“HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL”

Uno de los grandes éxitos sociales y económicos del principio del siglo 20, fue el
esfuerzo conjunto para establecer leyes substanciales de seguridad social. En
los años 30, ser viejo significaba frecuentemente ser pobre; muchas personas
de ambos sexos confrontaban los que llegaron a llamarse “el horror absoluto de
una vejez sin un centavo y sin esperanza”. Las leyes de Seguros Sociales
llegaron a cambiar todo eso. Cuando Roosevelt firmó la ley original dijo, “la
civilización de los últimos cien años, con sus increíbles cambios industriales, ha
tendido ha hacer la vida mas y mas insegura. Los jóvenes han empezado a temer
lo que será de ellos cuando les llegue la vejez”. Hoy, gracias al Seguro Social, la
gente sabe que tendrán una base de ingresos fija cuando se jubile.
El siglo 21 trae con él nuevos desafíos, incluyendo el de una nación que se
avejenta y la necesidad constante de proveer ingresos seguros a los
trabajadores y sus familias en la jubilación o en el caso de incapacidad o muerte
del cabeza de familia. Creo que esta breve historia del Seguro Social nos
ayudaré a ver con perspectiva y comprensión el papel de la seguridad social en
nuestras vidas, y nos ayudará a construir un programa que responda a los
cambios necesarios de un nuevo siglo.

Antes de seguir avanzando, es necesario aclarar algunos puntos:

¿Que es la Seguridad Social?

La Seguridad Social es el conjunto de regímenes y normas adoptadas por el

Estado que tienen como objetivo mantener el nivel de vida de la población y
asistir a los necesitados, mediante prestaciones en dinero y servicios, cuando
son afectados por contingencias consideradas socialmente protegibles.

El rol del Estado

El Estado, sea como responsable del diseño de políticas o como gestor,

regulador y supervisor de su instrumentación, debe buscar la más eficaz y
eficiente aplicación de los recursos públicos, debe tener una visión estratégica
de los problemas y una fuerte capacidad de gestión que armonice los intereses
de los diversos actores sociales involucrados en esta problemática para prevenir
y actuar tanto ante las fallas del mercado como ante las fallas del Estado.
Especialmente entendiendo que una política de Seguridad Social no puede
prescindir de los conceptos de ciudadanía, solidaridad, transparencia, inclusión,
y, desde luego, de responsabilidad.
En este sentido, la Constitución Nacional de nuestro país señala:
ARTICULO 14 BIS
...El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter
de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social
obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con
autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con
participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes;
jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa
del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una
vivienda digna.

NACIMIENTO Y EVOLUCION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Cuando se pretende dar una visión completa de una institución e incluso de su
plasmación en un estadio determinado no se puede prescindir de un análisis de
su evolución. En efecto, la Seguridad Social, tal y como la conocemos
actualmente, no se ha formado por generación espontánea, sino que es el
resultado de una larga evolución histórica. No obstante, en materia de Seguridad
Social, hablar de evolución no resulta del todo preciso, pues, con anterioridad al
momento en que tal expresión se acuña, únicamente se han sucedido distintas
formas de protección de las necesidades sociales, que en gran medida continúan
presentes en los distintos ordenamientos jurídicos. Por tanto, quizás sea más
propio referirnos a una evolución de la protección social, como expresión más
amplia e indicadora de los diversos instrumentos utilizados a lo largo del tiempo
para afrontar las necesidades sociales.
En este sentido y con ánimo de facilitar la sistematización de este complejísimo
proceso histórico y, no sin una cierta finalidad pedagógica, podemos distinguir,
tres fases o etapas de las distintas formas de protección social:
Las primeras medidas de protección social, desde sus orígenes hasta la
aparición de los seguros sociales, que podemos considerar como los
precedentes más remotos de la Seguridad Social.
Los Seguros Sociales: nacimiento y desarrollo de los seguros sociales, desde el
último tercio del siglo XIX hasta la configuración de los sistemas de seguridad
social, como precedente inmediato.
Los Sistemas de seguridad social, a partir de la década de los años treinta hasta
el momento actual.

1- LAS PRIMERAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN SOCIAL: LAS RAÍCES

HISTÓRICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La preocupación por la protección de las necesidades individuales y sociales

tiene raíces muy profundas en el pensamiento occidental. Se podría decir, que
la idea de protección de estas necesidades sociales ha estado presente desde
que el hombre es hombre (Aristóteles), de ahí, que las medidas de protección
social que se han venido adoptado, tanto en común como aisladamente, hayan
sido extraordinariamente numerosas y diversas. En la labor de investigar las
raíces históricas de la Seguridad Social, vamos a hacer referencia a concretas
formas de protección social indiferenciada (asistencia social, ahorro individual y
colectivo, los mecanismos basados en la idea de solidaridad y mutualidad, el
seguro privado, etc.) aparecidas a lo largo del tiempo, que no obedecen sino a
necesidades puntuales y, que constituyen, sin duda, precedentes de lo que hoy
es la Seguridad Social:
El ejemplo histórico inmediato de las medidas de protección social, al margen
del de carácter meramente anecdótico ofrecido por José el Egipcio, que al
organizar reservas cuantiosas de alimentos durante los siete años de
abundancia consiguió su racional distribución en los siguientes siete años de
escasez, lo encontramos en la antigüedad romana. Entre los collegia, los
llamados artificum vel opificum o tenuiores, eran asociaciones con una clara
finalidad mutualista. Su constitución requería la unión de al menos tres
individuos, que con aportaciones de entrada y periódicas, se comprometían a
contribuir para formar el fondo común. El fondo así formado se destinaba a
sufragar los gastos de enterramiento del socio fallecido.
Durante la Edad Media, el problema de la pobreza va a dar lugar a medidas de
protección social de diverso signo. Por un lado, se adoptan, medidas de
protección basadas en la solidaridad o ayuda mutua a través de asociaciones de
carácter corporativo o profesional. Las Cofradías y Gremios, con las
aportaciones de los miembros, ayudaban a aquellos que caían en desgracia,
protegían a las viudas y huérfanos, y llegaron, incluso, a fundar hospitales. Y,
por otro, se adoptaron medidas de asistencia social a favor de los pobres, por
parte de la Iglesia y de instituciones caritativas privadas. El Estado únicamente
se esforzará, en este momento, en la lucha y represión de la mendicidad y otras
consecuencias derivadas de la pobreza (policía de los pobres).
Las Cofradías (Cofradías religiosas benéficas, Cofradías gremiales) y las
Corporaciones gremiales eran constituidas por el acuerdo de sus socios
fundadores y la protección que dispensaba tenía un carácter mixto: mutualista y
asistencial. El primero porque la protección se diluía entre los asociados; el
segundo porque éstos no tenían un derecho de protección sin más, sino
únicamente un interés basado en el nivel de indigencia probado. Las
necesidades protegidas procedían de enfermedad, cualquiera que fuera su
causa, a la que correspondían prestaciones dinerarias, asistencia médico-
farmacéutica por los cofrades sanitarios y hospitalización cuando era posible.
También se considera merecedora de protección la vejez, el fallecimiento, la
supervivencia de viudas y huérfanos, el paro, la dote matrimonial, la cautividad,
etc. La financiación de tales prestaciones procedía de un fondo común integrado
por las aportaciones de ingreso y por las aportaciones periódicas. El fondo
común además era engrosado con las multas que la autoridad podía imponer a
los cofrades por faltas cometidas contra la asociación.
En la Edad Moderna, se da un salto cuantitativo y cualitativo en materia de
protección social. El fortalecimiento en Europa de la figura del Monarca
(Monarquía Absoluta), la aceptación por parte de los teóricos de la época (LUIS
VIVES, THOMAS HOBBES, BERNARDO WARD) de la protección como una
responsabilidad del Gobierno monárquico, y la necesidad real del apoyo del
pueblo para consolidar su autoridad sobre la aún poderosa nobleza y la naciente
burguesía, son factores que determinan que, durante los siglos XVI, XVII y XVIII,
desde la Autoridad Pública se arbitren diversas medidas de protección social.
No obstante, y pese al desarrollo en Europa de una cierta política de asistencia
pública, centrada, esencialmente, en la asistencia hospitalaria (organización
hospitalaria inglesa) y/o en la superación de determinados estadios de pobreza
a través de las organizaciones u organismos de carácter local (Diputaciones de
barrio, Juntas Municipales de Beneficencia, Privy Council), la protección
fundamental de las necesidades sociales se realiza a través del principio
mutualista (hermandades, montepíos) y de las primeras instituciones de ahorro
popular (Montes de Piedad).
Las ideas de autores como Luis VIVES, en su obra "De Subventione
Pauperatum", o de Bernardo WARD, en "Obra Pía" (1750), o Thomas HOBBES,
en El Leviathan (1621) fueron positivadas en medidas de carácter asistencial,
como las Diputaciones de barrio (1778) o el 'Privy Council' (Poor Law Act de
1601). Instituciones dirigidas al alivio y socorro interino de jornaleros, pobres
desocupados, enfermos y convalecientes, eran financiadas con limosnas,
subvenciones estatales y cuestaciones dominicales en los vecindarios. Pero,
junto a la asistencia pública, la protección fundamental de las necesidades
sociales se realiza, tanto en España como en el resto de Europa, a través del
principio mutualista, con las hermandades. En España, la Hermandad de
socorro, sucesora de la cofradía gremial, confiere, a diferencia de aquélla
derecho subjetivo pleno a los asociados para obtener, esencialmente, la
protección de enfermedad y de muerte. Acogida a la sumisión de la autoridad
eclesiástica, la hermandad chocará con la política laica del siglo XVIII (Aranda,
Campomanes, Jovellanos, Floridablanca) dando paso a los primeros montepíos.
Instituidos bajo el aliento estatal y subvencionados económicamente por el
propio Estado, los montepíos, tratan de proteger, esencialmente, las
necesidades profesionales de altos ingresos -Militar, Ministerios, Reales
Oficinas, Correos y Caminos, Real Armada, corregidores, Alcaldes Mayores,
etc.- derivadas de la supervivencia (viudedad, orfandad).
En la Época liberal, el ascenso de la burguesía, la exaltación de los principios
individualistas (Laissez faire), y el triunfo del liberalismo económico (ADAM
SMITH), abocan a la sociedad del siglo XIX a una total indefensión frente a las
necesidades sociales. La obra de Adam SMITH, "Wealth of Nations" (La Riqueza
de las Naciones), no sólo constituye un método de análisis económico apoyado
en el estudio de la dinámica del mercado (libertad absoluta), sino una
determinada concepción del papel del Estado, el "Estado Mínimo", que
desaconseja la intervención de la autoridad pública para evitar cualquier
situación de necesidad social. Para el liberalismo económico, la pobreza y las
privaciones de las clases inferiores aparecen pues, como un hecho inevitable y
necesario, lo que determina que en este momento la protección de las
necesidades sociales pasa única y exclusivamente, por la previsión individual,
es decir, por el ahorro de los individuos. Se produce así, la creación de
instituciones de ahorro popular: las Cajas postales de ahorro (Cajas de Ahorro,
Trustie savings banks, Caisses d'epargne).
En la primera mitad del siglo XIX se comienza a poner de manifiesto la
incapacidad del liberalismo económico para hacer frente a las necesidades
sociales que planteaba la nueva sociedad industrial. Esta situación desemboca
en la aparición de una nueva ideología basada en la primacía de los valores
sociales sobre los individuales, y que constituye una transformación radical del
panorama político, social y económico: el Socialismo. Esto nos traslada,
inmediatamente, a un determinado momento histórico, el último tercio del siglo
XIX, a un país, Alemania, y a una realidad política y económica, el Socialismo de
Estado, donde se sitúa el origen moderno de la Seguridad Social: los Seguros
Sociales.

2- LOS SEGUROS SOCIALES.

2.1. Los primeros seguros sociales: el programa de Bismark.

Los primeros seguros sociales aparecen en Alemania, bajo el patrocinio del
Canciller de Hierro, Otto VON BISMARCK, como una nueva forma de protección
social que relegaba al pasado, como residual, el sistema tradicional de la ayuda
en la pobreza: la beneficencia privada y pública.
El nacimiento de los seguros sociales en Alemania viene determinado por los
siguientes factores:
La Revolución Industrial empieza tardíamente (1850) pero se desarrolla con gran
rapidez. Los seguros sociales públicos no surgen, sin embargo en Alemania, o
no exclusivamente, como consecuencia de un determinado desarrollo
económico social. Si esto hubiese sido así, los primeros seguros sociales no
habrían surgido en Alemania sino en Inglaterra.
Se consolida políticamente el Estado alemán bajo la dirección de Prusia. El
liderazgo de la unificación alemana lo había ostentado la Monarquía prusiana
(absolutista y antidemocrática) que contaba con la frontal oposición de la
ascendente burguesía liberal. Para llevar a cabo su programa Bismarck buscará,
por tanto, el apoyo popular mediante la adopción de una completa legislación
social (Sozial Politik).
Nacimiento prematuro de los seguros sociales alemanes, que no surgen
precisamente en los años 80, sino bastante antes. En efecto, Alemania gozaba
de una importante tradición intervencionista, tradición que se vivió por primera
vez durante la revolución de los años 1848-1849 en la forma de una política
social activa con objeto de contrarrestar los peligros del pujante proletariado. En
el año 1854 se aprueba la Ley sobre la Caja de Asistencia, disposición por la que
se obligaba a los trabajadores y empresarios a efectuar aportaciones a una caja
de enfermedad, precedente de la Ley del seguro de enfermedad del año 1883.
Las diversas corrientes del pensamiento alemán (HEGEL, FICHTE, SAVIGNY,
LIST) lejos de la filosofía utilitarista imperante en Gran Bretaña y en otros países
de Europa, fortalecen la primacía de los valores colectivos sobre los individuales,
y la idea de que el Estado es el centro de poder de la sociedad, cuyos problemas
son problemas del propio Estado. Por el contrario, en Francia como en el Reino
Unido, la fuerza del liberalismo político y económico, así como el convencimiento
del individualismo acuñado, fue el motivo de la tardanza de la implantación de
un régimen público de seguros sociales obligatorios.
Para el desarrollo de la política social estatal es decisiva la situación económica
y social de los años 70. La revolución social de la Comuna de París (1871), las
oleadas de huelgas de 1869 a 1872, la escasez de vivienda en las grandes
ciudades, y la miseria como consecuencia de la prolongada crisis económica
durante los años 1873-1874, da lugar a una creciente movilización política de los
trabajadores en los partidos socialistas. El Partido Socialista Alemán
(Sozialdemokratische Arbeiterpartei), después de la opción reformista surgida
del Congreso de Gotha (1875) y cuyo manifiesto programático sería criticado por
MARX, obtiene un relativo éxito en las elecciones parlamentarias de 1877.
La política proteccionista adoptada por Bismarck para "proteger el trabajo
nacional", como medio para solucionar la crisis económica y contribuir a la
disminución del desempleo, dará lugar a una política fiscal cuyos ejes son los
impuestos indirectos y el monopolio del tabaco. La política fiscal se revela como
una técnica esencial para llevar a cabo un proyecto concreto de política social.
De cualquier manera, el motor principal que hace posible la puesta en marcha
de los Seguros Sociales en Alemania es el temor a la destrucción del Estado y
de la sociedad por el movimiento obrero socialista, concibiéndose como el
instrumento adecuado tanto para neutralizar dicho movimiento como para
disponer de un arma política contra la burguesía liberal. Como se afirma en los
fundamentos de algunas de las leyes sobre los seguros sociales, se trataba de
acceder a los intereses materiales de los trabajadores de la industria, "de
inmunizar a los trabajadores que aún no estaban convertidos a la
socialdemocracia; a los trabajadores que estaban infectados se les quería
separar de sus líderes y curar de ese mal, y a la clase trabajadora, en general,
se le quería hacer ver las ventajas que el Estado estaba realizando en su favor”.
En resumen, se trataba de combatir, ni más ni menos, que una amenazante
revolución social y dar respuesta a las exigencias de la socialdemocracia. Frente
a los postulados alemanes, la reforma social en Inglaterra se concibe como el
instrumento adecuado para luchar contra la pobreza y sus consecuencias
sociales.
El 17 de noviembre de 1881 en el Salón Blanco del Reichstag, Bismarck,
Canciller del Imperio alemán, abría la sesión leyendo un Mensaje en nombre del
Emperador Guillermo I, en el que se decía:
"La superación de los males sociales no puede encontrarse exclusivamente por
el camino de reprimir los excesos socialdemócratas (Sozialistengesetz de 21 de
octubre de 1878), sino mediante la búsqueda de fórmulas moderadas que
permitan mejorar el bienestar (Wohlfartz) de los trabajadores...
En este sentido se enviará en primer lugar al Reichstag, una refundición del
proyecto de ley...sobre seguro de los trabajadores en caso de accidentes de
trabajo...Completándolo se adjuntará un proyecto de ley que propondrá una
organización paritaria del sistema de las "Cajas de Enfermedad" en la industria.
También se contemplará la situación de quienes por edad o invalidez resulten
incapacitados para trabajar..."
El mensaje imperial contenía, sin ninguna duda, un ambicioso plan de reformas
sociales, que el desarrollo legislativo posterior convirtió en leyes:
1881, aprobación de un crédito de 100 millones de thalers para la creación de
cooperativas de trabajadores.
1883, Ley del seguro de Enfermedad (Krankenversicherung), para todos los
obreros industriales: 2/3 de la cotización a cargo del empresario y 1/3 del
trabajador. Prestaciones: asistencia médica y subsidio del 50% del salario.
Gestión Estatal.
1884, Ley del Seguro de Accidentes de Trabajo (Unfallversicherung): estaba ya
establecido pero, se mejora en el sentido de eliminar el sentido de
responsabilidad por culpa, es decir, todo accidente queda cubierto
(responsabilidad objetiva). La cotización íntegramente a cargo de la empresa. El
estado cede, tras un período de presiones, la gestión a organizaciones
patronales.
1889, Leyes de los Seguros de Invalidez y Vejez (Invaliditäts-und
Alterversicherung), reformada en 1899, financiado por medio de un seguro fijo
del Estado (12,5 marcos que se elevan a 50 en 1899) más cotizaciones obreras
y patronales que podían ser variables. Las pensiones tenían un mínimo fijo más
un complemento variable.
El sistema alemán de seguros sociales, que se amplía considerablemente en
1911 (La Ley de 19 de julio de 1911 crearía el Seguro de Viudedad y el Seguro
de Orfandad y el Código de Seguros Sociales o Reichversicherungsordnung)
viene marcado por los siguientes rasgos:
Por su obligatoriedad, es obligatorio para todos los individuos sometidos a la ley.
El ámbito subjetivo originario es muy limitado, sólo afecta a los trabajadores
industriales, y sobre todo, a los obreros. Es, por tanto, un sistema de carácter
laboral o profesional.
La carga financiera se reparte entre los empleadores y los asegurados,
añadiéndose en ocasiones una subvención del Estado a esas cotizaciones.
Es un sistema causal, es decir, atiende a los riesgos y causas del infortunio; y de
tipo reparador, trata de suplir ante todo la pérdida salarial.
Cada uno de los seguros cuenta con su propia estructura administrativa.
No obstante, la genialidad del sistema de seguros sociales ideado por Bismarck
reside en trasladar al campo de los riesgos sociales la técnica de la operación
del seguro privado (agrupación del riesgo y dispersión en el colectivo), con
algunas originalidades:
El seguro social es obligatorio, no como contrato forzoso legal (relación
contractual que se forma bajo la coacción de la ley) sino como relación jurídica
legal impuesta por vía de la autoridad.
En el ámbito del seguro privado la prima es pagada por el suscriptor del seguro
y aunque pueda ser pagada por un tercero voluntariamente, concierne siempre
a la deuda de otro. En el seguro social las cotizaciones se imponen a personas
no protegidas, los empresarios, que pagan en razón de una deuda personal y
que incluso están obligadas a pagar la cotización obrera por medio de
retenciones salariales.
El principio de proporcionalidad de la prima y el riesgo, que es fundamental en el
seguro privado, está excluido en el seguro social. La institución gestora de lo
seguros sociales no lleva a cabo ninguna selección de riesgo.
El seguro social practica la compensación de riesgos en el marco nacional; por
el contrario, el seguro privado desemboca a través del juego del reaseguro, en
una dispersión de riesgos en el ámbito internacional.

2.2. Generalización a los países industrializados europeos.

El sistema de seguros sociales, se extiende, con más o menos retraso, según
las características socioeconómicas de cada país, desde la época de las leyes
bismarkianas hasta la década de los años cuarenta de este siglo. La evolución
histórica, del sistema de seguros sociales, consistió a grandes rasgos, en la
ampliación paulatina del ámbito de cobertura del seguro social del trabajador
industrial y de servicios a todo trabajador por cuenta ajena y, más tarde, a todo
trabajador, incluido el autónomo o por cuenta propia; de los económicamente
débiles a personas con rentas o salarios más altos, acabándose en muchos
casos por eliminar los topes salariales para el aseguramiento; y completando el
cuadro de riesgos cubiertos hasta llegar a un ideal de cobertura que no difiere
en mucho del actual.
En este período de desarrollo de los seguros sociales, cabe distinguir dos
tendencias:
Una primera es la creación de verdaderos seguros sociales. Este es el caso de
Luxemburgo, Países Bajos, Rumania y Gran Bretaña. Destaca, por su
atrevimiento, la política social británica.
Pese a que la Revolución Industrial se produjo en Gran Bretaña antes que en el
continente, la legitimación del sistema político parlamentario, la ausencia de un
movimiento obrero político, el sistema jurídico del Common Law basado en la
propiedad privada y en el derecho contractual, la fuerza del liberalismo
económico, y la fuerte tradición mutualista, determinaron, entre otros factores,
que la evolución de los seguros sociales sufriera un retraso. Habrá que esperar
al nacimiento del Partido Laborista (Labour Party) y a su triunfo en las elecciones
de 1905, para que los sucesivos Gobiernos liberales, desde 1906 a 1914, bajo
la influencia de determinados ministros como Churchill y Lloyd George, pudieran
realizar amplios programas de reformas sociales, sobre la base del seguro
obligatorio, el Seguro Nacional:
El sistema de seguros sociales británico otorga un sitio a las medidas de
Asistencia. La 'Nacional Insurance Act', de 16 de diciembre de 1911, instauró de
manera simultánea el seguro de enfermedad y de invalidez ('National Health
Insurance'), pero no el de vejez, por considerar suficiente las pensiones de vejez
en favor de los indigentes ('Old Age Pensions Act', de 1 de agosto de 1908). En
1925 se creaba un Seguro de vejez y fallecimiento (widows'Orphans' and old age
contributory pensions Act).
El sistema inglés se caracteriza por el ser el primero en organizar la institución
del Seguro Obligatorio de Paro ('Nacional Unemployment Act'), quizás porque en
la crisis de los años 70 el desempleo alcanzó en Inglaterra mayores proporciones
que en el resto de Europa. El seguro se aplica en un primer momento a ciertas
profesiones (construcción, construcciones navales) para extenderse por una Ley
de 9 de agosto de 1920 modificada en 1921 y en 1924, a toda la población
industrial.
La legislación inglesa no incorpora el sistema de reparación de accidentes de
trabajo en el sistema general de seguros sociales. La Ley inglesa consagró en
1897 el principio del riesgo profesional y el de responsabilidad individual del
empleador.
El sistema inglés preveía, frente al principio de proporcionalidad entre las
cotizaciones y las prestaciones que regía en Alemania, cotizaciones y
prestaciones uniformes (flat rates), de ahí, la importancia que adquieren las
sociedades de socorro mutuo y el seguro popular.
El sistema inglés se diferencia, por otra parte, del alemán en la mínima
participación de los interesados en la gestión (en Alemania el asegurado pagaba
al seguro de enfermedad 2/3 partes de las cuotas; en Inglaterra, los hombres las
4/9; las mujeres, 3/8)), en la participación del Estado en la financiación de los
seguros sociales (en Alemania el Estado no contribuía a la financiación del
seguro de enfermedad, en Inglaterra abonaba 2/9 partes, para los hombres, 1/4
en el caso de las mujeres), y en la gestión del seguro por organizaciones
reconocidas (centrales sindicales) tratando así, de evitar la burocratización
asentada en el sistema alemán.
La otra tendencia fue la de libertad subsidiada, que consistía en apoyar los
sistemas de seguros voluntarios que habían ido creando las organizaciones de
trabajadores (mutuas), dejando a los trabajadores la opción de asegurarse o no,
pero incentivando al asegurado, que obtenía, si se aseguraba, subvenciones del
Estado. Este sistema fue inaugurado en Italia en 1898, por Bélgica en 1900 y
Francia hasta 1930.
La extensión de los seguros sociales fue, por tanto, después de la guerra de
1914, general y de rasgos similares en todos los países europeos. No obstante,
en el caso español, el desarrollo de lo seguros sociales se vería afectado por un
desfase temporal correlativo al desfase del proceso de industrialización. Así,
pese a que en el año 1900, se aprueba la primera medida legislativa de Seguros
Sociales -Ley de 30 de enero de Accidentes de Trabajo- hasta el año 1919 -Real
Decreto-Ley de 11 de marzo, aprobatorio del Retiro Obrero Obligatorio- no se
implantaría en España el primer seguro social con el carácter de obligatorio; el
segundo, el Seguro de Maternidad, se establece diez años después, en 1929. Y,
finalmente, en 1936, la Ley de 13 de julio, aprueba las Bases para la regulación
general de las enfermedades profesionales. Sin embargo, dado el momento de
su aprobación, cinco días antes de la Guerra Civil, no tuvo desarrollo
reglamentario, por lo que habrá que esperar a la instauración del régimen político
dictatorial surgido de la Guerra Civil, que siguiendo la evolución de la época,
procedería finalmente al desarrollo y expansión de los seguros sociales, al
amparo de la Declaración X del Fuero del Trabajo, del artículo 28 del Fuero de
los Españoles y del Principio IX de la Ley de Principios del Movimiento Nacional.

2.3. La extensión de los seguros sociales fuera del continente europeo: los
Estados de América Latina.
Entre las dos guerras mundiales de 1914 y 1939, el Seguro Social deja de ser
una institución específicamente europea. No obstante, y contrariamente a lo que
en un principio pudiera pensarse, no es en los Estados Unidos de América ni en
Canadá, dado su grado de industrialización, donde el sistema de seguros
sociales se introduce más fácilmente. Muy al contrario, lo va a hacer en América
Latina, en África del Sur, en Australia y en Nueva Zelanda.
La aparición de los Seguros Sociales atraviesa en América Latina por no pocas
dificultades: escaso desarrollo industrial, dispersión de la población (con
excepción de algunos grandes centros), problema en las comunicaciones
(grandes distancias), dificultad de acceso a determinados sectores de la
población que habitan en zonas, en muchos casos inexploradas, etc. Será Chile
quien inaugure la política de Seguros Sociales en 1925, creando los seguros de
enfermedad, maternidad e invalidez e instituyendo un Ahorro Obligatorio para
sustituir al seguro de vejez. De todas las ramas del aseguramiento social, Chile
desplegó un esfuerzo particular en los problemas de la enfermedad, organizando
servicios de asistencia tanto en las ciudades como en el campo. Estas medidas
no constituían sino un anuncio de la Ley de 1938 sobre medicina preventiva, por
medio de la cual el Estado abría una nueva vía que conduciría a los modernos
servicios médicos de salud. Perú, siguió el ejemplo de Chile, instituyendo por la
Ley de 12 de agosto de 1936 un Sistema de Seguros Sociales Obligatorio. Brasil,
por su parte, organizó a partir de 1933, regímenes más o menos completos de
seguros sociales, esencialmente enfermedad y vejez, a favor de determinados
grupos profesionales, extendiéndose, posteriormente, a favor de empleados de
comercio (Decreto núm. 274, de 22 de mayo de 1934) y de empleados de la
industria (Ley núm.367, de 31 de diciembre de 1936). Con posterioridad en el
tiempo, se introducirían sistemas de seguros sociales en: Venezuela (Ley de 14
de junio de 1949), México (Ley de Seguridad Social de 31 de diciembre de 1942
y 19 de enero de 1943), Paraguay (el Decreto núm.17071, de 13 de abril de
1943, establecía el seguro de enfermedad-maternidad-invalidez-vejez, así como
el de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), Bolivia (Ley de 7 de
enero de 1949, establece los principios de un Régimen General de Seguros
Sociales obligatorios), Colombia (Ley de 26 de diciembre de 1946 instituye por
primera vez un régimen de seguros sociales), Costa Rica (Ley de 1 de noviembre
de 1941, es la primera que instituye en América Central el seguro social
obligatorio), etc.

3- LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD SOCIAL.

La idea de Seguridad Social estuvo presidida por la Ley estadounidense de

Seguridad Social de 14 de agosto de 1935, para encontrar su máxima expresión
en El Informe Beveridge, sobre el Seguro Nacional. A partir de este Informe,
serán la actitud de las legislaciones nacionales y un movimiento internacional
favorable los que terminen por consolidar la política de Seguridad Social frente
a los Seguros Sociales.
La política de Seguridad Social no es una simple prolongación de la política de
Seguros Sociales. Las políticas de Seguridad Social están presididas por la idea
de solidaridad social (cobertura general de los riesgos en favor de toda la
población) realizada a través de la redistribución de la renta nacional, es decir,
constituyen un servicio público de finalidad social.

3.1. La Ley Estadounidense de Seguridad Social.

La crisis de 1929 provoca en los Estados Unidos profundos cambios: crecimiento
del desempleo, desórdenes en el sistema bancario, restricción de la actividad
económica. La elección en 1932 del presidente Roosevelt supone la adopción
de una nueva política, la del New Deal, política intervencionista en todos los
órdenes, incluido el social, que trata de dar solución a la situación del país. El 14
de agosto de 1935 fue aprobada la Social Security Act, de protección deficiente,
que será modificada por la Ley de 28 de agosto de 1950:
La Ley de 1935, tenía un campo de aplicación muy reducido: los trabajadores
industriales. Excluye a los trabajadores agrícolas, autónomos, domésticos,
funcionarios, que serán incluidos por la Ley del 50.
El régimen de cobertura de los Riesgos sociales, asegura una protección
insuficiente otorgando prestaciones de exigua cuantía: Seguro de paro
(Unemployment Insurance), y Seguro de Vejez y Supervivencia (Old-age and
survivors Insurance, OASI). Se desatiende la enfermedad y la invalidez, salvo
que deriven de accidente de trabajo.
La Ley de Seguridad Social contiene disposiciones típicas de un sistema de
seguro. Así, los seguros se financian por medio de tasas sobre los salarios, su
nivel repartido por igual entre empleador y asalariado, y con subvenciones
federales concedidas a los Estados. La ideología del Welfare State hizo incluir
un sistema de Asistencia Social en favor de los ancianos, ayuda a familias con
hijos a cargo y a los ciegos necesitados.
La Constitución estadounidense no incluye ni la asistencia ni la Seguridad Social
como materias de competencia federal, lo que impide una legislación federal
uniforme y aumenta la complejidad del Sistema.

3.2. El Informe Beveridge.

De importancia equiparable al Mensaje de Otto von Bismarck al Reichstag el 17
de noviembre de 1881 es la presentación del Informe de Willian Beveridge al
Gobierno británico el 20 de noviembre de 1942, hecho público el 1 de diciembre
siguiente, bajo el título de 'Social Insurance and allied Services'. A este informe
en materia de Seguridad Social hay que añadir un segundo informe dedicado a
la política de pleno empleo apuntada por Beveridge como un instrumento
esencial en el primer informe, y que fue publicado en 1944 bajo el título de 'Full
Employment in a Free Society".
Las alternativas que el nuevo modelo inglés o beveridgeano de Seguridad Social
ofrecían respecto al anterior bismarkiano, eran en principio las siguientes:
Aunque la operación de seguro seguía siendo la clave en ambos modelos, el
modelo inglés descansaba ampliamente sobre recursos indiferenciados
procedentes de los Presupuestos Generales del Estado, con los que había de
atenderse a la carga creciente de la asistencia sanitaria y a la protección residual
prestada por la asistencia social.
Mientras que la operación del seguro del modelo beveridgeano se montaba
sobre cotizaciones uniformes para todos los asegurados y otorgaba prestaciones
económicas uniformes para todos ellos, el modelo bismarkiano reposa sobre
cotizaciones diferenciadas según el volumen de rentas del asegurado y, en
consecuencia, otorgaba prestaciones en proporción a estas rentas. Por tanto,
mientras el primero pretende garantizar un nivel de subsistencia uniforme, el
segundo garantiza un nivel de vida futura que guarda relación con el anterior al
acaecimiento del riesgo.
El modelo inglés preveía la existencia de una seguridad social voluntaria,
concibiendo la obligatoria, como nivel de subsistencia.
El sistema del modelo Beveridge manifiesta una tendencia hacia la
universalización de la cobertura, de forma que abarque a toda la población con
derecho protegible en virtud del simple título de ciudadano. La universalidad no
es incompatible con el sistema de Bismarck, pero sí presenta mayores
dificultades de implantación, al no prever subvenciones públicas masivas.
El modelo inglés lleva implícita una tendencia hacia la unificación y
homogeneidad de los riesgos objeto de cobertura; no ya de los sanitarios,
cualquiera que fuera la causa (común o profesional), sino también de los
económicos. La tendencia es que una única cotización cubra en unidad de acto
todos los riesgos. Por el contrario en el modelo del canciller Bismarck hay una
consideración aislada de cada una de las contingencias.
El modelo Beveridge impone una administración y gestión unificada y pública del
sistema, mientras que el modelo bismarkiano hace posible aunque no impone,
la subsistencia de administraciones diferenciadas para cada riesgo y aun para
colectivos diferenciados de cotizantes.
El sistema británico ejercería un poderosa influencia tanto en los países de la
Commonwealth como en los propios ordenamientos europeos, que apegados al
sistema germánico no dudan en acoger algunas de las ventajas del modelo
beveridgeano. De cualquier manera conviene señalar que ningún sistema de
Seguridad Social es hoy puramente bismarkiano o beveridgeano; ni siquiera en
los países en que vieron la luz ambos modelos.

3.3. El Sistema de Nueva Zelanda.

La Ley de 14 de septiembre de 1938 pone en marcha en Nueva Zelanda un
Sistema de Seguridad Social enteramente nuevo, sin contacto con el resto de
los sistemas extranjeros:
El sistema neozelandés amplia su ámbito de aplicación, es más, es susceptible
de aplicación a toda la población salvo los inmigrantes que no lleven residiendo
en Nueva Zelanda un determinado tiempo. No se hace ninguna distinción entre
profesiones.
Los Seguros Sociales no se financian por medio de una doble cotización,
patronal y obrera, sino por medio de impuestos, que posteriormente fueron
modificados en la gestión del sistema fiscal.
El Sistema neozelandés asegura una cobertura general de riesgos: la
enfermedad, la vejez, la invalidez, la muerte, el paro, y la reparación de daños
de guerra causados al personal civil; y bajo el concepto de emergency quedan
protegidos todos aquellos riesgos que no estén expresamente recogidos por la
ley.
Se distinguen dos tipos de prestaciones: las prestaciones de Seguro Social que
no se otorgan más que a aquellos individuos cuyas rentas no excedan de un
determinado límite; y las prestaciones universales, que se otorgan a todas las
personas y que son, la asistencia médica, la pensión de jubilación, y la pensión
de vejez (distinta y de cuantía inferior).
Las prestaciones de Seguro Social se otorgan sin límite de duración: la de
desempleo se otorga hasta que el beneficiario consigue un nuevo empleo; la de
enfermedad hasta el restablecimiento del enfermo, etc.

3.4. La internacionalización de la Seguridad Social.

La internacionalización de la Seguridad Social no es un fenómeno espontáneo
sino que es el resultado de la necesidad de resolver dos tipos de cuestiones:
En primer lugar, una necesidad de armonización de normas y tendencias de
seguridad social dirigidas a los Estados, y que afectan a los nacionales aun
cuando tengan que ver con otro país. En esa tendencia internacionalizadora se
incluyen tanto convenios, recomendaciones y resoluciones de organismo
internacionales (OIT, ONU), como simples declaraciones, programas, estatutos
o constituciones, de vocación universal o zonal:
La Carta Atlántica, firmada por Roosevelt y Churchill el 12 de agosto de 1941.
La acción de la Organización Internacional de Trabajo (OIT): Declaración de
Filadelfia (1944), y los Convenios 12 y 13 (accidente de trabajo), Convenios 24
y 25 (seguro de enfermedad), Convenios 97 y 143 (protección de emigrantes),
Convenio 102 (norma mínima), Convenio 103 (protección de la maternidad),
Convenio 157 (conservación de derechos en Seguridad Social), Convenio 159
(readaptación de minusválidos). Las Recomendaciones de la OIT son también
numerosas.
La Declaración Universal de los Derechos del Hombre aprobada por la Asamblea
general de la ONU el 10 de diciembre de 1948, y que en su artículo 22 establece
que "toda persona, en cuanto miembro de la sociedad, tiene derecho a la
seguridad social".
En diciembre de 1940 se crea en Lima un Comité Interamericano para el
Progreso de la Seguridad Social, que organiza en Santiago de Chile, en
septiembre de 1942, la I Conferencia interamericana de Seguridad Social. No
obstante, la máxima importancia en este sentido corresponde a la Organización
Iberoamericana de Seguridad Social, que agrupa a los países iberoamericanos.
El Consejo de Europa, creado en Londres en 1949, aprueba la Carta Social
Europea (1961), el Código Europeo de Seguridad Social (1964) y el Convenio
Europeo de Seguridad Social (1972).
El Derecho Comunitario Europeo, constituido por el Tratado de Roma (1957), el
Tratado de Maastricht, y los Reglamentos, Directivas y Recomendaciones en
materia de Seguridad Social.
Los problemas en materia de Seguridad Social que afectan a nacionales en la
medida en que se relacionan con un país extranjero, han dado lugar a una
reglamentación por vía convencional de los conflictos entre las legislaciones
nacionales: (tratados bilaterales o multilaterales de Seguridad Social). De
cualquier manera la negociación bilateral está presidida por los siguientes
caracteres: es marginal; y sus normas están presididas por el juego concurrente
de los principios de territorialidad y de igualdad de trato, principios que pueden
ser restringidos por el de reciprocidad y ampliados por el de adquisición y
mantenimiento de derechos (principio de exportabilidad de prestaciones).

EL MOMENTO ACTUAL: LA CRISIS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

Cien años después de la puesta en marcha de la Seguridad Social, vemos como

los distintos países manifiestan una gran preocupación por el formidable
aumento de los gastos que parecen hacer inviable el sistema. Las causas de la
crisis del Sistema están íntimamente ligadas entre sí: la evolución demográfica,
la generación de empleo y la estructura del sistema de protección social.
Por lo que respecta a la primera cuestión, nos encontramos con que el análisis
las tendencias demográficas más recientes revela el creciente envejecimiento de
la población, lo que conlleva un aumento considerable de número de personas
en edad de jubilación. En los países de la Unión Europea, según los datos
aportados por el MISSOC las pensiones constituyen el primer programa de
protección social (los gastos en pensiones representan en Europa en torno al
54% de los recursos, un 13,3 % del PIB).
El segundo problema, más relevante si cabe que el anterior, es la situación de
empleo o, más exactamente, del crecimiento en los países industriales más
avanzados de las tasas de desempleo. Es innecesario señalar el impacto directo
que sobre la Seguridad Social tiene esta cuestión. En los países de la Europa
Comunitaria, la prestación por desempleo constituye el tercer programa de
protección social, absorbiendo una parte importante de los recursos.
Pues bien, junto al aumento de los gastos de protección social dedicado a las
prestaciones que aseguran las contingencias de jubilación y de desempleo, así,
como la protección de otros sectores de población que pertenecen al grupo de
personas laboralmente inactivas (inválidos, minusválidos), los motivos que
contribuyen a la tendencia reformista que, con carácter general, se manifiesta en
toda la Unión Europea, y en todos los países industrializados, son los siguientes:
Una situación persistente de paro acompañado de una débil tasa de crecimiento
económico, que genera importantes gastos en concepto de ingresos sustitutivos
e implica una reducción de las recaudaciones. En los sistemas de Seguridad
Social se vienen produciendo, en los últimos diez años, fuertes desequilibrios
financieros a consecuencia de la reducción de las tasas de empleo y de la
participación de los asalariados en la renta nacional, lo que incide de forma
creciente sobre el déficit público.
El envejecimiento de la población que supone una carga creciente sobre los
ocupados. En efecto, el envejecimiento de la población conlleva un aumento de
la proporción de los recursos destinada a las personas que no contribuyen
directamente a su generación.
El déficit presupuestario y el alto nivel de endeudamiento, derivados en gran
parte de la financiación de la protección social.
Los flujos migratorios de los países subdesarrollados.
Las tendencias ideológicas neoliberales y privatizadoras.
CONCLUSIÓN

Esta situación de crisis de los sistemas de Seguridad Social, conlleva, sin duda,
una necesidad de cambio en los actuales sistemas que, con carácter general, se
mueve en las siguientes direcciones:
Convergencia de los dos sistemas antagónicos: el de raíz bismarkiana,
concebido como un sistema de garantía de las rentas profesionales, y los que
tienen sus orígenes en Beveridge, que como hemos visto, puede concebirse
como el sistema de garantía de un mínimo vital.
Reglamentaciones y condiciones más estrictas para el acceso a los dispositivos
de apoyo de la renta y limitación del derecho a las prestaciones a los casos más
justificados.
Revisión al alza de las edades de jubilación y, en determinados casos,
ampliación del acceso, voluntario u obligatorio, a la jubilación anticipada.
Reducción de la carga financiera, mediante la reforma de las reglas de cálculo
que determinan la prestación media de los sistemas.
Clarificación de las fuentes de financiación, vinculando, las pensiones
contributivas a las cotizaciones sociales; y las pensiones asistenciales a los
impuestos generales (redistribución de renta).
Reducción de las cargas sociales que afectan a las empresas, especialmente los
costos no salariales de la mano de obra.