CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003.

ACTOR: ESTADO DE CHIHUAHUA.

PONENTE: MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE

GARCÍA VILLEGAS.
SECRETARIOS: PEDRO ALBERTO NAVA MALAGÓN
VÍCTOR MIGUEL BRAVO MELGOZA

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
quince de marzo de dos mil cinco.

V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:

PRIMERO.- Por oficio presentado el trece de marzo de dos

mil tres, en la Oficina de Certifica
ción Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación, Patricio Martínez García, Sergio Antonio
Martínez Garza, Jesús Manuel Sapien Ponce, Amador Fierro
Murga y Jesús José Solís Silva, quienes se ostentaron
respectivamente como Gobernador, Secretario General de
Gobierno, Secretario de Administración y Finanzas, Secretario de
Obras Públicas y Procurador General de Justicia, todos del
Estado de Chihuahua, promovieron en representación de la
entidad, controversia constitucional en la que demandaron la
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

invalidez del acto que más adelante se menciona, emitido por las
autoridades que a continuación se señalan.
“ENTIDAD DEMANDADA: Poder Ejecutivo Federal,
por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, representada por su titular. El acto
administrativo cuya invalidez se reclama se
sustenta en la fracción I del artículo 36 del
Reglamento Interior de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, que otorga a los
Centros SCT por conducto de su Director General
la representación y el ejercicio de las atribuciones
que corresponden a dicha Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, en base a esta
atribución el Director General en el citado oficio de
fecha 7 de marzo del año en curso, invade la
jurisdicción y soberanía del Estado de Chihuahua,
al reclamar la jurisdicción y competencia federales
sobre el camino Jiménez-Hidalgo del Parral, así
como su conservación, explotación y
administración de esa Secretaría.”.

SEGUNDO.- Los antecedentes del caso, narrados son los

siguientes:

“1.- El original tramo carretero que une a los

Municipios de Jiménez y de Hidalgo del Parral, que
forman parte del Estado de Chihuahua, es un bien
de uso común del Estado de Chihuahua y por tanto
un bien del dominio público, por lo que es un

2
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

camino sobre el cual tiene facultades y le

corresponde su jurisdicción y de ninguna manera
es un bien propiedad de la Federación y ni tiene
jurisdicción sobre el mismo, como indebidamente
la Secretaría del ramo por conducto de su Centro
SCT Chihuahua pretende atribuírsele, reclamando
su potestad para construir, conservar, operar y en
su caso explotarlo como un camino federal.--- 2.-
Esta carretera se construyó en el año de 1944 bajo
los esquemas de cooperación contemplados en la
Ley para la Construcción de Caminos en
cooperación Federación-Estados que entró en
vigor en 1934, con aportaciones iguales de la
Federación y del Estado.--- a) De conformidad con
esta Ley, en los Estados de la República se
integraron las Juntas Locales de Camino, en las
que participaban representantes de la Federación,
del Estado, las Cámaras de Comercio, de Industria,
Agricultura y las Empresas de Autotransportes.
Esta junta era presidida por el Gobernador
Constitucional del Estado, de acuerdo con esta Ley
una vez proyectada y aprobada la construcción, en
este caso de la carretera Jiménez-H. del Parral,
Chih., en el presupuesto de egresos de cada año de
los Estados se asignaba la cantidad
correspondiente para la construcción de la red de
caminos hasta su terminación, es decir, la
aportación que le correspondía al Estado de
Chihuahua.--- b) Como consta en las memorias de

3
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

la Junta Local de Caminos del Estado de

Chihuahua, esta carretera inició su construcción en
el gobierno presidido por el Gobernador
Constitucional señor Alfredo Chávez, quien en
aquella época presidía la Junta Local de Caminos,
que su propósito y objetivo en aquella época fue
unir por una carretera pavimentada a los
Municipios de Jiménez y H. del Parral,
Chihuahua.--- Luego, en los términos del artículo 8°
de la Ley Sobre Construcción de Caminos en
cooperación con los Estados, al tratarse de una
carretera pavimentada, que unía dos Municipios, de
una típica carretera local, su conservación y
mantenimiento le correspondía al Gobierno del
Estado de Chihuahua, en las memorias de la Junta
Local de Caminos en la que participaba el Estado y
la Federación con toda claridad se ilustra que esta
carretera pavimentada de ninguna manera unía al
Estado de Chihuahua con otro Estado, su fin,
objeto fue eminentemente local, resolver un
problema de comunicación entre dos Municipios de
nuestro Estado.--- 3.- Posteriormente, derivado del
crecimiento poblacional y atendiendo al reclamo de
la comunidad, para solucionar el incremento del
tráfico vehicular, al ser insuficiente para ello el
original tramo de un solo cuerpo, para proporcionar
mayor seguridad, agilidad en el tráfico de personas
y mercancías, se decidió por parte del Gobierno del
Estado construir otro tramo carretero paralelo,

4
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

modificar, acondicionar, realizar nuevos trazos del

viejo camino y construir nuevos puentes dentro del
mismo, con las características y especificaciones
de una autopista y para ello se realizaron los
siguientes actos.--- a) El Estado de Chihuahua
adquirió los inmuebles sobre los cuales se
encuentran construidos los dos cuerpos de la
carretera para construir el doble carril.--- b) Se
licitó, asignó y el Gobierno del Estado de
Chihuahua, con fecha 28 de junio de 2000, celebró
contrato de obra pública número 80/00 a precios
unitarios y tiempo determinado con la empresa
Pavimentos de la Laguna S.A. de C.V., representada
por el Ingeniero José Luis Urbina Estrada, cuyo
costo se liquidó con los fondos públicos del
Estado, obra que quedó totalmente concluida a
finales del año 2002.--- c) Posteriormente, en
cumplimiento del Decreto del Congreso del Estado
número 337/02 II P.O., publicado el 13 de julio de
2002 en el Periódico Oficial del Estado, en el cual
se autorizó al Ejecutivo del Estado para establecer
una caseta de peaje y cobrar cuotas a los usuarios
del tramo carretero Parral-Jiménez. Mediante oficio
de fecha 3 de marzo de este año el Director de
Finanzas y Administración comunicó al Congreso
del Estado de la apertura e instalación de la caseta
de peaje y se procedió de inmediato a su operación
y explotación por parte del Estado de Chihuahua en
los términos antes indicados.--- 4.- Sin embargo,

5
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

sin ninguna justificación y sustento legal, de

manera arbitraria el representante de la Secretaría
de Comunicaciones y Transporte en el Estado, una
vez concluida la autopista y sin haber participado
en su construcción, de no haber realizado acto
legal alguno durante el año 2002 que impidiera las
adecuaciones del tramo original y la construcción
del tramo paralelo, en el acuerdo administrativo
cuya invalidez se reclama se arroga la atribución de
conservar y operar este tramo carretero, lo que es
injustificado e injusto, pues dichos funcionarios
públicos sólo esperaron que el Estado invirtiera su
patrimonio y realizara tales obras en beneficio de la
comunidad para reclamar una supuesta
jurisdicción federal.”.

TERCERO.- Los conceptos de invalidez que hace valer el

promovente, son los siguientes:

“1.- El acuerdo administrativo expedido el 7 de

marzo del año en curso por parte del Director
General del Centro SCT Chihuahua y dirigido al
Secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del
Gobierno del Estado de Chihuahua, en el que se
reclama y pretende atribuir a esa Secretaría la
jurisdicción Federal del tramo carretero Jiménez-
Parral Chihuahua, cuya invalidez se reclama, es
violatorio de los artículos 40, 42, 121, 124 y 132 de
la Constitución General de la República y del

6
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

artículo 5° de la Ley General de Bienes Nacionales,

ya que invade la esfera competencial y las
facultades que le corresponden al Estado de
Chihuahua, como lo es la relativa a la
administración, conservación, explotación y
operación de las carreteras estatales, las cuales
son bienes de su patrimonio y de dominio público.
En el citado oficio ilegalmente el representante de
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes
reclama esa carretera como de jurisdicción Federal,
y que por lo tanto, le compete su conservación,
operación y explotación, basándose para ello en
una aplicación inexacta de los artículos 2°, fracción
I, inciso b) y 5° de la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal.--- 2.- En efecto, como se
relata en el capítulo de antecedentes el tramo
original fue construido en el año de 1944 y, por lo
tanto, al encontrarse dentro del territorio del Estado
de Chihuahua la jurisdicción y las facultades que
se derivan de su administración, conservación y
operación le corresponden al Estado de Chihuahua,
primero por ser un bien de su dominio público que
en los términos del artículo 3° de la Constitución
Política del Estado, al encontrarse dentro del
territorio, por este solo hecho le corresponde.--- En
segundo lugar, en los términos del artículo 132 de
la Constitución General de la República, para que la
Federación pueda tener jurisdicción y el dominio
público del mismo, es necesario el consentimiento

7
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

de la Legislatura local para que le sea transferida.

El artículo 5° de la Ley General de Bienes
Nacionales en congruencia con el mandato de la
Ley Suprema establece claramente que los bienes
del dominio público estarán sujetos
exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes
Federales, pero si estuvieran ubicados dentro del
territorio de algún Estado, será necesario el
consentimiento de la Legislatura respectiva, salvo
que se trate de bienes destinados al servicio
público o al uso común y adquiridos por la
Federación con anterioridad al 1° de mayo de
1917.--- Pretender sustentar la jurisdicción federal
en los mencionados artículos 2° y 5° de la Ley de
Caminos, Puentes y Autotransportes Federal sobre
el argumento de que esa carretera estatal, se
conecte o entronque con una carretera de
jurisdicción federal, y que por este supuesto, de
manera automática y sin cubrir ningún requisito
legal, pase al patrimonio y a la jurisdicción de la
Federación, significaría arrebatarle arbitrariamente
a los Estados sus bienes de dominio público y
atentar en contra de su soberanía, lo cual es
inconcebible de conformidad con el artículo 132 de
nuestra Carta Magna, ya que éste establece la
propiedad y jurisdicción de los Estados sobre los
bienes inmuebles que se encuentren dentro del
territorio del Estado; además de que no es el caso,
ya que el camino en cuestión no une al Estado de

8
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Chihuahua con algún otro Estado, sino únicamente

conecta los Municipios de Hidalgo del Parral y
Jiménez. Siendo que en todo caso, debe prevalecer
esta disposición constitucional sobre cualquier Ley
secundaria, adecuándose éstas a la Ley Suprema
de la Nación, aplicándose armónica y lógicamente
sus diversos preceptos, por lo que debe
entenderse que para que una carretera sea del
dominio público de la Federación y, por tanto, de
jurisdicción Federal, ésta debe adquirirla ya sea de
los particulares o del Estado y que se autorice su
desincorporación como bien de dominio público
del Estado de Chihuahua, ya que en todo caso los
artículos 2° y 5° de la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal únicamente se refieren a
bienes inmuebles sobre los que la Federación haya
adquirido la propiedad y jurisdicción siguiendo los
requisitos legales correspondientes, sin que pueda
considerarse que tal disposición pueda aplicarse a
bienes inmuebles propiedad y de jurisdicción de
una de las entidades federativas que no haya
transmitido dicha propiedad y jurisdicción.--- En
este caso como ya se dijo en el capítulo de
antecedentes, esta carretera, en su tramo original
se construyó como un bien de uso común con
posterioridad al año de 1917 y el inmueble en el que
se ubica la carretera se adquirió con el patrimonio
del Estado de Chihuahua, al igual que su
construcción se efectuó con los recursos de dicha

9
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

entidad federativa, por lo que es absolutamente

absurdo que una vez concluidos los trabajos de
construcción de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes lo reclame como de jurisdicción
federal, pues para ello tiene primero que adquirirlo
como un bien de su dominio público y realizar los
trámites de derecho público antes indicados para
su desafectación.--- Si bien es cierto, que el artículo
1° de la Ley General de Bienes Nacionales,
relacionada con los artículos 2° y 29 del mismo
ordenamiento, señalan cuáles son los bienes del
dominio público de la Federación entre los que se
encuentran los de uso común y que son los
caminos carreteros y puentes que constituyen vías
generales de comunicación, con sus servicios
auxiliares y demás partes integrantes establecidos
en la Ley Federal de la materia, también es cierto
que dichos preceptos de la Ley General de Bienes
Nacionales son aplicables exclusivamente a los
bienes del dominio público que adquirió la
Federación con anterioridad al 1° de mayo de 1917,
fecha en que entró en vigor la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos que nos rige, la
que se promulgó el 05 de febrero de 1917, más no
resultan aplicables a los bienes destinados al
servicio público o al uso común cuya jurisdicción
no haya adquirido la Federación en los términos del
artículo 132 de nuestra Carta Magna y el artículo 5°
de la propia Ley General de Bienes Nacionales, es

10
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

decir, que para tener jurisdicción de bienes

destinados al servicio público o al uso común
después del 1° de mayo de 1917, se requería o se
requiere necesariamente el consentimiento expreso
de la Legislatura respectiva, en este caso, el
consentimiento de la Legislatura del Estado de
Chihuahua, el cual nunca ha sido otorgado por ésta
para que el tramo carretero Jiménez-Hidalgo del
Parral hubiere pasado a ser un bien del dominio
público o de uso común de la Federación, lo que
nos lleva a la conclusión indiscutible de que dicho
tramo de carretera es propiedad del Estado de
Chihuahua y se encuentra sujeto a su jurisdicción
en cuanto a la construcción, mantenimiento,
conservación, explotación y vigilancia. Sirviendo
de apoyo la jurisprudencia que a continuación se
transcribe:--- ‘DERECHO DE VÍA. PARA QUE
EXISTA, LA FEDERACIÓN DEBE ADQUIRIR LA
PROPIEDAD DE LOS TERRENOS QUE LO
CONSTITUYEN.- Si bien el artículo 2° de la Ley de
Vías Generales de Comunicación señala que el
derecho de vía es parte integrante de éstas, y los
artículos 2°, 5° y 29 de la Ley General de Bienes
Nacionales previenen que dichas vías son bienes
de uso común y, por ende, del dominio público, a la
vez que reservan su jurisdicción a la Federación,
ello no significa que, por el sólo mandato de tales
normas, la Federación pueda disponer como
propietaria de los terrenos que forman el derecho

11
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

de vía. Por tanto, la Federación sólo podrá disponer

legítimamente de ellos, una vez que, a través de
alguno de los procedimientos establecidos por la
Ley, haya adquirido la propiedad de los mismos’.---
‘Artículo 5 de la Ley General de Bienes Nacionales.-
Los bienes de dominio público estarán sujetos
exclusivamente a la jurisdicción de los poderes
federales, en los términos prescritos por esta Ley;
pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de
algún Estado, será necesario el consentimiento de
la Legislatura respectiva, salvo que se trate de
bienes destinados al servicio público o al uso
común y adquiridos por la Federación con
anterioridad al 1° de mayo de 1917, o de los
señalados en los Artículos 2°, fracciones II y V, y
29, fracciones I al XI y XIV, de esta ley. Una vez
otorgado el consentimiento será irrevocable...’.---
Es importante destacar lo que señala el artículo 132
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos:--- ‘Artículo 132.- Los Fuertes, los
cuarteles, almacenes de depósito y demás bienes
inmuebles destinados por el Gobierno de la Unión
al servicio público o al uso común, estarán sujetos
a la jurisdicción de los poderes federales en los
términos que establezca la ley que expedirá el
Congreso de la Unión; más para que lo estén
igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro
del territorio de algún Estado, será necesario el
consentimiento de la Legislatura respectiva’.--- El

12
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

texto vigente de este dispositivo en la Constitución

de 1917, es de idéntica redacción al entonces
artículo 125 de la Constitución de 1857, reformado
el 31 de octubre de 1901, norma constitucional que
no ha sido motivo de reformas.--- Esta norma
constitucional, necesariamente hay que vincularla
con otra norma de la misma jerarquía, el artículo
121 de nuestra Constitución Federal, el que, en su
fracción II establece: ‘II.- Los bienes muebles e
inmuebles se regirán por la Ley del lugar de su
ubicación’.--- Además, los dos preceptos
constitucionales señalados con antelación, se
deben vincular también con el artículo 42 del Pacto
Federal, el que expresamente señala: ‘Artículo 42.-
EL TERRITORIO NACIONAL COMPRENDE: I.- EL
DE LAS PARTES INTEGRANTES DE LA
FEDERACIÓN’; a su vez, la Constitución Política del
Estado de Chihuahua en su Título I, artículo 3°,
establece que: El territorio del Estado es el que de
hecho ha poseído y posee, y el que de derecho le
corresponda.--- La vinculación de los preceptos
constitucionales señalados con antelación, nos
llevan necesariamente a la conclusión de que, el
multireferido tramo carretero Jiménez-Hidalgo del
Parral, pertenece y es propiedad del dominio
público del Estado de Chihuahua, amén de que, por
otra parte constituye un servicio público de uso
común cuya jurisdicción en todos sus ámbitos le
corresponde al Estado de Chihuahua, todo ello, de

13
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

acuerdo con el Pacto Federal contenido en la

Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de 1917, tan es así, que los
constituyentes de 1856 y 1857, entre el señor
CENDEJAS y el señor MATA, en los debates que
culminaron con la Constitución de 1857, al debatir
sobre el artículo 125, señalaron, el primero de ellos,
que ‘el punto de jurisdicción ha quedado ya bien
determinado en el artículo relativo a comandancias
y la vaguedad de la redacción puede hacer creer
que, cuando el gobierno necesite oficinas para los
juzgados federales o casas de correos, puede
ocupar la propiedad sin previa indemnización. Así
pues, quiere que cuidadosamente se evite todo
despojo a los Estados y todo ataque a la propiedad
particular’. Por su parte el segundo de los
constituyentes mencionados señala: ‘que el
artículo de ninguna manera autoriza la ocupación
violenta de la propiedad de los Estados ni de los
particulares, y que es necesaria y no redundante la
declaración que contiene, porque ninguna otra
disposición constitucional ha determinado a quien
corresponda legislar sobre cuarteles, depósitos,
etc.’.--- Todo lo vertido con anterioridad y
vinculando los artículos constitucionales del Pacto
Federal y de la Constitución del Estado de
Chihuahua, nos llevan a concluir que, desde el
Pacto Federal de 1857 con sus reformas hasta el
Pacto Federal de 1917, los constituyentes

14
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

determinaron que la Federación tiene que,

necesariamente, respetar los territorios de los
Estados que componen la Federación, ya que, de
no ser así, la Federación podría tener facultades
omnipotentes que en cualesquier momento podrían
crear un caos jurídico, político y económico entre la
propia Federación y los Estados que la componen,
lo que no fue la idea de los constituyentes de 1857
y 1917 quienes crearon ambos Pactos Federales en
los que, valga la redundancia, establecieron las
normas superiores sobre las que debe descansar el
Estado Mexicano y el Federalismo contenido en
ambos pactos.--- Por su parte, la Ley General de
Bienes Nacionales, y que se transcribe en la
demanda de la controversia constitucional, señala:
‘Artículo 5°.- Los bienes de dominio público estarán
sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los
poderes federales; en los términos prescritos por
esta ley; pero si estuvieren ubicados dentro del
territorio de algún Estado, será necesario el
consentimiento de la Legislatura respectiva, salvo
que se trate de bienes destinados al servicio
público o al uso común y adquiridos por la
federación con anterioridad al 1° de mayo de 1917,
o de los señalados en los artículos 2, fracciones II y
IV y 29, fracciones I al XI y XIV de esta ley. Una vez
otorgado el consentimiento será irrevocable. Sin
embargo, este artículo, el 5° de la Ley General de
Bienes Nacionales en su parte final viola también el

15
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

artículo 132 de la Constitución General de la

República en su última parte, cuando remite a la
fracción IX del mismo cuerpo legal, al establecer
como casos de excepción a la norma suprema, el
considerar que son bienes del dominio público
sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los
Poderes Federales los bienes de uso común entre
los que se encuentran, los caminos, carreteras que
constituyen vías generales de comunicación, con
sus servicios auxiliares y demás partes integrantes
establecidas en la Ley Federal de la materia, de
donde surge una pregunta, ¿cuál es la Ley Federal
de la materia?, sin que en ningún caso esa Ley
Federal de la materia pueda contravenir una norma
jerárquicamente superior como lo es el artículo 132
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que entró en vigor, el 1° de mayo de
1917.--- Por otro lado, si bien es cierto que el
artículo 1° de la misma Ley General de Bienes
Nacionales relacionada con los artículos 2° y 29,
señalan cuáles son los bienes del dominio público
de la Federación entre los que se encuentran los de
uso común y que son los caminos carreteros y
puentes que constituyen vías generales de
comunicación, con sus servicios auxiliares y
demás partes integrantes establecidos en la Ley
Federal de la materia, también es cierto que dichos
preceptos de la Ley General de Bienes Nacionales
son aplicables exclusivamente a los bienes del

16
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

dominio público que adquirió la Federación con

anterioridad al 1° de mayo de 1917, fecha en que
entró en vigor la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos que nos rige, la que se
promulgó el 5 de febrero de 1917, más no resultan
aplicables a los bienes destinados al servicio
público o al uso común que no haya adquirido la
Federación en los términos del artículo 132 de
nuestra Carta Magna y el artículo 5° de la propia
Ley General de Bienes Nacionales, es decir, que
para ello, la adquisición de bienes destinados al
servicio público o al uso común después del 1° de
mayo de 1917, se requería o se requiere
necesariamente al consentimiento de la Legislatura
respectiva, en este caso, el consentimiento de la
Legislatura del Estado de Chihuahua,
consentimiento que nunca ha sido expresado por
ésta para que el tramo carretero Jiménez-Hidalgo
del Parral hubiese pasado a formar parte de un bien
de dominio público o de uso común de la
Federación, lo que nos lleva a la conclusión
indiscutible de que dicho tramo de carretera es
propiedad del Estado de Chihuahua y se encuentra
sujeto a su jurisdicción en cuanto a la
construcción, mantenimiento, conservación y
vigilancia.--- De igual forma, el original tramo
carretero que une los Municipios de Jiménez e
Hidalgo del Parral, Chihuahua, y el nuevo cuerpo
paralelo carretero, adquirido y construido con el

17
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

patrimonio del Estado de Chihuahua, es una

carretera Estatal que así la definen y la regulan los
artículos 1268 y 1269 del Código Administrativo del
Estado vigente desde el año de 1974 en relación
con el artículo 125 de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de Chihuahua, al
determinar que: ‘Artículo 1268.- Se declararán de
utilidad pública la reparación y conservación de
caminos carreteros existentes en el Estado, así
como la construcción de aquéllos que sean
necesarios para el tránsito público’. ‘Artículo 1269.-
Son caminos del Estado los que comunican dos o
más Municipios, siempre que no hayan sido
declarados de jurisdicción federal’.--- En el acto
cuya invalidez se reclama, se violan estas
disposiciones y se invade la soberanía del Estado
en razón de que, este inmueble es un bien que se
encuentra dentro de su territorio y, por lo tanto, se
encuentra sujeto a la jurisdicción del Estado, toda
vez que nunca ha salido de su patrimonio ni
jurisdicción, evidentemente, se invade la esfera de
competencias que preserva y regula nuestra Carta
Magna, debiendo este Alto Tribunal a través de esta
controversia salvaguardar el sistema de
competencias establecido en nuestra Carta Magna,
por lo que se deberá de reconocer la violación
efectuada de manera directa a los artículos 40, 42,
124 y 132 de la Constitución General de la
República, con relación al artículo 5° de la Ley de

18
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Bienes Nacionales y los artículos 2°, 3° y 125 de la

Constitución Política del Estado de Chihuahua, sin
que sea suficiente, que en determinado momento
un camino construido dentro del territorio de los
Estados comunique a dos o más entidades
federativas, para que por esta sola circunstancia se
considere como tal, sin que la Federación tenga
que justificar y acreditar que la adquirió del Estado
mediante la aprobación del Congreso, para que se
desafecte como un bien de dominio público y pase
a considerarse como un bien de la Federación Y EN
CONSECUENCIA EJERZA POTESTAD Y
JURISDICCIÓN SOBRE EL MISMO, las cuales
menos aún podrían ejercerse en la carretera en
cuestión, toda vez que la mismo no une a dos o
más entidades federativas.--- Debiéndose concluir
que la carretera en cuestión es de propiedad y
jurisdicción estatal en razón de que nunca se ha
trasmitido su propiedad, jurisdicción o dominio por
parte del Estado con la autorización de la
Legislatura local en los términos del artículo 132 de
nuestra Carta Magna, y; no se dan los supuestos
establecidos en la legislación secundaria para que
la carretera sea considerada una vía general de
comunicación de jurisdicción federal, ya que no
une dos o más Estados, toda vez que únicamente
une a los Municipios de Hidalgo del Parral y
Jiménez, los cuales forman parte del territorio del
Estado de Chihuahua como se desprende del

19
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

artículo 125 de la Constitución de dicha entidad

federativa; ni tampoco fue construida en su
totalidad ni en mayor parte por la Federación, ya
que como se dijo el tramo original fue construido
bajo el esquema de la Ley de Construcción de
Caminos en cooperación con los Estados, en el que
las aportaciones siempre se otorgaban en
cantidades iguales (al 50%) entre los Estados y la
Federación.--- Más aún, al tratarse de una carretera
que une dos Municipios del Estado, en los términos
del artículo 8° de la Ley Sobre Construcción de
Caminos en cooperación con los Estado, su
conservación, administración y operación le
compete al Estado de Chihuahua.--- 3.-
Independientemente de lo anterior, en el evento de
que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación
estime que ese tramo carretero, es de carácter
Federal, lo que de ninguna manera se acepta por
las razones antes mencionadas, de cualquier
manera el acto impugnado y cuya invalidez se
reclama, es violatorio del artículo 73, fracción XVII
de nuestra Carta Magna con relación a los artículos
38 y 9° Transitorio de la Ley de Ingresos de la
Federación para el ejercicio fiscal de 2003, en la
que se otorga a las entidades federativas y a los
municipios, facultades para conservar, administrar
y operar las carreteras de jurisdicción Federal,
siempre y cuando se den o se cumplan los
siguientes supuestos:--- Que construya vías de

20
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

comunicación vehicular paralelas a las vías de

comunicación vehicular de jurisdicción Federal,
con el propósito de que junto con las vías de
jurisdicción Federal, cuenten con cuatro carriles de
circulación, facultándolas, para que en su caso,
puedan establecer casetas de cobro por el servicio
que se preste en ambas vías en el territorio de la
entidad o municipio, en términos de las
disposiciones legales aplicables, asumiendo el
costo de mantenimiento y conservación de las
mismas.--- Por su parte, el artículo 9° Transitorio
dispone:--- ‘...a las entidades federativas y los
municipios que hayan construido las vías a que se
refiere el artículo 38 de esta ley, también le será
aplicable lo establecido en el citado artículo’.---
Como ya se relató en el capítulo de los
antecedentes, el Estado de Chihuahua con
recursos propios construyó en el año de 2001 un
tramo carretero paralelo al ya existente,
acondicionó, adecuó su tramo original para darle el
perfil y especificaciones técnicas de una autopista.
En observancia a estas nuevas disposiciones
creadas por el Congreso de la Unión, que en los
términos del artículo 73 constitucional, fracción
XVII, está facultado para legislar en materia de vías
generales de comunicación, el Estado de
Chihuahua con fecha 6 de marzo de 2003 y una vez
que el Congreso del Estado lo autorizó para el
cobro de cuotas de peaje, en los términos de estas

21
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

disposiciones procedió a la apertura de las casetas

dentro de ese tramo carretero Jiménez-H. del
Parral.--- Luego entonces, al darse estos supuestos
de la nueva Ley, no se aplican los artículos 2° y 5°
de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes
Federal, porque los citados artículos 38 y 9°
Transitorio, dan esta facultad, potestad o
competencia al Estado de Chihuahua para
conservar, administrar, explotar y operar esa
autopista. Esta nueva Ley especial, posterior a los
citados artículos es la que prevalece y debe de
observarse por la autoridad federal y estatal, ya que
regula una nueva forma de operar las carreteras del
país, nace del órgano competente y le da una
adecuación a la Ley anterior, actualiza la Ley de la
materia. En estos artículos que entraron en vigor en
el año de 2003, el Legislador crea una nueva
hipótesis, ya que la Ley anterior se refiere a la
concesión de carreteras ya existentes y en la nueva
norma se prevé, que si los Estados y Municipios
construyen con recursos propios una carretera
paralela a la ya existente podrán ASUMIR SU
MANTENIMIENTO Y OPERACIÓN, con esto se
pretende suprimir una carga a la Federación.”.

CUARTO.- Los preceptos de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados
son: 40, 42, 73, 121, 124 y 132.

22
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

QUINTO.- Por acuerdo de catorce de marzo de dos mil tres,

el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente
controversia constitucional, correspondiéndole el número 23/2003
y por razón de turno se designó como instructor al Ministro
Humberto Román Palacios.

Por auto de dieciocho de marzo de dos mil tres, el Ministro

Instructor admitió la demanda de controversia constitucional,
teniendo únicamente como promovente al Gobernador del Estado
de Chihuahua y no así al Secretario General de Gobierno, al
Secretario de Administración y Finanzas, al Secretario de Obras
Públicas y al Procurador General de Justicia, todos de la misma
entidad; ordenó emplazar a las autoridades demandadas y dar
vista al Procurador General de la República.

SEXTO.- El Poder Ejecutivo Federal, al formular

contestación de demanda, manifestó, en síntesis:

1.- Que debe sobreseerse en la controversia constitucional,

en virtud de que lo que en ella se impugna no constituye un acto,
dado que no tiene ningún efecto jurídico, sino que se trata de una
simple comunicación en la que se informó al Gobierno del Estado
de Chihuahua, el régimen jurídico de las vías generales de
comunicación y que, con base en éste, el tramo carretero Parral-
Jiménez es de carácter federal, lo que implica que el gobierno
local no pueda cobrar peaje por su uso.

23
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

2.- Que atento a lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVII,

de la Constitución Federal, compete al Congreso de la Unión
legislar sobre vías generales de comunicación; en consecuencia,
conforme al artículo 3° de la Ley de Vías Generales de
Comunicación, estas vías y los modos de transporte que operan
en ellas, quedan sujetos exclusivamente a los poderes federales;
y, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, fracción II,
inciso b), de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes
Federal, la construcción, operación, explotación, conservación y
mantenimiento de las carreteras que comuniquen a dos o más
estados de la Federación, corresponde a la Federación.

Que de esta forma, si el tramo carretero Parral-Jiménez es

una vía general de comunicación, ya que forma parte de la
Carretera Panamericana México-Ciudad Juárez (Ruta 45) que
comunica a distintos estados de la República, luego, corresponde
al Poder Ejecutivo Federal realizar todos los actos que estén
relacionados con ese tramo carretero, incluyendo, de estimarlo
pertinente, el cobro de peaje por su uso; por lo que se concluye
que el acto impugnado no es conculcatorio de la Constitución
Federal.

3.- Que de acuerdo con el artículo 27 de la Constitución

Federal, el terreno sobre el que se encuentra el tramo carretero
en disputa es propiedad federal, y en términos de los artículos 1°,
2°, fracción IX, inciso b), de la Ley General de Bienes Nacionales,
las carreteras son bienes de uso común y de dominio público de
la Federación, por lo que pasan a ser patrimonio de la Nación.

24
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

4.- Que el tramo carretero Parral-Jiménez es de jurisdicción

Federal, ya que todas las vías generales de comunicación
ubicadas en territorio nacional son bienes del dominio público de
la Federación, sin que para ello se requiera acto posterior alguno
por virtud del cual se deba adquirir la propiedad de sus bienes.

Que si bien es cierto que el artículo 5° de la Ley General de

Bienes nacionales prevé, como regla general, que todos los
bienes de dominio público están sujetos a la jurisdicción exclusiva
de los poderes federales y, excepcionalmente, tratándose de
bienes ubicados dentro del territorio de alguna entidad federativa
es necesario el consentimiento de la legislatura respectiva; sin
embargo, no se requiere este consentimiento si, como en la
especie, los bienes son destinados al servicio público o al uso
común.

5.- Que el acto controvertido tampoco violenta el artículo 132

de la Constitución Federal, en virtud de que la Legislatura del
Estado de Chihuahua sí otorgó tácitamente su consentimiento
para que la Federación ejerciera jurisdicción sobre el tramo
carretero Parral-Jiménez, toda vez que en el Diario Oficial de la
Federación de veinticuatro de enero de mil novecientos cuarenta
y cinco, se publicó el Acuerdo por el cual el Gobierno Federal
expropió parte de un terreno en la ciudad de Parral, Estado de
Chihuahua, para destinarlo a la construcción de la carretera
México-Ciudad Juárez; publicación ésta que surte efectos de
notificación y, por tanto, si la Legislatura respectiva no hizo
pronunciamiento alguno, debe tenérsele por otorgado el

25
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

consentimiento, en términos del artículo 5° de la Ley General de

Bienes Nacionales.

Que de igual forma, se publicó en el Diario Oficial de la

Federación, el decreto de diecinueve de julio de mil novecientos
cuarenta y nueve, la desincorporación del dominio público de la
Federación parte de dicha carretera, en el tramo en disputa, como
consecuencia de la modificación del trazo correspondiente,
originando permuta de predios; asimismo, en el año de mil
novecientos noventa y tres, se publicó en el mismo medio de
difusión oficial, el decreto expropiatorio de terrenos ejidales para
destinarlos a la construcción del campamento para la
conservación del tramo carretero Parral-Jiménez. Decreto éste
que implica la exclusiva jurisdicción federal de la citada vía
general de comunicación y respecto de lo cual la Legislatura local
no realizó objeción alguna, por lo que autorizó tácitamente el
ejercicio de la jurisdicción federal.

6.- Que el reconocimiento por parte del Estado de

Chihuahua de que el tramo carretero controvertido es de
jurisdicción federal, se ha realizado a través de diversas
peticiones al Poder Ejecutivo Federal, por conducto de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a efecto de que se
le otorgue concesión para la rehabilitación, operación,
explotación, conservación y mantenimiento de ese tramo de
carretera, como ocurrió en diciembre de dos mil.

SÉPTIMO.- El Procurador General de la República externó,

en síntesis:

26
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

1.- Que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para conocer de la presente controversia
constitucional.

2.- Que la demanda fue presentada oportunamente.

3.- Que el Gobernador del Estado de Chihuahua cuenta con

legitimación para promover la controversia constitucional en
representación de la entidad.

4.- Que de acuerdo con los artículos 5° y 29, fracción IX, de

la Ley General de Bienes Nacionales, 5° de la Ley de Caminos,
Puentes y Autotransportes y 3° de la Ley de Vías Generales de
Comunicación, los bienes de dominio público destinados al uso
común, dentro de los cuales se encuentran comprendidas las
carreteras, están sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los
poderes federales; por tanto, por cuanto hace a su construcción,
mejoramiento, conservación y explotación, compete al Poder
Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, atento a lo dispuesto en los
artículos 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, 3° de la Ley de Vías Generales de Comunicación y 5° de
la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes.

Que de igual manera, los artículos 2°, fracción I, incisos a) y

b) y 3° de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes, prevén
que son vías generales de comunicación las carreteras que
entronquen con algún camino de país extranjero y/o comuniquen

27
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

a dos o más Estados de la Federación, siendo que en el caso

concreto, el tramo carretero en conflicto, es parte integrante de la
vía carretera número (45), que comunica hacia el norte del Estado
de Chihuahua con la ciudad de El Paso, Texas, Estados Unidos
de América y, al sur con los Estados de Durango, Guanajuato,
Querétaro, Hidalgo, Estado de México y Distrito Federal, de
donde resulta evidente que es a la Federación a quien compete la
jurisdicción de ese tramo carretero, por lo que el acto impugnado
en esta controversia constitucional, no es conculcatorio de los
artículos 40, 42, 73, fracción XVII, 121, 124 y 132 de la
Constitución Federal.

5.- Que de las constancias de autos no se desprende que se

haya llevado a cabo convenio previo en el que el Gobierno
Federal delegare la asunción de sus funciones en el Gobierno
local, para la construcción, ampliación y explotación del tramo
carretero en cuestión; y sí en cambio, como lo manifestó la
demandada al formular su contestación, que de los acuerdos
expropiatorios publicados en el Diario Oficial de la Federación de
veinticuatro de enero de mil novecientos cuarenta y cinco y
veintiuno de abril de mil novecientos noventa y tres, se advierte
que el Titular del Poder Ejecutivo Federal ha venido realizando
acciones para la construcción, administración, conservación,
explotación y operación de la carretera México-Ciudad Juárez, a
su paso por la ciudad de Parral, Estado de Chihuahua, desde mil
novecientos cuarenta y cinco, por ser de jurisdicción federal.

6.- Que si bien la parte actora ha efectuado acciones

tendentes a realizar mejoras dentro del tramo carretero en

28
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

conflicto, consistentes en la celebración del contrato de obra

pública, el veintiocho de junio de dos mil, que tuvo por objeto
trabajos de construcción de terracerías, estructuras y obras de
drenaje, pavimentación y señalamientos de ese tramo carretero,
así como el Decreto número 337/02 II P.O., publicado en el
Periódico Oficial de la entidad el trece de julio de dos mil dos, por
el que el Congreso del Estado autorizó al Poder Ejecutivo local a
establecer una caseta para cobro de peaje y, el acuerdo número
veinticuatro publicado el cinco de marzo de dos mil tres, por el
que el Gobernador de la entidad fija las cuotas de peaje; sin
embargo, no se desprende que el Gobierno del Estado de
Chihuahua haya realizado convenio con el Gobierno Federal que
lo faculte para realizar actos inherentes a la construcción,
ampliación y explotación de la vía carretera.

7.- Que el acto impugnado no es violatorio del artículo 132

de la Constitución Federal, que prevé que los bienes inmuebles
cuya jurisdicción se encuentra sujeta a los poderes federales, son
aquellos que se destinen al uso común o a un servicio público, a
excepción de los inmuebles susceptibles de adquisición ubicados
en los territorios de los Estados y que se pretenda formen parte
del dominio privado de la Federación, condicionando la
adquisición de dichos bienes por parte del Gobierno Federal al
consentimiento de la Legislatura local; lo anterior, toda vez que,
en principio, por su propia naturaleza las carreteras no son bienes
que se encuentren en el supuesto de ser adquiridos, por ser de
uso común, de tal suerte que si éstos, conforme al precepto
constitucional en comento y bajo el imperativo de que los bienes
inmuebles destinados a ese fin estarán sujetos a la ley que expida

29
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

el Congreso de la Unión, que en la especie es la Ley General de

Bienes Nacionales, la cual en sus artículos 5° y 29, fracción IX,
establecen que cuando se trate de bienes destinados al servicio
público o al uso común o se trate de caminos, carreteras o
puentes que constituyan vías generales de comunicación, serán
de jurisdicción federal y, por ello, estarán exentos del requisito del
consentimiento de la Legislatura local.

8.- Que el acto controvertido no invade, como lo estima la

actora, la facultad del Congreso de la Unión de expedir leyes
sobre vías generales de comunicación, prevista en la fracción
XVII del artículo 73 de la Constitución Federal, en relación con los
artículos 38 y Noveno Transitorio de la Ley de Ingresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil tres, en los que se
otorga a los Estados y a los Municipios, facultades para
conservar, administrar y operar las carreteras de jurisdicción
federal; lo anterior, toda vez que el Congreso de la Unión, en
ejercicio de la facultad constitucional, expidió la Ley de Vías
Generales de Comunicación y la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal, por tanto, el acto cuya invalidez se
demanda no priva o lesiona la citada facultad, porque no reviste
las características de generalidad y abstracción que son propias
de las leyes.

Que por otra parte, los citados preceptos de la Ley de

Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil tres,
son inconstitucionales conforme al principio de supremacía
constitucional, ya que cuando se está en presencia de facultades
o deberes de cada uno de los poderes que se relacionan con otro

30
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

poder, aquellas deben estar expresamente señaladas en la propia

Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene facultades
para dictar leyes, ésta no puede exceder a lo establecido en el
artículo 49 de la Constitución Federal, ni a lo expresamente
señalado en las disposiciones específicas, relativas a facultades y
deberes de cada poder; pues en el caso, ninguna fracción del
artículo 73 constitucional, ni en ningún otro precepto, se otorga al
Congreso de la Unión facultad alguna para autorizar a las
entidades federativas y a los municipios para la construcción de
vías de comunicación vehicular paralelas a las de jurisdicción
federal, ya que para que estos entes públicos puedan ejercer
esas atribuciones, se requiere de concesión para su explotación,
misma que corresponde otorgar al Poder Ejecutivo Federal en
términos de lo dispuesto en el antepenúltimo párrafo del artículo
28 de la Constitución Federal.

OCTAVO.- El Poder Ejecutivo Federal, al dar contestación a

la demanda, promovió reconvención, de la que se desprende lo
siguiente:

1.- Autoridad reconvenida y actos cuya invalidez demanda:

“ENTIDAD DEMANDADA.- El Estado de Chihuahua,

en específico, el Gobernador de dicho Estado, con
domicilio ampliamente conocido en la Ciudad de
Chihuahua, Chihuahua.”.

“ACTOS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA.- 1.- La

instalación de caseta de cobro de peaje en la

31
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

carretera México-Ciudad Juárez (Ruta 45), tramo

Hidalgo del Parral-Jiménez.--- 2.- El ‘ACUERDO N°
24 del C. Gobernador Constitucional del Estado por
medio del cual se fijan las casetas de cobro a los
usuarios del tramo carretero de doble cuerpo y
cuatro carriles comprendidos entre las Ciudades de
Hidalgo del Parral y Jiménez, Chih.’.--- Dicho
Acuerdo fue publicado en el Periódico Oficial del
Gobierno del Estado de Chihuahua el 5 de marzo de
2003 (prueba número 4 del escrito de demanda del
actor).”.

2.- Antecedentes de los actos impugnados, narrados en la

demanda reconvencional:

“HECHOS Y ANTECEDENTES DEL ACTO CUYA

INVALIDEZ SE DEMANDA.- 1.- El tramo carretero
Hidalgo del Parral-Jiménez forma parte de la
Carretera Panamericana, México-Ciudad Juárez
(Ruta 45).--- 2.- La Secretaría de Comunicaciones y
Obras Públicas del Ejecutivo Federal inició la
construcción del citado tramo carretero en 1945 y
concluyó en 1948.--- 3.- En 1948 estaba a cargo de
la División de Carreteras Federales número 3,
Chihuahua, la cual creó la superintendencia de
conservación de carreteras federales en Hidalgo
del Parral (3-3) para efectuar el mantenimiento y la
conservación de la carretera México-Cd. Juárez
desde La Zarca, Dgo.-Los Charcos (límite

32
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Durango/Chihuahua)-Hidalgo del Parral-Jiménez y

los Ramales a El Palmito, Dgo., Valle de Allende,
Pueblito de Allende y Salaices.--- 4.- Entre el 10 de
agosto de 1955 y el 3 de octubre de 1956, el
Gobierno Federal, a través de la Dirección Nacional
de Caminos y la División de Conservación de
Carreteras Federales, construyó el vado en el Río
Florido que comunica Cd. Jiménez con la Carretera
Panamericana y se repararon los caminos ya
existentes.--- 5.- El Gobierno del Estado de
Chihuahua editó en 1991 un mapa de carreteras en
el que claramente se aprecia (de acuerdo con la
simbología utilizada) que es federal la carretera que
va de Hidalgo del Parral a Jiménez.--- 6.- En 1993 se
expropiaron terrenos ejidales del poblado
Francisco I. Madero, Municipio del López,
Chihuahua, a favor de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, con el fin de
destinarlos a la construcción del campamento de la
división número 3, para la conservación del tramo
Parral-Jiménez de la carretera México-Ciudad
Juárez (Diario Oficial de la Federación, 21 de abril
de 1993).--- 7.- Desde marzo de 2000 el propio
Gobierno del Estado de Chihuahua dirigió diversas
peticiones a la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes a afecto de que se le entregarán
diversos tramos carreteros para su vigilancia,
operación y mantenimiento, entre los cuales, se
encuentra precisamente la carretera Hidalgo del

33
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Parral-Jiménez (Ver Capítulo III, numeral 5, inciso h,

fracción III).--- 8.- Desde 1948, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes ha dado
mantenimiento al tramo carretero citado.--- 9.- La
Secretaría de Comunicaciones y Transportes ha
otorgado permisos para la construcción de
instalaciones marginales subterráneas dentro del
derecho de vía de conformidad (Ver Capítulo III,
numeral 5, inciso f).--- 10.- La Policía Federal de
Caminos, actualmente Policía Federal Preventiva,
siempre ha realizado la inspección y vigilancia de
dicho tramo carretero (Ver Capítulo III, numeral 5,
inciso g).--- 11.- El 7 de marzo de 2003, el Director
General del Centro SCT ‘Chihuahua’, envió el oficio
número SCT.637.100.0339/03, en el que manifestó al
Secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del
Gobierno del Estado de Chihuahua que la carretera
Parral-Jiménez --objeto de la presente controversia-
es carácter federal, razón por la cual le solicitó
abstenerse de realizar cobro alguno por concepto
de peaje en la vía general de comunicación
precisada.”.

3.- Conceptos de invalidez hechos valer:

“CONCEPTOS DE INVALIDEZ.- PRIMERO.- Los

actos impugnados transgreden lo dispuesto en los
artículos 73, fracción XVII, y 124 de la
Constitución.--- Como se demostró en el apartado

34
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

A del presente escrito y de conformidad con los

artículos 1°, 2°, fracción I, inciso b) de la Ley de
Caminos, Puentes y Autotransportes Federal (antes
transcritos), el tramo carretero Parral-Jiménez es
una vía general de comunicación debido a que, al
formar parte de la Carretera Panamericana,
México-Cd. Juárez (Ruta 45), es una carretera que
comunica a varios Estados de la República.--- Toda
vez que el artículo 73, fracción XVII, de la
Constitución establece quo es facultad del
Congreso de la Unión legislar en materia de vías
generales de comunicación, todas las facultades en
esta materia deben entenderse reservadas a los
funcionarios federales.--- En consecuencia, al
haber establecido el gobierno estatal casetas de
cobro en una vía general de comunicación para
darle mantenimiento, viola lo dispuesto en el
artículo constitucional antes mencionado. También
infringe lo establecido en el artículo 124
constitucional ya que al atribuirse a la Federación
las facultades relacionadas con las vías generales
de comunicación no puede entenderse como
reservadas a las autoridades estatales y, por lo
tanto, éstas no pueden realizar ninguna actividad
que esté relacionada con las vías generales de
comunicación.--- SEGUNDO. Los actos
impugnados transgreden lo dispuesto por el
artículo 73, fracción XVII, de la Constitución, en
relación con lo dispuesto por el 1°, 2°, fracción I,

35
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

inciso b) y 5° de la Ley de Caminos, Puentes y

Autotransportes Federal y, 36, fracción XXI, de la
Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal.--- En efecto, la instalación de la caseta de
cobro de peaje en el tramo carretero Parral-Jiménez
de la Carretera Panamericana, México-Ciudad
Juárez (Ruta 45), el ‘ACUERDO NÚMERO 24’
impugnado, así como el cobro de dichas cuotas;
contravienen los mencionados artículos pues
invaden las facultades encomendadas al Poder
Ejecutivo Federal, en virtud de que el Gobierno del
Estado de Chihuahua carece de atribuciones para
cobrar peaje en el citado tramo carretero porque
éste -al ser una vía general de comunicación- es de
jurisdicción federal.--- En efecto, de conformidad
con la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes
Federal, (expedida por el Congreso de la Unión con
fundamento en el artículo 73, fracción XVII,
constitucional) corresponde al Gobierno Federal, a
través de la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, la construcción y conservación de las
vías generales de comunicación, así como el
otorgamiento de concesiones y permisos.--- ‘Art.
5°.- ... --- Corresponden a la Secretaría, sin perjuicio
de las otorgadas a otras dependencias de la
Administración Pública Federal las siguientes
atribuciones:--- 1.- ...--- II.- Construir y conservar
directamente caminos y puentes;--- III.- Otorgar las
concesiones y permisos a que se refiere esta Ley;

36
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

vigilar su cumplimiento y resolver sobre su

revocación o terminación en su caso;...’.--- A su
vez, la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, le confiere atribuciones a la mencionada
Secretaría para construir y conservar los caminos
puentes federales, al disponer:--- ‘Art. 36.- A la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:--- I.- a XX.- ...--- XXI.- Construir y conservar
los caminos y puentes federales, incluso los
internacionales; así como las estaciones y
centrales de autotransportes federal;...’.---
Robustece lo anterior lo dispuesto por la Ley
General de Bienes Nacionales (artículos 1°,
fracción I, 2°, fracción I, 5°, 16 y 29, fracción IX) al
determinar que los caminos, carreteras y puentes
que constituyen vías generales de comunicación,
con sus servicios auxiliares y demás partes
integrantes establecidas en la Ley Federal de la
materia, son bienes de uso común y, por
consiguiente, bienes del dominio público de la
Federación, los cuales estarán sujetos
exclusivamente a la jurisdicción de los poderes
federales.--- Del análisis de los dispositivos
jurídicos invocados, queda claro que es facultad
expresamente concedida por la Constitución a los
funcionarios federales todo lo relacionado con la
construcción y conservación de caminos federales,
por lo tanto se entiende que, en esta materia, se

37
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

encuentra excluida la competencia de las entidades

federativas y los municipios.--- TERCERO.- El
gobierno estatal al realizar los actos impugnados
viola lo dispuesto en los artículos 73, fracción XVII,
y 116, fracción VII, de la Constitución.--- Por lo
anteriormente expuesto, no existe lugar a duda de
que la Federación tiene la facultad exclusiva,
otorgada por la Constitución, para construir y
conservar caminos federales. No obstante, en
términos de la legislación aplicable, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes podrá otorgar
concesiones para construir, mantener, conservar y
explotar caminos federales a los particulares,
estados o municipios.--- En efecto, la posibilidad de
construir o explotar una vía general de
comunicación por un particular, una entidad
federativa o un municipio, implica el otorgamiento
previo de una concesión por parte de la autoridad
competente para ello, como lo es en la especie la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Lo
anterior se desprende de los artículos 28
constitucional; 1, 2 y 29 de la Ley General de
Bienes Nacionales; 36, fracciones XXI y XXIV de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
y 5°, 6°, 7°, 15 y 30 de la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal.--- De una interpretación
integral de tales disposiciones se tiene que:--- • A la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
compete de manera exclusiva la construcción y

38
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

conservación de los caminos y puentes

federales;--- • El Estado puede concesionar la
explotación, uso y aprovechamiento de bienes del
dominio de la Federación, tales como los caminos y
carreteras que constituyen vías generales de
comunicación;--- • La concesión deberá otorgarse
invariablemente mediante concurso público, a
menos que sea una entidad federativa o un
municipio quien la solicite, ya que en este supuesto
el Gobierno Federal, de manera excepcional, podrá
otorgarla sin sujetarse al procedimiento de
concurso;--- • En todo caso, la construcción y
mantenimiento, conservación y explotación de las
carreteras federales deberá sujetarse a los
lineamientos establecidos en las leyes de la materia
y a las condiciones impuestas en la concesión
respectiva.--- Criterio similar lo sostuvo esa
Suprema Corte al resolver la controversia
constitucional 14/97, promovida por el Municipio de
Tlalnepantla, Estado de México en contra de la
Junta de Caminos del Estado de México, al
determinar que el tramo carretero donde se
encuentra el Boulevard Ávila Camacho dentro del
citado Municipio constituye una vía general de
Comunicación y, por tanto, es de jurisdicción
federal, conforme a lo dispuesto por el artículo 5°
de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes
Federal.--- En la ejecutoria en mención, después de
analizarse el contenido de los artículos 1°, 2°, 5° y

39
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

30 de la Ley de Caminos, Puentes y

Autotransportes Federal, se concluyó que:--- ‘Del
texto de los citados preceptos, se advierte que las
carreteras y puentes que precisa la ley son de
jurisdicción federal y no municipal y que su
construcción, mantenimiento, conservación y
explotación estará sujeto a lo dispuesto en la ley y
sus reglamentos, y a las condiciones impuestas en
la concesión respectiva’. (pág. 92).--- Lo anterior es
relevante, pues, como ahí se reconoce, la
posibilidad de construir o explotar una vía general
de comunicación por parte de una entidad
federativa implica el otorgamiento previo de una
concesión.--- A falta de concesión, las entidades
federativas y los municipios sólo pueden realizar
actividades de construcción, mantenimiento y
explotación de vías generales de comunicación si
celebran con la Federación un convenio que les
permita asumir el ejercicio de alguna de las
funciones de ésta última (como lo es la ejecución y
operación de obras en materia de vías generales de
comunicación). Lo anterior, en términos de lo
dispuesto en el artículo 116, fracción VII,
constitucional, que dispone:--- ‘Art. 116.- El poder
público de los Estados se dividirá, para su
ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no
podrán reunirse dos o más de estos poderes en
una sola persona o corporación, ni depositarse el
Legislativo en un solo individuo.--- Los Poderes de

40
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

los Estados se organizarán conforme a la

Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a
las siguientes normas:--- l.- a VI - ...--- VII.- La
Federación y los Estados, en los términos de la ley,
podrán convenir la asunción por parte de éstos del
ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación
de obras y la prestación de servicios públicos
cuando el desarrollo económico y social lo haga
necesario’.--- En el caso concreto, el Estado de
Chihuahua carece de facultades para construir,
mantener o explotar el tramo carretero
Parral-Jiménez, ello en virtud de que: i) actualmente
no cuenta con título de concesión vigente otorgado
por el Gobierno Federal que le permita rehabilitar,
operar, explotar, conservar y mantener la carretera
de dos carriles Parral-Jiménez, ubicada en el
kilómetro 1+600 al kilómetro 76+500 de la ruta
México 45, y II) tampoco ha celebrado convenio
alguno con la Federación que le permita ejercer
facultades de esta última en materia de vías
generales de comunicación, que son exclusivas de
la federación.--- Por todo lo anterior cualquier acto,
por virtud del cual el Estado de Chihuahua haya
modificado o ampliado el trazo original del tramo
carretero Parral-Jiménez, y todos aquéllos
tendientes a instalar y operar casetas de cobro en
el mismo, son inconstitucionales.--- Al respecto, es
aplicable la tesis jurisprudencial que a
continuación se transcribe:--- ‘CONTROVERSIA

41
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE
COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS
ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS.- El
sistema de distribución de competencias que
establece la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, se integra básicamente y en lo
que atañe a las hipótesis examinadas por las
facultades conferidas expresamente a la
Federación, las potestades asignadas en el artículo
115 de la misma a los Municipios y, por las
restantes que, de acuerdo con su artículo 124,
corresponden a las entidades federativas. Así, el
ámbito competencial de los Estados se integre, en
principio, por las facultades no expresamente
conferidas a la Federación o a los Municipios’.---
Por último es importante señalar que para el
otorgamiento de concesiones para explotar
caminos federales, se debe garantizar la operación
de una vía alterna libre de peaje. En el caso
concreto, la vía alterna tiene una longitud de 125
kilómetros (es decir, 49 kilómetros más que la
actual) además de estar en malas condiciones de
operación (lo que implica que el recorrido en lugar
de hacerse de 40 minutos, toma una hora 27
minutos), lo cual afecta gravemente a la economía
de los usuarios, ya que el tiempo de recorrido
obviamente es mayor.”.

42
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

4.- Los preceptos de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos que la parte actora en la reconvención
considera violados son: 73, fracción XVII, 116, fracción VII y 124.

NOVENO.- Por acuerdo de catorce de mayo de dos mil tres,

el Ministro instructor admitió la reconvención hecha valer por el
titular del Poder Ejecutivo Federal; tuvo como autoridades
demandadas al Estado de Chihuahua por conducto del
Gobernador de la entidad, a quien ordenó emplazar para que
dieran contestación a la reconvención; y, dio vista al Procurador
General de la República para que manifestara lo que a su
representación corresponda.

En cumplimiento a la sentencia emitida por la Segunda Sala

de este Alto Tribunal, en sesión celebrada el catorce de mayo de
dos mil cuatro, al resolver el recurso de reclamación 60/2004, el
Ministro instructor, mediante acuerdo de siete de junio del mismo
año, llamó a juicio al Congreso del Estado de Chihuahua con el
carácter de tercero interesado, quien formuló las manifestaciones
que estimó pertinentes.

DÉCIMO.- Resulta innecesario aludir a la opinión del

Procurador General de la República, de acuerdo con las
consideraciones que más adelante se precisan.

DÉCIMO PRIMERO.- Mediante Acuerdo del Presidente de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, de diez de mayo de dos
mi cuatro, quedó designada la Ministra Olga Sánchez Cordero de

43
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

García Villegas, para conocer del asunto en suplencia del señor

Ministro Humberto Román Palacios.

DÉCIMO SEGUNDO.- Substanciado el procedimiento en la

presente controversia constitucional, se celebró la audiencia
prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en
términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo
relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las
pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el
expediente en estado de resolución.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO.- Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es competente para resolver la presente
controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea
un conflicto entre la Federación por conducto del Poder Ejecutivo
Federal y el Estado de Chihuahua por conducto del Poder
Ejecutivo de la entidad.

SEGUNDO.- Por ser una cuestión de orden público y estudio

preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia
constitucional fue promovida oportunamente.

44
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Conviene destacar que en la presente vía el acto impugnado

se hizo consistir en el oficio número SCT.637.100.034/03, que
contiene el acuerdo administrativo de siete de marzo de dos mil
tres, por medio del cual el Director General del Centro de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes en Chihuahua,
comunicó al Secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del
Gobierno del Estado de Chihuahua, que la autopista Parral-
Jiménez de ese Estado, es de jurisdicción federal y en
consecuencia, que esa Entidad Federativa se encuentra impedida
para realizar cobros por concepto de peaje, por lo que debe
abstenerse de hacerlo.

La autoridad demandada, al formular su contestación de

demanda manifestó que debe sobreseerse en la controversia
constitucional, en virtud de que lo que en ella se impugna no
constituye un acto, dado que no tiene ningún efecto jurídico, sino
que se trata de una simple comunicación en la que se informó al
Gobierno del Estado de Chihuahua, el régimen jurídico de las vías
generales de comunicación y que, con base en éste, el tramo
carretero Parral-Jiménez es de carácter federal, lo que implica
que el gobierno local no pueda cobrar peaje por su uso.

El oficio número SCT.637.100.034/03, de siete de marzo de

dos mil tres (foja veintiséis del expediente), impugnado en esta
vía, en la parte que al caso interesa dice:

“...En el caso particular, la autopista en mención es

de carácter federal, por lo que el gobierno estatal

45
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

estaría impedido para hacer el cobro que se

menciona en la nota periodística que nos ocupa.

Por las consideraciones expuestas anteriormente y

con fundamento además en el artículo 36, fracción
I del Reglamento Interior de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, se le formula una
atenta petición para que se sirva informar cual es
la situación que priva en el caso que se señala,
solicitándole además abstenerse de realizar cobro
alguno en la vía de comunicación federal.”.

Del texto reproducido, se desprende que la autoridad

oficiante hace patente que el tramo carretero a que en él se
refiere es de jurisdicción federal y no estatal, que por tanto el
gobierno local debe abstenerse de realizar cobros en la vía de
comunicación; de donde se infiere que dicho oficio sí constituye
un acto susceptible de impugnarse en controversia constitucional,
en virtud de que en él se pretende delimitar el ámbito
competencial de los gobiernos federal y local.

Sirve de apoyo a lo anterior, la Tesis Jurisprudencial plenaria

número P./J. 97/99, consultable en la página setecientos nueve,
Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena
Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que
señala:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS

OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO

46
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE

COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO
POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS
ÓRDENES JURÍDICOS.- El orden jurídico
constitucional establece, en su aspecto orgánico,
el sistema de competencias al que deberán ceñirse
la Federación, Estados y Municipios, y Distrito
Federal y, en su parte dogmática, previene las
garantías individuales en favor de los gobernados
que deben ser respetadas, sin distinción, por las
autoridades de los órdenes anteriores, según
puede desprenderse del enunciado del artículo 1°
constitucional. Además de las funciones
anteriores, el orden constitucional tiende a
preservar la regularidad en el ejercicio de las
atribuciones establecidas en favor de las
autoridades, las que nunca deberán rebasar los
principios rectores previstos en la Constitución
Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por
violación de garantías individuales, o bien
afectando la esfera de competencia que
corresponde a las autoridades de otro orden
jurídico.”.

Atento a lo anterior, debe desestimarse la causa de

improcedencia analizada, toda vez que, como se advierte del
contenido del oficio impugnado, éste sí constituye un acto
susceptible de ser controvertido en esta vía.

47
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Ahora bien, para efectos de la oportunidad de la demanda,

las fracciones I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional prevé:

“ARTÍCULO 21.- El plazo para la interposición de la

demanda será:

I.- Tratándose de actos, de treinta días contados a

partir del día siguiente al en que conforme a la ley
del propio acto surta efectos la notificación de la
resolución o acuerdo que se reclame; al en que se
haya tenido conocimiento de ellos o de su
ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor
de los mismos;
...”.

De la disposición legal transcrita se advierte que el plazo

para la presentación de la demanda es de treinta días contados a
partir del siguiente al en que surta efectos la notificación conforme
a la ley del acto; al en que se haya tenido conocimiento de éstos
por el actor; y, al en que este último se ostente sabedor.

La parte actora acompañó a la demanda, copia certificada

del acto impugnado, el cual se identifica con el oficio número
SCT.637.100.034/03 (foja veintiséis del expediente), en el que
aparece un sello de recibido de la Secretaría de Comunicaciones
y Obras Públicas del Estado de Chihuahua, de fecha siete de
marzo de dos mil tres, por lo que fue en esta fecha en que la parte
actora tuvo conocimiento del oficio de mérito.

48
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

De acuerdo con lo anterior, debe estimarse, en atención a lo

dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de
la materia, que el plazo de treinta días hábiles para promover la
demanda transcurrió del lunes diez de marzo al jueves
veinticuatro de abril de dos mil tres, por lo que es inconcuso que
si la demanda se presentó el trece de marzo del mismo año, o
sea, a los tres días de iniciado el plazo legal para promover la
controversia constitucional, ésta fue promovida oportunamente.

Por otra parte, cabe señalar que de la lectura integral de la

demanda, en especial de los conceptos de invalidez, se
desprende que la parte actora formula manifestaciones en el
sentido de que el artículo 5° de la Ley General de Bienes
Nacionales, es inconstitucional ya que va más allá de la salvedad
del requisito del consentimiento de la Legislatura local que
contempla el artículo 132 de la Constitución Federal.

A este respecto, cuando la controversia constitucional se

promueve en contra de normas generales, la demanda deberá ser
presentada dentro del plazo previsto en la fracción II del artículo
21 de la Ley Reglamentaria de la materia, que establece:

“ARTÍCULO 21.- El plazo para la interposición de la

demanda será:
…
II.- Tratándose de normas generales, de treinta días
contados a partir del día siguiente a la fecha de su
publicación, o del día siguiente al en que se

49
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

produzca el primer acto de aplicación de la norma

que dé lugar a la controversia, y
…”.

De acuerdo con la disposición legal transcrita, el plazo para

promover la demanda es de treinta días contados a partir del día
siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en
que se produzca el primer acto de aplicación.

Atento a lo anterior, en el presente caso, para el efecto de la

oportunidad de la demanda debe estarse únicamente a la fecha
de su publicación, toda vez que, como se advierte de las
constancias de autos, en especial del oficio número
SCT.637.100.034/03 (foja veintiséis del expediente), cuya
invalidez se demanda, no se advierte que se haya aplicado el
citado artículo 5° de la Ley General de Bienes Nacionales y que
como consecuencia de ello la parte actora pretendiera
controvertirlo.

Ahora bien, por cuanto hace a la publicación en el Diario

Oficial de la Federación del citado precepto legal, cabe señalar
que su última reforma se publicó el veinticinco de mayo de mil
novecientos ochenta y siete, por lo que, al haberse presentado la
demanda de controversia constitucional el trece de marzo de dos
mil tres, esto es, mucho después de fenecido del plazo legal,
debe concluirse fue promovida extemporáneamente; por tanto, se
actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del
artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del

50
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, que prevé:

“ARTÍCULO 19.- Las controversias

constitucionales son improcedentes:
…
VII.- Cuando la demanda se presentare fuera de los
plazos previstos en el artículo 21, y,
...”.

Al actualizarse la causa de improcedencia apuntada, se

impone sobreseer en la controversia constitucional respecto a la
impugnación del artículo 5° de la Ley General de Bienes
Nacionales, en términos de la fracción II del artículo 20 de la Ley
Reglamentaria de la materia, el cual establece:

“ARTÍCULO 20.- El sobreseimiento procederá en

los casos siguientes:
…
II.- Cuando durante el juicio apareciere o
sobreviniere alguna de las causas de
improcedencia a que se refiere el artículo anterior;
...”.

Ahora bien, no pasa inadvertido para este Tribunal Pleno

que en la presente controversia constitucional no fue emplazado
el Congreso de la Unión a efecto de que formulara contestación
de demanda en relación con el precepto legal en cita; sin

51
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

embargo, resultaría ocioso la regularización del procedimiento,

dada la conclusión alcanzada.

TERCERO.- Se procede a analizar a continuación, si la

demanda reconvencional de esta controversia constitucional fue
promovida oportunamente.

El Ejecutivo Federal al reconvenir al Estado de Chihuahua

demandó la invalidez de: a) la instalación de caseta de cobro de
peaje en la carretera México-Ciudad Juárez (Ruta 45), Tramo
Jiménez-Hidalgo del Parral; y, b) el Acuerdo número 24, emitido
por el Gobernador del Estado de Chihuahua, publicado en el
Periódico Oficial de la entidad el cinco de marzo de dos mil tres.
De donde puede inferirse que lo que solamente se demandó son
actos.

El segundo párrafo del artículo 26 de la Ley Reglamentaria

de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
establece que al contestar la demanda, la parte demandada
podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo
dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales.
Por tanto, para determinar la oportunidad de la reconvención
debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 21, fracción I, del
mismo ordenamiento legal, transcrito en el considerando que
antecede y conforme al cual el plazo para impugnar actos será de
treinta días siguientes al en que conforme a la ley del propio acto
surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se
reclame, al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su
ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

52
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

En la demanda reconvencional la promovente no hace

señalamiento expreso de la fecha en que tuvo conocimiento de
los actos impugnados, sin embargo de las constancias relativas
que obran en el expediente se aprecia que la presentación de la
demanda fue el trece de marzo de dos mil tres, misma que fue
admitida mediante proveído de dieciocho del mismo mes y año y
notificada al día siguiente.

La contestación a la misma así como la reconvención se

hicieron el treinta de abril siguiente como se aprecia del sello de la
Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación. (Visible a fojas 207
vuelta del expediente).

De acuerdo con lo anterior y en atención a lo dispuesto por

el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia, el
plazo de treinta días hábiles para promover la demanda
reconvencional transcurrió del veinticuatro de marzo al nueve de
mayo dos mil tres, descontándose el miércoles diecinueve de
marzo del mismo año en que se notificó la demanda y el veinte
siguiente por ser el día en que surtió efectos la notificación
respectiva; el veintinueve de marzo, cinco, doce, diecinueve y
veintiséis de abril, y tres de mayo por corresponder a sábados,
treinta de marzo, seis, trece, veinte y veintisiete de abril y el
cuatro de mayo de dos mil tres por tratarse de domingos, además
el viernes veintiuno de marzo y el jueves primero de mayo por ser
inhábiles, conforme lo establece el artículo 163 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Asimismo los días

53
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

miércoles dieciséis, jueves diecisiete y viernes dieciocho de abril

por Acuerdo de tres de marzo de dos mil tres, que determinó se
suspenderían las labores de este Alto Tribunal así como el lunes
primero de mayo de dos mil tres que por Acuerdo de 21 de abril
del mismo año determinó la suspensión de labores.

Por lo anterior, al haberse presentado la demanda

reconvencional el treinta de abril de dos mil tres, esto es, dentro
del plazo legal, debe concluirse que fue promovida
oportunamente; así como el ejercicio de la acción constitucional
ejercida en contra de los actos impugnados, con fundamento en
los artículos 21, fracción I, y 26 de la Ley Reglamentaria
mencionada.

No es obstáculo a lo anterior, lo manifestado por la parte

actora en el sentido de que el cinco de marzo de dos mil tres fue
publicado en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua, el
acuerdo impugnado y acompaña un ejemplar de su publicación,
en tanto dicha circunstancia, no implica que haya tenido
conocimiento del mismo, en la fecha en que fue publicado ya que
el mismo no es obligatorio por sí mismo conforme a la fracción I
del artículo 121 constitucional que preceptúa que las leyes de un
Estado sólo tendrán efecto sobre su propio territorio incluyendo
como consecuencia a los acuerdos emitidos por el Ejecutivo
Local, por lo tanto, debió haber sido en su caso, notificado del
mismo conforme al artículo 40 de la Ley Reglamentaria, por
tratarse en el caso de la Federación y no de una autoridad local.

54
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de Jurisprudencia P./J.

64/96, consultable en la página trescientos veinticuatro, Tomo IV,
noviembre de mil novecientos noventa y seis, Novena Época, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que enseguida
se transcribe:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL
CÓMPUTO PARA DETERMINAR LA OPORTUNIDAD
DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN
NORMAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO
DE APLICACIÓN, SE INICIA AL DÍA SIGUIENTE AL
EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE
HAGA SABEDOR DEL MISMO. La interpretación
sistemática del artículo 21 de la Ley Reglamentaria
de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos permite concluir que el plazo de treinta
días para la presentación de la demanda de una
controversia constitucional en contra de normas
generales, con motivo de su primer acto de
aplicación, debe computarse a partir del día
siguiente al en que tenga conocimiento el actor o
se haga sabedor del mismo. Por consiguiente, no
basta que el acto de aplicación de la norma general,
cuya invalidez se impugna, se genere, sino que es
preciso, para efecto de dicho cómputo, que se haga
del conocimiento del actor o que éste se haga
sabedor de él. Pretender que el cómputo se realice
a partir de la fecha en que se produjo el acto de

55
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

aplicación, lo que derivaría de la lectura aislada y

literal de la fracción II del artículo 21 de la Ley
señalada, generaría la indefensión del actor,
violando en su perjuicio una formalidad esencial
del procedimiento. La aplicación supletoria del
artículo 321 del Código Federal de Procedimientos
Civiles, prevista en el artículo 1o. de la Ley
Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional,
establece como regla general que toda notificación
surtirá sus efectos al día siguiente al en que se
practique, lo que responde a la lógica, pues no
puede producir afectación un acto cuya existencia
se desconoce. Conforme a este principio si el actor
se ostenta sabedor del acto de aplicación o se llega
a demostrar que tuvo conocimiento del mismo
deberá atenderse a ello al hacer el cómputo sobre
la presentación de la demanda.”.

La parte actora en su escrito de reconvención en síntesis

hace valer lo siguiente:

Que reconviene al Estado de Chihuahua por lo que le

demanda:

a) Haber establecido el gobierno estatal casetas de cobro en

una vía general de comunicación para darle mantenimiento
transgrede lo dispuesto en los artículos 17, fracción XVIII y 124
constitucionales.

56
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

b) El cobro de cuotas de peaje debido a la instalación de

casetas de cobro en el tramo carretero Parral-Juárez de la
Carretera Panamericana, México-Ciudad Juárez transgrede los
artículos constitucionales mencionados.

Lo anterior se robustece con el contenido del artículo 5º de

la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, 36 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 1º, 2º, 5º, 16
y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales.

c) La Federación tiene la facultad exclusiva otorgada por la

Constitución para construir y conservar caminos federales. No
obstante, en términos de la legislación aplicable, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes podría otorgar concesiones para
construir, mantener, conservar y explotar caminos federales a los
particulares, Estados o Municipios.

Por tales motivos, el Estado de Chihuahua carece de

facultades para construir, mantener, conservar o explotar el tramo
carretero Parral-Jiménez, en virtud de que no cuenta con título de
concesión vigente otorgado por el Gobierno Federal, ni para
instalar y operar casetas de cobro en el mismo.

De lo anterior se colige que lo que contrademandó el

Ejecutivo Federal son exclusivamente los actos del Gobernador
Constitucional del Estado de Chihuahua, consistentes en el
Acuerdo Número 24, que establece la instalación de caseta de
cobro de cuotas de peaje, y no el Decreto Número 337-02-11-P.0,
emitido por el Congreso del Estado el trece de julio de dos mil

57
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

dos, que autorizaba al ejecutivo local a establecer una caseta de

peaje y cobrar cuotas del tramo carretero mencionado.

CUARTO.- A continuación se procederá al análisis de la

legitimación del promovente de la controversia constitucional, por
ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso a) de la Constitución

Federal, prevé:

“ARTÍCULO 105.- La Suprema Corte de Justicia de

la Nación conocerá, en los términos que señale la
ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
I.- De las controversias constitucionales que, con
excepción de las que se refieran a la materia
electoral, se susciten entre:
a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal
...”.

Por su parte, los artículos 10, fracción I y 11 de la Ley

Reglamentaria de la materia, establecen:

“ARTÍCULO 10.- Tendrán el carácter de parte en las

controversias constitucionales:
I.- Como actor, la entidad, poder u órgano que
promueva la controversia
...”.
“ARTÍCULO 11.- El actor, el demandado y, en su
caso, el tercero interesado deberán comparecer a

58
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

juicio por conducto de los funcionarios que, en

términos de las normas que los rigen, estén
facultados para representarlos. En todo caso, se
presumirá que quien comparezca a juicio goza de la
representación legal y cuenta con la capacidad
para hacerlo, salvo prueba en contrario.
En las controversias constitucionales no se
admitirá ninguna forma diversa de representación a
la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por
medio de oficio podrán acreditarse delegados para
que hagan promociones, concurran a las
audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen
alegatos y promuevan los incidentes y recursos
previstos en esta ley.
El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos
será representado por el Secretario de Estado, por
el Jefe del Departamento Administrativo o por el
Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo
determine el propio Presidente, y considerando
para tales efectos las competencias establecidas
en la ley. El acreditamiento de la personalidad de
estos servidores públicos y su suplencia se harán
en los términos previstos en las leyes o
reglamentos interiores que correspondan.”.

De las disposiciones transcritas, se desprende que esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, entre otros
asuntos, de las controversias constitucionales que, con excepción
de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre la

59
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Federación y un Estado o el Distrito Federal sobre la

constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; que
tendrá el carácter de actor la entidad, poder u órgano que
promueva la controversia constitucional; y que el actor deberá
comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en
términos de las normas que lo rigen, estén facultados para
representarlo. Además de que el Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, será representado por el Consejero Jurídico
del Gobierno, entre otros, conforme lo determine el propio
Presidente y considerando para tales efectos las disposiciones
establecidas en la ley.

Suscribe la demanda de controversia constitucional Patricio

Martínez García, con el carácter de Gobernador del Estado de
Chihuahua, lo que acredita con copia certificada del Decreto
número 1092/98-IX-P.E., por medio del cual el Congreso del
Estado lo declaró electo para ese cargo, por el período
comprendido del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y
ocho al tres de octubre de dos mil cuatro.

El artículo 93, fracción XXVIII, de la Constitución Política del

Estado de Chihuahua, prevé:

“ARTÍCULO 93.- Son facultades y obligaciones del

Gobernador:
...
XXVIII.- Representar al Estado en todo juicio o
controversia que pueda afectar los intereses de

60
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

éste, pudiendo nombrar uno o varios apoderados o

delegados para tal efecto;
...”.

Atento a todo lo anterior, se concluye que el Gobierno del

Estado de Chihuahua sí cuenta con legitimación para promover la
presente controversia constitucional y que el Gobernador de la
entidad cuenta con la debida legitimación procesal para
representar al Estado, de conformidad con el artículo 11 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 93,
fracción XXVIII, de la Constitución Política del Estado de
Chihuahua.

QUINTO.- A continuación se estudiará la legitimación

pasiva, condición necesaria para la procedencia de la acción,
consistente en que la parte demandada debe ser la obligada por
la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que
ésta resultare fundada.

La autoridad demandada en este procedimiento

constitucional es el Poder Ejecutivo Federal.

Los artículos 10, fracción II, y 11, primer párrafo, de la Ley

Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevén:

“ARTÍCULO 10.- Tendrán el carácter de parte en las

controversias constitucionales:

61
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

...
II.- Como demandado, la entidad, poder u órgano
que hubiere emitido y promulgado la norma general
o pronunciado el acto que sea objeto de la
controversia.
...”.

“ARTÍCULO 11.- El actor, el demandado y, en su

caso, el tercero interesado deberán comparecer a
juicio por conducto de los funcionarios que, en
términos de las normas que los rigen, estén
facultados para representarlos. En todo caso, se
presumirá que quien comparezca a juicio goza de la
representación legal y cuenta con la capacidad
para hacerlo, salvo prueba en contrario...”.

Conforme a los citados preceptos, tendrá el carácter de

demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y
promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea
objeto de la controversia constitucional; asimismo, que la
demandada deberá comparecer a juicio por conducto de los
funcionarios que en términos de las normas que lo rigen estén
facultados para representarlo.

Suscribe la contestación de demanda María Teresa Herrera

Tello, con el carácter de Consejera Jurídica del Ejecutivo Federal,
en representación del Titular del Poder Ejecutivo Federal, lo que
acredita con la copia fotostática certificada de su nombramiento,
expedido el primero de diciembre de dos mil dos (foja doscientos

62
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

once del expediente), en el que se advierte que fue designada

Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal.

La fracción X, del artículo 43, de la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, prevé:

“ARTÍCULO 43.- A la Consejería Jurídica del

Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los
asuntos siguientes:
...
X.- Representar al Presidente de la República,
cuando éste así lo acuerde, en las acciones y
controversias a que se refiere el artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como en los demás juicios en que el
titular del Ejecutivo Federal intervenga con
cualquier carácter. La representación a que se
refiere esta fracción comprende el desahogo de
todo tipo de pruebas.”.

Conforme al precepto transcrito, el Consejero Jurídico del

Ejecutivo Federal tiene la representación del Presidente de la
República en las controversias constitucionales, cuando así lo
determine dicho Presidente.

En el Diario Oficial de la Federación de nueve de enero de

dos mil uno, se publicó el acuerdo del Presidente de la República
por el que determina que el Consejero Jurídico del Ejecutivo
Federal tendrá la representación de aquél ante la Suprema Corte

63
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales y

acciones de inconstitucionalidad, salvo en las que expresamente
se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.

Atento a lo anterior, se concluye que el Poder Ejecutivo

Federal sí cuenta con legitimación para comparecer a la presente
controversia constitucional, por ser quien emitió el acto
impugnado y que la Consejera Jurídica del Ejecutivo Federal
cuenta con la debida legitimación procesal para representar al
citado Poder público de conformidad con el artículo 11 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

SEXTO.- Al no existir causa de improcedencia o motivo de

sobreseimiento invocado por las partes o que este Alto Tribunal
advierta, diverso a los ya analizados, se pasa al estudio de la
cuestión fundamental controvertida.

SÉPTIMO.- Con fecha veintitrés de abril de dos mil cuatro, el

Delegado del Estado interpuso recurso de reclamación en contra
del proveído de trece de febrero del mismo año, porque consideró
que no se le llamó a juicio como tercero interesado al Congreso
del Estado de Chihuahua.

Del asunto correspondió conocer a la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual en el Recurso de
Reclamación 60/2004-PL, derivado de la presente Controversia
Constitucional el catorce de mayo siguiente, resolvió fundado el
presente recurso, revocando el auto del Ministro Instructor para

64
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

que se llame a juicio al Congreso del Estado de Chihuahua, con

el carácter de tercero interesado.

En cumplimiento a lo anterior, mediante proveído de siete de

junio de dos mil cuatro, la Ministra Instructora en el presente
juicio, reconoció con el carácter de tercero interesado al Poder
Legislativo del Estado de Chihuahua, otorgándole el plazo de
treinta días hábiles a partir de que surta efectos la notificación del
auto, para que expusiera lo que a su derecho conviniera y
señalara domicilio en esta ciudad para oír y recibir notificaciones
(fojas 648 y 649 del expediente).

El referido proveído fue notificado al Poder Legislativo del

Estado de Chihuahua mediante oficio número 3199 de siete de
junio de dos mil cuatro (foja 652 del expediente).

Por oficio número 558/04, de tres de agosto de dos mil

cuatro, el Oficial Mayor del Congreso del Estado de Chihuahua,
en su carácter de tercero interesado, dio contestación al acuerdo
de siete de junio del mismo año, en el que manifestó en esencia
que le asiste la razón a la actora en cuanto que el tramo carretero
que une a los Municipios de Jiménez y de Hidalgo del Parral que
forman parte del Estado de Chihuahua es un bien de uso común
de este Estado y de ninguna manera es un bien propiedad de la
Nación, informando sobre los antecedentes del caso.

Por otra parte manifestó que el Congreso del Estado, en

sesión de veintiséis de junio de dos mil dos, aprobó el decreto
337/02-11-PO, mediante el cual se autorizó al Ejecutivo del

65
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Estado para establecer una caseta de peaje y cobrar cuotas a los

usuarios de dicho tramo carretero, haciendo valer los argumentos
jurídicos que consideró pertinentes y acompañó a su oficio
diversas pruebas documentales (fojas 677 a 722 del expediente).

OCTAVO.- Atento a todo lo anterior, conviene precisar que

en principio se estudiará la constitucionalidad del acto impugnado,
consistente en el oficio número SCT.637.100.034/03, que
contiene el acuerdo administrativo de siete de marzo de dos mil
tres, por medio del cual el Director General del Centro de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes en Chihuahua,
dependiente del Poder Ejecutivo Federal, comunicó al Secretario
de Comunicaciones y Obras Públicas del Gobierno del Estado de
Chihuahua, que la autopista Parral-Jiménez ubicada dentro del
territorio de ese Estado, es de jurisdicción federal y en
consecuencia, que esa Entidad Federativa se encuentra impedida
para realizar cobros por concepto de peaje, por lo que debe
abstenerse de hacerlo.

No es obstáculo a lo anterior, que el oficio precisado en el

párrafo anterior se encuentre firmado “P.A. (rúbrica) Ing. Luis
Herrera González” y que en un principio se tratara de una
autoridad incompetente, sin embargo, en materia de controversias
constitucionales, cuando no se controvierte la legalidad de la
forma del acto que se impugna en este caso el acto impugnado y
sí su contenido, siendo que además fue reconocido de manera
tácita por el Ejecutivo Federal representado por su Consejera
Jurídica en el escrito de contestación de la demanda, es obvio

66
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

que dicho oficio se debe tener como legal para la procedencia de

la acción constitucional.

Lo anterior es así, ya que la teleología de las controversias

constitucionales, constituye la preservación del Sistema Federal
Mexicano, lo que trae como consecuencia la estabilidad social y
política de la Nación.

De no tenerse como cierto el acto que se combate en la

presente controversia constitucional, quedaría subsistente un
grave conflicto entre dos poderes y como consecuencia la
afectación del interés social.

Lo anterior, no implica desconocer el principio de legalidad

de los actos de las autoridades, sin embargo, cuando este tipo de
actos trasciendan a un conflicto entre poderes y se promueva la
acción de controversia constitucional, en estos casos deberá
tenerse como cierto el acto impugnado para que pueda ser objeto
del correspondiente estudio, por parte de este alto Tribunal.

En los conceptos de invalidez planteados se aduce, en

síntesis:

1.- Que el acto cuya invalidez se demanda es violatorio de

los artículos 40, 42, 121, 124 y 132 de la Constitución Federal, por
lo siguiente:

a) Que invade la esfera competencial y las facultades que le

corresponde al Estado de Chihuahua, como las relativas a la

67
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

administración, conservación, explotación y operación de las

carreteras estatales, las cuales son bienes de su patrimonio y
dominio público, en términos del artículo 3° de la Constitución
Política del Estado de Chihuahua.

b) Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 132 de la

Constitución Federal, para que la Federación pueda tener la
jurisdicción y el dominio público sobre el tramo carretero en
conflicto, es necesario el consentimiento de la Legislatura local,
puesto que, conforme con el artículo 5° de la Ley General de
Bienes Nacionales en congruencia con el citado artículo
constitucional, los bienes de dominio público estarán sujetos
exclusivamente a la jurisdicción de los poderes federales, pero si
estuvieran ubicados dentro del territorio de algún Estado, será
necesario el consentimiento de la Legislatura respectiva, salvo
que se trate de bienes destinados al servicio público o al uso
común y adquiridos por la Federación con anterioridad al primero
de mayo de mil novecientos diecisiete; supuestos que no se
satisfacen en el presente caso.

c) Que el pretender sustentar la jurisdicción federal en los

artículos 2° y 5° de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes
Federal, sobre el argumento de que ese tramo carretero conecta
o entronca con una carretera de jurisdicción federal y que
automáticamente pase al patrimonio y jurisdicción de la
Federación, implicaría sustraerle al Estado sus bienes de dominio
público y atentar en contra de su soberanía; además de que el
tramo carretero en cuestión no une al Estado de Chihuahua con
algún otro Estado o con país extranjero, sino únicamente conecta

68
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

a los Municipios de Hidalgo del Parral y Jiménez, ni tampoco fue

construida en su totalidad ni en mayor parte por la Federación, ya
que las erogaciones para su construcción se hizo en partes
iguales entre la Federación y el Estado.

d) Que si bien es cierto que los artículos 1°, 2° y 29 de la

Ley General de Bienes Nacionales, señalan cuáles son los bienes
de dominio público de la federación, entre los que se encuentran
los de uso común y que son los caminos carreteros y puentes que
constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios
auxiliares y demás partes integrantes, también es cierto que
dichas disposiciones legales son aplicables exclusivamente a los
bienes de dominio público que la Federación adquirió con
anterioridad al primero de mayo de mil novecientos diecisiete,
más no a los bienes respecto de los cuales la Federación no haya
obtenido el consentimiento de la Legislatura local, lo cual no ha
ocurrido en relación al tramo carretero en conflicto.

2.- Que el acto cuya invalidez se demanda, en cuanto

pretende impedir que el Estado de Chihuahua ejerza jurisdicción
sobre el tramo carretero en conflicto, violenta el artículo 73,
fracción XVII de la Constitución Federal, con relación a los
artículos 38 y Noveno Transitorio de la Ley de Ingresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal de dos mil tres, en que se
otorga a las entidades federativas y a los municipios, facultades
para conservar, administrar y operar las carreteras de jurisdicción
federal, siempre y cuando se construyan vías de comunicación
vehicular paralelas a las vías de comunicación vehicular de
jurisdicción federal; cuenten con cuatro carriles de circulación;

69
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

facultándolas para que, en su caso, puedan establecer casetas de

cobro para el servicio que se preste en ambas vías en el territorio
de la entidad o municipio, en términos de las disposiciones
legales aplicables, asumiendo el costo de mantenimiento y
conservación.

Que en observancia a esas disposiciones creadas por el

Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracción XVII de
la Constitución Federal, que lo faculta para legislar en materia de
vías generales de comunicación, el Estado de Chihuahua, una
vez que el Congreso local autorizó el cobro de peaje, procedió a
la apertura de casetas dentro del tramo carretero Parral-Jiménez.

Que en apoyo a lo anterior, el Estado actor, con recursos

propios construyó en el año dos mil uno, un tramo carretero
paralelo al ya existente; acondicionó y adecuó su tramo original
para darle el perfil y especificaciones técnicas de una autopista.

Ahora bien, por cuestión de orden, y en virtud de que en la

demanda se controvierte un oficio de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes en el que se disputa la jurisdicción
sobre un tramo de carretera, se considera pertinente analizar en
primer término los conceptos de invalidez en los que
esencialmente se plantea que el tramo carretero en cuestión no
entronca con un país extranjero, ni comunica a dos a más
Estados de la República y, además, que el Estado actor, con
recursos propios construyó en el año dos mil uno, un tramo
carretero paralelo al ya existente; acondicionó y adecuó su tramo
original para darle el perfil y especificaciones técnicas de una

70
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

autopista, por lo que el Estado de Chihuahua es quien debe

ejercer jurisdicción sobre ese tramo carretero y no la Federación.

A efecto de ubicar el tramo carretero Hidalgo del Parral-

Jiménez, cuyo ejercicio jurisdiccional es materia de la presente
controversia constitucional, el Poder Ejecutivo Federal ofreció
como prueba diversos mapas de carreteras, entre los que se
encuentran, uno que fue editado por el Gobierno del Estado de
Chihuahua en el año dos mil (foja ciento setenta y siete del
cuaderno de pruebas presentadas por la parte demandada), otro
por la Secretaria de Comunicaciones y Transportes del Gobierno
Federal en el año de mil novecientos noventa y nueve (foja ciento
ochenta del mismo cuaderno de pruebas) y, otro más editado por
esta misma dependencia en el año dos mil, denominado Mapa de
Comunicaciones y Transportes (foja ciento setenta y tres del
citado cuaderno de pruebas), de los que, analizados en su
conjunto, se desprende:

1.- Que dentro de la red carretera nacional se encuentra la

denominada Ruta 45, que comunica a la ciudad de México con
Ciudad Juárez, Chihuahua, entroncando con los Estados Unidos
de América, a través de la ciudad de El Paso, Estado de Texas.

2.- Que esta carretera Ruta 45, comunica a los Estados de

Chihuahua, Durango, Zacatecas, Aguascalientes, Jalisco,
Guanajuato, Querétaro y Estado de México, para concluir en la
ciudad de México, Distrito Federal.

71
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

3.- Que la ruta carretera en comento, dentro del Estado de

Chihuahua, se encuentra el tramo en conflicto, Hidalgo del Parral-
Jiménez, el cual se ubica del kilómetro 0+000 al 76+500.

4.- Que en la actualidad se encuentra operando una

carretera de jurisdicción federal, denominada vía corta hacia la
ciudad de Chihuahua, la cual inicia en la población de Hidalgo del
Parral, señalada como Ruta 24, y que conecta al sur con la Ruta
45.

5.- Que igualmente opera en la actualidad una nueva

carretera de jurisdicción federal, denominada vía corta, Ruta 49,
hacia la ciudad de Gómez Palacio, Estado de Durango, la cual se
conecta en el poblado de Jiménez, Estado de Chihuahua, con la
Ruta 45 que llega a Ciudad Juárez y entronca con país extranjero.

Los referidos mapas, que por sus características propias no

pueden considerarse documentales públicas, sino privadas, no
fueron objetadas por la parte actora y, por tanto, los hechos que
con ellas se pretende demostrar, hacen prueba a favor de la parte
oferente, en términos del artículo 203 del Código Federal de
Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley
Reglamentaria de la materia.

Por otra parte, la actora ofreció como prueba, copia

certificada de las Memorias de la Junta Local de Caminos del
Estado de Chihuahua, editado en el año de mil novecientos
ochenta y cuatro por el propio organismo, en conmemoración de
los cincuenta años de su existencia; documento éste que si bien

72
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

constituye un relato de hechos o de sucesos históricos

presenciados por el citado organismo, y que por su formación y
expedición no reviste las características de un documento público,
sí, en cambio, puede considerarse documento privado, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 133 del
Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria
en esta vía, por tanto, su valoración se hace en términos del
artículo 203 del mismo ordenamiento legal, esto es, que los
hechos que en él se mencionan hacen prueba sólo en cuanto
sean contrarios a los intereses de su autor.

Del mencionado documento, el cual obra agregado a fojas

de la doscientos cincuenta y siete a la trescientos noventa y
cuatro del expediente, se desprende, en lo que al caso interesa,
que en el año de mil novecientos treinta y tres, la Junta Local de
Caminos del Estado de Chihuahua, inició la construcción de la
carretera Chihuahua-Ciudad Juárez; asimismo, que el cuatro de
octubre de mil novecientos cincuenta y seis, se inició la
construcción de una nueva etapa de la carretera, con el objeto de
comunicar Chihuahua con Torreón, Coahuila; y, también se
señala que: este camino se prolongó fuera del Estado hasta
Ceballos, Dgo., para ligar con el camino en construcción de
Gómez Palacio a Ceballos. Posteriormente vino a construir parte
de la ruta corta con la carretera a México, D.F., por lo que pasó a
formar parte de la red federal de caminos, por entrega que se hizo
al Departamento de Conservación de la Dirección Nacional de
Caminos.

73
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

De las probanzas de mérito, se llega a la convicción de que

el tramo carretero en conflicto, Hidalgo del Parral-Jiménez,
ubicado en el Estado de Chihuahua, forma parte de la carretera
identificada como Ruta 45, la cual comunica a la ciudad de
México, Distrito Federal con Ciudad Juárez, Chihuahua,
entroncando con los Estados Unidos de América; y, que por su
recorrido comunica, igualmente, a los Estados de Chihuahua,
Durango, Zacatecas, Aguascalientes, Jalisco, Guanajuato,
Querétaro y Estado de México.

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, se colige que el

tramo carretero controvertido es una vía general de comunicación
y, en principio, es de jurisdicción federal, por colocarse dentro de
los supuestos previstos en los artículos 27, 28 y 73, fracción XVII,
constitucionales, así como en los incisos a) y b) del artículo 2° de
la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes Federal, por virtud
de que el tramo carretero forma parte de un camino que entronca
con un camino de país extranjero y, además, comunica a varios
Estados de la Federación.

Por otra parte y a efecto de poder determinar a qué nivel de

gobierno compete ejercer jurisdicción sobre el tramo carretero
Parral-Jiménez, resulta conveniente precisar la naturaleza jurídica
de los bienes inmuebles considerados como vías generales de
comunicación, como es el caso del tramo carretero que nos
ocupa.

El artículo 27, constitucional, preceptúa:

74
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

“ARTÍCULO 27.- La propiedad de las tierras y aguas

comprendidas dentro de los límites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la Nación,
la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el
dominio de ellas a los particulares, constituyendo
la propiedad privada.
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa
de utilidad pública y mediante indemnización.
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades
que dicte el interés público, así como el de regular,
en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación,
con objeto de hacer una distribución equitativa de
la riqueza pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la
población rural y urbana. En consecuencia, se
dictarán las medidas necesarias para ordenar los
asentamientos humanos y establecer adecuadas
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras,
aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras
públicas y de planear y regular la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población; para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los
latifundios; para disponer, en los términos de la ley
reglamentaria, la organización y explotación
colectiva de los ejidos y comunidades; para el

75
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el

fomento de la agricultura, de la ganadería, de la
silvicultura y de las demás actividades económicas
en el medio rural, y para evitar la destrucción de los
elementos naturales y los daños que la propiedad
pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
Corresponde a la Nación el dominio directo de
todos los recursos naturales de la plataforma
continental y los zócalos submarinos de las islas;
de todos los minerales o substancias que en vetas,
mantos, masas o yacimientos, constituyan
depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los
minerales de los que se extraigan metales y
metaloides utilizados en la industria; los
yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y
las salinas formadas directamente por las aguas
marinas; los productos derivados de la
descomposición de las rocas, cuando su
explotación necesite trabajos subterráneos; los
yacimientos minerales u orgánicos de materias
susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes;
los combustibles minerales sólidos; el petróleo y
todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio
nacional, en la extensión y términos que fije el
Derecho Internacional.
Son propiedad de la Nación las aguas de los mares
territoriales en la extensión y términos que fije (sic)

76
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Derecho Internacional; las aguas marinas

interiores; las de las lagunas y esteros que se
comuniquen permanente o intermitentemente con
el mar; las de los lagos interiores de formación
natural que estén ligados directamente a corrientes
constantes; las de los ríos y sus afluentes directos
o indirectos, desde el punto del cauce en que se
inicien las primeras aguas permanentes,
intermitentes o torrenciales, hasta su
desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros
de propiedad nacional; las de las corrientes
constantes o intermitentes y sus afluentes directos
o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda
su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al
territorio nacional o a dos entidades federativas, o
cuando pase de una entidad federativa a otra o
cruce la línea divisoria de la República; la de los
lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o
riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos
o más entidades o entre la República y un país
vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de
lindero entre dos entidades federativas o a la
República con un país vecino; las de los
manantiales que broten en las playas, zonas
marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos,
lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que
se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o
riberas de los lagos y corrientes interiores en la
extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo

77
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

pueden ser libremente alumbradas mediante obras

artificiales y apropiarse por el dueño del terreno,
pero cuando lo exija el interés público o se afecten
otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podrá
reglamentar su extracción y utilización y aún
establecer zonas vedadas, al igual que para las
demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera
otras aguas no incluidas en la enumeración
anterior, se considerarán como parte integrante de
la propiedad de los terrenos por los que corran o
en los que se encuentren sus depósitos, pero si se
localizaren en dos o más predios, el
aprovechamiento de estas aguas se considerará de
utilidad pública, y quedará sujeto a las
disposiciones que dicten los Estados.
En los casos a que se refieren los dos párrafos
anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e
imprescriptible y la explotación, el uso o el
aprovechamiento de los recursos de que se trata,
por los particulares o por sociedades constituidas
conforme a las leyes mexicanas, no podrá
realizarse sino mediante concesiones, otorgadas
por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas
y condiciones que establezcan las leyes. Las
normas legales relativas a obras o trabajos de
explotación de los minerales y substancias a que
se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y
comprobación de los que se efectúen o deban
efectuarse a partir de su vigencia,

78
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

independientemente de la fecha de otorgamiento de

las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la
cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la
facultad de establecer reservas nacionales y
suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se
harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones
que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de
los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o
gaseosos o de minerales radioactivos, no se
otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán
los que en su caso se hayan otorgado y la Nación
llevará a cabo la explotación de esos productos, en
los términos que señale la Ley Reglamentaria
respectiva. Corresponde exclusivamente a la
Nación generar, conducir, transformar, distribuir y
abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la
prestación de servicio público. En esta materia no
se otorgarán concesiones a los particulares y la
Nación aprovechará los bienes y recursos
naturales que se requieran para dichos fines.
Corresponde también a la Nación el
aprovechamiento de los combustibles nucleares
para la generación de energía nuclear y la
regulación de sus aplicaciones en otros propósitos.
El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines
pacíficos.
La Nación ejerce en una zona económica exclusiva
situada fuera del mar territorial y adyacente a éste,
los derechos de soberanía y las jurisdicciones que

79
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

determinen las leyes del Congreso. La zona

económica exclusiva se extenderá a doscientas
millas náuticas, medidas a partir de la línea de base
desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos
casos en que esa extensión produzca
superposición con las zonas económicas
exclusivas de otros Estados, la delimitación de las
respectivas zonas se hará en la medida en que
resulte necesario, mediante acuerdo con estos
Estados.
..”.

Por su parte, el artículo 28, constitucional, preceptúa:

“ARTÍCULO 28.- En los Estados Unidos Mexicanos

quedan prohibidos los monopolios, las prácticas
monopólicas, los estancos y las exenciones de
impuestos en los términos y condiciones que fijan
las leyes. El mismo tratamiento se dará a las
prohibiciones a título de protección a la industria.
En consecuencia, la ley castigará severamente, y
las autoridades perseguirán con eficacia, toda
concentración o acaparamiento en una o pocas
manos de artículos de consumo necesario y que
tenga por objeto obtener el alza de los precios;
todo acuerdo, procedimiento o combinación de los
productores, industriales, comerciantes o
empresarios de servicios, que de cualquier manera
hagan, para evitar la libre concurrencia o la

80
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

competencia entre sí y obligar a los consumidores

a pagar precios exagerados y, en general, todo lo
que constituya una ventaja exclusiva indebida a
favor de una o varias personas determinadas y con
perjuicio del público en general o de alguna clase
social.
Las leyes fijarán bases para que se señalen precios
máximos a los artículos, materias o productos que
se consideren necesarios para la economía
nacional o el consumo popular, así como para
imponer modalidades a la organización de la
distribución de esos artículos, materias o
productos, a fin de evitar que intermediaciones
innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia
en el abasto, así como el alza de precios. La ley
protegerá a los consumidores y propiciará su
organización para el mejor cuidado de sus
intereses.
No constituirán monopolios las funciones que el
Estado ejerza de manera exclusiva en las
siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y
radiotelegrafía; petróleo y los demás
hidrocarburos; petroquímica básica; minerales
radioactivos y generación de energía nuclear;
electricidad y las actividades que expresamente
señalen las leyes que expida el Congreso de la
Unión. La comunicación vía satélite y los
ferrocarriles son áreas prioritarias para el
desarrollo nacional en los términos del artículo 25

81
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas

su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía
de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos
mantendrá o establecerá el dominio de las
respectivas vías de comunicación de acuerdo con
las leyes de la materia.
El Estado contará con los organismos y empresas
que requiera para el eficaz manejo de las áreas
estratégicas a su cargo y en las actividades de
carácter prioritario donde, de acuerdo con las
leyes, participe por sí o con los sectores social y
privado.
El Estado tendrá un banco central que será
autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su
administración. Su objetivo prioritario será
procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la
moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría
del desarrollo nacional que corresponde al Estado.
Ninguna autoridad podrá ordenar al banco
conceder financiamiento.
No constituyen monopolios las funciones que el
Estado ejerza de manera exclusiva, a través del
banco central en las áreas estratégicas de
acuñación de moneda y emisión de billetes. El
banco central, en los términos que establezcan las
leyes y con la intervención que corresponda a las
autoridades competentes, regulará los cambios, así
como la intermediación y los servicios financieros,
contando con las atribuciones de autoridad

82
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

necesarias para llevar a cabo dicha regulación y

proveer a su observancia. La conducción del banco
estará a cargo de personas cuya designación será
hecha por el Presidente de la República con la
aprobación de la Cámara de Senadores o de la
Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán
su encargo por períodos cuya duración y
escalonamiento provean al ejercicio autónomo de
sus funciones; sólo podrán ser removidas por
causa grave y no podrán tener ningún otro empleo,
cargo o comisión, con excepción de aquéllos en
que actúen en representación del banco y de los no
remunerados en asociaciones docentes, científicas,
culturales o de beneficencia Las personas
encargadas de la conducción del banco central,
podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo
dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.
No constituyen monopolios las asociaciones de
trabajadores formadas para proteger sus propios
intereses y las asociaciones o sociedades
cooperativas de productores para que, en defensa
de sus intereses o del interés general, vendan
directamente en los mercados extranjeros los
productos nacionales o industriales que sean la
principal fuente de riqueza de la región en que se
produzcan o que no sean artículos de primera
necesidad, siempre que dichas asociaciones estén
bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de
los Estados, y previa autorización que al efecto se

83
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

obtenga de las legislaturas respectivas en cada

caso. Las mismas Legislaturas, por sí o a
propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así
lo exijan las necesidades públicas, las
autorizaciones concedidas para la formación de las
asociaciones de que se trata.
Tampoco constituyen monopolios los privilegios
que por determinado tiempo se concedan a los
autores y artistas para la producción de sus obras
y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se
otorguen a los inventores y perfeccionadores de
alguna mejora.
El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos
de interés general, concesionar la prestación de
servicios públicos o la explotación, uso y
aprovechamiento de bienes de dominio de la
Federación, salvo las excepciones que las mismas
prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y
condiciones que aseguren la eficacia de la
prestación de los servicios y la utilización social de
los bienes, y evitarán fenómenos de concentración
que contraríen el interés público.
La sujeción a regímenes de servicio público se
apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo
podrá llevarse a cabo mediante ley.
Se podrán otorgar subsidios a actividades
prioritarias, cuando sean generales, de carácter
temporal y no afecten sustancialmente las finanzas

84
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

de la Nación. El Estado vigilará su aplicación y

evaluará los resultados de ésta.”.

Respecto de las vías generales de comunicación

interpretando de manera sistemática, estos dos preceptos, se
trata de bienes propiedad originaria de la Nación, o sea, bienes
de dominio de la Federación que prestan un servicio público.

De acuerdo con la doctrina mexicana, el Congreso

Constituyente en el artículo 27 de la Constitución recogió el
principio de la propiedad originaria de la Nación sobre las tierras y
aguas. Se entiende, en consecuencia, que el Constituyente se
afilió a la tendencia que considera el derecho de Estado sobre el
territorio nacional como un derecho real de naturaleza pública. El
principio no quedó en mera declaración sino que se aplicó
posteriormente al sustraer de la propiedad privada, para
incorporarlos al dominio directo de la nación, ciertos bienes,
especialmente sustancias del subsuelo y autorizar la imposición
de modalidades a la propiedad. Así pues, la Constitución recoge
un dominio real y concreto, que puede desplazar a la propiedad
privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares,
regresando al propietario originario, que es la Nación.

A primera vista, según lo dispuesto por el artículo 27

constitucional, el titular del dominio originario o dominio directo es
la “nación”, sin embargo, en otras ocasiones esta acepción se
sustituye por la “federación” o por “gobierno federal.” La
jurisdicción federal cubre, geográficamente considerada, toda la
extensión del territorio nacional, pero no excluye en el espacio

85
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

sino sólo por razón de competencia, a las jurisdicciones locales.

Éstas a su vez se excluyen entre sí espacialmente (Estados
miembros y Gobierno Federal en sus funciones locales).

Por su parte, el artículo 132 constitucional establece la

jurisdicción de los bienes inmuebles sobre su territorio y de
algunos que están sujetos a la jurisdicción de los Poderes
Federales y el consentimiento que se requiere de la legislatura
local para los bienes que adquiera la Federación dentro de su
territorio.

Dicho precepto establece:

“ARTÍCULO 132.- Los fuertes, los cuarteles,

almacenes de depósito y demás bienes inmuebles
destinados por el Gobierno de la Unión al servicio
público o al uso común, estarán sujetos a la
jurisdicción de los Poderes Federales en los
términos que establezca la ley que expedirá el
Congreso de la Unión; mas para que lo estén
igualmente los que en lo sucesivo adquiera dentro
del territorio de algún Estado, será necesario el
consentimiento de la legislatura respectiva.”.

A primera vista, pudiera parecer que los bienes estipulados

en el artículo 132 constitucional se segregan del territorio de la
entidad federativa para incorporarse al de la Federación, motivo
por el cual se requiere del consentimiento del Estado afectado.
Sin embargo, si se examina atentamente el artículo se advierte

86
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

que dicho precepto erige la jurisdicción federal en sitios

enclavados en el territorio que cae bajo la jurisdicción de los
Estados. Estos tienen jurisdicción dentro de las zonas territoriales
que a cada uno corresponden, pero como una excepción se
excluyen de dicha jurisdicción, ciertos lugares que, según el
artículo 132 constitucional, ingresan en la jurisdicción federal, así
como los que son propiedad originaria de la Nación. Es pues, un
caso de ampliación de jurisdicción, no de desplazamiento en la
propiedad federal, como se verá más adelante, al realizar el
preciso análisis de este artículo.

La jurisdicción consiste en la facultad de dictar leyes y de

aplicarlas dentro de determinado territorio. La relación entre
aquella facultad y el territorio, o sea el espectro territorial de la
jurisdicción, está consignada en las fracciones I y II del artículo
121 constitucional, que consagran la territorialidad de las leyes en
un Estado y el régimen de los muebles e inmuebles, según la ley
del lugar donde están ubicados.

De conformidad con el artículo 28 constitucional aunque se

refiere a la comunicación vía satélite y los ferrocarriles que son
vías generales de comunicación el Estado reconoce su rectoría
sobre estas comunicaciones para proteger la soberanía y
seguridad de la Nación.

Caso similar es el que establece el artículo 48 constitucional

cuando en tratándose de islas, cuyos arrecifes que son propiedad
originaria de la Nación y dependen directamente del Gobierno
Federal.

87
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Misma consideración debe hacerse sobre las carreteras

como vías generales de comunicación, que como las aguas
pasen entre dos o más territorios, son propiedad originaria de la
Nación.

Por tales motivos, el Congreso de la Unión tiene el deber

constitucional de legislar sobre las vías generales de
comunicación, como propiedad originaria por tratarse de tramos
carreteros que afectan a dos o más Estados.

Por último, el Poder Judicial de la Federación también tiene

jurisdicción Federal para conocer y resolver los conflictos que se
susciten con motivo de las vías generales de comunicación en
virtud de que se trata de bienes de uso común del dominio público
de la Federación que forman parte integrante de las vías
generales de comunicación, y por ende, cuando la Federación es
parte de un conflicto de esta naturaleza, los tribunales de la
Federación son competentes para conocer de la misma.

Lo anterior tiene su apoyo en el artículo 104, fracción III,

constitucional, que preceptúa:

“ARTÍCULO 104.- Corresponde a los Tribunales de

la Federación conocer:
…
III.- De aquellas en que la Federación fuese parte;
…”.

88
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Apoyan a la anterior consideración los criterios

jurisprudenciales números: P. XXXII/94, consultable en la página
treinta y tres, Tomo 81, Septiembre de 1994, Octava Época, del
Semanario Judicial de la Federación; consultable en la página
diez, Tomo Primera Parte, LXXI, Sexta Época, Pleno, del
Semanario Judicial de la Federación y consultable en la página
once, Tomo Primera Parte, LXXI, Sexta Época, Pleno, del
Semanario Judicial de la Federación, respectivamente.

“DERECHO DE VÍA. LAS LATERALES DE LAS

CARRETERAS FEDERALES FORMAN PARTE DE
EL Y, POR TANTO, DE LAS VÍAS GENERALES DE
COMUNICACIÓN RESERVADAS A LA
JURISDICCIÓN DE LOS PODERES FEDERALES. El
artículo 1o., fracción VI, inciso b), de la Ley de Vías
Generales de Comunicación establece que son vías
generales de comunicación los caminos cuando
comuniquen dos o más entidades federativas entre
sí; asimismo, el artículo 2o., fracción II, de dicha ley
consigna como partes integrantes de las vías
generales de comunicación a los terrenos y aguas
que sean necesarios para el derecho de vía y para
el establecimiento de los servicios auxiliares,
obras, construcciones y demás dependencias y
accesorios de las mismas en la extensión y
volumen que fije la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes. De lo anterior deriva que las
carreteras federales que comunican dos o más
entidades federativas entre sí y la franja

89
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

correspondiente al derecho de vía forman parte

integrante de las vías generales de comunicación y,
en términos del artículo 3o. de la ley relativa y 29,
fracción IX y 5o. de la Ley General de Bienes
Nacionales, que clasifican a tales vías como bienes
de uso común del dominio público de la
Federación, su jurisdicción se encuentra reservada
a los poderes federales. Ahora bien, el artículo 2o.,
fracción IV, del Reglamento para el
Aprovechamiento del Derecho de Vía de las
Carreteras Federales y Zonas Aledañas, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el cinco de
febrero de mil novecientos noventa y dos, define al
derecho de vía como el bien del dominio público de
la Federación constituido por la franja de terreno
que se requiere para la "construcción,
conservación, ampliación, protección y en general
para el uso adecuado de una vía de comunicación
carretera y sus servicios auxiliares", de lo que cabe
se desprende que si las laterales de las carreteras
federales son construcciones realizadas para el
uso adecuado de esas vías de comunicación,
quedan encuadradas dentro de la definición
anterior del derecho de vía y, por consiguiente,
están sujetas a la jurisdicción de los poderes
federales.”.

“VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN, LEY DE.

COMPETENCIA EN CONTROVERSIAS CIVILES. El

90
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

artículo 5o. de la Ley de Vías Generales de

Comunicación, forma parte del sistema legislativo
que regula el funcionamiento y aprovechamiento de
las Vías Generales de Comunicación, es decir, todo
lo que se refiere a la prestación del servicio público
de transporte que está encomendado a las
empresas, como son el otorgamiento, caducidad o
rescisión de las concesiones para la construcción
de las vías; expedición y revocación de permisos
de explotación de los servicios de comunicación;
personalidad y bienes afectos al servicio, que son
actos del orden federal, y por esto da competencia
federal para las controversias o conflictos que con
esos motivos pudieran suscitarse; pero debe
interpretarse lógicamente ese artículo en el sentido
de que las controversias civiles que cita dicho
artículo son aquellas que se refieren al
funcionamiento de las empresas de transportes,
como tales, y no a las que se entablen contra ellas
por asuntos de orden privado, pues respecto de
estas, no habría razón alguna para conceder
jurisdicción federal. Así, como el mencionado
artículo 5o. somete a los tribunales federales el
conocimiento de los delitos contra la seguridad o
integridad de las obras o contra la explotación de
las vías y las que se intenten o consumen con
motivo del funcionamiento de esos servicios o en
menoscabo de los derechos o bienes muebles o
inmuebles propiedad de las empresas o que estén

91
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

bajo su responsabilidad, es decir, son de

competencia federal los delitos contra las
empresas de vías generales de comunicación sólo
cuando se afecten sus servicios o bienes, debe
entenderse lo mismo respecto a las controversias
civiles, que sean de la competencia federal, cuando
se refieran al funcionamiento mismo de la empresa,
y no cuando únicamente se reclamen intereses
particulares de las mismas. Ahora bien, si tanto la
actora como la demandada son empresas de vías
generales de comunicación, pero la acción que se
entabla por una de ellas contra la otra nada tiene
que ver con el funcionamiento de las mismas,
como empresas de transportes, sino es únicamente
una acción por daños y perjuicios que la actora
reclama de la demandada, no provenientes de su
funcionamiento sino ocasionados por la revocación
de un acuerdo de la Secretaría de Comunicaciones
y Obras Públicas, siendo por lo mismo una
controversia que sólo se refiere a los intereses
particulares de las partes y de orden privado, debe
entenderse que la competencia para conocer de
esa controversia corresponde a las autoridades del
orden común, por no quedar comprendida en
ninguna de las fracciones del artículo 43 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pues
no se trata de la aplicación de leyes federales, y
aunque así fuere, el actor eligió la jurisdicción
común, y sólo se afectan intereses particulares.”.

92
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

“VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN, LEY DE.

COMPETENCIA EN MATERIA PENAL. El artículo
5o. de la Ley de Vías Generales de Comunicación
dice: "corresponde a los tribunales federales
conocer de todas las controversias del orden civil
en que fuere parte actora, demandada o tercera
opositora una empresa de vías generales de
comunicación, así como los delitos contra la
seguridad o integridad de las obras o contra la
explotación de las vías, y los que se intenten o
consumen con motivo del funcionamiento de sus
servicios, o en menoscabo de los derechos, bienes
muebles o inmuebles propiedad de las empresas o
que estén bajo su responsabilidad". Ahora bien, si
se ejercitó la acción penal contra quien o quienes
resultaren responsables del delito de daño en
propiedad ajena ocasionado por la colisión de
vehículos, de los cuales uno lo fue un camión de
pasajeros propiedad de una línea de
autotransportes y los hechos acaecieron al estar
prestando el camión el servicio público federal de
transporte de pasajeros de un Estado a otro de la
Federación, o sea, por una empresa de vía general
de comunicación que es de jurisdicción federal de
acuerdo con el artículo 1o. de la ley referida, que en
su fracción VI así considera los caminos, cuando
comuniquen a dos o mas entidades federativas
entre si, en consecuencia, tanto porque el delito se

93
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

cometió en menoscabo de los bienes de una

empresa de vía general de comunicación de
jurisdicción federal, cuanto con motivo del
funcionamiento del servicio que aquella se
encontraba prestando, es aplicable el precepto
citado y, por tanto, debe reputarse del orden
federal, de acuerdo con el artículo 41 fracción I,
inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación.”.

Precisada la ubicación del tramo carretero impugnado, así

como su naturaleza, antes de entrar al estudio del concepto de
invalidez en el que se sostiene que el acto que se reclama
transgrede el contenido del artículo 73, fracción XVII de la
Constitución Federal en relación con los artículos 38 y Noveno
Transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación para el
Ejercicio Fiscal de 2003, en principio deben establecerse las
facultades del Congreso de la Unión para legislar en esta materia.

El artículo 73, fracción XVII de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, preceptúa:

“ARTÍCULO 73.- El Congreso tiene facultad:

...
XVII.- Para dictar leyes sobre vías generales de
comunicación y sobre postas y correos; para
expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de
las aguas de jurisdicción federal;
...

94
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

XXX.- Para expedir todas las leyes que sean

necesarias, a objeto de hacer efectivas las
facultades anteriores y todas las otras concedidas
por esta Constitución a los Poderes de la Unión.”.

Conforme a las facultades que las disposiciones

constitucionales reproducidas le confieren al Congreso de la
Unión, éste expidió, de acuerdo con la fracción XVII, la Ley de
Vías Generales de Comunicación, así como la Ley de Caminos,
Puentes y Autotransportes Federal; y, conforme a la fracción XXX,
en concordancia con los artículos 27 y 132 de la propia
Constitución, expidió la Ley General de Bienes Nacionales.

En cuanto a su regulación, en lo que al caso interesa, el

Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades
constitucionales que le confiere la fracción XVII del artículo 73, ya
transcrito (competencia legislativa), expidió la Ley de Vías
Generales de Comunicación y la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal, para determinar, entre otras cuestiones,
qué caminos forman parte de la red de comunicación federal y
regular su construcción, mantenimiento, explotación y vigilancia.
Por otra parte, en ejercicio de la facultad que le otorgan los
artículos 27 y 132 de la propia Constitución, expidió la Ley
General de Bienes Nacionales, con el objeto de precisar qué
bienes forman parte del dominio público de la nación y que, por
ende, sujetos a la jurisdicción de los poderes federales.

Conforme a lo anterior y de acuerdo con el sistema federal

mexicano, corresponde a las entidades federativas, por su parte,

95
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

el legislar respecto de las vías de comunicación local, así como

determinar cuáles bienes forman parte del dominio público del
Estado.

Este criterio, sobre el ámbito competencial entre la

Federación y las entidades federativas, tratándose de carreteras y
de bienes del dominio público, ha sido sustentado,
analógicamente, por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en su anterior integración, en la Tesis Aislada
consultable en la página cuarenta y cuatro, Tomo 69, Primera
Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación,
cuyo tenor es el siguiente:

“VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN, LEY DE.

CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1°,
FRACCIÓN VI, INCISOS A), B) Y C) NO VIOLA LOS
ARTÍCULOS 40, 41 Y 121 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL.- El artículo 1°, fracción VI, de la Ley de
Vías Generales de Comunicación, en tanto
estatuye que son vías generales de comunicación
los caminos: a) Cuando entronquen con algunas
vías de país extranjero; b) Cuando comuniquen a
dos o más entidades federativas entre sí; c)
Cuando en su totalidad o en su mayor parte sean
construidos por la Federación, no vulnera la forma
democrática, representativa y federal. El Congreso
de la Unión tiene facultad de determinar cuáles son
caminos generales de comunicación, de acuerdo
con el artículo 73, fracción XVII, de la Constitución

96
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Federal. Por otra parte, conforme al artículo 124 de

la misma Constitución, los Estados federados
tienen facultad de reglamentar las vías locales de
comunicación. El artículo 40 de la Constitución
establece la forma de gobierno del Estado
mexicano, al indicar que la República Mexicana se
compone de Estados libres y soberanos en lo que
concierne a su régimen interior y que dichos
Estados estarán unidos en una Federación de
acuerdo con los principios de la misma Ley
Fundamental; también previene que los Estados
son libres en su régimen interno, y que están
unidos en una Federación de acuerdo con los
lineamientos de la misma Constitución. Por otra
parte, el artículo 41 de la Ley Fundamental estatuye
que la soberanía se ejerce a través de los Poderes
de la Unión en los casos de la competencia de
éstos, y por los de los Estados en lo que
corresponde a sus regímenes internos. Se
establece, pues, la competencia de los Poderes
Federales en la misma Constitución y así indica, en
forma expresa, las atribuciones de Poder
Ejecutivo, Legislativo y Judicial y por exclusión
determina los asuntos de la competencia de los
Estados federales, de acuerdo con su artículo 124
la Constitución establece como forma de gobierno
de la República Mexicana la Federación, lo que de
acuerdo con los lineamientos de la misma se
traduce en la separación de facultades de la

97
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Federación como orden jurídico total del Estado

mexicano y las distintas entidades federativas
como órdenes jurídicos parciales que dictan
disposiciones en lo que corresponde
exclusivamente a sus regímenes internos. El
legislador federal, al determinar en el artículo 1°,
fracción VI, incisos a), b) y c), de la Ley de Vías
Generales de Comunicación, cuáles caminos
tienen carácter de vías generales de comunicación,
se fundó en la Constitución Federal y tal decisión
no afecta la soberanía de las entidades federativas,
porque las razones para considerarlos así son
evidentes, pues si un camino nacional entronca
con uno extranjero los posibles conflictos o
relaciones entre ellos se relacionarían a un
problema en que debería intervenir un Estado con
otro en el plano internacional y el único autorizado
es la Federación mexicana que es la entidad del
orden jurídico internacional; si un camino atraviesa
dos o más entidades federativas, existe la idea de
que ninguna de ellas querría hacerse cargo de la
vía general, y si la Federación construyó el camino,
tal circunstancia le dará carácter federal por vía de
pertenencia. No existe ataque a la esfera de las
entidades federativas con el establecimiento de las
vías generales de comunicación, pues en los tres
incisos indicados hay razones para estimar esos
caminos como generales y no como locales.”.

98
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Conviene aclarar que si bien en la tesis transcrita se alude al

artículo 1°, fracción VI, incisos a), b) y c), de la Ley de Vías
Generales de Comunicación, el cual fue derogado por el artículo
Tercero Transitorio de la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y
tres; sin embargo, su contenido fue retomado por el artículo 2°,
fracción I, incisos a), b) y c), del ordenamiento legal citado en
segundo término y que más adelante se reproduce; por tanto, el
criterio jurídico sustentado en la tesis transcrita, subsiste en su
esencia.

Ahora bien, los artículos 1, 2, fracción V, y 29, fracción IX, de

la Ley General de Bienes Nacionales, establecen:

“ARTÍCULO 1.- La presente Ley es de orden público

e interés general y tiene por objeto establecer:
I.- Los bienes que constituyen el patrimonio de la
Nación;
II.- El régimen de dominio público de los bienes de
la Federación y de los inmuebles de los
organismos descentralizados de carácter federal;
III.- La distribución de competencias entre las
dependencias administradoras de inmuebles;
IV.- Las bases para la integración y operación del
Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y
Paraestatal y del Sistema de Información
Inmobiliaria Federal y Paraestatal, incluyendo la

99
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

operación del Registro Público de la Propiedad

Federal;
V.- Las normas para la adquisición, titulación,
administración, control, vigilancia y enajenación de
los inmuebles federales y los de propiedad de las
entidades, con excepción de aquéllos regulados
por leyes especiales;
VI.- Las bases para la regulación de los bienes
muebles propiedad de las entidades, y
VII.- La normatividad para regular la realización de
avalúos sobre bienes nacionales.”.

“ARTÍCULO 2.- Son bienes de dominio público:

...
V.- Los de uso común.”.

“ARTÍCULO 29.- Son bienes de uso común:

...
IX.- Los caminos, carreteras y puentes que
constituyen vías generales de comunicación, con
sus servicios auxiliares y demás partes integrantes
establecidas en la ley federal de la materia.”.

De acuerdo con los preceptos legales reproducidos y

conforme a las facultades constitucionales concedidas al
Congreso de la Unión, los caminos, carreteras y puentes que
constituyen vías generales de comunicación, como es el caso de
un tramo carretero dentro de un Estado pero que comunica a dos
o más, son bienes propiedad originaria de la Nación por lo tanto

100
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

de dominio público y están considerados como bienes de uso

común y, por disposición constitucional, se encuentran sujetos
exclusivamente a la jurisdicción Federal.

La competencia jurisdiccional federal administrativa

corresponde al Poder Ejecutivo Federal, tratándose de vías
generales de comunicación, se reitera en el artículo 3°, párrafo
primero, de la Ley de Vías Generales de Comunicación, que
prevé lo siguiente:

“ARTÍCULO 3°.- (primer párrafo).- Las vía generales

de comunicación y los modos de transporte que
operan en ellas quedan sujetos exclusivamente a
los Poderes Federales. El Ejecutivo ejercitará sus
facultades por conducto de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes en los siguientes
casos y sin perjuicio de las facultades expresas
que otros ordenamientos legales concedan a otras
Dependencias del Ejecutivo Federal:
...”.

Por su parte, los artículos 1°, 2°, fracción I, 3°, 5°, párrafo
primero y 22 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes
Federal, establecen:

“ARTÍCULO 1°.- La presente Ley tiene por objeto

regular la construcción, operación, explotación,
conservación y mantenimiento de los caminos y
puentes a que se refieren las fracciones I y V del

101
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

artículo siguiente, los cuales constituyen vías

generales de comunicación, así como los servicios
de autotransportes federal que en ellos operan y
sus servicios auxiliares.”.

“ARTÍCULO 2°.- Para los efectos de esta Ley, se

entenderá por:
I.- Caminos o carreteras:
a) Los que entronquen con algún camino de país
extranjero.
b) Los que comuniquen a dos o más estados de la
Federación; y,
c) Los que en su totalidad o en su mayor parte sean
construidos por la Federación; con fondos
federales o mediante concesión federal por
particulares, estados o municipios.
...”.

“ARTÍCULO 3°.- Son parte de las vías generales de

comunicación los terrenos necesarios para el
derecho de vía, las obras, construcciones y demás
bienes y accesorios que integran las mismas.”.

“ARTÍCULO 5°.- (primer párrafo).- Es de

jurisdicción federal todo lo relacionado con los
caminos, puentes y los servicios de autotransporte
que en ellos operan y sus servicios auxiliares.
...”.

102
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

“ARTÍCULO 22.- Es de utilidad pública la

construcción, conservación y mantenimiento de los
caminos y puentes. La Secretaría por sí, o a
petición de los interesados, efectuará la
compraventa o promoverá la expropiación de los
terrenos, construcciones y bancos de material
necesarios para tal fin. La compraventa o
expropiación se llevará a cabo conforme a la
legislación aplicable.
En el caso de compraventa, ésta podrá llevarse a
cabo a través de los interesados, por cuenta de la
Secretaría.
Los terrenos y aguas nacionales así como los
materiales existentes en ellos, podrán ser utilizados
para la construcción, conservación y
mantenimiento de los caminos y puentes conforme
a las disposiciones legales.”.

De los preceptos legales transcritos se desprende, en lo que

al caso interesa, que el referido ordenamiento legal tiene por
objeto regular la construcción, operación, explotación,
conservación y mantenimiento de los caminos que constituyan
vías generales de comunicación y que son: a) los que entronquen
con algún camino de país extranjero; b) los que comuniquen a
dos o más estados de la Federación; y, c) los que en su totalidad
o en su mayor parte sean construidos por la Federación, ya sea
con fondos federales o mediante concesión federal por
particulares, estados o municipios. Que también forman parte de
las vías generales de comunicación los terrenos necesarios para

103
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

el derecho de vía; asimismo, se reitera el que todo lo relacionado

con estos caminos es de jurisdicción Federal; y, que la
construcción, conservación y mantenimiento de los caminos es de
utilidad pública.

De acuerdo con lo anterior, para que una carretera sea

considerada vía general de comunicación y, por ende, de
jurisdicción Federal, por ser propiedad originaria de la Nación, es
menester que se coloque en alguno de los supuestos previstos en
la fracción I del artículo 2° de la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal, esto es, que entronquen con algún
camino de país extranjero, o que comuniquen a dos o más
estados de la Federación, o bien, que en su totalidad o en su
mayor parte sean construidos por la Federación.

En el caso que nos ocupa y con las probanzas aportadas, se

concluye que el tramo carretero es de naturaleza Federal.

Por los anteriores motivos, no le asiste la razón a la parte

demandada en cuanto que conforme al artículo 132
constitucional, que la Federación necesita permiso de la
legislatura local para que pueda tener jurisdicción y dominio sobre
el tramo carretero en conflicto, en virtud de que ésta no se ubica
en las hipótesis establecidas en el referido precepto
constitucional.

El artículo 132 constitucional se transcribe nuevamente para

su mejor comprensión:

104
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

“ARTÍCULO 132.- Los fuertes, los cuarteles,

almacenes de depósito y demás bienes inmuebles
destinados por el Gobierno de la Unión al servicio
público o al uso común, estarán sujetos a la
jurisdicción de los Poderes Federales en los
términos que establezca la ley que expedirá el
Congreso de la Unión; mas para que lo estén
igualmente los que en lo sucesivo adquieran
dentro del territorio de algún Estado, será
necesario el consentimiento de la legislatura
respectiva.”.

El precepto constitucional reproducido, en lo que al caso

interesa, condiciona el ejercicio de la jurisdicción de los Poderes
Federales respecto de los bienes inmuebles que se destinen al
servicio público o al uso común, adquiridos dentro del territorio de
algún Estado, después del primero de mayo de mil novecientos
diecisiete, en que entró en vigor la Constitución Federal, al
consentimiento que otorguen las legislaturas locales y, obtenido
éste, el ejercicio de esa jurisdicción se hará en los términos que
establezca la ley que al efecto expida el Congreso de la Unión.

El requisito de que exista consentimiento de las Legislaturas

locales para que los poderes federales puedan ejercer jurisdicción
sobre los bienes a que se refiere el precepto constitucional en
comento, obedece al respeto que debe imperar entre los
diferentes ámbitos competenciales, de tal manera que no basta
con que en la ley relativa el Congreso de la Unión establezca en
qué supuestos o respecto de qué bienes puedan ejercer

105
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

jurisdicción los poderes federales y en cuáles las entidades

federativas, sino que es menester que las Legislaturas estatales
den su consentimiento cuando los bienes se encuentren en su
territorio, a excepción de los que la propia Constitución establece.

Lo anterior, se desprende del dictamen presentado por la

Segunda Comisión del Órgano Constituyente, en la sesión
ordinaria celebrada el veintiuno de enero de mil novecientos
diecisiete, en el que, para justificar su inclusión a la Constitución
Federal, por no encontrarse originalmente en la iniciativa
correspondiente que presentó Don Venustiano Carranza, se dijo:

“El proyecto de reformas suprime los artículos 12 y

126 de la Constitución de 1857. La primera
disposición establece la jurisdicción federal sobre
los fuertes, cuarteles, etc., previniendo que para
poder tener dicha jurisdicción sobre los inmuebles
o edificios que en lo sucesivo adquiera la
Federación, se requerirá el consentimiento de la
Legislatura respectiva.--- Este artículo consagra el
respeto a la soberanía local sobre el
establecimiento de jurisdicciones federales, y ya
que se ha notado el propósito de enaltecer el papel
de los Estados en nuestro sistema político, la
Comisión ha creído bueno conservar tal
disposición y la inserta en el título 6°, en el artículo
131.”.

106
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Ahora bien, el consentimiento a que se refiere el precepto

constitucional que se analiza, se traduce en la voluntad de la
legislatura local de permitir o autorizar a los Poderes Federales
para que ejerzan jurisdicción respecto de los bienes inmuebles
que menciona el propio precepto, sin embargo, no se requiere el
consentimiento de las legislaturas locales, cuando se trata de
carreteras federales que como quedó precisado además de ser
bienes inmuebles de uso común, destinados a un servicio público,
son bienes propiedad originaria de la Nación y por lo tanto no se
encuentran contemplados dentro del supuesto normativo
establecido en el artículo 132 constitucional transcrito, por lo que
por esta circunstancia no se transgrede el pacto Federal.

En efecto, basta con que se encuentren acreditados los

extremos antes mencionados, para que los poderes federales
ejerzan jurisdicción sobre el tramo carretero en cuestión, sin que
sea necesario que se cuente con el consentimiento del Congreso
del Estado de Chihuahua en términos del artículo 132 de la
Constitución Federal.

Conforme a la conclusión alcanzada, de que por las

características de la carretera en que se ubica el tramo en
conflicto, es de jurisdicción Federal; resulta innecesario valorar las
pruebas ofrecidas por las partes tendentes a demostrar quién ha
ejercido jurisdicción sobre ese tramo carretero, toda vez que la
jurisdicción no se adquiere por el solo ejercicio, sino que debe
contemplarse expresamente en disposiciones constitucionales o
legales.

107
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

De igual forma, resulta innecesario la valoración de pruebas

tendentes a acreditar si la construcción de la carretera fue
realizada en su totalidad o en su mayor parte por la Federación, o
bien, por el Gobierno del Estado de Chihuahua, dado que esto
sólo constituye otro de los supuestos que conforme al artículo 2°
de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransportes Federal,
otorgan jurisdicción, ya sea Federal o local, según el caso, de tal
suerte que de probarse que el Gobierno local hubiese realizado la
construcción, no por esa circunstancia el tramo carretero pasa a
ser jurisdicción del Estado, por encontrarse acreditadas las
hipótesis previstas en los incisos a) y b) del citado numeral.

No es obstáculo para arribar a la conclusión alcanzada, el

argumento de la parte actora en el sentido de que el Gobierno del
Estado de Chihuahua, con recursos propios, construyó en el año
dos mil uno, un tramo carretero paralelo al ya existente;
acondicionó y adecuó su tramo original para darle el perfil y
especificaciones técnicas de una autopista y que por tanto dejó
de ser parte de la carretera federal México-Ciudad Juárez, ya que
se trata de una distinta que sólo une a los Municipios de Hidalgo
del Parral y Jiménez. Argumento que resulta infundado por lo
siguiente.

La parte actora acompañó a la demanda de controversia

constitucional, copia certificada del Contrato de Obra Pública N°.
80/00 a Precios Unitarios y Tiempo Determinado, que el Gobierno
del Estado de Chihuahua celebró con la empresa Pavimentos de
la Laguna, Sociedad Anónima de Capital Variable el veintiocho de

108
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

junio de dos mil (fojas de la veintisiete a la cuarenta y tres del

expediente), en cuya cláusula primera se estipuló lo siguiente:

“CLÁUSULAS: PRIMERA.- OBJETO DEL

CONTRATO. ‘EL GOBIERNO’ encomienda a ‘EL
CONTRATISTA’ los trabajos consistentes en
construcción de terracerías, estructuras y obras de
drenaje, pavimentación y señalamiento del
Segundo Cuerpo y Rehabilitación del Cuerpo
Actual de la Carretera Parral-Jiménez, en el Estado
de Chihuahua.--- ‘EL CONTRATISTA’ se obliga a
realizar los trabajos hasta su total terminación,
acatando para ello lo establecido en su Propuesta,
en las bases del concurso de licitación pública de
la cual derivó el presente contrato, en el Programa
de Obra aprobado, en los presupuestos, en los
planos, en los proyectos, en las especificaciones,
en el clausulado de este Contrato, así como lo
establecido en los diversos ordenamientos y
normas de construcción vigentes, mismos que se
tienen por reproducidos como parte integrante de
este Instrumento.”.

Conforme a la cláusula transcrita, el tramo carretero que

construyó el Gobierno del Estado de Chihuahua con recursos
propios, el cual comunica a los Municipios de Hidalgo del Parral y
de Jiménez, se realizó como un segundo cuerpo paralelamente al
tramo carretero de jurisdicción federal, con el fin de darle las
características propias de una autopista, esto es, que funcione

109
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

con cuatro carriles, según lo manifiesta además, en la misma

demanda; circunstancias éstas por las cuales la actora estima que
debe ser de jurisdicción estatal; sin embargo, al realizarse la
construcción en forma paralela y adyacente al camino ya
existente, debe estimarse que forma parte de éste último y, por
tanto, también es de jurisdicción Federal.

Lo anterior es así, toda vez que de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 3° de la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal, son parte de las vías generales de
comunicación los terrenos necesarios para el derecho de vía, las
obras, construcciones y demás bienes y accesorios que integran
las mismas.

El derecho de vía a que se refiere el precepto legal citado,

se encuentra definido en la fracción III del artículo 2° del mismo
ordenamiento legal, al establecer:

“ARTÍCULO 2°.- Para los efectos de esta ley, se

entenderá por:
...
III.- Derecho de vía: Franja de terreno que se
requiere para la construcción, conservación,
ampliación, protección y en general para el uso
adecuado de una vía general de comunicación,
cuya anchura y dimensiones fija la Secretaría, la
cual no podrá ser inferior a 20 metros a cada lado
del eje del camino. Tratándose de carreteras de

110
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

cuerpos, se medirá a partir del eje de cada uno de

ellos;
...”.

Es aplicable al criterio anterior, la Tesis Jurisprudencial

sustentada por este Tribunal Pleno, número P./J. 79/2003,
consultable en la página quinientos treinta y seis, Tomo XVIII,
diciembre de dos mil tres, Novena Época del Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es el siguiente:

“VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. LOS

ARTÍCULOS 38 Y NOVENO TRANSITORIO DE LA
LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL
EJERCICIO FISCAL 2003, VIOLAN EL ARTÍCULO
116, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL, AL FACULTAR A LOS ESTADOS Y
MUNICIPIOS PARA AMPLIAR Y EXPLOTAR
TRAMOS CARRETEROS DE JURISDICCIÓN
FEDERAL.- Los preceptos legal y transitorio
citados, que establecen que las entidades
federativas y los Municipios podrán construir vías
de comunicación vehicular paralelas a las de
jurisdicción federal con el propósito de que existan
cuatro carriles de circulación y de instalar casetas
de cobro por el servicio que se preste en dichas
vías, sin que se haya celebrado un convenio con el
Ejecutivo Federal, violan el artículo 116, fracción
VII, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, ya que con

111
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

independencia de que se utilice o no el derecho de

vía de las carreteras existentes (franja de terreno
adyacente), la intención de crear cuatro carriles
para que funcionen en forma de autopista y de
instalar casetas de cobro por el servicio que se
preste en ambas vías de comunicación, evidencia
que se trata de la ampliación y explotación de
tramos carreteros de jurisdicción federal y, por
ende, de la ejecución de una obra pública federal,
por lo que la realización de esas actividades por
parte de los Estados y Municipios requiere de la
celebración de un convenio con el Ejecutivo
Federal, en virtud de que la potestad del Congreso
de la Unión para legislar en materia de vías
generales de comunicación no conlleva la
posibilidad de transferirle a aquéllos, mediante ley,
facultades que corresponden a las dependencias
del Ejecutivo Federal, como son la construcción o
ampliación y la explotación de las carreteras
federales, así como su conservación y
mantenimiento. Esto es, si la delegación de esas
facultades conlleva la coexistencia de derechos y
obligaciones para las partes involucradas, resulta
indispensable la celebración de convenios que
satisfagan los requisitos, términos y condiciones
que la ley de la materia establece, a fin de delimitar
el campo de acción de cada una, fijando la
normatividad o el régimen jurídico al que deberán
sujetarse para garantizar a los usuarios las

112
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

condiciones de seguridad, calidad y eficiencia en

la prestación del servicio público de carreteras.
Además, los caminos o carreteras catalogados
como vías generales de comunicación en el
artículo 2°, fracción I, de la Ley de Caminos,
Puentes y Autotransportes Federal, son bienes de
uso común y del dominio público de la Federación
y su construcción, conservación o mantenimiento,
ampliación y explotación corresponden al
Gobierno Federal, por conducto del Ejecutivo; por
tanto, mientras pertenezcan a ese régimen jurídico,
su ampliación y explotación sólo puede
transferirse a los particulares, Estados o
Municipios, mediante concesión o convenio,
conforme a las reglas que prevé la citada ley.”.

De lo antes expuesto, se colige que el tramo carretero

Parral-Jiménez, forma parte de una carretera que comunica a
varios Estados de la Federación y, además, entronca con un país
extranjero, por lo que se trata de una vía general de
comunicación.

No pasa inadvertida la tesis que la parte actora invoca en su

demanda, la cual no le beneficia, en tanto que una cuestión es
que adquiera la propiedad legítima de los terrenos que
constituyen los derechos de vía, y otra cosa muy distinta, es que
la Federación tenga que pedir la autorización a que se refiere el
artículo 132, ya que como la propia tesis señala las vías

113
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

generales de comunicación son bienes de uso común y por ende

del dominio público de jurisdicción Federal.

Apoya a la anterior consideración, la tesis del Tribunal Pleno

P.XLV/93, consultable en la página veintitrés, Tomo 68, Agosto de
1993, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación,
consultable en la página veintitrés, cuyo contenido el siguiente:

“DERECHO DE VIA. PARA QUE ESTE EXISTA, LA

FEDERACION DEBE ADQUIRIR LA PROPIEDAD DE
LOS TERRENOS QUE LO CONSTITUYEN. Si bien el
artículo 2o. de la Ley de Vías Generales de
Comunicación señala que el derecho de vía es
parte integrante de éstas, y los artículos 2o., 5o. y
29 de la Ley General de Bienes Nacionales
previenen que dichas vías son bienes de uso
común y, por ende, del dominio público, a la vez
que reservan su jurisdicción a la Federación, ello
no significa que, por el solo mandato de tales
normas, la Federación pueda disponer como
propietaria de los terrenos que forman el derecho
de vía. Por tanto, la Federación sólo podrá disponer
legítimamente de ellos, una vez que, a través de
alguno de los procedimientos establecidos por la
ley, haya adquirido la propiedad de los mismos.”.

De acuerdo con todo lo anterior, al quedar demostrado que

el tramo carretero Parral-Jiménez, forma parte de una carretera
que comunica a varios estados de la Federación y, además,

114
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

entronca con un camino de un país extranjero, se colige que son

los poderes federales quienes deben ejercer jurisdicción sobre él,
de tal suerte que, para que el Gobierno del Estado de Chihuahua
pueda ejercer jurisdicción, es menester que celebre con el
Gobierno Federal convenio para construir, conservar, mantener,
ampliar y explotar dicho tramo de camino, en términos de lo
dispuesto por el artículo 116, fracción VII, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La citada disposición constitucional establece:

“ARTÍCULO 116.- El poder público de los Estados

se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o
más de estos poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un
solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán
conforme a la Constitución de cada uno de ellos,
con sujeción a las siguientes normas:
...
VII.- La Federación y los Estados, en los términos
de ley, podrán convenir la asunción por parte de
éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y
operación de obras y la prestación de servicios
públicos, cuando el desarrollo económico y social
lo haga necesario.
Los Estados estarán facultados para celebrar esos
convenios con sus Municipios, a efecto de que

115
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

éstos asuman la prestación de los servicios o la

atención de las funciones a las que se refiere el
párrafo anterior.”.

Ahora bien, de las constancias de autos no se advierte que

se haya celebrado convenio entre la Federación y el Estado de
Chihuahua para que éste pueda construir, conservar, mantener,
ampliar y explotar el tramo de camino Parral-Jiménez, no obstante
las diversas gestiones que la parte actora ha realizado al
respecto, entre las que se encuentra el oficio número 1019-11-00,
de dos de diciembre de dos mil, a través del cual el Gobernador,
el Secretario General de Gobierno y el Secretario de
Comunicaciones y Obras Públicas, todos del Gobierno del Estado
de Chihuahua, solicitaron al Secretario de Comunicaciones y
Transportes del Ejecutivo Federal, en términos de la Ley de
Caminos, Puentes y Autotransportes Federal, el otorgamiento de
Concesión para la rehabilitación, operación, explotación,
conservación y mantenimiento de la carretera de dos carriles
Parral-Jiménez, ubicada del Km. 1+600 al Km. 76+500, de la ruta
México 45, así como el Ramal a Valle de Allende del Km. 0+000
al Km. 5+600, anexándose al presente el croquis de ubicación de
dichos tramos. (Fojas de la treinta a la treinta y cinco del cuaderno
de pruebas de la parte demandada).

Al respecto, obra en autos copia certificada del oficio número

107.305.-076, de siete de junio de dos mil (foja veintisiete del
cuaderno de pruebas ofrecidas por la demandada), por medio del
cual el Director General de Conservación de Carreteras de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, informó al Director

116
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

General del Centro de la propia Secretaría en Chihuahua, que por

acuerdo número 107(300)15, de treinta de mayo del mismo año,
el Subsecretario de Infraestructura de dicha Secretaría, emitió su
conformidad para que se entreguen al Gobierno del Estado de
Chihuahua diversos tramos carreteros, entre los que se encuentra
el de Hidalgo del Parral-Jiménez, por lo que se pidió la realización
de los trámites necesarios para la celebración de los convenios
respectivos; sin embargo, dicho convenio aún no ha sido signado
por las autoridades correspondientes, como se desprende de la
copia certificada que de él obra a fojas de la doscientos cincuenta
y cuatro a la doscientos cincuenta y seis vuelta del citado
cuaderno de pruebas.

De acuerdo con lo anterior y toda vez que el Gobierno

Federal aún no ha celebrado convenio con el Gobierno del Estado
de Chihuahua para que éste pueda construir, conservar,
mantener, ampliar y explotar el tramo de camino Parral-Jiménez,
luego, en principio, sólo los poderes federales tienen jurisdicción
sobre dicho tramo carretero.

Sostiene la demandante que la Federación invade la esfera

competencial y las facultades que le corresponden al Estado de
Chihuahua, como las relativas a la administración, conservación,
explotación y carreteras estatales, las cuales son bienes de su
patrimonio y dominio público, en términos del artículo 3º de la
Constitución Política del Estado de Chihuahua.

El anterior concepto de invalidez deviene infundado.

117
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Como quedó precisado, el tramo carretero sujeto a

controversia, comunica a diversos Estados de la República,
entroncando con los Estados Unidos de América.

Se trata de una vía general de comunicación de jurisdicción

Federal propiedad originaria de la Nación.

Por lo tanto, este tramo carretero no se ubica en la hipótesis

establecida en el artículo 132 constitucional, ya que no se
segrega del territorio de la entidad federativa para incorporarse a
la Federación, por lo cual no se requiere el consentimiento del
Estado de Chihuahua.

Por tales motivos, no se transgreden los artículos 40, 41, 42,

121, fracción II, y 124 de la Constitución Federal, respetándose el
sistema federal mexicano, como se pasa a demostrar.

“ARTÍCULO 40.- Es voluntad del pueblo mexicano

constituirse en una República representativa,
democrática, federal, compuesta de Estados libres
y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior; pero unidos en una Federación establecida
según los principios de esta ley fundamental.”.

“ARTÍCULO 41.- El pueblo ejerce su soberanía por

medio de los Poderes de la Unión, en los casos de
la competencia de éstos, y por los de los Estados,
en lo que toca a sus regímenes interiores, en los
términos respectivamente establecidos por la

118
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

presente Constitución Federal y las particulares de

los Estados, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.”.

“ARTÍCULO 42.- El territorio nacional comprende:

I.- El de las partes integrantes de la Federación;
II.- El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos
en los mares adyacentes;
III.- El de las islas de Guadalupe y las de
Revillagigedo situadas en el Océano Pacífico;
IV.- La plataforma continental y los zócalos
submarinos de las islas, cayos y arrecifes;
V.- Las aguas de los mares territoriales en la
extensión y términos que fija el Derecho
Internacional y las marítimas interiores;
VI.- El espacio situado sobre el territorio nacional,
con la extensión y modalidades que establezca el
propio Derecho Internacional.

“ARTÍCULO. 121.- En cada Estado de la Federación

se dará entera fe y crédito de los actos públicos,
registros y procedimientos judiciales de todos los
otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes
generales, prescribirá la manera de probar dichos
actos, registros y procedimientos, y el efecto de
ellos, sujetándose a las bases siguientes:
…
II.- Los bienes muebles e inmuebles se regirán por
la ley del lugar de su ubicación.

119
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

..”.

“ARTÍCULO 124.- Las facultades que no están

expresamente concedidas por esta Constitución a
los funcionarios federales, se entienden reservadas
a los Estados.”.

De los preceptos constitucionales reproducidos, se

desprende que en ellos se prevé, respectivamente, la forma de
gobierno del sistema político mexicano (república representativa,
democrática y federal), y la soberanía estatal en todo lo
concerniente a su régimen interior; asimismo, se establece el
principio de división de poderes que debe regir en los Estados; el
territorio nacional; los bienes inmuebles que se rigen por las
correspondientes leyes locales; y, por último, se contiene el
principio general de competencia de las autoridades federales y
locales, el cual descansa sobre la base de que las atribuciones
que los Estados no confirieron expresamente a la Federación a
través del Pacto Federal, se encuentran reservadas para ellos.

Así, el sistema federal mexicano se basa en una

Constitución Federal emanada de la voluntad del pueblo, a través
de las partes que la integran, de tal suerte que cada una de ellas
se encuentra sujeta a la Constitución Federal, la cual hace una
distribución de competencias en los diferentes niveles de gobierno
(federal, estatal, municipal y Distrito Federal); en este sistema de
distribución se enumeran las materias que corresponden a cada
uno de los ámbitos competenciales, sobre la base de que lo que

120
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

no se encuentra conferido a la Federación, está reservado a los

Estados.

El artículo 41, de la Constitución Política, dispone

expresamente que las constituciones particulares de los Estados
en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en otros
varios preceptos de la Constitución Federal impone ciertas
obligaciones positivas y negativas de los Estados que sus
constituciones deben respetar. Por tanto, la autonomía
constitucional se desenvuelve y expresa en las constituciones
locales.

En este orden de ideas, los Estados de la Federación son

autónomos, ya que pueden gobernarse por sí mismos dentro de
las limitaciones impuestas por la Constitución Federal; así, por
ejemplo, las garantías individuales obligan a todas las
autoridades, sean éstas federales o locales; asimismo, los
Estados tienen el deber de adoptar para su régimen interior la
forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo
como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio libre conforme a las bases precisadas
por el artículo 115 constitucional.

Conforme a la distribución de competencias que regula la

Constitución Federal, cada nivel de gobierno es autónomo en su
ejercicio, de tal manera que la federación no debe inmiscuirse en
el quehacer gubernamental de los Estados y viceversa, a no ser
que la propia Constitución así lo exprese, pues de lo contrario se

121
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

estaría en presencia de una invasión de competencias, lo que

afectaría el sistema federal mexicano.

Tanto la Federación como los Estados cuentan con sus

propias competencias derivadas de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, Constituciones Federales, Leyes
Federales y locales y demás disposiciones normativas.

De lo que se concluye, de las leyes analizadas que no se

invade la esfera competencial y las facultades del Estado de
Chihuahua, ya que el tramo carretero que nos ocupa es de
jurisdicción Federal y por lo tanto en este específico caso, no se
requiere el consentimiento de la legislatura local, para su
administración, conservación, explotación y operación.

Por último, respecto este Tribunal Pleno se remite

nuevamente al concepto de invalidez esgrimido por la actora,
consistente en que el acto cuya invalidez se demanda, en cuanto
pretende impedir que el Estado de Chihuahua ejerza jurisdicción
sobre el tramo carretero en conflicto, violenta el artículo 73,
fracción XVII de la Constitución Federal, con relación a los
artículos 38 y Noveno Transitorio de la Ley de Ingresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal de 2003, en que se otorga a
las entidades federativas y a los municipios, facultades para
conservar, administrar y operar las carreteras de jurisdicción
Federal, siempre y cuando se construyan vías de comunicación
vehicular paralelas a las vías de comunicación vehicular de
jurisdicción Federal; cuenten con cuatro carriles de circulación;
facultándolas para que, en su caso, puedan establecer casetas de

122
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

cobro para el servicio que se preste en ambas vías en el territorio

de la entidad o municipio, en términos de las disposiciones
legales aplicables, asumiendo el costo de mantenimiento y
conservación; cabe señalar lo siguiente.

Este Alto Tribunal estima ineficaz el anterior concepto en

virtud de que los artículos 38 y Noveno Transitorio de la Ley de
Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2003, con los
que la parte actora basa su argumento de inconstitucionalidad del
acto impugnado, fueron declarados inválidos por este Tribunal
Pleno en sesión celebrada el catorce de octubre de dos mil tres,
al resolver la acción de inconstitucionalidad número 10/2003 y su
acumulada 11/2003, promovida por el Procurador General de la
República y Diputados integrantes de la Quincuagésima Octava
Legislatura del Congreso de la Unión respectivamente, que dio
origen a la Tesis Jurisprudencial número P./J. 79/2003,
consultable en la página quinientos treinta y seis del Tomo XVIII,
diciembre de dos mil tres, Novena Época del Semanario Judicial
de la Federación, cuyo tenor es el siguiente:

“VÍAS GENERALES DE COMUNICACIÓN. LOS

ARTÍCULOS 38 Y NOVENO TRANSITORIO DE LA
LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL
EJERCICIO FISCAL 2003, VIOLAN EL ARTÍCULO
116, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL, AL FACULTAR A LOS ESTADOS Y
MUNICIPIOS PARA AMPLIAR Y EXPLOTAR
TRAMOS CARRETEROS DE JURISDICCIÓN
FEDERAL.- Los preceptos legal y transitorio

123
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

citados, que establecen que las entidades

federativas y los Municipios podrán construir vías
de comunicación vehicular paralelas a las de
jurisdicción federal con el propósito de que existan
cuatro carriles de circulación y de instalar casetas
de cobro por el servicio que se preste en dichas
vías, sin que se haya celebrado un convenio con el
Ejecutivo Federal, violan el artículo 116, fracción
VII, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, ya que con
independencia de que se utilice o no el derecho de
vía de las carreteras existentes (franja de terreno
adyacente), la intención de crear cuatro carriles
para que funcionen en forma de autopista y de
instalar casetas de cobro por el servicio que se
preste en ambas vías de comunicación, evidencia
que se trata de la ampliación y explotación de
tramos carreteros de jurisdicción federal y, por
ende, de la ejecución de una obra pública federal,
por lo que la realización de esas actividades por
parte de los Estados y Municipios requiere de la
celebración de un convenio con el Ejecutivo
Federal, en virtud de que la potestad del Congreso
de la Unión para legislar en materia de vías
generales de comunicación no conlleva la
posibilidad de transferirle a aquéllos, mediante ley,
facultades que corresponden a las dependencias
del Ejecutivo Federal, como son la construcción o
ampliación y la explotación de las carreteras

124
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

federales, así como su conservación y

mantenimiento. Esto es, si la delegación de esas
facultades conlleva la coexistencia de derechos y
obligaciones para las partes involucradas, resulta
indispensable la celebración de convenios que
satisfagan los requisitos, términos y condiciones
que la ley de la materia establece, a fin de delimitar
el campo de acción de cada una, fijando la
normatividad o el régimen jurídico al que deberán
sujetarse para garantizar a los usuarios las
condiciones de seguridad, calidad y eficiencia en la
prestación del servicio público de carreteras.
Además, los caminos o carreteras catalogados
como vías generales de comunicación en el artículo
2o., fracción I, de la Ley de Caminos, Puentes y
Autotransportes Federal, son bienes de uso común
y del dominio público de la Federación y su
construcción, conservación o mantenimiento,
ampliación y explotación corresponden al Gobierno
Federal, por conducto del Ejecutivo; por tanto,
mientras pertenezcan a ese régimen jurídico, su
ampliación y explotación sólo puede transferirse a
los particulares, Estados o Municipios, mediante
concesión o convenio, conforme a las reglas que
prevé la citada ley.”.

En tales circunstancias, los argumentos que hizo valer la

representante del Presidente de la República en su escrito de
reconvención, son fundados, en el sentido de que el Gobierno del

125
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Estado de Chihuahua transgrede el contenido de los artículos 27,

73, fracción XVII y 124 constitucionales al haber establecido
casetas de cobro en el tramo carretero Parral-Jiménez que es una
vía general de comunicación federal que forma parte de la
Carretera Panorámica, México-Ciudad Juárez (Ruta 45) la cual
comunica a varios Estados de la República Mexicana.

Por los motivos expuestos, y como lo sostiene el Poder

Ejecutivo, las autoridades locales no pueden realizar ninguna
actividad que esté relacionada con esta vía general de
comunicación o sea, el Gobernador del Estado de Chihuahua
carece de atribuciones para cobrar peaje en el citado tramo
carretero por ser una vía general de comunicación de jurisdicción
Federal.

Por lo expuesto con anterioridad, el Poder Ejecutivo del

Estado de Chihuahua no debía cobrar cuotas a usuarios del
tramo carretero comprendido entre los Municipios de Jiménez e
Hidalgo del Parral, en el Estado de Chihuahua, ya que si bien los
artículos 38 y Noveno Transitorio de la Ley de Ingresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal de 2003, que invocó para
sostener la constitucionalidad de su acto, en principio tuvieron
vigencia respecto de dicho tramo carretero, también lo es que,
como se dijo en párrafos anteriores, estos fueron declarados
inválidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la
sentencia de catorce de octubre de dos mil tres, dictada en la
Acción de Inconstitucionalidad 10/2003 y su acumulada 11/2003,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de
octubre del mismo año, surtiendo efectos el día siguiente, es

126
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

decir, el treinta del mismo mes y año citados, de donde emana la

anterior tesis de jurisprudencia transcrita.

Tal como se desprende de la referida publicación al ordenar

lo siguiente:

“En acatamiento a las normas transcritas y de

conformidad con lo expuesto en los considerandos
sexto y séptimo de esta resolución, al ser
inconstitucionales los artículos 38 y Noveno
Transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal 2003, deben hacerse las
precisiones siguientes.

En primer lugar, se establece que el Presidente de

este Alto Tribunal ordenará la notificación de esta
sentencia a las partes, así como su publicación en
el Semanario Judicial de la Federación, y en el
Diario Oficial de la Federación que fue el órgano en
el que se publicaron las normas cuya invalidez se
declara.

En segundo lugar, se determina que la fecha a

partir de la cual surtirá efectos la declaración de
invalidez será el día siguiente a la publicación de
esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación.

En tercer lugar, se establece que la invalidez de los

preceptos impugnados implica que a partir de la

127
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

fecha en que surta efectos la declaración, cesará la

facultad de los Estados y municipios de construir
vías de comunicación vehicular paralelas a las de
jurisdicción federal, así como de instalar casetas de
cobro por el servicio que se preste en dichas vías.”

Lo anterior es así, ya que en un principio el Ejecutivo local

cobró cuotas de peaje, con fundamento en el Decreto número
337-02-11-PO emitido por la Legislatura del Estado, y publicado
en el Periódico Oficial del Estado de Chihuahua, el trece de julio
de dos mil dos, que autorizaba al Ejecutivo del Estado a hacerlo, y
mediante Acuerdo número 24, de cinco de marzo de dos mil tres,
el Gobernador del Estado estableció la caseta de cobro y las
cuotas de peaje, sin embargo a partir del día siguiente de la
publicación de la declaratoria de invalidez transcrita, cesaron
dichas facultades de la actora tanto para construir vías de
comunicación vehicular paralelas a las de jurisdicción Federal así
como para instalar casetas de cobro por el servicio que se preste
en dichas vías.

Por todo lo referido y al ser infundados los conceptos de

invalidez esgrimidos por la parte actora, resulta procedente
reconocer la validez del oficio número SCT.637.100.034/03, de
siete de marzo de dos mil tres, en el que se contiene el acuerdo
administrativo, por medio del cual el Director General del Centro
de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en Chihuahua,
comunicó al Secretario de Comunicaciones y Obras Públicas del
Gobierno del Estado de Chihuahua, que la autopista Parral-
Jiménez de ese Estado, es de jurisdicción Federal y en

128
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

consecuencia, que esa Entidad Federativa carece de atribuciones

para realizar cobros por concepto de peaje, por ser una vía
general de comunicación de jurisdicción Federal, propiedad
originaria de la Nación.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Es procedente pero infundada la presente

controversia constitucional.

SEGUNDO.- Se sobresee en la controversia constitucional

respecto del artículo 5° de la Ley General de Bienes Nacionales,
en términos del considerando segundo de este fallo.

TERCERO.- Se reconoce la validez del oficio número

SCT.637.100.034/03, de siete de marzo de dos mil tres, expedido
por el Director General del Centro de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes en Chihuahua, del Poder Ejecutivo
Federal, precisado en el resultando primero de este fallo, en
términos del considerando octavo.

CUARTO.- Publíquese esta resolución en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y,

en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la H. Suprema Corte de

Justicia de la Nación, por mayoría de siete votos de los señores

129
 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 23/2003

Ministros Aguirre Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Díaz

Romero, Valls Hernández, Sánchez Cordero y Presidente Azuela
Güitrón; los señores Ministros Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo,
Ortiz Mayagoitia, y Silva Meza votaron en contra, y reservaron su
derecho de formular voto de minoría.

Firman el Presidente, la Ponente y el Secretario General de

Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE:

MINISTRO MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

MINISTRA PONENTE:

OLGA MA. DEL CARMEN SÁNCHEZ CORDERO

DE GARCÍA VILLEGAS.

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:

LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.

ESTA HOJA CORRESPONDE A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

23/2003. CONSTE.

130