resto 2.103 2.207 2.430 2.596. 2.745 7,7% 8,2% 8,9% 5,5% 4,8%

Venezuela Total 20.015 18.249 15.830 16.280 16.348 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
GRAN 639 705 774 808 1140 3,2% 3,9% 4,9% 5,0% 7,0%
G-3 740 795 942 985 1345 3,7% 4,4% 6,0% 6,1% 8,2%
Indust. 12.850 11.281 9.625 10.462 10.317 64,2% 61,8% 60,8% 64,3%. 63,1%
Resto 5.786 5.468 4.489 4.025 3.546 28,9% 30,0% 28,4% 24,7% 21,7%
..
Fuente: Cálculos realizados con base en DOTS Yearbook del FMI

CUADR02

GRUPO DE LOS TRES

COMPOSICION DE LAS IMPORTACIONES

País G-3 Destino "1990 1991 1992 1993 1994 1990 . 1991 1992 1993 1994
Millones de Dólares Participación
'
Colombia Total 5.589 4.955 6.686 9.774 li.979 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
GRAN 472 482 695 1293 1371 8,4% 9,7% 10,4% 13,2% 11,4%
G-3 439 457 624 1227 1264 7,9% 9,2% 9,3% 12,6% 10,6%
..... Indust. 4.125 3.597 4.721 6.636 8.661 73,8% 72,6% 70,6% 67,9% 72,3%
\25 Resto 553 419 646 618 683 9,9% 8,5% 9,7% 6,3% 5,7%
México Total 31.425 39.862 50.199 63.071 75.425 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
GRAN 284 359 581 521 663 0,9% 0,9% 1,2% 0,8% 0,9%
G-3 197 219 315 354 423 0,6% 0,5% 0,6% 0,6% 0,6% ~
Indust. 28.699 35.825 44.500 56.637 67.724 91,3% 89,9% 88,6% 89,8% 89,8%
Resto 2.246 3.460. 4.803 5.559 ~
6.615 7,1% 8,7% 9,6% 8,8% 8,8% ::¡;
o
Venezuela Total 6.783 11.205 13.765 12.565 ~
10.378 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% .....
GRAN 61 101 159 104 91 s;
0,9% 0,9% 1,2% 0,8% 0,9%
Gc3 42 61 86 7l 58 ;;J
0,6% 0,5% 0,6% 0,6% 0,6%
Indust. 5.591 9.025 10.866 10.110 7.8}0 82,4% e;
80,5% 78,9% 80,5% 75,3%
Resto 1.088 2.018 2.653 2.281 2.419 '"~""
16,0% 18,0% 19,3% 18,2% 23,3%
~
::¡;
Cálculos realizados con base en DOTS Yearbook del FMI o
:..
~
~
 \' ~.:.
EL GRUPO DE LOS TRES)' EL GRUPO ANDINO
\.,,_~~~~~c;/0 REINA, SANDRA ZULUAGA )' CRISTINA GAMBOA
·,·

Adicionalmente, según la Decisión 322 de la Comisión del Acuerdo de CUADRO 3

Cartagena, cada país andino tiene la capacidad de negociar individualmente GRUPO ANI)INO
frente a terceros -no de negoéiar comunitariamente- lo cual vulnera EXPORTACIONES AL MUNDO POR ZONAS ECONOMICAS
adicionalmente el AEcl 6 . Por lo tanto, la unión aduanera andina está lejos de Participación porcentual sobre el total
ser perfecta y de constituirse en un ideal.
ZONAS 1990 1991 1992 1993 1994
No obstante que entre 1990 y l994las exportaciones intra-subregionales
se han dinámizado, creciendo una tasa promedio del27 por ciento en dicho Intra Gran 4,2% 6,1% 7,8% 9,6% 10,0%
periodo, siguen existiendo socios comerciales de gran importancia para los Résto Aladi 5,1% 5,7% 6,0% 6,0% 6,6%
'
pruses . bros que se encuentran fu era •d e1esquema de mtegrac10n
nnem . . ' 17 . E sto EE.UU. 49,8% 42,4% 44,5% 45,8% 41,5%
CEE 18,2% 16,4% 16,9% 15,5% 17,6%
resulta evidente al analizar el cuadro 3, donde se aprecia que los Estados Unidos
JAPON 3,7% 3,0% 3,0% 2,8% 2,6%
y la Unión Europea son los principales socios comerciales de los países andinos. RESTO 19,0% 26,4% 21,7% 20,2% 21,7%
La existencia de estos grandes socios comerciales hace innegable el hecho TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
que dentro del GRAN todavía es relativamente reducido el nivel de comercio
que se da entre los países, lo cual significa que existe un incentivo para los Fuente: JUNAC, Unidad de Informática
países a romper el acuerdo y negociar con terceros, a costa del Arancel Ex-
terno Común. . goría de menor desarrollo relativo, según la vieja clasificación, y para algu-
De la anterior discusión se desprenden las siguientes reflexiones: nos anacrónica, de la ALADI. Esto garantiza que no hay que enfrentar, desde
• Mientras al interior del esquema de integración tenga mayor propor- el punto de vista de la competencia, y por tanto de la perspectiva de la ven-
ción el comercio, más sentido cobra tener un AEC y menor es el incen- taja competitiva, ninguna gran potencia económica. Es decir, todos los paí-
tivo de las partes a negociar con terceros. De ahí que en el G-3, donde ses miembros están más o menos compitiendo en el mismo nivel de desarro-
apro~imadamente el80 por ciento del comercio mexicano es con Esta- llo productivo.
dos U nidos, a México pudo parecerle innecesario hacer una unión aduanera ¿Es esto deseable? Si se tuviera la certeza de que a mediano y largo plazo
con Colombia y Venezuela. se. va a mantener el mismo esquema de integración y no se va a negociar con
• Para evitar la especialización perversa, parece ser que la zona de libre comercio terceros, puede ser una decisión de estrategia industrial o económica sensata
es un esquema de integración más acorde .con las ventajas competitivas el mantener un acuerdo con socios del mismo nivel de desarrollo, a pesar de
sostenibles en el mediano y largo plazo, para países con un comercio poco que todos sean menos desarrollados.
considerable entre ellos -mayor con el resto del mundo- y con perspec- · Pero, como se va a ver en la sección sobre los retos que plantea la inte-
tivas de integrarse con terceros en el mediano plazo. gración económica, el que haya en perspectiva una zona de libre comercio
hemisférica introduce nuevas variables en el análisis del tipo de. socio comer-
IMPLICACIONES SEGÚN EL TIPO DE SOCIO cial. El ALCA18 implica que los procesos de integración subregionales ten de~
rán a desaparecer en el tiempo; con lo cual, para efectos del comercio ame-
Como se mencionó anteriormente, un esquema de integración afecta la ricano, se pone en tela de juicio la conveniencia de integrarse únicamente
ventaja competitiva dependiendo del tipo de socio comercial involucrado en con países del mismo grado de desarrollo relativo cuando en el mediano plazo
dicho esquema. los países andinos estarán integrados con los países más desarrollados del
El GRAN está conformado por países de un nivel de desarrollo relativa- hemisferio.
mente homogéneo, si bien dos de ellos son considerados dentro de la cate- Dentro de esta perspectiva de análisis surge una consideración adicio-
nal sobre el incentivo que los países del GRAN han tenido para negociar con
16 Esta disposición facilitó la negociación de Colombia y Venezuela con México.
17 En el caso de Colombia y Venezuela, los Estados Unidos y la Unión Europea; para 18 ·De acuerdo con la Declaración de Denver, esta zona o área de libre comercio hemisférica
Bolivia, Mercosur; y para Perú, China y Japón. se denominará ALCA, Asociación de Libre Comercio de las Américas.

- 180 - - 181 -
MAURICJO REINA, SANDRA ZULUAGA y CRISTINA GAMBOA
EL GRUPO DE LOS TRES y EL GRUPO ANDINO

terceros, lo cual influye sobre la especialización de sus estructuras produc- CUADR04

tivas. En el GRAN se observa que el comercio intra-subregional es reducido.
De hecho, en 1994 el 90 por ciento de las exportaciones del GRAN fueron GRUPO ANDINO
EXPORTACIONES FOB INTRASUBREGIONAL
destinadas al resto del mundo (cuadro 3). En contraste, aproximadamente Participación porcentual sobre el total
el 60 por ciento del comercio de la Unión Europea y el 40 por ciento del
comercio del TLC de América del Norte son intra-subregionales. Países 1990 1991 1992 1993 1994 Ene-jun Ene-jun
En este contexto, resulta claro porqué los países andinos han suscrito 1994 1995
los siguientes acuerdos: Colombia y Venezuela con México, el G-3; Colom- BOLIVIA 4,5% 4,5% 4,5% 4,2% 5,7% 5,3% 4,5%
bia y Venezuela con los países que integran el mercado del caribe, Caricom; COLOMBIA 28,0% 42,9% 45,5% 39,8% 32,2% 32,8%
ECUADOR 37,5%
Colombia y Venezuela, cada uno por su parte, con Chile; Bolivia con Méxi- 14,2% 11,3% 8,0% 10,1% 11,3% 12,1% 7,8%
PERU 16,1% 14,8% 12,1%.
co y con Chile; y Perú con Chile. Por su parte, México además del G-3 y el 9,4% 9,1% 9,8% 9,2%
VENEZUELA 37,1% 26,4% 29,9% 36,5% 41,7%
TLC de América del Norte, ha negociado con Costa Rica, Bolivia y Chile. 40,0% 41,0%
GRAN 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Bajo este escenario, resulta evidente que los países miembros del G-3 y 100,0% 100,0%
del GRAN, han estado buscando oportunidades para diversificar sus relacio- '.
Fuente. JUNAC, Urudad de Informarrca
nes comerciales, siguiendo una racionalidad diferente en cada caso.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, resulta pertinente analizar lo q1.1e
CUADRO 5
ha pasado con la especialización dentro de los esquemas de integración en
cuestión. GRUPO ANDINO
EXPORTACIONES FOB INTRA-SUBREGIONAL
. Tasas de Crecimiento
ESPECIALIZACIÓN EN EL GRANY EN EL G-3 Países 1991 1992 1993 1994 Ene-jun Var. Prom
95/94 94/90
Si bien el proceso de profundización de la integración andina ha sido
BOLIVIA 36,7% 22,0% 20,0% 63,3%
corto, sí existe evidencia de especialización, en particular para Colombia y COLÓMBIA
18,0% 35,5%
108,6% 30,3% 12,3% -3,4% 57;6%
Venezuela que son los países que más han participado en el comercio intra:- 37,0%
ECUADOR 7,9% -12,7% 62,9% 33,1% -11,7% 22,8%
subregional. De otra parte, en el G-3, cuyo proceso de liberalización culmi- PERU 25,7% 0,4% -0,4% 15,2% 29,2% 10,2%
nará en el año 2004, resulta muy prematuro encontrar evidencia al respecto. VENEZUELA -3,0% 39,0% 56,9% 36,5% 41,5% 32,3%
GRAN 36,2% 23,0% 28,5%
En el caso del GRAN, es evidente que existe una fuerza centrípeta 19,4% 37,9% 26,8%
dinamizadora del comercio subregional. En efecto, como se ha señalado, las '.
Fuente.JUNAC, Umdad de Informatlca
exportaciones intra-subregionales crecieron entre 1990 y 1994 a una tasa
promedio del27 por ciento. Dentro de este crecimiento la mayor participa-
ción la tienen Colombia y Venezuela, seguidos por Ecuador, Perú y Bolivia
(cuadros 4 y 5 ). las .e~p.~rtaciones in~usr_r!ales de ?olombia al GRAN ha aumentado desde que
Cuando se observa la composición sectorial de las exportaciones intra~ s~ Irucio la profundizacwn de la mtegración andina, pasando de un 13 por
subregionales se encuentra que para Colombia, Ecuador y Venezuela si ha ~lento en 1990 a un 37 por ciento en 1994. Para Ecuador, las cifras son
habido una especialización en bienes industriales exportados con destino al Igual~ente revel~doras: en 1990 el 17 por ciento de sus exportaciones in-
mercado subregional 19 . Como se observa en el cuadro 6, la participación de dustriales se destmaban al GRAN, mientras que en 1994 esta cifra ascendió
al41 po~ ciento. Respecto a Venezuela, entre 1990 y 1994la participación
19 Los bienes industriales en este estudio comprenden los siguientes sectores: agroindustrial, de este tlp? de exportaciones hacia el GRAN casi se triplica, pasando de un
industria básica, industria liviana, maquinaria y sector automotor. 12,5 por ciento en 1990 a un 35 por ciento en 1994.

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MAURIC/0 REINA, SANDRA ZULUAGA )' CRISTINA GAMBOA
EL GRUPO DE LOS TRES)' EL GRUPO ANDINO

CUADRO 6
Composición Porcentual Sectorial Var% anual
EXPORTACIONES DE LOS PAISES DEL GRUPO ANDINO Pro m
1990- 1994 1990 1992 1994 94/90
POR SECTOR Y DESTINO
Unión Europea 8,8 11;0 13,5 35,17
Composición Porcentual Sectorial Var% anual Resto del Mundo 16,4 20,7 16,7 21,99
Total 100,0 100,Q,
Pro m II. Resto 100,0 21,44
1990 1992 1994 94/90
Total GRAN 5,7 2,9 4,2 -1,54
RestoALADI 3,4 7,1 8,4
BOLIVIA 15,37
Estados Unidos 48,4 47,9 46,0
I. Industriales 4,97
20,6 27,6 20,8 18,88 Unión Europea 9,3 14,5 18,6
Total GRAN 26,40
Resto del Mundo 33,1 27,6 22,8
Resto ALADI 17,9 20,6 16,8 17,86 -3,20
Total 100,0 100,0
Estados Unidos 49,5 42,4 57,6 23,15 100,0 6,33
Unión Europea 9,8 6,8 3,4 -9,44 PERU
Resto del Mundo 2,2 2,6 1,4 5,94 I. Industriales ·
Total 100,0 100,0 100,0 18,54
Total GRAN 9,9 12,0 10,0
II. Resto 6,62
RestoALADI 6,3 11,7
Total GRAN 1,5 5,4 17,1 76,37 9,3 11,19
Estados U nidos 16,8 16,7 17,8
RestoALADI 45,6 30,2 24,4 -7,64 8,05
Unión Europea 36,5 28,4 27,8 -0,46
Estados U nidos 9,5 2,6 5,1 -18,42
Resto del Mundo 30,4 31,2 35,1
Unión Europea 35,8 57,4 48,8 3,00 10,44
Total 100,0 100,0
Resto del Mundo 7,7 4,5 4,6 -16,08 II. Resto 100,0 6,54
;
Total 100,0 100,0 100,0 -4,70
Total GRAN 1,0 1,8 2,9 40,13
RestoALADI 7,0 9,1
COLOMBIA 11,7 25,47
Estados Unidos 32,3 26,1 13,6
I. Industriales -12,96
Unión Europea 25,0 22,4 37,4
Total GRAN 13,2 31,4 36,5 43,44 19,47
Resto del Mundo 34,7 40,6 34,4
RestoALADI 6,6 8,5 10,3 37,96 7,78
Total 100,0 100,0
Estados Unidos 30,6 27,0 23,2 3,85 100,0 8,00
Unión Europea 17,8 15,6 13,1 3;06 VENEZUELA·
Resto del Mundo 31,7 17,6 16,9 -4,87 I. Industriales
Total 100,0 100,0 100,0 11,30 Total GRAN 12,5 22,1 35,3 32,55
II. Resto Resto ALADI
Total GRAN 2,6 7,3 10,3 9,6 25,51
4,9 1,3 -13,73 Estados U nidos 26,7 21,5 26,3 2,00
RestoALADI 3,2 2,4 1,1 -17,23 Unión Europea 17,9 10,6 6,9 -19,29
Estados U nidos 45,3 40,7 40,2 0,13 Resto del Mundo 35,6 35,5 21,9 -9¡38
Unión Europea 28,2 31,4 35,9 9,53 ·Total 100,0 100,0 100,0 2,35
Resto del Mundo 20,7 20,5 21,5 4,18 II. Resto
Total 100,0 100,0 100,0 3,16 Total GRAN 0,8 1,2 2,1 23,90
Resto ALADI 3,0 3,2 4,8
.
ECUADOR 13,73
Estados Unidos 61,656,1 54,6
I. Industriales -5,10
Unión Europea 12,810,0 9,1
Total GRAN 17,3 30,7 41,1 50,82 -10,30
Resto del Mundo 21,929,5 29,4
Resto ALADI 8,0 11,0 9,1 44,17 5,34
Total 100,0
100,0
Estados U nidos 49,5 . 26,5 19,6 -3,71 100,0 -2,21
Fuente: Cálculos con base en datos de la JUNAC.
Continúa
Nota: En Resto de exportaciones se incluyen sector agropecuario y minero.

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MAUR/C/0 REINA, SANDRA ZUWAGA )' CRISTINA GAMBOA El GRUPO DE LOS TRES y El GRUPO ANDINO

Por lo tanto, el GRAN ha sido un esquema que ha permitido a los países existe un ince~,tivo natural a negociar con terceros, mayor que el costo de
concentrar su oferta exportable en productos no tradicionales, con un ma- p.e,rforar la ~mon aduane~a. Adicionalmente, los dos esquemas de integra-
yor nivel valor agregado, los cuales son más funcionales en un proceso de CIOn son finitos en la medida en que existe un propósito continental de tener
industrialización. Esta especialización se puede explicar por dos factores: primero, una zon~ de. libre comercio de las Américas. Esto último hace que los esque-
los países cuentan con socios de nivel de desarrollo relativamente igual; y, ~as en SI mismos, ta~to el G-3 como el GRAN, tiendan a desaparecer en el
segundo, éstos han tratado, hasta donde ha sido posible y si bien no se sabe tiempo como determinantes de la ventaja competitiva.
la magnitud del efecto, de preservar una unión aduanera
¿Qué países han aprovechado más el GRAN? Al analizar el comercio en-
tre los socios del GRAN, los países que concentran el mayor porcentaje de EL RETO DE LA INTEGRACIÓN HEMISFÉRICA
comercio, Colombia y Venezuela, están teniendo un mayor impacto sobre
sus estructuras productivas (cuadro 6). Sin embargo, continúan con un gran D~sde finales de los años ochenta, en el contip,ente americano se han
porcentaje de su comercio por fuera del esquema de integración y por lo prod~c1do mo~i~entos tendientes a conformar una zona de libre comercio
tanto se han visto incentivados a negociar con terceros. amenc~na. Qmza el antecedente más importante de este propósito fue el
Con base en lo anterior, se puede afirmar que mientras mayor sea el lanzam~ento de.la Iniciativa para las Américas del presidente Bush, en la que
porcentaje de comercio de un país dentro de un esquema de integración, se se hablo por prrmera vez, en un discurso oficial de carácter político sobre
observará un mayor impacto sobre su estructura productiva. De manera análoga, una zona de libre comercio desde Alaska hasta la Patagonia. ' .
mientras menos comercio tenga un país dentro de un esquema de integra- Sin embargo, los verdaderos pasos concretos se comenzaron a dar en la
ción, el proceso tendrá un menor impacto en su perfil productivo y, Cumbre de Miami realizada en diciembre de 1994, donde se sentaron las
concomitantemente, va ha estar más interesado en negociar con terceros. bases para q~e antes del2005, se negocie un área de libre comercio por parte
Esto explica porqué Colombia y Venezuela negociaron con México, así como de los 34 pruses americanos.
el hecho que Bolivia quiera negociar con MERCOSUR y que algunos analistas Este propósito de la integración comercial americana se da en medio de
duden de la decisión de Perú de reingresar plenamente al GRAN. No sobra un proce~o a~~lerado de globalización de la economía mundial. En este contexto
mencionar que la mayor parte del comercio en el caso de Perú está por fuera de globalizac~on, en el que los procesqs productivos se fragmentan entre distintas
del GRAN. zonas g~o~raficas,,los flujos de inversión transnacionales se han convertido
Si existiera un volumen crítico de comercio al interior de un esquema e~ el p_nnc1pal vehículo de transferencia tecnológica y, por ende, de moder-
de integración, podría ser válida la hipótesis de que todos los países se mzaciOn de los aparatos productivos. , ·
comprometiran a respetar al acuerdo. Pero, la unión aduanera del GRAN no ~e esta manera, el propósito común de alcanzar una zona de libre co-
tiene este incentivo. La evidencia empírica ha mostrado que los países del mer:IO en las Am_éricas no es tan sólo un capricho político, sino que refleja
GRAN, ·en su mayoría, se encuentran tratando de negociar con terceros. En las VIrtu~es economicas que ofrece un mercado ampliado en el contexto de
cambio, en el G-3 no se da este problema ya que desde su concepción está la globalizac~ó? ec~nó~ica,mundial. No propender por un mercado amplia-
implícita la idea de que pueden haber. negociaciones con terceros. do en !as Amencas sig~caria mantener espacios económicos reducidos, poco
De lo anterior surge la inquietud de qué tan permanentes puedan ser atractivos para los capitales productivos internacionales condenando así al
los dos esquemas en el mediano y largo plazo. La zona de libre comercio casi atraso tecnológico y productiv:o a los países en cuestió~.
que no admite esta pregunta porque su reversibilidad implicaría dar marcha Teniendo claras la inminencia y la conveniencia de una zona de libre
atrás las aperturas y demás aspectos inherentes a la liberalización del comer~ comerc~o ameri~~a ~n el n:ediano plazo, es fundamental analizar los esque-
cio. Como se mencionó más arriba, la zona de libre comercio no ata la política mas de mtegraciOn subreg10nales como simples pasos transitorios hacia el
arancelaria frente a terceros, por lo cual puede ser bastante estable, incluso ~ercado ampliado de las Américas. En este contexto, lospaíses latinoame-
en un entorno dinámico en lo que a liberación comercial se refiere. n~anos de~en tener en cuenta que en apenas un par de décadas sus econo-
Contrario a lo que se pudiera pensar, se puede afirmar que la unión aduanera ffiias estaran plenamente integradas con aquellas tan poderosas y eficientes
andina no es un esquema estable en el mediano plazo porque, como se mencionó, como las de Estados Unidos y Canadá. .

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MAURICIO REINA, SANDRA ZULUAGA y CRISTINA GAMBOA
EL GRUPO DE LOS TRES y EL GRUPO ANDINO

Ante ese panorama, las economías latinoamericanas deben buscar desa-

traumática hacia una zona de libre comercio continental. Sin embargo, des-
rrollar ventajas competitivas que les permitan enfrentar exitosamente a es-
de la perspectiva de la estrategia del sparring, la integración subregional con
tos socios comerciales sin caer en un proceso de 'reprimarización' o especia-
países que han logrado insertarse en las corrientes de comercio lideradas por
lización en procesos productivos generadores de poco valor agregado. las economías más dinámicas, preparará a los países para enfrentar con ma-
Consistentes con ese propósito, las economías de América Latina de- yor éxito la competencia internacional.
ben aprovechar las distintas etapas de la integración para exponer sus apa-
Es posible que el proceso de integración de Colombia y Venezuela con .
ratos productivos a una competencia cada vez más exigente, en un proceso
México no genere la ventaja competitiva ideal y necesaria para enfrentar a
de preparación paulatina que podría asimilarse a la de un boxeador con su los países más desarrollados del hemisferio. Sin embargo, existe la posibili-
sparring. De esta manera, si se espera que un país americano de menor grad~ dad de que la participación en el mercado mexicano, más exigente que el del
de desarrollo compita en veinte años con estos países, así como con Brastl
~RAN, permita a estos países especializarse en productos dinámicos, con alto
y Argentina, no tiene sentido darle hoy en día señales de mercado a l.a .eco- contenido de valor agregado.
nomía: para que Se especialice en productos en los que no es competltlVO Y
En este orden de ideas se debe tener en cuenta que: primero, el área de
en los que jamás va a serlo, frente a dichas economías. libre comercio americana parece ser un objetivo .deseable, aunque puede
Bajo esta perspectiva, en el marco de la integración subregional, los países demorarse varios años; y, segundo, que en el camino a seguir en la integra-
no deberían dar estas señales erróneas al aparato productivo mediante la ción se debe procurar que los países no se alejen del óptimo de especializa-
integración exclusiva con países de similar o menor nivel de desarrollo. Así, ción-integración.
se evitarán millonarias inversiones, que en pocos años serán completamente
arrasadas por la producció,n de las grandes economías continentales.
Este análisis evidencia la necesidad de definir un camino óptimo de es-
CONCLUSIONES
pecialización-integración, el cual debe señalar una: secuencial.idad ideal .de
etapas de integración, así como un perfil productivo que permtta la especta- • Los países deben buscar especializarse en la producción de bienes que
lización:en productos con mayor valor agregado. Este tipo de especializa-
correspondan a los segmentos de mercado más dinámicos a nivel inter-
ción hace que la economía tenga una estructura productiva sostenible en el
nacional, encaminando así su estructura productiva hacia ramas con un
largo plazo, acorde con el objetivo de la integración hemisférica.· mayor contenido de valor agregado.
Así, los países deberían estar en capacidad de evaluar cuál va a ser su • La búsqueda de este propósito está enmarcada en el contexto específico
rival comercial de largo plazo, identificando la ventaja competitiva: que es de la integración hemisférica. Este proceso, de una parte, tiene una amplia
deseable construir para el mediano plazo, y el esquema de integración con- probabilidad de consolidarse, dado el acuerdo al que han llegado los
secuente con esa ventaja competitiva.
países del hemisferio. Por otra parte, en la medida en que la globalización
Por lo tanto, el compromiso de la integración hemisférica implica que
es un factor inmodificable, la integración hemisférica es conveniente en
todos los análisis sobre el GRAN y el G-3 deban hacerse en el marco de una
tanto permite ampliar los mercados para el acceso de la oferta exporta-
futura zona de libre comercio americana, lo cual tiehe por lo menos dos ble.
implicaciones. Primero, ambos esquemas, como determinantes de la venta- • Para obtener el mayor beneficio en el propósito de la integración hemisférica,
ja competitiva, son estrictamente temporales. En segundo lugar, com~ ya se los países deben buscar situarse en el. sendero óptimo de especializa-
mencionó, los países de Latinoamérica van á tener como referente obligado ción -integración. Se trata de un sendero en la medida en que constituye
en el mediano y largo plazo, el perfil productivo de las grandes economías.
un paso hacia la inserción en el mercado internacional y se considera
En este contexto, si un país menos desarrollado permanece en un es-
óptimo porque implica la especialización en productos dinámicos, con
quema de integración sin procurar profundizar sus relaciones con otras zonas mayor valor agregado.
comerciales, la integración con las grandes economías será muy costosa en • Los procesos de integración en América Latina deben ser pasos consis-
el mediano y largo plazo. En cambio, si se está progresando en el proceso
tentes para situarse en dicho sendero y.no erráticos, evitando la 'espe-
de integración y los esquemas no son permanentes, la transición será menos cialización perversa'.

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- 189
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i ' MAURIC/0 REINA, SANDRA ZULUAGA y CRISTINA GA.IIBOA
EL GRUPO DE LOS TRES y EL GRUPO ANDINO

• En eite contexto, el tipo de esquema de integración influye en alcanzar REFERENCIAS

el sendero óptimo de especialización-integración. La unión aduanera,
con altos niveles de comercio por fuera del esquema de integración, conlleva
una alta probabilidad de que los países miembros profundicen sus rela- HOMMES R., MONTENEGRO, A., y RODA, P. (1994) Una apertura hacia el futuro: Balance
ciones comerciales con terceros. Por su parte, la zona de libre comercio Económico 1990-1994. Ministerio de Hacienda y Crédito Público y DNP Tercer Mundo
es consistente con el hecho de que teniendo bajos niveles de comercio, Editores, Bogotá. '
se cuente con la flexibilidad de negociar con países por fuera de la mis~ JUNAC (1974) Historia documental del acuerdo de Cartagena. Instituto para la Integración
ma. de América Latina (INTAL), BID, Buenos Aires.
• En el caso particular del GRAN, se implementó un AEC 'imperfecto' para LOW MUTRA, ENRIQUE. (1974) "Origen y evolución del Pacto Andino". En: Integración
Andina, Fundación Friedrich Naumann, Bogotá.
preservar la dinámica observada en el comercio intra-subregional. Como
se mencionó anteriormente, entre 1991 y 1994las exportaciones intra- REINA, M. y ZULUAGA, S. (1994) "El Acuerdo del Grupo de los Tres". En: Colombia Inter-
nacional, Centro de Estudios Internacionales, Bogotá, N2 .28, octubre-diciembre.
subregionales crecieron a una tasa promedio del27 por ciento. Sin em-
bargo, los países miembros siguen teniendo importantes socios comer:.
ciales por fuera del esquema. En un contexto de integración hemisférica,
esto permite concluir que la unión aduanera es inestable por su natura-
leza misma y, en el marco de la futura integración americana, está des-
tinada a desaparecer.
• A pesar de lo anterior, no hay que soslayar que el GRAN ha tenido un
efecto sobre la especialización, en particular para los países que regis-
tran mayor comercio dentro del grupo -Colombia y Venezuela-, espe-
cialmente en productos industriales con alto contenido de valor agre-
gado. Es importante resaltar -considerando el objetivo planteado en la
Cumbre de Miami- que este patrón de especialización, de conservarse
estático en el tiempo, sería perverso en el mediano yJargo plazo.
• La zona de libre comercio constituida por el G-3 es consistente con una
nueva generación de acuerdos, ya que dispone de disciplinas que regu-
lan la mayoría de las áreas temáticas a través de las cuales se dan las relaciones
comerciales. Adicionalmente, cuenta con la virtud de abrir la posibili-
dad a la negociación con terceros en el marco de un proceso dinámico,
como la integración de grandes bloques. El G-3 es acorde con el hecho
de que los tres países tienen mínimos niveles de comercio.
• Finalmente, no se debe desconocer que la inestabilidad inherente a la
unión aduanera andina no es del todo indeseable. Por lo tanto, los países
miembros deberían considerar que negociar con otros países del hemis-
ferio es un propósito deseable si no se quiere que el esquema se convier-
ta en un lastre en el proceso de especialización. Sería muy conveniente
que esta negociación se diera de manera conjunta pero, dado que ni la
normativa andina ni la lógica económica inhiben a los países de nego-
ciar individualmente, existe la posibilidad de que este objetivo no se alcance.

- 190 - - 191 -
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN
EN AMÉRICA CENTRAL

EDUARDO GITLI
EDUARDO GITLI.Centro Internacional en Política Económica para el Desarrollo INTRODUCCIÓN
Sostenible, Universidad Nacional de Costa Rica.
El autor agradece el apoyo de FONADE para la preparación del documento.

Durante muchos años se utilizó la integración latinoamericana como

ejemplo de un proceso exitoso de asociación entre pequeños países en de-
sarrollo1. A lo largo de los 35 años de existencia ha conocido sin embargo
procesos de crecimiento acelerado, de estancamiento, de guerras y finalmente,
de una nueva etapa llena de interrogantes que se abre a principios de los
años noventa.
A lo largo de los primeros 18 años de su asociación bajo un tratado de
integración -a partir de 1960-los países centroamericanos en su conjunto
crecieron a una tasa media anual del5.7 por ciento, que se detuvo hacia 1978.
Luego de un interregno de guerras y crisis de deuda entre 1978 y 1986, se
reanudó el crecimiento a una tasa del 3.3 por ciento a partir de 1987, ace-
lerándose desde 1990 a 1994 al4.2 por ciento anual (véase la gráficá 1).
Este artículo trata de recapitular los comienzos, los diversos problemas
presentados y las alternativas para retomar un crecimiento estable, luego de
pacificada la región. A diferencia de otras subregiones del hemisferio, en
Centroamérica se produjeron avances de cierta importancia en la 'vieja in-
tegración' de los años sesenta y los setenta, cuyas causas de agotamiento se
verán más adelante.
La 'nueva integración' centroamericana comenzó a reestructurarse en
los años noventa. Es diferente de la anterior en cuanto a que se basa en eco-
nomías abiertas con niveles de protección muy inferiores a los que prevale-

1 Ateniéndose al porcentaje de comercio intrarregional, que para las exportaciones lle-

gó al 25% en 1970, manteniéndose en este nivel hasta 1980, un estudio del Banco
Mundial determinó que "el MCCA ha sido el esfuerzo de integración ms avanzado
entre países en desarrollo". (World Bank, 1989,i)

- 195 -
 LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL
EDUARDO GITLI

cieron en los primeros años. La diferencia central probablemente está basa- LOS COMIENZOS
da en la expectativa de efectos dinámicos causados más por la apertura que
Los orígenes de la integración centroamericana durante los años cin-
por la integración en sí.
cuenta fueron más políticos que económicos. Quizá en ello radique precisa-
GRAFICA l mente algunas de las dificultades encontradas en sus comienzos y varios años
' PRODUCTO INTERNO BRUTO DE CENTROAMERICA más tarde:
1960-1994 Un ministro salvadoreño protagonista de la época recuerda en un en-
(Números indice 1964=100) sayo que algunas de las principales preocupaciones provenían de la percep-
ción de que la expansión de precios de las materias primas simultánea al fin
350 de la Segunda Guerra Mundial y la de Corea generó el temor de una caída
inmediata ya en 1953 (Sol Castellanos, 1972). Si bien el fin de la expansión
no se produjo sino hasta 1957, se pensaba que la dependencia de la región
en productos como café, bananos y algodón, condenaba a los países a los
300
altibajos determinados porsus precios.
Se pensó entonces en la solución lógica de producir para el consumo
interno centroamericano, en particular productos industriáles. No poca influencia
deben haber tenido las ideas que se venían manejando en la CEPAL desde
250
fines de los años cuarenta. La pregunta que se hicieron los dirigentes cen-
troamericanos fue "Qué pasará después de la guerra de Corea?" En forma
bastante ingenua, Sol Castellanos recuerda que "las relaciones de país a país
200 eran tan frías, los contactos tan pocos y esporádicos entre los países centro-
americanos, que realmente nos veíamos como de potencia a potencia" ( cur-
siva en el original). El factor de cooperación y comunicación era poco me-
nos que inexistente. Tanto es así que se debió solicitar a Raúl Prebisch, Víctor
150 Urquidi y Cristóbal Lara que vinieran desde fuera a elaborar las propuestas.
El junio de 1951 ya se habían determinado los parám~tros del proceso
de integración, y conviene citar uno de ellos para mostrar el estado de la
discusión, distinto al de los tiempos que corren: "Como entendíamos bien
lOO que los intereses creados en cada país no iban a mostrarse muy favorables al
libre comercio, sobre todo aquellos vinculados a muchas industrias de altos
costos, pusimos el acento en industrias nuevas, no existentes en el área y que
pudieran instalarse en función del mercado total de los cinco países" (Sol
50
Castellanos, 1972).
No parece que hubiera algún hilo conductor de intereses económicos
directos en el proceso de integración. Los círculos empresariales nacionales,
o vinculados al sector primario, estaban conectados hacia sus mercados en los
países desarrollados. La burguesía industrial era muy incipiente y más teme-
rosa de la competencia que otra cosa; a Estados Unidos, que ejerció siempre
una influencia muy importante en la región, no le. atraía especialmente el
tema. La única explicación razonable consiste en la acumulación de una enorme

- 196 - - 197 -
EDUARDO GJTLI LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AJIÉRICA CENTRAL

masa de excedentes por parte de empresarios del sector primario, y un grupo Como mucho de lo que ha ocurrido en sus comienzos, y también des-
de desarrollistas ubicados en los diferentes gobiernos, que vieron la oportu- pués, la integración económica centroamericana tuvo grandes visos de
nidad histórica de su inversión. Aún así, se tuvo que hacer una tarea de con- pragmatismo al calor de un modelo de sustitución de importaciones. Se suele
vencimiento con algunos gobiernos, como el de Costa Rica y Honduras. agregar -exageradamente- que el modelo no preveía la necesidad de expor-
También el costarricense Carlos M. Castillo plantea el mismo concep- tar. Esto no es enteramente cierto. En 1966, Castillo sostenía que: "Dado
to: " ... habiéndose agotado ya las principales posibilidades de exportaciones el tamaño relativamente pequeño del mercado común, Centroamérica con-
agrícolas, se hacía necesario reorganizar el aparato productivo y expandirlo tinuar dependiendo fundamentalmente de la exportación de mercaderías para
con nuevas líneas de productos y factores adicionales. Esto permitiría a los lograr un crecimiento sostenido. De aquí que los cambios internos tendrán
países de la región consolidar las ventajas ya obtenidas, propagar el proceso que ir acompañados de vigorosos esfuerzos comunes para redefinir la polí-
de crecimiento en sus áreas menos desarrolladas, superar los desequilibrios tica comercial de la región vis a vis terceros países, con el fin de hacer posible
estructurales de sus economías e imprimir un nuevo impulso al progreso en la expansión y diversificación de las exportaciones. La integración económi-
el futuro" (Castillo,1966). ca no puede hacer por sí sola esta labor, pero sí puede, ayudar a Centroamérica
El mismo autor nos trae también a colación el tema de la desconfianza a conducir sus asuntos económicos externos más eficientemente, disminu-
acerca de que el multilateralismo se pudiera convertir en un elemento sig- yendo niveles generales. de costos y mejorando su posición competitiva
nificativo del desarrollo exportador. Aún en 1966 escribía que "la tendencia ampliando a través de esfuerzos conjuntos su capacidad fisica y económic~
a desaparecer del multilateralismo en la economía mundial y de las crisis crónicas y fortaleciendo su capacidad de negociación en el contexto internacional"
en los mercados de exportaciones agrícolas, ha conducido en forma natural (Castillo, 1966).
a examinar las posibilidades de crecimiento dentro de los mercados nacio- ¡No parece haber nada nuevo bajo el sol! Cualquier texto actual que se
nales y posteriormente, dentro de los más extensos mercados regionales". lea acerca de la nueva etapa de integración de los años noventa -bajo medi-
Durante el período que va de 1951 a 1958 se celebró una extensa red das de política económica y de profundización de la integración básicamen-
de tratados bilaterales entre países centroamericanos. El Salvador y Guate- te diferentes- dirá algo similar.
mala celebraron acuerdos con todos los demás países; en cambio Honduras En un cuadro en el que el comportamiento de diversas variables apun-
y Costa Rica fueron menos activos. Los tratados tenían duraciones cortas, lo taba a un exitoso proceso de integración y de crecimiento -:se llegó a un 25
cual generaba permanente incertidumbre. Por este motivo, con apoyo de por ciento de exportaciones intrarregionales, con tasas de crecimiento ho-
CEPAL se suscribió, a mediados de 1958, el Tratado Multilateral de Libre mogéneas y bastante estables 3- puede sorprender la crisis que le siguió. Aquí
Comercio, de vigencia anual y con listas específicas -positivas- de productos es necesario precisar varios elementos.
que gozarían del libre comercio. Cuando se trató de renovarlo en 1959 y En primer lugar, un importante politólogo centroamericano anotaba
ampliar la lista de productos, los intereses particulares del sector privado que "a comienzos de la década de los setenta ... [nadie] ... habría podido predecir
dificultaron la negociación. la envergadura de las crisis que sacudirían tan profundamente la sociedad
Por este motivo, se cambió de táctica, llegando a la metodología de las centroamericana unos años después" (Torres-Rivas, 1982 ). El autor sostie-
listas 'negativas'. El principio sería que todo artículo producido en Centroamérica ne que "la crisis propiamente económica de que se habla frecuentemente
gozaría de libre comercio, excepto los mencionados en la lista negativa. De hoy día en Centroamérica tiene una triple explicación: es consecuencia del
esta manera se llegó al Tratado General de Integración, firmado el 13 de
diciembre de 19602 . de 1958). E~stió también, aunque con posterioridad un Convenio Centroamericano
de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial ( 1962) que recién ,tomó vigencia plena
2 La vigencia del Tratado se inició el 4 de junio de 1962 para Guatemala, El Salvador y en 1971. Otros convenios posteriores lo han dejado inoperante.
Nicaragua, el 27 de abril de 1962 para Honduras y el23 de septiembre de 1963 para 3 De hecho, durante el período l960-l978los países centroamericanos crecieron a una
Costa Rica. Otros documentos clsicos de importancia, previos a la nueva etapa de la tasa media anual entre 5.01 (Honduras) y 5.73 (Guatemala), lo que apunta a un alto
integración centroamericana de los a:os noventa son: el Convenio sobre el Régimen grado de homogeneidad; no hubieron países rezagados del proceso. Véase también el
Arancelario y Aduanero Centroamericano (14 y 27 de diciembre de 1984) y el Con- cuadro 3 con respecto a las exportaciones totales, las cuales también crecieron a tasas
venio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración (lO de junio similares.

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 / --,_ ·.,
/: EDUARDO GITL/' LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL
(, .
1.
1

'
\,_ desarrollo fie los últimos años y no de su estancamiento, tiene en parte origen celarias que no afectaban los insurnos interrnedios4 . Bajo estas premisas, las
'',exferno ~}ha sido agudizada por efectos de los conflictos políticos más re- empresas extranjeras nunca tuvieron el objetivo de exportar fuera de la re-
cientes" (cursivas del original). Cabe recordar aquella caracterización de los gión, ni requirieron grandes capacidades instaladas debido a lo pequeño del
conflictos sociales que hiciera Crane Brinton hacia 1938, cuando planteó mercado. ¡De te fábula narratur! Esta es una historia bastante repetida y no
que las revoluciones no eran producto de la miseria absoluta, sino de eco- exclusiva de Centroarné_rica.
nomías florecientes que por un motivo u otro no podían cubrir las expecta- Un estudio realizado en Harvard sobre las actividades de 187 empresas
tivas generadas en la población. multinacionales norteamericanas señaló que en 1967 de las 120 subsidiarias
En Centroarnérica durante estos años se registró un importante creci- que dichas empresas tenían en Centroarnérica, 96, o sea el 80 por ciento se
miento con nuevos productos -algodón; carne, azúcar- basado en renova- establecieron después de 19 5 75 .Las empresas foráneas que intervinieron en
dos procesos de concentración de la tierra, cultivos extensivos y en la ocu- el corner.cio intrarregional se declicaban casi exclusivamente a actividades ma-
pación de lás mejores tierras. El sector agrario se movió con altos niveles nufactureras. Por otra parte, la mayoría de las industrias establecidas con ca-
relativos de productividad en los productos e:X:portablesy con mUcho menos pital extranjero establecieron su tamaño apenas para abastecer al mercado
en los alimentos para el mercado interno. No fue capaz de mejorar regional. Por oposición, el capital nacional tendió a ser más tímido y abas-
sustancialmente los niveles de empleo e ingreso que colocaron al40 por ciento tecer de preferencia su propio entorno inmediato, y sólo de ser posible, vender
de la población en el umbral de la pobreza absoluta (Torres-Rivas, 1982). en la región. Algunas empresas de capital nacional-aunque con alguna par-
Por otra parte, los procesos de crecimiento acelerado durante períodos su- ticipación extranjera- buscaron conformar 'pactos de caballeros' para reser-
ficientemente extenso generan la aparición o la expansión de nuevos grupos varse sus propios mercados nacionales y no irrumpir en los demás, corno por
que presionan por un lugar en la estratificación social. Las democracias más ejemplo, las empresas cerveceras.
o menos consolidadas suelen disponer de medios adecuados para consolidar En tercer lugar, como en la mayoría de los procesos de sustitución de
tales cambios o introducirlos en el devenir social de manera razonablemente importaciones, las señales enviadas a los empresarios conducían hacia tratar
rápida. Sin entrar en análisis más profundos, la prueba más palmaria de esta de conservar los mercados nacionales y regionales. Un distinguido analista
hipótesis consiste en la forma tangencial en la cual la sociedad costarricense lo planteaba del siguiente modo: "quizá suene paradójico, pero lo que cons-
absorbió las crisis políticas y hasta se convirtió en refugio de los exiliados del piró contra una mejor calidad de la industrialización fue la alta rentabilidad
resto de los países de la región, sin que esto la desestabilizara. de las empresas" (Guerra Borges,1987). La inversión se concentró en pro-
En segundo lugar, una parte importante de la explicación de los facto- yectos de más altas tasas de retorno, en un mercado protegido cuyo tamaño
res limitan tes del modelo emprendido de crecimiento económico se basa en favorecíala formación de oligopolios. La estructura arancelaria favoreció el
algunos agentes del desarrollo industrial, en particular los inversionistas establecimiento de industrias que Guerra Borges denominó 'de toque final',
extranjeros y sus contrapartes nacionales. con un aporte bastante menor al desarrollo industrial. En este caso existe un
Nunca se formuló una política conjunta para atraer al capital extranje- obstáculo de dimensión bastante importante. Si bien requeriría una mayor
ro. Mas bien, lo que se produjo fue una especie de competencia entre los profundización de análisis que no podemos efectuar en este contexto, un
países ·para atraer dicho capital, corno una manera de mejorar su participa- ·desarrollo industrial 'puro', que comience por las etapas finales de los pro-
ción en las exportaciones intrarregionales de artículos manufacturados cesos productivos y que se encuentre acotado hacia el mercado interno, di-
(Rosenthal, 1972). En realidad, es dificil determinar cual debió ser la polí- ficilmente genera efectos de integración vertical hacia los insumos interrne-
tica adecuada respecto a la inversión extranjera. Lo cierto es que, corno en
todos los paíseslatinoarnericanos, las empresas extranjeras no vinieron atraídas 4 Aún cuando existieran tales barreras contra insumos intermedios, era fácil para la em-
por la mano de obra barata, por la cercanía de recursos o por condicionantes presa afectada alegar acerca del impactp negativo que tendría cualquier restricción a la
normales de localización y mucho nienos por la competitividad sistémica. importación de insumos sobre el empleo ya existente, y con ello conseguir un mejor
tratamiento para sus productos.
La razón principal radicó en la posibilidad de penetrar en rnercadps altamente
5 Rosenthal (1972) se basa en el conocido libro de J.W. Vaupel y J.P~ Curhan, TheMaking
protegidos, a donde no podía exportar desde sus casas matrices. Los pro- of Mttltinational E1íterprise, Graduate School of Business Administration, Harvard
ductos finales estaban sometidos a aranceles elevados y restricciones no aran- University, Boston, 1969.

- 200 - - 201 -
 LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL
EDUARDO GITLI

dios. Esto es más cierto aún cuando la estructura de la protección efectiva

r<.ltnOO"<I"OOO\ tnf:-..Ntn"<l"\0
favorece a los bienes finales. De esta manera, aunque el propio Guerra Borges ,o,....;c)t--:N)c-i t-:t-:,....;<"'i,O~
..-<"<l"r<.l NN ..-<..-<NN.--i
señala que se instalaron industrias de bienes intermedios, el impulso no parece
haber sido suficiente para ampliar la base industrial.
Ni en los tratados comerciales entre países centroamericanos previos \Of:'-..\Of:-..r<.lO ~~~l'-:~r-:
,o,....;c)tti,....;c-i t:-..t:-..0\r<.l\ON
...-< ..-<Nr-i
al de 1960, ni en el Tratado General había una inclusión efectiva de los productos ..-<"<l"r<.l NN

agrícolas. Recién hasta 1965 se presta atención a algunos de ellos a través de

Protocolo Especial sobre Granos, conocido también como Protocolo de Limón "<:j<...-<OO\Of:'-..0 "<1"0\tnOO\Or<.l
N)N)c)~cxi,....; t--:t-:o\o\>Oc-i
(Lizano, 1975). Aún así, este protocolo solamente se refiere a los granos ..-<.q.tro .-<N ...-< Nr-i

básicos de mayor consumo popular: maíz, frijoles, arroz y sorgo. Sin embar-
go, diversas interpretaciones acerca de los mecanismos de 'regulación' esta- ...-<0\r<.lOOOO ONtn0\0\t:-..
blecidos facilitaron a los gobiernos posibilidades de escape con relación al ,....;c-i,O~cxit--:
..-<r<.lN ...-<...-<
cxit--:cxicxi,....;,....;
...-< Nr-i
cumplimiento del objetivo de llegar al libre comercio efectivo. Esta falta de ~
0\
0\
competencia retrasó la evolución favorable de la competitividad en el sector.
Otros elementos que se han manejado en América Latina como expli- r<.lOOOOOONO tntnNO.--iO\ o'""''
0\
o\o\ml"imu:i t--:>Ocxicxi,....;o\ 0\
...-< ...-<
cativos de la crisis son posteriores y más bien acumulativos. No la explican, NN ...-<...-<
'"o"'
.pero incidieron en agravarla: la caída de los principales precios agrícolas pertenece e::
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ya a los ochenta, que de hecho fueron favorables durante la mayor parte de tnf:-..f:'-..0000\ ~~t'-;~~~ u
u:ittiomcxim 000\f:'-..001.()0\ S
los setenta, con un máximo precisamente en 1977; la elevación de los pre- .-<.-<N ...-<
'""' "'o
cios petroleros corresponde a 1979 -el segundo shock. El crecimiento sirt ....'-<
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precedentes de las tasas de interés en términos reales también comienza en ü
o 0...-<"<:j<('(.)('(.)"<:j< "<I"OOON:lO\tn
1979 y se agudiza a partir de 1980. No obstante, la crisis se estaba: incuban~ 00
0\ t-:,....;t--:c)t--:u:i ~r-ioomcxi o
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do desde antes y la detención del proceso de crecimiento económico de hecho ....u
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comienza en 1978. o
Al analizar los datos correspondientes a la participación del comercio r<.lr<.lNN:lNtn 1 1 1 1 1 ~ ::S
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intrarregional dentro del total, es necesario tener en cuenta algunas limita- N"<l"r<.lr-ir-iN '""'
N ·u
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ciones. El tamaño del mercado es una dificultad real a enfrentar: en 1970, o
ü
los cinco países centroamericanos tenían 15.2 millones de habitantes, algo r-iO\tOO\tOOO
c-iou:io~-o
más que lós 13.2 de Perú, pero menos que los 21.2 millones de Colombia.
No existen pautas claras de comparación frente a otras regiones de asocia-
'""' '""' e;;
ción debido a que el tamaño del mercado, junto a su grado de apertura, de- '"'o
termina las posibilidades de profundización de la división del trabajo, y esta o'"'
u
'-<
a su vez determina los flujos intrarregiohales de comercio. ..0
o
De acuerdo a esto, no es posible esperar que la integración centroame- "'
ricana determine patrones de participación equivalentes a los europeos. En
1960 la participación de las exportaciones intrarregionales dentro del total
era de 6.8 por ciento, en 1968llegó a un máximo 'local' de 23.5 por ciento
y en 1980 con el derrocamiento se Somoza, volvió a florecer muy breve-
mente llegando a su máximo histórico de 25.4 por ciento (véase el cuadro1).
Luego, comenzó la debacle regional, causando la disminución del comercio

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- 202
EDUARDO GITLI LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN A.IIÉRICA CENTRAL

y en algunos casos absoluta. Al mismo tiempo, comenzaron a operar agre- La ejecución de una nueva estrategia de promoción de exportaciones
sivos modelos de promoción de exportaciones -mediante generosos incen- hacia fuera de la región centroamericana al nivel de cada uno de los países
tivos estatales- hacia fuera de la región 6 . En 1986, las exportaciones se puede ;1preciar en la gráfica 2, referida a los tipos de cambio reales 8 . En
intrarregionales llegaron a representar el13.9 por ciento de las ventas tota- general, un país seriamente preocupado por la promoción de exportaciones
les al exterior, combinación del efecto reducción en las exportaciones comienza por devaluar su moneda a un ritmo más acelerado que su inflación
intrarregionales aunado a la expansión acelerada de las exportaciones hacia interna corregida por los precios externos9 . En el caso de Costa Rica, se aprecia
el resto del mundo. En otras palabras, debido al segundo factor, aún recu- claramente el salto dado en 1981, en Guatemala la fecha es 1986, en Hon-
perándose el comercio intrarregional, no resulta fácil, ceteris paribus, espe- duras es 1991, en tanto que El Salvador presenta un comportamiento bas-
rar grandes participaciones, con algunas reservas, tal como se ver más ade- tante errático y atípico.
lante. Los resultados prácticos en materia de exportaciones totales se pueden
Al sentirse los primeros impactos de la crisis, cada país tomó medidas apreciar en el cuadro 2. Durante los primeros 17 años de la integración
aisladas para intentar sobreponerse. En particular, se intensificaron las ba- centroamericana, las exportaciones conjuntas crecieron a una tasa dell4 por
rreras no arancelarias, pero quizá más importante fue el manejo administra- ciento, superior a la media latinoamericana. Como se ha visto, érecieron las
do del comercio a través del control de cambios, que se aplicó tanto al co- exportaciones fuera de la región y también hacia lo interior. Es la parte que
mercio intrarregional como extrarregional. En la práctica, estos controles eventualmente se pudiera llamar 'exitosa', desde este ángulo, de la integra-
fueron más restrictivos hacia el comercio intra:rregional, debido a que la ción. El tipo de cambio real fue bastante estable, con la excepción de El Salvador
priorización en la asignación de la moneda extranjera se dirige hacia las que se reduce en los años setenta. Empero, el crecimiento de los precios de
importaciones consideradas esenciales -alimentos básicos y mediCinas- y a los los productos primarios hace que se perciba relativamente poco este efecto.
bienes de capital e insumas necesarios para sostener la producción interna. A partir de 1978las exportaciones centroamericanas se estancan o retroce-
A su vez, el colapso del sistema regional de pagos creado mediante la den como combinación de factores políticos y económicos. El salto de Costa
Cámara de Compensación Centroamericana, debido a las deudas acumula- Rica en el tipo de cambio real, así como el resto de actividades promoCiona-
das, privó al comercio de una posible válvula de escape frente a las restric- les resultan en patrones de crecimiento acelerado de las exportaciones a partir
ciones cambiarias 7 • de1983. El problema de manejo del tipo de cambio en El Salvador se refleja
Se trató de salir de la crisis entonces, a nivel de cada país, donde no había también en el estancamiento de sus exportaciones, aunque también incidió
lugar para retomar el proceso de integración. El desequilibrio político y la situación de guerra interna. En Guatemala aún no se aprecian resultados
económico centroamericano, de la cual sólo escapaba Costa Rica impedía a prácticos -los problemas políticos de los últimos años no deben ser ajenos
los empresarios promover políticas pro-activas integracionistas, a pesar de a este resultado- en tanto que en Honduras la tendencia descendente del
haber crecido al calor de la región. A su vez, la inestabilidad generada por tipo de cambio real, contrarrestada en 1991 aún no ha producido resultados
los problemas de divisas hizo necesario reorientar la estrategia de desarrollo apreciables en 199 3.
hacia la promoción de exportaciones fuera de la región. La entrada en vigor
de la Ley para la Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe, promo-
vida por el presidente Reagan en 1984 otorgó el respaldo final para el cam- 8 El cálculo se realizó aplicando la fórmula de dividir el tipo de cambio nominal prome-
dio en unidades de moneda nacional por dólar, entre el cociente entre el IPC de cada
bio de políticas. Ahora, se habían creado las condiciones internacionales para
país y el IPC de Estados Unidos.
lograr éxitos rápidos al aplicar un nuevo paradigma. -
9 Esta es una realidad generalizada que se basa también en el manejo de otras variables
de política económica para mantener la devaluación en términos reales. Se ha insistido
en que el verdadero indicador debería ser la relación de precios de transables versus no
6 El Tratado General de Integración Económica prohibe estrictamente el otorgamiento transables. Pero también existe algún consenso acerca de las dificultades en estas mediciones.
-de subsidios en el comercio intrarregional, disposición que engeneral ha sido respe- Es dificil -sin embargo- estar en contra -de la afirmación de que una devaluación real
tada por los países adherentes. ex! tosa promueve las exportaciones (pari pamt, de otras condiciones de infraestructu-
7 En algún momento la Cámara Centroamericana de Compensación llegó a manejar la ra, aptitudes empresariales, etcétera). No se incluyó Nicaragua debido a la existencia
casi totalidad de las transacciones intrarregionales. de problemas de medición durante los años ochenta.

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 LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL
EDUARDO GITLI

CUADR02

CENTRO AMERICA
1994 1994 TASAS MEDIAS ANUALES DE CRECIMIENTO
1992 1992 DE LAS EXPORTACIONES TOTALES EN DOLARES
1990 1990
1988 1988
1986 1986 1960/77 1977/83 1983/86 1986/93 1960/93
1984 1984
~ 1982
1982
o COSTA RICA 14.4 0.9 8.7 9.0 '10.2
j 1980 o 1980 EL SALVADOR 13.3 -4.5 0.9 -0.4 5.7
~¡.¡;¡ 1978 ~ 1978 GUATEMALA 14.7 o -3.4 3.6 7.8
~ 1976 HONDURAS 13.1 4.6 8.3 -0.1 8.2
~ 1976 U)
1974 NICARAGUA 14.6 -6.4 -16.8 1.1 4.5
::> 1974 ,_:¡
¡.¡;¡
C.!J 1972 CENTROAMERICA 14.0 -l. O 1.3 3.8 7.8
1972
1970 LATINOAMERICA 11.2 9.7 -5.4 7.4 8.5
1970
1968
1968 Fuente: FMI, Estadísticas Financieras Internacionales
1966
1966
~::> 1964
1964

~~ 1962
1962 De cualquier forma, analizando las tasas 1986-1993, Costa Rica es el
C"l0¡.¡;¡~ o o o o o o o o o o
1960. único país cuyo crecimiento exportador supera la media latinoamericana, 9.0
<~.gg o
1960 o o e o o. o o o o o
CO\Q~NOC:0\0-q-cN por ciento versus. 7.4 por ciento. Para todo elperíodo 1960-1993 la tasa
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2~~¡; o oo o o o
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o o ....... ....-4 ,....¡ ,....¡ .....e

media centroamericana no logra superar la del continente, 7.8 por ciento

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C.!J ¡.¡;¡, ;;; ..... versus 8. 5 por ciento y solamente Costa Rica se sitúa por encima, con Hon-
O u""" 1994
duras y Guatemala en sUs cercanías.
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1994
o!:: 1992
~ o
..... .... 1992
1990 La conclusión contradice un poco la percepción que se tiene en la re-
~¡:¡..
1990 "7 1988 . gión. El país exitoso en el modelo de promoción de exportaciones ha sido
1988 Costa Rica: devaluó cuando debía hacerlo, y dio incentivos cuando debió.
1986
1986
1984 Lo paradójico para cualquier iniciativa de promoción regional, es que se trató
1984
i982
1982 de uno de los países que siempre miró con desconfianza y reticenCia el pro-
U) 1980 ceso de integración. ·
<
ü 1980
~ 1978
No obstante, sería unerroradscribir los éxitos costárricenses solamente
~ 1978 ::> 1976
¡S o a poüticás adecuadas. La mayor estabilidad poütica -"prácticamente una isla
1976
z
o
1974
U)
o 1974
1972
en: calma dentro de un océano en tempestad- fue la que le permitió empren-
ü ~
1972
1970 der las políticas económicas adecuadas. Pero además se beneficiÓ de un pro-
1970 ceso de apoyo a la promoción de exportaciones por parte de instituciones
1968
\ 1968
1966 corno la AID, de inmigración de mano de obra calificada y de capitales que
1966
1964 huían de sus respectivos países. El propio proceso de integración tiene poco
1964
1962
1962 que ver con el éxito de Costa Rica. En otras palabras, una integración mayor
1960 o o o o O.
1960 de Costa Rica al mercado centroamericano podría, eventualmente, mejorar
"! "!
o o o "! o o o o oo o o o c::i
o
c::i c::i
'su tasa de' crecimiento económico. Por lo menos, tal alternativa debiera ser
c::i c::i
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..... ..... U'l
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..... ..... "' "' explorada.

206 - - 207 -
EDUARDO GITLI
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL

ARANCEL EXTERNO COMÚN de reactivar la integración centroamericana sobre la base de aunar intereses
Y PATRONES DE INTERCAMBIO empresariales y reducir los aranceles promedio, así como su dispersión. lo De
este modo se llegó al arancel actual que tiene un rango de 5-20 por ciento
La apertura intrarregional-como se ha visto- tuvó como eje conductor para los productos extrarregionalesll(a)(b). Pero incluso, este rango ha sido
desde sus inicios al comercio de productos industriales y más aún, productos parcialmente alterado con la decisión del Consejo Arancelario y Aduanero
industriales finales. El arancel externo común favoreció la producción y Centroamericano de modificar los aranceles estableciendo para un grupo de
abastecimiento regional de productos manufacturados de consumo cotidia- bienes de ~apital el porcentaje ad valorem de -1 por ciento (marzo de 1995 ),
no: alimentos, productos de tocador, vestimenta, etcétera. Al mismo tiem- que en algun momento se convertirá eventualmente en cero. También exis-
po, se establecían aranceles inferiores para la importación de insumos inter- te la intención, aún no oficializada, de reducir el arancel máximo a.15 por
medios, más o menos como en el resto del contienente, como parte de la ciento y de ubicar en 1 por ciento un conjunto adicional de insumos inter-
estrategia de sustitución de importaciones. Se favoreció también, como en medios no producidos en la región.
el resto del continente, el ingreso de empresas transnacionales, las. que invir- Desde un punto de vista conceptual, la posición de la CEPAL -que refle-
tieron en la región a efectos de saltar por encima de las barrer<l;S aranéelarias ja la postura de los gobiernos de la sub-región- se orienta hacia lo que a
que enfrentában sus productos. · nivel latinoamericano ha denominado 'regionalismo abierto', que concilie
Hacia fines de los años ochenta, el promedio arancelario estaba ent1:e la interdependencia generada por acuerdos preferenciales con las señales de
25 y 26 por ciento con rangos que iban desde 1,..150 por ciento, y en casos mercado que surgen de un contexto de apertura y desregulación ( CEPAL,
aislados superaban los 200 por ciento (World Bank, 1989, VI). El informe 199 5). A su vez, esta nueva línea es bastante pragmática, en la medidá en
citado comentaba: "El patrón .en cascada de la protección nominal arance- que toma en cuenta que ya existe un proceso de apertura unilateral, de
laria, con tasas superiores para los bienes de consumo manufacturados, y las desregulación y de estabilización m:acroeconómica, que abren nuevas posi-
menores en los insumos intermedios,. fomenta una expansión de industrias bilidades, haya o no voluntad integracionista.
ineficientes de bienes de consumo produciendo para los mercados regiona- Teóricamente, la cercanía geográfica, la comunidad cultural una reno-
les, pero incapaces de competir en los mercadosmundiales, así como de~­ . '
vada necesidad de ásociación política en un marco democrático y el antece-
alienta las industrias de bienes de capital e intermedios, impartiendo un sesgo dente de la vieja integración, constituyen elementos que facilitarán la reno-
anti-exportador al sector manufacturero" (World Bank, 1989, VI). ·• vación del procesó de integración. Pero esta renovada asociación ya no busca
En realidad, las tasas de protección efectivas para las manufacturas os- solamente el mercado interno, sino que persigue elevar la competitividad de
cilaban.en.tre 70 y 80 por ciento, aso~iadas con altos niveles de dispersión lospaíses de la región como medio para mejorar el grado de inserción en la
entre industrias. ,. economía internacional.
Entonces, existieron por un lado altas tasas de protección a bienes
manufacturados finales. Por el otro, una protección sustancialmente menor
a la producción de insumos intermedios tenían que imprimir una. cota supe- 10 El análisis del Banco Mundial (de 1989) no es alentador para la integración centro-
rior a la propia SU$titución de importaciones al nivel regional: Las .trabas al amer~cana;. ciertamente la cuestiona y no la ve con simpatía, pero no llega a su
comercio intrarregional generadas durante. los años qchenta empeoraron cuest10nam1ento final. Tampoco logró predecir su renovación posterior un par de años
después. . .
considerablemente las circunstancias. lla La posició~ del Banco Mundial en 1989 fue la de llegar a un rango 10-20 por ciento
para reducir el grado de dispersión arancelaria. Hasta donde se sabe, sigue siendo su
propuesta.
UNA NUEVA ETAPA PARA LA INTEGRACIÓN .. llb En la reunión presidencial de San Salvador, efectuada en julio de 1991 que se aprue-
CENTROAMERICANA ban formalmente los parmetros para le negociación del nuevo arancel externo común
con un techo de 20 por ciento, un piso de 5 por ciento y franjas intermedias de 10 y
Desde las propuestas diseñadas en el estudio del Banco Mundial (1989) 15 por ciento. Los plazos de adaptacióna este nuevo esquema se llevan hasta el 31 de
diciembre de 1994, pero en los hechos la mayoría de los países los ponen en marcha
citado, hasta las más reciente de la CEPAL ( 199 5), hay un consenso en la necesidad durante 1992 y 1993. Hay unas pocas excepciones con aranceles individuales.

- 208 - - 209 -
EDUARDO GI~'u
t
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL

Est:convergencia hacia un regionalismo abierto al nivel cen;roameri-

cano es de muy difuso origen. Al revisar los textos de la Secre~ana Perma- sidad de acelerar las negociaciones con el Gobierno de los Estados Unidos
nente del Tratado General de Integración Económica Centroamencana, SIECA, de América, de tal manera que los países de la región centroamericana sean
resulta dificil imaginar su génesis12 . Más adecuado es considerar que ~ada beneficiados con los postulados de la Iniciativa para las Américas. En tal sentido
país por su cuenta estaba manejando: A. Procesos de ~juste estrUctural apertunstas solicitamos a los Estados Unidos de América que las negociaciones condu-
orientados por instituciones financieras internac10nales, B. Procesos de ne- centes a la celebración de acuerdos de libre comercio entre los países centro-
gociaciones para el ingreso al GATT o ya en la Rond_a _D~uguay Y C. De~~e americanos y ese país, se lleven a cabo rápidamente dentro de los límites con-
junio de 1990, el lanzamiento casi conjunto de la ImCiatlva par~ las Amen- cedidos al Ejecutuvo por el Congreso Norteamericano, llamado Vía Rápida
cas del presidente Bush y las negociaciones para un tra;tado de libre comer- Legislativa. Centroamérica actuará como región, sin perjuicio de los avan-
cio entre Canadá, E.U. y México (Gitli y Ryd, 1992). . ces bilaterales que puedan lograr los países individualmente" 13 .
Conceptos como 'globalización', 'integración hemisférica', umdos a una; Esta es una de las mayores expresiones de pragmatismo que se pueda
interpretación -correcta o no, pero no muy_ra~~~naliz~da- acer~a del agota- encontrar. Previamente se permitió a cada país negociar por su lado con México.
miento definitivo del viejo modelo de sust1tuc10n de Importac10nes, lleva- Aquí también se insinúa la posibilidad de negociaciones separadas con E. U.
ron a que cada gobierno por separado se orientara hacia esquemas de desa- Si bien Costa Rica negoció por separado su Tratado de Libre Comercio
rrollo económico abiertos y transparentes. .. . con México, en abril de 1994, en los meses subsiguientes se produjo un vuelco
Ya en la reunión cumbre de presidentes centroamericanos en la cmdad bastante interesante: En agosto de 1994los presidentes centroamericanos,
de Antigua, Guatemala, en junio de 1990 resolvían: "Reestr_ucturar, ~orta:: reunidos en Gucimo resolvieron hacia el futuro negociar conjuntamente con
lecer y reactivar el proceso de integración, así como los org_an~s~os r:glO_na- terceros países. Este vínculo se reforzó en la Alianza para el Desarrollo Sostenible
les centroamericanos, adecuando o rediseñando su marco Jundico e ms.~tu,.. de Centroamérica, de octubre del mismo año, que luego admitió a E. U. como
cional para imprimirles renovado dinamismo y facil~tar.:u readapt~czon a socio extra-regional. El efecto disruptivo del acuerdo de Costa Rica con México
las nuevas estrategias de apertura .externa y moderntzaczon producttva que aún no se comienza a sentir, pero resulta indudable que constituye una fhm-
emprenden los países centroamericanos... " (cursivas del autor). co bastante peligroso para el futuro de la integración 'centroamericana.
Es interesante hacer notar que la integración renovada debe adaptarse Los documentos de interés en esta nueva etapa de la integración cen-
troamericana son:
a las nuevas estrategias de apertura que. cada uno de 1?~ países ~a había d~~
terminado y en algunos casos emprendido. La ren~vac10n es ~~sible_a ~artlr • Protocolo al Tratado General de Integración Económica (Protocolo de
de que las condiciones externas e internas determmaban políu~as Similar~s Guatemala 29-10-9 3). Se establece la meta de lograr una unión econó-
en todos los cinco países. Además, aparece en escena la Comunidad Econo- mica centroamericana a través de un proceso gradual y flexible. Tam,..
mica Europea comprometiendo su apoyo financiero para algunas de las nuevas bién se comprometen los países a lograr un servicio aduanero común y
actividades de financiamiento al nivel regional. De este esfuerzo mancomu- lograr la libre movilidad progresiva de la mano de obra y capitales. Aparte
nado surge el Plan de Acción Económico de Centroamérica, PAE~~· . de no fijar plazos, a fines de 1995 aún no estaba ratificado por Costa
El ambiente de apertura tiene otra ilustración en una resoluc10n ~nte­ Rica o Guatemala, aunque está vigente para los otros tres países.
grada al acuerdo de San Salvador de1991, donde se per~ite "conducir las • Acuerdo de Nuevo Ocotepeque sobre Comercio e Inversión (12-5-92),
negociaciones con México ... sin perjuicio de los avances bilaterales_ que pue- complementado con el Acuerdo de Managua del22-4-9 3 por el cual se
dan lograr los países individualmente". Se establece de manera oficial-y esto crea el CA-4 entre El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua con
es un claro indicador del clima vivido en Centroamérica: "Ratificar la nece- el objeto de acelerar el cumplimiento de algunos de los objetivos del
Protocolo (también sin.fechas de plazos). Exoneración de visas, trato
nacional a inversiones, uso de monedas nacionales en transacciones re-
12 En parrlcular el documento de SIECA titulado Hacia una estrategia de integración cíprocas.
para el desarrollo de Centroamérica, fechado en febrero de 1990, ~~nde se confi~:~
en casi 120 páginas una agenda de discusiones, pero no muchas pos1c10nes que pre
ran los desenlaces posteriores. 13 Declaración de los presidentes centroamericanos reunidos en San Salvador el 17 de
julio de 1991.

- 210 -
- 211 -
 LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL
EDUARDO GITLI

CUADRO 3
Diversos reglamentos sobre Origen Centroamericano de las Mercan~
• cías (1-9-95 ), Prácticas de Comercio Desleal y Salvaguarda (1993), nuevo CENTRO AMERICA
reglamento sobre Prácticas de Comercio Desleal en proceso. RELACIONES ENTRE IMPORTACIONES DESDE DENTRO FUERA y
DE LA REGION CON EL PRODUCTO NACIONAL BRUTO
Y EL PRODUCTO MATERIAL BRUTO
1993
EL COMERCIO. INTRARREGIONAL
Importaciones Importaciones
El comercio intrarregional aún es bastante reducido en relación a su desde desde
verdadero potencial. Puede encontrarse un indicador bastante sugerente a el R.M. Centroamérica
través de la relación entre importaciones regionales y producto (cuadro 3). PNB POBLAC. versus versus
Se tomó a Colombia y Perú como referentes en razón a que en promedio, millones millones PNB PNBMAT PNB PNBMAT
'
la población de Centroamérica se ubica entre ambas naciones. US$
Para la elaboración del cuadro 3 se tomaron las importaciones de cada COSTA RICA 7,095 3.3 37.7% 92.0% 2~9% 71.0%
EL SALVADOR 7,260 5.5 22.0% 71.0% 4.5% 14.5%
país centroamericano desde la región y desde el resto del mundo, RM. En
GUATEMALA 11,000 10.0 21.5% 48.8% 2.1% 4.9%
los casos de Colombia y Perú se utilizaron las importaciones totales de cada HONDURAS 3,180 5.3 30.7% 69.7% 4.8% 11.0%
uno. Al mismo tiempo, como una forma adicional de comparación de NICARAGUA 1,394 4.1 ·39.2% 78.5% 14.1% 28.3%
Centroamérica -como unidad- frente a Colombia y a Perú, se calculó el CENTROAMERICA 29,929 28.2 27.3% 67.5% 3.7% 9.3%
'PNB material' que es una medida más adecuada para comparar coeficientes Mem01·andmn
de comercio de bienes. En este caso se define al PNB material como la suma COLOMBIA 49.980 35.7 19.7% 42.0% - -

del PNB agropecuario y el industrial. De esta manera, la base .de compara~

PERU . 34,141 22.9 9.9% 28.4% - -

ción es más adecuada debido a la eliminación del PIB gubernamental. .,

F. uentes. ~os datos del PNB y Poblacwn provienen de Banco Mundial (WDR, 1995)·las
El cuadro nos muestra que con relación al PNB, el coeficiente de impor- )IDportacwnes fueron tomadas del Consejo Monetario Centroamericano y las pondera~io­
taciones de Colombia (19.7 por ciento) es bastante menor que el de nes para calcualr el 'PNB material' fueron tomados de UNCTAD
Centroamérica (27.3 por ciento). Esto sin considerar que Colombia tiene
su propio abastecimiento regional, lo cual no se toma en cuenta aquí. Al de import_aciones desde ~era de la región a PNB de 22 por ciento, significa
comparar los coeficientes en base al producto material, Colombia tiene 42 qu.e se debieran de efectuar nnportaciones desde fuera de la reo-ión por$ 6 584 4
por ciento, versus 67.5 por ciento de Centroamérica. La diferencia en este · .'929 x O·22) · S~poruendo
(=29 · .
el total de nnportaciones o·
constante,. la
' dife-
·
caso es superior aún. Independiente de las imprec;isiones que puedan tener renCia entre el total Importado y las adquisiciones desde fuera de la regiÓn
estas cifras y de los distintos niveles de apretura;··Jio parece demasiado osado ascenderían a$ 2,690.8 millones, que representan un 19por ciento del total
afirmar que el coeficiente de importaciones centroamericano desde el resto de c~mpras e~ ~1 exterior. En otras palabras, hay lugar para pensar en que
del mundo podría disminuir entre 5 y 7 puntos porcentuales sobre el PIB, ~odna te~er log¡c~ duplicar -y aún más que eso-la proporción de comercio
para estabilizarse en alrededor de un 20 por ciento a_22 por ciento. En este mtrarregwnal. Mas adelante se verán las opciones. ·
último caso, se puede efectuar la siguiente inferencia. .
En 199 3las importaciones totales de Centroamérica fueron de $ 9282.7 es menor al equivalente de exportaciones debido a que en el primer caso incluye trans-
millones, en tanto que las importaciones intrarregionales fueron del orden ¡orte !',seguro, el c~al es mucho ms caro cuando se traen los productos desde fuera de
de$ 1,120.5 millones. Por tanto el porcentaje de comercio intrarregional, a regwn. En_ cambw las exportaciones tienen una comparabilidad ms directa al ser
14 comput~das libre a bordo Yes ms factible obtener un coeficiente mayor. Existe adems
medido a través de las importaciones fue de 12.1 por ciento . Una relación . D razon
una . 1 dms poderosa . p ara que e1 porcentaje
· de ImportaciOnes
· · intrarregionales sea
m en_or a e exportaciOnes Y que se basa en el enorme défidt comercial total centro-
14 Pareció ms acertado en este caso manejar la relación de comercio regional a total a amenc~o que en .1993 llegó a 4 mil millones de dólares. Las importaciones sbn -en
través de las importaciones. El coeficiente de importaciones regionales sobre el total otras p abras- mucho mayores a las exportaciones (véase el cuadro 1 Anexo).

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 LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL
EDUARDO GITLI

La estimación anterior se puede traducir en que las exportaciones humano. Es el caso, por ejemplo, del trabajador de la industria automotriz
intrarregionales deberían totalizar$ 2,690.8 millones, desde los 1,178 lo- de Illinois que se ve: afectado por el cierre de una planta que se reabre en
grados en 1993. Si esta diferencia se interpreta como una adición a l~s ex- California y tiene la opción de trasladarse hacia allá o hacia cualquier otra
portaciones totales, podríamos llegar a un crecimiento de las exportacwnes parte del país. Finalmente, puede 'reconvertirse' y pasar a otro segmento de
totales de$ 1,512.8 (un 28.6 por ciento) y una participación de las expor- la actividad productiva dentro de su misma región ( Gitli, 199 5). En un proceso
taciones intrarregionales de 33.7 por ciento. Considerando que entre 1990 de reacomodamiento de la producción este fenómeno puede ser de gran
y l994la proporción ascendió de 15 a 25 por Ciento, no parece imposible.' importancia y hasta favorecer el ajuste en la medida en que una sub-región
Se volverá sobre este tema más adelante. logre atraer buenos técnicos intermedios. Este fenómeno se ha dado par-
Por otra parte, la relación entre importaciones intrarregionales al PNB cialmente -por motivaciones en parte políticas- con la mano de obra califi-
es bastante reducida, llegando a un 3.7 por ciento del PNB en 1993. Al com- cada nicaragüense en Costa Rica.
pararla con el PNB material que hemos definido anteriormente, vemos que El tema de la movilidad de la mano de obra resulta aún bastante sensi-
esta expresión de interdependencia no sobrepasa ellO por ciento del valor tivo en Centroamérica, pero sería conveniente trabajar sobre algún tipo de
agregado regional en bienes tangibles, aunque la relación es mayor para movilidad para los sectores reconvertidos por .rp.edidas de ajuste estructural.
determinados países como El Salvador, Honduras y Nicaragua.

MOVILIDAD DE CAPITALES FINANCIEROS

MOVILIDAD DE LOS FACTORES DE PRODUCCIÓN
La posibilidad de instalar sucursales para bancos centroamericanos en
La diferencia entre una unión aduanera y un mercado común está de- cualquiera de los cinco países ya está garantizada, con la excepción de ins- .
terminada por la relativa inmovilidad en el primer caso y la libre movilidad tituciones financieras provenientes de Nicaragua, debido a que se exige a la
de los factores en el segundo caso. casa matriz cinco años de antigüedad, lo que es dificil cumplir para la fla-
En Centroamérica, a diferencia de otros países latinoamericanos; no existen mante banca privada de ese país. A su vez, las bolsas de valores son bastante
barreras importante a las inversiones en general. Lo que existen son algunos nuevas y tienen aún dificultades que fluyen más de las reglamentaciones nacionales
sectores restringidos que en su momento se debería revisar si son relevantes. que de la voluntad de bloquear el paso a otros países de la región. En algu-
Algunos de ellos han estado hasta hace poco reservados al estado, como grandes nos países, como El Salvador, es dificil colocar einisiones de bonos prove-
partes del sistema financiero de Costa Rica, que se está abriendo paulatina- nientes de otras naciones, y un existen requisitos de inscripción. Las bolsas
mente desde hace algunos años. Eri.las áreas no restringidas, no existen im~ en sí son fenómenos relativamente nuevos y marginales en la región. Por
pedimentos para el capital extranjero grande o pequeño. De·este m?do, ~an este motivo requieren de mucha atención para adaptar los movimientos de
existido cruces y flujos recíprocos de inversionistas de distintas nacwnalida- capitales a las nuevas realidades.
des centroamericanas en cada país. Empero, no se conoce la extensión de . A su vez, el sistema de pagos compensatorios desapareció en los años
estos movimientos de capital porque en forma paralela ha habido reticencia ochenta debido a los problemas de acumulación de saldos deudores insolutos
-en parte por razones políticas- en dar a luz estas asociaciones. No parecen por parte de algunos países. Se reanudó en 1990, con apoyo de la Comuni-
ser muchas, y este es un importante tema para profundizar en el futuro cer- dad Económica Europea para desaparecer a mediados de 1992. La necesi-
cano. dad de disponer de medios ágiles para efectuar las transacciones, la dolarización
Con respectoa los movimientos de mano de obra, Bulmer-Thomas et de las economías centroamericanas y la persistencia de algunos recelos acer-
al señalan que la lógica de mantenerla relativamente inmóvil puede tener ca de los endeudainientos llevaron a manejar el comercio a través de arreglos
una base económica bastante fuerte. Esto es debido a que el capital suele directos entre empresas, lo cual probablemente tenga la misma eficiencia.
seguir los movimientos de la mano de obra, asumiendo que el rendimiento Ultimamente ha surgido una casa de inversión privada, LAFISE, con sede en
del primero disminuye con la fuga del trabajo barato y mejora con su in:Ui- varios países de la región y de fuera, que presta el servicio de pagos en monedas
gración. No obstante, dificulta el ajuste estructural desde el punto de vista nacionales en un país, los cuales se reciben en el otro en su propia moneda.

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EDUARDO GITLJ LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL

En cambio, los pagos en dólares aún deben efectuarse utilizando los servi~ios CUADR04
intermediarios de un banco de Estados Unidos. Es de prever que la magmtud
del comercio atraiga al sistema financiero hacia el negocio de la aceptación CENTRO.AMERICA
PARTICIPACION DELOS PRINCIPALES GRUPOS DE PRODUCTOS
recíproca de cheques denominados en otras monedas, especialmente el dólar.
EN LAS EXPORTACIONES DE CADA PAIS A LA OECD

HOMOGENEIDAD DE LAS ESTRUCTURAS EXPORTADORAS Primeros 10 Primeros 15 Primeros 20 Primeros 30

En la promoción de la competitividad existe una vieja regla dorada que COSTA RICA 73.7 83.3 86.5 95.1
los integracionistas suelen olvidar: las mayores ganancias en eficiencia a lar- EL SALVADOR 80.2 81.9 89.4 93.2
go plazo se obtienen cuando los países compiten entre sí, esto es, cuando GUATEMALA 76.7 85.8 89.3 92.5
antes del libre comercio tienen estructuras productivas similares. De esta manera, HONDURAS 83.2 88.0 90.1 94.5
NICARAGUA 49.4 77.8 80.1 88.7
al crear obstáculos en frontera para el ingreso de productos desde fuera del PANAMA 61.1 79.9 89.9 90.6
área se está promoviendo el desarrollo de la competitividad. Al mismo tiem- TOTAL 73.8. 83.8 88.3 92.4
po, si los países son complementarios en sus estructuras productivas, predo-
minar la desviación de comercio. Fuente: Base de Datos CAN20 CEJ?AL-ONUDI
Probablemente esto ya sea discusión del pasado, al haberse disminuido
las barreras frente a los productos foráneos. Queda en pié sin embargo, que
el desarrollo económico ha seguido pautas bastante similares en lo que a
duetos se tiene una parecido bastante estrecho, que a los 20 productos llega
estructura productiva se refiere. Este fenómeno se aprecia claramente ~1
a bordear el 90 por ciento en todos los países 15 . Esto indica que existe una
considerar las principales categorías de exportación de países centroameri-
buena posibilidad de generar alianzas estratégicas para compartir conocimientos,
canos a la OECD. Para esta tarea se utilizó el programa informático Can~20,
embarques, penetración de mercados, comercialización, así como unidad en
creado por CEPAL-ONUDI. Se tomaron las 30 primeras clasificaciones CIUU
las negociaciones internacionales. La competencia de estos productos no se
de 3 dígitos a nivel agregado centroamericano -el nivel más desagregado
da al nivel de exportaciones intrarregionales, · sino que existe una
que maneja el programa- incluyendo a Panamá. · .
complementariedad para colocar los productos en los mercados foráneos.
Al efectuar esta tarea se encontró algo que no debiera sorprender: los tremta
grupos de productos representan un mínimo de 89 por ciento para las ex?or-
taciones de Nicaragua, hasta un máXimo de 95 por ciento para Costa Rica Y
REFLEXIONES FINALES
Honduras. La media para la región es de algo más de 92 por ciento. ·En otras
palabras los mismos treinta grupos de mayor significación al nivel agregado,
Más que conclusiones, los antecedentes expresados y las situaciones de
son los de mayor significación al nivel de cada país. Se encontró un resultado
hecho permiten efectuar las siguientes reflexiones que señalan posibles rumbos,
parecido -ligeramente inferior- para los países del Pacto Andino, y ~astante dificultades y alternativas:
menor en el caso de los países de MERCOSUR, alrededor de 70 por c1ento.
La presentación de 30 grupos de productos fue bastante arbitraria .. Pero
si la reducimos a 20 a 15 o hasta lO grupos, vamos a tener una gama bas- 15 Es necesario efectuar dos aclaraciones pertinentes. En primer lugar, las exportaciones
'
tante clara de las principales exportaciones centroamericanas. Para Costa Rica,
.
a países de la OECD representan en general alrededor del 55-70 por ciento.de las ex-
Guatemala y El Salvador representan muestras bastante fehacientes de lo que portaciones 'corrientes' de cada país centroamericano. En segundo lugar, las estadís-
se está comercializando: Frutas (banano, piña, melón, etcétera.), café, ves- ticas del CAN que se han utilizado tienen como fuente las importaciones de países de
la'OECD. Esto significa que las operaciones de maquila estn incluídas a valor final en
tuario, langosta y camarones, azúcar y carne. Hay una similitud bastante no- el caso de Estados Unidos, razón por la cual la rama de vestuario aparece con una im-
table en lo que se está exportando. Ya desde los primeros lO grupos de pro- portancia tan elevada ..

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EDUARDO GITLI
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL

• El origen del Mercado Común Centroamericano en los años cincuenta severa que en otras partes debido a los flujos de capitales y asistencia
tiene un claro contenido político, más que la consolidación de relacio- hacia la región basados en consideraciones políticas. En realidad, la crisis
nes comerciales pre-existentes. A diferencia del resto de los países de centroamericana estalla poco antes debido a la incompatibilidad entre
América Latina, la sub-región formó parte de la misma unidad adminis- el crecimiento económico acelerado y la distribución de los beneficios
trativa durante la época colonial, y pasó por repetidos intentos de al interior de las sociedades. De hecho la recomposición efectiva de la
reunificación política. integración centroamericana surge a partir del proceso electoral en Nica-
• Las razones que impulsaban a la sustitución de importaciones como modelo ragua en 1990 y el proceso de pacificación en El Salvador, al firmarse en
de desarrollo económico eran las mismas que motivaron esta estrategia enero de 1992 un acuerdo de paz entre el gobierno y las fuerzas irregu-
a todo lo largo y ancho del continente. La gran diferencia consistió en lares que operaban en el país, con lo que se puso término a un conflicto
la escasa viabilidad de cada una de las naciones centroamericanas para que duró doce años. Estos cambios tuvieron también una influ~ncia positiva
impulsarla. La integración económica inmediata era prácticamente una en Honduras y Guatemala, aunque menos pronunciada en esta última. Si
imposición del propio modelo. A su vez, el tamaño reducido de los mercados de algo sirven los ejemplos centroamericanos es que el funcionamiento
centroamericanos no tenía solamente su origen en población y superfi- democrático de una sociedad puede dar buenos dividendos económicos.
cie, sino también en los bajos ingresos per capita y deficiente distribu- • Por primera vez desde sus inicios, los países cen:troamericanos, influen-
ción del ingreso. ciados por su ingreso al GATT y luego a la OMC, han lanzado una seria
• A pesar de la gran cantidad de restricciones al comercio intrarregional ofensiva para mejorar las disciplinas en las cuales se basa la.integración.
de productos agropecuarios, hubo un gran desarrollo del libre comer- Cabe destacar la negociación de los previamente inexistentes Reglamento
cio para productos industriales que se basó en listas 'negativas' desde su sobre Prácticas Desleales de Comercio, sobre Normas de Origen, el
comienzo. En otras palabras, se definió desde sus inicios -como en los largamente esperado Protocolo al-bastante primitivo- Tratado Gene-
tratados modernos de libre comercio regional- a través de una declara- ral de Integración, entre otros. Queda mucho por hacer, y el nivel de
toria g<;:neral de libre comercio, señalando las excepciones. cada nuevo acuerdo o reglamento es-seriamente cuestionado por tener
• Durante los primeros 18 años de su ex~stencia, laintegración posibilitó una calidad inferior a los acuerdos más modernos, TLCAN y OMC, pero
tasas de crecimiento económico relativamente elevadas que se expresa, no cabe duda que los trabajos muestran una seriedad muy superior a la
ron tanto al nivel del PIB como de las exportaciones. Para ambas varia- que se expresaba en el pasado.
bles hubo un buen grado de homogeneidad entre. las distintas naciones. • La orientación estratégica del enlace con la economía internacional ha
• Las deficiencias intrínsecas del modelo que tarde o temprano debían venido favoreciendo la integración de cada país hacia los de la OECD,
llevar a su agotamiento son similares a las de otros países latinoameri- especialmente con Estados Unidos. En particular, la Iniciativa para la
canos y en algunos casos más pronunciadas: un dimensionamiento de Cuenca del Caribe, iniciada en 1984 y reformulada en 1990 con carác-
las industrias exclusivo para mercados intrarregionales; rol protagónico ter de duración indefinida, ha sido el eslabón más importante de esta
la inversión extranjera, orientada casi siempre hacia el mercado interno cadena. Esta integración declarada unilateralmente también ha genera-
como objetivo a corto y largo plazo; menor participación relativa de los do una dependencia que se expresa en los márgenes de preferencia para
capitales nacionales -que en general preferían asegurarse los mercados el acceso a Estados Unidos. Por definición, el Tratado de Libre Comer-
nacionales-; protección excesiva que tuvo como efecto un desarrollo cio de Norteamériéa erosionó las preferencias de los países centroame-
más bien horizontal de las industrias con el objetivo de captar toda la ricanos; empero, el problema actual no radica en. el gran conjunto de
renta posible de mercados cerrados, y escasa integración de los merca- productos que llegarán a márgenes equivalentes entre México y los países
dos agropecuarios. Precisamente, el desarrollo más horizontal que ver- · de la sub-región, sino en aquellos en los que Centroamérica y el Caribe
tical de la industria, aunado a su elevada protección efectiva desalentó en general habían desarrollado una ventaja y donde el acceso de los
el crecimientó de una industria abastecedora de insumas intermedios. productos mexicanos ser superior, por ejemplo, los productos de las ramas
• La crisis financiera de los países en desarrollo de los años ochenta tam- textil y vestuario, (Entre otros, véase Gitli, 1994a y 1994b ). La estra-
bién afectó a los países centroamericanos, pero quizá de manera menos tegia centroamericana en este caso es, y deberá ser, conjunta.

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 LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL
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''·--~-Las~~egociaciones con países de fuera de la región han sido bastante El mantenimiento y expansión de estas empresas podrá crear las condi-
erráticas y se percibe una clara deficiencia de los países centroamerica- ciones para una integración 'vertical', esto es, hasta consolidar un mer-
nos para conducirlas de manera articulada. Centroamérica como un todo cado abastecido por insumas intermedios de origen regional. Resulta
firmó un acuerdo marco con Colombia y Venezuela que no pudo traducirse dificil pensar que los gobiernos puedan organizar este proceso; sola-
en un programa de desgravación comercial 16 . El 1 º de enero de 199 5 mente una efectiva coordinación sub-regional empresarial-gubernamental
entró en vigencia el Tratado de Libre Comercio entre Costa Rica y México al nivel de ramas podrá lograr este resultado. La conformación de cade-
al amparo de un permiso de negociación bilateral que suponía un avan- nas productivas con mayor valor agregado no solamente puede tener
ce más o menos simultáneo del resto de los países centroamericanos. un sentido económico en atención a la necesidad de mejorar la
No obstante, los problemas mexicanos que se materializaron en el pro- competitividad, sino que se adecúa con las nuevas normas de origen que
ceso devaluatorio iniciado a fines de 1994 desalentaron las negociacio- se están imponiendo al nivel de· la 'integración hemisférica' 18 y en for-
nes del resto de las naciones. Este TLC aún no ha generado problemas ma más urgente si se logra la paridad con EL TLCAN.
para las relaciones entre Costa Rica y el resto de sus vecinos, pero tarde El caso más claro es el de la cadena textil-vestuario. Centroamérica tie-
o temprano es de esperar algún tipo de confrontación; esto se debe, por ne las condiciones para tener completa autonomía desde la fibra -algo-
un lado a problemas de origen de las mercancías transadas, y por otro dón- hasta la prenda de vestir, con lo cual además mejora el acceso al
lado a que Costa Rica ha abierto una puerta para la adquisición de in- mercado de Estados Unidos, entre otrós posibles. Se puede pensar lo
sumos que pagarán aranceles inferiores que pudieran representar pérdi- mismo para la cadena de madera-muebles, cuero-calzado, así como otras
das de competitividad para los demás países. Además, como se estable- de la industria de alimentos. En la mayor parte, lo primero que viene en
ció en el apartado anterior, el cabildeo para obtener la paridad con EL mente es asociar aquellas industrias intensivas en el uso de recursos natu-
TLCAN se hace al nivel centroamericano o caribeño, pero algún país de rales renovables con sus etapas finales, pero se puede hacer extensivo a otras.
la sub-región puede tener la expectativa de negociar con EL TLCAN por La integración vertical así lograd,a no tiene por qué 'encajar' con una co-
su cuenta, lo cual introduciría una nueva cuña en las negociaciones rrespondencia a lo largo de toda la línea; parte de los insumas intermedios
intrarregionales 17 . puede ser exportada fuera de la región. El punto sin embargo, consiste en
• A lo largo del artículo se insistió acerca de la posibilidad de ampliar el la posibilidad de expandir el comercio intrarregional, mejorando al mismo
comercio intrarregional sin demérito de las exportaciones extrarregionales. tiempo la competitividad en los mercado internacionales.
Una de las grandes limitaciones señaladas se refirió al desarrollo 'hori-
zontal' de la industria. No obstante, los procesos de ajuste estructural.
a lo largo y ancho de la sub-región irán decantando estas industrias para
la conservación de aquellas que mantengan niveles aceptables de
competitividad.

16 En este caso, la responsabilidad está de los dos lados, debido a los cambios de gobierno
y diversos problemas de Colombia y Venezuela, más que á una falta de negociaciones.
17 Después de las declaraciones presidenciales ya aludidas de Gucimo y de la Alianza para
el Desarrollo Sostenible, no deberían quedar dudas acerca de que las próximas nego-
ciaciones extraregionales sern conjuntas. Adems, en la Declaración de Principios de la
Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado en diciembre de 1995 en Miami se estableció
que las negociaciones se efectuarían "sobre la base de los acuerdos regionales y bila-
terales existentes". Es necesario advertir -sin embargo- qu¿ las especulaciones y rumo-
res acerca de "a quién le toca el turno después de Chile" podrían ejercer un efecto
desvastador, y no sólo para los países centroamericanos. 18 Este tema es tratado en Gitli (1995a).

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EDUARDO GITLI
LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA CENTRAL

REFERENCIAS CUADRO ANEXO 1

CENTRO AMERICA
IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES
BULMER-THOMAS, V., R. CERDAS, E. GALLARDO, M. SELIGSON. (1992) Integración de
Cmtroamérica, North-South Center, Universidad de Miarni. TOTALES Y POR PAISES
1989-1994
CEPAL. ( 1995) El regionalismo abierto e11 América Central. Los desafíos de proftmdizar y ampliar
la itztegració1z. LC/MEX/L261, 31 de enero de1995 ..
~< 199 5) Desenvolvimimto de los procesos de integració1z en América Latina y el Caribe,
1989 1990 1991 1992 1993 1994
LC/R.1527, 16 de mayo de 1995.
CASTILLO, CARLOS M. (1966) "El por qué de la integración económica en Centroamérica",
en Eduardo Lizano, comp. (1975) La itztegración económica cmtroamerica~za, FCE, COSTA RICA
México. Exportaciones 1414.6 1448.2 1597.7 1851.1 2094.8 2251.8
DE FRANCO, MARio ( 199 3) Evaluación y recommdaciones sobre la ntteva integración cmtro- Importaciones 1714.6 1989.7 1876.6 2440.0 2884.7 2255.0
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GITLI, E. Y G. RYD ( 1992) "Latin American Integration and the Enterprise for the Ame ricas
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Exportaciones 497.8 581.5 588.0 597.5 742.0
GITLI, EDUARDO (l994a) Consideraciones estratégicas para Centroamérica m ms negocia- 817.7
Impo~taciones 1161.3 1262.5 1406.0 1698.5
ciones post-NAFTA con Estados Utzidos, Comisión para la Coordinación del Desarrollo 1924.7 2251.6
Saldo -663.5 -681.0 -818.0 -1101.0 -1182.7
de Centroamérica (CCDCA), Managua, agosto. · -1433.9
.(1994b) La rama textil vestuario e11la Ronda Urttgteay, el TLC de Norteamét·ica y la GUATEMALA
Paridad para la Cumca del Caribe, Comisión para la Coordinación del Desarrollo de Exportaciones 1126.1 1211.5 1230.0 1283.6 1363.2 1525.3
Centroamérica (CCDCA), Managua, agosto.
Importaciones 1641.0 1648.8 1851.3 2531.5 2599.3 2781.4
.(1995a) "Nuevas implicaciones de las reglas de origen";: .Revista de la CEPAL, N 2 56, Saldo -514.9 -437.3 -621.3 -1247.9 -1236.1 -1256.1
agosto .
. ( 199 5 b) Cmt1·oamérica ame el proceso de imegración hemisférica. Una evaluación pos- HONDURAS
terior a la remziótz de Dmver. Comisión para la Coordinación del Desarrollo de Exportaciones 868.6 831.0 792.4 801.5 814.0 834.0
Centroamérica, Managua. Importaciones 968.6 934.8 955.1 1036.6 1130.0 1056.0
GUERRA BORGES, ALFREDO (1987) "Centroamérica: controversias sobre políticas de desa- Saldo -100.0 -103.8 -162.7 -235.1 -316.0 -222.0
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LIZANO, EDUARDO ( 1975) "El sector agrope.cuario y la integración económica", en Eduar- NICARAGUA
do Lizano, comp. (1975), La integración económica centroamericana, FCE, México. Exportaciones 310.7 330.6 272.4 223.1 267.0 351.2
RosENTHAL, GERT (1972) "Algunos apuntes sobre el grado de participación del la inver- Importaciones 614.9. 637.5 751.4 855.1 744.0 874.7
sión extranjera directa en el proceso de integración centroamericana", en K. H. Stanzick Saldo -304.2 -306.9 -479.0 -632.0 -477.0 -523.5
y H. H. Godoy ( 1972) Inversiones extranjeras y transfermcia de tectzología m Amét·ica
Latina, ILDIS y FLACSO, Santiago. CENTROAMERICA
Exportaciones 4217.8 4402.8 4480.5 4756.8 5281.0
SIECA( 1990) Hacia tma estrategia de imegració11 para el desarrollo de Centroamérica, Guatemala, 5780.0
febrero. Importaciones 6100.4 6473.3 6840.4 8561.7 9282.7 9218.7
Saldo -1882.6 -2070.5 -2359.9 -3804.9
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de la Integración Cmtroamericana, N 2 4.
FUENTE: Consejo Monetario Centroamericano.
TORRES-RrvAS, EDELBERTO (1982) "Notas para comprender la crisis política centroame-
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Washington, March.

- 222 - - 223 -
 III

COORDINACIÓN DE POLITÍCAS
EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

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PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN PREFERENCIAL
Y NORMAS DE ORIGEN EN LAS AMÉRICAS

· LUIS]ORGE GARAYy ANTONI ESTEVADEORDAL

 Luis JoRGE GARAY es Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo. . INTRODUCCIÓN
ANTONI ESTEVADEORDAL es Economista del Banco Interamericano de Desarrollo.
Los autores agradecen los comentarios de Robert Devlin a una primera versión, así como
el apoyo brindado por Tracey Herpen y Juan Luis Reusen la recopilación~
procesamiento de la información. Asimismo, reconocen la utilidad ~e las anota~wnes
hechas por los comentaristas designados por la revistalntegrauon Y Comerczo.
Este artículo se basa en el documento preparado por los autores para la Comisión
Especial de Comercio de la OEA. El estudio utiliza la base de datos construida por los
autores en la División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos del BID. Los objetivos planteados en la Cumbre de las Américas de diciembre de
1994, la reciente proliferación de acuerdos bilaterales y plurilaterales de li-
bre comercio, y la vigencia de tratados tradicionales de integración hacen
inaplazable estudiar la convergencia de las políticas comerciales nacionales
como un aspecto central de la integración regional.
El grado de convergencia entre las políticas nacionales es un .elemento
fuhdamental para especificar no. sólo el esquema particular de integración
aplicable, sino también el nivel de profundidad que puede alcanzarse en el
proceso de conformación de un verdadero mercado a:nipliado.
Este ·artículo presenta un esbozo de las. principales característicás de
determinadas políticas comerciales vigentes en las Américas y de ciertos problemas
que obstaculizan el logro de una adecuada convergencia entre las mismas.
Se concentra la atención en las.políticas de protección comercial, específica-
mente en las políticas arancelarias y las de preferencias comerciales a la im~
portación de bienes originarios de países que participan en acuerdos de in-
tegración, así como en las normas y reglamentaciones que rigen la califica-
ción de las mercancías elegibles para el otorganiiento de concesiones comer-
ciales preferenciales en el contexto de convenios regionales.

- 229 -
 LUIS JORGE GARAl' y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN
·;"'• . i
\, ···-..~_,./,/;
POLÍTICAS DE PROTECCIÓN EN LAS AMÉRICAS: Aunque también en estas circunstancias será mayor la importancia potencial
UNA VISIÓN PANORÁMICA que reviste la imposición de normas y reglamentaciones no arancelarias para
el comercio preferencial en áreas de libre comercio, entre las cuales se des-
Uno de los aspectos de mayor importancia para la definición del tipo de taca el caso de las normas de origen orientadas a evitar la deflexión de co-
integración económica susceptible de ser alcanzada a corto e incluso a me- mercio a través de países miembros con los menores aranceles de importa-
diano plazo entre países miembros de acuerdos comerciales, se relaciona con ción provenientes de terceros países.
las diferencias en políticas nacionales de protección frente a la competencia
externa 1 .
Como se sabe, el requisito de armonización de las políticas nacionales EL PROCESO DE LIBERALIZACIÓN UNILATERAL
es más exigente en el caso del establecimiento de una unión aduanera que
para la conformación de una zona de libre comercio. N o sólo es preciso acordar Antes de analizar la situación actual, conviene caracterizar el proceso
comunitariamente una política de desgravación preferencial del comercio de liberalización de importaciones registrado en América Latina desde me-
intrarregional, sino que además debe definirse una política común de pro- diados de los años ochenta.
tección frente a la competencia de terceros países. • Se ha eliminado en gran medida el régimen de control cuantitativo de las
Aparte de los condicionamientos impuestos por la necesidad de velar importaciones. En 19 8 5 cerca de la mitad del valor importado en los países
por una rigurosa coherencia entre países en la aplicación de determinadas de América Central y de un tercio en los países de América de Sur estaba
·políticas macroeconómicas, entre las que se destacan las políticas cambiarías sujeto a·algún tipo de restricción para -arancelaria2 • En cambio, a fines de
y fiscales, existen otros relacionados con la presencia de diferentes restric- 1994 en siete de los once países pertenecientes a la ALADI, una propor-
ciones fiscales e institucionales entre los países miembros y de políticas y ción inferior al1 por ciento de los 'ítem arancelarios estaba sujeta a algún
reglamentaciones internas divergentes en campos como, por ejemplo, el industrial tipo de restricción cuantitativa, y en ningún caso dicha proporción era
y el de la competencia. superior al cinco por ciento.
En ello reside precisamente la razón fundamental de la existencia de serias • Se han reducido significativamente los niveles arancelarios, al punto de
dificultades tanto para la negociación de aranceles externos comunes en las que en 1994 su promedio (aritmético) era inferior al 18 por ciento en
uniones aduaneras como para su rigurosa observancia en la prácti~a. En este todos los países de la región, con la característica de que en sólo cinco
sentido, resulta ilustrativa la experiencia registrada en casos. como los del de catorce países de América Central y del Sur era superior al 12 por
Mercado Común Centroamericano, MCCA, el Grupo Andino, GRAN, CARICOM ciento. La importancia de la reducción arancelaria queda demostrada si
y el MERCOSUR. se tiene en cuenta que en el caso de diez países latinoamericanos dentro
El caso de las áreas de libre comercio sobresale por ser el. esquema de de un conjunto de doce países considerados, el arancel promedio vigen-
integración menos exigente en términos del nivel de convergencia entre las te antes de la apertura era superior al35 por ciento, e incluso en cuatro de
políticas económicas de los países socios. Comprende la liberalización del ellos el promedio era de más del 50 por ciento.
comercio intrarregional de bienes calificados como originarios, sin requerir • Al mismo tiempo se simplificaron sustancialmente las estructuras aran-
la adopción de una política de protección común con respecto a la compe- celarias no sólo mediante la aplicación de un número reducido de tasas,
tencia de bienes de terceros países no participantes. sino además con el acotamiento de los niveles arancelarios. Es así como
La configuración de un área de libre comercio ha de ser tanto más via~ en la actualidad las tasas arancelarias más elevadas no exceden el 40 por
ble que la negociación de uniones aduaneras, cuanto mayor sea la importan- ciento, en tanto que hace menos de una década se imponían aranceles
cia de las diferencias que existen entre las políticas nacionales de protección. incluso superiores al150 por ciento.

1 Estas políticas pueden representarse estadísticamente a través de la tasa promedio Yla 2 Entre otros estudios realizados sobre el tema, pueden mencionarse los siguientes: Alam,
estructura sectorial del arancel y de la intensidad en el uso de instrumentos para-aran~ A. y S. Rajapatirana (1993); y Ezran, R., H. Kuwahara, S. Marchese y R. Vossenaar
celarios. (1989).

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LUIS JORGE GARAl' )' ANTONI ESTEVADEORDAL
PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN)' NORJIAS DE ORIGEN

• Se ha logrado consolidar el sistema arancelario ad valorem como el de CUADR01

referencia para el avalúo y la administración de los recaudos aduaneros, ESTRUCTURA ARANCELARIA EN LAS AMERICAS
al punto de que apenas para unos pocos casos todavía se utilizan aran- 1994
celes específicos. Esta situación es diferente en países como Canadá y ACUERDOS Número Arancel total Arancd Mínimo Arancd Máximo Arancel Moda
los Estados U nidos debido a que una importante proporción de sus ítem REGIONALES de ítem Prom./ Desv. Est. Tasi / %ítem Tasa/ %ítem Tasa/ %ítem
en los sectores agropecuarios están sujetos a aranceles específicos.
NAFTA
Estados Unidos 7503 6.36 6.08 0.00 17.09 48.00 0.09 0.00 17.09
DIVERGENCIAS ENTRE LAS POLÍTICAS ARANCELARIAS Canadá 7104 8.66 7.00 0.00 27.60 30.00 0.01 0.00 27.60
México 11092 1L58 4.15 0.00 3.47 25.00 0.03 10.00 69.01
Si bien no cabe duda alguna acerca de la profundidad y la celeridad de
MCCA
los procesos de apertura de las economías de América Latina a la competen- Costa Rica 5659 1L74 7.88 2.00 L63 10LOO 0.04 6.00 49.90
cia externa observados desde el segundo quinquenio de los años ochenta 3 , El Salvador 4784 9.21 6.06 LOO 0.04 30.00 0.73 5.00 60.81
las grandes diferencias que se observan en las estructuras actuales de protec- Guatemala 5670 10.82 7.07 5.00 5L34 98.00 0.02 5.00 5L34
ción entre grupos de países de la región obstaculizan la adopCión de una Honduras 5677 17.90 10.39 LOO ' L44 50.00 0.53 10.00 47.10
Nicaragua 5730 17.38 18.96 5.00 0.02 485.00 0.10 10.00 50.37
estricta unión aduanera entre todos los países de América. AEC 4583 9.11 5.80 5.00 60.59 20.00 17.06 5.00 60.59
Las diferencias entre políticas de protección pueden haber constituido
una razón fundamental para que en los últimos años se hayan concertado GRAN
Bolivia 6269 9.80 0.99 5.00 4.08 10.00 95.92
múltiples acuerdos de libre comercio en la región -en vez de formalizarse 10.00 95.92
Colombia 7212 1L57 6.40 0.00 2.02 40.00 0.43 5.00 35.80
uniones aduaneras- y para c,ue se haya optado por la regulación de la am- Ecuador 6262 11.91 6:28 0.00 L44 40.00 0.26 5.00- 33.68
pliación del mercado comuniLario mediante la utilización de ciertos instru- Perú 6482 16.32 3.38 15.00 86.83 25.00 13.17 15.00 86.83
mentos de política comercial como el caso de normas de origen. Venezuela 6898 1L80 6.04 0.00 0.65 25.00 0.16 5.00 35.21
AEC 7212 13.44 4.54 5.00 7.10 20.00 23.47 10.00
La persistencia de divergencias parciales, aún entre países miembros de 40.39
una unión aduanera, ha conducido a la necesidad de adoptar listas de excep- MERCOSUR
ciones al arancel externo común, para así facilitar la aplicación de niveles Argentina 8815 15.82 9.22 0.00 16.94 30.00 5.90 25.00 22.17
arancelarios diferenciales en el caso de bienes para los que no exista un acuerdo Brasil 7983 10.69 7.17 0.00 14.73 35.00 0.18 10.00 19.57
Paraguay 5578 8.03 7.72 0.00 28.00 32.00 4.88 10.00 46.47
comunitario. En general, se trata de bienes a los que se les ha asignado di- Uruguay 9591 14.74 5.86 0.00 0.16 20.00 45.59 20.00 45.59
ferente importancia entre países por consideraciones estratégicas o por su AEC 8743 1Ll4 6.22 0.00 6.21 20.00 8.18 14.00 23.81
sensibilidad a la competencia externa.
Como ilustración de la problemática imperante, vale la pena mencionar Chile 5812 10.69 0.66 0.00 0.36 1LOO 99.64 1LOO 99.64
-
algunas características ejemplifican tes de las divergencias arancelarias que se AEGCARICVM 3555 ·. 1L79 12.14 0.00 8.58 40.00 4.38 5.00 6L04
observan en el hemisferio:
• Mientras que sólo dos países aplicaron un arancel prácticamente uniforme Nota: Los aranceles nacionales efectivamente aplicados a terceros y los aranceles externos co
-por lo menos al 96 por ciento del total de los ítem arancelarios- en 1994 munes (AEC) son promedios simples. Para los Estados Unidos y Canadá los aranceles corres-
todavía se observaba una sustancial dispersión en la estructura arance- ponden a 1993, sin incluir aquellos derechos que sean específicos. Los AEC de MCCA y CARICOM
corresponden al arancel efectivamente aplicado a aquella parte del universo arancelario que no
se haya exceptuado a nivel nacional. Los AEC del GRAN y MERCOSUR corre·sponden al AEC acor-
3 Debe mencionarse además que durante el primer semestre de 1996 se efectuaron mo- dado para to~o el universo ru;ancel~o, incluyendo los ítems de las listas de excepciones. Los
dificaciones de cierta importancia en las estructuras arancelarias de algunos países la- aranceles ~~cwnales de los pruses nuembros de GRAN y MERCOSUR corresponden al arancel vi-
tinoamericanos. Cabe destacar los casos de México y Brasil, que han elevado selectivamente g~nte a dictembre de 1994, previo a la implantación del AEC. Para Costa Rica, Honduras y
los niveles para determinados bienes considerados sensibles por razones de balanza de Nicaragua se ha teni<:to en cuenta para los cálculos las sobretasas arancelarias vigentes.
pagos, y los de Argentina y Costa Rica, que lo han hecho de manera más generalizada, Fuente: G.aray, J.L. y Est:v~deordal, A. (1995), "Protección, desgravación preferencial y nor-
relacionándolos especialmente con consideraciones de índole fiscal. mas de ongen en las Amencas", BID (Junio) -

- 232 - - 233 - -
 ....
CUADR02 , S
ESTRUCTURA ARANCELARIA SECTORIAL EN LAS AMERICAS 1994 "'
'o
Agricultura Mineria Alimentos, Bebidas Textiles, Confec. Madera y sus Papel y sus ""
;¡
Caza y pesca y Tabaco y Cuero Productos Productos 5:
S:
~
ACUERDOS
Prom.¡ Desv. Est. Prom., Desv. Est. Prom. \oesv. Est. Prom., Desv. Est. Prom.¡ Desv. Est. Prom., Desv. Est. '-.,:
REGIONALES !>-
<=
d
NAFTA ::::
Canadá 2.1 4.5 2.7 4.3 8.0 6.7 17.7 7.7 8.7 6.5 6.3 4.8 ¡;;
Estados Unidos 3.0 6.4 0.9 2.1 7.7 7.3 11.3 7.5 4.3 4.0 1.8 2.2 hl
México 12.2 7.0 9.2 3.7 15.0 5.4 16.5 3.8 14.8 4.1 9.6 4.4 ;::
~

~
MCCA
Costa Rica 12.8 5.9 7.4 2.9 15.6 5.6 21.9 8.7 15.4 5.2 9.7 5.4
El Salvador 13.0 5.6 7.0 3.2 15.2 5.9 14.2 6.0 12.0 7.3 9.1 5.7
Guatemala 12.6 5.7 6.4 3.0 15.2 5.7 19.0 5.9 25.0 10.0 10.2 9.1
Honduras 19.7 8.5 11.8 4.4 24.6 9.1 27.5 10:7 25.0 10.0 16.3 9.0
N Nicaragua 18.7 7.9 12.2 4.5 32.4 .57.1 25.1 10.3 26.7 11.1 15.2 8.2
UJ
,¡>. AEC 12.8 5.7 6.6 3.2 15.1 5.6 10.5 6.3 15.3 5.8 9.3 5.8

GRAN .·.
Bolivia 10.0 0.4 10.0 0.0 10:o 0.0 10.0 0.0 10.0 0.0 10.0 0.0
Colombia 11.3 4.8 5.4 1.3 17.0 4.8 18.0 3.6 14.4 3.9 11.8 6.4
Ecuador 11.3 4.7 5.1 l. O 17.6 3.7 18.4 3.1 15.1 3.8 13.3 5.9
Perú 16.4 3.5 15.0 0.0 17.2 4.1 21.8 4.7 15.0 0.0 15.0 0.0
Venezuela 12.1 5.0 4.9 1.7 17.9 .. ·. 3.8 18.2 3.5 14.5 3.8 13.3 5.7
AEC 11.8 4.6 5.4 1.6 17.9 3.7 18.3 3.1 14.9 3.6 15.1 4.0

MERCOSUR
Argentina ·' 10.9 5.7 ' 8.5 4.9. 15.8 4.2 24.8 5.4 20.8 4.6 21.0 6.7
Brasil 6.8 4.4 l. O 3.9 10.9 6.2 16.2 4.6 10.8 6.2 7.7 5.7
Paraguay 9.0 6.0 2.2 4.9 11.5 7.5 13.7 9.5 19.8 10.7 9.4 10.2
Uruguay 13.7 5.8 11.4 6.6 13.3 4.7 18.4 4.1 19.4 1.9 16.4 4.9
AEC 7.1 4.0 2.8 1.8 11.9 4.6 17.3 3.5 11.3 5.3 ll.O 4.9

Chile ll.O 0.0 ll.O 0.0 ll.O · 0.0 ll.O 0.0 ll.O 0.0 ll.O 0.0

AEGCARICOM 22.8 10.4 32.9 7.7 27.0 9.0 5.2 5.6 3.7 2.2 5.0 0.0
~-------------------------------------- ~----------------------------

-------- -------------------
Químicos,Petr6leo Produé. minerales
----------
Metales Básicos
---------
Produc. Metálicos;
---------
Otras
--------
TOTAL
Caucho y Plásticos no Metálicos Maquinaria y Eq. Manufucturas
ACUERDOS
REGIONALES Prom.l Desv. Est. Prom.l Desv. Est. Prom.l Desv. Est. . Prom. 1Desv. Est. Prom.l Desv. Est. Prom.l Desv. Est.

NAFTA
Canadá 8.7 5.5 .· 7.9 5.3 6.9 3.9 7.2 5.2 9.4 6.3 8.7 7.0
Estados Unidos 6.0 5.6 7.4 7.1 4.2 3.1 3.9 2.7 5.7 4.4 6.4 6.1 i

México ll.O 4.1 14.5 4.2 10.0 1.2 10.0 0.6 10.9 3.4 11.6 4.2
MCCA
Costa Rica 7.6 4.4 11.8 6.4 6.9 2.5 8.7 6.0 13.0 6.0 13.7 7.9
El Salvador 6.9 4.0 11.2 6.9 6.1 2.8 7.9 5.8 12.8 6.3 9.2 6.1
Guatemala 7.1 4.9 11.3 6.8 6.1 2.8 7.8 5.2 2.8 6.3 10.8 7.1
Honduras 12.4 8.2 20.3 9.5 11.4 4.2 14.6 8.1 23.9 9.5 17.9 10.4
Nicaragua 12.6 7.0 17.0 8.2 11.6 4.5 13.0 5.9 18.3 7.4 17.4 19.0
AEC 6.9 4.1 11.4 6.8 6.1 2.8 7.7 5.1 12.7 6.2 . 9.1 5~8
N
UJ
Vl
GRAN
Bolivia 10.0 0.0 10.0 0.0 9.9 0.5 9.3 1.7 10.0 0.0 9.8 l.O ;:;
Colombia 7.9 4.9 12.8 4.6 8.9 3.9 10.0 6.6 14.9 6.1 11.6 6.4 o
Ecuador 8.1 4.9 13.2 4.1 8.1 3.9 10.6 6.2 16.9 4.0 11.9 6.3 hl
Perú 15.1 0.9 15.0 0.0 15.0 0.0 15.2 1.5 15.0 0.0 16.3 3.4 8o.
Venezuela 8.5 4.8 13.5 3.9 8.6 4.0 10.2 5.5 14.6 6.2 11.8 6.0 ~<=
AEC ll.O 3.3 14.4 2.8 10.1 3.5 13.2 3.5 16.9 3.8 13.4 4.5
MERCOSUR
Argentina
Brasil
13.7
6.4
6.5
6.1
19.6
8.9
3.3
6.6
17.5
7.9
5.4
4.5
13.9 ·12.0
14.4.. 6.8
21.8
16.6
6.6
4.7
15.8
10.7
9.2
7.2
1
;::
Q
Paraguay 2.2 4.3 ll.4 6.7 3.3 6.9 7.3 ... 3.8 9.8 1.8 8.0 7.7 §E·
~
Uruguay 12.5 6.2 17.0 3.9 13.4 5.5 14.5 5.6 17.4 3.3 14.7 5.9 <:
AEC -7.9 5.8 11.1 4.4 10.6. 4.0 13.5 5.6 17.3 3.3 11.1 6.2 o
~
:;:
Chile ll.O 0.0 ll.O 0.0 ll.O 0.0 . 10.8 1.2 ll.O 0.0 ll.O 0.0 "'
'
~
AEGCARICOM 9.4 10.7 6.8. 7.6 5.4 3.5 3.3 2.4 1.5 2.3 11.8 12.1
Nota: Véase Cuadro l. 1
LUIS JORGE GARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN)' NORMAS DE ORIGEN

laria de los países. Así, por ejemplo, el coeficiente de variación prome: Asimismo, sobresale el hecho de que los coeficientes de variación de los
dio superaba al 70 por ciento en cinco países latinoame_ricanos.' en Canada niveles arancelarios sean sustancialmente mayores en los casos de Cana-
y en los Estados Unidos 4 . Además, se destacan_las diferen~Ias entre_ las dá y los Estados Unidos que en el caso de México, tanto a nivel general
tasas arancelarias aplicadas con mayor frecuencia en los paises amen ca- como a nivel sectorial. Ello es resultado, en gran medida, de los meno-
nos al oscilar de una tasa del cero por ciento aplicada para ell7 Y 27 res niveles promedio observados en los dos primeros países y de la ele~
por' ciento de los ítem del universo arancelario _en los c~~os de Canadá vada proporción de ítem sujetos a una única tasa arancelaria en el caso
y los Estados Unidos hasta una tasa del25 p()r. ciento utilizada para una de México -en efecto, a más de dos tercios de los ítem se les aplica una
cuarta parte de los ítem en el caso de Argentma. tasa arancelaria del lO por ciento.
o El nivel promedio del arancel ad valorem de los Estados Unidos resultó o En el caso de los aranceles externos comunes, AEC, que están implan-
significativamente inferior al de los demás países, al pupto de haber lle- tándose en la región existen importantes listas de excepción no sólo en
gado a equivaler a una proporción inferior al 70 por Cie~to de los pr~­ términos de su cobertura en cuanto al número de ítem y grado de im-
medios aplicados en los demás países de la región con excepciÓn de Canada; portancia de los bienes -por ejemplo, por el volumen de producción
incluso en el caso de por lo menos cinco países latinoamericano~, el arancel interna y/o importación- sino también por la diferencia entre las co-
promedio respectivo excedió en más de~ doble_ al estadoumden~e. N~ rrespondientes tasas arancelarias aplicadas unilateralmente a las impor-
obstante, debe mencionarse que estas diferencias se reducen al mclmr taciones provenientes de terceros países.
en d cálculo los aranceles ad valorem equivalentes a los aranceles espe- Por ejemplo, en el arancel externo común del MCCA la lista de excepcio-
cíficos aplicados a bienes agrícolas en países como Canadá y los Estados nes comprende cerca de un 19 por ciento de los ítem del universo, con
Unidos. la peculiaridad de que para más de un tercio de ellos la diferencia entre
o Si bien en el hemisferio la diferencia entre los aranceles promedio se ha aranceles nacionales superó los cinco puntos porcentuales, mientras que
reducido subsisten variaciones sustanciales en las estructuras sectoria- el AEC promedio para el resto del universo arancelario llegaba al9 ,l por
les de pr~tección entre países. Ello se ve reflejado en la existen~ia de ciento.
diferencias arancelarias significativas a nivel desagregado, en particular, En el caso del MERCO~UR se han adoptado listas de bienes exceptuados
en el caso de aquellos bienes y ramas de producción consideradas como transitoriamente del cumplimiento de los compromisos del AEC y de la
sensibles-estratégicos por lo menos en algunos de los países de la r~­ eliminación total de aranceles al comercio intrarregional, aunque están
gión. Por ejemplo, resaltan las diferencias en sectores como el agropecuano sujetos a un régimen de convergencia durante períodos que alcanzan
y el de productos metálicos, maquinaria Y equipo. . . . . hasta el año 2006 en el caso del AEC y hasta el año 2000 en el caso de
o Aún entre los países del mismo TLCAN se observaron difer~nCias ~Igm­ la eliminación de aranceles. Con respecto a las excepciones delAEC, sobresale
ficativas. A nivel agregado, el arancel ad valorem promedio mexicano la importancia de los ítem comprendidos, ya que aparte de representar
llegó casi a duplicar el estadounidense 5 • Por su parte, a nivel sectorial el más de un 13 por ciento del universo arancelario, alcanzan a participar
6
arancel mexicano promedio cuadruplicó con creces al de los Estados con un 24 por ciento del comercio intrarregional. También se destaca
U nidos en los sectores de la agricultura, caza y pesca, y de la madera, su elevada concentración en pocos sectores como los de bienes de ca-
papel y sus productos. pital, de informática y telecomunicaciones y los de productos químicos
y plásticos 7 .
4 El coeficiente de variación es un indicador de la dispersión de los aranceles individua- o También sobresalen importantes diferencias en las estructuras sectoria-
les (a nivel ítem) alrededor de su correspondiente nivel promedio. Se define como ~a les entre los AEC que están implantándose en la región. La magnitud de
relación entre la desviación estándar y el nivel promedio de la estructura arancelana
vigente. En un extremo, por ejemplo, el coeficiente es cero en el caso de un arancel
las diferencias. -tanto absolutas como relativas- tiende a acentuarse
uniforme. · sustancialmente en el caso de los bienes tratados como sensibles-estra-
El arancel promedio mexicano superó en algo más de cinco puntos porcentuales al tégicos dentro de la estructura del arancel externo común.
5
estadounidense.
Diferencia equivalente a unos ocho puntos porcentuales en promedio. 7 Bouzas, R. (1995).
6

- 236 - - 237 -
LUIS jORGE CARA!' y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN)' NOR.IIAS DE ORIGEN

A pesar de los progresos alcanzados, si no se logra una mayor armonización Dada la diversidad de acuerdos comerciales existentes en la región y teniendo
de las políticas arancelarias, subsistirán dificultades para la ampliación y el en cuenta el propósito de alcanzar una zona hemisférica de libre comercio
perfecci~namiento de los acuerdos preferenciales existentes en la región. Una -como se puso de manifiesto en la Cumbre de las Américas- resulta perti-
de sus consecuencias sería una tendencia a la aplicación de medidas y meca- nente precisar las características fundamentales de los diferentes procesos
nismos de política de carácter administrativo-estratégico, como las normas vigentes de desgravación preferencial del comercio intrarregional. En parti-
de origen establecidas explícitamente para proteger de la competencia exter- cular, es preciso especificar características como la cobertura arancelaria (en
na a los bienes considerados sensibles a nivel interno. número de.ítem y en valor del comercio bilateral); el ritmo de liberalización
No obstante, las divergencias prevalecientes entre las políticas nacionales comercial (como el de la rebaja de aranceles); el ámbito de instrumentos de
resultan determinantes para precisar: A. El tipo de esquema de integración sus- política (tales como aranceles, restricciones cuantitativas y subsidios a la
ceptible de ir aplicándose entre países y grupos. B. La cobertura, la intensidad exportaciones) y la estructuración de la desgravación comercial entre pro-
y el ritmo de la desgravación preferencial al comercio intrarregional. c. El es- gramas diferenciales según tipo de bienes.
pectro de bienes elegibles para la armonización comunitaria de niveles arance- Es importante mencionar que ya en la década pasada se había avanzado
larios respecto a terceros países, diferenciándose, si fuera el caso, entre un nivel bastante en la configuración de amplias zonas preferenciales entre. algunos
aplicable en el corto plazo y uno que podría alcanzarse en el mediano plazo países de la región, al punto de que en la actualidad se cuenta con casos que
mediante un proceso de adecuación de los niveles actuales. D. La aplicación de ya han logrado configurar su integración en el marco de uniones aduaneras
mecanismos adicionales como las normas de origen, a la desgravación arance- como serían el MCCA, CARICOM, el GRAN y el MERCOSUR.
laria para el otorgamiento de un trato preferencial al comercio intrazonal. E. La Además, debe señalarse que en la práctica tales uniones se distinguen
utilización de procedimientos para la reglamentación de las condiciones de com- por ser parciales e imperfectas a causa de: A. La presencia de listas de excep-
petencia y de acceso al mercado, tales como salvaguardias, normas anti-dum- ciones, que en ocasiones son de innegable importancia por la amplitud y el
ping y disposiciones sobre compras estatales, de variada complejidad y rigor. tipo de bienes. excluidos tanto del AEC como de la desgravación plena al. co-
mercio intrarregional, y B. La observancia variable de los compromisos co-
munitarios por parte de los países miembros, hasta el punto de que ciertos
EL PROCESO DE DESGRAVACIÓN PREFERENCIAL países miembros han decidido abstenerse por el momento de participar ple-
AL COMERCIO INTRARREGIONAL namente en la unión aduanera.
A pesar de sus imperfecciones, en prácticamente todas las uniones aduaneras
ASPECTOS BÁSICOS en los últimos años se ha observado un gran dinamismo en el comercio
9
intrarregional y han adquirido una importante participación en el intercambio
Un segundo campo de la problemática de la convergencia entre esque- entre los países del hemisferio 10 . En otros- casos, s~ logró concertar esque-
mas de integración se relaciona con la presencia de políticas diferenciales mas de libre comercio que incluso han permitido incorporar nuevos países
para la ampliación preferencial de mercados entre grupos de países. Entre miembros y extender su ámbito a otros temas de la integración económica.
estas sobresalen las políticas de desgravación preferencial al comercio El caso más sobresaliente es el acuerdo de libre comercio entre Canadá y los
intrarregional y de calificación de bienes elegibles para el otorgamiento de Estados Unidos y su transformación en el TLCAN.
preferencias comerciales entre los países socios. Por otra parte, en el contexto integracionista que se observa _desde los
Indudablemente, las dificultades para la convergencia entre procesos de inicios de esta década, se ha.progresado en el proceso de conformación de
apertura preferencial del comercio y, por ende, para la configuración de un
mercado ampliado tenderían a agravarse por lo menos transitoriamente cuanto
9 Por ejemplo, aun ritmo anual de crecimiento del42 y 30 por ciento en 1992 y 199_3
más marcadas sean las diferencias entre políticas de desgravación en lo que
en el caso de las exportaciones entre países del MERCOSUR, y del 53 por ciento en
respecta a los niveles de selectividad discriminatoria entre tipos de bienes 8 • 1993 en el caso del GRAN.
lO · Con una participación cercana al 12 por ciento en términos de las exportaciones
8 Este tema es tratado en mayor detalle, entre otros, en Garay, L. J. (1994). intrahemisféricas en 1994. : . . ·

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 PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN)' NORMAS DE ORIGEN
./-./ LUIS joRGE GARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL
:~· -.- ....

<'e::~.- :. . to de los ítem del universo arancelario y el Canadá lo hace para un 31 por
',~~-.át:~as deJibre comercio mediante la formalización de diversos acuerdos co-
ciento de los ítem, México elimina inmediatamente los aranceles aplicables
merciares de distinto tipo entre varios países de la región.
a los otros países de América del Norte para un 43 por ciento del universo
Un tipo de acuerdo de libre comercio es el denominado acuerdo de primera
arancelario. Se observa un comportamiento cualitativamente similar al ana-
generación -o, según los términos del Tratado de Montevideo, acuerdo de
lizarse la importancia en términos de la proporción de las importaciones
complementación económica de primera generación-, que se caracteriza por
bilaterales realizadas en un año base, como podría ser I993ll.
su naturaleza esencialmente comercial dentro de una concepción predomi-
La distribución de las nóminas del programa de desgravación de acuer-
nante de mercado. Su esquema de desgravación preferencial se distingue por
do con el ritmo de reducción arancelaria, juntamente con el nivel y la estruc-
una relativa sencillez y transparencia y un moderado grado de diferenciación
tura de la protección con respecto a terceros países, determinan la intensi-
selectiva en términos de ritmos y modalidades de liberalización del comer-
dad promedio y la composición sectorial de los márgenes de preferencia otorgados
cio entre grupos de bienes. A este tipo corresponden en buena medida los
al comercio intrarregiorial a lo largo del período de perfeccionamiento del
acuerdos de libre comercio celebrados recientemente por Chile con Méxi~
mercado ampliado.
co, Venezuela, Colombia y Ecuador. '"----
Se entiende como margen de p.t'eferencia relativo la diferencia porcen-
En contraste, existe otro tipo de acuerdo que se caracteriza por abarcar
tual entre el arancel aplicado a importaciones provenientes de terceros paí-
un ámbito más amplio que el del comercio de bienes como es el caso de los
ses no miembros del área integrada y el arancel preferencial concedido a
servicios, las inversiones, las compras estatales, por incorporar normas y
importaciones provenientes de un país socio en el marco de un acuerdo de
disposiciones administrativamente más complejas y elaboradas para la regu-
desgravación comercial preferencial12 . La diferencia entre el arancel con respecto
lación de la competencia, como las normas de origen y las medidas anti-dumping
a importaciones provenientes de terceros y el arancel preferencial a países
y, entre otros factores, por aplicar una mayor selectividad en el proceso de
socios es definida como margen de preferencia absoluto.
ampliación del mercado.
Si en el cálculo del margen de preferencia relativo se eliminan aquellos
. Este tipo de acuerdo de libre comercio es reconocido en los círculos
ítem a los cuales seles aplica un aráncel específico en alguno de los países
especializados como acuerdo de nueva generación -o de complementación
miembros 13 -al no disponerse poi el momento de estimaciones confiables
económica de nueva generación. El acuerdo más característico es el TLCAN,
sobre su nivel de protección ad valorem equivalente- o en el caso de aque-
que ha servido de referencia esencial para los acuerdos formalizados poste-
llos ítem para los que el arancel aplicado a terceros sea cero en el país miem-
riormente por México con Colombia y Venezuela ( G-3 ), con Costa Rica (AMCR)
bro de referencia:, se encuentra que: .
y con Bolivia (AMB ).
• Los Estados-Unidos. le otorgarían a México un·mayor.margen de pre-
ferencia relativo promedio en las primeras etapas del proceso de am-
LOS ACUERDOS DE NUEVA GENERACIÓN
pliación del mercado -en particular hasta fines de la presente década-
que el que .iy.[éxico le otorgada a las exportaciones estadounidenses. En
Analizando primero el caso de los acuerdos de nueva generación que
hasta ahora se han puesto en práctica en la región, convendría esbozar con
algún detalle sus características básicas.
El programa de desgravación del comercio entre los países miembros 11 Aunque debe hacerse la salvedad de quela estructura de las ponderaciones tiende a variar
del TLCAN contiene siete nóminas o listas generales sujetas a diferentes rit- con el tiempo en razón de los cambios en el monto y la composición del comercio bi-
lateral que han de producirse comoresultado -de la propia desgravación preferencial.
mos de reducción arancelaria para los bienes calificados como originarios.
12 El margen puede expresarse algebraicamente de la siguiente manera:
Las nóminas van desde una desgravación inmediata hasta una eliminación MPR ABt = ( ( ATP At- AB At)/ ATP At) x 100 )donde:
de aranceles en un período de quince años. La importancia de cada nómina MPR ABt: Margen de preferencia relativo concedido por el país A al país B en el año t.
varía entre los países miembros por la cobertura en términos de número de ATP At: Arancel ( ad valorem) a terceros países aplicado por el país A en el año t.
ítem arancelarios y de su comercio intrarregional. : AB At: Arancel ( ad valorem) al país socio B concedido por el país A en el año t.
Así, por ejemplo, mientras que los Estados U nidos desgravan de mane- 13 · Concretamente los casos de Canadá y los Estados Unidos; que utilizan aranceles espe-
. cificos para un conjunto importante de ítem arancelarios.
ra inmediata las importaciones provenientes de México para un 54 por den-

- 241 -
- 240 -
 CUADRO 3 ....
S
ESTRUCTURA DEL PROGRAMA DE DESGRAVACION COMERCIAL "'
PARA ALGUNOS ACUERDOS DE LAS AMERICAS 'o
r;;""
3.1 NAFTA 5:
Estados Unidos a México Canadá a México México a Estados Unidos México a Canadá ....,~
Nómina de Desgravación %ítem % import. %ítem % import. %ítem % import %ítem % import ~

Nómina A (inmediata) 54.0

47.8 30.8 27..2 43.0 38.1 45.1 29.0 ~
¡;:;
Nómina B (5 Años) 2.45.3 18.1 ll.l 14.0 16.6 14.0 15.9 ;;j
Nómina B6/B+(textiles)* 8.06.0 7.2 1.4 6.5 3.3 6.1 l. O :;;:
Nómina C (lO Años)
~
8.9
15.0 15.9 13.0 27.9 29.7 29.2 33.4
Nómina D (libre) 21.2
24.5 26.3 27.5 0.4 5.0 0.4 15.6
Otros
Total
2.2
100.0
4.7
100.0
1.6
100.0
19.7
100.0
8.4
100.0
7.4
100.0
5.3
. 100.0
5.4
100.0
~
'-- - - · - - - -- - - - - - -- -----------
- - -······---·----------

*Nota: .Tarifas sobre textiles y confecciones bajo la nómina B6 para el comercio entre México y los Estados Unidos se reducirán a
N
te¡ partir de enero de 1999 en un monto igual, en porcentaje, a la tarifa base. A partir de esta fecha se reducirán en cinco etapas anuales.
Para el comercio entre Canadá y México, las tarifas sobre textiles y confecciones bajo la nómina B+ se reducirán en ocho años de
acuerdo con un calendario específico.

3.2 EL ACUERDO G-3

México a Colombia México a Venezuela Colombia a México Venezuela a México

Programa de Desgravación %ítem % import. %ítem % import. %ítem % import %ítem % import
lO Años 86.3 66.7 81.9 94.6 86.2 40.2 79.3 68.9
5 Años 0.0 0.0 0.0 0.0 l. O 1.8 0.1 0.0
Automotor 3.7 0.5 3.5 0.3 4.2 . 40.0 2.9 21.0
EXCL 3.0 0.3 12.0 1.9 4.5 0.2 17.2 4.7
EX 6.8 27.0 2.5 1.6 3.9 10.0 0.4 4.9
Otros 0.0 5.4 0.0 1.4 0.0 7.5 0.0 0.3
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 .. 100.0 100.0

__
___________ _ _ j
- -- ----'----- - -

~1~/.::·
~------............ --..-.;;.;................ ...........................;....;.,.
..-.;;.;.... ~~--~~----"""

3.3 MEXICO - COSTA RICA

México a Costa Rica Cost.a _Rica a México

Nómina de Desgravación %ítem % import. %ítem % import.
Nómina A (inmediata) 79:6 39.5
Nómina B (5 Años) 73.0 36.5
7.1 44.3 11.7 7.1
Nómina C (lO Años) :8.5 15.5
Nómina D (libre) u:5 42.4
3.3 0.3 0.0 0.0
Nóriüna E (15 Años) 0.1 0.0
EXCL 1.7 1.2
l.l 0.0 1.7 1.2
Otros 0.2 0.3
Total 0.6 12.8
100.0 100.0 100.0 100.0

~
;g
o
3.4 LOS ACUERDOS BILATERALES DE CHILE ;;j
8
o.
Chile a México Chile a Colombia _<:
Chile a Venezuela
Programa de Desgravación

~
%ítem % import. %ítem % import. %ítem % import
Programa Generál (inmediata) 77.7 26.4
Anexo l (7 años) 75.8 76.7 85.3 31.9
3.2 3.0 6.0 15.6
:;;:
Anexo 2 ( 5 años) 4.6 38.0 Q
15.6 62.2 7.7 2.7
Programa Especial 4.2 21.9 ~-
1.8 -0.2 8.5 1.2 ....,
Programa Automotor 3.2 7.4
1.7 0.0 2.1 0.4
Total 100.0 92.0
2.7 0.7 25
100.0 97.0 100.0 100.0 S2
:;::
e los autores a partir del texto de los acuerdos oficiales. Para los porcentajes en términos de impor- "'
¡;::;
taciones se han utilizado las importacionés bilatarales en 1993 respectivamente.

1
 PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN
LUIS JORGE CARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL

CUADR04 y un 77 por ciento, respectivamente 14 . Un comportamiento similar habría

MARGENES DE PREFERENCIA RElATIVOS EN NAFTA, G-3, de preverse para el caso del comercio entre el Canadá y México, aunque
MEXICO-COSTA RICA Y BilATERALES DE CHILE con menor intensidad a lo largo de todo el período (cuadro 4).
• La existencia de diversas nóminas con plazos de desgravación tan dife-
Promedio Simple
Miembros (Promedio ponderado oor las imoortaciones bilaterales de 1993) rentes determina una elevada dispersión de los márgenes de preferencia
Acuerdos
1995 1998 2000 2003 relativa tanto a nivel general éomo incluso sectorial. Por ejemplo, el co-
Regionales
eficiente de variación promedio del margen relativo tiende a ser supe-
TLCAN México a 55.1 75.5 83.8 96.4
(40.9) (59.9) (65.5) (73.9) rior al 60 por ciento aún a nivel de sectores productivos de la clasifica-
Canadá
ción cnu a dos dígitos 15 .
México a 55.4 77.3 85.8 95.9
(49.2) (75.5) (80.4) (91.1) Corrobora este hecho la presencia de significativas diferencias entre sectores
USA
y subsectores en términos de los niveles de preferencias arancelarias relativas
USA 77.8 90.0 95.1 99.6
a México (81.7) (94.1) (97.4) (99.8) otorgadas al comercio mutuo entre los países miembros del TLCAN. La
estructuración de los programas de desgravación preferencial del G-3 y
Colombia a 20.0 36.5 50.5 78.3 del acuerdo México con Costa Rica comparten algunas características
G-3
México (25.5) (36.3) (43.8) (56.8) básicas similares a las de TLCAN (cuadro 3).
Venezuela a 16.2 31.1 43.3 69.9 • En razón de la presencia de importantes diferencias entre aranceles a
México (20.1) (30.7) (39.4) (60.2) terceros países, resulta indispensable complementar el análisis con la con-
México a 28.7 47.5 61.9 83.4 sideración de los márgenes de preferencia absoluto. Así, por ejemplo,
Colombia (28.2) (41.6) (51.7) (66.7) siendo el arancel de México significativamente superior al estadouni-
México a 25.7 43.4 57.0 77.4 dense -al punto de que, en promedio, lo superaría en más de dos veces
Venezuela (43.2) (60.9) (72.8) (90.7) para la mayorh de los sectores- y existiendo ,importantes diferencias
intersectoriales en sus estructuras arancelarias, durante 1995 México le
MEXICO- México a 83.1 89.0 91.0 94.0 habría concedido a las importaciones de bienes estadounidenses un margen
COSTA Costa Rica (79.4) (89.3) (94.7) (98.6)
RICA
promedio de preferencia absoluto cercano a unos 8 puntos porcentua-
Costa Rica 76.8 87.8 92.7 96.7 les -equivalente a una preferencia relativa del 70 por ciento- para bie-
a México (48.9) (68.1) (79.4) (93.9)
nes manufacturados intermedios, a 7 puntos para bienes de consumo y
a unos 6 puntos para bienes de capital, en comparación con márgenes
BIIATE- Chile a 57.3 95.7 96.7
RALES a Venezuela (75.4) (92.2) (92.5) promedio del orden de unos 2 a 3 puntos concedidos por los Estados
de Unidos a bienes mexicanos. Ello, no obstante que de manera simultánea
Chile a 57.1 91.0 92~3
CHILE los Estados Unidos habría otorgado en promedio una preferencia rel~ti­
Colombia (55.3) (95.1) (98.7)
va mayor que la concedida por México bajo el mismo marco del TLCAN.
Chile a 75.7 99.9 99.9
México (82.8) (99.9) (99.9) Es de mencionar que este tipo de situación podría acentuarse al tomarse
en cuenta el impacto de otro instrumento de la política de desgravaCión
Nota: Cálculo de los aútores a partir del texto de los acuerdos oficiales.
como es el caso de las reglas de origen.
efecto, el margen de preferencia, medido como el promedio aritmético
simple otorgado por los Estados Unidos sería de rin 78 y un 90 por ciento
en 1995 y 1998, equivalentes a alrededor del82 y el94 por ciento en 14 Los correspondientes márgenes de preferencia promedio ponderadós por las respec-
términos ponderados por las importaciones estadounidenses provenientes tivas importaciones bilaterales serían cercanos al 50 y el 75 por ciento.
de México tomando como base el año 1993, :mientras que el recibido 15 Es decir, la desviación estándar del margen de preferencia relativo llega a equivaler a
por sus exportaciones con destino a territorio mexicano llegaría a un 55 más de un 60 por ciento del nivel promedio.

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 PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN
LUIS JORGE GARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL

Precisamente por razones como las anteriores es por lo que los acuer~os de sus instrumentos puede llegarse a un diagnóstico definitivo acerca de la
de nueva generación tienden a ser de carácter más selectivo-esr:atégico naturaleza, de la intensidad y de la selectividad de una política como la de
entre tipos de sectores y por países socios que los de libre comerciO puros ampliación preferencial de mercados.
enmarcados bajo una óptica de mercado. Hechas las debidas salvedades, debe señalarse que en las Américas el
proceso de desgravación arancelaria se ha llevado a cabo a diferente ritmo y
con distinta cobertura, pero con una clara tendencia a ir abarcando mer-
ACUERDOS DE PRIMERA GENERACIÓN
cados cada vez más amplios. Su importancia no deja de destacarse si se toma
Entre los elementos que distinguen a este tipo de acuerdos se destacan en cuenta que:
la sencillez del programa de desgravación en términos del re~u~i~o número • Los acuerdos de nueva generación suscritos hasta ahora abarcarían cer-
óminas de la relativa transparencia del proceso de ampliacwn del mer- ca de un 86 por ciento de las exportaciones intrahemisféricas, con base
d en , d ' en el año 1994, en el marco de los cuales para el año 2004 se llegaría a
cado y de la utilización de un conjunto de normas elementales e caracter
genérico para la reglamentación de la competenci~ .. · . la eliminación total de aranceles al comercio entre países participantes
Así a manera de ilustración, en el acuerdo de libre comercio celebrado en un 95 por ciento de los ítem arancelarios 17, dentro de un esquema
entre Cbne y Méxic9, un 95 por ciento del universo arancelario correspon- elaborado de normas para la calificación del origen.
de a la modalidad de desgravación automática, con la peculiaridad de que se • Los acuerdos de primera generación vigentes en la actualidad promo-
dispone· de sólo dos nóminas básicas con períodos bastante similares -una verían la desgravación plena de prácticamente la totalidad del respecti-
16
nómina con un plazo de desgravación total a cinco años y la otra a siete años vo comercio intrazonal hacia la finalización de la presente década, bajo
normas de origen estandarizadas y relativamente sencillas, aunque su-
(cuadro 3). . ..
Ello se traduce no sólo en que ya al cuarto año de vigencia del acuerdo, jetas a graves imprecisiones metodológicas y operacionales para la veri-
México podría llegar a conceder a las importaciones .proven.ientes de _chile ficación práctica de su cumplimiento.
una preferencia relativa promedio cercana al80 por CI~nto, srno ademas que • Las uniones aduaneras en etapa de perfeccionamiento -MCCA, ·CARICOM,
se lograría una dispersión muy reducid~ de márgenes, ~eflejada en un coefi- GRAN y MERCOSUR- promoverían la formalización de un mercado am-
ciente de variación inferior al lO por ciento, tanto a ruvel general como de pliado entre algunos grupos de países de la región durante el próximo
sectores productivos de dos dígitos de la CIIU. .
quinquenio -excepto para un número de bienes de cierta importancia·
Como en el acuerdo entre Chile y México, en los acuerdos suscntos por que podrían quedar marginados del proceso de armonización arance-
Chile con Colombia y Venezuela se destaca no sólo la reducida importancia laria- con un potencial que se destaca no sólo por el elevado crecí-
sino además el limitado número de nóminas diferentes a la nómina general miento reciente de los flujós comerciales intrarregionales, sino ade-
más por su importante participación en el intercambio entre países del
de desgravación automática. . . . .
Por lo anterior, resulta evidente la diferencia que eXIste entre los acuer- hemisferio.
dos de la primera generación y los de la nueva gener~ci?n en el ~mbito de los
programas de desgravación arancelaria del comercio rntrarre~wnal.
Como se muestra en la siguiente sección, las normas aplicadas para la LAS NORMAS DE ORIGEN EN LA REGIÓN: UNA SÍNTESIS
calificación del origen regional de las mercancías constituye un elemento decisivo
adicional en la especificación de la naturaleza de los acuerdos comerciales de CONSIDERACIONES GENERALES
una y otra generación. Por ello, es pr~ciso ejercer una gr:U cautela al co~­
siderarse una política como la comercial, sustentada en mas de un mecarus- Una norma de origen tiene por finalidad el cumplimiento de una cierta
mo 0 instrumento. Sólo mediante un análisis integral de todos y cada uno transformación considerada como suficiente o deseable para que un bien objeto
de comercio entre países miembros de un zona integrada pueda catalogarse
Comenzando la desgravación en enero de 1992yculminándola en enero de 1996 Y de
16 17 A excepción del G-3, en cuyo caso la cobertura sería del 60 por ciento.
1998, respectivamente.

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LUIS JORGE GARAl' y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN

como originario de la región, y así ser elegible para un trato preferencial que dición de ser originarios del área integrada. En este sentido, bajo circuns-
. . ·18
facilite su acceso al mercad o comun1tano . tancias específicas, una determinada norma de origen puede incentivar nue-
En principio, las normas de origen se establecen con el fin de evitar una va inversión para ampliar la estructura de producción doméstica con destino
determinada reorientación del comercio entre países miembros de un acuer- al mercado integrado, como sería posible en el caso de inversiones con ca-
do de libre comercio, auspiciada por la existencia de diferencias en las polí- pital y tecnología de terceros países realizadas por motivos estratégicos para
ticas nacionales de protección a las importaciones provenientes de terceros penetrar o al menos conservar su presencia en el área preferencial.
países. En otras palabras, mediante las normas de origen se pretende evitar la De ahí que a priori no puedan hacerse generalizaciones sobre el impac-
reproducción del fenómeno conocido como deflexión del comercio: la im- to en localización de recursos y en bienestar de la aplicación de una deter-
portación en condiciones preferenciales de mercancías de terceros países a través minada norma de origen para áreas de libre comercio entre diferentes tipos
de aquel país miembro que tenga el aranceLmás bajo. de países. Al fin de cuentas se trata de una,cuestión empírica que tiene que
Las normas de origen tienden a adquirir mayor importancia y a imponer determinarse caso por caso.
mayores restricciones al comercio intrarregional, cuanto más elevados sean Aparte de la razón de ser de las normas de origen, debe destacarse su función
los niveles absolutos y las diferencias entre los aranceles nacionales que se aplican esencial en el contexto de una política de índole estratégica. En este caso, ·las
a importaciones provenientes de terceros países. En este caso, también es mayor normas de origen adquieren innegable idoneidad para una reorientación se-
la posibilidad de que se reproduzca una importante desviación del comercio lectiva de recursos productivos. En el proceso de conformación de un área de
entre países miembros, con la consigui~nte pérdida de eficiencia en la asigna- libre comercio su papel tiende a ser tanto más importante cuanto mayores sean
ción de recursos en la región, por lo menos desde una perspectiva estática. la selectividad y el énfasis estratégico de la desgravación preferencial. De he-
El impacto .neto sobre el bienestar de la aplicación de reglas de origen cho una verdadera ampliación efectiva del mercado depende básicamente de
dependerá, entre otros factores, del grado de exigencia para la incorpora- las normas de origen establecidas -en cuanto a rigor, transparencia, selectivi-
ción de un contenido regional superior al alcanzado con anterioridad a la dad y complejidad administrativa- debido a su capacidad para alterar sustancialmente
conformación del área de libre comercio. Mientras mayor sea la exigencia de el nivel y la estructura efectiva de las preferencias derivadas del propio programa
un contenido adicional al observado en la práctica, tanto más propicias se- de desgravación arancelaria. · . ·
rán las condiciones para la creciente reproducción tanto de desviaciones de Por ejemplo, cuanto más exigentes y restrictivos sean los requisitos para
comercio como de distorsiones enJa asignación de recursos entre.países. calificar .el origen, mayores serán las dificultades para poder usufructuar las
Como es de esperar, el impacto neto dependerá del grado de integración preferencias arancelarias y, por lo menos a partir de cierto punto, menor será
alcanzado entre los países socios con antelación a la conformación de la zona el espectro de productores regionales habilitados para usufructuar en la práctica
de libre comercio. En la medida en que sean socios 'naturales' por su proxi- las ventajas comerciales. Es decir, cada vez habrá menos probabilidades de
midad geográfica y por su grado de complementariedad económica, y que hayan garantizar un oportuno y adecuado aprovechamiento de la desgravación
alcanzado un nivel de integración entre sus aparatos productivos, menor será arancelaria en el mercado. regional y de lograr una ampliación efectiva del
el impacto relativo de una norma de origen, particularmente en comparación mercado.
con el caso de países con moderados grados de interdependencia. Sin profundizar en eL estudio del impacto económico de las normas de
Por otra parte, debe relievarse la existencia de otro tipo decisivo de impactos origen, que escapa al propósito de este artículo, es suficiente señalar algunos
sobre la asignación de recursos en una perspectiva intertemporal como es el elementos característicos. · · ·
relacionado con la localización de la inversión, tanto nacional como extran,. Las normas de origen tienden a favorecer las exportaciones intrarregionales
jera, motivada para buscar aprovechar ventajas potenciales del acceso prefe- a expensas de fuentes proveedoras de terceros países -por incrementarse la
rencial al mercado ampliado mediante la exportación -a los demás países socios- competitividad relativa de los productores domésticos de la zona de libre
de bienes que puedan ser elaborados internamente y que satisfacen la con- comercio- y a estimular la realización de diversas etapas del proceso produc-
tivo entre.los mismos países socios. .
18 El lector interesado puede consultar, entre otros, a: Garay, L. J. y A. Estevadeordal Es así como una norma de origen se asimila a una preferencia otorgada
(1994). por los países miembros a aquellos exportadores nacionales que cumplan los

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LUIS jORGE GARAl' y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN)' NORMAS DE ORIGEN

-- ... · ·}
requerimitiiltos sobre procesamiento y contenido nacional o regional en la de complejidad administrativa, la falta de transparencia y la multiplicidad de
actividad productiva de los bienes objeto de la exportación. Su impacto neto los criterios de calificación 19 .
en términos de protección de la actividad interna del insumo intermedio re- Por último, conviene destacar que en el momento de evaluar la implantación
querido depende en última instancia de la variación efectiva en el nivel de de normas de origen no sólo es preciso considerar las falencias en su aplica-
producción del bien exportable auspiciado por la desgravación preferencial ción, sino que también deben tenerse en cuenta su decisivo papel y su inne-
del mercado. gable eficiencia para el cumplimiento de determinados objetivos selectivos de
Así, por ejemplo, si la norma es demasiado exigente -al punto de no una política como la de ampliación preferencial de mercados.
poder ser satisfecha mediante la producción nacional por lo menos en el corto
plazo- no se produciría un impacto proteccionista realmente efectivo que METODOLOGÍAS ALTERNATIVAS PARA LA CALIFICACIÓN DEL ORIGEN
incrementara la producción exportable del país socio supuestamente favore-
cido, independientemente del margen de preferencia vigente en virtud del Una vez reconocida la justificación de las normas de origen como ins-
programa de desgravación. En este caso, una desgravación arancelaria plena trumento básico de la política comercial en la conformación de un área de
se traduciría en una preferencia nula al comercio intrarregional y, por lo tanto, libre comercio, surge necesariamente el problema de cómo garantizar su mayor
en la no ampliación efectiva del mercado. transparencia y eficacia en la práctica. El problema se centra específicamente
Debe destacarse que el grado de protección implícito en la norma de en torno a la elección de los criterios y a la metodología operacional para el
origen es esencialmente variable y dificil de predecir en la práctica. Ello diseño de las normas, a partir de los objetivos que les sean asignados.
depende de varios factores,,entre los que pueden mencionarse: A. Las posi- Aparte del principio general de calificación del origen basado en el concepto
bilidades de sustitución en la producción interna entre insumas según ori- de bien enteramente producido en el territorio de uno o más países partici-
gen geográfico, B. Los cambios tecnológicos y la innovación productiva, pantes, por lo menos hasta ahora se han utilizado tres criterios básicos para
c. Las condiciones de oferta en las industrias nacionales que producen los la determinación de la ocurrencia de una transformación considerada como
bienes intermedios, D. La estructura del mercado de los bienes interme~ suficiente.
dios en la zona de integración, E. Las políticas de protección con respecto • El primer criterio consiste en un cierto cambio en la clasificación aran-
a terceros países. celaría _entre los bienes elaborados y los insumas y materiales foráneos
Además, la norma de origen puede generar, entre otros los siguientes utilizados en su proceso productivo. Por ejemplo, el cambió a nivel de
efectos: A. Ineficiencias tecnológicas en presencia de una sustitución im- partida arancelaria -esto es, a nivel de los cuatro primeros dígitos ~el
perfecta entre insumas o de una competencia oligopolística, B. Tratamien- Sistema Armonizado de la clasificación arancelaria- constituye la base
tos discriminatorios, no sólo entre sectores productivos, sino también para el sistema de normas de origen preferenciales en casos como los de
intrasectorialmente entre tipos de empresas productoras, al favorecer rela- la Comunidad Europea y la ALADI. ·
tivamente a aquellas empresas cuyo proceso productivo tiene mayor capa- Entre los principales problemas que se encuentran para su aplicación se
cidad de adaptación productiva para satisfacer los requerimientos impues.- · destaca el relacionado con la ausencia de elementos suficientes para la
tos por la norma de origen, c. Restricciones al comercio regional en cas- determinación.de aquellos cambios específicos de clasificación arance-
cada, hacia las actividades o etapas ulteriores en los procesos productivos, laria que permitan garantizar el érimplimiento de una transformación
D. Inequidad en la distribución de beneficios entre factores productivos,
actividades y países, 19 Desafortunadamente existe una escasez de estudios empíricos sobre el tema, quizá de-
De igual manera, debe señalarse la posible significación de los costos bido a las dificultades inherentes para efectuar una estimación siquiera aproximli.da de
operativos y administrativos para la certificación y la verificación de por lo · los costos para la administración de un mecanismo como el de las reglas de origen. Entre
los trabajos disponibles conviene señalar uno sobre el caso de Alemania a comienzos de
menos ciertas normas de origen, tanto a nivel de las aduanas nacionales como
los años ochenta -en el marco de la Comunidad Europea y la Asociación Europea de
de las mismas empresas productoras, lo cual agudizaría la pérdida de eficien~ Libre Comercio- en el que se estima el costo relacionado con la determinación exacta
cia susceptible de producirse en el sistema en su conjunto. En principio, puede del origen en un monto equivalente cercano a un dos o tres por ciento del valor de las
preverse que los costos operativos netos tienden a agudizarse con el grado mercancías. Véase, entre otros, a: Taylor, R., W. Werner y O. Horovitz (1984).

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LUIS JORGE GARAl' y ANTONI ESTEI'ADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN

sustancial equivalente en la producción de todos y cada uno de los ítem aplicación rigurosa del criterio del valor agregado, sería justificable concen-
del universo arancelario. Ello se debe básicamente a que el Sistema trar esfuerzos para el perfeccionamiento del diseño de un patrón de califica-
Armonizado no fue diseñado con el propósito de servir de instrumento ción basado fundamentalmente en un criterio como el de cambio de clasi-
único para la calificación del origen de las mercancías. ficación arancelaria. De esta manera podría optarse por seleccionar dicho criterio
• El segundo criterio se trata de un porcentaje definido como cota máxi~ como el criterio básico de clasificación, con la utilización complementaria
ma para el contenido de insumas y materias primas extranjeras -prove- de cualquier otro criterio como el de contenido regional o el de requisito
nientes de terceros países- permisible para que el bien elaborado pueda técnico sólo para aquellos casos excepcionales que lo ameriten plenamente.
ser considerado como originario de la zona integrada, o alternativamente, Uno de los requisitos para avanzar en dicha dirección consiste en la
el porcentaje mínimo de valor agregado regional requerido en su pro- definición de un ordenamiento relativamente coherente en todo el universo
ceso productivo para otorgar al bien el carácter de originario. arancelario, de los niveles de cambios en clasificación anincelaria según el
Este criterio adolece de fallas, como las siguientes: A. Tiende a penali- grado de exigencia sobre transformación en el proceso de producción de los
zar el uso de técnicas más eficientes para ahorrar costos, B. Resulta al-: bienes. Es decir, en el establecimiento de un patrón coherente de equivalen-
tamente sensible a los cambios en los factores determinantes del costo cias entre los niveles de cambios en clasificación arancelaria -por ejemplo,
de producción entre países, como por ejemplo las tasas de cambio re- cambio a nivel de capítulo, de partida o de subpartida arancelarias- y la exi-
lativas, los salarios y las prestaciones laborales,.c. Aumenta la comple- gencia en grados de transformación productiva.
jidad y el costo del proceso de administr'ación de su cumplimiento, dada Debe reconocerse que una tarea en tal sentido conduce forzosamente
la necesidad de procedimientos contables, operativos y :financieros exi- a la realización de cambios en la clasificación arancelaria -por ejemplo, la
•gentes y dispendiosos, tanto a nivel de las aduanas nacionales como de apertura de nuevas posiciones arancelarias para facilitar la diferenciación de
. las propias empresas productoras, D. Reproduce inequidades en la dis- bienes resultantes en diferentes etapas del proceso productivo- que puedan
tribución de los beneficios entre países, no sólo al favorecer a países con facilitar su utilización como criterio de definición de origen
aparatos productivos más integrados verticalmente y en general más Sin demeritar. de manera alguna la dificultad de una tarea de dicha na-
complejos -como ocurre en el caso de las naciones industrializadas- sino turaleza, debe señalarse que la especificación de un patrón coherente de
además por penalizar relativamente a aquellos países con sueldos y sa- ordenamiento facilitaría sustancialmente la administración de las normas de
larios bajos, como los de menor desarrollo relativo. origen, contribuiría decisivamente a qrie el cumplimiento de los requisitos
• El tercer criterio se refiere a la realización de ciertas operaciones técni- de origen fuera menos sensible a la evolución de variables exógenas al pro-
cas o la utilización de determinados insumas o materias primas en la pio proceso de producción y favorecería la transparencia y sencillez en la
actividad productiva, como requisito para. el otorgamiento de la califi- administración del régimen de normas de origen. Además, permitiría la se-
cación de origen regional a un bien procesado en la región. lección y la aplicaCión de requerimientos de origen diferenciales, no unifor-
Aparte de las dificultades técnicas· para disponer de un inventario actuali- mes entre tipo. de bienes, tal como corresponde en el contexto de una política
zado y amplio de los procesos de producción disponibles en cada momen- comercial estratégica.
to del tiempo -entre otras razones, en vista de su permanente alteración- Precisamente, por razones como éstas es por lo que parecería que han
su especificación no deja de ser discrecional debido a la ausencia de ele- tenido una creciente acogida propuestas formuladas en tal sentido para la
mentos de clasificación que objetivamente garantice la equivalencia de grados definición de la metodología de clasificación del origen en el caso del co-
de transformación en la producción de diferentes bienes. mercio no preferenciaL
Debido a la imposibilidad práctica de contar con un criterio único para la De cualquier forma, no debe dejar de destacarse la conveniencia de optar
determinación del origen regional de todas y cada una de las mercancías exis- por principios tendientes a: A. Precisar el objetivo asignado a la norma de ori-
tentes, conviene seleccionar el mínimo número de criterios que permitan ga- gen como instrumento de la política de desgravación preferencial; B. Acotar
y
rantizar la mayor efectividad transparenciaposibles de la norma., · al mínimo posible el número de criterios para la calificación del origen, brin-
En este sentido, dadas las características distintivas de los criterios bá- dando preferencia al criterio de cambio de clasificación arancelaria. c. En aquellos
sicos utilizados hasta ahora y con base en la experiencia observada con la casos que se decida disponer de más de una norma para la calificación del origen,

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LUIS JORGE GARAJ' )' ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN

asegurar una adecuada coherencia entre normas de origen alternativas y grados • En segundo lugar, sobresale el régimen adoptado por el TLCAN que a su
de exigencia de transformación productiva. D. Garantizar al máximo la sim- vez ha servido de base para otros acuerdos de nueva generación suscri-
plicidad y la transparencia de los procedimientos requeridos para la aplicación tos recientemente 21 . Una diferencia sustancial_entre la metodología básica
de los criterios y para la verificación de su cumplimiento. E. Ante la alternativa aplicada en el TLCAN es su mayor complejidad, especificidad y detalle
de aplicar una norma de origen compleja para la protección de bienes consi- en comparación con la aplicada en el régimen general de la ALADI, así
derados sensibles, sopesar debidamente las ventajas de adoptar otras medidas como también con el régimen adoptado en el marco del Sistema Gene-
de política más transparentes tales como la prolongación del período de am- ralizado de Preferencias.
pliación del mercado o la reducción de diferencias entre los aranceles nacio- En general se define como bienes originarios de un país miembro aqué-
nales a terceros países. F. Buscar la concertación de una metodología para la llos que se obtienen o producen enteramente en el territorio de uno o
calificación de origen en el hemisferio, para ser aplicada en acuerdos comer- más países participantes o cuando son elaborados en cualquier territo-
ciales. G. Promover en el marco de la OMC un convenio multilateral en torno rio de un país miembro a partir de materiales originarios.
a las bases de una metodología común de referenCia para la especificación de Sin perjuicio de lo anterior, un bien también puede calificarse como
reglas de origen en acuerdos comerciales preferenciales. originario si logra satisfacer debidamente los requisitos impuestos por
Ja aplicación de criterios adicionales como el de cambio de clasificación
REGÍMENES SOBRE ORIGEN PREVALECIENTES EN LAS AMÉRICAS arancelaria, el de contenido regional y¡o el técnico22 .
• En tercer lugar, se destacan los requisitos específicos de origen en el
Actualmente se aplican en la. región las siguientes metodologías básicas marco de la ALADI. Como se estipula en la Resolución 78, pueden es-
para la calificación del origen de las mercancías. tablecerse requisitos específicos de origen paraJos productos negocia-
• En primer lugar, el régimen general de la ALADI que -mediante la Reso~ dos en los acuerdos de alcance parcial y los acuerdos de libre comercio
lución 78 de 1987- dispone como requisito genérico para la calificación celebrados por países miembros de la ALADI, aunque .en ningún caso
de origen regional, el de cambio de partida de la clasificación arancelaria deberán ser menos exigentes que los instituidos por aplicación de dicha
o, en su defecto, el de un contenido extrarregional no superior al 50 por Resolución, salvo en el caso de los productos originarios de los países
ciento del valor FOB de exportación; es decir, el de un valor agregado de menor desarrollo económico relativo (Artículo 6o.).
regional no inferior al 50 por ciento. Este requisito se aplica de manera
generalizada a todos los ítem del universo arancelario, salvo el caso ex- 21 La metodología general de calificación de origen utilizada por este régimen también
cepcional de los bienes sujetos a requisitos específicos de origen defini- se aplica al caso de los convenios comerciales recientes como el G-3 y los acuerdos de
dos por potestad de los Estados miembros .. libre comercio suscritos por México con Costa Rica y Bolivia.
Dicho régimen se aplica, por ejemplo, en la mayoría de los acuerdos de 22 En el TLCAN, el criterio de contenido regional puede calcularse utilizando el método
alcance parcial concertados en el marco de la ALADI con anterioridad a la de valor d~ transacción o el método de costo neto. El primer método; a diferencia del
~egundo, se basa en el precio realmente pagado o pagadero por los bienes o materiales,
firma del TLCAN, en los acuerdos de libre comercio suscritos por Chile desde mcorporándose todos los costos incurridos e incluso las ganancias. El segundo excluye
comienzos de los años noventa con México, Venezuela; Colombia y Ecua- del cálculo algunos costos éomo los de promoción de·ventas, comercialización y de
dor, y en cierta medida, en el caso general del MERCOSUR20 . servicios posteriores a la venta, así como a las ganancias.
No obstante lo anterior, debe resaltarse que el régimen de la ALADI no Uno de los problemas que presenta la administración de lasnormas de origen se deriva
de las dificultades inherentes a la especificación práctica y la cuantificación minuciosa
ha sido especificado con la suficiente precisión metodológica y operativa del contenido regional incorporado en un bien o a la definición detallada de los reque-
para asegurar su estricta observancia en la práctica. rimientos técnicos en los procesos productivos. Ello explicaría que las reglamentacio-
nes estadounidenses sobre las normas de origen del TLCAN hayan abarcado 95 pági-
20 Aunque, por 1,1n lado, el valor agregado regional aplicable es del60 por ciento en lugar nas en el Federal Register, cuando las mismas sólo requirieron 1 Opáginas en el caso del
del 50 por ciento y, por otro, al menos en principio pueden aplicarse requisitos espe- acuerdo de libre comercio con Canadá. Debe reconocerse que parte de la explicación
cíficos de origen a aquellos bienes exceptuados del AEC o sujetos a políticas comercia: reside en el afán de precisar la aplicación de las reglas, para así evitar las inconsistencias
les diferenciales entre países miembros o a productos excepcionales decididos por la ·y los problemas operativos experimentados en el pasado con el acuerdo suscrito entre
Comisión de Comercio. Canadá y los Estados Unidos. Véase: Harrison, D. (1994).

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LUIS jORGE CARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN

Además de los acuerdos de alcance parcial, en casos como el GRAN en su primera CARACTERIZACIÓN DE LAS NORMAS DE ORIGEN APLICADAS
etapa de funcionamiento en los años setenta, se utilizó este mecanismo
como parte dela estrategia de sustitución_ de i~portacion~,s y de progra- Aspectos metodológicos
mación industrial con el propósito de incentlvar la mcorporaoon de un mayor
valor agregado s~bregional y utilizar procesos y productos específicos. Se- Lograr una perspectiva panorámica de la estructura regional en materia
gún un documento reciente de la Junta del Acuerdo de Car_tagena ( 199 5 ), de reglas de origen, exige adoptar un sistema de agrupación consistente y
entre las doce resoluciones vigentes, siete corresponden a bienes del sector comprensivo de todos y cada uno de los criterios vigentes para la calificación
químico 0 petroquímico, una al sector automotor y cuatro_ al ~e,talmecánic~. del origen de las distintas mercancías al mayor nivel de desagregación re-
En el caso del MERCOSUR se ha estipulado la determrnacwn: de reqm- querido, como el de fracción arancelaria (ítem a nivel de ocho o diez dígitos
sitos específicos de origen para el caso de bienes comprendid~~ en l~s de .la clasificación arancelaria).
listas de excepciones tanto al AEC como al régimen de adecuaoon (DI- Con tal propósito se ha desarrollado un sistema operativo de agrupamiento
rectiva No.12 de la Comisión de Comercio de agosto de 1995). de las normas de acuerdo con cada uno de los criterios básicos utilizados en
• En cuarto lugar, aparte de los regímenes de origen descritos, s~bresale la especificación de los requisitos particulares que deben satisfacerse para
el régimen puesto en aplicación a finales de 199 5 par~ el com~rc10 entre que un determinado bien pueda ser considerado como originario de Un país,
los países de- Centróamérica. Su principal ca~acte~í~nca con~Iste en que región o área comercial. .,
utiliza como-criterio fundamental para la cal1ficac10n del ongen el salto Con base en dicha metodología es posible proceder-a la elaboración de
arancelario con la peculiaridad de que la exigencia de cambio de clasi- ordenamientos comparativos entre tipos de normas de acuerdo con su gra-
ficación ara'ncelaria en lugar de ser uniforme a través del universo aran- do de exigencia. Aunque, como se ha mencionado, en la práctica el nivel de
celario como en el caso de la Resolución 78 de la ALADI, varía entre protección implícito en una norma de origen frente a la competencia no puede
'
tipos de bienes como en el caso de los r~gímenes de. nueva g~neracwn.
.'
predecirse de manera genérica, por lo. menos resulta posible indagar en una
Es decir, para algunas sub partidas se eXIge un cambio de ~apitulo,. para primerainstancia acerca del ordenamiento preliminar entre ciertos tipos de
otras el salto exigido es de partida o subpar.tida entre el bien y los rnsu- normas de acuerdo con su grado relativo de exigencia-;·
mos importados de terceros países utilizados para su el~boración: . Para avanzar en un análisis estrictamente cualitativo deben estipularse
No obstante, para un conjunto de bienes definidos se aphcan reqmsitos algunas premisas básicas como las que siguen a continuación:
específicos de origen que incorpo~an otr~s criterios ad!~ion~es ~del salto • Un cambio de clasificación arancelaria tiende a ser más exigente; a medida
arancelario -como los de contemdo regwnal y reqmslto tecmco. que !>e agudiza el requisito sobre cambio en naturaleza económica en-
Este régi.men se distingue por avanzar en la precisión de cier~a~ non~as tre el bien elaborado y sus insumas. Así, el requisito de cambio a nivel
y procedimientos requeridos para velar por su adecuada admin:is~a~I?n de capítulo tiende a ser más exigente que el de partida; su diferencia en
y observancia en la práctica. Podría argumentarse que, al menos en p~op10, términos de exigencia se acentúa con respecto al cambio de Sllbpartida
el régimen centroamericano pretende aprovechar tanto l~s vent~ps de y con mayor razón al de fracción arancelaria.
la aplicación del ~riterio de salto arancelario -de manera ~ferenc1al, no • Un requisito sobre contenido regional ha de resultar más restrictivo cuanto
uniforme entre bienes- como la efectividad del reforzarmento de pro- mayor sea la cota mínima requerida. Es decir, en principio, un requisito
cesos administrativos. · del 60 por ciento de conteriido regional debería ser más exigente que
• Por último; es importante mencionar que el régimen establecido por uno del 50 por dento. .
CARICOM define al salto d~ partida arancelaria como criterio básico para • Un requisito técnico se hace cada vez más exigente, cuanto mayores sean
la calificación de origen de la mayoría de los· bienes del universo aran- su ámbito y su cobertura en términos del número y variedad de mate-
celario y, a su vez, estipula unas condiciones específicas para el otorga- riales y/o procesos productivos requeridos.·
miento del origen a una lista detenninada de bienes. Se destaca su re- Conviene utilizar un patrón de referencia lo más uruforme posible en
. lativa uniformidad en el trato entre bienes, aunque pareciera adolecer todo el universo arancelario ·para evitar la-necesidad de tener que efectuar
de suficiente precisión normativa y rigor para su estricta administración. comparaciones sobre bases diferenciales según ítem, y así poder asegurar una

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LUIS JORGE GARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN

mínima coherencia general en el análisis. Esta es una razón decisiva para tomar Por ejemplo, las principales dieciséis familias individuales de normas de origen
el régimen genérico de la ALADI como patrón de referencia. La otra, es la comprenden un 88 por ciento de los ítem del universo arancelario (8 dígitos)
prevalencia formal -aunque no necesariamente efectiva en la práctica- de en los tres acuerdos en consideración. No obstante lo anterior, entre las
dicho tipo de régimen para la mayoría de los otros acuerdos comerciales vigentes dieciséis se distinguen claramente unas cinco familias que abarcan por lo
en la región. menos un 65 por ciento del total de ítem arancelarios.
Se observa un comportamiento relativamente similar si la comparación
Una primera visión comparativa se realiza en términos del valor de las importaciones bilaterales. entre un
país miembro de referencia y por lo menos algunos de los miembros en
Para comenzar conviene analizar el régimen más detallado, como el cada acuerdo, en este caso las importaciones de México provenientes
adoptado en acuerdos de nueva generación. Los principales rasgos caracte- de los Estados Unidos y Venezuela-Costa Rica. En efecto, en las cinco
rísticos del régimen genérico de normas de origen aplicado en los acuerdos principales familias se habría concentrado un 63 y un 84 por ciento del
TLCAN, G- 3 y EL Acuerdo México-Costa Rica -AMCR- 23 , pueden sintetizarse valor de las importaciones realizadas por México en 1993 procedentes
de la siguiente forma: de dichos países, respectivamente. .
• Debe resaltarse como un importante avance dentro del propósito de Al menos en principio puede preverse que la creciente multiplicidad de
asegurar una adecuada transparencia y agilidad administrativa, el hecho familias de normas agudiza la dificultad para la administración del régi-
de que, por lo.general, cada familia de normas de origen incorpore dentro men sobre el origen. Ello se hace más evidente en la medida en que mayor
de las normas alternativas una sustentada en el cambio de clasificación sea el grado de detalle y especificidad de la reglamentación instituida,
arancelaria como único criterio para calificar el origen de los bienes. Aquí ~ como o~urre en el TLCAN con los sectores de .automotores, textiles y
radica, precisamente, uno de los progresos logrados con el régimen del confecciOnes y, aunque en menor medida, con determinadas activida-
TLCAN en relación con el instituido en el acuerdo de libre comercio entre des de ensamble.
Canadá y Estados Unidos. (Una familia de normas de origen es definida La necesidad de que las empresas recopilen información más detallada
como el conjunto de normas alternativas aplicable a nivel de bienes in- Y suficientemente. sustentada con registros contables sobre los costos
dividuales24). distribución y venta de los bienes 2 S, y el diligenciamiento de las certi~
• Sin perjuicio de lo anterior, se destaca la multiplicidad de combinacio~ ~caciones correspondientes ante las autoridades aduaneras responsables
nes de normas de origen, como consecuencia no sólo de la diversidad Imponen so brecostos operativos y financieros de cierta·importancia para
y la especificidad de los criterios básicos de calificación del origen, sino los productores y las aduanas nacionales 26 •
además de la presencia de distintas normas alternativas para el otorga- • De cualquier forma, no debe dejarse de lado la importan~ia rel~tiva del
miento del carácter de originario a un determinado bien. En el TLCAN criterio de calificación sobre contenido regional, ya que está contem-
existen casos en los que puede disponerse de tres normas alternativas
para calificar el origen regional de un bien. 25 P~r ejemplo, distinguiendo cuidadosamente los costos de materiales y bienes interme-
dios entre originarios y 110 originarios, diferenciando porrnenorizadarnente los costos
por categoría.
23 Es de resaltar que a pesar de corresponder a un mismo régimen genérico, existen di- 26 A juicio de algunos observadores podría pensarse que; por lo ~enos hasta ahora sólo
ferencias importantes entre TLCAN y los otros casos tanto en la definición de algunos
un deter~inado conjur:to de ~rnpresas estaría plenamente preparado parala d~bida
conceptos (por ejemplo, valor de contenido regional) corno en la presencia de
sustent~cwn del c?ntem.do regwnal por medio del método del costo neto. Ello, aparte
norrnatividades especiales (por ejemplo, en sectores corno el de textiles y confeccio-
de los. so ?recos~os rncurndos para la certificación del cumplimiento de las normas, podría
nes).
consutwr una Importante fuente de distorsión de la competencia regional entre tipos
24 Un ejemplo de familia característica es el siguiente: primera norma, cambio de cual- de empresas productoras. No obstante, debe mencionarse que el régimen TLCAN dis-
quier capítulo, sin requerimiento sobre contenido regional ni .restricciones técnicas por:e de procedimientos más expeditos para el cál<:ulo y certificación del contenido
sobre el uso de insurnos y/o procesos; y alternativamente corno segunda norma, cam- reg¡onal en el caso de ciertos bienes y bajo determinadas circúnstancias. Estas son algiiDas
bio de partida, a excepción de algunás partidas, con un contenido regional mínimo de las razones por las que vale la pena realizar una evaluación de la experiencia obser-
(por ejemplo, del 60 por ciento en el TLCAN) y sin restricción técnica alguna. vada con la aplicación y la administración de las normas de origen en el caso del TLCAN.

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 .·.·-.
LUISJORyE GARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN)' NORMAS DE ORIGEN

·,···-·~-~//placlo en familias de normas de origen que se aplican a un 42 por ciento FIGURAl

dei'bs ítem arancelarios en el caso del TLCAN, o de un 38 por ciento en ESTRUCTURA DE LA NORMAS DE ORIGEN
EN NAFTA, G-3 Y EN EL ACUERDO DE MEXICO-COSTA RICA
los otros dos acuerdos.
l.l En porcentaje de número de ítems
Si bien en la mayoría de los casos tal criterio no está contemplado en
ESTRUCTURA NORMAS Í>E ORIGEN
todas y cada una de las normas correspondientes a cada familia, su pro-
EN TLCAN 111 G-31111 Y MÉXICO-COSTA RICA!ill
liferación tiende a incrementar la carga administrativa del régimen de ~
"'!-< ROl:CCA(C) '
origen. Ello tiene·innegables consecuencias en cuanto al incremento de "'
los costos de administración de las normas -tanto en las aduanas como ~
¡::: ROl:CCA(P)
o
en las empresas- al aumento de la incertidumbre en el cumplimiento de
los requisitos y a las pérdidas potenciales de eficiencia en la asignación
"'¡:§ ROl:CCA{S) ¡;-
~ ROl:CCA(P) &VA
de recursos. Aunque, en contraprestación, también tiene importantes :z. 222Zl

ventajas en términos de la efectividad de este criterio para contribuir al "'

(;¡
;;;:: ROl:CCA(S) &VA
o
cumplimiento de los objetivos selectivos que se asignen a las normas de
origen en el marco de una política comercial de índole estratégica.
"'o ROl:CCA(C) VR02: Ind VA ;:
~··
En la variada y extensa reglamentación de las disposiciones en materia o ROl:CCA(P) VR02: Incl. VA
aduanera, en la multiplicidad de normas de origen y en la aplicación del :z
ROl:CCA(S) VR02: Incl. VA
criterio de valor agregado parecerían residir algunas de las razones de
los problemas administrativos observados con la implantación del régi- .. - OTROS lea
men de origen del TLCAN. De acuerdo con una encuesta realizada por o lO 20 30 40 50
la Cámara de Comercio del Canadá, un 36 por ciento de las empresas ·' .. ·
manifestaron enfrentar problemas de tipo aduanero, especialmente re- 1_.2 En porcentaje de importaciones bilaterales de México
lacionados con la documentación requerida. Entre las empresas que ESTRUCTURA DE NORMAS DE ORIGEN (MÉXICO)

enfrentan dificultades, cerca de un 43 por ciento adujo que los proble- EN 1111 G-31111 y MÉXICO-COSTA RICA0

mas se derivan de la presencia de ambigüedades en las disposiciones para

diligenciar los certificados de origen27 .
• Adquiere particular importancia la significativa correspondencia que exis-
te entre los casos del TLCAN, el G-3 y el AMCR en términos de la participa-
ción de las principales familias de normas de origen de acuerdo con el porcentaje
de ítem arancelarios, tanto a nivel agregado como a nivel de sector dos dígitos
de la crru, con la excepción evidente del sector de manufacturas de pro-
ductos químicos y productos de petróleo y plásticos. ROl:CCA(C) VR02: Incl. VA
FZ==
Lo anterior, además de la coincidencia de las familias de normas con
ROl:CCA(P) VR02: Incl. VA f2ZZ12Zz=zzzj<=
mayor aplicación en los tres acuerdos para un amplio espectro de las
subpartidas arancelarias ..::en especial entre el G-3 y el AMCR- constitu- . ROl:CCA(S) VR02: Incl. VA
yen una evidencia sugestiva sobre la tendencia reciente a reproducir el
esquema de origen del TLCAN en otros acuerdos comerciales celebra-
lO 30 40 50
dos en la región, específicamente para el caso de los acuerdos del tipo
denominado como d,e nueva generación. NO 'fA: La t~bla incluye las oc!to familias más importantes pre~entes en lo~ tres ~é~~~dos. RO 1 hace refe~
r
~nc1a ~ !a pnmera r~gla de o~gen .R02, en su .caso, a la segunda regla de origen. CCA hace referencia
re9wS1to de C~mb10 de C_laslficac1'?n Arancelana, dondeC,_ P, S, indican si el CCA es a nivel de capítulo,
Par?da o subparttda (con(sm excepcwnes). VA hace referenc1a a la presencia de un requisito de éontenido
27 Para mayor detalle, véase a: The Canadian Chamber ofCommerce (1995). regwnal.en la· regla de ongen. Fuente:Elaboración propia a partir de los acuerdos regionales. '.

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LUIS JORGE CARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN

• Resulta de especial interés el hecho de que si no se considerara la mayor ~ansparencia, pueda aprovechar la efectividad y el rigor de las normas selec-
flexibilidad auspiciada tanto por la claúsula sobre acumulación como la tivas.
'de minimis' prevista en acuerdos de nueva generación, podría preverse ~ste ~esafio se ha~e todavía más complejo en la medida en que: A. Por
que para cerca de un sesenta por ciento de los ítem del universo aran- co~sidera~IOnes de eficiencia en la localización de recursos y de equidad entre
celario las normas de origen aplicadas en el G-3 y el AMCR llegaran a paises sociOs, ha de buscarse un adecuado balance entre economías con di-
implicar una exigencia apriorísticarelativamente mayor que la impues- versos g~ados de interdependencia, de complementariedad y de desarrollo
ta por la norma general de laALADI (dejando de lado el caso de los requisitos productivos como ocurre en el caso del hemisferio americano, B. En medio
específicos de origen -REOS-). de una progresiva liberalización del comercio a nivel mundial -a través del
Asimismo, es de anotar que apenas para cerca de un quince por ciento multilaterilismo- ha de asegurarse que las normas de origen no impidan a
de los ítem del universo podría preverse que las normas de origen del paises ~ocios d.e un área de libre comercio poder usufructuar un acceso pre-
TLCAN resultaran ser menos exigentes a priorísticamente que la norma ferencial efectivo al mercado regional con respecto a terceros países.
general de la ALADI. . E~ razón a estas consideraciones es por lo que en las iwrmas de origen
Por consiguiente, por lo menos con relación a las normas genéricas, podría radicana.~~ de los camp9s más delicados que deben solucionarse en el proceso
aducirse la presencia de una clara tendencia en el ordenamiento compa- de ampliac10n del mercado entre los países americanos.
rativo de las normas de origen de acuerdos de nueva generación y el
régimen de la ALADI: una proporción de casos inferior para los que la
norma general de la ALADI habría de imponer, al menos a nivel apriorístico,
una mayor exigencia relativa. Ahora bién, la intensidad de las diferen-
cias podría atenuarse, en casos de manera significativa, una vez se to-
man en cuenta debidamente las flexibilidades introducidas con la acu-
mulación de origen entre partes partícipes y con la claúsula 'de minimis'.
• En términos de la participación en número de ítem, la mayor restric-
ción relativa de las normas de origen no parecería estar relacionada con
variaciones significativas en la importáncia de la nómina de desgrava-
ción inmediata. Por ejemplo, la proporción de ítem bajo la nómina de
desgravación inmediata superaría la proporción correspondiente para
el caso de la totalidad del universo. Es decir, en el caso del TLCAN la
mayor exigencia de las normas de origen no implicaría necesariamente
un aceleramiento relativo del proceso de desgravación, por lo menos
con respecto al promedio general.
Por todo lo anterior resaltan como rasgos distintivos la sencillez y unifor-
midad del régimen de la ALADI, en contraste con la variedad de normas y
la precisión metodológica y rigor para asegurar su observancia en la prác-
tica de un régimen de origen como el de los acuerdos de nueva generación.
Ahora bien, a pesar de sus ventajas, un régimen genérico caracteriza-
do por la uniformidad no resulta ser el má~ idóneo para la regulación del
acceso al mercado bajo propósitos de política comercial de índole estraté-
gica. En este caso, las nor~as de calificación del origen deben incorporar
criterios de select:lvidad. El desafio radica en especificar una norma desea-
ble que a la vez que conserve en lo posible las bondades de la sencillez y la

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LUIS jORGE GARAl' y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN

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LUIS JORGE GARAY y ANTONI ESTEVADEORDAL PROTECCIÓN, DESGRAVACIÓN y NORMAS DE ORIGEN

APÉNDICE elemento de clasificación es la exigencia de un determinado contenido

regional cuantificado por el método de valor de transacción.
El criterio de agrupación de la norma queda precisado operativamente
En los regímenes generales imperantes en la región existen por lo me- con la asignación del valor porcentual de contenido regional adoptado
nos tres criterios básicos de calificación: Cambio de clasificación arancelaria, para calificar a un bien como originario. Su especificación numérica co-
contenido regional y requisito técnico. rresponde al requisito expresado en términos porcentuales. Por ejem-
El sistema desarrollado especifica a nivel de ítem arancelario ( 8 o 1 O plo, el requisito de un contenido regional del 50 por ciento se expresa
dígitos de la nomenclatura arancelaria nacional dentro del Sistema Armoni- asignándole un valor de 50 al segundo elemento de clasificación de la
zado-SA): norma de origen.
• Primero, el cambio requerido en la clasificación arancelaria entre el bien • Tercero, el requisito técnico de la utilización de determinados materia-
elaborado y cada uno de los materiales e insumas intermedios foráneos les y/o procesos productivos para calificar el origen constituye el otro
-importados de terceros países fuera de la zona integrada- para poder criterio de agrupación de la norma. En su acepción más sencilla tam-
adquirir el carácter de originario. El elemento definitorio de la ~grupa­ bién puede expresarse operativamente mediante una variable discreta-
ción de acuerdo con este criterio e¡¡ el nivel de desagregación específico variable ficticia- que permita distinguir cualitativamente entre los tipos
de la nomenclatura arancelaria al que debe producirse el cambio consi- diferenciales de requisitos por este criterio. En efecto, mediante la asig-
derado como necesario para calificar por su origen. En consecuencia, el nación de un cierto valor numérico por cada uno de los tipos, se define
criterio del cambio de clasificación arancelaria se define operativamente operativamente el tercer criterio de agrupación de la norma de origen.
en cuatro niveles: capítulo (2-dígitos del Sistema Armonizado), partida Por ejemplo, se obtiene una base consistente al asignarle a esta variable
(4-dígitos del SA), subpartida ( 6-dígitos del SA) y fracción (S-dígitos de clasificación valores específicos como: O, si no existe requisito técni-
de la nomenclatura nacional). co; 1, si el requisito se aplica al uso de materiales e insumas; 2, si se trata
El mismo procedimiento se sigue en los casos en que el criterio esta- de un requisito sobre el proceso productivo; 3, si existe requisito tanto
blezca excepciones particulares a las que no se aplica el cambio genéri- sobre materiales como sobre procesos.
co de clasificación. Por ejemplo, el criterio básico para la calificación de
origen de una determinada mercancía puede ser la ocurrencia de un cambio
a nivel de capítulos (2-dígitos) en el proceso productivo -entre el bien
elaborado y los materiales e insumas intermedios importados de terce-
ros países no partícipes- con la excepción de los materiales comprendi-
dos en determinadas partidas arancelarias (4-dígitos). En este caso el
criterio de agrupación de la norma de origen está especificado
operativamente mediante el cambio genérico a nivel de capítulo, con
excepciones particulares al nivel de partida.
• Segundo, el contenido regional requerido en el proceso de elaboración
de una mercancía para adquirir el carácter de originario. A pesar de que
la cuantificación de este criterio no se halla definida con el debido de-
talle en el caso de la Resolución 78 de la ALADI, para fines de una pri-
mera caracterización comparada se considera que el método para su cálculo
se aproxima más al de valor de transacción que al de costo neto. Ade-
más, el método de valor de transacción se emplea en los tres acuerdos
de nueva generación mencionados, en tanto que el de costo neto se aplica
en el TLCAN y el AMCR, pero no en el G-3. De esta forma, el segundo

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COORDINACIÓN MACROECONÓMICA
E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

MARCELO DE P.ABREU
ALFONSO S. BEVILAQUA
MARCELO DE P. ABREU y ALFONSO S BEVILAQUA.Departamento de Economía, INTRODUCCIÓN
Universidad Católica de Río de Janeiro.
Los autores agradecen a Ivana Dall'Agnol y Alessandra Orgler
por su asistencia en esta investigación.
(Traducción de Alberto Supelano)
Las dificultades recurrentes que ha enfrentado la Unión Europea, la crisis
mexicana y la inestabilidad de iniciativas de integración subregionales tales
como el MERCOSUR, son razones que, entre otras, han motivado un crecien-
te interés por las lecciones resultantes de las diversas experiencias de inte-
gración económica. 'Como parte de ese interés, este arriculo examina la re-
lación entre coordinación macroeconómica e integración comercial en el
contexto de algunas iniciativas de integración. Además, explora las leccio-
nes que pueden extraerse para una futura área de comercio preferencial en
el hemisferio occidental.
El artículo se ocupa particularmente, en primer lugar, de la heterogeneidad
de las distintas iniciativas de integración en términos del tamaño económico
relativo de los socios y de la importancia del comercio intrarregional, analizando
a la vez, su importancia para la convergencia de los políticas macroeconómicas.
En segundo lugar, describe .los problemas relacionados con el comercio y la
convergencia de las políticas en otros campos dentro de las diferentes inicia-
tivas de integración subregional: el Grupo Andino, el Mercado Común del
Caribe, CARICOM, el Mercado Común Centroamericano, MCCA, el Tratado
de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN y el Mercado Común del
Sur, MERCOSUR. En este análisis se destaca como la cobertura de los temas
sobre el comercio y el grado de convergencia de las políticas es muy desigual
entre las diversas iniCiativas de integración.
En tercer lugar, se examinan las experiencias de coordinació11 macroeconómica
en diferentes contextos de integración. En particular, se analizan: A. Las
dificultades del Mecanismo de Tasa de Cambio y la meta a largo plazo de
una moneda única: de la Unión Europea, B. La crisis cambiaría mexicana de

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 COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA
MARCELO DE P. ABREU y ALFONSO S. BEVILAQUA

CUADRO l
finales de 1994, c. La discusión de los desbalances macroeconómicos en el . INICIATIVAS DE INTEGRACION SEL
MIEMBROS MAS GRANDE~CECNIOE.LNADAS. PARTICIPACION DE LOS
Mercosur y D. El vínculo entre coordinación macroeconómica, fluctuacio- · PIB Y EL COMERCIO .
TOTALES, 1993, PORCENTAJESA .
nes de la tasa de cambio a corto y a largo plazo y flujos comerciales. Se pre-
senta, además, un análisis empírico del impacto de la variabilidad de la tasa INICIATIVA CE-12 GRAN CARICOM MCCA MERCOSUR TLCAN ALCHO
de cambio sobre los flujos comerciales del MERCOSUR. Por último, se con-
cluye con un resumen de las principales lecciones que pueden extraerse de Fecha de origen 1983 1969 1973 1960 1991 1993 ?
las experiencias anteriores para una futura área de libre comercio del hemis-
Número de miembros 12 5 13 5 4 3 34
ferio occidental, ALCHO.
Tamaño relativo lOO 8.7 0.3 1.4 19.9 130.4 163.0
de cada iniciátiva
(PIB de la CE-12 =lOO)
INICIATIVAS DE INTEGRACIÓNY.CONVERGENCIA
DE POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Participación del PIB 23.4 38.7 31.8 40.6 72.8 84.2 67.4
de la economía m:ás Alemania Colombia Trinidad Guatem. Brazil USA USA
grande en el Y J:obago
La convergencia de las políticas macroeconómicas en una iniciativa comercial PIB subregional total (A)
de integración específica depende esencialmente del tamaño relativo de las .Participación del PIB 18.8 34.2 22.1 22.1 24.1 8.1 8.9
economías involucradas. Cuanto mayor sea una economía, más importante de la segunda economía Francia Venezuela· Jamaica Costa Argentina MéXico Brazil
más grande en el PIB Rica
será su papel en un proceso de convergencia macroeconómica, especialmen- subregional total(.B)
te cuando su tamaño relativo es significativo a nivel mundial y las economías Participación del PIB 17.5 14.5 . 19.6 15.6 1.7 7.7 6.5
pequeñas, por eficaces que sean, serán sus seguidoras. En este contexto, el de la tercera economía Italia Perú Bahamas Salvador Uruguay Canadá México
más grande en el PIB
tamaño puede referirse al producto bruto o a la participación en el conjunto subregional total ( C)
del cc>mercio subregional. Así, el análisis que sigue se basa principalmente
en los tamaños comparativos del PIB, aún cuando, en general, no se habría
Tamaño promediÓ del 4.5 6.3 2.6 10.8 lA o 0.6
PIB de los demás miembros
afectado si se hubieran escogido para dicho análisis las participaciones co- (D)
1
merciales. (Véase el cuadro l, filas A y G) . · Tamaño promedio del 8.3 20.0 7.3 20.0 25:0 33.0 3.0
La Unión Europea2 , cuyos problemas de convergencia macroeconómica PIB de todos los
miembros (E)
han estado recientemente en el centrO del debate académico, tiene algunas
características -en la composición de sus miembros- que pueden contrastarse (F) = (A)/(E) 2.8 1.9 4.4 2.0 2.9 2.5 22.5
con las de otras iniciativas de integración. En forma semejante al Pacto Andino, Participación del comercio 26 7 45 9 29.4 30.8 65.4 73.5 64.1
al Mercado Común del Caribe y al Mercado Común Centroamericano, pero de la econorn!a más grande AJem:rnia Vene:r:uela Bah amase Costa Brazil USA USAe
en e1 comerciO Rica
a diferencia del TLCAN, el Mercado Común del Sur -y aún más con una futura sub regional total ( G)
Area de Libre Comercio del Hemisferio Occidental, ALCHO-la Unión Euro-
pea incluye un número razonable de economías con un tamaño casi.idéntico: ~od~s las estimaciones
A.t!Clpacwnes en el PIB deldel PIB sonseppp
ALCHO a ' e.:x;ceptolla .del .Caricom.
. .
Para calcular .
las par-
idos J?Or e1 ppp eran, en línea con' Jamaica sunuodoque os PIB pe r ca'p··+ d 1 C ..
t.a e anc()m corre-
a las tres grandes, Alemania, Francia e Italia (cuadro l ), puede agregarse el g~ o se mc!uyen los datos de Montserrat. ' s veces mayores que su nivel sin corregir.
Reino Unido, cuyo tamaño es ligeramente menor que el de Italia.
Comercw
países total del ·país especific
del ALC. . ad0 d'IVI.d'1d0 por la suma del comercio total dé todos los
l Un poderoso argumento para elegir el tamaño del PIB en vez de los flujos comerciales eN .
o se incluyen los datos de Antigua ' Montserrat' St · Kitts .Y S anta Lucía.
es que las iniciativas de integración cubr:~ri un número de tem3;s cada vez mayor, como
la inversión, los servicios o la propiedad intelectual, 'donde las gáhancias de la libera-
·lización comercial se relacionan con el tamaño de los mercadoidnternos más que con FUENTES. PIB. Banco Mundial World Development R:eport
. .1995; Comercio: FMI, Direction
of Trade Statistics Yearbook l994.
los flujos comerciales. · ·
2 En este artículo se hace referencia a la Europa de los doce, CK:l2.

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COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

Es comprensible entonces, que las autoridades económicas n~cionales y

CUADR02
financieras de esas economías, incluidos sus bancos centrales, consideren que INICIATIVAS DE INTEGRACION SELECCIONADAS
deben jugar un papel clave en el proceso de convergencia hacia una moneda PARTICIPACION DEL COMERCIO INTRA-ALC EN EL COMERCIO TOTAL
única y un banco central único, como quid pro quo para ceder su p~d~r -cada 1960-1993 PORCENTAJES* '
vez menor- a fin de influir en las principales variables macroeconomiCas. Al- INICIATIVA 1960 1970 1980 1990 1993
gunas de estas economías eran y aún son renuentes a aceptar la preeminencia
del Bundesbank y el hecho de que Alemania está destinada a jugar un p~~el CE-12 24.5 34.8 35.6 42.2 38.2
central. En algunos casos, como el Reino Unido, esta reserva apare~e ex~líCita GRUPO ANDINO 0.4 1.2 2.3 2.7 5.0
bajo el manto de una actitud de crítica contra el menosca~o. de la sobe~a nac~onal. MCCA 3.2 12.8 12.3 6.8 6.0
En otros, como Italia, esas dificultades se hacen explícitas en la resistencia es- MERCOSUR 3.6 4.7 5.4 5.8 10.1
tructural a aceptar medidas más restrictivas en materia de política fiscal. TLCAN 20.2 24.0 19.2 22.8 25.5
En el hemisferio occidental, además de las obvias disparidades de tama- ALCHO** 29.8 29.8 25.1 27.0 30.0
ño entre elTLCAN y las demás iniciativas debido al tamaño de los Estados
Unidos, en el MERCOSUR y el TLCAN hay un predominio mucho másmarca- * Exportaciones intra-ALC divididas por el comercio total de todos los socios con todas las
do de sus miembros más grandes, Estados U nidos y Brasil. En el ALCHO qlle economías neto de importaciones intra-ALC. '
** Incluido el CARICOM
se propone las medidas usuales de concentración mostrarían que Estados
U nidos serí~ mucho más grande en relación con las economías de los demás FUENTE: datos brutos del FMI, Directio1¡ ofTrade y Direction ofTrade Statistics Yearboolz
1994, varios años.
miembros que con respecto al TLCAN (véase la fila F del cuadro 1). La eco-
nomía estadounidense correspondería a casi dos terceras partes del PIB agre-
el caso del TLCAN (véase el cuadro 2, y para el CARICOM, el cuadro 3). Mien-
gado total del ALCHO, seguida por algunas economías de tamaño mediano
tras que en la CE-12, el comercio intrarregional era el 38.2 por ciento del
(Brasil, México, Canadá y Argentina) y, luego, por un gran número de ~co­
nomías aún más pequeñas cuyo PIB agregado es menor que el de BrasiL comercio total en 1993 (relación entre comercio intra-ALC, medido por las
Estos contrastes deben tenerse en cuenta para las discusiones siguientes exportaciones, y la suma de las exportaciones e importaciones totales a,to-
dos los destinos netas de las importaciones intra-ALC), las proporciones para
sobre la convergencia de políticas, incluida el área macroeconómica, donde
la demás iniciativas existentes son: 25.5 por ciento para el TLCAN, 10.1 por
es muy poco probable que surjan muchas de las dificultades europeas, como
ciento para el MERCOSUR, 6.0 por ciento para el Mercado Común Centro-
por ejemplo, el que un país o institución puede jugar un papel centra_! en _la
americano y 5.0 por ciento para el Grupo Andino. Para el ALCHO, ésa par-
coordinación de políticas. La armonización de políticas en el hemisfeno
ticipación sería del30 por ciento en 1993. El comercio intra-ALC se incrementó
occidental estará dominada por los Estados Unidos y seguirá siendo así, aunque
notoriamente cuando no existía la cE..:12, especialmente en los años sesenta,
el desempeño macroeconómico de muchas economías latinoamericanas hubiera
y en el MERCOSUR desde los años noventa.
sido considerablemente mejor en el pasado.
La importancia relativa del comercio ALCen cada país miembro tam-
Otra importante diferencia estructural entre la CE-1~ y las i~c!ati~as de
bién 'varía considerablemente en las iniciativas de integración del hemisferio
integración presentes y en perspectiva se refiere a las baJaS par~cipaciOn~s
del comercio intra-ALC, 3 las cuales son, de hecho, mucho menores SI se exceptua occidental cuando se comparan con la CE~ 12. Mientras que en esta el rango
de variación de esas participaciones es de 46.6-70.4 por ciento, en el Grupo
Andino es de 6.5-14.3 por ciento, 0.1-63.9 por ciento en el CARICOM, 4.0-
3 Las participaciones del comercio intra-.ALC constituyen un in~cador algo imperfecto 27.8 por ciento en el MCCA, 13.5-50 por ciento en el MERCOSUR y 27.7-
del sesgo comercial regional inducido por la política en la medida en que los patrones
comerciales de las economías específicas dependen del tamaño de su PIB, de la ~r~­ 75.7 por ciento en el TLCAN (cuadro 3).
porción del PIB que éstas comercializan, de la co~posición de lo_s ?ie~es comerci~­ Lo anterior es el resultado de un complejo conjunto de factores. Entre
zados y de los costos de las transacciones comerciales. Esas participaciOnes tambien ellos, para mencionar solo unos cuantos, las diferentes etapas alcanzadas por
reflejan el número de economías en una iniciativa de integración dada. Véase Anderson cada iniciativa de integración; las diversas dotaciones de recursos y sus con-
y Norheim (1993).
secuencias sobre el patrón del comercio de bienes; los costos de transacción

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COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

geográficos o comerciales; el tamaño del PIB y el nivel de desarrollo c.on sus No debe sorprender que, cuando la importancia del comercio intra-ALCHO
consecuencias sobre las capacidades de oferta. Lo importante a considerar, se desagrega a nivel de los países, las participaciones tiendan a acercarse y, de
es la distinta importancia relativa que cada economía específica pueda atri- hecho, a superar a las que son típicas en la CE-12 (cuadro 4). Esto es, por
buir a su participación en iniciativas de integración o, más importante en el supuesto, un reflejo de la importancia de Estados Unidos como socio co-
contexto de este artículo, la distinta importancia que puedan atribuir a nuevas mercial de la mayoría de las economías de la región. Pero para un pequeño
iniciativas, en particular al ALCHO. Los costos de ajuste y las ventajas econó- grup~ de economías, el comercio hemisférico no tiene una importancia tan
micas netas de la integración se distribuyen muy desigualmente. notona. Es~o sucede primero que todo con los Estados Unidos y también
~on Arger:una, Brasil y Chile, junto a un número de economías muy peque-
CUADRO 3 nas, especialmente en el Caribe. Esas diferencias en la estructura del:comer-
INICIATNAS DE INTEGRACION SELECCIONADAS cio son uno de los elementos que permiten explicar el heterogéneo cubrimiento
PARTICIPACION DEL COMERCIO INTRA-ALC EN EL COMERCIO TOTAL, de temas por parte de las iniciativas de integración comercial de las Améri~
POR PAIS, 1993, PORCENTAJES* cas, como se mostrará en la sección siguiente.

INICIATIVAS Participación delco- INICIATIVAS Participación delco-

mercio intra-ALC en mercio intra-ALC en CUADR04
el comercio total por el comercio total por ECONOMIAS DEL HEMISFERIO OCCIDENTAL SELECCIONADAS
país e iniciativa país e iniciativa PARTICIPACION DEL' COMERCIO INTRA-ALC EN EL COMERCIO TOTAL
POR PAIS, 1993, PORCENTAJES* '
CE-12 INICIATIVAS Participación del co- INICIATIVAS Participación del co-
Alemania 46.6 Grenada 35.6 mercioconelALCHO mercioconelALCHO
Bélgica y Luxemburgo 70.4 Guyana 10.1 en el comercio total en el comercio. total,
1.7 por país, 1993 '
Dinamarca 50.1 Jamaica por país, 1993
España 64.1 St. Vincent 13.4 GRUPO ANDINO
Francia 56.1 Trinidad y Tobagó 9.2 Bolivia 64.7 Guatemala 86.2
Grecia 58.1 Colombia 65.7 Honduras 72.7
Holanda 65.7 MCCA Ecuador 70.6 Nicaragua 74.1
Irlanda 64.1 Costa Rica 5.7 Perú 57.3
Italia 54.3 El Salvador 19.7 Venezuela 73.4
- MERCOSUR
PortÚgal 70.3 Guatemala 17.2'
Argentina 51.5
Reino Unido 46.6 Honduras 4.0 CARICOM Brasil
Nicaragua 27.8 Bahamas 46.4
33.6 Paragúay 45.1
GRUPO ANDINO Barbados '65.3 Uruguay 64.0
Bolivia 10.2 MERCO SUR Belice 64.7
Colombia 14.3 Argentina 24.0 .Rep. Dominicana·' 37.9 TLCAN
Ecuador 9.7 Brasil 13.5 Grenada 60.1 Canadá 76.1
Perú ll.O Paraguay 22.5 Guyana 56.7 México 80.0 ':
Venezuela 6.6 Uruguay 46.0 Jamaica 80.4 Estados Unidos 34.6
St, Vincent 36.4
CARICOM TLCAN Trinidad y Tobago 77.3 OTROS
Bahamas 0.1 Canadá 74.6 Chile
Barbados 63.9 México 75.7 MCCA 42.6
Haití 74.0
Belice 3.5 Estados Unidos 27.7. Costa Rica 78.6 Panamá
Rep. Dominicana 16.5 El Salvador 56.4
74.8 Surinam 48.0
FUENTE: datos brutos del FMI, Direction ofTmde Statistics Yearbook 1993. Los datos de ¡u~NTE: Da.to~ brutos del, FMI, Dn·ectwn of Trade Statistics Yearbook 1993.
Antigua, Montserrat, St. Kitts-Nevis-Anguilla y Santa Lucía no están disponibles. ·. Srfras ~relr¡:runares. El cálculo para el ALCHO incluye a todas las economías del hemis-
* Cifras preliminares. feno occrdental. Los datos de Antigua y Barbados, Montserrat St. Kitts-Nevis~Anguilla y
Santa Lucía no están disponibles. ' .

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CUBRIMIENTO DE LOS TEMAS EN LAS INICIATIVAS DE INTEGRACIÓN Es necesario hacer algunas aclaraciones sobre la información que se presenta
DE LAS AMÉRICAS en los cuadros siguientes 5 . La existencia de sanciones no significa que su nivel
sea 'GATT-plus', es decir, que su nivel de compromiso, retraso en la ejecu-
Los temas cubiertos en las iniciativas de integración regionales varían ción o alcance, esté definido en forma más estricta que en los acuerdos lo-
considerablemente con las circunstancias específicas y no solamente debido grados en la Ronda del Uruguay. Las meras declaraciones de intenciones acerca
a que el objetivo puede ser una área de comercio preferencial, una, uni?n de la adopción de políticas futuras se consideraron como negaciones. Lo mismo
aduanera 0 un mercado común. El libre comercio entre las economias, m~ se hizo, en forma algo subjetiva, cuando el nivel de compromiso se conside-
cluido en todos esos tipos de iniciativas de integración, es por supuesto, un ró demasiado general.
objetivo estándar después de un período de transición cuya duració-?: puede La información sobre algunos de los más importantes temas cubiertos
variar considerablemente. Un continuum de temas incluye los relaciOnados por acuerdos multilaterales se sintetiza enel cuadro 5. El derecho a aplicar
con el comercio cubiertos por la Organización Mundial del Comercio Ylas tarifas compensatorias no se ha eliminado en general a nivel regional, excep-
excepciones sectoriales, los temas no cubierto.s por la. <?rganización. Mun: to en la CE-12. Las sanciones multilaterales acordadas en la Ronda deLUru-
dial del Comercio cuya relación con el comercio es qmza menos obvia Ylos guay regulan tales prácticas en la mayoría de los acuerdos regionales.
temas referidos a la convergencia macroeconómica. En la mayoría de las iniciativas regionales se incluye el comercio de ser-
Las diferencias en el cubrimiento de los temas comerciales pueden re- vicio's. En algunos casos, como en el de los seryicios financieros dentro del
flejar el hecho de que las distintas iniciativas de integración se encuentran en TLCAN, la liberalización ha avanzado rápidame.ÓÚ, aunque las negociaciones
diferentes etapas del proceso que debe recorrerse para establecer un área de multilaterales de la Organización Mundial del Comercio avanzan muy lenta-
comercio preferencial. Esas diferencias también pueden ?bed~c~~ a ~as des- mente. En algunas de las iniciativas de integración más pequeñas, la inclusión
igual distribución de los temas 'sensibles' entre economias e ~mciatlvas. ~s de este tema puede obedecer al reconocimiento de la falta de una respuesta de
probable que los tipos de productos cubiert.os por un tr.atannento especial oferta. En las iniciativas de integración que incluyen economías más grandes,
0 por cláusulas de exclusión difieran, dependiendo, por eJ~m~lo, de que una como el MERCOSUR, este tema sólo se ha cubierto en forma muy selectiva.
iniciativa incluya sobre todo economías desarrolladas o pnncipalmente eyo- Ún patrón similar se observa en relación con la Propiedad Intelectual
nomías en desarrollo. Las listas de excepciones a las normas generales que Relacionada con el Comercio, PIRC ( trade-related intellectual property, TRIP)
rigen la reducción arancelaria y los diferentes plazos de cada etapa reflejan y con las Medidas de Inversión Relacionadas con el Comercio MIRC, (trade-
esas especificidades. . .· . related investment mesures, TRIM). Aunque la mayoría de las iniciativas de in-
El tratamiento de las barreras arancelarias y no arancelanas baJO dife.: tegración incluyen ambos temas, el MERCOSUR no cubre la PRIC. En general,
rentes iniciativas de integración,no se incluye, entonces, en esta sección que las sanciones y las normas en esos temas son GATT-plus, tanto en la CE-12 como
compara la amplitud del cubrimiento en cada tipo de inte~r~ción. En f~rma en el TLCAN. Debe recordarse que en el caso de las obligaciones multilaterales
similar todas las iniciativas de integración incluyen disposiciOnes relaciona- en materia de MIRC, como las convenciones de Berna y París, el hecho de que
das co~ las salvaguardias del artículo XIX del GATT de 1994, las prácticas definan un tratamiento nacional muy amplio h:ice dificil que las iniciativas de
comerciales desleales distintas de las tarifas anti-dumping y de compensa~ integración proporcionen un tratamiento preferencial a sus miembros 6 •
ción de subsidios estándares técnicos, normas sanitarias y fitosanitarias, normas Las excepciones sectoriales específicas (cuadro 6) siguen la pauta de intereses
de origen y mec~nismos para resolver disputas. Sin embargo, el cubri~ento que se hizo explícita en las negociaciones multilaterales de Ginebra o las
y las características de esas disposiciones varían fuertemente dependiendo particUlaridades de ciertas economías, como el papel del petróleo en la eco-
de la iniciativa de integración y, por tanto, se excluyen de los cuadros com- nomía mexicana y las dificultades políticas que obstruyen cualquier modifi-
parativos4. cación en el control de muchos segmentos del sector petrolero.

4 Los trabajos detallados sóbre esa heterogeneidad son·esc~sos, El tipo de esfuerzo qii~
se requiere se muestra en el estudio sobre normas de origen de Garay Y Estevadeord 5 Los cuadros se basan principalmente en OAS (1995).
(1995). 6 Véase World Trade Organization (1995).

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 COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA
/' MARCELO' DE P. ABREU y ALFONSO S. BEVILAQU.4

_!J CUADRO 5 La agricultura, la industria automotor y los textiles son sectores espe-
TEMA~<~ELECCIONADOS SOBRE LOS QUE EXISTEN ACUERDOS WTO QUE cialmente sensibles, aunque no los únicos, para las economías desarrolladas.
SON CUBIERTOS POR LAS INICIATNAS DE INTEGRACION REGIONAL En la CE-12la agricultura está fuertemente regulada mediante precios inter-
SELECCIONADAS, 1995
nos muy por encima de los precios mundiales, una protección muy alta y
Normas Servicios: li- MIRC: PIRC enormes.subsidios a las exportaciones. En las negociaciones del TLCAN, el
Tema
antidumping y beraliza- tratamiento libre comercio de muchos productos agrícolas requiere un período de tran-
tarifas de sub- ción,MNFy nacional sición de qUince años 7 • La protección a los productores domésticos ineficientes
S i d i o S tratamiento
compensatorios nacional induce incluso a Argentina y Brasil, a proteger sus sectores azucarero y triguero
para el comer- respectivamente dentro del MERCOSUR.
do regional Las normas del TLCAN sobre productos automotores eliminarán en diez
InicÍativa años la mayoría de las distorsiones del régimen automotor mexicano; como
NO SI SI SI los requisitos de contenido doméstico, los criterios de desempeño de las
CE-12
SI exportaciones ligados. a las cuotas de importación y las. exigencias de equi-
PACTO ANDINO SI SI SI
librio comercial. Las normas de origen establecen un 62.5 por ciento de
No hay Reglas NO SI No cubierto contenido generado en América del Norte. En el MERCOSUR se imponen
CARICOM
específicas
muchas limitaciones al comercio de vehículos, partes y componentes de
SI SI No cubierto SI automotores. Además, como se analiza con más adelante, puesto que lapa-
MCCA
No hay Reglas No cubierto Si, muchas No .cubierto ridad del peso mexicano ha fluctuado ampliamente a lo largo del tiempo, ha
·MERCOSUR excepciones
específicas excepto habido una presión permanente para· ajustar la lista regional de excepciones
transporte
a fin de enfrentar este impacto en sectores específicos. Por ejemplo, el acce-
SI SI SI, URplus SI so al mercado brasileño de automotores, que fue liberado a sus socios del
TLCAN
MERCOSUR, puede restringirse en 1966 como parte de una reversión parcial
FUENTE: OAS-Trade Unit and World Trade Organizatwn (1995).
de la liberalización comercial.
En la CE-12, existen regulaciones alas importaciones indirectas de pro-
CUADRO 6 ductos textiles y de vestuario que son aplicables a los productos que tienen
SECTORES A LOS QUE SE OFRECE UN TRATAMIENTO ESPECIAL Y TEMAS restricciones nacionales a la importación bajo el Acuerdo de Multifibras 8 •
· CUBIERTOS POR LAS INICIATNAS REGIONALES SOBRE LOS CUALES
EXISTEN ACUERDOS PLURILATERALES -WTO-, 1995 · En el TLCAN, las cuotas de textiles y vestuario se eliminarán en diez años.
Las normas de origen son muy estrictas y exigen tanto el uso de tejidos
Tema Energía Industria Agricult. Textiles y Compras como las confecciones realizadas en el TLCAN. En el MERCOSUR se mantie-
Automotriz Vestuario Oficiales
nen algunas restricciones de cuotas a los textiles y al vestuario, pero dada
Iniciativa la reciente volatilidad de las listas de excepciones es dificil identificar la
SI SI SI SI SI
CE-12
existencia de normas estables.
nd nd nd nd No cubierto
PACTO ANDINO " El acuerdo de compras oficiales es uno de los acuerdos multilaterales
nd nd nd nd No cubierto existentes bajo la protección de la OMC. Dado que los países en desarrollo
CARICOM
nd nd nd SI no son signatarios del acuerdo, no debe sorprender, entonces, que la mayo.-
MCCA nd
. ría de las iniciativas de integración que no incluyen a los países desarrollados
NO SI No, excepto NO ·No cubierto
MERCOSUR no contemplen' este tema. En la CE-12 se ha detectado que el caso de las
azúcar y trigo
SI SI SI SI SI Véase Hufbauer y Schott (199 3) para una descripción sectorial del impacto del TLCAN.
TLCAN 7
8 Artículo 115 del Tratado de Roma. Véase Faini y Heimler (1991).
FUENTE: OAS-Trade Umt and World Trade Orgamzatlon (1995).

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MARCELO DE P. ABREU y ALFONSO S. BEVILAQUA COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

adquisiciones públicas es uno de los principales elementos para explicar los CUADRO 7
ALCANCE DE LA INICIATNAS DE INTEGRACION SELECCIONADAS
efectos de ingreso generados por la culminación del mercado interno. Esto MOVILIDAD DEL TRABAJO Y OTROS TEMAS NO-WTO,
es un reflejo de la lentitud en la apertura de las adquisiciones públicas a la 1995
competencia dentro de las economías integradas 9 . El TLCAN abrió las adqui-
siciones públicas a nivel federal aunque con muchas exclusiones sectoriales. Tema Movilidad Estándares Acuerdo Políticas de Solución de
Iniciativa del trabajo laborales ambiental competencia disputas
La pauta que surge de este ejercicio comparativo es que en los acuerdos regionales
regionales en que participan las economías latinoamericanas se tienden a excluir
los mismos temas que se han rehusado -en un grado descendente- a nego- CE-12 SI SI SI SI SI
ciar en las rondas multilaterales. Aquí puede haber excepciones y existe pre- TLCAN NO SI SI SI SI
MCCA NO NO NO NO SI
ocupación por la cobertura del Pacto Andino, el CARICOM o el MCCA. Pero PACTO ANDINO NO NO NO NO SI
el MERCOSUR es la iniciativa que excluye el mayor número de temas 'sensi" CARICOM NO NO NO NO SI
bles'. Esto es un reflejo de la falta de entusiasmo para establecer compromi- MERCOSUR NO NO NO NO SI
sos de liberalización relacionados con esos temas por parte de las economías
FUENTE: OAS-Trade Unit.
relativamente más grandes, como Argentina y especialmente Brasil.
Los temas no cubiertos por la OMC siguen un patrón simil~r. Como se CUADRO 8
muestra en el cuadro 7' los temas 'totalmente nuevos'' como los estándares ALCANCE DE LA INICIATNAS DE INTEGRACION SELECCIONADAS
lábor'ales y de medio ambiente y las políticas de competencia, sólo son cu- TEMAS MACROECONOMICOS,
1995
biertos por la CE-12 y el TLCAN. En la CE, las consecuencias de la liberaliza-
ción de los servicios -especialmente los de carácter financiero- y de la cre- Tema Coordinación Salvaguardias Armonización
ciente competencia son una parte crucial del esfuerzo para completar la Iniciativa Macroeconómica de Balanza de Pagos Tributaria
integración del mercado interno 10 . También, al constituirse en un mercado
CE-12 SI SI SI
común, la CE permite la libre movilidad del trabajo, la cual se excluye en TLCAN NO NO AcuerdosBilaterales
todas las demás iniciativas de integración, incluido el MERCOSUR. y Doble Tributación
Los dos acuerdos complementarios que eran esenciales para conseguir MCCA NO SI NO
el apoyo político interno para el TLCAN en los Estados Unidos se referían a PACTO ANDINO NO SI NO
CARICOM SI NO Doble Tributación
los estándares laborales y a las normas ambientales. Respecto a estos temas, MERCO SUR NO NO NO
es de esperar que algunas economías latinoamericanas consideren dificillá
convergencia con la posición de los Estados Unidos. Es probable, además~ FUENTE: OAS-Trade Unit.
que las negociaciones se vuelvan aún: más complejas con la inclusión de te-
mas tales como la generación de externalidades globales y el nivel óptimo de Desde el punto de vista macroeconómico son especialmente relevantes
control ambiental desde las perspectivas nacional e ínter-países. las salvaguardias en materia de balanza de pagos. En la CE, la historia recien-
Ahora, respecto a los temas de convergencia macroeconómica, la única te ha mostrado el papel que juega la flexibilización de las paridades de la tasa
iniciativa de integración grande que considera el tema de la coordinación de de cambio en la corrección de sus alineamientos erróneos. Existen también,
políticas macroeconómicas es la CE (véase el cuadro 8 ). Aunque con frecuencia salvaguardias específicas a la tasa de cambio en los acuerdos del Grupo Andino 11
se menciona como un objetivo deseable, en el MERCOSUR nunca se ha dis~ y, menos específicamente, en el MCCA.
cutido sistemáticamente la coordinación de las políticas macroeconómicas. La armonización tributaria es un objetivo explícito de la CE-12 puesto
que un mercado único requiere la eliminación de las fronteras tributarias y
la convergencia o la armonización de los impuestos indirectos -al consumo
9 Véase Commission ofEuropean Communities (1988, parte E).
lO Ibid ll Capítulo IX del Acuerdo de Cartagena.

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MARCELO DE P. ABREU y ALFONSO S. BEVILAQUA COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

y al valor agregado- y de su estructura para evitar distorsiones relacionadas nego~iacion~s estuvieron marcadas por la persistente resistencia británica y
con la competencia y el fraude potencial. En todas las demás iniciativas de el Remo Umdo mantuvo el derecho a no ingresar a la unión monetaria. El
integración, el único ámbito en que se tratan las políticas tributarias es el de cronograma se redefinió recientemente y estableció que el año 2002 sería el
los acuerdos sobre doble tributación negociados en forma bilateral 12 . límite para la introducción de la moneda única. ·
En la Unión Europea es donde han avanzado más significativamente . , El Tratado. de Maastricht determinó que los países participantes en la
los intentos de coordinación macroeconómica. Es apenas natural que buena umon monetana debían cumplir cuatro condiciones: una inflación en los
parte de la atención que se dirige a extraer lecciones de las iniciativas de últimos doc~ meses, no mayor dell.S por ciento por encima del pr~medio
integración anteriores relacionadas con la armonización macroeconómica o de lo~ tres miembros con menor inflación; tasas de interés no mayores del 2
la coordinación de políticas se centre en esta experiencia. por Ciento por encima del promedio de esos tres mismos países; déficit no
~ayores del 3 por ciento del PIB; una relación entre deuda y PIB del 60 por
Ciento o su reducción a un ritmo satisfactorio.
COMERCIO Y CONVERGENCIA DE LAS POLÍTICAS Esos planes fueron alterados por dos situaciones de inestabilidad que
MACROECONÓMICAS afectaron a los mercados de cambios europeos. La primera, cuando en 1992
se conmemoraban cinco años de manejo monetario sin realineamientos, el
OBSTÁCULOS PARA LA CONVERGENCIA MACROECONÓMICA EN LA cual tuvo un final abrupto al reflejar en los mercados la incertidumbre de la
UNIÓN EUROPEA ratificación del Tratado de Maastricht, que comenzó con el resultado del
referéndum danés de junio de 1992 contrario a esa ratificación. Los merca-
En el campo económico, la integración monetaria encaminada a lograr dos de. c~mbi?s fueron presa del nerviosismo, la corona sueca fue la primera
una moneda única ha sido el centro de atención esencial para la profundiza- en reCibir el Impacto y luego las monedas del MTC, especialmente la libra
ción del proceso de: integración europeo, a la vez que ha exigido la toma de esterlín~ y la.lira. A mediados de septiembre, éstas habían caído por debajo
decisiones respecto a los criterios de convergencia de las políticas ~e los pisos Impuestos por .el MTC y requirieron un apoyo ·masivo que fue
macroeconómicas. El Tratado de Maastricht de diciembre de 1991 resp~dó Insuficiente para impedir su retiro del MTC.
el Plan Delors sobre una unión monetaria. Se establecieron tres etapas 13 . La A mediados de 199 3 se presentó una nueva crisis, cuando las tasas de
primera, que comenzó en 1991, incluía la eliminación de todos los contro- cambio del franco francés, del franco belga y de la corona danesa cayeron
les de cambios, la creación de un área financiera única, el compromiso de por debajo de los pisos del MTC. Alemania no estuvo dispuesta a recortar las
que las monedas de todos los miembros participaran en el Mecanismo de tasas de interés por el temor a la inflación que podía seguir a la unificación
Tasa de Cambio. MTC, con bandas cercanas al2.25 por ciento y que ellO Ylos demás miembros no se mostraron dispuestos enfrentar aumentos adi-
por ciento de las reservas se destinaran al Fondo Europeo de Reservas. La cionales en el desempleo. La ampliación de las bandas all5 por ciento fue
segunda etapa, que se propuso iniciar a comienzos de 1994, incluiría la una medida muy bien recibida por la opinión académica14 . ·
consolidación de un sistema europeo de bancos centrales y la posible reduc- Se han hecho críticas a muchos aspectos de los planes de la unión mo-
ción de las bandas del MTC, teniendo en cuenta que el endurecimiento y los netaria, incluyendo la de si se requiere o no una moneda única y la de la
realineamientos del MTC sólo se introducirían en circunstancias excepciona- factibilidad del cronograma de Maastricht 15 ~ Las pequeñas ganancias en los
les. La etapa final culminaría en una Unión Monetaria Europea plena y el costos de transacción de una moneda única deben compararse con los costos
establecimiento de un Banco Central Europeo independiente. de la pérdida de autonomía política. El ingreso a una unión monetaria au-
Con la introducción de la moneda única se remplazarían las monedas menta la credibilidad de lá posición anti-inflacionaria de las autoridades cuando
domésticas, lo cual empezaría no más allá del primero de enero de 1999. Las
14 Véase, "No hay razones para lamentarse", Fina1tcial Times 6 de agosto de 1993 ar-
12 Véase Bovenberg y Horne ('1992) y Commíssíon ofEuropean Communítíes (19880. tículo firmado por un grupo de profesores del MIT: Blanchard Dornbusch Fischer
13 Véase Masson y Taylor (1992) sobre el Plan Delors y Eichengreen (1993, 1325 y nota Krugman, Modígliani, Samuelson y Solow. ' ' '
de página) sobre Maastrícht. 15 Véase, por ejemplo, Eichengreen (1992, 1993).

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MARCELO DE P. ABREU )' ALFONSO S. BEVILAQUA COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

se supone que las políticas monetarias convergen hacia las de Alemania. Pero En el campo de la coordinación de políticas macroeconómicas la his-
la experiencia ha demostrado que la baja inflación es la que lleva a la estabi- toria de la Unión Europea con integración monetaria es mucho más, rica en
lidad de las tasas de cambio y no que la estabilidad de las tasas de cambio experiencias que deben evitarse que en lecciones para otras iniciativas de
lleva a una baja inflación16 . La reducción de la variabilidad de la tasa de cambio integración. En todo caso, la unión monetaria europea es parte de un pro-
no requiere una moneda única. grama de integración extremadamente ambicioso que incluye, o puede in-
Las perturbaciones pueden ser asimétricas entre los miembros de una cluir,la convergencia de objetivos nacionales y de procesos de toma de de-
iniciativa de integración. Si se bloquean los ajustes de la tasa de cambio, los cisiones en campos tales como las relaciones con el exterior y una política de
ajustes a esas perturbaciones tienen que depender de la migración y de la defensa común. Esos objetivos están por fuera del alcance de la integración
flexibilidad de los salarios, como en los Estados Unidos. Pero los europeos planeada aun en aquellos grupos de países que en principio están compro-
enfrentan dificultades para el ajuste a través de la movilidad del trabajo puesto metidos con la formación: de un mercado. común tal como el MERCOSUR.
que éste responde mucho menos a los .diferenciales de salario. La flexibili- Los experimentos europeos respecto a la coordinación macroeconómica
dad de los salarios también es limitada. Existen indicios de que los países con y la integración monetaria han recibido mucha atención debido principal-
un mejor desempeño de precios lo consiguen parcialmente permitiendo que mente ~ las lecciones que pueden extraerse en mat_eria de restricciones y
el desempleo suba por encima de los niveles estructurales. secuencias. Por otra parte, la crisis mexicana que se desarrolló desde finales
Los gobiernos pueden tratar de adaptarse a las perturbaciones asimétricas de 1994, ha llamado la atención sobre el comportamiento de los Estados
mediante políticas fiscales, pero éstas imponen fuertes limitaciones a la es~ U nidos para garantizar la disponibilidad de un paquete de salvamento y para
trategia de ajuste. Las restricciones estatutarias a la autonomía fiscal son muy asumir la posible singularidad de ese episodio, a pesar de su obvio predomi-
fuertes. La importancia de las transferencias fiscales bajo un sistema de im- nio financiero en el hemisferio.
puestos y transferencias federales es discutible aún en el caso de que esas
transferencias estén garantizadas y existen dudas de que la CE tenga la capa- LA: CRISIS MEXICANA
cidad para asumirlas. El fundamento para la coordinación de la política fiscal
es débil debido a la compensación de los efectos entrelas fronteras. A finales de 1994, México se vio afectado por una crisis cambiaria ex-
Los criterios de transición son arbitrarios y no discriminan adecuada- tremadamente severa, sólo pocos meses después de que entraran en vigencia
mente entre los gobiernos con disciplina financiera y los que carecen de ella. los acuerdos del TLCAN. Las dudas crecientes acerca de la sostenibilida:d de
Para dar un ejemplo de las dificultades que encierran los criterios de la paridad del peso llevaron a una súbita pérdida de reservas y a una fuerte
convergencia, Bélgica tendrá que generar un excedente presupuesta! del 6 por devaluación en diciembre de 1994. El efecto sobre otras economías latinoa-
ciento del PIB durante 15 años para lograr la meta de una relación deuda/PIB mericanas, especialmente Argentina, y en menor grado Brasil, fue conside-
del60 por ciento17 . La convergencia a bajos niveles de inflación también puede rable18. En razón a que el apoyo de los Estados Unidos fue esencial para
ocasionar problemas fiscales para las economías con alta inflación de Europa limitar los efectos causados por la crisis mexicana, es importante plantear
del Sur puesto que éstas dan un peso relativo mayor al impuesto de la infla- algunas preguntas en el contexto de los.vínculos entre integración económi-
ción. ca y manejo de la política macroeconómica.
Al no existir un fundamento claro y evidente para una unión monetaria La situación macroeconómica mexicana durante 1994 estuvo signada
con una moneda única y criterios de convergencia correspondientes, la pre- por una caída de los ahorros privados dentro de una oleada expansiva de la
sión para su adopción se origina principalmente en criterios de economía demanda y por el aumento de las necesidades de endeudamiento del sector
política sobre el impacto distributivo de las fluctuaciones de las divisas como, público. En marzo, cuando fue asesinado el~andidato presidencial Colosio,
por ejemplo, sobre los pagos bajo la Política Agrícola Común. las reservas de divisas cayeron abruptamente de 26 mil millones de dólares
a 18 mil millones y, aunque se mantuvieron constantes después, hubo un
fuerte deterioro en la composiciónde la deuda pública de corto plazo por
16 Collins y Giavazzi (1993) citado por Eichengreen (1992).
17 Fina11cial Times, 12 de mayo de 1994 .. 18 Sobre la crisis mexicana, véase Folkerts-Landau e Ito (1995) y Lustig (1995).

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.11.4RCELO DE P. ABREU y ALFONSO S. BE\'ILAQUA COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓ.!IICA

cuanto la cantidad resultante de Tesobonos indexados al dólar aumentó de que no requería la aprobación del Congreso. A la contribución estadouni-
3 mil millones de dólares a 29 mil millones a finales del año. Las tasas de dense de 20 mil millones se agregaron 17.8 mil millones del FMI -los 7.8 mil
interés, que se habían incrementado inicialmente, se redujeron -al igual que millones iniciales más lO mil millones que inicialmente iban a ser proporcio-
los períodos de maduración- cuando el impacto doméstico de la pérdida de nados por las economías en desarrollo- y mil millones d.e Canadá. La con-
reservas fue esterilizado por un mayor crédito doméstico. Las razones para tribución del Banco de Pagos Internacionales, que se duplicó a lO mil mi-
todo ello pueden atribuirse a los errores de apreciación sobre la persistencia llones y de los bancos comerciales -3 mil millones- no se hizo efectiva.
de las dificultades que afectaban la oferta de financiación extranjera y a los La totalidad del proceso estuvo marcado por una gran tensión entre Estados
temores relacionados con el impacto de un aumento de las tasas de interés Unidos y otras economías desarrolladas por cuanto las autoridades estado-
sobre el nivel de actividad y la estabilidad del sistema financiero. unidenses tendieron a. comprometer fondos, en principio controlados
Sin embargo, el peso continuó su deterioro después de que se abando- multilateralmente, sin ~a consulta previa con otras partes interesadas. Cuando
nó la paridad. Como Guillermo Calvo señaló antes del desorden: "esa devaluación el paquete de salvamento se configuró, algunos países consideraron que éste
en un clima de credibilidad imperfecta, en vez de resolver el problema de la formaba parte de una política diseñada para salvar los fondos de pensiones
sobre-apreciación, se percibió como una revelación de la inclinación de las y los fondos mutuos ante· las pérdidas que. experimentar_on después de la
autoridades a una política discrecional y como un indicio de que era proba- devaluación mexicana.
ble que esa actitud se repitiera:" 19 . · Hay dos preguntas relevantes al intentar extraer lecciones del episodio
Se emprendió entonces, una sucesión de iniciativas de salvamento para mexicano en el contexto de.Jos posibles vínculos entre integración econó-
enfrentar la crisis cuando los mercados no pudieron apaciguarse mediante mica y coordinación de políticas macroeconómicas. La primera es si Estados
paquetes financieros -juzgados insuficientes-, o cuando quienes acudieron Unidos estaría dispuesto a desempeñar el mismo papel en la consecución de.
al rescate enfrentaron dificultades políticas, especialmente en los Estados apoyo para un paquete de salvamento en el caso de otras economías latinoa-
U nidos 20 . Un crédito sJVap inicial de 7 mil millones de dólares ( 6 mil millo- mericanas que enfrenten dificultades similares. La segunda tiene .que ver. con
nes de Estados Unidos y mil millones de Canadá) se incrementó a 18 mil las dudas acerca del a capacidad de los Estados U nidos para ofrecer una solución,
millones cuando la contribución de Estados Unidos se elevó a 9 mil millo- así el gobierno estadounidense estuviera convencido dela necesidad de pro-
nes, ei Banco de Pagos Internacionales prometió otorgar 5 mil millones y porcionarla.
los bancos comerciales ofrecieron 3 mil millones. Al paquete de rescate se Parece razonable pensar que, en general, el tratamiento dado a México
añadió luego la suma récord de 7. 8 mil millones proporcionados por el FMI no se extendería a otras economías latinoamericanas que enfrentaran una crisis
mediante un acuerdo stand~by, caso en el que los mercados financieros no se de cambios similar. En efecto, México fue un caso especial por un.complejo
vieron impresionados por el monto de salvamento por cuanto se estimaba conjunto de razones, entre las cuales se incluyen, con certeza, su importan-
que en 1995 los pagos mexicanos en divisas superarían los 50 mil millones cia como ejemplo relevante de las políticas de liberalización, la credibilidad
de dólares. del TLCAN y su contigüidad con los Estados Unidos. Excepto que se perci-
Para evitar el colapso financiero, esa suma se elevó con el aumento de biesen riesgos sistémicos, probablemente Estados Unidos no estaría dispuesto
la exposición de Estados Unidos a 40 mil millones mediante un esquema de a jugar el mismo papel esencial para: conseguir' y proporcionar apoyo finan-
préstamos de garantía, pero esto requería de la aprobación del Congreso y ciero a las economías que enfrenten situaciones similares. Esto significa que
existían dudas acerca de su aprobación oportuna. El gobierno de los Esta:~ los intentos de proporcionar apoyo, si los hubiese, sólo se presentarían en el
dos Unidos decidió entonces retornar a un paquete de salvamento consis- caso de un reducido grupo de economías tales como Brasil y. Argentina.
tente en SJVapsy préstamos garantizados del Fondo de Estabilización de Cambios Un problema distinto es que estos intentos de apoyo tengan éxito. Es
probable que vuelva a presentarse la reticencia de los europeos y de los ja-
poneses en elFMI. La capacidad financiera de quienes acudan al rescate puede
19 Véase Calvo (1994).
20 Sobre la historia de la sucesión de paquetes diseñados para rescatar el peso, véase "El
resultar rebasada, siendo muy probable además, que gane fuerza la resisten-
amargo legado de la lucha para salvar a México", Financia! Times, 16 de febrero de cia política interna a la concesión de apoyo por parte de Estados U nidos y
1995. que no haya posibilidad de pasar por alto al Congreso como se hizo en el caso

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 :: MARCELO, DE P. ABREU y ALFONSO S. BEVILAQUA COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA
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......_dé.Méxi$o. En todo caso, es improbable que el avance de los procesos de in- CUADR09
ARGENTINA Y BRASIL
tegración ejerza mucha influencia sobre la posición de quien acuda al rescate. TASAS DE CAMBIO EFECTIVAS,
En ausencia de la alternativa de una repetición de la operación de sal- 1980-1994*
vamento mexicana, existe una forma de evitar una crisis similar. Es impor-
tante garantizar que se adopten políticas de tasas de cambio flexibles y que ARGENTINA BRASIL
se trate con el debido cuidado a los capitales móviles, pero el aspecto crucial 1979 74.7 59.9
es que las situaciones fiscal y monetaria se mantengan muy a la defensiva. 1980 49.0 75.1
Por supuesto, existen limitaciones para la sostenibilidad de políticas de tasa 1981 65.9 66.1
de interés muy severas, pero la relajación de tales políticas depende necesa~ 1982 149.9 64.1
1983 106.4 86.6
riamente de un cambio profundo en la política fiscal que incluya recortes del 1984 88.0 96.4
gasto, privatización de activos del gobierno y reforma tributaria. 1985 100.0 100.0
1986 90.9 94.4
DIFICULTADES DE COORDINACIÓN MACROECONÓMICA EN EL MERCOSUR 1987 113.9 86.3
1988 109.1 77.8
1989 208.8 60.9
La integración comercial en el área del MERCOSUR se incrementó enor- 1990 132.2 45.2
memente en los últimos años y se espera que continúe aumentando rápida- 1991 97.7 68.6
mente. Las exportaciones totales intra-MERCOSUR pasaron de 4.3 miles de 1992 85.8 68.4
1993 84.8 62.1
millones en 1990 a 11.6 miles de millones en 1994. Sin embargo, y debido 1994 81.8 57.0
a los deficientes registros históricos del manejo de la política macroeconómica
de la región, especialmente en Argentina y Brasil, existen algunas razones * Cuanto más. bajo es el índice tanto más está apreciada la moneda.
para preguntar si las políticas macroeconómicas proporcionarán continua:. FUENTE;: CEDES y CINI, cálculos de los autores.
mente las'condiciones necesarias de sostenibilidad para una expansión co-
mercial tan rápida (véanse en el cuadro 9 las tasas de cambio efectivas de· CUADR010
ambas economías desde 1980). MERCO SUR
CIFRAS MACROECONOMICAS, 1990-1994
El MERCOSUR, que entró en vigencia el primero de enero de 1995, impuso
un arancel externo común que va de cero a veinte por ciento para cerca del 1990 1991 1992 1993 1994*
8 5 por ciento del comercio total, una lista de exenciones temporales que
afecta a 400 rubros de cada país, y una convergencia arancelaria hacia un TASA REAL DEL PIB
nivel común en el año 200 l. Los bienes de capital y los bienes para la indus- ARGENTINA 1.5 8.9 8.7 6.0 4.3
tria de computadores quedan exentos del arancel externo común pero los BRASIL -4.1 1.2 -0.9 4.2 5.7
aranceles convergerán en el año 2006. El comercio dentro del MERCOSUR PARAGUAY 3.1 2.5 1.8 4.2 4.0
queda libre de aranceles pero hay una pequeña lista de exenciones que se URUGUAY 0.9 3.2 7.7 1.5 5.1
mantendrá hasta el año 2000. INLACION
En Argentina, desde el punto de vista de la estabilización y del creci~
miento, el plau.introducido por Cavallo en abril de 1991 ha tenido éxito .ARGENTINA 2,313.4 172.0 24.6 10.6 4.3
para reducir la inflación, medida por el índice de precios al consumidor, de; BRASIL 2,928.4 440.9 1,008.7 2,146.7 2,669.4
PARAGUAY 38.1 24.3 15.1 18.2 20.7
más de 2300 por ciento anual en 1990 a 4.3 por ciento en 1994 (véase el URUGUAY 112.3 102.0 68.4 54.1 44.8
cuadro 1 O para consultar los datos macroeconómicos de las economías del
MERCOSUR), y el crecimiento económico ha registrado tasas de crecimiento FUENTES: Fondo Monetario Internacional y Banco Central do Brasil.
superiores al 6 por ciento anual desde 1991. Por su parte, el compromiso * Preliminar

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.IIARCELO DE P. ABREU y ALFONSO S. BEVJLAQUA COORDINACIÓN .IIACROECONÓ.IIICA E INTEGRACIÓN ECONÓ.\IICA

con una paridad fija ha ocupado el papel principal en el esfuerzo de estabilización, sado por estos desarrollos de la tasa de cambio. Por primera vez en muchos
y la incapacidad de volverla flexible sin comprometer el éxito del programa años la balanza comercial del Brasil se volvió negativa desde noviembre de
se ha convertido en una importante fuente de ansiedad. 1994. En febrero, el défidt comercial era de cerca del27 por ciento del valor
Así, la apreciación de la tasa de cambio y el crecimiento económico elevaron de las importaciones. Desde el punto de vista del manejo macroeconómico
las importaciones, especialmente las provenientes del MERCOSUR, debido al el cuadro global fue revertido dramáticamente en ese momento por los efec~
desmonte de los aranceles subregionales. Mediante una combinación de subsidios tos posteriores de la crisis mexicana de diciembre. Antes de la crisis, que llevó
a las exportaciones y un aumento ligeramente velado de los derechos de im- a lo que probaría ser, contra las predicciones generales, un retiro de fondos
portación fue posible enfrentar parte de la sobrevaluación del peso, pero el muy transitorio de los mercados latinoamericanos, la reversión de la balanza
creciente déficit en cuenta corriente ha llevado a que Argentina sea vulne- comercial fue considerada como un elemento importante para disciplinar a
rable a las perturbaciones de los mercados financieros internacionales. Esto los oligopolios domésticos cuyas políticas de precios estaban erosionando
ha justificado la adopción de políticas macroeconómicas severas con un len- los esfuerzos de estabilización.
to descenso de la actividad económica. Desde mediados de 1994, la rever- El gobierno brasileño, inicialmente renuente a congelar la demanda
sión del déficit comercial con el MERCOSUR ha sido un importante factor mediante una política monetaria más estricta e incapaz de hacer mucho en
para dar alguna credibilidad a las autoridades argentinas. el campo fiscal debido al lento avance de las reformas que harían posible un
En Brasil, su historia reciente de manejo macroeconómico tiene algunas ajuste fiscal duradero, decidió introducir incrementos arancelarios, cuotas a
semejanZas con la de Argentina. Las etapas preparatorias del plan de estabilización las importaciones y restricciones al crédito a las importaciones que afecta-
del Real se introdujeron a finales de 1993, pero la nueva moneda sólo se in- ban algunos productos seleccionados, especialmente bienes de consumo durable,
trodujo en julio de 1994. Aunque menos dramática que en Argentina, la es- en una reversión parcial de la política de liberalización continua que había
tabilidad de precios ha sido espectacular no solo en comparación con el pasa- mantenido desde 1990. También, flexibilizó el régimen cambiario permi-
do de inflación rampante sino, más adecuadamente, con los resultados obteni- tiendo un realineamiento no discreto de la tasa de cambio. El nivel de reser-
dos con la puesta en práctica de muchos planes de estabilización que precedie- vas nunca cayó por debajo de 30 mil millones, pero como la política
ron al Real. La tímida esperanza de que este plan fuera diferente de sus prede- macroeconómica descansaba fuertemente en una política monetaria restric-
cesores ha venido ganando fuerza. La inflación se ha reducido en forma soste- tiva, en ausencia de alternativas fiscales, las tasas de interés internas extre-
nida de más del40 por ciento mensual a un poco más del2 por ciento. El cre- madamente altas atraje!"on capitales especulativos y llevaron a que el gobier-
cimiento económico también ha sido sostenido: el PIB tuvo un incremento de no fuera prudente acerca de su capacidad para enfrentar un efecto dominó
5 .7 por ciento en 1994 y se espera que aumente más del 6 por ciento en 199 5. después de la crisis mexicana.
La sobrevaluación de la tasa de cambio en relación con la vigente a co- Cuando los anuncios iniciales del gobierno brasileño subrayaron que
mienzos del plan alcanzó un máximo de casi 20 por ciento, medlda' en tér- las restricciones también se aplicarían a las importaciones del MERCOSURhubo
minos de una canasta de monedas, en febrero de 1995. Cerca de la mitad de una fuerte reacción de las autoridades argentinas. Las exportaciones argen-
esta sobrevaluación se revirtió con la depreciación del dólar estadounidense tinas a Brasil se habían vuelto esenciales en una posición de balanza de pagos
-al cual está atado el Real- en relación con las monedas de otros socios comerciales muy estrecha. Las exportaciones -argentinas a Brasil correspondían nada menos
del Brasil y muy recientemente, la tendencia a la paridad dólar-yen también que al 30.9 por ciento de la expansión total de las exportaciones argentinas
revirtió. Existe, por supuesto, mucho espacio para la discusión acerca de cuál de 1994. Esta aumentó en los primeros cinco meses de 1994 a 45.9 por ciento.
es el nuevo equilibrio de la tasa de cambio Real-dólar dada la cantidad de El comercio bilateral, tradicionalmente desfavorable, que había sido refor-
fundamentos que han sido fuertemente afectados por el éxito del plan. No zado por el plan Cavallo se revirtió, de hecho, desde septiembre de 1994.
debe sorprender que los exportadores subrayen las consecuencias de la apre- Brasil retrocedió con la aplicación de mayores aranceles y cuotas a las
ciación sobre su competitividad y que el gobierno, o parte de él,.insista en importaciones del MERCOSUR. El anticipado resurgimiento deUnterés en los
la importancia de las nuevas circunstancias. mercados financieros revirtió fu~rtemente el deterioro de la balanza de pa-
El auge de las importaciones, previsible luego del retorno del crecimiento gos brasileña, llevando a una rápida acumulación de reservas hasta un nivel
y por una fuerte reducción del nivel de protección desde 1990, fue iinpul- récord de cerca de nueve meses de importaciones. No existen indicios de

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que la medidas adoptadas inmediatamente después de la crisis mexicana lle- macroeconómicas, dentro del MERCOSUR, por ejemplo, la integración ha avan-
guen a ser revertidas. Estas dificultades ilustran claramente los argumentos zado en medio de períodos de pronunciada inestabilidad macroeconómica
sobre la vulnerabilidad de las iniciativas de integración para la economía política en algunos de sus países miembros. Ahora, se examinará el papel de la coor-
de los malos alineamientos -percibidos- de la tasa de cambio. dinación macroeconómica en distintos contextos de integración y luego, se
Una consecuencia indeseable de una integración comercial más profunda analizarán -empíricamente-los vínculos entre volatilidad de la tasa de cam-
en un contexto de tasa de cambio fija, como sucede en el caso argentino, bio y los flujos comerciales en el MERCOSUR.
cuya supervivencia es un prerrequisito evidente para que continúe el éxito Una asociación fundamental entre coordinación macroeconómica e
del programa de estabilización, es que los intereses argentinos consideran integración comercial se presenta a través de la tasa de cambio. Con dife-
que el régimen de cambio más flexible del Brasil es una amenaza para ellos rencias en la ejecución de la política monetaria entre países, se observan
y como si el compromiso de mantener la paridad debiera ser regional. cambios en los precios relativos nacionales y se presenta una variabilidad
Es de esperar que la falta de coordinación de las políticas macroeconómicas en la tasa real de cambio 22 . Dependiendo del grado de interdependencia
continúe desempeñando un papel considerable en las tensiones del MERCOSUR. de los países que participan en una iniciativa de integración.particular, los
Es irriprobable que llegue a tener éxito un ordenamiento institucional tendiente efectos de esa variabilidad pueden ser muy importantes. En un contexto de
a lograr esa coordinación21 • La mejor forma de coordinación es la que sur- alta integración económica, las asimetrías en el manejo macroeconómico
giría con la adopción, en todas las economías del MERCOSUR, de políticas tienen un impacto mayor sobre las economías que cuando no hay integra-
fiscales y monetarias sostenibles que den alta prioridad a la estabilidad de ción. La integración impone la necesidad de una mayor coordinación
precios. Las futuras fuentes de inestabilidad en Argentina se centrarán inexo- macroeconómica entre los socios, y sin esta, se produce una excesiva varia-
rablemente en la tasa de cambio atada y en los requerimientos de financia- bilidad en la tasa real de cambio lo cual ejerce un impacto negativo sobre
ción internacional para sostenerla. los flujos comerciales.
Por su parte, en Brasil, el principal peligro parece estar ligado a la per- La variabilidad de la tasa de cambio puede afectar la integración a través
sistencia de restricciones políticas para la ejecución efectiva o para continuar de su impacto potencialmente negativo sobre el comercio y la inversión a
con la ejecución de reformas estructurales tales como la privatización, la seguridad través de las fronteras. Para los propósitos de esta discusión, es convemente
social, la reforma de los servicios públicos y la redefinición de las funciones separar la variabilidad de la tasa de cambio en dos tipos diferentes. Primero,
de los tres niveles del gobierno. El fracaso para avanzar rápidamente en esas volatilidad de la tasa de cambio o fluctuaciones de corto plazo en la tasa de
direcciones mantendrá la presión política sobre la capacidad para sostener cambio. Segundo, 'mal alineamiento' de la tasa de cambio o alejamiento
una política monetaria verdaderamente restrictiva. persistente de las paridades que supuestamente reflejan una especie de equi-
librio de mediano plazo.
Suponiendo que los agentes económicos son adversos al riesgo, el ries-
EXPERIENCIAS DE COORDINACIÓN MACROECONÓMICA go asociado a la _volatilidad de la tasa de cambio lleva a que los agentes reubiquen
las actividades domésticas y, como resultado, a que produzcan menores ni-
En las secciones anteriores se mostró como en los años recientes se logró veles de comercio 23 • Se han realizado varios estudios acerca del efecto de la
un ava..11.ce considerable en las iniciativas de integración en diferentes regio- volatilidad de la tasa de cambio sobre los flujos comerciales agregados y los
nes del mundo. También se mostró que las iniciativas de integración exitosas
se han presentado tanto en regiones con estabilidad macroeconómica entre 22 Esta será la principal preocupación en los regímenes de tasa de cambio atada. En el
los países como en regiones donde los países tienen marcadas diferencias en cáso de los regímenes de tasa de cambio flotante, la variabilidad de las tasas de cambio
sus posiciones macroeconómicas. En consecuencia, aunque la integración nominales también será un problema.
de los mercados de bienes y de factores ha avanzado en la Unión Europea en: 23 Este resultado depende de una función de utilidad con absoluta aversión al riesgo. Para
especificaciones más generales de la función de utilidad, puede haber ambigüedad en
el contexto de una convergencia explícita de los indicadores de las políticas el efecto del riesgo sobre el comercio. Véase De Grauwe ( 1988) para un modelo donde
el mayor riesgo de tasa de cambio puede tener como resultado una mayor actividad
21 Como sugieren Genberg y De Simone (1993). exportadora.

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.\IARCELO DE P. ABRE U J' ALFONSO S. BEVILAQUA COORDINACIÓN .IIACROECONÓ.\1/CA E INTEGRACIÓN ECONÓ.\1/CA

flujos comerciales bilaterales 24 . Sin embargo, a partir de los cuales no ha surgido versales de las exportaciones para mostrar que la variabilidad de la tasa real
una evidencia clara de un efecto significativo y sistemático de la volatilidad de cambio tiene un efecto negativo sobre la tasa de crecimiento del comer-
de la tasa de cambio sobre los flujos comerciales. La evidencia empírica al cio. La variabilidad de la tasa de cambio es menos importante que el menor
respecto ha sido obtenida entre otros, por Eichengreen e Irwin (1993) y crecimiento de la producci6n o el ritmo decreciente de la integración en la
Franklin, Stein y Wei (1995 ). CE y de la penetración japonesa en los mercados industriales para explicar la
Estos, usando el modelo de gravedad de Linneman (1966), examinan caída del comercio entre 1960-1969 y 1973-1984. Pero incluso sólo da cuenta
el impacto de la volatilidad de las tasas de cambio nominal y real sobre los de menos del 20 por ciento del efecto total.
flujos comerciales bilaterales, usando una muestra de 63 países con ecuaciones
de corte transversal separadas para 1965, 1970, 1975, 1980, 1985 y 1990. TASA DE CAMBIO Y FLUJOS COMERCIALES EN EL MERCOSUR
Este análisis se enmarcó dentro de un modelo de gravedad que relaciona los
flujos comerciales bilaterales con el ingreso nacional, la población, la distan- Como se mostró anteriormente, la coordinación macroeconómica y la inte-
cia geográfica entre países y la contigüidad. El modelo de gravedad estándar gración comercial están vinculadas a través del impacto de la variabilidad de
se amplió con variables dummy que captaran el efecto de las iniciativas co- la tasa de cambio sobre los flujos comerciales. Este efecto se abordará ahora
merciales y con un indicador de la volatilidad de la tasa de cambio. En ge- usando el modelo de gravedad en el contexto del MERCOSUR, explorarando
neral, los resultados no muestran un efecto sistemático de la volatilidad sobre si sus dificultades en la coordinación macroeconómica pueden llegar a im-
el comercio bilateral y cuando los coeficientes de la ecuación estimada tie- pedir su mayor integración.
nen el efecto negativo esperado, su magnitud es pequeña. Una explicación El modelo de gravedad estándar supone que el comercio entre dos países
potencial de estos resultados es que el bajo costo de los instrumentos que es una función de sus tamaños, medidos por el PIB, sus ingresos per cápita,
protegen contra el riesgo de tasa de cambio los ha hecho crecientemente la distancia entre sus principales centros económicos y la contigüidad de sus
disponibles en los años recientes y que su utilización reduce el impacto de territorios. La siguiente es una versión estándar del modelo de gravedad
la volatilidad sobre los flujos comerciales.
El segundo. tipo de variabilidad de la tasa de cambio surge cuando la COMERCI0 1r = b 0 + b 1 (PIB) 1r + b 2 (PIB/POB)rr + b 3 (DISTANCIA)u +
tasa real de cambio se desvía persistentemente de las paridades que son con- b 4 ( CONTIGÜIDAD )u + Uu
sideradas como un reflejo de las paridades de equilibrio de mediano o largo
plazos, usualmente las paridades del poder de compra. Este tipo de variabi- donde COMERCIO¡j es el valor del comercio entre los países I y J, PIBu es el
lidad de la tasa de cambio, a veces denominado mal alineamiento de la tasa producto de los ingresos nacionales de los países I y J, ( PIB /POB )u es el pro-
de cambio, genera una incertidumbre contra la cual el seguro es virtualmen- ducto de los ingresos nacionales per cápita de lps países I y J, (DISTANCIA)rr
te inexistente. es la distancia entre los principales centros económicos de los países I y J, y
Hay una poderosa razón de economía política para explicar el impacto (CONTIGÜIDAD )rr es una variable dummy que toma el valor de 1 si los países
desfavorable del mal alineamiento sobre el comercio. Los sectores que pier-. I y J comparten una franja de tierra común y de cero en el caso contrario.
den con las fluctuaciones de la tasa de cambio hacen lobby para una mayor . Usando este esquema, ahora se aborda el impacto de la variabilidad de
protección. Una vez se incrementa la protección no es fácil reducirla, aun- la tasa de cambio sobre los flujos comerciales. Se asume que COMERCIOu es
que el mal alineamiento se revierta debido a los contrastes ya conocidos entre el valor nominal de las exportaciones del país I al país J, deflactado por el
el poder de presión de los productores y de los consumidores. Dada esta índice de precios de los Estados Unidos. Las variables de ingreso nacional se
asimetría, el efecto probable del mal alineamiento sobre el comercio es negativo. miden en dólares constantes y la distancia entre países, por el número de
La evidencia empírica falla al rechazar la hipótesis de que el mal alineamiento millas por vía aérea entre los principales centros económicos de la región, las
afecta adversamente el comercio. De Grauwe (1988) utilizó ecuaciones trans- capitales nacionales en los casos de Argentina, Paraguay y Uruguay, y de Sao
Paulo en el caso del Brasil. Excepto para la dummy de CONTIGÜIDAD, todas
24 La literatura inicials~ revisa en FMI ( 1984). Los estudios recientes se revisan en Sapir, las variables se midieron en logaritmos. Las fuentes de todas las variables se
Sekkat y Weber (1994).
describen en las notas de los cuadros 11 y 12.

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MARCELO DE P. ABREU y ALFONSO S. BEVILAQUA COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

Dado el pequeño número de miembros de la iniciativa de integración Mercosur. 25 Los coeficientes de las demás variables explicativas son simila-
del MERCOSUR, el modelo de gravedad se estimó reuniendo un conjunto de res a los que se reportan en los primeros resultados. La única diferencia es
datos de sección transversal y de series de tiempo. Se empleó un modelo de la variable dummy de contigüidad que aparece con un coeficiente mayor, lo
efectos fijos que admite diferentes interceptas para todos los países de la muestra que sugiere que el efecto de una frontera común sobre los flujos comerciales
y explica los efectos sobre el desempeño de las exportaciones de cada país, se hizo más importante cuando aumentaron las expectativas de integración
como el régimen comercial, la política tributaria-y las política de crédito. Se después de 1991.
usaron datos de los cuatro países para el período 1958-1994 que arrojaban Las ecuaciones 3 y 4 añaden una variable proxy de la variabilidad de la
un total de 444 flujos comerciales bilaterales. tasa real de cambio a las dos primeras especificaciones del modelo de grave-
El cuadro 11 presenta los principales resultados de la estimación. La dad para tratar de captar su impacto sobre los flujos de comercio bilaterales
ecuación 1 representa la especificación básica del modelo de gravedad. To- en la región del Mercosur. La variabilidad se mide como la desviación por-
das las variables tienen coeficientes estimados significativamente distintos centual entre la tasa real de cambio bilateral corriente y la tasa real de cam-
de cero a los niveles usuales de confianza. Como se esperaba, el comercio bio estimada con base en una ecuación de- tendencia lag-lineal. Los coefi-
aumenta con el tamaño de la economía, los ingresos per cápita, y cuando los cientes estimados tienen el signo negativo esperado, pero no son estadísticamente
países comparten una frontera común. diferentes de cero a los niveles usuales de confianza.
En el cuadro 11 se obtiene un resultado sorprendente para el coeficien- Es posible que buena parte de la variabilidad de la tasa de cambio tenga
te de la distancia, variable que tiene signo positivo, el cual indica que, con- lugar dentro de un año y que, por esa razón, los datos usados en el modelo
trolando los demás determinantes económicos fundamentales, el comercio de gravedad fallaran para identificar un impacto significativo sobre los flujos
en el MERCOSUR aumenta con la distancia entre los principales centros eco- comerciales. En forma alternativa, el impacto de la variabilidad de la tasa de
nómicos. El coeficiente estimado, 0.64, indica que cuando la distancia entre cambio puede abordarse con información de una frecuencia mayor usando
dos países no adyacentes es mayor en un uno por ciento, el comercio au- las ecuaciones estándar de la oferta de exportaciones con datos trimestrales,
menta 0.64 por ciento. como en Kenen y Rodrik (1986) y De Grauwe (1988).
El uso de esta variable en el modelo de gravedad intenta captar el im- Para abordar esta cuestión en el contexto del comercio del MERCOSUR,
pacto de los costos de transporte sobre el comercio. En la mayoría de los se especificó una ecuación básica de exportaciones en la cual se suponía que
estudios disponibles que usan datos transversales para un gran número de el logaritmo de los flujos de exportaciones bilaterales es una función del logaritmo
países, los costos de transporte están ampliamente dominados por los costos de la tasa de cambio real, del logaritmo de un indicador de la actividad en
del transporte marítimo. Esto no ocurre en el caso del MERCOSUR, donde el el país socio y de una variable proxy de la variabilidad de la tasa real de cam-
transporte ferroviario desempeña un papel considerable. Por tanto, esta variable bio. De nuevo se utilizó un modelo de efectos fijos, pero ahora con datos
puede estar midiendo imperfectamente los costos de transporte en el MERCOSUR trimestrales del período 1991-199 5. Se utilizó un indicador estándar de la
debido a las diferencias en la disponibilidad y en la calidad de los ferrocarri~ variabilidad de. la tasa de cambio: la desviación estándar de la primera dife-
les entre los principales centros económicos de la región, especialmente en rencia de la tasa real de cambio bilateral logarítmica, donde la desviación
los primeros años del período en estudio. De hecho, cuando la muestra se estándar trimestral corresponde a los dos años anteriores a los flujos comer-
reduce y el año de partida se desplaza desde 1958 y se va acercando a 1994, ciales.
el coeficiente estimado de la distancia primero se vuelve estadísticamente Los resultados de la estimación aparecen en el cuadro12. La ecuación
significativo y luego -después de comienzos de los ochenta- se vuelve nega- 1 representa la ecuación de exportaciones básica. La tasa real de cambio y las
tivo y estadísticamente diferente de cero.
La segunda ecuación del cuadro 11 incorpora una variable dummy para 25 Este resultado es consistente con los resultados obtenidos por Frankel, Stein y Wei
captar el impacto de la iniciativa del MERCOSUR sobre el comercio; la va- (1995), los cuales indican que el comercio del Mercosur es mucho mayor del que sería
riable toma un valor de O entre 1958 y 1990, y de 1 desde 1991, año en explicado únicamente por la gravedad. Estos autores encuentran un fuerte sesgo
intrarregional que se ha incrementado en los años recientes: en 1985, el comercio era
que se firmó el tratado. Los coeficientes estimados indican que desde 1991 dos veces mayor que el que sería explicado por la gravedad; en 1990, esa proporción
los países de la región tienen más comercio entre sí como resultado del había aumentado a ocho.

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 COORDINACIÓN MACROECONÓJIJCA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA
JIARCELO DE P. ABREU )' ALFONSO S. BEVILAQUA

CUADRO ll variables de actividad tienen los signos esperados: una depreciación de la tasa
MERCOSUR real de cambio o un incremento en el nivel de actividad en el país socio au-
DETERMINANTES DEL COMERCIO, 1958-1994* mentan las exportaciones. La ecuación 2 amplía la ecuación básica incluyen-
ECUACION4 do un indicador de la variabilidad de la tasa real de cambio. El coeficiente
ECUACION 1 ECUACION 2 ECUACION 3
estimado tiene el signo negativo esperado, es estadísticamente diferente de
PIB 0.32 0.28 0.32 0.28 cero a los niveles usuales de confianza y su magnitud implica que una reduc-
(7.02) (6.38) (7.01) (6.38) ción del uno por ciento en la variabilidad de la tasa real de cambio incrementa
PIB per cápita 0.98 0.98 0.98 0.98 las exportaciones bilaterales en cerca de 0.26 por ciento. El análisis de los
(10.62) ·-·
(10.24) (10.65) (10.21) datos trimestrales indica que la variabilidad de la tasa real de cambio tiene
Distancia 0.64 0.67 0.65 0.67
un impacto negativo sobre los flujos comerciales en el Mercosur y da apoyo
(7.05) (7.63) (7.06) (7.66)
' 0.69
empírico a la opinión de que la falta de coordinación macroeconómica pue-
Contigüidad 0.55 0.69 0.55
(3.95) (3.08) (3.96) de ser un impedimento para una mayor integración comercial en la región.
(3.08)
Mercosur - 0.7,2 - 0.72
(6.05) (6.07)
Variabilidad de la - - -0.28*10- 3 -0.4*10- 3 LECCIONES PARA EL ALCHO
tasa real de cambio ( -0.49) (-0.75)
Tal vez la lección mas general que pueda extraerse de las experiencias
R2 ajustado 0.83 0.84 0.83 0.84
444 444
examinadas anteriormente sea la de que la estabilización de la tasa de cam-
Número 444 444
bio a través de la coordinación macroeconómica no es una tarea fácil. La
de observaciones
Error estándar 0.78 .- 0.75 0.78 0.75. experiencia del Mecanismo de Tasa de Cambio en la Unión Europea mues-
* El estadístico t va entre paréntesis ·. tra que, aun cuando los países estén fuertemente comprometidos con una
FUENTES: Comercio: FMI, Direction ofTm.de Statistics; PIB y PIB per cápita: Banco Mundial, unión monetaria e intenten establecer políticas domésticas concordantes, los
W01·ld TableS' distancia: Amadetts ai1'line booking system; tasa real de cambio: calculada mercados de capital pondrán a prueba la determinación de las paridades fijas
con base en l~ tasa de-cambio nominal y la información de precios del FMI, International
y producirán crisis periódicas. Como señalan Obstfeld y Rogoff (1995 ), en
Finattcial Statistics.
CUADRO 12 un mundo de mercados de capital altamente integrados, las tasas de cambio
MERCO SUR fijas tienen que ser un milagro.
EFECTO DE LA VARIABILIDAD DE LA TASA DE CAMBIO SOBRE ¿Qué papel puede jugar la coordinación macroeconómica en la futura
LAS EXPORTACIONES, 199l.I-1995.I*
área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental? El análisis empírico para
Variable ECUACION 1 ECUACION 2 el caso delMERCOSUR muestra que no se puede rechazar la hipótesis de una
relación in~ersa entre la variabilidad de la tasa real de cambio y los flujos
Tasa de cambio real rezagada 0.22 0.23 comerciales de la región. En consecuencia, la estabilización de la tasa de cambio
(17.41) (17.97)
2.66 2.97 a través de la coordinación macroeconómica puede tener un impacto posi-
Actividad
(3.57) (4.05) tivo sobre los flujos comerciales de la región. La experiencia del MERCOSUR,
Variabilidad de la tasa de cambio real - -0.26 sin embargo, subrayalas dificultades de buscar una coordinación macroeconÓrnica
'(-3.28) cuando uno de los socios comerciales está comprometido con una política de
R 2 Ajustado 0.82 0.82
192 192 tasa de cambio dada. En este caso, si se llegan a estabilizar las tasas de cambio,
Número de observaciones
Desviación estándar 0.75 0.73 se reducen considerablemente los grados de libertad de la política
* El estadístico
' '
t va entre parentesrs . macroeconómica de los otros miembros de la iniciativa de integración. Si,
FUENTES: Tasas reales de cambio: calculadas con base en la tasa de cambio nominal y la información como sucede en el Mercosur, una gran proporción del comercio es exterior
de precios del FMI, Intemational Financia! Statistics; actividad: tasas de crecimiento anual
del PIB del FMI, Intemational Financia! Statistics.
a la región y los países siguen a un miembro que tiene una tasa de cambio

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MARCELO DE P. ABREU y ALFONSO S. BEVILAQUA COORDINACIÓN MACROECONÓMICA E INTEGRACIÓN ECONÓMICA

mal alineada con respecto al resto del mundo, la coordinación macroeconómica REFERENCIAS
dentro de la región puede llevar a un círculo vicioso y no a un círculo virtuoso.
En una futura ALCHO no habría dudas sobre cuál sería el país que juga-
ría un papel central en la coordinación macroeconómica similar al de la Unión ABREU, M. DE P. (1995) Economic Relations ofBrazil and the United States and the
Europea. Si hubiese planes para coordinar las políticas macroeconómicas, Enterprise for the Americas Initiative, in In ter-American Development Bank-Economic
los Estados Unidos tendrían que jugar el papel central, aunque es probable Commission for Latin America and the Caribbean, Trade Liberalizatio11 in the Westem
Hemisphe1·e, Washington, D.C.
que no esté dispuesto a desempeñarlo. Su papel parece estar mucho más
concentrado en los esfuerzos para evitar las amenazas a la estabilidad sistémica. ABREU, M. DE P. (1995) O Nafta e as Rela¡;:oes Economicas Brasil-EUA in J.P. Velloso
(editor), Mercosttl & Nafta. O Brasil e a Integrafiio Hemisférica, José Olympio,
En consecuencia, su atención se ha centrado en los grandes jugadores, como Rio de Janeiro.
Brasil y Argentina, aunque las barreras políticas domésticas a esta interven- ANDERSON, KIM and HEGE NORHEIM. (1993) History, Geography and Regional Economic
ción parezcan ser mucho más formidables. Integration in Kim Anderson and Richard Blackhurst ( eds. ), Regional Integration
Un ALCHO plantearía problemas específicos que tenderían a agravar las Mtd the Global Tradi1tg System, Wheatsheaf, New York.
dificultades que se mencionaron con respecto a la coordinación macroeconómica. BOVENBERG, A. LANS and JOCELYN P. HORNE. (1992) Taxes in Commodities: A Survey
in George Kopits ( ed. ), Tax Harmonization i11 the Ettropean Commtmity. Policy
La gran heterogeneidad de las estructuras comerciales, de la distribución
Issttes and A1talysis, International Monetary Fund, Washington D.C.
geográfica del comercio y de las estructuras económicas hace probable que
CALVO, GUILLERMO. (1994) Comments to Rudiger Dornbusch and Alejandro Werner,
las perturbaciones afecten desigualmente a los socios de la integración. Dada Mexico: Stabilization, Reform, and No Growth, B1·ookings Papers 011 Economic Activity,
la falta de mecanismos de ajuste como la libre movilidad del trabajo, es importante ( 1 ). .
que los regímenes de tasa de cambio se vuelvan flexibles. COLLINS, SUSAN M. and FRAN.CESCO GIAVAZZI. (1993) Attitudes Toward Inflation and
Parece ser que no hay un sustituto para la convergencia macroeconómica the Viability ofFixed Exchange Rates: Evidence from the EMS in Michael D. Bordo
and Barry Eichengreen (eds.), A Retrospective 011 the Bretton Woods System. Lessom
garantizada por un compromiso colectivo con unas políticas macroeconómicas
for International Mo11etary Reform, University of Chicago Press, Chicago.
virtuosas que enfaticen la enorme importancia de la estabilidad de precios
COMMISSION OF EUROPEAN ECONOMIES. (1988) The Economics ofl992, .Ari Assessment
dentro de la agenda económica y una posición de balanza de pagos sostenible ofthe Potencial Economic Effects ofCompleting the Interna! Market ofthe European
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JIARCELO DE P. ABREU _)' ALFONSO S. BEVILAQUA

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- 304 -
 DONALD J. ROBBINS. Harvard Institute for Internacional Development. INTRODUCCIÓN
El autor desea expresar su agradecimiento a Alicia Menéndez y David Bravo por su
excelente asistencia en esta investigación.
(Traducción de Alberto Supelano)
Hasta hace poco tiempo las organizaciones multilaterales y los gobier-
nos de los países desarrollados recomendaban a los países en desarrollo que
redujeran los estándares laborales y otras 'rigideces e imperfecCiones del mercado'
con el fin de aumentar la eficiencia y facilitar la transición económica hacia
políticas más orientadas al mercado. No obstante, los países en desarrollo,
en especial los de América Latina, encuentran que las condiciones han cam-
biado y por el contrario, hoy se les recomienda que den marcha atrás y re e-
fuercen sus. estándares laborales.
¿Pero cuál es el origen de este replanteamiento? A comienzos de los años
setenta,. en Estados Unidos y en cierta medida en Europa, hubo un fuerte
aumento de la dispersión salarial entre grupos con distinto nivelr educativo
-o aumento de los 'salarios relativos'- que coincidió con el incremento del
comercio internacional. Muchas organizaciones de trabajadores y economistas
de. los Estados Unidos sostienen que esta correlación es de tipo causal, ar-
gumentando que el comercio internacional disminuye los salarios de los
trabajadores no calificados de los países más desarrollados (Entre los econo-
mistas, véase Murphyy Welch, 1991. Borjas, Freeman y Katz, 1992. Wood,
1994).
Esta cuestión recibió gran atención en los años recientes debido a las
negociaciones del.TLCAN y a los hallazgos de la investigación económica.
Esta mostró que el rápido aumento de los salarios relativos en los Estados
Unidos no obedeció a los cambios en la oferta relativa de trabajadores edu-
cados, u 'oferta relativa', sino por el contrario, a cambios relativos en la demanda
que favorecían a los trabajadores calificados; y había, al menos prima facie,
argumentos para afirmar que el comercio contribuyó en forma considerable
a esta situación infortunada.

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DONALD ]. ROBBINS INTEG_RACIÓN CO.IIERC/AL J' ESTÁNDARES LABORALES

En el presente, pocos economistas creen que el comercio es la única o ca. Admitiendo la posibilidad de que el teorema de igualación de los precios
la principal causa de la ampliación de los salarios relativos en Estados Uni- de los factores sea correcto, se evalúan las premisas referentes al mercado de
dos y se ha señalado al cambio tecnológico corno el principal responsable trabajo que son necesarias para esos argumentos. En particular, se analiza el
(Por ejemplo, Katz y Murphy, 1992. Berrnan, Bound y Griliches, 1994). Sin impacto de los estándares laborales sobre los salarios y la transmisión de esos
embargo, aún se debate si el comercio llevó a una distribución más desigual efectos a los precios internacionales. Se sostiene que ni la teoría ni la eviden-
en el norte (Wood, 1994. Sachs y Schatz, 1995. Lawrence y Krueger, 1994. cia apoyan de modo uniforme la premisa de que los mayores estándares la-
Lawrence y Slaughter, 1994. Bhagwati y Kosters, 1995 ). En el caso de China borales se traducen en salarios más altos. Se afirma, además, que las posibles
e India, cuando abandonaron las posiciones proteccionistas y autárquicas magnitudes de los cambios en los salarios debidos a los mayores estándares
que mantuvieron por muchos años y aumentaron la oferta internacional de laborales tendrían un impacto pequeño sobre los patrones comerciales y que,
trabajo en cerca de mil millones de trabajadores, este terna sólo aumentó en así hubiese una plena transmisión de los estándares a los precios, las tasas de
importancia. cambio pueden reducir los precios de los bienes comercializados y llevarlos
En este contexto se enmarca la pregunta central de este artículo: ¿Es a sus niveles originales. En seguida se discute una variante del argumento
nociva una liberalización comercial sin la armonización de los estándares central que supone queJos bajos salarios de los trabajadores no calificados
laborales? En la discusión de este terna -apoyada en los resultados de algu- de los países menos desarrollados son ocasionados por los bajos estándares
nos estudios sobre el comercio, la distribución y los salarios mínimos que el laborales. Se sostiene, por el contrario, que la fuente principal de esos bajos
autor ha realizado recientemente- los estándares laborales se refieren a ser- salarios es la escasez relativa de calificación.
vicios que se financian mediante los impuestos a la nómina y los salarios mínimos. En la segunda sección se analiza la validez teórica y empírica del teore-
Aunque en términos generales, no se discute aquí la afirmación de que ma de igualación de los precios de los factores, IPF. Al respecto se observan
el comercio sea benéfico para el crecimiento, en décadas recientes el gran las críticas más imp()rtantes a ese teorema y a la interpretación particular que
éxito de las economías orientadas hacia afuera frente al menor desempeño se adopta en los argumentos sobre estándares laborales· además se hace una
. ' '
relativo de las economías proteccionistas y autárquicas ha llevado a que se síntesis trabajo reciente realizado sobre América Latina y Asía Oriental cu-
acepten ampliamente los beneficios del comercio. En este sentido, Learner yos resultados tienden a debilitar el teorema TPF. En la última sección se pre-
(1995) va más allá, y divide el mundo posterior a la Segunda Guerra Mun- sentan las conclusiones. '
dial entre los países que decidieron integrarse con los Estados Unidos y les·
fue bien, y los que no lo hicieron y por ello se estancaron. En un artículo
reciente, Sachs y Warner (1995) sostienen igualmente que los países que~ E~ARGUMENTO CENTRAL
adoptaron políticas de libre comercio y políticas complementarias ruvieron
un mejor desempeño que los que no lo hicieron, y que casi todos ellos cre- FUNDAMENTOS TEÓRICOS
cieron? por lo menos a un ritmo moderado.
Esos autores, sin embargo, no niegan la posibilidad de que el comercio Los argumentos para armonizar los estándares laborales se basan en el
pueda ocasionar 'desastres' en el Norte. La respuesta usual de los economis- esquema H~cksher-O~lin-Samuelson -Hos- y en el teorema de igualación
tas es que la mejor política es compensar a los que pierden con el comercio. de los precios de los factores, teorema .IPF. Según el,esquerna HOS, el patrón
Esto significaría adelantar políticas corno el sostenimiento de los ingresos, de comercio depende de la dotación relativa de factores de cada país. Los
el readiestrarniento, la reubicación tendiente a atenuar las pérdidas inrnedia~ teoremas IFP y Stopler-Samuelson afirman que, así no exista libre movilidad
tas y contribuir a resolver los problemas secundarios. No obstante, quizá internacional del trabajo, el libre comercio cónduce a la igualación interna-
porque los trabajadores del Norte, particularmente los de Estados Unidos, cional de los salarios. ·
consideran poco factible una compensación sustancial para quienes pierden La teoría estándar que vincula el comercio y la dispersión de salarios es
con el comercio, han centrado su atención en los estándares laborales. una extensión del esquema Hecksher-Ohlin-Sarnuelson, EROS. El argumen-
Este artículo consta de tres secciones. La primera resume· los argumen- to incorpora la bien documentada complementariedad entre calificación y
tos centrales para vincular los estándares laborales a la integración econórni- capital (véase, por ejemplo, Griliches, 1969 y Hamermesh, 1994) y el hecho

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.. DONALDJ. ROBBINS
INTEGRACIÓN COMERCIAL l' ESTÁNDARES LABORALES

·. estilizado de que el trabajo calificado es relativamente abundante en los países y Kosters (1995) denominan 'nivelación de los salarios por lo bajo' a tal in-
·desarrdfi'ados, PD, mientras que el trabajo no calificado es relativamente terpretación.
abundante en los países menos desarrollados, PMD. Si el comercio se expan"'
de siguiendo las ventajas comparativas, las exportaciones netas de los países EL ARGUMENTO
'ricos' serán intensivas en trabajo calificado mientras que las exportaciones
netas delos países 'pobres' serán intensivas en trabajo no calificado. La expansión Comenzando por el final, la conclusión cuya validez se busca examinar
del comercio, que a veces es inducida por alteraciones en la tasa de cambio es que la integración económica debería estar vinculada al reforzamiento de
o la liberalización comercial, conduciría a la convergencia de los precios relativos los estándares laborales de los países menos desarrollados, ELPMD. La argu-
de los factores, de modo que los salarios relativos aumentarían en los PD y mentación comienza observando que los salarios de los trabajadores no calificados
bajarían en los PMDl. Más adelante se discute la-validez de este esquema. En del norte son mayores que·los salarios de los trabajadores no calificados del
lo que sigue, la referencia a los trabajadores no calificados y a los salarios sur, afirmación razonablemente clara y bien establecida2 .
será simplemente como 'trabajadores' y 'salarios' excepto que se diga otra La premisa P¡, es que el teorema IPF describe el mundo en forma exac-
cosa. Cabe señalar que a menudo se considera que el teorema IPF implica ta, es decir, que la integración conduce a la convergencia de salarios. Ade-
una convergencia hacia abajo de los salarios en los países desarrollados hacia más, se supone normalmente que los salarios del norte convergen hacia abajo,
los salarios en los países menos desarrollados. En su nuevo libro, Bhagwati hacia los salarios del sur y se afirma que este resultado es 'malo'.
La premisa P 2, es que mayores ELPMD elevan los costos del trabajo en los
PMD y que esto puede bloquear los efectos del teorema IPF tendientes a elimi-
1 Existen tres argumentos relacionados que se utilizan para vincular el esquema HOS y
nar la diferencia original de salarios entre el norte y el sur. Por tanto, la inte-
los salarios de los trabajadores con diferentes grados de calificación, los cuales .a me"
nudo se sintetizan en la relación de los salarios de los trabajadores calificados frente a gración comercial debería exigir mayores ELPMD. Vale la pena abreviar este
los de los trabajadores no calificados, o 'salarios relativos'. Primero, se supone que el argumento (Por convención, S representa los supuestos; P, las premisas princi-
producto es una función de dos factores: trabajo no calificado y capital fisico y huma- pales; CON, las conclusiones principales; y W, los costos de trabajo totales).
no. Un mayor volumen de comercio lleva a que los países con alta dotación de capital
exporten una mayor cantidad de productos que incorporan capital ñsico y humano-:-
PD- y a importar productos que incorporan trabajo no calificado, y viceversa para el Este 'argumento es, entonces:
caso de los países con una mayor dotación de trabajo no calificado, PMD, (véase, por
ejemplo, Wood, 1994). Esto aumenta la demanda relativa de calificación en los PD y Wn>Ws Igualación internacional de los salarios
reduce la demanda relativa de calificación en los PMD. Segundo, si hay movilidad in-
ternacional del capital y el producto es una función de dos factores: trabajo calificado P1.a ~ (WN-Ws)~O Convergencia de salarios (IPF) y
y no calificado, los PD exportan productos que incorporan trabajo calificado e impor- P1.b WN ~ Ws Convergencia hacia abajo de los salarios
tan productos que incorporan trabajo no calificado. El tercer argumento es, básica- (P 1 ,a & P 1 .b) es malo. La convergencia hacia abajo es mala.
mente, una elaboración del primero. Siguiendo el esquema HOS estándar, si el pro- EL~ Wil' Los mayores estándares laborales aumentan
ducto es una función del capital y el trabajo no calificado y, además, si el capital y la
calificación se complementan, los países ricos en capital-PD- exportan productos intensivos los costos del trabajo (costos salariales y
en capital e importan productos intensivos en trabajo no calificado. Un mayor volu- no salariales)
men de comercio aumenta la demanda de capital en los PD y reduce la demanda de entonces:
capital en los PMD. Pero puesto que el capital y la calificación son complementarios CON: (I y EL il') es bueno. La integración económica debe estar li-
(Griliches, 1969. Hamermesh, 1993, capítulo 3. Krueger, 1990) esto aumenta la de-
manda relativa de calificación en los PD y la reduce en los PMD (Krueger, 1990). Por gada al reforzamiento de los ELPMD
tanto, en cada uno de estos argumentos, la expansión del comercio conduce, a través
de la igualación de los precios de los factores, a un aumento de los salarios relativos Supóngase por ahora que la P 1 es correcta para proceder a examinar la
en los PD y a su reducción en los PMD. Una modificación de estos argumentos sería premisa P 2 que consta de varios argumentos. P 2 sostiene que un aumento
considerar la producción como una función de dos factores: capital fisico y capital humano,
y que ninguno de ellos tuviera movilidad internacional. Las tasas de renta del capital
fisico y humano -o el costo unitario del capital humano..: se igualarían a causa del co- 2 Debe señalarse que las comparaciones adecuadas van más allá de las comparaciones del
mercio. salario promedio en las manufacturas, es decir, de los datos que se citan usualmente.

310 - - 311 -
DONALD ]. ROBBINS INTEGRACIÓN COJIERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES

de los estándares laborales aumenta los salarios, P 2.l. Pero P 2 también sos- menos eficiente de servicios eleva los costos laborales. Las variaciones en los
tiene que los mayores salarios se traducen en mayores precios internaciona~ gustos de los trabajadores tienen resultados similares. No obstante, en pro-
les de los bienes transables, P 2.2. Y, finalmente, P 2 afirma que los mayores medio, estos resultados teóricos y empíricos arrojan serias dudas sobre la
precios internacionales resultantes pueden bloquear significativamente o eliminar subpremisa P2.1, según la cual los mayores estándares laborales aumentan
la convergencia de salarios. Sintetizando esta versión más explícita de P2, se los costos del trabajo.
tiene que:
¿LOS MAYORES SALARIOS MÍNIMOS AUMENTAN LOS SALARIOS DE LOS
P 2.1: EL-fr e:> W-fr Los mayores estándares laborales au- TRABAJADORES NO CALIFICADOS?
mentan los costos del trabajo
P 2 · 2 .· WA
1f e:> P internacionales il' Los mayores costos laborales llevan a La opinión profesional está fuertemente dividida en torno a esta cues-
mayores precios internacionales de los tión. Para el caso de los trabajadorés homogéneos, la teoría clásica (Stigler,
bienes 1946) sostiene que un aumento de los salarios mínimos aumenta el salario
P 2· 3.· Pr 1f
A r::::>(WN - Ws) e:> O Los mayores precios bloquean la con- de los trabajadores que siguen empleados al tiempo que reduce el desem-
vergencia pleo. Sin embargo, en el caso de los trabajadores no homogéneos, se obser-
va que los salarios mínimos llevan al desempleo de los trabajadores cuya
P 2)-3 son condiciones necesarias para este argumento, pero ¿son ver- productividad está por debajo del mínimo. Para los trabajadores queman-
daderas? tienen el empleo, los salarios mínimos no,tienen ningún efecto directo sobre
¿Los mayores estándares laborales aumentan los costos del trabajo? (¿Es sus salarios, aunque ejercen cierto efecto indirecto mediante la reducción de
P 2.1 verdadera?). la oferta efectiva de trabajo.
La abundante evidencia empírica sobre Estados Unidos publicada re-
LOS ESTÁNDARES LABORALES COMO IMPUESTOS A LA NÓMINA cientemente sostiene que la alteración de los salarios mínimos no tiene las
consecuencias negativas esperadas sobre el empleo (véase Card y Krueger,
La extensa literatura teórica y empírica acerca del impacto· de Jos im- 1995 para una revisión de esos trabajos). La explicación básica de esos resul-
puestos a la nómina sobre los costos del trabajo lleva a cuestionar la premisa tados es que, de modo similar a la competencia monopolista, existe un po-
de que los mayores estándares laborales aumentan los costos del trabajo. der monopsónico 'local' significativo en el mercado de trabajo de los traba-
Teóricamente, los impuestos a la nómina pueden recaer sobre la demanda o jadores no calificados.
sobre la oferta. Si los trabajadores no perciben que los impuestos a la nómi-
na les reportan beneficios, esos costos tendrán el efecto de un impuesto a los LA EVIDENCIA SOBRE EL CASO CHILENO
salarios. Esto incrementa los costos del trabajo, W 1 (donde W se construye
de modo que incluya los costos salariales y no salariales) y disminuye el empleo. Los trabajos sobre los salarios mínimos en los países menos desarrolla-
Sin embargo, de acuerdo con la teoría de la compensación de los dife- dos adolecen de problemas metodológicos y de información. Es usual, por
renciales, la valoración que los trabajadores dan a los atributos no salariales ejemplo, que los efectos de los salariOs mínimos se estudien mediante regre-
del empleo conduce a ajustes opuestos de los niveles salariales. En conse- siones de los salarios promedios o medianos de la industria manufacturera
cuencia, si los trabajadores valoran esos 'beneficios', el costo de los impues- contra el empleo manufacturero, introduciendo muy pocas variables de controL
tos a la nómina puede ser parcial o completamente absorbido por la oferta. Este enfoque no es válido puesto que se espera que los salarios mínimos afecten
Gruber y Krueger (1990) y Gruber (1995) para el caso de Estados Unidos, principalmente a los trabajadores no calificados, mientras que hay muchos
y Gruber ( 1995) para el de Chile, encuentran que los impuestos a la nómina otros factores que pueden afectar los salarios y el empleo de los trabajadores
por beneficios médicos o similares son parcial o totalmente absorbidos por más calificados.
los menores salarios. La absorción de los impuestos a la nómina a través de Bravo y Robbins ( 1995) utilizan las encuestas de hogares del Gran Santiago
los menores salarios difiere entre países y períodos de tiempo. La provisión entre 1957 y .i993 para examinar los efectos de los salarios mínimos, des-

- 312 - - 313 -
 INTEGRACIÓN COMERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES
DONALD J. ROBBJNS

pués de corregir numerosas debilidades metodológicas de los traba~os ante- de los precios de los bienes exportados. Por tanto, la subpremisa P 2.2, según
riores. También, estiman regresiones del empleo para las proporciOnes de la cual los mayores costos del trabajo se traducen en mayores precios inter-
población de diversos grupos de trabajadores no cal~fiC.ados pote~ci~mente nacionales, no sería verdadera. Es probable que los mayores precios de los
afectados contra los salarios mínimos reales, el crecmuento econom1co, los bienes exportados ocasionen déficit de balanza de pagos y lleven a devaluaciones
salarios de grupos de control más calificados y las tendencias. Dichas ecuaciones de la moneda doméstica, de modo que hagan retornar los costos internacio-
también se estimaron en primeras diferencias. nales de los bienes a su nivel original (Ehrenberg, 1994. Freeman, 1994).
Estos autores, además, no encuentran ninguna evidencia de efectos
negativos sobre el empleo a pesar de la gran variación de l.os sal,ar.ios míni- ¿LOS MAYORES ESTÁNDARES LABORALES PUEDEN REALMENTE CONTENER
mos reales existente en Chile. Los incrementos de los salarlOs m1mmos rea- LA MAREA? (¿ES P 2 .3 VERDADERA?)
les parecen aumentar los salarios reales d,e los trabajadores, en _Parti~u~ar de
los trabajadores con remuneraciones mas cercanas a los salanos m1mmos. Se puede suponer que el mercado de trabajo funciona eri tal forma que
No obstante, esto no parece tener efectos negativos sobre el empleo. (Algu- los mayores estándares laborales aumentan los costos del trabajo. Además,
nos de esos resultados se presentan en el Apéndice A. El cuadro Al muestra que las tasas de cambio no se modifican para compensar esos efectos, de modo
las regresiones para los jóvenes de 14 a 19 años, y el cuadro A2,las regre- que el precio internacional de los bienes exportados aumenta. El argumento
siones para trabajadores calificados con diferentes combinaciones de escolaridad depende, entonces, de la subpremisa P 2.3. Esta subpremisa es, en parte,
y experiencia laboral). · simplemente una re afirmación del teorema Stopler-Samuelson, el cual se esta
Esos resultados -que utilizan los datos y la metodología en forma más suponiendo verdadero. Pero, también, éste es un argumento cuantitativo:
apropiada que la mayoría de los estudios previos sobre los salarios míni~os que la convergencia puede ser bloqueada significativamente por los mayores
en los PMD, y en Chile en particular- son consistentes con los obtemdos ELPMS. ¿Qué tan probable es esto?
recientemente para los Estados Unidos y algunos otros países. En términos Al comparar los salarios de los trabajadores manufactureros de Brasil, Taiwán
literales, implicarían que el salario mínimo puede usarse efectivamente .como y Corea frente a los de Estados Unidos, en 1975 las tasas de los salarios ma-
instrumento redistributivo y, en el contexto del presente análisis, sugieren nufactureros de esos países como porcentaje de los salarios manufactureros de
que los mayores salarios mínimos pueden aumentar los salarios de ~os traba- Estados Unidos eran de 14, 6 y 6 por ciento, respectivamente ( US Labor Statistics,
jadores no calificados. Se debe advertir sin embargo, que se ne.ces1tan estu- 1990). Si se supone que hay un fuerte aumento en el costo equivalente de
dios más cuidadosos sobre los PMD antes de que se puedan mterpretar y los estándares laborales, igual al 50 por ciento de los salarios iniciales, en la
generalizar adecuadamente los resultados chilenos. práctica el costo equivalente de aumentos razonables en los estándares labo-
El análisis anterior sugiere que existen buenas razones para pensar que rales debe ser sustancialmente menor. Al suponerse, además, que este incre-
los beneficios financiados a través de los impuestos a la nómina no siempre mento se transmite totalmente a unos mayores costos del trabajo, el aumen-
aumentan los costos del trabajo, lo cual contradice la subpremisa P2.l. Es to de los estándares laborales sólo reduciría los diferenciales de los costos
probable que la transmisión de los impuestos a la nómina hacia mayores costos del trabajo a 8, 3 y 3 por ciento para Brasil, Taiwán y Corea, respectivamen-
laborales sea menos completa donde los beneficios correspondientes se pro~ te. El costo del trabajo en Brasil se mantendría en una quinta parte del costo
porcionan y valoran eficientemente. Por otra parte, la discusi~n so?r~ los en Estados Unidos, y los salarios de Taiwán y Corea seguirían siendo una décima
salarios mínimos sugiere tentativamente que los mayores salanos m1mmos parte de los costos laborales de Estados Unidos. Es claro que esos países se-
pueden conducir a mayores salarios, lo que sería consistente con P2.l. guirían manteniendo grandes ventajas comparativas en los bienes intensivos
en trabajo -manufacturados- frente a los Estados Unidos.
¿LOS MAYORES COSTOS LABORALES LLEVAN A MAYORES PRECIOS INTER- . Ahora, al comparar los salarios relativos de los trabajadores calificados
NACIONALES? (¿ES P 2 .2 CORRECTA?) frente a los no calificados, de acuerdo con el teorema IPF, e:n condiciones de
libre comercio el rendimiento del capital humano debe converger entre países.
Aunque el mercado de trabajo funcione de acuerdo con la subpremisa ¿Los mayores elpms pueden atenuar significativamente esta convergencia?
p 2.l, la respuestade las tasas de cambio tendería a atenuar el aumento final En Estados Unidos, la brecha de calificación -grado universitario y sin gra-

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 DONALD J. ROBBINS INTEGRACIÓN CO.IIERCIAL r ESTÁNDARES LABORALES

do universitario- entre los varones blancos era de 1.34 en 1988 y de 1.23 en normalmente aumentaría el bienestar de los trabajadores de los países me-
1979 (Blackburn, Bloom y Freeman, 199 3 ). Los cálculos realizados (Robbins, nos desarrollados.
1994~95) de las proporciones comparables o 'salarios relativos' para Argen- De modo similar, a veces se pretende argumentar que el comercio es
tina, Chile, Colombia, Costa Rica, Malasia y Filipinas fueron de 2.4, 6.8; 'inequitativo' si los estándares laborales no son iguales entre los pa:íses. Aunque
4.2, 3.2, 6.4 y 3.7, respectivamente. esos términos sugieren, inadecuadamente, que la discusión se refiere avalo-
Considerando ahora el mismo incremento del 50 por ciento en los costos res morales universales, quizá sea más preciso pensar que los países tienen
del trabajo debido a unos mayores estándares laborales, en términos globales, preferencias por los bienes cuasi-públicos, y en este caso los países pueden
esos costos son a veces proporcionalmente mayores para los trabajadores ca- pagar por el consumo de esos bienes públicos a través de salarios menores y
lificados, frente al porcentaje de impuestos a la nómina. Así, es posible que esto no hace que el comercio sea 'inequitativo'.
los costos relativos de los salarios de los trabajadores calificados con respec- Sin profundizar en el tema de la equidad, es importante sugerir que exis-
to a los no calificados se reduzcan en 25 por ciento, lo cual disminuiría la te una superposición entre la eficiencia económica y las concepciones sociales
relación de salarios relativos en Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Malasia: acerca de la equidad. Los mercados son eficientes en condiciones de compe-
y Filipinas de un promedio de 3.3 por ciento a un promedio de 2.5 por. ciento-' tencia y si se quiere aplicar normas equitativas, quizá éstas deban orientarse a
Aunque notoria, tal reducción aún dejaría a dichos pa:íses con una considera- garan.tizar la competencia en el mercado de trabajo, lo cu.;.¡ implicaría que no
ble ventaja comparativa de costos laborales frente a Estados Unidos. · · deberían tolerarse sindicatos inonopsónicos ni monopólicos. Puesto que la
En suma, es probable que incluso incrementos considerables en el cos- competencia en el mercado de trabajo requiere implícitamente el reconoci-
to equivalente de los estándares laborales no modifiquen la ventaja compa- miento de los derechos de propiedad de los trabajadores a los servicios de su
rativa fundamental en los costos laborales de los PMD: los salarios del Norte propio trabajo, esto excluiría la esclaviqtd y otras formas de trabajo forzado,como
seguirían siendo muy superiores a los salarios del Sur. se discute actualmente en relación con China. Desde luego, la forma de detec-
tary hacer cumplir las reglas del juego 'eqÚitativas' que garanticen la competen-
¿MALO PARA QUIÉN? cia en el mercado de trabajo está más allá del alcance de este artículo.

Finalmente, si se ignoran los anteriores cuestionamientos al argumento LOS ESTÁNDARES LABORALES Y LOS BAJOS SALARIOS EN EL SUR
central y se acepta que los mayores estándares laborales pueden obstruir la
convergencia de salarios, ¿esto sería buerio? ¿para quién? A veces se argu~ Una variante extrema del argumento central sobre los estándares labo-
. ' menta o se insinúa que esto sería malo para los trabajadores no calificados rales consiste en responsabilizar a las diferencias de estándares. laborales de
del Norte y del Sur, pero no existe mucho fundamento para ello. Por defi- la presencia de diferenciales en los salarios internacionales. El 1:emedio in-
nición, la convergencia de salarios perjudicaría a los trabajadores no califi- mediato para la convergencia de los salarios sería, entonces, que los países
cados del Norte, pero por la misma razón por la que beneficia directamente adoptaran estándares uniformes. ¿Tiene algun~ validez esta pretensión?
a los trabajadores no calificados del Sur. En promedio, es probable que re- Para discutirlo, se parte de los resultados y los datos. obtenidos en un trabajo
sulte una mayor igualdad internacional de los salarios, junto con una mayor reciente, en d<;mde se analizan los patrones y los determinantes de la disper-
desigualdad en el Norte. sión de salarios en Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Malasia y Filipi-
El asunto se complica cuando se sostiene categóricamente que los 'estándares nas, denominados el 'grupo delos seis' (Robbins, 1994-95. Véase el apéndice
laborales son buenos'. Es falso deducir que la integración sin una armonización para un resumen de la metodología empleada). En ese trabajo se estimaron los
de los estándares laborales es 'mala' para los trabajadores del Sur. Esta inferencia salarios relativos de los trabajadores con educación universitaria y los traba-
errónea sugiere que los estándares laborales son un 'bien' universal y que su jadores con educación primaria completa, controlando determinadas carac-
ausencia o debilidad es un 'mal' universal (el verdadero valor de Ay B, cuando terísticas laborales y la oferta relativa, en términos de la relación entre los
A es falsa y B es verdadera, es falso). Sin embargo, las relaciones son, en realidad, equivalentes de quienes tienen educación universitaria y los equivalentes de
relaciones de mejoramiento o empeoramiento cuantitativos; los fuertes quienes tienen educación primaria. Para construir los agregados de oferta se
estándares laborales pueden incrementarse, pero, dada su baja integración, utilizó la síntesis del enfoque de 'habilidades lineales' sugerida por Welch ( 1979 ).

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DONALD ]. ROBBINS INTEGRACIÓN COJJERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES

CUADRO l GRAFICA l
CRECIMIENTO DE LA OFERTA RELATIVA SALARIOS Y OFERTA RELATIVA
Educación universitaria versus educación primaria
Indicador amplio de oferta ARGENTINA, COLOMBIA, COSTA RICA, MALASIA Y FILIPINAS
(Incluye empleados, cuenta propia, propietarios y trabajadores familiares no remunerados) 1978-1990

Período ARGENTINA CHILE COSTA COLOMBIA MALASIA FILIPINAS

RICA 2
1976- Cl

Cl
1990 (a) 115.8% 65.0% 82.3% 87.4% l508.l%(b) 68.1% Cl

1.5
a. En Malasia, el período va de 1973 a 1989 y en Filipinas, de 1978 a 1988. Cl

b. La cifra es de lOO% para la relación entre personas con educación universitaria y per-
sonas con educación secundaria. 1 •
Cl
Cl Cl
FUENTE: Robbins (1994,), Robbins y Gindling (1995) yRobbins, GonzálezyMenéndez
(1994). .
5
Es necesario recalcar que las diferencias en los salarios relativos -o en -Ú -2 -1.5 -1 -0.5
los rendimientos del capital humano- entre países obedecen ante todo a las
ofertas relativas; también se debe tener presente que las ofertas relativas son Logaritmo de la oferta relativa
endógenas y que en los años recientes éstas han cambiado muy rápidamente
en el sur. Esto sugiere, a propósito, que la mejor forma de evitar que los
salarios del norte converjan hacia los del sur sería que el norte anime al sur GRAFICA2
para que continúe acelerando su acumulación de capital humano y termiile SALARIOS Y OFERTA RELATIVA
con su actual escasez relativa de personal calificado, lo cual plantearía otro
tipo de problemas problemas 3 . ARGENTINA, CHILE, COLOMBIA, COSTA RICA, MALASIA Y FILIPINAS
La presunción de que las diferencias internacionales en la estructura de 1978-1990
salarios y en el rendimiento del capital humano son causadas principalmente
por las dotaciones relativas de oferta, se ilustra en la relación existente enti'e "'o
.:::
...... 2.5.
los rendimientos del capital humano y la oferta relativa en el grupo de los <d
'U
....
seis. En efecto, durante el período 1975-1990 el promedio de los salarios
relativos en cada país fue así: Argentina, 2.4; Chile, 6.8; Colombia, 4.2; Costa "'o
·;:: 2
<d
Rica, 3.2; Malasia, 6.4 y Filipinas 3.1; y d promedio de las oferta relativas -;
fue de 0.32, 0.22, 0.30, 0.21, 0.11 y 0.37 respectivamente. Así, Argentina "'
..9"' 1.5
y Filipinas poseen los más altos niveles de oferta relativa, 0.34 y 0.37, ylós u
"'0.
salarios relativos más bajos, 2.4 y 3 .l. Chile es una excepción dentro de este o 1 gci?ih:st:l a ti~ Cl Cl

"'"'
....El
a a a aa
grupo de países, con un nivel educativo promedio relativamente alto y los ·;:: Cl· Cl

<d
mayores salarios relativos. · bll
o 0.5
Cl

,...:¡
-2.5 -2 -1.5 -1 -0.5
3 Por. ejemplo, los 'problemas' con el Japón no han disminuido con el aumento de la
educación y la reducción de la desigualdad de salarios en ese país .. Logaritmo de la oferta relativa

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 ;
(; DONALD }. R(/BBINS INTEGRACIÓN COMERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES
\
\ '
\
,
..
Nc¡iobstante la excepción chilena, la correlación entre salarios relativos GRAFICA 3
y ofertas es -0.71. Los datos anuales para el período 1978-1990 se represen- OFERTA RELATNA
tan en las gráficas anteriores. En la gráfica 1, que excluye a Chile, se observa ARGENTINA CHILE COSTA RICA
0.40
una relación claramente negativa entre los rendimientos del capital huma- 0.60 0.40

no, o salarios relativos, y las ofertas relativas de capital humano. En la gráfica

.¡;"'· 0.50
0.30
0.35
2, que incluye a Chile, se mantiene esa relación negativa, pero la situación ]"'
0.40
excepcional de ese país se percibe claramente en los puntos alejados de la ~
0.30

~ 0.20
línea norte-este con un alto nivel promedio de salarios relativos y un alto o 0.30 0.25
nivel promedio de oferta relativa.
0.20 0.20 0.20
Dentro de estos países ha habido grandes aumentos de la oferta relativa o ,o o o o o o
y esto ha ocasionado una fuerte presión para reducir la demanda relativa. "'" "' "'"'
o
"'~ ~ "~ "'~ "'~ "'" "'~ "'"' "'~
~ ~ ~ ~ ~
Los cambios en la oferta relativa se representan en la gráfica 3. Las elastici- . COLOMBIA MALASIA FILIPINAS
dades estimadas de los salarios relativos con respecto a la oferta son cercanas 0.30 0.20 0.50

a 1.5 en la mayoría de estos países; coeficiente que es comparable con los

"
>
·¡::
0.25 0.15 0.45
resultados estimados para Estados Unidos y otros países. Así, por ejemplo, ü"
... Q.20 0.10 0.40
la oferta relativa, en términos equivalentes, de trabajadores con educación S...
~
universitaria con respecto a los que tienen primaria completa aumentó 300 o 0.15 0.05
0.35

por ciento en Colombia entre 1976 y 1989 y provocó un descenso corres- 0.30
.0.10 0.00
pondiente de cerca de dos terceras partes en los salarios relativos. Esta rela- o o o o
"'" "'"' "'" "'"' "'"' "'"'
ción aparece claramente en las gráficas 3 y 4 en los casos de Colombia, Costa ~ "'~ ~ "'~ ~-
"'~ ~ "'
~ ""'~ ~ ~
Rica y Malasia, donde las curvas de oferta relativa y de salarios relativos son
GRAFICA4
casi un reflejo una de la otra; y cuando esto no sucede es en razón a los gran- OFERTA RELATNA Y SALARIO RELATNO
des cambios en la demanda causados por la liberalización comercial (Chile)
y a la inestabilidad y el deterioro de la economía (Argentina y Filipinas). Más ARGENTINA CHILE· COSTA RICA
0.60 0.40 0.40 6.00
adelante se discutirán las implicaciones de esos estudios en relación con el ;¡ }¡
3.00 10.00

comercio y los estándares laborales.

En Chile, en donde se produjeron importantes reformas a los estándares
·5"
ü"
0.50 1 f\N V' 1
1.t wV
( ¡/\
2.50 0.30 9.00
0.35
5.00
{1>

"
if
Ci'
...
S...
0.40
1
11
ll
0.30 ...o
laborales desde 1973, la secuencia temporal no apoya la conclusión de que \j ~ 2.00 0.20 6.00 4.00 if
~ 0.30 0.25 :;:·
estas reformas hayan sido la causa de los cambios observados en la demanda o
0.20
relativa. Con el golpe militar de 1973, los sindicatos quedaron al margen de 0.20 1.50 0.10 4.00 3.00
o
"'"~ "'~ "'"' "'o~· ,o o .,.
o o o o
la ley y se revocó el código laboral de 19 30. Posteriormente, durante el período ~ ~ "~ ~ "'
~ ....."'""' "'~ "'"'
~ "'~
1975-1992, hubo un aumento gradual en los estándares laborales y un COLOMBIA MALASIA FILIPINAS
10.00
reforzamiento de la legislación laboral. Sin embargo, aunque habría sido de 0.30 .00 0.20 0.50 .6s0
/\
esperar que se redujeran los salarios relativos, éstos aumentaron. Los cam- .g 0.25 0.15
8.00
0.45 1
1 \ 3.40 ~
\ "
bios en la demanda se sesgaron .fuertemente hacia la mayor calificación y 'E"' 0.20
1 :;:l.
0.10 0.40 1 \1 3.20 ~
posiblemente estuvieron ligados al comercio. Un razonamiento similar es S...
3.00 6.00
n
¡:;
~ 0.15 0.05 0.35 3.00 !;¡·
válido para Costa Rica después de 19 8 5. \ o
\ 0.30
0.10 2.50 0.00 4.00 2.80
o o o o
"'" "'~ "'"' "'~ "'" "'~ "'"' "' ""'~ "'"' "'"'~
~ ~ ~ ~ ~ ~

Oferta relativa Salario relativo - - --

- 320 - - 321 -
DONALD ]. ROBBINS INTEGRACIÓN COMERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES

CONCLUSIÓN GRAFICA 5
DEMANDA RELATNA
ARGENTINA CHILE COSTA RICA
En esta primera sección se han revisado los argumentos centrales para
LOO
vincular los estándares laborales a la integración económica, suponiendo que 3.00
0.50

el esquema HOS y el teorema IPF son válidos. Aunque se han encontrado serias 0.50 0.40
deficiencias en cada una de las premisas de la argumentación, considerados en
l. OO
su totalidad, la probabilidad de la validez conjunta de esos supuestos necesa- 0.00
0.30
rios parece ser extremadamente pequeña. En la siguiente sección, se examina
-0.50
el teorema IPF a la luz de las investigaciones sobre el 'grupo de los seis'. 0.00 -0.20
o o o o o e
'O
;:: "'
;:: 00
;:: "'
;:: "'
"'
;::
00
"'
00
;:: "'"'
"'
MALASIA FILIPINAS
EL COMERCIO Y LOS PRECIOS DE LOS FACTORES
2.50 1.20

Bhagwati (1995) subraya que así el teorema IPF sea correcto, esa teoría 2.40 LOO
no implica que la convergencia sea hacia abajo. Si no es verdadero, no hay 0.80
2.20
fundamento para que el norte abrigue esperanzas de utilizar los estándares
2.00 0.60
laborales para bloquear la convergencia hacia abajo. Bhagwati también re-
cuerda que hay una enorme cantidad de .razones teóricas y empíricas para 1.80 0.40
o o
pensar que el esquema HOS y el teorema IPF son erróneos. Aquí se discutirán "' "' .,
"' 00

";::"'
00
"
;:: ;:: 00
;:: "'
;:: "'
O)

:::
algunos resultados empíricos que cuestionan su validez. Eje Y: Demanda relativa, elasticidad = 1.5
Un corolario del teorema IPF es que los salarios relativos deben conver-
ger internacionalmente, lo cual implicaría normalmente que los salarios re- El punto que es importante subrayar aquí, es que estos casos no apo-
lativos del sur deben aumentar con la integración económica y la liberaliza- yan, o dan muy poco apoyo, al teorema IPF. Los experimentos comerciales
ción comercial, puesto que esta ocasionaría un reducción en la demanda relativa más claros fueron Chile, Costa Rica y Colombia. La liberalización comercial
de trabajo calificado. La pregunta es entonces ¿Se observan en la práctica de Chile sucedió principalmente después de 1975. En lugarde reducirse,
estos cambios en la demanda relativa? como predecían HOS-IPF, la demanda relativa aumentó fuertemente durante
La literatura sobre este tema es abundante en el caso del norte aunque el-período 1975-1992. Costa Rica liberalizó su comercio después de 1985,
no es concluyente (véase, por ejemplo, Wood, 1994. Lawrence y Slaughter, pero la demanda relativa aumentó en este período. Finalmente, en Colom-
1994. Lawrence y Krugman, 1994. Sachs y Schatz, 199 5). U na razón para bia hubo una devaluación considerable después de 1985, la cual llevó a un
que los resultados sobre Estados Unidos no sean concluyentes, o para que boom exportador. Sin embargo, en vez de reducir la demanda relativa, el boom
el comercio sólo tenga allí un pequeiio efecto sobre los salarios relativos, es coincidió con un aumento de ésta. En Argentina, Malasia y Filipinas no se
simplemente que el comercio representa una pequeña parte de la produc- pueden establecer fácilmente unos períodos que se caractericen por la libe-
ción total de los Estados Unidos. ralización comercial.
Por comparación, el comercio representa una gran proporción de la, No obstante, se pueden examinar las correlaciones de los cambios en la
producción de muchos PMD, así como del grupo conformado por Argenti- demanda relativa dentro de estos países. En términos generales, el razona-
na, Chile, Colombia, Costa Rica, Malasia y Filipinas. En Robbins (1994; miento implícito en HOS-IPF sugeriría que una mayor apertura llevaría a una
95) se estima la demanda relativa derivada de este hecho; la gráfica 5 presen- disminución de la demanda relativa y viceversa4 . En consecuencia, para cada
. .. ' ~

ta los resultados de esas estimaciones.

4 El nuevo trabajo de Deardorfy Hakura, Trade and Wages: Levelirtg Wages DolV1J, pre-
senta algunas cualificaciones metodológicas importa.I?-tes con respecto a este enfoque.
DONALD ]. ROBBINS INTEGRACIÓN COMERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES

país se realizó una regresión del logaritmo de la demanda relativa contra el CUADR02
logaritmo de los flujos comerciales como proporción del PIB, el logaritmo CORRELACIONES DE LA DEMANDA RELATIVA
del PIB, el logaritmo del stock de maquinaria importada como proporción Estimadas mediante el método Cochrane-Orcutt
del PIB y otras variables de control que incluían una tendencia temporal y el
stock neto de capital fijo de maquinaria importada con respecto al PIB. Variable dependiente: Demanda relativa derivada (equivalentes Universidad/Primaria)
El principal resultado es que las variables que parecen explicar las fluc- Todas las variables están en logaritmos. El estadístico t va entre paréntesis
tuaciones de la demanda relativa son esencialmente el logaritmo del PIB y el
logaritmo del stock de capital importado. El cuadro 2 presenta una síntesis PIB Stock R2 Estadístico F Número de
de regresiones similares estimadas con datos agrupados de la demanda rela- de capital ajus .. observ.
tiva y las demás variables para los países del grupo de los seis. imoortado
Esta evidencia -que es consistente con la que existe para Chile- sugiere Los seis países 66
la hipótesis propuesta originalmente para explicar los resultados chilenos, Valores máximos 0.471 (3.16) 0.591 (2.58) 0.75 199
denominada hipótesis del Comercio Promotor de la Calificación, CPC. Están Valores mínimos 0.387 (2.50) 0.575 (2.44) 0.51 122
surgiendo otras teorías que critican las predicciones usuales con respecto al Excluyendo Argentina 47
comercio y a la dispersión de salarios. Por ejemplo, Stokey (1994) sostiene Valores máximos 9.463 (3.44) 0.648 (3.83) 0.75 332
que si el capital tiene movilidad inte1,11acional, un comercio mayor puede aumentar Valores mínimos 0.442 (3.11) 0.575 (2.44) 0.73 19.8
los flujos de capital físico hacia los PMD y, si existe complementariedad entre
_NOTA: Todas las ecuaciones incluyen ditmmies para cada país. Esos rangos reflejan las
el capital y la calificación, también pueden aumentar los salarios relativos 5 • "diversas-especificaciones que se utilizaron para las siguientes variables: capital fijo neto,
Merecen señalarse otras cuatro razones por las cuales el mayor volumen -relación exportaciones/PIE y apertura económica, medida como (exportaciones + im-
de comercio puede ampliar los salarios relativos de l9s PMD. Primera, las entradas portaciones )/PIB.
de capital físico pueden aumentar si la liberalizaéión comercial o los estímu-
los de la devaluación a las exportaciones alivian la restricción de divisas (Robbins,
1994a y 1995a). Segunda, un mayor volumen de comercio puede llevar a En suma, el rápido crecimiento del comercio debido a cambios de po-
una mayor difusión del conociiniento que aumente la productividad del capital lítica, como la devaluación o la liberalización comercial, puede generar un
humano (Romer, 1989. Edwards, 1993. Page y Park, 1993. Coe y Helpman, gran aumento de la intensidad de la calificación en la demanda de trabajo y,
199 3). Tercera, puesto que el comercio es un vector importante para la difusión por consiguiente; a una aceleración del sesgo de la demanda hacia la califi-
de la tecnología, el cambio tecnológico claramente sesgado hacia la califica- cación. El conjunto de estas razones se denominan, como ya se anotó, Co-
ción de los PD se difundiría más rápidamente hacia los PMD a medida que el mercio Promotor de la Calificación.
comercio se acelera. Cuarta, es probable que el aumento de los flujos co- Ahora bien, la evidencia proporcionada por las regresiones de la demanda
merciales aumente la migración internacional y la igualación del precio de relativa contra el logaritmo de los flujos comerciales, el PIB y el stock de capital
los factores para los trabajadores más calificados. importado es consistente con la hipótesis de que la liberalización comercial
lleva a veces a un ingreso acelerado de maquinaria importada proveniente
5 En el largo plazo, la oferta de capital humano responde reduciendo los rendimientos
del Norte, el cual puede explicar el sesgo hacia la calificación observado en
de la calificación. Esta conclusión se deriva de un grupo de modelos de crecimiento y los cambios de la demanda (véase Woods, 1995 y Leamer; 1995 para revi-
comercio donde la producción agregada es una función del capital y del capital huma- siones recientes de esos temas y una discusión de ésta y otras alternativas al
no, cuando hay movilidad internacional del capital y del capital humano y la acumu- teorema IPF).
lación de capital humano es lenta. Barro, Mankiwy Sala-i-Martin (1995) presentan un
modelo similar donde la convergencia pierde velocidad debido a que la acumulación · Finalmente y a manera de conclusión, el teorema IPF -en caso de ser
de capital humano se financia únicamente con ahorros domésticos. Cuando hay verdadero- no implica necesariamente una convergencia hacia abajo de los
complementariedad entre el capital y la calificación, los rendimientos del capital hu- sálários, aunque ese tipo de convergencia sea el fundamento de la preocupa-
mano en los PMD tambiéJJ. aumentan en el mediano plazo. ción por los estándares laborales en los países del norte. Además, existen fuertes

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DONALD ]. ROBBINS INTEGRACIÓN COMERCIAL !'ESTÁNDARES LABORALES

razones teóricas para pensar que el esquema HOS-IPF es erróneo. Los estu- el mercado de trabajo, enfoque que tendría más sentido económico y, ade-
dios empíricos para el caso del norte son ambiguos en esta materia, mientras más, incluiría a los estándares laborales dentro de los derechos humanos básicos.
que los resultados del grupo de los seis países aquí analizados son, en gene- Si bien las exhortaciones -de pronto excesivas- que hace algún tiempo se
ral, incompatibles con el esquema HOS-IPF. Esos estudios son, en cambio, realizaban para que se minimizaran las distorsiones del mercado laboral te-
consistentes con teorías alternativas del comercio y la distribución, tales como nían algún sentido económico, en la actualidad las presiones para que se unifiquen
la hipótesis del Comercio Promotor de la Calificación. Dichas teorías predi- los estándares laborales entre los países parecen exageradas y tienen poco
cen un aumento de la demanda relativa cuando se libera el comercio. De ser sentido económico. Sin embargo, llaman la atención sobre el enorme im-
así, este hecho plantearía, irónicamente, preocupaciones similares sobre el pacto potencial que la acelerada tendencia hacia la integración económica
sur para aquellos que 'empujan' a los trabajadores del Norte a vincular los de China y la India podría ejercer sobre el sistema del comercio mundial; y,
estándares laborales y la integración. por tanto, incitan a diseñar estándares factibles para el mercado de trabajo
que estimulen la eficiencia económica, aumenten el bienestar y subrayen los
derechos humanos fundamentales.
CONCLUSIONES FINALES

El análisis realizado sobre los principales argumentos para vincular la

integración económica con la armonización de los estándares laborales en-
tre los países, proporciona poca evidencia en su favor. El comercio puede
perjudicar a los trabajadores del Norte, pero parece bastante improbable que
el aumento de los estándares laborales en el sur ejerza un efecto significativo
sobre este resultado. En términos generales, tales diferencias internaciona-
les obedecen a las diferencias en la dotación relativa de calificación. En el
mejor de los casos, el aumento de los estándares laborales reduciría ligera-
mente las diferencias internacionales de salarios. En el caso contrario, los
mayores estándares laborales no se traducirían en mayores precios interna-
cionales debido a que los costos de los estándares laborales son absorbidos
por la oferta o porque las tasas de cambio se ajustan endógenamente.
Además, los fundamentos del esquema HOS-IPF pueden ser incorrectos.
Existen abundantes razones teóricas y evidencias empíricas que sugieren que
este esquema es erróneo aunque, por supuesto, lo contrario no es necesaria-
mente cierto. La hipótesis del Comercio Promotor de la Calificación puede
llevar a una ampliación de los diferenciales salariales en el Sur al tiempo que
en el Norte, el cambio tecnológico sesgado hacia la calificación puede con-
tinuar ampliando los diferenciales. La solución a estos problemas requiere
más investigación, pero la evidencia disponible es suficientemente sólida como
para que se siga repitiendo, fatigosa y desatinadamente, el teorema IPF.
Mientras se mantenga la incertidumbre respecto al funcionamiento de
los mercados de trabajo, las tasas de cambio y la teoría. del comercio, puede
ser válido concluir que los argumentos típicos en favor de la armonización
de los estándares laborales son infundados. Una vía más promisoria es la de
considerar los estándares laborales como una garantía de la competencia en

- 326 - - 327 -
DONALD J. ROBBINS INTEGRACIÓN COMERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES

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 :-f.'

DONAW'j. ROBBINS INTEGRACIÓN COMERCIAL Y ESTÁNDARES LABORALES

APÉNDICE A CUADROA2
REGRESIONES PARA GRUPOS ESPECIFICOS DE TRABAJADORES
REGRESIONES DEL SALARIO MINIMO
Grupo con Grupo con Grupo con
CUADROA1 X<=5 y S<=ll 6<=X<=14 y S<=ll 25<=X=34 y S<=7
REGRESIONES PARA JOVENES
Variables (1) (2) (3) (4) (5) (6)
Variables 1 2 3 4 5
Tiempo 0.037 0.015 -0.030 -0.021 0.0145 0.017
Tiempo -0.0108 (-126) -0.0280 (-9.49) -0.0269 (-4.48) -0.0429 (-2.70) -0.0375 (-1.91) (2.3) (1.4) ( -1.9) ( -2.2) (0.96) (1.8)
Tiempo 2 0.0006 (2.33) 0.0004 (125)
Salario -0.1303 (-0.66) 02695 (1.87) 0.0839 (0.41) 0.0578 (028) Tiempo 2 -0.001 -0.001 0.00007 -0.0002 -0.001 -0.001
de adultos ( -3.8) ( -3.0) (-0.3) ( -0.9) ( -5.7) ( -6.3)
Salario mínimo 0.4932 (2.00) 0.3109 (129) 02888(120)
empleados Salario -0.292 -0.089 0.342 0.368 -0.116 -0.087
Salario mínimo -02251 (-127) de adultos (-1.3) ( -0.7) (1.6) (3.1) ( -0.6) ( -0.8)
obreros
Salario mínimo 0.0111 (0.04) Salario mínimo 0.410 -0.130 -0.037
ponderado empleados (1.6) ( -0.5) ( -0.2)
Tasa de desempleo -3.9452 (-8.00) -4.1355 (-8.33) -4.3411 (78.99) -3.5867 (-7.42) -3.6951 (-6.88)
hombres adultos Salario mínimo 0.268 -0.325 -0.149
Pope -1.1927 (-0.97) obreros (1.74) (-2.4) (-1.1)
Popt -0.6071 (-0.27)
Constante -3.85 (-3.13) -0.48 ( -0.68) -1.44 ( -1.24) -2.86 ( -2.34) -1.95 (-1.28) Tasa de desempleo -1.858 -2.233 -1.192 -0.920 -0.663 -0.549
R2 Ajustado 0.913 0.907 0.901 0.925 0.923 hombres adultos ( -3.9) ( -4.8) (-2.6) (-2.2) ( -1.6) (-1.4)

Nota: La variable dependiente es el Log. del cuociente empleo-población para trabajado- Constante -6.24 -5.25 -1.915 -1.275 -3.1 -2.7
res entre 14 y 19 años de edad. (-2.8) (-0.8)
(-5.0) ( ~8 .5) ( -1.6) (-2.3)
Las variables salariales también están definidas en logs.
Pope= (población 14-19 años)/(población 20-24 años)
Popt= (población 14-24 años)/ (población total) R 2 Ajustado 0.785 0.787 0.874 0.897 0.946 0.949
Se muestran estadísticos t entre paréntesis.
Notas: La variable dependiente es ellog. del empleo del grupo específico sobre la pobla-
ción >=14 años de edad.
Las variables salariales también están definidas en logs.
X = años de experiencia y S = años de escolaridad.
Se muestran estadísticos t entre paréntesis.

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DONALD ]. ROBBINS INTEGRACIÓN COMERCIAL l' ESTÁNDARES LABORALES

APÉNDICEB Metodología no paramétrica desagregada

Este enfoque no paramétrico -que evita las formas funcionales restric-

METODOLOGÍA UTILIZADA EN·LOS ESTUDIOS SOBREEL COMERCIO Y tivas y la agregación excesiva- permite probar tanto los efectos de la oferta
LA DISTRIBUCIÓN POR PAÍS frente a los efectos de la demanda, como examinar la composición. de los
cambios en la demanda (véanse Murphy y Welch 1991, y Katz y Murphy
METODOLOGÍA EMPLEADA EN EL ESTUDIO CITADO Y EXTRAIDA DE LOS ESTUDIOS DE 1992 ). Permite, además, hacer pruebas sobre la neutralidad de los cambios
PAÍSES EN ESTE ARTÍCULO en la demanda y comprobar si los cambios en la oferta, por sí solos, pueden
explicar los resultados. También proporciona estimaciones de los cambios
Comentarios generales en la demanda total, de los cambios en la demanda entre industrias y dentro
de una industria, bien sea para el período en su conjunto o para años parea-
Los estudios mencionados tienen cuatro objetivos principales: A. Esta- dos dentro del intervalo. Esta metodología se aplica a los datos de las en-
blecer las situaciones ideales acerca de los cambios en la estructura de sala- cuestas anuales de hogares mencionadas anteriormente.
rios relativos entre grupos de calificación; B. Probar si los cambios en los Para cada año, se organizan los datos individuales de salario y cantidad
salarios relativos se deben únicamente a la oferta o si también obedecen a dentro de celdas definidas estrictamente en términos demográficos, corres- .
cambios en la demanda de trabajo que no son neutrales a los factores (usan- pondientes a la clasificación transversal de los individuos dentro de celdas de
do el 'Test de Producto Intrínseco'); c. Determinar si los cambios en la de- sexo-escolaridad-experiencia: El dato de los salarios es el salario medio o mediano
manda de trabajo que no son neutrales a los factores obedecen a cambios del de los trabajadores correspondientes a cada celda; el dato de cantidades es
empleo entre industrias o a cambios en la composición ocupacional intraindustrial la distribución de las horas trabajadas o cuantías de las personas (donde se
asociados a grupos con mayor (menor) calificación (mediante la descompo- incluye a los individuos no trabajadores para medir la oferta) por celda. El
sición de los cambios en el empleo); D. Utilizar el enfoque ampliado de las salario del año t y el dato de cantidades de la celda i se representan en la
series de tiempo para estimar la trayectoria temporal de los cambios en la forma siguiente:
demanda relativa, descontando los cambios en la oferta y, cuando es posible,
controlando otras variables que varían con el tiempo. mwi,t = salario medio (o mediano) para la celda iésima, y
Por otra parte, se utilizó una metodología no paramétrica consistente ni,t =distribución de las cantidades (horas o cuantías para la celda iésima
-basada en el trabajo iniciado por Finis Welch y ampliada más recientem;'!nte
por Katz y Murphy ( QJE 199 3 )-la cual se aplicó a los datos de las encuestas Luego se construyen unos vectores de salarios normalizados para cada
de hogares incluyendo las características del trabajador, las categorías ocu- año -o vectores de 'salarios relativos', "wr". Para que haya comparabilidad
pacionales y la actividad y la modalidad de la situación del empleo. Esta a través del tiempo, se utilizan ponderaciones iguales a la distribución pro-
metodología posee múltiples ventajas: admite formas funcionales no restringidas; medio de las cantidades de todos los años. Con el subíndice i se designa a los
evita imponer una estructura artificial a los datos; sus regresiones son más vectores cuyos elementos son celdas.
robustas en el caso de las excepciones; permite elaborar diversas pruebas del
papel que juegan la oferta y la demanda, y descomponer los cambios de la N= L t-1" nJT, donde T =el número total de años de las encuestas de
demanda en cambios de la composición del empleo industrial entre y dentro hogares
de las industrias; permite hacer comparaciones de salarios y cantidades alta- Wr = el vector de salarios normalizados para el año t
mente semejantes entre diferentes períodos de tiempo; y permite ampliar wt = mwJ(N'mwt)
rigurosamente el enfoque de series de tiempo mediante la descomposición
de los cambios de los salarios relativos de los diferentes grupos de califica- Cuando las celdas se agregan en categorías mayores, por ejemplo, los
ción, en cambios en la demanda y cambios en la oferta. salarios medios de los graduados universitarios, se pueden calcular indicadores
que sean comparables a través del tiempo; y para que lo sean, deben medir

- 332 - - 333 -
DONALD J. ROBBINS INTEGRACIÓN COMERCIAL l' ESTÁNDARES LABORALES

los salarios del mismo grupo de trabajadores a lo largo del tiempo. Este requisito
se satisface agregando los salarios mediante el uso de una estructura de
ponderaciones demográficas fijas, empleando la distribución promedio de donde: d(t) es el cambio en la demanda relativa en t, si(t) es la oferta relativa
los trabajadores entre celdas para todos los años, N. Haciendo que el subíndice del grupo de trabajadores iésimo en t, y ses la elasticidad de sustitución entre
k denote una agregación de celdas -por ejemplo, todos los trabajadores con los trabajadores del tipo 1 y los del tipo 2. Los salarios relativos son el logaritmo
diferentes combinaciones de sexo y experiencia que tienen educación uni- de los salarios de los graduados del college sobre los salarios de los graduados
versitaria- se calcula el salario promedio con ponderación demográfica fija en escuela primaria. La oferta relativa se construye siguiendo las sugerencias
para los trabajadores con educación universitaria en la forma siguiente: . de Welch (1969), para quien los distintos grupos de trabajadores pueden
expresarse como una combinación lineal de una pocas dimensiones de cali-
ficación. De este modo, es posible distribuir las ofertas de trabajadores por
grupos de escolaridad entre equivalentes de educación primaria y universi-
taria, y luego formar la oferta relativa de equivalentes universitarios con respecto
a equivalentes de primaria: St = Suniversitaria, Jsprimaria, t . Se usaron diferentes
Con este método de celdas se pueden examinar los patrones de salarios definiciones de oferta, de trabajadores de 15 y más años, para construir la
y empleo entre celdas que imponen un mínimo de forma paramétrica. El variable de oferta: desde empleados y cuenta propia, incluyendo empleados,
método de agregación descrito garantiza la comparabilidad a través del tiempo cuenta propia y trabajadores familiares no remunerados, desempleados y des-
y resta énfasis a las excepciones para las variables que se están agregando. animados; hasta la oferta total de fuerza de trabajo.
Por ejemplo, puesto que los salarios medios de los graduados universitarios Debido a que cr y el cambio en la demanda no son variables observadas,
para el año t, Wu,t (Li Wi-u[Ni,u/Ni]), se usa la distribución promedio, para primero se estimó cr suponiendo que la demanda se ajusta a una tendencia
todos los años, de los trabajadores con educación universitaria entre celdas lineal temporal y luego se calculó la serie de demanda relativa implicada su-
de experiencia y sexo, las excepciones de sexo y experiencia tendrán una pon- poniendo diferentes niveles de cr.
deración baja y sólo afectarán los promedios totales.

ANÁLISIS DE LAS SERIES DE TIEMPO DE LOS SALARIOS RELATIVOS, LA

OFERTA Y LA DEMANDA

Luego, se examinan las series de tiempo de los salarios relativos y una serie
de tiempo de la oferta relativa construida para analizar los efectos relativos de
la oferta y de la demanda sobre los salarios relativos. Los datos de las series de
tiempo de los salarios y de la oferta son construidos a partir de las matrices de
cantidades y salarios normalizadas y desagregadas que se usaron antes. Este
enfoque permite examinar los papeles relativos de la oferta y la demanda para
hallar estimaciones de la elasticidad de sustitución entre tipos de trabajo, para
estimar los cambios en la demanda de trabajo no neutrales a los factores, para
probar si la composiCión de calificaciones de los desempleados afecta los salarios
relativos y si los cambios en los salarios mínimos afectan los salarios relativos.
Este enfoque es similar al del trabajo de Freeman (1976, 1979, 1980)
y examina los cambios en los salarios relativos como una función de los cam-
bios en la demanda y la oferta relativas. Para una función de producción CES
simple, es posible establecer: ·

- 334 - 335 -
SECTORAGROPECUARJO, CAMBIO ESTRUCTURAL
E INTEGRACIÓN EN MÉXICO

ANTONIO YúNEZ-NAUDE
 INTRODUCCIÓN
ANTONIO YÚNEZ- NAUD E, Centro de Estudios Económicos. El Colegio de México
El autor agradece el apoyo de Javier Becerril en el acopio de datos
y la elaboración de cuadros.

A partir de la crisis de la deuda de principios de los años ochenta se ha

presenciado un cambio radical en el modelo de desarrollo económico que
siguieron los países de América Latina durante varias décadas. Los procesos
de estabilización macroeconómica y de liberalización interna han estado
acompañados por la apertura comercial y, en años recientes, por la firma de
acuerdos comerciales y por la profundización de los esfuerzos de integra-
ción entre.los países del continente americano.
La reorientación del desarrollo latinoamericano remite a los aspectos
fundamentales y controvertidos sobre el. grado apropiado de participación
del estado en la economía y sobre el papel de los mercados en la transforma-
ción estructural. Son éstas cuestiones las que forman el hilo conductor del
presente artículo, en donde se pretende extraer lecciones de la experiencia
mexicana en materia agropecuaria para otros países de la región.
El artículo. se inicia con una breve presentación de la dinámica del sec-
tor a partir de los años setenta; en ella se incluye una descripción de su es-
tructura actual y se discuten las principales reformas en materia agropecuaria
adoptadas por los últimos dos gobiernos mexicanos. Luego se hace referen-
cia a los acuerdos de libre comercio firmados por México, poniendo especial
atención en su comercio agropecuario con los Estados Unidos -su cliente
principal- y en las características del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, TLCAN, en la materia.
Posteriormente·se discuten los impactos del TLCAN y de otras reformas
económicas en el agro, así como las posibles repercusiones que tendría la
extensión del TLCAN a los países de Centro América; además se hace un breve
recuento de lo sucedido a partir de la devaluación del nuevo peso en diciem-

- 339 -
/- -- ANTONIO YUNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO
( ~~: : !
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'~"=bfe de l994 y de sus posibles consecuencias. Se concluye con las lecciones Por varias razones, entre las que destaca la producción para el autoconsumo,
que el~aso mexicano provee a otros países de la región con estructuras la agricultura campesina de temporal es la que tiene vocación para la pro-
agropecuarias similares 1 . ducción de alimentos básicos de la dieta nacional. En efecto, en los años noventa
alrededor del 60 por ciento del volumen de la producción de maíz se obtie-
ne en predios de temporal y la cifra para el frijol es de casi el 70 por ciento.
ELAGRO MEXICANO: 1970-1994 Desde finales de la década de los años sesenta y después de treinta años
de un rápido y continuo crecimiento, el sector agropecuario disminuyó su
No obstante que la participación del sector agropecuario en el PIB ha dinámica, y desde los ochenta ha experimentado un prolongado proceso
decrecido continuamente (del1l.2 por ciento en 1970 al7.3 por ciento en depresivo (cuadro 1). Esto significó la pérdida del papel de la agricultura
1992 ), el agro aún retiene a un alto porcentaje del personal ocupado ( el25 como el proveedor por excelencia de divisas a la economía mexicana (cuadro
por ciento en 1992 ). Lo anterior significa que el ingreso rural es proporcio- 2 y Yúnez-Naude, 1991).
nalmente mucho más bajo que el urbano 2 . A partir de la crisis de la deuda de 1982, pero más profundamente du-
En términos de empleo y valor de la producción, la agricultura tiene rante la administración de Salinas de Gortari, los gobiernos de México han
mayor peso que la ganadería: en 1989 su participación en el PIB agropecuario adoptado una serie de medidas tendientes a reducir la participación del es-
representó el60 por ciento y en el empleo fue de alrededor del 55 por cien- tado en la economía. Esto se ha hecho en base a una serie de decisiones,
to; mientras que la de la ganadería fue del 30 por ciento y 35 por ciento, entre las que destacan: la sustitución de los controles para importar por los
respectivamente. El maíz, su principal producto participó con el15 por ciento aranceles prevalecientes hasta la entrada de México al GATT en 1985; la venta
del PIB agropecuario y ocupó al14.2 por ciento de sus trabajadores. Le si- de empresas estatales; la disminución de las actividades gubernamentales de
guen en importancia: el azúcar (cuyo peso en el PIB es del4.9 por ciento y distribución y comercialización; la liberalización de controles de precios y la
en el empleo es del6.1 por ciento), el frijol y el sorgo (con participaciones abolición o reducción de subsidios. Al mismo tiempo, el sector público se ha
similares en el PIB y en el empleo, de entre el 4 por ciento y 2 por ciento, esforzado en sanear sus finanzas.
respectivamente), el trigo y la soya. Por su parte y por orden de importancia, Entre las decisiones vinculadas al sector agropecuario, está la reducción
los productos pecuarios de mayor peso son la carne bovina, las aves y sus a dos los cultivos -maíz y frijol- sujetos a precios de apoyo al productor o
productos y la carne porcina (Salinas de Gortari, 1994 y Yúnez-N aude,199 3). de garantía, la sustitución de los permisos previos a la importación porta-
La estructura agraria de México se caracteriza por su 'bimodalidad', es rifas (salvo en los casos del maíz, frijol, cebada y leche en polvo), la reforma
decir, por la coexistencia de unidades de producción capitalizadas y orien- ejidal y dos programas de apoyo, uno de transferencias directas al productor
tadas a los mercados nacional e internacional y de predios familiares pobres, de cultivos básicos llamado PRO CAMPO y otro de auxilio a los pobres de México
de producción y consumo~ En términos generales, tal heterogeneidad se da o PRONASOL.
tanto regionalmente como por el tipo de propiedad, el tamaño del predio y Estas reformas han significado un cambio radical dentro del partido go-
por el acceso al agua. Esto último, en la medida en quelas condiciones geográficas bernante -el Revolucionario Institucional o PRI- respecto a su visión del papel
y climatológicas de gran parte del centro y del norte de México hacen de la del estado en la economía y, en consecuencia, del modelo de desarrollo. Desde
irrigación un recurso productivo de mucha importancia. la administración de Miguel de la Madrid (1983-88), el PRI cambió lapo-
lítica de sustitución de importaciones prevaleciente hasta el régimen de López
1 Las secciones sobre la dinámica sectorial y sobre los acuerdos de libre comercio son una Portillo ( 1977-82) por una de orientación hacia afuera.
versión ampliada y actualizada de un artículo del autor publicado en 1994. Sólo se hacen
algunas referencias a cuestiones relacionadas conel medio ambiente y la agricultura por- En cuanto al agro y según las autoridades gubernamentales, con las medidas
que no están consideradas con profundidad en los trátados de libre comercio firmados de liberalización se eliminarán las distorsiones en la asignación de los recur-
por México (véase, por ejemplo, el acuerdo paralelo al respecto en el TLCAN, SECOFI, 199 3) sos agropecuarios promovidas por la intervención, se hará más eficiente la
y porque no hay estudios nacionales para México serios sobre el problema. producción del sector, se impulsarán la inversión y el cambio tecnológico en
2 Banco de México: varios años, las cifras del sector agropecuario incluyen a la silvicul- el agro y, en consecuencia, se recuperará su crecimiento. En fin, con las re-
tura y a la caza y pesca. formas se pone en práctica la tesis de que una de las causas fundamentales

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ANTONIO l'UNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

CUADRO 1 CUADR02
PRODUCTO INTERNO BRUTO DEL SECTOR AGROPECUARIO, BALANZA COMERCIAL
SILVICULTURA Y PESCA. (EXPORTACIONES - IMPORTACIONES)
1974-1995 (Millones de dólares)
(Millones de nuevos pesos a precios de 1980)
AÑO Agricultura Ganadería, Apicultura, Agropecuario
Año PIB PROMEDIO Cambio Porcentual y Silvicultura Caza y Pesca
TRIANUAL Promedio Trianual
1980 -480.0 -17.6 -497.6
1974 298.20 1981 -827.3 -112.5 -939.8
1982 169.6 -35.9 133.7
1975 304.10 1974-1976
1983 -654.4 142.1 -512.3
1976 307.20 303.2 -29.8 -419.4
1984 -389.6
1985 -11.7 -87.4 -199.1
1977 331.00 1977-79/1974-76 1986 994.5 166.3 1160.8
1978 351.00 1977-1979 12.74% 1987 324.5 110.4 434.9
1979 343.40 341.8 1988 3.3 -105.5 -102.2
1989 -285.4 37.0 -248.4
1980 368.05 1980-82/1977-79 1990 -109.2 200.6 91.4
1981 395.18 1980-1982 12.21% 1991 189.4 52.7 242.7
1992 -722.8 -23.3 -746.1
1982 387.38 383.5
1993 -363.3 234.6 -128.7
1994 -773.1 78.3 -694.8
1983 395.78 1983-85/1980-82 1586.2
1995 (P) 1216.5 369.7
1984 401.75 1983-1985 5.25%
1985 413.50 403.7 (P): Preliminar a junio de 1995
FUENTES: Sexto informe de Gobierno, Salinas de Gortari,pp.164, actualizado con infor-
1986 407.78 15)86-88/1983-85 mación del Banco de Datos de INEGI.
1987 412.25 1986-1988 0.66%
1988 399.05 406.4

1989 387.75 1989-91/1986-88 del estancamiento y pobreza rurales es la restricción a la libre movilidad de
1990 413.95 1989-1991 0.10% los precios, promovida por los regímenes gubernamentales de los años se-
1991 418.58 406.8 tenta y principios de los ochenta (Colclough, 1994 y Lipton, 1994).
El impulso .a la migración campo-ciudad que tales medidas podrían provo-
1992 412.50. 1992-94/1989-91 car no ha sido causa de gran preoc].lpación oficial; las. expectativas de que con
1993 423.30 1992-1994 1.82% la estabilidad económica y con la liberalización -con el TLCAN en especial- se
1994 (P) 406.73 414.2 1994/1993 logrará atraer a la inversión extranjera productiva explican parte de ésta actitud.
-3.92%
No obstante los profundos procesos de liberalización, algunos compo-
1995 (P) 181.00
1: 1995/1994 (1)
nentes del agro continuan estando protegidos. Reflejo de ello son las dife-
-8.10% rencias entre el precio interno y el internacional de algunos de los cultivos
básicos de México: hasta antes de la devaluación de diciembre de 1994 el
P: Preliminar precio interno del maíz era superior al internacional en alrededor de un 65
1: Tasa de crecimiento de los primeros dos trimestres de 1995 respecto al mismo período
de 1994. por ciento, el del frijol de un 89 por ciento, el de la cebada del26 por ciento,
FUENTES: Sexto informe de Gobierno 1994. Salinas de Gortari. pp. 26, actualizado con el de la soya del 14 por ciento y el del trigo de un 13 por ciento (Yúnez-
información de la Banco de Datos del INEGI
Naude, 1993).

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ANTONIO YUNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

La mayor protección al maíz y el mantenimiento de su precio de garan- CUADRO 3

PRODUCCION FISICA DE LOS PRINCIPALES CULTIVOS
tía frente a la liberalización de cultivos substitutos ha provocado en años
(Tasa de cambio promedio trianual)
recientes el aumento en la oferta interna del grano a costa del resto. Así,
mientras que la producción nacional de maíz creció a ritmos impresionantes 83-85/80-82 86-88/83-85 89-91/86-88 1 92-94(P)/89-91
1
de 1990 a 1994, la del sorgo y algodón se redujo drásticamente. El fenóme- 1

no se ha dado, sobre todo, en la agricultura comercial o irrigada, es decir, en Arroz 5.76% -6.79% -20.35% -15.46%
el componente más sensible a las modificaciones de los precios relativos~ La Frijol -3.60% -5.21% 9.88% -2.06%
reducción en la oferta nacional de dichos productos se ha extendido a otros
cultivos importantes como arroz, ajonjolí, cártamo, soya y trigo (cuadro 3). Maíz 6.34% -15.35% 17.43% 34.02%
La reestructuración de la oferta mexicana de granos y oleaginosas ha
Trigo 27.13% -2.53% -3.76% -9.36%
tenido efectos en el comercio exterior agrícola. Las importaciones de maíz
y frijol se redujeron a partir de 1991, mientras que las del resto de los cul- Ajonjolí -6.64% -36.00% -0.69% -51.05%
tivos crecieron continuamente y las que más lo han hecho son, precisamen-
te, las de sorgo y semilla de algodón, así como las de semilla de soya y frutas Cártamo -39.70% -1.72% -37.96% -55.01%
frescas (cuadro 4). Soya 37.19% -23.41% 30.01% -29.54%
Sin embargo, el impulso en la producción de maíz y frijol ha sido insu-
ficiente como para recuperar el crecimiento del sector agropecuario y de sus Algodón -11.27% -8.50% -24.23% -77.60%
superávits comerciales en montos significativos (cuadros 1 y 2).
Sorgo 6.51% 3.18% -10.21% -39.18%
En suma, todos estos fenómenos reseñados son producto de políticas
depresivas de estabilización, al ajuste promovido por la desregulación y, sobre Cebada 13.82% -13.49% 1.69% 10.75%
todo, a la notable ausencia de medidas de transición para sentar las bases de
una economía más libre, como aquellas que faciliten la modernización y pro- P: Preliminar
duzcan cambios institucionales acordes con la creación, desarrollo y pro- FUENTE: Sexto informe de Gobierno, Salinas de Gortari.
fundización del mercado.
De otra parte, la reducción de la participación del Estado en la econo-
mía significó el desplome del gasto e inversión públicos en el sector agropecuario
y la reducción del crédito al agroy de los apoyos de la banca oficial al mismo. provee de créditos subsidiados al agro- se redujo en casi un 50 por ciento de
En efecto, el gasto público canalizado al Sector, de estar en promedio por 1989-91 respecto al trienio previo y el apoyo a la agricultura de temporal
arriba de los 135 millones de nuevos pesos en 1982, no superó los 50 mi- bajó a un ritmo mayor (en un 66 por ciento). Proceso similar experimentó
llones diez años después. Aunque de manera menos brusca, algo similar sucedió la superficie asegurada durante el mismo lapso, que decreció en 56 por cien-
con la inversión pública rural, la cual bajó, durante el mismo período, de casi to para las tierras irrigadas y en 71 por ciento para las de temporal (Salinas
70 millones de nuevos pesos a menos de 20 millones 3 . de Gortari, 1994).
En términos más específicos~ se estima que de 1987 a 1991 el monto de La drástica reducción del monto de los créditos subsidiados canaliza-
subsidios canalizados a la producción de cultivos básicos -arroz, maíz, sorgo, dos al agro del 52 por ciento en 1992 respecto a 1982, no ha sido compen-
soya y trigo- por el uso de electricidad bajó en un 11 por ciento y en un 45 sada por el aumento registrado en el crédito privado hacia el sector. Además,
por ciento por la venta estatal de fertilizantes. Así mismo, la superficie irri- dicho crecirp.iento ha estado acompañado de las elevadas tasas de interés pre-
gada habilitada con créditos de BANRURAL -institución gubernamental que valecientes en el mercado financiero privado. Esto ha significado no sólo el
aumento en los costos para la producción, sino la reducción de las posibili-
dades de endeudamiento y un agudo problema de carteras vencidas de los
3 Las cifras son a precios constantes de 1980 y provienen de Calva (1995). productores rurales (Calva, 199 5).

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ANTONIO YUNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO l' LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

000000000000000 Un aspecto fundamental de los propósitos de reforma en materia de política

~~ ...... ~~oó'l:im<'Í~.....;r<:io\'l:i<'Í
"'"""<~'"<~' roC"li.OroOOOOI'-000\0\1.0
~ ,.......¡ ,.......¡,.......¡
económica de la administración de Salinas fue el programa de apoyos direc-
tos al productor de básicos o PROCAMPO. Con él se intentaba sustituir los
000000000000000
precios de garantía y de apoyo o de concertación vigentes por transferencias
<'Í,_o,n~,oo\~~o\~'l:io\!'Í<'Í<'Í directas de ingreso al productor de cereales y oleaginosas básicos (algodón,
lil"'""C"lrolil"'"" "'""C"lrolil"<!<"'""
arroz, cebada, frijol, soya, maíz, sorgo y trigo). De esta forma, se pretendie~
000000000000000 ron eliminar las distorsiones en las decisiones de los productores provocadas
.nr<:i.....;.....;<'Í,¿,n,oci~.noó.....;~~
"'""r'l"'"" "'""ro"<!<l'..C"'OOI'- por la intervención gubernamental en la fijación de sus precios. Con PROCAMPO
"'"""'"""'"" se esperaba pues, que se eliminaran los incentivos para producir los cultivos
000000000000000
r<:i~~ci.....;!'Íci~~ci'l:i~~r<:i~
sujetos a precios intervenidos.
I.O"'""OOI.O"<!<roC"lrorol'.."<!<I.OI.Oro\0
"'""C"l "'"" "'""r'l Otros argumentos en favor de tal programa tienen que ver con los com-
000000000000000
promisos delTLCAN, con las presiones presupuestales que significa la polí-
o
bll
.... m<'Í.n~r<:i~oó!'Íoó!'Í.....;<'Í<'Íom
"'""roo-.roi.OI.Ol'..I.OroC"lroi.O"<!<OO"<!<
tica de precios de garantía y con el hecho de que frecuentemente los produc-
o ro"<!<"'"""<!<ror'l "'""ro·roroUlroC"l
Cl)
·d tores más necesitados no reciben tales apoyos. Es el caso de los campesinos
e.... que enfrentan elevados costos de transacción para vender sus productos a
000000000000000 o
,Or<:i.....;o\.nm<'Í.n!'Íoóo\~~.....;,_o c:J CONASUPO -la compañía gubernamental de compra, acopio y distribución
C"l "'"""'"" C"lroi.OOOI'-"<!<C"l o
"'""r'l"'"" o -o 9-e cultivos básicos- a causa de los elevados costos de transporte que los
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campesinos tienen que pagar para acceder al precio subsidiado.
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Las medidas descritas no estuvieron acompañadas por reformas
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MroMC"l"<!<C"lMC"lroroC"lroUlUlro o
.... o institucionales de fondo ni por cambios en el sistema político mexicano,
000000000000000
bll
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e::
eo caracterizados por el centralismo y el coorporativismo. Por su parte, el sec-
u)r<:ioó~u)u),Or<:i~.....;.no\~o\>0 o :0 tor privado no llenó los vacíos creados por la contracción de las actividades
o-. lil ro ro ·1'- lil 1.0 oo o-. "<!< ro 1'- oo 1.0 o bll o
Ul"<!< \OroC"lMC"lro"<!<"<!<MM M ·;:::: c:J
o o del gobierno. Así mismo, la ausencia de una reestructuración de las institu-
o -o
000000000000000 -o ciones públicas o de la creación de nuevas impidió una reorientación de su
.....;~oó.....;~-or<:ioó>O~moó!'Í.noó
"<!<roO\ roUl00MM00UlM gasto acorde con la nueva situación; por ejemplo y como se verá, el gobierno
C"l ro C"l
ignoró el hecho de que el funcionamiento de los mercados tiene requisitos,
algunos de ellos tan evidentes como la existencia de obras de infraestructura
"<!<I.OroOOO\Olillil"<!<l'..MMroOOMOO
.....;,¿!'Ío\r<:Í.....;~~,¿,_o.....;r<:i,Ooóoó~ para el acopio y el transporte de los productos.
"<!<Ml'..l'..OOMUlrol'..Ul"<!<"<!<lilOl'..l'..
MC"'M MroMMroC"lC"l"<!<"<!<roro

OlilC"lMO\OC"lOM0\0\"<!<Mro"<!<l'..
LIBERALIZACIÓN,APERTURA COMERCIAL Y EL TLCAN
~,_o~.....;.n,or<:i.....;,O,Oo\~!'Í~m.n
OOOC"lC"l0\0\00I'-0\"<!<C"lOOOC"l0\00
OOC"'O\I.OI.OC"ll'-0\rol'..ooi.O"<!<roo-.o La orientación 'hacia afuera' del modelo de desarrollo de México y de
MC"l MMM "'"""'""MMC"lC"lC"lM
otros países de América Latina y del Caribe, así como la firma del TLCAN,
000000000000000 han llevado a que sus gobiernos trabajen intensamente en las negociaciones
oóo\oó~ ...... ~~~r<:iciu)o\u)cici
ooooroC"ll'..O"'"""<!<roC"lC"lC"lOOI.Oro
Orol'..C"lroM"<!<Ul0\0\1.01.00\{'..ro
para firmar tratados de libre comercio, TLC. En el caso mexicano, han entra-
ro ro "'"" C"l C"l C"l M "'"" C"l ro·"<!< "<!< lil lil ro
do en vigor, el TLC Chile-México, el TLC del Grupo de los Tres, Colombia,
México y Venezuela, el TLC Costa Rica-México y el TLC Bolivia-México, éstos
últimos tres en vigencia a partir del 1 o de enero de 199 5). Además, el go-
bierno del presidente Zedilla está por culminar un acuerdo con Nicaragua

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ANTONIO l'UNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

y negocia otro con Guatemala, Honduras y El Salvador y uno más con Ecua- México en el comercio estadounidense del sector es mucho menor (alrede-
dor, y está por iniciar coversaciones formales con Perú. dor de un 6 por ciento), indica que, como en otras áreas económicas, los
En términos generales, la estructura de los TLCs firmados por México impactos del TLCAN sobre el agro mexicano serán mucho mayores que los
es similar: se desgravan por completo y al momento de su puesta en vigor un de otros acuerdos y de los que se darán en su vecino del norte.
grupo importante de productos y se establecen períodos de desgravación a Además, las repercusiones potenciales e indirectas delTLCAN sobre México
productos sensibles (de 5, lO o 15 años); se eliminan las barreras no aran- serán mayores que las de cualquier otro acuerdo regional, porque la princi-
celarias y se sustituyen cuotas por tarifas; se establecen disciplinas que ase- pal fuente de inversión externa al primer país proviene de su vecino del norte
guren el trato nacional a los bienes de los países miembros y se prohíbe ele- y por la emigración de los mexicanos hacia él.
.var aranceles vigentes o imponer barreras no arancelarias. En términos de valor y en orden de importancia, los productos de ori-
En cuanto a lo sectorial, la liberalización del comercio agropecuario es, gen agropecuario no procesados más comprados por México a los Estados
probablemente la menor y la más lenta. En los acuerdos se incluye una lista Unidos son: la soya (de 1991 a 1993 el valor de sus importaciones represen-
de productos de excepción y períodos de desgravación, así como salvaguar- tó, para este tipo de productos, el 14 por ciento del total importado a ese
dias; también se eliminan los subsidios a la exportación. Un componente país), el sorgo (13 por ciento), la carne bovina (8 por ciento), el maíz ( 5 por
importante de los acuerdos al respecto son las medidas fitosanitarias; en todos ciento), el trigo (2 por ciento) y el azúcar (2 por ciento )5 • Los productos
los TLC's se incluyen acuerdos sobre la adopción de normas científicas e in~ procesados que más pesan en el valor de las importaciones de México a los
ternacionales como la base para la elaboración, adopción y aplicación de ellas.' Estados Unidos son: la leche en polvo y otros productos lácteos, los aceites
La excepción de éstos rasgos generales de los TLCs es la existencia de bandas y desechos comestibles, los aceites y grasas de origen animal, la carne de cerdo
de precios para los productos agrícolas existentes en algunos países de América y de aves y los chocolates.
del Sur. Por su parte y dentro del mismo período, los productos de origen
Además de la convicción general de que el libre comercio es uno de los agropecuario más importados por los Estados U nidos a México son: el jitomate
motores de un modelo de desarrollo orientado al exterior, la expectativa de (cuyas ventas a su vecino del norte representaron, de 1991 a 1993, elll por
los últimos gobiernos de México ha sido que con el TLCAN crecerán los flu~ ciento de las efectuadas por el sector en cuanto a productos frescos y proce-
jos de inversión extranjera al país. Así mismo, con el TLCAN se establecen sados), el café (lO por ciento), el ganado bovino en pie (14 por ciento), la
con claridad las reglas de flujos de bienes y servicios entre México y Estados cerveza (5.8 por ciento), Ios pimientos y chiles (5 por ciento), así como las
Unidos, su principal cliente comercial. Por su parte, el propósito fundamen" cebollas, pepinos, el jugo. de naranja, el melón y el brócoli. Le siguen en
tal de la liberalización comercial con otros países del continente americano importancia: el tequila, las calabazas, los mangos y guayabas, las nueces, fresas,
es impulsar las exportaciones mexicanas, a partir de un mayor acceso y de la uvas, plátanos, berenjenas y chícharos (INEGI, varios años).
plataforma de inversión que los gobiernos de México esperan ampliar con el Las exportaciones mexicanas de legumbres y hortalizas frescas y de
TLCAN 4 • jitomate han crecido sustancialmente durante los últimos diez años -sobre
Los Estados U nidos son, con mucho, el cliente más importante de México. todo, a partir de 1990- y lo contrario ha sucedido con las de café y algo-
El fenómeno incluye al sector agropecuario ya que alrededor de un 80 por dón (cuadro 5 ) 6 •
ciento del comercio mexicano al respecto es con éste país. En contraste, el
comercio agropecuario entre México y Canadá es muy reducido -su valor
no sobrepasa el S por ciento del comercio México-USA (Yúnez-Naude,l993 )- 5 Las importaciones de maíz bajaron durante los primeros años de la década de los noventa
y las exportaciones mexicanas de productos agropecuarios al resto de Amé-: respecto a la previa (de explicar el13 por ciento del valor de las compras agropecuarias
rica Latina, aunque han crecido en los últimos años, no sobrepasan ell por a los Estados Unidos de 1989 a 1991 su peso bajó a sólo el2.2 por ciento en 1993).
ciento de las totales ( CEPAL, 1994). Esto, unido al hecho de que el peso de El fenómeno se debe al impuslo a la producción doméstica de maíz provocado por el
mantenimiento de su precio de garantía frente a la liberalizaéión de los precios y eli-
minación de los subsidios a los cultivos competitivos, como el sorgo y el algodón. Como
4 Discusiones detalladas sobre TLCs y los procesos de integración en el Contirienú: Americário se verá, las importaciones de maíz a los Estados Unidos crecerán conforme se libere su
se encuentran en Bouzas, R. y N. Lustig, 1992 y en Valdés, 1995. precio.

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 ANTONIO YU\VEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

) < D~~ido a la exclusión del componente agropecuario en el TLC previo

entre &nadá y los Estados Unidos, al interés del gobierno estadounidense 000000000000000
otñoeoe<'ir-:.nr-:iM<'io\oeo\oeo
de incluirlo y a la actitud liberacionista del gobierno de Salinas, el TLCAN en 00\00\0.-100\00\0.-l'<f<tne'l'<f<O\
,....;,-¡,....;.....;C'l.-IC'le'lrororo..q<.....;
materia agropecuaria se negoció en forma bilateral. Es decir, en el tratado se
establecen compromisos separados entre México y Canadá y entre México
y los Estados Unidos 7 •
Una vez convenido el principio de liberalizar el comercio entre los tres 0000000000000000
países, se negociaron etapas en el proceso de eliminación de las barreras o\o\oeo\o\<'ioeoeo\r-:oo\,....;Moe
\00\1:-..'<f<l:-..\00\ro\00\roOOtntnl:-..
,....; ,....; ,....; ,....; ,....; ,....; ,....; C'l C'l .-1,. ..q< ..q< t() \0 ..q<
arancelarias y no arancelarias de aquellos productos que los gobiernos con-
sideran muy sensibles a tales cambios. En base a esto, en el texto del TLCAN
se definen aquellos productos agrícolas cuyas barreras al comercio se abolí~ 000000000000000
rán en el momento de iniciarse el tratado y aquellos cuya liberalización se r-:o~<'i,....;~oeoMo\oe<'ir-:.n<'i
\Otntn.-IC'l.-IOO'<l<O\C'l\0\00\C'l
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distribuirá en cinco, diez o quince años.
Además, tienen un tratamiento especial los productos que están sujetos
a cuotas; el cual consiste en substituir las licencias de importación por su equivalente
o o o o o 0.0 o o o o o o o o
tarifaría. Con el esquema se establece una tarifa equivalente y una cuota a la r-:o\~..Ooeo~r-:iM<'ir-:ir-:,....;o\"
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importación: la primera se aplicará a las importaciones fuera de cuota y se irá roro.....;.....;C'l ,....;,....;

reduciendo durante el período de transición que durará un máximo de quince

años; por otra parte, no habrá tarifas sobre las cantidades sujetas a cuota.
Conviene organizar una síntesis de las principales características de los oooooooooooóoooo
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acuerdos negociados en términos de los productos más importados o sensi- C'l ro tn \0 C'l 0\ C'l . 0\ ro ,....; ro · \0 tn tn C'l
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bles para México y-para los Estados Unidos y Canadá, respectivamente.
• En relación a México, se liberarán todos los insumas para la producción
agrícola. Se destacan los tractores y los fertilizantes.
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• Los productos del agro incluidos por México en la fase más larga -de M ~ ..0 ,....¡ ~· e<) o r-: o r<i
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quince años- serán: el maíz, el frijol y la leche en polvo. ,....;,....;,....;C'l.....;C'lroC'lC'lC'l'<l<'<f<'<f<tn'<f<'<f<

• En relación a las cuotas de los productos que están sujetos en la actua-

lidad a licencias de importación ~maíz, frijol seco, cebada, papas, leche
en polvo, aves, huevos, y grasas animales-8 se establecieron a partir de
las importaciones promedio realizadas entre 1989 y 1991. Estas cuotas OC'lOÓI:-..rorol:-..tn'<f<tni:-..OOroOroC'l
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crecerán a un ritmo del 3 por ciento anual a partir de la entrada en vigor OI:-..0\\0000I:-..0\0\\0C'li:-..1:-..\0C'lO
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del TLCAN.

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6 Aunque las cifras son para el total de las exportaciones, las vendidas a los Estados Unidos ..or-:r<ioer-:oeo\r-:t.Or-:.....;r-:oeo.n
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tienen las mismas tendencias. I:-..\O'<f<'<f<i:-..\O'<f<OC'le'l\0.-IOOroC'l
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7 Una síntesis del TLCAN se encuentra en SECOFI, s.f. y el texto completo en SECOFI, ..--...
1993, los acuerdos en materia agropecuario están en las pp. 236-271. p.,
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8 En las negociaciones con Canadá, México excluyó de las cuotas a las aves y a la leche o 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 .O\ 0\ 0\ 0\ 0\ 0\ <

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en polvo provenientes de aquél país.

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ANTONIO YUNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

o El gobierno de México no incluyó al sorgo como producto sensible, especiales. Con ellos los Estados Unidos establecieron una cuota de 40 millones
por lo que la tarifa prevaleciente en 1993 para su importación se ha eli- de galones de jugo de naranja concentrado y, a partir del inicio del TLCAN,
minado. la tarifa in-quota será el 50 por ciento de la que aplican-los Estados Unidos
o Los negociadores mexicanos lograron establecer salvaguardias para varios a las 'naciones más favorecidas'.
productos derivados del cerdo, para las papas procesadas, para las man- El tratamiento al azúcar es complejo; consiste en acceso libre a los mercados
zanas y para los extractos, esencias y concentrados de café. Tales medi- durante la fase de quince años, pero en base a excedentes de producción sobre
das se aplicarán en el caso de que las importaciones de éstos bienes el consumo y fijando niveles máximos que podrían desaparecer a partir del
sobrepasen un nivel máximo establecido. Además, el TLCAN incluye una séptimo año si tales excedentes se mantienen por dos años consecutivos.
salvaguardia general, aplicable a todos los prodúctos. Lo anterior, no obstante ser un apretado resumen de las características
o El estado mexicano conservará los derechos de promover la producción del TLCAN en materia agropecuaria, indica que, en su inicio, el tratado no es
agropecuaria a través de, por ejemplo, la construcción de obras hidráu- tan liberalizador del comercio norteamericano como se piensa frecuentemen-
licas y la difusión del desarrollo tecnológico. Sin embargo, los tres paí- te. Sin embargo, establece los tiempos·y las reglas del juego de un comercio
ses se comprometen a hacer esfuerzos para establecer políticas de apoyo trinacional cada vez más integrado y reduce el margen de acciones proteccio-
al sector que no distorcionen el comercio. En el caso mexicano, esto nistas arbitrarias por parte de los gobiernos de norteamérica. Es el caso de los
implica la liberalización de los precios de apoyo vigentes a la produc- controles fitosanitarios, medidas proteccionistas que los gobiernos imponen
ción de cultivos considerados como básicos, especialmente el maíz. frecuentemente a las frutas y hortalizas frescas. Al respecto, el TLCAN incluye
e Por lo que respecta a los Estados Unidos y Canadá, los productos sen- el derecho que cada nación tiene de establecer medidas sanitanas yfitosariitarias
sibles -sobre todo para el primer país- son los hortifrutícolas. El crite- en base a principios científicos (SECOFI, 1993)~ Se espera que con ello se re-
rio para defjnir las fases de liberalización México-estadounidense al respecto duzca el uso de éstos controles para encubrir medidas reales de prótección.
parte de la complementaridad o sustituibilidad de las exportaciones del Aunque no son específicas al sector agropecuario, el TLCAN incluye dis-
primer país de tales bienes en el mercado del segundo. O sea que la de- posiciones sobre el medio ambiente, entre las que destacan las siguientes.
finición de las fases de su liberalización se basa en las ciclos o tempora- El derecho de cada país firmante para determinar y mejorar el nivel de pro-
das anuales de la producción binacional. tección que considere adecuado para el medio ambiente y para la vida o salud
Así entonces, algunas hortalizas y frutas se liberarán en cuanto se inicie el humana, animal o vegetal, para lo cual cada país podrá adoptar y mantener
TLCAN y en las épocas del año cuando los productos de origen mexicano son normas sanitarias y fitosanitarias, incluyendo algunas que pudieran ser más
complementarios a los estadounidenses. Los cultivos que compiten con la pro- estrictas que las internacionales. Ninguno de los tres países deberá dismi-
ducción ddos Estados Unidos se liberarán en un lapso de quince años y a partir nuir el nivel de protección de sus normas de salud, seguridad o medio am-
de la protección-prevaleciente. Además, y también en base a las temporadas del biente con el propósito de atraer inversión.
año, los Estados Unidos establecieron salvaguardias para otras hortalizas' que
consideran aún más sensibles; éstas limitan la cantidad de importaciones según
la época del año, o a·tasas de crecimiento anual no mayores al 3 por ciento9 • EL TLCAN, LAS REFORMAS INTERNAS Y LAAGRlCULTURA
Otros productos considerados como sensibles por los Estados U nidos MEXICANA
-en consecuencia, ubicados en la fase de liberalización de quince años- son
la cebolla y los ajos secos, así como los jugos de naranja, el azúcar y los cacahuates. No obstante que el TLCAN tiene ya más de uh año, sería muy aventurado
Respecto a los productos dé éste último grupo, se negociaron esquemas hacer una evaluación de los impactos que ha tenido en el agro de México. Esto
debido a otros eventos iniciados en 1994, como la violencia en el sur del país,
9 Por ejemplo, las importaciones estadounidenses de jitomates tienen un límite de 172.3 los conflictos políticos y la sobrevaluación y devaluación del peso frente al dólar.
miles de toneladas para el pedodo del15 de Nov. al28 o 29 de febrero y de 165.5 del
primero de marzo al14 de junio; las cebollas del primero de enero al4 de abril cuentan
Por tal motivo solo se proporcionarán algunas cifras del comportamiento
con un límite de 130.7 miles de ton.,'las calabazas del primero de Oct. al 31 de julio del sector agropecuario durante el último año y medio, y se discutirán las previsiones
de 120.8 inil ton. y las sandías del primero de mayo al 30 de Sept. de 64.4. que se han hecho sobre los posibles impactos del TLCAN en el agro de México.

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ANTONIO l'UNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO }' LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

En 1994 el producto agropecuario decreció en casi un 4 por ciento respecto Los autores de los MEGA concluyen que la eliminación trilateral de aranceles
al año anterior y el proceso depresivo se ha profundizado en lo que va de entre los países miembros y la igualación de los precios agrícolas de México
199 5 (cuadro 1). El valor de sus importaciones creció en 1994 respecto al con los internacionales -los de los cultivos básicos en particular- provoca-
año previo en casi un 29 y el de las exportaciones en un 13 por ciento, lo cual rían una depresión generalizada en la oferta del agro mexicano, sobretodo
provocó que el déficit del comercio agropecuario de México creciera de los en la de los cultivos más importantes y más importados por México (maíz,
129 millones de dólares a casi 700 millones. En contraste, en la primera mitad sorgo, frijol de soya y, probablemente, trigo), especialmente el maíz. Así mismo,
de 199 5 las importaciones del sector se han reducido sustancialmente y las los resultados de los modelos indican que las reformas impulsarán la pro-
exportaciones han crecido mucho, lo cual ha arrojado un superávit comer- ducción de los bienes agrícolas más dinámicos en tiempos recientes (horta-
cial hasta junio de casi 1,600 millones de dólares (cuadros 2, 4 y 5, proceso lizas y frutas) y a la ganadería. Sin embargo, el resultado neto sería la depre-
similar ha tenido el comercio agropecuario México-Estados U nidos). sión del sector agropecuario en conjunto.
En general y raíz de la devaluación del peso de diciembre de 1994, las Consecuencia de lo anterior sería el aumento sustancial de las importa-
importaciones de México se han deprimido y sus exportaciones han aumen- ciones mexicanas a los Estados Unidos de cultivos básicos (maíz, sorgo y
tado, al grado que la balanza comercial se ha tornado positiva en la primera frijol de soya) y de sus exportaciones a norteamérica de frutas y hortalizas.
mitad de 1995. Así pues, el déficit de 10,393 millones de dólares sufrido de La abólición del diferencial entre los precios agrícolas internos y los
enero a junio de 1994 se transformó en un superávit de 3,672 millones du- internacionales traerá consigo ganancias en la eficiencia en el uso de los re-
rante el mismo período del año siguiente (datos proporcionados por SECOFI, cursos agrícolas -por ejemplo, se dejarían de usar tierrasirrigadas que hoy
a partir de cifras del Banco de México). se dedican a la producción de maíz- pero a expensas del bienestar de los
La balanza comercial México-Estados Unidos sufrió el mismo proceso. campesinos pobres es decir, de los minifundistas y jornaleros.
Datos oficiales recientes del gobierno estadounidense indican que el supe- No obstante que el TLCAN y la liberalización impulsarían la produc-
rávit de México en su comercio bilateral ya sobrepasó los diez mil millones ción de hortalizas y frutas,. el efecto será limitado. Esto, debido entre otras
de dólares en lo que va del año en curso. razones, a que la producción de vegetales requiere de mucho menos canti-
dad de tierra que la usada por los granos y oleaginosas; a la reducción obser-
ESTUDIOS MACROECONÓMICOS vada en el ritmo de crecimiento de la demanda norteamericana de hortalizas
yfrutas y a que, durante el verano y parte de la primavera y otoño, los pro-
Las negociaciones del TLCAN impulsaron la elaboración de trabajos ductores estadounidenses de éstos cultivos producen a menores costos que
empíricos que calculan los posibles impactos que el tratado podría tener sobre los mexicanos (véase a Roberta Cook, 1992 ), Así entonces, el impacto nega~
el agro mexicano. Las investigaciones más precisas se basan en los llamados tivo de la desregulación en d componente irrigado de granos y oleaginosas
modelos de equilibrio general aplicados, MEGA's, con los que se simulan los será mayor al de impulso en el subsector hortifrutícola, y el resultado agrega-
efectos en el mediano y largo plazos que tendrían modificaciones en la po- do será el de una disminución en la oferta sur.gida de la producción en las tierras
lítica económica sobre la economía mexicana en su conjunto, pero particu- irrigadas.
larmente en su sector agr'opecuario 10 • Se mencionaba que el TLCAN promoverá la producción y exportación
Es importante hacer notar que la liberalización del agro mexicano no se de frutas, hortalizas y ganado en pie, pero a expensas de una mayor depen-
circunscribe a la reducción o eliminación de los aranceles, pues incluye la
abolición de los precios oficiales de apoyo. Si ésto no fuera así, los impactos
de los modelos de equilibrio pardal, incluyen los efectos entre ellos de un cambio de
que sobre la agricultura mexicana tendría el TLCAN serían insignificantes debido política. Además, en éstos modelos se incorporan aspectos macroeconómicos y fenó-
a que los aranceles al respecto son ya bajos (el promedio para el. sector antes menos· relacionados con la distribución del ingreso. Son cuatro los MEGA'.s 'éon én-
del TLCAN era del16.4 por ciento, Yúnez-Naude, 1993). fasis en los sectores agropecuarios que, no obstante haber sido elaborados en forma
independiente, coinciden en sus resultados generales sobre los impactos hacia el agro
que provocarían las reformas en las políticas comercial y económicas: Levy, S. y van
lO No obstante sus limitaciones y de ser estáticos, éste tipo de estudios son de los más Wijnberger: 1992, Robinson S. et.al., 1991, Romero, J. yYúnez-Naude, 1993 yYúnez-
completos porque, al incorporar a todos los sectores de una economía y a diferencia Naude, 1992.

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ANTONIO YUNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

dencia en las importaciones a los Estados Unidos de cultivos básicos. Si se LA INCORPORACIÓN DE CENTRO AMÉRICA AL TLCAN
tiene en cuenta que los productores del primer grupo de bienes son los que
están en mejores condiciones y que, históricamente, los de maíz son los pequeños Se cuenta ya con resultados -obtenidos a partir de un MEGA multipaís
y los más pobres del agro, todo lo anterior significa qúe los .impactos del y estático- de lo que sucedería en la región central y norte del continente
TLCAN y la liberalización de precios se repartirán en forma desigual. americano si los países del Mercado Común,Centroamericano se integraran
Un efecto adicional, en el que coinciden los resultados de los estudios al TLCAN (Hinojosa, et.al., 1995). Entre otros aspectos, se cuantifican los
cuantitativos discutidos, es la posibilidad de que la depresión provocada por impactos de escenarios alternativos de integración subregional, así como las
las reformas en el sector agropecuario acelere el proceso de emigración del repercusiones del TLCAN en Centro América.·
campo mexicano a la ciudad y a los Estados Unidos. Entre sus principales conclusiones se tiene que, aunque ligero, el TLCAN
Los resultados de los MEGA presentados hasta el momento no incluyen tiene un impacto negativo en las economías de Centro América, al provocar
las estimaciones que se han hecho sobre los posibles impactos que tendría reducciones en su producto interno bruto y en su comercio internacional.
PROCAMPO, la reforma iniciada durante los últimos años de la administra- Sin embargo, tal depresión podría ser mayor si se tomara.en cuenta la posi-
ción de Salinas de Gortari que tiene por objetivo sustituir los precios de garantía billdad de que, con el TLCAN, México absorbiera parte de la inversión ex-
y de apoyo por los pagos directos por hectárea cultivada a todos los produc- tranjera que sin él se canalizaría América Central.
tores de alimentos básicos. Los resultados de las simulaciones de acuerdos alternativos de libre comercio
La conclusión general de las investigaciones que han incorporado en muestran que, en términos de sus impactos sobre el PIB subregional, la mejor
sus simulaciones tal cambio de política es que, no obstante que con él se alternativa es la de un TLC que incluya a.todos los países 12 .
reducirían los efectos negativos de la liberalización de precios y del TLCAN
sobre el ingreso y oferta agrícolas, estos serán insuficientes para contrarres- ESTUDIOS MICROECONÓMICOS
tar completamente la,depresión rural; también indican que los productores
más beneficiados serían los agricultores en mejor situación, es decir, aque- No obstante el que los MEGA a un país o grupo de ellos sean un pode-
llos que cuentan con irrigación y tienen acceso al crédito (Romero yYúnez- roso instrumento para el análisis de impactos y de que, por lo mismo, sus
Naude, 1993). · resultados hayan sido utilizados en las negociaciones de liberalización mul-
Si existe conciencia de que el crecimiento de la emigración del campo tilateral y regional, éste tipo de modelos ignoran ciertas características rele-
no es conveniente -por cuestiones de autosuficiencia alimenticia y por los vantes de la estructura económica del agro de países en desarrollo como México,
problemas para que el medio urbano absorba productivamente a los migrantes- como por ejemplo, la existencia de unidades de producción y consumo. Por
y se toman en cuenta, entre otros, el aumento de las tensiones binacionales tal motivo, y en razón a los requisitos de información que requieren -mu-
que el incremento de las intenciones de los mexicanos por emigrar a los Estados chas veces inexistente- y por una serie de supuestos que se hacen en suela-
Unidos provocaría, es claro que, frente a la insuficiencia de PROCAMPO para boración, losresultados de las simulaciones basadas en ese tipo de ejercicios
contrarrestar los efectos depresivos de la liberalización, es necesaria la capi- deben tomarse sólo como indicadores de tendencias generales.
talización del agro mexicano. 11 Se ha iniciado la elaboración de estudios basados en la misma metodología,
Algunos de los autores de los estudios cuantitativos referidos han simu~ pero aplicada a poblaciones rurales, que parten de datos reales -es decir, de
lado los efectos de impulsar la productividad del sector agrícola productor de encuestas diseñadas y aplicadas por sus autores- y que incorporan la teoría
básicos, mediante el aumento en el acervo de capital :fisico y humano o, a partir del comportamiento de las unidades de producción familiares. De esta manera,
de inversiones en obras de infraestructura. Sus resUltados coincid~n en que
con ello, la oferta agrícola no se deprimiría y la emigración se reduciría. 12 En una investigación en curso financiada con recursos de la Fundación Ford, los au-
tores del estudio, así como otros investigadores de la región, están elaborando MEGA' s
para cada uno de los países miembros del Mercado Común Centroamericano y para la
11 Al añadir a PROCAMPO el componente llamado PRODUCE, el Programa Nacional República Dominicana. Con ello será posible precisar, entre otros, los impactos de la
Agropecuado de la Administración del Presidente Zedillo anunciado a finales de oc- integración regional bajo distintos esquemas. Valdés (1995 ) también discute el asun-
tubre de 1995 introduce, en parte, tal requisito (Francisco Labastida Ochoa, 1995). to e incluye a otros países del continente.

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ANTONIO !'UNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO l' LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

en tales análisis alternativos se introducen las especificidades de la produc- Tales diferencias se deben a que el MINIMEGA captura la diversidad de
ción agropecuaria de países en desarrollo y de las relaciones con su entorno las fuentes de ingreso locales de los hogares, por lo que, fr~nte a una reduc-
económico (Taylor y Adelman, en prensa). ción del precio del maíz, los productores canalizan sus recursos hacia otras
Así pues, en éstos modelos MINIMEGA la unidad de análisis son los hogares actividades de producción, ganadería y bienes no agropecuarios. Otro. resul-
de los pueblos. Con ello se toma en cuenta explícitamente un aspecto fun- tado de interés es que la reducción del precio del maíz beneficia, vía ingreso,
damental de los predios campesinos: el hecho de que son unidades familia- a los agricultores más pequeños u hogares de subsistencia; lo cual se debe a
res de producción y consumo y con estrategias económicas -de producción que son compradores netos del grano. Por último, tal reforma provoca una
y de fuentes de ingreso- diversificadas. Además, en los MINIMEGA se estudia disminución de la demanda local de los productos elaborados en el resto del
la distribución del ingreso local, así como la función que tiene la emigración país.
en la economía campesina; en particular el papel de las remesas como parte Las estimaciones a partir del MINIMEGA de los impactos del programa
integral de las estrategias diversificadas de ingreso de los hogares. Así mis- gubernamental de sustituir los precios de garantía del maíz por pagos direc-
mo, con los MINIMEGAs es posible tomar en cuenta la ausencia de los mer- tos a sus productores puede incluir el caso en el que el pueblo enfrente ele-
cados relevantes y la presencia de costos de transacción o de mercados vados costos de transacción o mercados segmentados, es,decir, cuando no
segmentados, a los que frecuentemente se enfrentan los productores rurales disfruta el precio de garantía y no toma al salario nacional rural como el precio
del mundo en desarrollo. Esto sucede en México, por ejemplo, cuando los del trabajo asalariado.
productores de maíz no tienen acceso al precio.de garantía por los elevados Las repercusiones de tal reforma en la producción de cultivos básicos
costos de transporte para llevar su producto al silo estatal o cuando el salario son similares a las obtenidas ·en los MEGA cuando la población ~o sufre de
local se determina en la población. tales imperfecciones en los mercados. Es decir, aunque PROCAMPp mejora
Se cuenta con resultados de los impactos de la liberalización para un pueblo la situacjón respecto a la que se presentaría de darse exclusivamente una re-
típico del centro de México, que produce maíz y frijol en tierras de temporal, ducción en el precio del maíz, el impacto positivo sería insuficiente para evitar
ganado y otros productos no agrícolas, cuyos miembros tienen una larga ex- la disminución en la oferta local de básicos y el aument? de la migración.
periencia de emigración a los Estados U nidos y en donde las remesas de éstos En contraste, los impactos de la liberalización de preciós y PRO CAMPO son
son componente importante de los ingresos de los hogares de la comunidad. muy distintos cuando existen mercados imperfectos. En tal !=aso, los hogares
Como el único bien de exportación al resto de México y a los Estados Unidos del pueblo se benefician por la transferencia de ingreso y no se ven afectados
es el trabajo, la liberalización comercial no afecta directamentelas actividades por la reducción del precio de maíz y en consecuencia, sube la oferta local del
de la población; no obstante, otros cambios exógenos y reformas si lo hacen13 . grano y se reduce la migración. No obstante, tal aumento es muy ligero y, como
Cuando los productores locales tienen acceso al precio de garantía del la población enfrenta recursos limitados, la mayor producción del cultivo bási-
maíz, los impactos de su abolición en la producción del pueblo son similares co hace necesaria la reducción de la oferta de los demás productos locales.
a los obtenidos a partir de los MEGA a todo el país: la oferta del básico se Puede decirse entonces que, aún en el casp de poblaciones aisladas a los
reduce considerablemente y la de los productos ganaderos aumenta. Sin embargo, mercados nacionales, PROCAMPO sería insuficiente para impulsar la oferta
la migración crece mucho menos que la estimada mediante los MEGA nacio- rural, por lo que se ha elaborado una simulación alternativa a tal esquema.
nales (en un 4 por ciento versus alrededor de un 40 por ciento) y la reduc- En ésta se supone que ante la liberalización del precio del maíz, los gastos
ción del ingreso local es bastante menor respecto a la calculada a partir de gubernamentales, en vez de transferirse directamente al agricultor, se utili-
los MEGAS para el caso de los productores de cultivos básicos (Taylor y Yúnez zan para llevar a cabo obras de infraestructura para el pueblo en base al tra-
en Dictamen y Robinson, et.al., 1991). · bajo familiar del mismo, de tal forma que se aumente la productividad de sus
actividades agrícolas. Como en el caso de las simulaciones parecidas a partir
13 Se están extendiendo los estudios de caso a otras poblaciones rurales de México y El de los MEGAS nacionales, tal alternativa sería superior a PROCAMro 14 .
Salvador. Las investigaciones son financiadas por las Fundaciones Ford, Flora Hewlett
y McKnight, así como por el Pacific Rim Research Program y el Proyecto sobre la Reforma 14 Las diferencias de los impactos en las dos situaciones respecto al tipo de mercados a los
Ejidal de la Universidad de California. que se enfrenta la población están reportados en Taylor, y Yúnez en Dictamen.

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, , , ANTONIO YUNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

'·-" __JÚn a~pecto adicional que puede estudiarse a partir de los MINIMEGAS es tativas sólo se cumplan parcialmente. Es decir, que los ejidos que puedan
el impadó en la economía local del deterioro de sus recursos naturales. El aprovechar los beneficios de las reformas sólo sean aquellos ubicados en las
experimento consiste en la disminución en un 1 O por ciento de la cantidad regiones centrales y del norte de México, con irrigación o buenas tierras de
de tierra usada en la producción agropecuaria. El ejercicio considera pues, temporal, o aquellos con acceso a los mercados o cercanos a las ciudades y
a los insumas de la tierra como unidades de eficiencia, las cuales se reducen . centros de recreo. Esto significa que, por sí misma, la liberalización -inclu-
a medida ·que la calidad de la tierra se deteriora o, alternativamente, incor- yendo la reforma ejidal- será insuficiente para inc<;>rporar al componente ejidal
pora la reducción del área cultivable, debido, por ejemplo, a la erosión. más pobre y alejado al proceso de transformaciÓn agropecuaria (véase a De
Los resultados del ejercicio llevan a las siguientes conclusiones (Taylor Janvry, et.al., 1995 ).
y Adelman, en prensa). Debido a la diversificación de las actividades econó-
micas de los hogares rurales, es elevado el costo de oportunidad de la inver- LA CRISIS
sión que· enfrentan para conservar la calidád de la tierra. Esto es á.sí porque
los recursos requeridos para la conservación compiten no sólo con el uso La estabilidad macroeconómica es condición necesaria, no sólo para sentar
qúe los hogares agropecuarios del pueblo pueden darles como insumos para las bases de procesos de intergración económica, sino también para poner
la producción, sino también con la migración, lo cual es especialmente vá- en práctica una política integral de cambio institucional que tenga como ob-
lido cuando la conservación es costosa en términos del tiempo y otros recur- jetivo el desarrollo cl.e largo plazo. Desafortunadamente, la crisis de diciem-
sos familiáres. bre de 1994 ha mostrado que, después de más de diez años de políticas de
Así pues, la inversión en el cuidado de la calidad de la tierra requiere de ~aneamiento de las finanzas públicas y de liberalización, el gobiernos mexi-
un alto retorno para que los campesinos tengan el incentivo de hacerla. Tal cano no haya logrado sostener los equilibrios macroeconómicos~
condición es dificil de cumplirse en poblaciones rurales cuyos hogares se La urgente necesidad de resolver la actual crisis económica ha pospues-
caracterizan por la diversificación de sus actividades, ya que debido a ello:, to el disefí.o yaplicación de una estrategia gubernamental completa de de-
las pérdidas de ingreso por el deterioro ecológico son bajas. Es decir, ante sarrollo; reflejo de ello son las referencias a los programas sectoriales en el
una reducción en l<i calidad de sus tierras, los hogares canalizan sus recursos Plan Nacional de Desarrollo, inexistentes cuando el Presidente Zedillo lo
a otras actividádes que no dependen tanto de su uso. anunció (véase Poder Ejecutivo Federal, 1995).
Las políticas de estabilización adoptadas por el gobierno actual han causa-
LA REFORMA EJIDAL do una depresjón generalizada de la economía mexicana y, unidas a la devaluación,
una crisis en su sistema financiero, no obstante los efectos correctivos de la
Componente fundamental de las reformas adoptadas por la administra- devaluación sobre la balanza comercial de México (véase cuadros 1, 2, 4 y 5).
ción del presidente Salinas fueron los cambios al Artículo 27 de la Consti- No es la ocasión de evaluar tales medidas, por lo que sólo se presentarán
tución Mexicana en 1991. Al modificar la legislación en cuanto a los dere- brevemente algunos resultados de los posibLes impactos de la devaluación
chos de propiedad ejidal, la reforma implica un cambio institucional quepo- del peso mexicano.
sibilita la abolición el tutelaje y poder que el gobierno ejerce sobre el ejido Según el MEGA a México y el MINIMEGA elaborados por Taylor y el autor
y la privatización de sus tierras. La Reforma libera, pues a los ejidos de las (Yúnez-N aude, 199 5 y Taylor y Yúnez en Dictamen), la devaluación del peso
prohibiciones de asociación, venta o renta de sus tierras y de contratar mano tendrá como consecuencia una fuerte depresión de la _economía mexicana y
de obra. Se espera que táles cambios, unidos a otros procesos de liberaliza- de las actividades productivas en poblaciones campesinas típicas de migrantes
ción, impulsen la capitalización de las actividades agropecuarias del país al internacionales. En el primer caso, esto se debe al drástico decremento de la
permitir a los ejidatarios acceder al crédito de la banca comercial· privada y 'absorción' de la economíamexicana, provocado por la disminución en las
la inclusión directa del sector en las iniciativas privada nacional y extranjera. ventas domésticas, en la inversión, en las importaciones y, en menor medida,
Debido a la heterogeneidad rural mexicana, a las condiciones agroecológicas por el aumento de la migración a los Estados Unidos, todo ésto dentro de
y de producción ejidal, y a las particularidades históricas, socialesypolíticas un contexto de incremento nulo del gasto público y de los flujos de recursos
de los componentes que forman al sector, es muy probable que tales expec- externos. En el segundo caso, el decremento de la oferta de las poblaciones

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 ANTONIO YUNEZ-NAUDE
EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

rurales se origina, sobretodo, por el aumento en la migración internacional que esto no sucedió, al grado que una de las contadas diferencias en materia
inducido por la devaluación.
de política económica de la actual administración respecto a su antecesora es
. ~demás, el ME~A indica que, frente a la industria, el sector agropecuario su propósito de que la fuente fundamental de la inversión sea el ahorro in-
sufnna menos los Impactos de la crisis cambiaría. Por su parte, el modelo terno (Poder Ejecutivo Federal, 1995).
m~~tipaís ~e Hino~osa, ~t. al. (1995) indica que, los efectos depresivos de la Se ha visto aquí, que aún antes de la presente crisis, la reorientación de
cnsis meXIcana senan mas que compensados por los beneficios que traería a la política económica iniciada en 19 8 3 ha contribuído a la depresión del agro
los países miembros un TLCAN ampliado a Centro América. mexicano. Esto no es razón para proponer que sea necesario volver al tipo
de intervención gubernamental del pasado; mas bien, pone en evidencia los
errores que pueden cometer gobiernos de países en desarrollo convencidos
HACIA LA TRANSFORMACIÓN AGROPECUARIA de que, por sí misma, la liberalización promoverá el desarrollo; que no con-
sideran prioritario el papel que puede jugar el agro en el crecimiento econó-
Los procesos de liberalización comercial e integración. regionales son mico y que frecuentemente se olvidan de las especificidades de la estructura
consecuentes con la nueva orientación hacia el exterior del desarrollo lati- económica rural.
noamericano y de los países del Caribe. En el caso de México, con el TLCAN Los .resultados. de los estudios que se han presentado, así como otros
se han logrado establecer las reglas de juego de un comercio cada vez más sobre el sector agropecuario de países en desarrollo, J)luestran que los pa-
i.z:tenso Y mayor con su vecino del norte; por su parte, los acuerdos comer- trones de gasto del sector rural favorecen la producción interna y que los
Ciales con otros.países del hemisferio podrán ser la base para que se amplíe bienes que demandan sus habitantes tienen un mayor contenid9 de trabajo
su comercio y su especialización, así como para aumentar la eficiencia de su respecto a otros sectores; además, y también frente a los otros componentes
aparato productivo.
de la oferta, la producción agropecuaria tiende a usar más insumos naciona;
N o obstante, la discusión presentada indica la necesidad de elaborar estudios les (ver, por ejemplo a Haggblade, Hazell y Brown-, 1988). Esto, unido al
cuantitativos para analizar con rigor los posibles impactos que las reformas gran número de habitantes ubicados en las zonas rurales, indica la impor-
económicas en boga, la liberalización comercial y los TLCs tendrían sobre tancia del desarrollo agropecuario como uno de los motores de la industria-
los países del subcontinente americano (apenás empiezan a elaborarse estu- lización (Adelman, 1984 y Timer, 1988).
dios de éste tipo para la región). Esto es así porque tales esfuerzos cuanti- Los fracasos de las economías orientadas haciasu interior frente al éxito
t:tivos aportan i~formación sobre quienes y qué sectores ganarán y perde- de las que han recurrido más a los mercados, como el de los llamados 'tigres
~an .con. los cambiOs y, en: consecuencia, qué medidas de política y cambio asiáticos', han llevado a considerar al libre juego de la oferta y la demanda
mstitucwnal son necesarios para un tránsito eficaz hacia economías menos como el componente básico del desarrollo rural. Sin embargo y además de
reguladas.
que en el Lejano Oriente la política de apertura al exterior se basó funda-
. Por varias razones -entre las que destacan el logro de la estabilidad mentalmente en los sectores no agrícolas, la efectividad de los mercados en
macroeconómica, los problemas del modelo de sustitución de importacio- la asignación de recursos depende.de su existencia y en su capacidad para
nes Yla convicción generalizada de las bondades de los mercados frente a las proveer de información a los productores y consumidores, así como en los
deficiencias gubernamentales-los acuerdos de libre comercio, no ya los esfuerzos costos de usarlos para las transacciones cotidianas (Lipton, 1994). Aún cuan-
d~ integración, requieren de reformas internas en materia de política econó- do los mercados funcionaran -algo que no es frecuente en los países en qesarro-
~Ica. ~o ~?stante, la e~periencia de Mé~ico muestra que, por sí mismas, la llo- puede ser que las metas de eficiencia y distribución estén en conflicto.
liberalizacwn externa e mterna no han sido suficientes para sentar las bases En los esquemas de cambio estructural aplicados en México no ha habi-
d.e ~n cambio es.tructural que conduzca a la estabilidad económica y al cre- do preocupación suficiente sobre lo que éstos presuponen o exigen en cuanto
Cimiento sostemdo. · . ·
al funcionamiento de los mercados. Las políticas de estabilización macroeconómica
· Uno de los errores de los últimos gobiernos fue mantener la expectativa y la ausencia en el proceso de liberalización de consideraciones serias sobre·
d.e ~ue, con la reforma estruCtural de la economía mexicana y con las nego- el cambio institucional y sobre la existencia y éaracterísticas de los mercados
CiaciOnes del TLCAN, fluiría la inversión productiva externa. Ahora se sabe han provocado en algunas zonas rurales lo que se ha llamado 'involución

- 362 - - 363 -
 ANTONIO YUNEZ-NAUDE EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO

agropecuaria', fenómeno que contraviene los propósitos de modernización mero de agricultores involucrados, es imposible que los extensionistas del
rural de los programas desregulatorios 15 . gobierno los alcancen a todos, por lo que también son necesarias las inter-
Por su parte, los resultados de los estudios de impactos reseñados muestran venciones vía precios para promover tal adopción. Esto requiere conocer las
que, frente al desinterés prevaleciente hasta hace poco en ciertos círculos reacciones a los cambios en los precios de los predios familiares, para lo cual
o?ciales d: ~éxico, .el agro puede ser uno de los motores del desarrollo, no son necesarios estudios empíricos como los que se han discutido.
solo por SI mismo, smo por los fuertes vínculos que tiene con el resto de la Lo anterior tiene que ver con la controvertida cuestión sobre el papel
eco.nomía. También indican que hay opciones de política agropecuaria su- del gobierno en la transformación agropecuaria. Es evidente, al menos en el
pen~r~s a PROCAMPO, .como la.s que pretenden lograr aumentos en la pro- caso mexicano, que ni las políticas intervencionistas del pasado ni la libera-
du~tividad agropecuana a partir de la creación o profundización de las re- lización del presente han logrado resolver los problemas del sector agropecuario.
laciOnes de mercado. · . Parte de la explicación se encuentra en la ausencia de una comprensión cabal
Así entonces, es claro que lo que está en discusión no es la necesidad de de las especificidades de la producción agropecuaria y, frente a su heterogeneidad,
hacer más eficiente y productivo al agro, o cómo sentar las bases para que su al centralismo y a los intereses creados que han caracterizado la toma de. decisiones
desarrollo sea sustent;~.ble, sino cómo lograr todo ésto. en materia de política rural. ·
. La respuesta es sumamente compleja, pues involucra el conocimiento No cabe duda que los precios juegan un papel importante en la toma de
del.cambio i.r:stitucional requerido y de la combinación adecuada entre las decisiones de millones de agricultores dispersos, pero por sí mismos, no aseguran
accw~es. gobierno y los mercados; tiene además que tomar en. cuenta las ni el logro de la eficienCia dinámica, ni la equidad. Esto conduce a proponer
especificidades de la producción agrícola, tales como la existencia en su seno que es necesaria la intervendón cuidadosa del gobierno, usando los precios
d: miles de unidades di~persas ~eográfica~ente, fre11te al relativamente bajo y al sector comercial privado como vehículos de la intervención pública. Lo
numero de empresas mdustnales localizadas en los centros urbanos• la anterior deberá complementarse con medidas gubernamentales para propi-
heterogeneidad de ~as condiciones agroecológicas que enfrentan; así co~o ciar la creación y extensión de los mercados,
la [u~rte dependencia que su producción tiene respecto al clima y su carácter Un requisito indispensable para llevar a cabo éste tipo de propuestas es
estacwnal. ~a ~espuesta se complica aún más en países con una estructura saber si los mercados relevantes en el sector rural de los países de la región
a~ropec~~.na bimodal, en la qu.e coexisten unidades empresariales con pre- existen, si están segmentados y cuáles son los costos de transacción involucrados
dios fa~ares y, en consecuencia, en donde hay distintos criterios en la toma en su uso. También es necesario un conocimiento preciso del sector rural,
de deCisiOnes. sus componentes y vinculaciones con el résto de la economía, así como la
Un~ manera de ~ograr aumentos en la productividad y oferta agropecuarias auténtica participación de los Estados y municipios o provincias de la fede-
es a partir del cam.bw tecnológico. Sin embargo, es dificil su incorporación ración y de la sociedad civil en la toma de decisiones, proceso que apenas
en la oferta campesma, por las precarias condiciones en las que viven sus actores comienza a darse en México y que no está ajeno a los problemas que impone
Ypor su.pronu~ciada a~ers~ón al ries~o. La intervención del gobierno es pues, su tradición centralista y la permanencia de grupos con intereses creados en
necesana, no solo en termmos d~l diseño e implementación de investigacio- las instituciones públicas y en su medio rural.
nes que produzcan nuevas o meJores tecnologías, sino también en cuanto a
promover.s~ adopción.~? último puede darse a partir de la inversión públi~ ·,''.·l

ca en servicios de extenswn y educación básica, así como en obras de infra.:.

estructura p~r,a reducir lo~ costos de transacción que con frecuencia impi- :/

den la adopcwn del cambiO tecnológico. No obstante, debido al gran nú-

15 Por ej~mplo, en el estudio de Janvry, et al ( 1995) sobre lo sucedido en ~1 secto~ .ejidal

a partir d~ su reforma, se concluye que en los ejidos más pobres e indígenas situados
. en la.s regwnes ~el. Golfo y del Pacífico Sur se observan síntomas de involución pro-
ductiva y tecnologtca.

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 EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA INTEGRACIÓN EN MÉXICO
ANTONIO YUNEZ-NAUDE

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 IV

CONVERGENCIA DE LOS NIVELES DE

DESARROLLO MEDIANTE LA INTEGRACIÓN

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CONVERGENCIA DE LOS
NIVELES DE DESARROLLO

ALBERT FISHLOW
ALBERT FrsHLOW. Council ofForeign Relations INTRODUCCIÓN
(Traducción de Alberto Supelan o)

Muchos economistas creen firmemente en la convergencia de los nive-

les de desarrollo. Se piensa que ésta es la consecuencia inevitable del libre
comercio internacional de bienes y servicios así como de la libre movilidad
de los factores: el menor costo de del trabajo y el mayor costo del capital
determinan que la producción de bienes intensivos en trabajo se concentre
en el Sur y, correspondientemente, que el Norte se especialice en la produc-
ción de bienes intensivos en capital. Pese a la existencia de un avance tecno-
lógico diferencial, el cual obviamente mantiene una mayor productividad
total en el Norte, la realidad es que la difusión internacional de la tecnología
ha sido mucho mas rápida en los últimos treinta años. Lo que solía tardar
una generación ahora sólo requiere menos de una década.
No obstante, la realidad del mercado mundial de los últimos quince años
es que esa convergencia ha sido esquiva para América Latina. En 1980, el
ingreso per cápita de América Latina era aproximadamente el20 por ciento
del ingreso per cápita de los países desarrollados; en 1993, era apenas un
poco más del12.5 por ciento. La historia es idéntica en Mrica y en el Medio
Oriente. En cambio, en Asia se ha presentado y continúa presentándose una
rápida convergencia: en 1980, su ingreso sólo llegaba a un cuadragésimo del
ingreso de los países desarrollados y llegó a un 2 5 por ciento en 199 3. Estas
comparaciones corresponden a dólares corrientes; si se realizaran en térmi-
nos de la paridad del poder de compra, el contraste sería mucho menor y las
conclusiones básicas se mantendría.i:i 1 .

l Dichas comparaciones se basan en Banco Mundial, Wodd Development Repo1·t 1995,

Oxford University Press, tablas l y 30. ·

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ALBERT FISHLOW . CONVERGENCIA DE LOS NIVELES DE DESARROLLO

Los eventos de los últimos quince años no han pasado inadvertidos en siempre éste fue favorable al endeudamiento. Con la crisis de la deuda y la necesidad
América Latina. En realidad, han dado lugar a una transformación práctica- de lograr presupuestos equilibrados, la venta de esos servicios -líneas aéreas,
mente revolucionaria. En el pasado reciente, es posible identificar tres cam- servicios públicos, plantas de acero, compañías petroleras, equipos de minería
bios fundamentales en la política económica de la región. y muchos otros- avanzó aceleradamente. Esto proporcionó parte de los recur-
Uno de ellos es el compromiso con una política fiscal seria y, en conse- sos que necesitaba el estado durante el proceso de reforma presupuesta!, llevó
cuencia, con la estabilidad de los precios. La inflación ha dejado de ser la a nuevas inversiones de propietarios privados que eran muy necesarias y refor-
solución latinoamericana clásica a la que se acudió universalmente durante mó las estructuras burocráticas. Pero este es sólo el lado negativo, que desafor-
el medio siglo anterior. De hecho, 199 5 fue el primer año en que todos los tunadamente ha sido predominante.
países de la región tuvieron tasas de dos dígitos, después de una serie de años La dimensión positiva, que implica una provisión creciente de los ser-
consecutivos en que siempre había un país con una inflación de tres dígitos 2 , vicios sociales que aún faltan en los campos de la educación, la atención médica
lo cual no se logró mediante controles de precios y salarios u otros ejercicios y la calidad nutricional, etcétera, ha recibido mucha menos atención. Esto
administrativos. En su origen, y con múltiplos rápidamente crecientes como no es sorprendente a la luz de las presiones financieras que se han impuesto
consecuencia de una indexación de precios generalizada, la causa implícita a los gobiernos. Pero la capacidad para mantener el avance económico y abordar
de ese incremento de precios ha sido el desequilibrio presupuesta!. El incre- la cuestión de su distribución equitativa también depende de que el Estado
mento de los impuestos y la reducción de los gastos han sido esenciales para desempeñe un papel más activo. Lo que se requiere no es simplemente un
quebrar este esquema,inflacionario. . gasto mayor sino, también, que se introduzcan cambios cualitativos impor-
Un segundo cambio importante es la nueva acÜtud de América Latina tantes~ Mientras que el ingreso a la universidad se vea favorecido por la ausencia
hacia el comercio internacional. Duranté el período de la postguerra, el total de costos -lo cual da mayores posibilidades a los más ricos, que han recibido
mundial de las exportaciones reales agregadas creció .dos veces más rápido escolaridad privada-la desigualdad continuará. Y en el otro extremo, las altas
que el producto nacional. Desde 1970, la participación de las exportaciones tasas de repetición -debidas a la reprobación de programas escolares que
en el PIB aumentó del14 al20 por ciento en las economías de altos ingresos; promueven el aprendizaje de memoria- indican que la educación primaria
del 6 al 30 por ciento en el Este de Asia y el Pacífico; del 5 al13 por ciento universal aún está lejos de alcanzarse. Un problema relacionado con los anteriores
en Asia del Sur; del20 al27 por ciento en el Mrica ~ubsahariana y.sólo del es el,nivel al que se proporcionan los servicios del gobierno, por lo cual su
13 al14 por ciento enAméricaLatina y el Caribe~ .Esta característica obe~ descentralización es indispensable.
dece a la fortaleza de la filosofia de la sustitución de importaciones en la Prácticamente todos los países latinoamericanos han comenzado a re-
a
región. Aun después de su período de apogeo, mediados de los años sesen- correr esta nueva senda económica. Se necesitarán una o dos décadas para
ta, esa doctrina ha continuado influyendo marginalmente en la política eco- apreciar si los resultados de este nuevo modelo, no tanto neoliberal como
nómica. Sólo enlos últimos cinco años se ha percibido un mayor compro- neosocial, son tan positivos como parecen, suponiendo, por supuesto, la
miso con el mercado internacional, no sólo como lugar para el crecimiento continuidad de ese esfuerzo. Y para ello, la dimensión política es esencial.
de las exportaciones, sino también como fuente de importaciones competi- No se busca tan sólo el desarrollo económico sino también la democracia
tivas que pueden impedir el aument9 de los precios domésticos. política y la participación pública efectiva. Para que éstas avancen en forma
. La tercera área de cambios importantes, que aún siguen ocurriendo, es permanente es indispensable una reforma general: en muchos países de América
el papel del Estado. Por un lado, desde los años setenta se generalizó rápi- Latina hay un exceso de partidos políticos y, en consecuencia, es imposible
damente la disposición para privatizar operaciones que antes realizaba el Estado. utilizar el proceso político como un medio efectivo para tomar decisiones.
Una de las razones fue el mayor acceso a la financiación con que contaron Aun hoy en día, es raro que haya vínculos entre el partido político que lidera
los servicios del Estado durante la época de aumento de la deuda. Los ban~ el Congreso y el candidato presidencial que gana las elecciones. Esto genera
cos extranjeros tenían mayor seguridad cuando prestaban al Estado; y casi dificultades para aprobar.las medidas necesarias para efectuar el cambio ins-
titucional.
2 Cepal, Balance p1·eliminar de la economía de América Latina y el Caribe, 199 5, p. 51. Estos proble.fl?.as son esenciales para el futuro de la región y, necesaria-
3 Bancó Mundial, W01·ld Developmmt Report 1995,,tabla 9. mente, deben tener una solución definitiva. Por lo pronto, se verán.única-

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 ALBERT FISHLOW
CONVERGENCIA DE LOS NIVELES DE DESARROLLO

mente aquellas _cuestiones donde puede haber decisiones más inmediatas y requerían esfuerzos especiales para asegurar el equilibrio del comercio de
sus consecuencias, como es el caso de la integración regional tema del cu 1 productos industriales. La tercera era el potencial para lograr grandes eco-
se comentaran , tres aspectos. ' a
nomías de escala. Así, cualquier pérdida inicial causada por la desviación .del
Primero, las consecuencias de la integración del Hemisferio Occidental comercio muy pronto sería compensada.
par~ los país_e,s de baj?s ~~resos. D~spué_s de todo, lo más notable en el esquema Esta fundamentación teórica de la integración comercial tenía muy pocos
~e _mtegracwn hemisfenca es la diversidad de ingresos de los 34 países par- elementos en común con la literatura existente sobre las uniones aduane-
ticipantes: desde el elevado ingreso per cápita de Estados Unidos $25 000 ras4. En cambio, estaba profundamente enraizada en la visión estructuralista
dólare_s ~n 199 3 (y un ingreso total de $6,3 billones) al bajo ingreso ~er cipita de la importancia esencial de la restricción de la balanza de pagos. Por con-
de Ham, menos de $695 dólares (y un ingreso total de $180 millones en St siguiente, en los años sesenta y aun en los años setenta, las oportunidades
Kitts-Nevis). El segundo aspecto hace referencia a las diferencias entre eÍ para aumentar las exportaciones impidieron un avance sustancial en la con-
grupo del Hemisferio Occidental y la Unión Europea con respecto al siste- formaciónde un mercado común; en los ochenJa, pese a la crisis de la deuda
ma de garantías especiales que ésta última otorga a países de bajos ingresos y a la fuerte reduccÍqn de las importaciones, _América Latina. tuvo una tasa
tales como Grecia, España, Portugal e Irlanda. En el TLCAN no existe nada de aumento de las exportaciones mayor que en las décadas precedentes. Pero
~emejante. En tercer lugar, se comentarán las posibles consecuencias de lá la reciprocidad planeada entrañaba una paradoja fundamental: las ganancias
Integración sobre la distribución del ingreso dentro de los países de la re- dependían excesivamente de la desviación del comercio mutuo y d(!la esta-
gió~. ¿La ampliación del comercio contribuirá a reducir la gran desigualdad bilidad de las políticas de cada país y de los demás países. La sustitución de
delmgreso existente en América Latina?
las importaciones nacionales era una estrategia más segura y preferible para la
industrialización individual. Por esta razón, aunque Estados Unidos apoyó la
reunió~ de presidentes de Moptevideo en 1967, los esfuerzos latinqamerica-
INTEGRACIÓNYTASADE CRECIMIENTO nos hacia un mayor comercio regional nunca avanzaron notoriamente.
Lo que caracteriza al movimiento de integración actual es la amplia
. Prime:o que todo, se debe señalar que el objetivo de la integración reducción arancelaria que se presentó en la región .. Cuando se discutía el
latinoamencana de los años noventa es distinto del objetivo que tenían sus Mercado Común Latinoamericano en los años sesenta, los niveles arancela-
pr~~ot?res origi~al~s en la década de los sesenta. Aunque la terminología rios promedio superaban el1 00 por ciento. Había una protección rampante.
es Identica, los obJetivos de esos dos movimientos son totalmente diferen- Cuando el Area de Libre Comercio de las Américas se aprobó en Miami, en
tes. En los años sesenta, la integración se concebía como una continuación diciembre de 19'94, los niveles de protección habían descendido a niveles
regional de la política de sustitución de importaciones, En vez de estar di- mucho más bajos~ De hecho, cuando se intentó negociar el TLCAN y avanzar
rigida a un ~ive! n~c~onal, era una i-?tegración planeada y de alcance regio- en el MERCOSUR' había un contexto .de compromiso sustancial con la am-
nal: a los paises Ir:di_viduales se les asignaría la producción de ciertos compo- '

pliación del comercio entre los participantes. Además, una de las funciones
nentes de automovlles y de otros productos destinados al consumo domés- importantes que esos menores niveles, de protección podían desempeñar era
tico Yno a la importación. El Mercado Común Latinoamericano evitaría las el apoyo adicional que proporcionaban a la estabilidad de precios. La am-
ineficiencias de una escala inadecuada y aseguraría un mercado doméstico pliación de las importaciones era una forma de competencia que impedía el
m~s amplio para los bienes intermedios y de capital necesarios para consti- aumento de los precios. Ese objetivo tenía mucha importancia en varios países.
tUir un settot industrial dinámico.
Esto implica que las ganancias estáticas del proceso de integración son
Ese Mercado Común tenía tres características. La primera era el inere- pequeñas, como se advirtió en los años noventa. También implica prestar
me~to de las importaciones que se requerían a medida que las nuevas expor- mucha menor atención a la desviación planeada del comercio, lo cual suce-
t~cwnes a los mercados regionales aumentaban las ganancias del intercam-
biO ex~erno. La segunda era la excesiva necesidad de reciprocidad. Las ex-
4 Para un análisis más completo, ver Albert Fishlow, "Reciproca! Trade Growth: Th_e
portaciOnes y las importaciones intrarregionales debían estar relativamente Latin American Integration Experience ", en Moshe Syrquin et. al., editor.es, Eco1¡omtc
equilibradas; y, además, dadas las diferencias de ingreso entre los países, se Strttctttre and Perjorma1¡ce, Academic Press, 1984, pp. 235-260.

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 CONVERGENCIA DE LOS NIVELES DE DESARROLLO
ALBERT FISHLO\V

dió muy pronto, y mucha mayor atención a las fuérias del mercado en la de los Estados Unidos y el FMI merece una gran crédito por haber evitado
determinación de los flujos comerciales. También impliCa, en forma implí- esa repetición indeseable.
cita, que las ganancias estáticas de los Estados Unidos provenientes de un Con una integración eficiente de la región deberían presentarse altas
comercio más libre con los países latinoamericanos son bastante pequeñas. tasas de inversión extranjera directa. Esto va más allá de la primera etapa de
Si se va más allá del TLCAN, el único país con un comercio verdaderamente privatizaciones característica de la estabilización. También deberían surgir
importante es Brasil. asociaciones cooperativas con el sector privado local en las manufacturas y
De modo que son los efeCtos dinámicos los que deben justificar el com.:. en los servicios. Pero, más claramente, el alcance de esa inversión en los países
promiso actual con un comercio más libre dentro del hemisferio. Estos efec- de América Latina es bastante limitado por la abrumadora mayoría de inver-
tos son de dos clases. El primero es la de los efectos dinámicos provenientes sión (y especialmente ahorros) que debe generarse internamente. La inte-
de la ampliación del mercado, los cuales pueden sintetizarse en el impacto gración no es un mecanismo que pueda modificar esa situación aumentando
positivo sobre la inversión real. Parte de esa inversión es extranjera y se es-" los flujos externos. Lareciente experiencia mexicana proporciona una lec-
pera que buena parte de ella provenga de Estados U nidos en respuesta a la ción suficientemente clara.
reducción dé los costos de producción que puede obtenerse en el resto de También es claro que las altas tasas de interés no pueden soportar el
la región. Este efecto difiere del 'efectoRbss Perot', que fue muy utilizado peso de efectuar la transición a unos ahorros domésticos adecuados. En los
en oposición al TLCAN y según el cual los costos seríán tan bajos en México últimos años, las tasas de interés se han mantenido altas para preservar la
qúe.todala actividad manufacturera abandonaría inmediatamente los Esta- confianza en los programas de reducción de la inflación. Pero a pesar de la
dos Unidos para aprovechar esa ventaja. El efecto dinámico que se mencio- existencia de tasas reales de más del 20 por ciento, la respuesta de los aho-
na se deriva, en cambio, de la atracción de flujos 'marginales' de inversión rros privados ha sido nula. La estudios recientes del FMI sobre la elasticidad
hacia 'algunos' sectores que tienen una alta y predecible véntaja comparati- de sustitución intertemporal del consumo sugieren una visión_más positiva;
va. Unos salarios bajos no implican automáticamente unos costos totales bajos, pero esa conclusión puede ser cuestionada: la elasticidad desciende ligera-
Debe señalarse, finalmente, que el primer efecto neto sobre la balanza co- mente cuando las tasas de interés son mayores del3 por ciento 6 . Unas tasas
mercial es positivo para los Estados Unidos, debido, simplemente, a que para reales positivas bajas pueden tener una ventaja, particularmente en relación
lograr esatransformación es necesario importar bienes de capital y bienes con las tasas negativas características de la región, pero esa ventaja no es muy
intermedios. sustancial. También debe señalarse que el mantenimiento de una estrategia de
Sin embargo, esto no es lo que ha ocurrido realmente con el TLCAN. Lo altas tasas de interés implica un probable empeoramiento de la distribución
que se ha visto, tristemente, es que la inmensa mayoría de los grandes flujos del ingreso, pues los que tienen activos son los grupos de mayores ingresos.
de capital que ingresaron a MéXico entre 1991 y 1994 fueron de carácter El problema de los ahorros de la región debe considerarse como una
financiero y no de capital real 5 . Esto facilitó la salida de esos capitales cuan- opción pública más que como una opción .privada. Los gobiernos latinoa-
do se redujo el diferencial de tasas de interés con Estados Unidos· además mericanos requieren excedentes regulares y permanentes para financiar la
'
México se vio afectado por los asesinatos políticos. La crisis de diciembre de
' acumulación de capital. No es fácil imaginar medios para que los gobiernos
1994 tuvo graves y adversos efectos sobre la tasa mexicana de crecimiento y el público en su conjunto obtengan excedentes. Existe la capacidad para
en 1995 y comienzos de 1996. Pero no se debe perder de vista el hecho real aumentar sustancialmente los ingresos del sector público, pero la con~ecuencia
de que otros países de la región, pese a haber sufrido el 'efecto tequila', pudieron inmediata suele ser el aumento de los gastos. En esta situación, se debeoptar
recuperarse sin una crisis generalizada de magnitud semejante a la de los años por el recaudo público y la asignación privada, exactamente lo contrario de
ochenta. El manejo efectivo de la crisis a través de la oportuna intervención 'lo que ha sido el patrón típico del pasado.
Este es el primer proyecto de unión aduanera entre los países ricos, como
. Estados Unidos y Canadá, y las economías de ingresos medios típicas de la
5 Ver Barry Eichengreen y Albert Fishlow, "Contending with Capital Flows: What is
Different About the 1990's?", Counci_l on Foreign Relations, 1996, para uria discu-
sión más completa del caso mexicano reciente en comparación c~n las décadas del treinta 6 .Jonathan Ostry y Carmen Reinhart, "Saving and the Real Interest Rate in Developing
y del ochenta. Countries", Finance and Develpomem, diciembre de 1995, p. 18.

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: -" eALf!ERT Í:iSHLOW CONVERGENCIA DE LOS NIVELES DE DESARROLLO
\
'\,

--regiÓn. ~n vista de la gran diferencia inicial en los ingresos per cápita, la exterior. Y lo que es más fundamental, la Unión Europea está empeñada no
convergencia tomará mucho tiempo, aun con tasas de crecimiento muy altas sólo en la uniformidad de los ingresos sino también en su igualación: los
en América Latina. Y esa convergencia será ante todo el resultado de la acu- países más ricos han transferido recursos a los países más pobres para que
mulación de capital y del cambio tecnológico domésticos y no de la expan- puedan alcanzarlos más rápidamente. Por esa razón se han asignado fondos
sión· del comercio. especiales a Irlanda, España, Portugal y Grecia, elemento este totalmente
El segundo efecto dinámico de la posible integración, el cual a veces se ausente en el hemisferio, prácticamente por necesidad, en razón a que los
ignora, es el impulso que da a la estabilidad macroeconómica. Ya se empieza diferenciales de ingresos son bastante mayores que los de la Unión Europea.
a ver la existencia de nuevas reglas en la región. En vez de tasas de inflación De los contrario; Estados Unidos y Canadá tendrían que hacer enormes trans-
cada vei más altas, hay un compromiso con un nuevo tipo de administración ferencias a todos los demás países.
económica, el cual se percibe tanto en los casos de éxito como en los casos Todo lo que se encuentra en el acuerdo del TLCAN es un pequeño com-
de fracaso. Chile logró un aumento de precios de un dígito, después de varios promiso con un nuevo mecanismo de financiación, el North American
años de reducción gradual sin que las tasas de cambio se modificaran noto- Development Bank, cuya misión es recaudar recursos para las inversiones que
riamente. México se vio forzado a una considerable devaluación real como se requieren a lo largo de la frontera. Esta entidad dependerá del endeudamiento
consecuencia de los eventos de 1994; pero debe señalarse ·que su política en el mercado de <;:apitales y no de desembolsos oficiales. En este sentido, el
económica redujo con éxito la inflación inicial a niveles muchos más bajos Nadbank avanza en la dirección de la financiación privada aún más que los
y no hay dudas acerca de la convergencia final. Con reglas formales que orienten bancos de desarrollo oficiales existentes. Y, casi tres años después de su crea-
el intercambio de bienes y servicios en la región, este efecto aumentará en ción, escasamente ha comenzado a funcionar. Al pensar en una ampliación
el futuro. Además, con mayores proporciones de bienes transables en rela~· de la apertura comercial a todo el hemisferio, no haylugar para una entidad
ción con: el PIB, la competencia tiene un efecto directo, real y p'otencial, sobre paralela: ya existe el Banco Interamericano de Desarrollo. De modo que iricluso
los precios domésticos. esa pequeña respuesta queda descartada. El esquema de libre comercio -en
Esas élos consecuencias son las qu:e deben tenerse en cuenta al evaluar vez de uniones aduaneras- inherente al TLCAN es el que regirá al extenderse
las ganancias eventuales de un comercio mas libre en la región: Y es claro a todo el hemisferio.
que esas ganancias se concentran en América Latina. Los Estados Unidos Esto significa, a su vez, que para la integración se requiere un menor
ganan relativamente menos, simplemente porque su estructura comercial está nivel de homogeneidad del mercado. Pero también significa que un impor-
mucho menos concentrada regionalmente: el 75 por ciento del comercio tante problema regional, la inmigración ilegal, esté básicamente excluido. A
mexicano se dirige a los Estados Unidos mientras que éstos solo exportan pesar de su enorme importancia bilateral, dicho problema ni siquiera se menciona
cerca del10 por ciento a México. Esos pequeños porcentajes son muy simi- en el acuerdo con México. Sin embargo, su importancia se hizo patente cuando
lares para otros países de la región. Estados Unidos gana con un! crecimiento el tratado se presentó ante el Congreso de los Estados Unidos para su rati-
más rápido de América Latina, pero debe admitirse que la distribución de las ficación. Uno de los principales argumentos de los defensores del Pacto era
ganancias favorece claramente al Sur. el efecto del aumento del ingreso mexicano en la reducción del flujo de
trabajadores ilegales a través de la frontera. No obstante, las circunstancias
posteriores -que llevaron a una drástica reducción del ingreso mexicano en
LIBRE COMERCIO VERSUS UNIÓN ADUANERA 1995 y ala aprobación de la Proposición 187 encaminada a reducir los beneficios
sociales de los.inmigrantes ilegales en California- indican que la confianza
El contraste entre el Hemisferio Occidental y Europa va más allá del en las fuerzas del mercado es inadecuada. Incluso la evaluación positiva de
actual patrón de concentración comercial. También hay diferencias en la Hufbauer y Schott sólo preveía una reducción eventual, en un contexto en
concepción acerca de la unión comercial. El Area de Libre Comercio de las que se suponía un crecimiento más rápido: "En conjunto, sería prudente
Américas implica una asociación donde cada país puede imponer sus propios esperar una mayor emigración y no una menor inmigración en los cinco años
aranceles a terceros países; la Unión Europea implica la imposición de un siguientes ... Con el tiempo, las presiones a la inmigración serán compensa-
arancel común por parte de todos los miembros al comercio con el mundo das por un crecimiento más rápido en México ... " Y contra esa visión, Wayne

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ALBERT FISHLO\V CONVERGENCIA DE LOS NIVELES DE DESARROLLO

Cornelius y Phillip Martin, que no concebían un escenario de inmigración distribución empeoró, la pobreza se redujo en un cincuenta por ciento entre
apocalíptico, consideraban que no había ninguna razón para suponer que la 1960 y 1980. Morley encuentra que la elasticidad de la pobreza ante el cre-
integración tendría un efecto favorable 7 . cimiento del ingreso es cercana a dos: la pobreza se reduce en dos por ciento
Es inevitable que el tema de la migración se amplíe cuando se incluyan cuando el ingreso aumenta uno por ciento 8 .
los países de América Central y del Caribe. Es dificil creer que este problema Es de esperar, entonces, que haya alguna ganancia en esta área como
pueda evadirse permanentemente. Si no se toman disposiciones adecuadas resultado de un intercambio más libre de bienes y servicios. Pero puede obtenerse
para enfrentarlo, la oposición a un pacto general de libre comercio tenderá un beneficio mucho mayor si se avanza seriamente en la dirección de una
a aumentar en los Estados Unidos. Ya se percibe un mayor compromiso con educación universal. La desigualdad en el acceso a la educación y la variabi-
la vigilancia de las fronteras y con los esfuerzos para impedir el ingreso ile- lidad de su calidad son los principales determinantes de buena parte de las
gal. Es indudable que la discusión aumentará en el conte::x;to de la amplia- peores distribuciones del ingreso que se encuentran en la región. Irónica-
ción al hemisferio en su conjunto. mente, esto sugiere que la preocupación por la integración hemisférica, la
cual ha llevado a una proliferación de reuniones de grupos de trabajo para
discutir normas comerciales de todo tipo, quizá sea un enfoque erróneo para
LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO una América Latina recientemente democratizada. En cambio, un compro-
miso profundo con una mejora importante de la educación y con un aumen-
to simultáneo de las tasas de ahorro puede producir un mejor resultado que
Un punto final e ignorado en la discusión de la integración es su efecto
potencialmente favorable sobre la distribución del ingreso. Un comercio más la convergencia hacia un área de libre comercio.
El fracaso del Congreso de los Estados Unidos para aprobar el trata-
libre puede afectarla en dos formas. Primera, establece una estructura co-
miento de fast track para Chile -que ese organismo estableció como req~i­
mercial más competitiva entre los países. Esto es ventajosó para América Latina
por cuanto ofrece mayores oportunidades para los trabajadores menos cali- sito para las negociaciones de ingreso al TLCAN- puede, ~n.tonces, be~~fictar
a la región en diversas formas. Hoy se advierte una ra~1da exp~n~10n del
ficados. Este proceso es e::x;actámente opuesto al que se presentó durante el
MERCOSUR. Recientemente se aprobó el ingreso de Chile y Bohv1a como
período de sustitución de importaciones, cuando se establecieron nuevos
miembros asociados, y se espera que Venezuela sea el sigui_ente. Si ese pro-
sectores con una alta relación capital-trabajo a los que se otorgó una alta
ceso 'indígena' de crecimiento del libre comerc10 se combma ~on las ~ece­
protección. Los trabajadores rurales y los trabajadores migrantes se vieron
sarias reformas domésticas, América Latina puede quedar meJOr eqmpada
afectados en favor de un pequeño grupo de trabajadores formalmente em-
pleados en la industria. La consecuencia directa fue la aparición de un sector para un desarrollo sostenido en el siglo veintiuno.
urbano informal.
En segundo lugar, un comercio más libre, en combinación con unos
niveles de ahorro e inversión mayores, puede contribuir a elevar la tasa de
crecimiento del ingreso. Los resultados de la década delos ochenta, cuando
se presentó un fuerte deterioro del ingreso de la región, sugieren que se necesita
un crecimiento constante del ingreso per cápita para evitar el deterioro de
la distribución. Y, quizá más importante aún, dados los altos niveles de
desigualdad que imperantes, el crecimiento.afecta claramente el número de
personas que se hallan en la pobreza. Aun en un país como Brasil, donde la

7 Gary C. Hufbauer y Jeffrey J. Schott, TLCAN-Atl Assesmmt Institute for Internacional

Economics, 1993, p. 25; Wayb.e A. Corneiius y Phillip L. Mar~, The U11certain Connection: Sarnuel A. Morley, "Structural Adjustment ::nd Deter~nants ofPovert:y en Latín America",
Free Trade and Mexico-US Mi¿jration, Current Issue BriefNo. 5, UCSD Center for 8
en Nora Lustig, ed. Coping JPith Austenty, Brookings, 1995, p. 19, nota.
· US-Mexican Studies, 1993.

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 INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y
DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA:
LA EXPERIENCIA EUROPEA

WILLEM MOLLE
WrLLEM MoLLE. Jefe de la Junta Administradora del Netherlands Economic Institute INTRODUCCIÓN
Rotterdam (NL) y Profesor ]can Mo1met de la Erasmus University Rotterdam.
(Traducción de Alberto Supelan o)

La integración económica regional despierta un renovado interés entre

las autoridades y los académicos de muchas partes del mundo. Este interés
parece ser inspirado por el éxito de la Unión Europea -DE-y alimentado por
la adopción general de posiciones comerciales más liberales por parte de muchos
gobiernos insatisfechos con los resultados de los esquemas de sustitución de
importaciones tradicionales (véase, entre otros, Gibb y Michalak, 1994).
· Una condición importante para el éxito de los esquemas de integración
(Molle, 1990, 1994; Langhammer, 1992 )1 consiste en la distribución justa
de las ganancias y pérdidas de la integración, lo cual adquiere mayor peso
cuanto mayores son las disparidades iniciales entre los países miembros y cuanto
niás elevados sean los objetivos de la integración.
En vista de las amplias disparidades entre los países de América Latina
y las grandes ambiciones de algunos esquemas de cooperación como el
MERCOSUR, es válido preguntar si la distribución de las ganancias de la in-
tegración se considera justa. Si no es así, debe preguntarse entonces si se
necesitan políticas de redistribución para apoyar el proceso de integración y
facilitar el logro de los ajustes micro y macroeconómicos.
En este artículo se entregarán algunos elementos que pueden ayudar a
resolver esta cuestión. En primer lugar, sé 'hace un análisis téórico de las causas
de las diferencias· en el desarrollo espacial bajo condiciones de integración

l Como razones para el fracaso, Langhammer establece entre otras: "Los conflictos
distributivos de corto plazo (la igual distribución de los beneficios netos) dominados
por consideraciones de asignación de mediano plazo" y "no orientar la economía dentro
de los esquemas que existí¡m, los cuales habían estado interesados en compensar a los
importadores. netos por sus pérdidas de ingreso a corto plazo".

- 387 -
 \VILLEM MOLLE INTEGRACIÓN ECONÓMICA l' DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA

regi?nal. Se _concluye que la integración puede llevar a la convergencia 0 a ASPECTOS TEÓRICOS

la dive~genCia de l~s niveles nacionales de riqueza, y que los factores que
determman cualqmera de esos resultados no son aún bien conocidos. CONVERGENCIA
~n segundo lugar, se discute, también desde un punto de vista teórico
los diferentes modelos de políticas redistributivas para corregir el resultad~ La teoría neoclásica de las relaciones internacionales sostiene que la
~el proceso de mercado a diferentes niveles de integración económica2. Los integración económica a través del aumento de los movimientos de bienes,
mstru~entos de re~stribución cambian con el paso a mayores niveles de in- servicios y factores de producción -trabajo y capital- tiende a igualar el ren-
tegr~ciOn. Estos vanan desde los pagos de compensación intergubernamentales dimiento de los factores y, por consiguiente, los ingresos. Hecksher, Ohlin
medi:mte ayudas de propósito específico, hasta las ayudas de propósito gene~ y Samuelson, HOS, demostraron que, bajo algunos supuestos severamente
ral ali~puest~ de renta personal y los esquemas de pagos a la seguridad social. restrictivos, no es necesaria la libre movilidad de los factores, por cuanto el
El ~nc10~a~en~o eficiente de las políticas redistributivas presupone la exis- simple comercio de bienes logra igualar los precios de los factores (para una
tencia de msutuc10nes comun~s sólidas y de una gran solidaridad intra-grupo. revisión, véase, entre Otros, Chipman, 1965a, l965b yl966). En otras pa-
. En :~rcer ,lugar, se descnbe y examina la experiencia del esquema de labras, el proceso económico lleva a la convergencia de los niveles de ingreso
mtegr~~10n mas _avanzado de la actualidad, a saber, la Unión Europea. Su y, por tanto, de los niveles de riqueza.
e:oluciO.p. a parur de 1950 muestra que la integración de los mercados de Cuando trasladamos la teOría neoclásica de las relaciones internaciona-
bie~es Yfactore~ de producción ha contribuido a la convergencia de los niveles les a las relaciones inter-regionales, encontramos que la movilidad de los factores
naciOnales !fe _nqueza; aunque los mecanis1pos no es~án bien conformados, de producción, y no el comercio de bienes, es el elemento esencial para que
la transferencia de tecnología, la inversión directa y las oportunidades de un sistema económico retorne a un equilibrio estable (véase, entre otros,
mercado se destacan como los factores con mayor influencia. Borts, 1960). Si los salarios son mayores en las regiones de~arrolladas, el
La política redist;~butiva ~e la Unión Europea h?- tomado, en gran medida, trabajo migrará de las regiones menos desarrolladas a·las más desarrolladas.
la ~orma,deuna políuca regiOnal que usa)os recursos del presupuesto co- En consecuencia, el trabajo se volverá escaso en las primeras y abundante en
~un para ~torgar ayudas específicas al mejoramiento del ambiente produc- las últirriás, desencadenando un movimiento hacia abajo o hacia arriba de
uvo de las areas designadas. Esta cobró impulso en los años setenta y ochen- los salarios. Por otra parte, si los salarios y el producto marginal del capital
ta y hoy~~ ~mpleansu~as considerables para conseguir una mayor cohesión están correlacionados inversamente, el capital se desplazará hacia los secto-
de la_D~o~ Europ~a. Sm embargo, es improbable que la configuración actual res intensivos en trabajo de las regiones con bajos salarios, disminuyendo la
c?nunue SI~ ca:nb10s en el futuro; e~ particular, existen importantes ganan- tendencia del trabajo a migrar hacia afuera. Así, el crecimiento económico
Cias de eficienci~ y de efectivid~d der~vadas del sistema que deben ser ajus- sería más rápido en las regiones periféricas que en las centrales, lo cual de-
tad~s a las necesidades de los patses m1embros y de las regiones menos favo- muestrala convergencia (las regiones pobres alcanzan a las regiones ricas).
recidas .de una Unión Europa ampliada. , · Los libros de texto sobre economía regional afirman que en el modelo
·., Finalme~te, se extraen algunas lecciones para los esquemas de integra~ de convergencia se presentan disparidades debido a que: A~ La adaptación
c:on ~e los patses ~n desarrollo. Las principales son: A. Puesto que la solida- toma tiempo, B. Se impide la movilidad y c. No se cumplen otros supuestos
ndad mternacional y la efectividad de las instituciones comunes son limita- en que se basa el modelo. Las prácticas colusivas de las empresas impiden a
das~es mejor limitar los esquemas de_redistribución. Un banco de desarrollo menudo la libre competencia y la libre entrada; los recursos no siempre se
regiOnal puede ser muy útil para aliviar la situación de las regiones conpro~ explotan totalmente; y no todas la veces la tecnología es transferible de una
blemas; B. Una vez establecidas las bases necesarias, el siguiente paso lógico región a otra. Por estas razones, no puede darse por sentado el resultado de
~arece. ser un esquema de redistribución semejante al que opera bajo los la convergencia, y por tanto las tendencias al desequilibrio se constituyen en
lineamientos de los Fondos Estructurales Europeos. una amenaza constante.
2 El modelo de convergencia no es solamente una construcción teórica;
En ad~Iante se utilizarán las siguientes convenciones: ACP = Arca de Comercio Pre-
feren~Ial; ALC =Arca: de Libre Comercio;.UA =Unión Aduanera· MC =Mercado los análisis empíricos muestran que las tendencias hacia la convergencia pueden
Comun; UME =Unión Monetaria y Econórnica;·FED = Federació~. observarse en las regiones de economías desarrolladas (véase, entre otros,

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 Íi )FILLEÚMOLLE

(.::,:;,:.. '.·::.'. INTEGRACIÓN ECONÓMICA l' DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA

\
'-, /. 't

~t ·::--:Barro Y~:;'$.ala-i-Martin, 1991 para el caso de los Estados Unidos· Molle et al

1980 y"'Moll~, 199,5 en el caso de la Unión Europea; y Sala-i-Martin, 199{
igualdades económicas regionales que hoy se expresan en los círculos oficia-
para el ~e vanos paises). A nivel internacional, también se ha observado con-
les y académicos" (Keeble et al, 1982).
vergenCia durante períodos de tiempo prolongados (Baumol, 1986 ).
DNERGENCIA Y CONVERGENCIA CONSECUTIVAS
DNERGENCIA
Hay mucho que decir en favor y en contra de las :eorías de la .converge~­
Otr~ .escuela_ de pensamiento subraya los mecanismos que llevan a una cia y de la divergencia de los niveles nacionales y regiOnales de nqueza. As_I,
por ejemplo, éstas teorías pueden ser más bien casos espec~co~ de una ~eona
mayor d~vergencia en :ez de la convergencia. Entre otros, Myrdal (1956,
1957! senala_q~e en un Siste_ma caracterizado por grandes desigualdades iniciales,
más general. Aunque algunos autores han llegado a una smtesis suporuendo
que la divergencia y la convergencia se presentan paralelamen:e. .
hay Cie:tas ngideces que, JUnto con el libre juego del mercado y de las fuer-
zas ~~ciales, producen una tendencia hacia un desarrQllo cada vez más des-
La versión regional 'de largó plazo' se remonta al trabaJO pwnero de
eq~ihbrado. Esto es válido tanto a nivel internacional como a nivel inter- Kuznets ( 19 55) acerca del desarrollo en forma de U invertida de la desigualdad
regwnal. ·· del ingreso entre las personas, y al enfoque de las etapas del desarrollo (R~stow,
. De otra_ parte, la tecnología jllega un papel importante en la ~eoría de
1960). La versión regional de la curva de desigual~~~ enforma_de U ~nver­
la diverge~cia, pues de acuerdo con ella los países o regiones avanzadas -
tida se atribuye a Williamson (1965) en cuya opiruon, cualqmer p.rus q~e
esté en una fase temprana de desarrollo experimentará una tendencia hacia
centrales- tienden a perpetuar la brecha que los separa de las atrasadas -periféricas-
reclam~ndo par~ ~í ~ismas los nuevos productos con alto valor y dejando a Una mayor desigualdad regional porque es muy probable que én es.a etapa
predominen los efectos de atraso 'níyrdalianos'. Sin embargo,: a medi~a ~u e
las regiones penfencas los productos maduros, que sólo generan bajos in-
gresos. L~s mov~mientos de factores refuerzan esta tendencia; al no encon- avanza el crecimiento, y que los países entran en etapas de mayor creci.U:Ie~­
trar tra~aJo ~ufici~nte en las regionesperiféricas, el trabajo altamente califi-
to, es de esperar que vuelvan a cobrar fuerza los mecanism?s de equili.bno
~ado mi~:a.ra hac~a e.l centro, igual que el capitaL Desde esta perspectiva, la 'clásicos' y por lo tanto, es probable que baje el nivel de d~sigualda~. Fmal-
mente, es probable que los mecanismos de mercado funcwnen meJOr y lle-
mtegracw~ e~onomica -la cual implica exponer la economía del país a una
ven a una mayor igualdad en las economías altamente desarrollad.as. Ade-
compet~n~Ia Internacional más fuerte, con lo cual tienden a incrementarse
los moviffilentos de,bie~es y factores- sólo puede estimular la divergencia.
más los mecanismos de transferencia atenúan buena parte de la desigualdad
en 1~ distribución del ingresoprimario. Desde que se probó la hipótesis de
_Muchos aut?res sostienen que el modelo de divergencia puede observarse
no solo e~ los paises menos desarrollados sino también en lo~ países desarrolla- Williamson (1965}, la evidencia empírica parecía estar bie~ ajustada~ pa-
d~s, por eJemplo, en Ja U~ón Europea. En opinión de Seers et al (1979, 1980 ), trón esperado, lo cual también se evidenciaba en los trabaJOS de Robmson
(1976), Smolensky (1961) y Perin y Semple (1976). ,
eXIste una fuerte hegemorua del centro sobre la periferia a tres niveles: la UE dentro
Pero ahora que muchos países han entrado en la etapa de econom.Ias
de! mundo, algunos países dentro de la UE y las regiones centrales dentro de los
paises d.e la UE.,Estos autores sostienen que las fuerzas equilibradoras tales como verdaderamente maduras, se ha hecho claro que la curva en forma de U m-
las ~edidas de política igualitaria, pueden tener algún efecto a nivel na~ional, pero vertida no es perfecta. En efecto, en las economías altamente de~arrolladas
sos~;nen que éstas están muy poco desarrolladas y no son efectivas dentro de la hay signos de que la desigualdad está aumentando nuevamen~e (vease, entre
Uruon Europea, y que no existen a nivel mundial. . otros Amos 1988). La integración aumenta la competencia y, por tanto,
. ~tra línea de pe.n~:miento que vale la pena mencionar es el enfoque tiend~ a refo~zar la polarización en las primeras etapas. De hecho; esa rela-
geografico ~e la oposiciOn centro-periferia, introducido a la UE por Clark et ción positiva entre integración y desigualdad espacial se observó en: Europa
al (1969). Siguiendo ese enfoque, en Keeble etal (1982) se usaron los datos durante los siglos anteriores (Bairoch, 1976 y1981).
de trans~orte-distancia para analizar los cambios en el potencial económico El enfoque diacrónico o por etapas es más aceptado, quizá por~ue se
delasregwne~ de la UE entre 1965 y 1977, y concluían que: "el análisis realizado adapta a ambas escuelas de pensamiento¡ La escuela de la converge~c.Ia en-
en este estudio confirma aún más la preocupación acerca de las grandes des- cuentra que sus tesis se confirman tan pronto se satisfacen sus ~o~dicwnes,
mientras que la escuela de la divergencia considera que las condiciOnes de la

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 \f!ILLEM MOLLE
INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA

converg.encia s~ tardan mucho tiempo para cumplir y, por tanto, que la di-
tructura industrial del país, y en la reforma institucional que busca dar for-
vergenCia estara entre nosotros durante mucho tiempo. Además el enfoq
d. , . d . ' . ue ma a la desregulación, la privatización, etcétera. Cuando se combinan estos
Iacrornco eJa un amplio espacio para los pragmáticos, quienes observan
factores de crecimiento, algunos países tienen éxito para acelerar su desarro-
los desarrollos en la práctica: si los indicadores estadísticos de un país mues-
llo mientras que otros se quedan atrás. Algunos autores sugieren que en esa
tran convergencia, éstos concluyen que el país ha entrado en la fase de _
·' d 11 na multitud de procesos de países individuales existe un patrón. S~ supone q~e
Cion esarro ada; si predomina la divergencia, concluyen que aún está en
una etapa aún incipiente de desarrollo. los países pertenecen a clubes: dentro de éstos hay convergencia, pero la~­
vergencia se presenta entre ellos (Baumol, 19 86, Baumol y W~lff, 19 ~8, D.ownc.k
No obstante, este enfoque tiene sus críticos así como sus defensores. L
y Gemmell1991, Chatterji, 1992). Sin embar~o, no ha sido P?SI.ble Identi-
crítica principal es que las etapas nunca han sido bien fechadas y documen~
ficar los factores decisivos del desarrollo a partir de las caractensticas comu-
tadas ~or g~upos, ~e países, y que no se ha encontrado una explicación satis.-
nes de los miembros de estos clubes.
factona _Y. ~Istematica para el hecho de que países y regiones que parten de
En el campo de la economía regional, también resurgió el interés por
~na posicion claramente similar mantienen, no obstante, ritmos y trayecto-
nas de desarrollo diferentes (Aycl,alot, 1985 ). · los factores determinantes del crecimiento durante la última década. En el
caso de Europa, el efecto del acceso al mercado se ha estudiado desde el punto
También existe una visión de la alternación entre convergencia y diver-
de vista de los resultados de la integración (véase, entre otros, Molle, 1990.
gencia de más 'corto plazo' (Barro y Sala-i-Martin, Í991). Esta visión su-
Bachtler y Clement, 1992. Suárez Villa y Cuadrado Ru?ra, 199 3). La in~res­
braya la posibilidad de períodos de crecimiento divergente debido a cho-
tigación y desarrollo se ha estudiado desde la perspectiva de los· denomrna-
ques regionales asimétricos. Una vez se absorben estos choques, el sistema
dos ambientes innovadores (Aydalot, 1986. Aydalot y Keeble, 1988. Lecoq
retorna a un modelo de convergencia básicamente neoclásico con regiones
pobres que alcanzan a las regiones ricas. y Maillat, 1990). Se ha destacado el papel de la infraestructura pública así como
el de la educación (Fuente y Vives, 199 5) y del avance de las redes de teleco-
CONVERGENCIA Y DIVERGENCIA SIMULTÁNEAS municaciones, el cual permite que las regiones atrasadas califiquen para esta-
blecer actividades econóinicas de tipo moderno.
No obstante la abundante investigación sobre las causas del desarrollo
En la última década, los economistas se.han interesado de nuevo en las
regional, no se han podido identificar patrones de crecimiento claros, sino
causas del ~r~cimiento (Boltho y Holtham, 1992. Mankiw et al, 1992). Los
más bien describir una gran variedad de trayectorias de desarrollo. Muchas
factores mas rmportantes en la nueva teoría del crecimiento son el acceso al
de ellas dependen de la situación inicial, de la capacidad de adaptación de las
me~cado, el capital h~mano, el cambio tecnológico, la competitividad inter- regiones, de los efectos sobre el crecimiento de la integración en todas las
naciOnal, las economias de escala, la infraestructura pública la eficiencia ins-
regiones, etcétera (véase, entre otros, Williamson, 1976. Vanhove y Klaassen,
titucional, et~éte~a. Algunas regiones y países ha tenido éxi;o para establecer
1987, capítulo 7. Molle, 1995. Vockerman y Armstron.g,. 1995). .
buenas combrnac10nes de estos factores y crecer, pero otros no y se han que-
Todas estas investigaciones parecen confirmar las opnnones de los histo-
d.ado rezagados. El efecto entonces es la presencia sincrónica de la convergen-
riadores econóinicos, quienes también han encontrado que la convergep.cia Y
cia para al~as reg~ones y de la divergencia para otras. El resultado del pro-
la divergencia coexisten. En efecto, los historiadores han observado 9-~e,. a
ceso no esta determrnado de antemano; dependiendo de los detalles los nue-
nivel europeo, la interpretación dináinica del enfoq~e simple cen~o-~~r~~na
vos modelos teóricos de comercio internacional y de crecimi~nto pdeden lle-
de la escuela de la divergencia no tiene validez cultural m fundamentac10n hi~tonca.
var a la convergencia y a la divergencia del sistema (véase, entre otros, Krugman
y Venables, 199 5). · Por ejemplo,. Rokkan (1979) y Pollard (1~81) perci~en muchos ~pos de
'periferialidad' en la historia de Europa Occ1de~tal denvados de las ~te~- re-
A nivel d.e, las economías nacionales, la acadeinia y los políticos han prestad~
laciones, altamente complejas y de larga durac10n, er1tre las fuerzas etrncas,
mucha atenc10n a los factores mencionados anteriormente. La necesidad de
religiosas, econóinicas y políticas. Estos autores refutan la idea de una rel~­
acc~~o al merca~o, p?r ejemplo, encuentra expresión en la búsqueda de una ción directa entre el atraso econóinico, la subordinación cultural y la carencia
política comercial mas eficiente, apertura hacia los mercados externos en la
de poder político de una región, y tampoco creen que haya una trampa del
búsqueda creativa de políticas de investigación y desarrollo acordes a'l;:t es-
subdesarrollo de la cual no pueden escapar las regiones una vez han caído en

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 \VILLEM MOLLE INTEGRACIÓN ECONÓMICA l' DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA

ella. En una línea similar, estos autores- al rechazar las tesis de las demás escuelas- La primera se conoce como el 'argumento de la eficiencia', el cual afir-
sostienen que la diversidad de las trayectorias de desarrollo en Europa es tan ma que la deficiente distribución regional de algunos factores de produc-
grande que no se puede aceptar la validez de una visión contraria. ción, bienes públicos y actividades económicas impide que la economía obtenga
Así, tanto las nuevas construcciones teóricas como las observaciones un beneficio pleno, en relación con el potencial disponible, de modo que la
empíricas muestran un sistema indeterminado que produce un abanico de producción total es menor de lo que sería si se eliminaran las desigualdades.
resultados posibles y notoriamente diversos. Este argumento económico en favor de una política redistributiva adopta
rasgos particulares en cada una de las etapas de la integración. La creación
de una Unión Aduanera y el desarrollo de una política de comercio exterior
FUNDAMENTOS DE LAS POLÍTICAS DE REDISTRIBUCIÓN común despoja a los Estados miembros de los instrumentos de política co-
mercial para apoyar a sus industrias. Expuestas a la competencia extranjera,
¿POR QUÉ SE NECESITAN POLÍTICAS DE REDISTRIBUCIÓN? las industrias menos eficientes salen del mercado y los problemas se agravan.
cuando se introduce la libre movilidad de los factores de producción, y el
Los países participan en esquemas de integración porque esperan obte- capital y el trabajo comienzan.a fluir hacia las regiones más desarrolladas. La
ner ganancias de bienestar; pero la integración también tiene sus costos. Los conformación gradual de una Unión Monetaria y Económica -:-UME- recor-
recursos que se dejan libres deben adaptarse a otras ocupaciones, lo que a ta aún más la cantidad de instrumentos disponibles para los Estados nacio-
menudo implica pérdida de destrezas, costos de desplazamiento, etcétera. nales; perdiendo, por ejemplo, la autoridad para continuar una política na-
En algunos países, puede requerirse mucho tiempo para que los beneficios cional de tasa de cambio.
se materialicen, mientras que los costos del ajuste pueden ser inmediatos; El segundo argumento o 'argumento de la equidad' plantea que existen
En otros países, las ganancias pueden aparecer rápidamente mientras que los grandes grupos de población que sienten la desigualdad como socialmente
costos son limitados. En otras palabras, los costos y los beneficios pueden inaceptable y moralmente injusta. Este argumento de equidad, o motiva-
estar distribuidos desigualmente entre los países. ción social, en favor de una política redistributiva también adquiere una
Aquellos países que encuentran que sus ingresos caen por debajo de los dimensión especial en un área de integración, en la medida en que la trans-
de los demás, y perciben que pueden ser los perdedores en el esquema de in- ferencia ínter-regional de recursos debe ser un acto de solidaridad de las regiones
tegración, pueden tratar de retirarse. Aunque la solidaridad de los esquemas más prósperas con las regiones menos prósperas de la unión. El argumento
de integración no está determinada exclusivamente por las ganancias econó- social en favor de una política redistributiva de la unión sólo pasará a primer
micas inmediatas, la ausenCia de ganancias para algunos países puede conver- plano muy gradualmenté.
tirse en un factor político suficientemente importante-para. reconsiderar su Las medidas de política redistributiva no sólo son necesarias para com-
participación en el esquema, ahora que pueden poner en peligro los benefi~ pensar los efectos negativos de la integración inicial-ACP- y de la integra-
dos de la integración para el grupo en su conjunto 3 . Para impedir esta even- ción ulterior, UME. El funcionamiento cotidiano de la unión en un entorno
tualidad, se usan esquemas de redistribución. Tradicionalmente se han expuesto rápidamente cambiante también exige el uso de medidas de política adecua-
dos razones para la intervención con medidas de política redistributiva. das. Los cambios económicos debidos a los desarrollos económicos, tecno-
lógicos, ambientales y sociales que siguen pr~sentándose, exigen una adap-
tación continua y una atención política constante a los efectos distributivos.
3 Es ilustrativo lo que sucedió en la UE con la industria del acero a finales de los seteíua
y comienzos de los ochenta. La falta de actividádes alternativas en las 'regiones acereras', 4 Hasta mediados de los ochenta, en la UE no se habían desarrollado mucho ni la dimen-
donde fueron necesarios sustanciales recortes al empleo, indujo a que algunos Estados sión social (véase, por ejemplo, Vandamme, 1985) ni el apoyo público a una contribu-
miembros dieran un fuerte apoyo a la industria establecida, ante lo cual otros Estados ción fiscal para ayudar al desarrollo regional de otros países nüembros de la UE (CEC,
miembros respondieron amenazando con cerrar sus fronteras. Esto habría significado 1983). La reciente tendencia de la UE a enfatizar los aspectossociales y humanos junto
una violación directa de los fundamentos de la UE -mercado libre y especialización a los puramente económicos también favorece los esfuerzos para mejorar el equilibrio
internacional- y habría puesto" en peligro la estructura europea en su conjunto, de la regional mediante medidas de política régional a nivel europeo. (Véase la sección sobre
que dependían fuertemente la prosperidad y el bienestar de Europa. , las políticas de redistribución europeas)

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\VILLEM MOLLE INTEGRACIÓN ECONÓMICA !'DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA

FORMAS DE LOS ESQUEMAS DE REDISTRIBUCIÓN Un criterio comúnmente utilizado para determinar los ingresos de los
países menos favorecidos es el ingreso arancelario neto que se pierde por
La necesidad de redistribución cambia cuando la integración alcanza comprar los productos de otros Estados miembros en vez de los productos
niveles mayores. La integración de alto nivel significa, en general, institu- de terceros países. La justificación para una transferencia basada en este criterio
ciones comunes más fuertes al igual que una mayor solidaridad entre las partes es que el país importador que da preferencia a sus socios sufre una pérdida
que conforman el área de integración. Esos factores determinan ampliamente estática debido a los mayores precios de las importaciones.
el tipo de instrumentos que mejor pueden ser utilizados en los esquemas de La preferencia se usa con frecuencia para determinar las contribucio-
redistribución internacional o ínter-regional en los diferentes niveles de la nes, puesto que ésta mide el valor más bajo -como porcentaje del ingreso
integración; niveles bajos como los acuerdos de comercio preferencial y las nacional- de los beneficios que el país exportador obtiene por la posibilidad
áreas de libre comercio, y niveles altos como las confederaciones, las fede- de exportar a un socio en condiciones preferenciales.
raciones y los Estados unitarios. Los esquemas difieren, tanto como las com-
binaciones entre instrumentos de ingreso -impuestos, seguridad social- e Medio
instrumentos de gasto -ayudas, programas. (MacDougall, 1977. Musgrave
y Musgrave, 1985). En la etapa del Mercado Común, la necesidad de la redistribución au-
menta a medida que los desequilibrios se hacen más probables. Al mismo
CUADRO l
tiempo, la capacidad para establecer esquemas redistributivos aumenta pues
FORMAS DE REDISTRIBUCION A DIFERENTES NIVELES DE INTEGRACION
es más probable que el Mercado Común cuente con instituciones más fuer-
Instrumentos/ Bajo Medio Alto Completo
tes y capaces de manejar los más complicados problemas de redistribución.
Integración ACPjALC UA/MC UME FED. • Las transferencias financieras internacionales a través de un presupues-
to común son d mecanismo adecuado para promover la equidad en los· es-
Gasto: quemas de integración más desarrollados de las economías de mercado. Un
Compensación o modelo de este tipo tiene dos características principales: A. Pone el énfasis
Propósito específico o o. o en las fuerzas del mercado para el desarrollo económico y B. Estimula el
Propósito general o o mejoramiento de las condiciones para el crecimiento enlas áreas menos fa-
Ingresos: vorecidas usando instrumentos de gasto para propósitos específicos.
Compensación o Las razones para preferir los instrumentos de gasto durante las etapas pre-
Contribución o o federal y de federación -con sector público pequeño- de la integración ins-
Impuestos · o o titucional, para una combinación de impuestos y sistemas de seguridad social
Seguridad social o orientados a los individuos, son las siguientes:
• Los gastos pueden hacerse a la medida de las necesidades específicas,
Bajo incluyendo los efectos de compensación o integración negativa.
• Los gobiernos son, en general, renuentes a dar voz a las uniones en
En las etapas más bajas de la integración -el Area Preferencial de Co- materia de redistribuc~ón 'interna'.
mercio y el Area de Libre Comercio, tanto la organización institucional del • El poder redistributivo del. gasto es mayor que el de los ingresos.
esquema como la solidaridad entre los miembros son, en general, tan débi- En esta etapa, el tipo de instrumento de gasto preferido es el de la ayu-
les que sólo se utilizan formas muy rudimentarias de redistribución. Estas da para propósitos específicos, caso en el cual, la Unión decide la clase de
pueden tomar la forma de un fondo de compensación al que contribuyen los programas que deberían establecerse y que ;está dispuesta a apoyar
países que más se benefician para destinarlo a los países menos favorecidos. financieramente. Se considera que esas ayudas llevan a un bienestar óptimo
En el caso de los países en desarrollo, los fondos para compensar a los per- en el largo plazo, debido a que promueven una mejor asignación de los fac-
dedores también pueden ser suministrados por países donantes. tores de producción disponibles.

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 INTEGRACIÓN ECONÓMICA !'DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA
l'i'ILLEM MOLLE

Alto ingreso de la Unión converjan, la curva del país B tiene que desplaz~se hacia
arriba, es decir, el intercepto debe desplazarse de ( OB 1 ), pasando por ( OB 2 ),
Una Unión Económica y Monetaria aumentará la eficiencia asignativa hasta (OB 3 ) que está más allá del punto OA, el cual es igual al crecimiento
mientras reduce el uso de instrumentos de política macroeconómica para estructural del país A. Esto puede lograrse mediante políticas estructurales
enfrentar los problemas distributivos. Para contribuir a que los países hagan que eleven el nivel de producción y mejoren la capacidad productiva de los
frente a choque externos, la forma de ayuda más adecuada parece ser la de factores del país B.
las subvenciones de propósito general. Los esquemas de redistribución deben ser diseñados para contribuir al
Estas toman la forma de pagos en bloque de la Unión a un país miem- logro de las metas de las políticas de asignación y estabilización -o, al me-
brdy las necesidades de cada Estado individual tienen que adaptarse a la capacidad nos, para que las perjudiquen lo menos posible- lo cual i,mplica que deben
para financiarlas. Como Unión no tiene control sobre el uso real de los fon- contribuir a crear una base viable para las actividades económicas orientadas
dos transferidos, con lo que se corre el riesgo de que se utilicen en una for- al futuro. Ejemplos de este tipo son los programas de ayuda financiera para
ma que no sea conveniente para el mejoramiento estructural. áreas específicas, diseñados para retener a los trabajadores que han salido del
mercado de trabajo debido a los cambios ,estructurales de la economía cau-
Completo sados por la integración. Aunqt¡_e muchos de esos esquemas son de corto
plazo, otros son de más largo plazo o de carácter estructural. Un ejemplo de
Finalmente, en la etapa de Unión Plena (federación), es probable que la estos últimos es un programa para el mejoramiento de la infraestructura en
solidaridad entre los Estados miembros haya aumentado lo suficiente como áreas que están muy por debajo del nivel promedio de desarrollo encamina-
para justificar el uso, a nivel de la Unión, de impuestos discriminatorios al ingreso ·do a crear las condiciones requeridas para el cre~imiento autosostenido.
-personal y de transferencias a los individuos con menores ingresos, como los
ancianos y los desempleados. Estos grupos se concentran- a menudo en países FIGURA l
o regiones específicas, de modo que lás políticas de transferenCia de ingresos REDISTRIBUCIÓN Y CRECIMIENTO BALANCEADO
pueden operar como políticas de transferencias internacionales e ínter-regiona-
les. Sin embargo, estas políticas sólo tienen una influencia muy indirecta sobre a economía de la integración europea
y
el aumento de la capacidad productiva del país o de la región receptora.

POLÍTICAS ESTRUCTURALES

Las áreas de integración que dependen de las fuerzas del mercado para
lograr una buena asignación de los recursos y que aún no han avanzado más
allá del nivel medio de integración usarán las subvenciones de propósito específico
como instrumento de redistribución, caso en el'cual deben seleccionar los
propósitos para los que pueden utilizar tales subvenciones. Una elección obvia
es el mejoramiento de las condiciones de producción del país beneficiario.
La justificación para esta elección de ayuda a la adaptación dtructural
se ilustra en la figura l. Supóngaseque el crecimiento del ingreso (y) está
determinado completamente por los incrementos en la disponibilidad de factores
de producción y la productividad, que en. conjunto se denominan Pf. Supóngase Pf
Pf
también que el país Bes no sólo un'país con lento crecimiento (OB 1 ) sino o
País B
también un país con bajo nivel de ingreso, mientras que el país A es un país País A
con rápido crecimiento ( OA) y alto nivel de ingreso. Para que los niveles de

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INTEGRACIÓN ECONÓMICA !'DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA
'·. / '

.PoiÍTic~áNDUSTRIAL Y ESPECIALIZACIÓN CONCERTADA

. . al el marco de los llamados a la solidaridad ha sido el
La alternativa a las transferencias fiscales en asocio con las fuerzas del Tradicion mente, . t ue pertenecen a un
Estado nacional, dentro del cual las personas sie~ etn q fundamento sólido
mercado que influyen en el patrón emergente de desarrollo industrial, con- ·a . . p'rica muestra
sistema social. La evi encia em ~ d
que eXIs e un
d d Estado miembro de la
siste en condicionar los desarrollos en una forma positiva, mediante la adop-
lasctr~~s¡~r)e~;;sl~n~~:~~ayoría ciuda~anos ar~u~en­
. · glOnales entro e ca a
ción de una política industrial regional que contemple alguna especializa- para( de los privilegia
ción concertada para el nuevo desarrollo industrial, bien sea en el sector privado UE CE ' . ' . , mentos como el de la eficiencia o
o sobre la base de empresas de riesgo compartido organizadas por agencias tos de tipo moral, o ~ocial mas _que ~g~n el con·unto de la UE los defensa-
de los Estados miembros. argumentos economico_s. Por eJemp '·a des ca~i duplican a los defensores
res de la ayuda a las reglOnes con necesi a . h d
Ese esquema puede operar en diversas formas. Primera, la armonización
a~
d a las re iones que hacen mejor uso de dic a ayu_ a. ,
concertada de los incentivos fiscales nacionales puede influir en la distribu- de la a g 1 lid .dad europea entre regiones de diferentes pruses

:~:b:i':;d~~:::so~~;:~:~:c;;~;::~:~~~~;;~~';;l::;'~l=~~:~c::::
·Como comparar a so an · ' >L ctitud
ción de la actividad nacional, mediante lo cual, :los países miembros menos
desarrollados pueden ser autorizados para ofrecer incentivos más generosos a
la inversión -con base en sus propios recursos presupuestales- impidiendo a En los años ochenta, el apoyo era aún limitado: mi~~tra~~uaeg~:na contri-
la vez que los miembros más desarrollados entren en una puja contraprodu- ca miembros que respondieron a una encuesta ace~ aro, , uno de tres
cente. Ese mismo efecto puede ser logrado mediante controles administrati-
vos que prohíban la ubicación de las industrias elegidas en ciertos países o regiones. bución fiscal para _ayudar a las:eg;~~~1: :~::i~~~s ~~s~t:~~países ( CEC,
respondió afirmauvame,nte s? re ) ostraba un apoyo conside-
Finalmente, los fondos de compensación pueden ser utilizados para dotar de 19 8 3) U na encuesta mas reciente ( CEC, 1991 m .
fondos a los bancos de desarrollo regionales, los cuales pueden hacer présta-
mos subsidiados para la inversión en industria o en infraestructura.
rabie; las politicas :edistri~utivas d~!" u!J:~!o:;:;~~; ~':,~~:fi:::x~
1
niones so~re los obJet1vlos. ~1 e~; ~i~~ ~~entras q~e .otro 45 pordciento decía
que debena aumentar e ruv
que debería aumentar la competitivida~ de 1~ reg~;~:~~~~~ti~:· de cohe-
LECCIONES DE LA ~OLÍTICA DE REDISTRIBUCIÓN Por tanto el público europeo estana en avor . o una

~~~ti~:dos~:~:ó:~.o;e::;::~':'sm e~bargo no se perc,ibe u~!~:op~;'~ ;~:~

' o una política estructural, o meJOr, com
FUNDAMENTO LEGAL Y APOYO PÚBLICO
11 a una solidaridad internaclOnal mtra- mas pro UE .
Por su constitución, la Unión Europea está obligada a ejecutar diversas tra~~ la idea del sistema de seguridad social europeo fue rechazada por la
políticas que preserven su cohesión económica y política. El concepto de cohesión gr: ~ayoría de los encuestados (CEC, 1992).
es muy dinámico y está abierto a diferentes interpretaciones. Sin embargo, se
supone correctamente que la cohesión económica y política prevalece cuando CARACTERÍSTICAS y OBJETIVOS PRINCIPALES
la desigualdad en el bienestar de los distintos grupos socioeconómicos, espe-
cialmente entre las diferentes regiones de la UE, se considera social y política- La política de redistribución de la UE opera tanto e~ el lado d~~ ga~to
mente tolerable. En estas condiciones, los Estados miembros no intentan retirarse, como en el lado de los ingresos del presupuesto de la UE . Las contr~e:~~-
lo cual pondría en peligro la consecución de los beneficios para el grupo en su
nes de los Estad~s ~e~b~~sd~ ~~:~~~~:~h~ : ~~ ~e~re~~:~~e:eg::ingreso~
1
conjunto.
1
del poder econo~co e base en .el PIB y e~ el impuesto al valor agregado.
La preservación de la cohesión interna de la UE requiere una política
redistributiva de la Unión para ayudar a los países menos favorecidos, lo cual de la UE se _re ca~ an con. arse cuando se las expresa en términos
significa que se apela a la solidaridad internacional intra- UE. La pregunta es, Estas contri~UclOnes pueden comp~r fi ra 2 combina ese indicador con el
del porcentaJe con respecto al PIB. a gu
entonces, ¿qué tan sólido es el fundamento de esa política? (comparar con
Padoa-Schioppa, 1987 y Findlay, 1982).
5 .. , de la filosofia implícita en los mecamsmos
U na b u e na reviswn · pre supuestales de la UE

.........._____________
se encuentra en CEC (1993).

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 \VILLEM MOLLE
INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA

de la contribución per cápita de la poblaci·a' n

Ymuestra que el paree t · d 1 Por el lado del gasto, se plantea una situación algo diferente. Aquí, las
PIB que se paga al presupuesto de la UE . . n aJe e
Estados miembros -entre un lO por cie~:am7r s~~eJ_ante en casi tod~slos categorías más importantes son las ayudas a la agricultura y al desarrollo
por encima del promedio de la UE L P .b . /1° Y un 20 por Ciento
estructural, Fondos con orientación Regional, Social y Agrícola y el nuevo
. · a contri ucwn del R · U ·d Fondo de Cohesión. En conjunto, éstas ascienden a casi el 80 por ciento del
p~rticularmente baja, tanto en términos de su riqueza relativemo m o ,es gasto total. El peso de los fondos estructurales ha aumentado en las décadas
mm.~s del PIB, esto se debe al arreglo excepcional que el Re:.~o~o-~n ter- pasadas, llegando ahora a cerca del45 por ciento del gasto total de la UE.
gocw con la UE a comic:;nzos de los ochenta el e al .. , m ~ n:-
con no mucho más de lo que recibía de la UE 'L u le ~~rnnuo contribUir
La distribución de esas categoría presupuestales entre. los diversos paí-
ser que el poder redistributivo del lado d Í ~ concluswn entonces puede ses miembros es muy desigual. Tres cuartas partes de los recursos disponi-
limitado. · e os mgreso~ del presupuesto es bles de los fondos estructurales se gastan en las áreas más pobres o tradicio-
nalmente atrasadas, las cuales sólo albergan una cuarta parte de la población
de la UE. Particularmente, el Fondo de Cohesión está dedicádo en su tota-
FIGURA2 lidad a ayudar a los Estados miembros con un ingreso inferior al promedio
COMPARACIÓN DE LAS CONTRIBUCIONES PER CAPITA y COM para que se ajusten a las nuevas restricciones macroeconómicas derivadas de
PORCENTAJ~ DEL PIB DE LOS PAISES MIEMBROS DE LA UE EN 1~2 la preparación de la UME.
(SOLO SE INCLUYEN LOS PAGOS POR NA y PIB) La ayuda agrícola está aún más desigualmente distribuida entre los Estados
miembros porque los productos del 'norte' y los del 'mediterráneo' se be-
nefician de esquemas de ayuda sustanciales.
Finalmente, podemos analizar los efectos redistributivos combinado de
los ingresos y los gastos definiendo un Indice I/G (los ingresos divididos
por los gastos), de acuerdo con el cual, los países miembros de la UE se encuentran
• Luxemburgo en tres categorías: muy alta (mayor dé 4: Irlanda, Grecia y Portugal); alta
Dinam~ca (mayor de 1.5: España); media (entre 0.7 y 1.4: todos los demás países) y
• •Francia
Alemania baja (menor de 0.5: Alemania y Luxemburgo). Esto confirma una vez más
• que, a tra:Vés de su presupuesto, la UE.pone en funcionamiento un poderoso
Bélgica
• mecanismo para la distribución de la riqueza entre los Estados miembros .
•
l.Or--------------------.:------+----~-H~o~lan~da~--~---
Italia
LA POLÍTICA REDISTRIBUTIVA COMO POLÍTICA REGIONAL
España
• La Unión Europea ha optado por el modelo de políticas estructurales
a fin de lograr una distribución necesaria para obtener sus metas de cohe-
Irlanda sión. La UE considera que sus esfuerzos redistributivos no deberían benefi-
• • ciar a todo el territorio de los países miembros menos favorecidos sino úni-
Reino Unido
camente a aquellas áreas que tienen necesidades particulares. Esto significa
que buena parte de las políticas estructurales de la UE son, en realidad, políticas
Portugal
regionales. El sistema adoptado, es decir, las ayudas de propósito específico,
0.4~----~~--~~--~~~--~~----~G~r~e~ci~a~·~·~------~----
0.6 0.7 0.8 0.9 LO l l permite que la UE no sólo determine el tipo de proyectos que puede apoyar
. . 1.2 1.3 sino también su localización.
De hecho, la desigual distribución del bienestar entre las regiones eu-
ropeas ha obligado a que las autoridades intervengan, de tal forma que para
obtener el máximo efecto, la política regional europea no es unsubstituto

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\VILLEM MOLLE INTEGRACIÓN ECONÓMICA J' DISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA EN EUROPA

sino en realidad un complemento de las políticas regionales nacionales; Estas • 1955-1975. Los desbalances regionales presentados ya se venían discu-
tienen como objetivos: A. Mejorar la situación de las regiones con mayores tiendo desde la Conferencia de Mesina. Incluso, desde los orígenes de
problemas. En cada una de las tres categorías de regiones que se definen más la Uiüón Europea eran evidentes los problemas regionales, tal como se
adelante se adopta un enfoque específico, y B. Impedir la aparición de nue- notar en el preámbulo del Tratado de Roma, en donde los Estados miem-
vas desigualdades .regionales derivadas de los cambios estructurales de las bros... 11 están ansiosos por reducir los diferencias existentes entre las
economías europea y mundial a causa de la integración o de la dinámica de diversas regiones y el atraso de las regiones menos favorecidas 11 • A pesar
las políticas tecnológica, ambiental, de valores sociales y mundial. de las advertencias de los académicos (entre otros, Giersch, 1949) de
La Unión Europea tiene una considerable diversidad de situaciones que la integración europea implicaría problemas para ciertas regiones,
regionales, muchas de las cuales no dan lugar a preocupaciones serias. Más el Tratado de la Comunidad Económica Europea no tomó disposicio-
bién, en otras regiones, los problemas tienden a agravarse podas deficien- nes para una política regional en el sentido redistributivo. Sólo se creó
cias en .la infraestructura, en' el sector productivo, en la calificación de la fuerza el Banco de Inversión Europeo para facilitar la financiación de présta-
de trabajo, etcétera. Esos regione$ se agrupan en las siguientes categorías: mos a los proyectos que se consideraban de interés europeo.
• Regiones tradicionalmente atrasadas. Dificilmente han desarrollado una • 1975-1985. Durante la época de funcionamiento del Mercado Común
industria manufacturera o de servicios y aún se orientan básicamente a surgieron agudos problemas regionales. Por ejemplo, la expansión de la
la agricultura, especialmente en los países miembros del sur, en donde Unión Europea hacia el norte aumentó los desbalances regionales. Por
la agricultura no es muy productiva. Este tipo .de, región se caracteriza su parte, el Reino Unido, preocupado por sus competidores continen-
además por tener una infraestructura deficiente, una pobre dotación de tales y por una distribución desigual de los ingresos y pagos al presu-
servicios a las empresas, una carencia de trabajo calificado y el PIB per puesto de la UE, obtuvo en sus negociaciones de ingreso la promesa de
cápita más bajo que el promedio de la UE. establecer una política de redistribución europea. Esta adoptó la forma
• Regiones de decadencia industrial.. Desempeñaron un papel de liderazgo de una política regional europea que se inició en la segunda mitad de la
en cierta fase del desarrollo económico, pero entraron.en dificultades década de los setenta, cuando se pusieron a disposición grandes sumas
por graves problemas en las antiguas áreas industriales cuando las con- de dinero, en forma de ay-udas con propósito específico para los progra-
diciones de producción cambiaron. Este tipo de región se caracteriza, mas encaminados a mejorar la calidad de los factores de producción y
en general, por tener una infraestructura inadecuada. Aunque ::uentan el ambiente productivo de las áreas en problemas.
con una fuerza de trabajo especializada, es obsoleta para los requeri- • 1985-1993. Dos factores llevaron a intensificar los esfuerzos de políti-
mientos actuales. Aquí, el principal indicador de malestar es una alta ca regional. El primero, fue la orientación hacia una mayor eficiencia
tasa de desempleo. asignativa, mediante la culminación del mercado interno. El segundo,
• Regiones de reestructuración rural. Las barreras al desarrollo de este tipo fue el ingreso de tres nuevos Estados miembros menos desarrollados.
de región son la concentración en el sector agrícola, el cual que carece De otra parte, la política de cohesión social de laUE se amplió y profun-
de desarrollo potencial, un sector de servicios en decadencia y grandes dizó mediante la duplicación de los recursos dedicados alá cohesión, la
distancias para la comunicación. limitación de los grupos de objetivos, la mejora en los procedim:ientos
y la refocalización de los instrumentos ( CEC,1990).
DESARROLLO GRADUAL • 1993-... En los años noventa intervinieron factores similares, La pro-
fundización ahora busca crear la Unión Monetaria y Económica y hacer
Los problemas de desarrollo desigual han inducido a que la UE diseñe frente a situaciones de orden internacional, tales como la mayor reduc-
una política
.
regional, la cual se ha desarrollado . gradualinente
.
bajo la influencia ción de la protección comercial (Ronda del Uruguay y GATT) y la am-
de una profundización y ampliación progresivas (para mayores detalles, véase pliáción del interés en la integración con los nuevos Bundesliinder. Para
Molle, 1994). Las principales etapas (que suelen presentarse en una suce- contrarrestar los posibles efectos negativos de la UME, se creó el deno-
sión muy cercana a la del esquema teórico presentado en el cuadro 1) pue- minado Fondo de Cohesión. De nuevo han aumentado los recursos hasta
den ser descritas como sigue: llegar a casi 25.000 millones de ECUs al año.

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 \VILLEM JJOLLE

.¡
LAS POLÍTICAS MACRO Y MONETARIA '-. ';' ..r

La Unión Europea ha desarrollado numerosos mecanismos para coordi-

nar las poüticas macro de los Estados miembros. Un elemento hnportante en
la coordinación de las poüticas fiscales, es la estabilización de las tasas de cam-
bio. En efecto, el mecanismo de tasa de cambio europeo fue diseñado para
mantener las tasas de cambio de los países miembros. dentro de franjas peque-
ñas, y la razón para mantener tal estabilidad es la reducción de los costos de
transacción y, de esta manera:, facilitar el crecimiento. El supuesto es que el
mercado interno funciona mejor cuando los agentes privados que toman decisiones
no enfrentan incertidumbres en las transaccion,es, bien sean corrientes o de
· capital. Las posiciones competitivas pueden entonces ser estimadas para un
mediano plazo, lo cual es un elemento positivo para la estrategia de reducción
de riesgos de los comerciantes e inversionistas internacionales.
Un elemento negativo es que un país ya no puede afectar su tasa de cam-
bio para ajustar su posición competitiva, pese a que a veces sea necesario para
enfrentar choques externos o para aquellos casos en donde la infla<;:ión halle-
vado a la pérdida de competitividad, y el ajuste a través del sector real no se
c.onsidere como una opción viable. En el pasado, los ajustes de la tasa de cam-
bio -que ahora son de considerable magnitud- golpearon al sistema real. Ciertos
sectores de los países que .devaluaban obtenían ganancias considerables, mientras
que se afectaba a los sectores correspondientes de los países con monedas fuertes.
Los países que han devaluado son, en general, los mismos principales be-
neficiarios de los fondos estructurales. La ventaja inicial que adquieren con la
devaluación se anula con la carga que la incertidumbre macroeconómica im-
pone a su economía a través de mayores tasas de interés sobrela deuda y una
disminución de la inversión e incluso de la inversión extranjera directa. Así, la
riqueza converge menos de lp que era de esperar_ c;on los efectos iniciales de la
devaluación. La consecuencia esel peligro de una demanda prolongada de ayu-
da adicional que debe ser pagada por los países miembros ricos,, con lo cual los
países pobres se están volviendo más dependientes de los fondos estructurales,
al tiempo que no aumentan su capacidad para salir de la 'trampa del desarrollo'.
Hasta ahora, las ayudas del fondo estructural no se han hecho depender
de un sano financiam.iento del país beneficiario y tampoco se han atado a
otros criterios distirÍtosde aquellos que son inherentes al desarrollo regio-
nal. Sin embargo, esta situación ha cambiado a partir de la creación del_Fondo
de Cohesión 6 • Con este se pretende dar apoyo financiero a los países más

6 El Fondo de Cohesión tiene algunas características que lo hacen especial. Por un lado,
sólo está disponible para un grupo limitado de países (Irlanda, Portugal, España y Grecia).

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