UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA

CENTRO UNIVERSITARIO DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

DIVISIÓN DE ESTUDIOS JURÍDICOS

TESINA

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO DE JALISCO

PRESENTA:
Alumno: Claudia Fabiola Diaz Cisneros
Dra. Bertha Alicia Esparza Hernández
Guadalajara Jalisco, Mayo de 2020

1
ÍNDICE

INTRODUCCIÓN.......................................................................................................4

1 CAPÍTULO I. GENERALIDADES DE LA RESPONSABILIDAD........................6

1.1 Concepto de responsabilidad.......................................................................6

1.2 Principio de Legalidad..................................................................................6

1.3 Responsabilidad Patrimonial del Estado......................................................7

1.4 Definición legal y doctrinaria........................................................................8

1.4.1 Características esenciales de la responsabilidad...............................10

2 CAPÍTULO II. TEORÍAS QUE SUSTENTAN LA RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO.................................................................................18

2.1.1 Teoría del Mandato..............................................................................19

2.1.2 Teoría Organicista...............................................................................20

2.1.3 Teoría de igualdad o proporcionalidad de las cargas públicas...........20

2.1.4 Teoría de la Responsabilidad por riesgo creado.................................22

2.1.5 Teoría del daño o perjuicio antijurídico................................................23

3 CAPÍTULO III. MARCO LEGAL FEDERAL EN MÉXICO................................25

3.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos...........................25

3.2 Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado..........................30

3.3 Aspectos procesales..................................................................................32

3.3.1 Reclamación ante la autoridad responsable.......................................32

3.3.2 Recurso de revisión ante la autoridad responsable............................36

3.3.3 Juicio Contencioso Administrativo.......................................................38

3.3.4 Impugnación del Juicio Contencioso Administrativo...........................38

2
 3.4 Obligación de las entidades federativas de legislar la responsabilidad
patrimonial............................................................................................................41

3.4.1 Leyes de Responsabilidad Patrimonial de las entidades federativas. 41

3.4.2 Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus

Municipios.........................................................................................................43

4 CONCLUSIONES Y PROPUESTAS................................................................47

5 REFERENCIAS................................................................................................50

3
INTRODUCCIÓN

La incorporación de la responsabilidad patrimonial del Estado, objetiva y directa,

en el sistema jurídico mexicano, ha sido un periodo de más de una década que
inicia con el establecimiento en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la expedición de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado y la obligación de las entidades federativas de cumplir con el mandato
constitucional de emitir sus ordenamientos respectivos.

Este trayecto se traduce en la posibilidad real para el particular, de que cuando

tenga un daño o lesión en sus bienes o derechos, ocasionado por la actividad
administrativa irregular del Estado, cuente con el mecanismo mediante el cual
puedan exigir una indemnización. Ese es precisamente el espíritu de la reforma
del año de 2002, hacer exigible la reparación por el daño causado a los
gobernados.

Derivado de lo anterior, en esta investigación se analizan los antecedentes de la

responsabilidad patrimonial del Estado y su incorporación a nuestro sistema
jurídico. De igual forma, realizó un estudio del estado de Jalisco que ha hecho
efectiva la obligación establecida a nivel constitucional y han expedido los diversos
ordenamientos que establecen el procedimiento mediante el cual puede, el
particular, exigir su reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado.

En este orden de ideas, en el capítulo primero se inicia explicando la importancia

del principio de legalidad y cómo es que la institución de responsabilidad
patrimonial es un elemento del estado de Derecho, se analizan las diversas
teorías que han pretendido sustentar la responsabilidad patrimonial, y de igual
forma se estudian los sistemas francés y español en materia de responsabilidad
patrimonial, que han sido de gran trascendencia en el sistema mexicano.

En el segundo capítulo se abordan las teorías que han permitido el desarrollo de la

responsabilidad patrimonial el los gobiernos. Para esto se aborda cinco enfoques:

4
la teorías de mandato; teoría organicista; de igualdad o proporcionalidad de cargas
públicas; de responsabilidad por riesgo creado; y la teoría del daño o perjuicio
antijurídico.

Finamente, en el tercer capítulo se estudia la actual regulación de la

Responsabilidad Patrimonial del Estado en el ámbito Federal, así como los
procedimientos para hacer efectivo el derecho, tanto en el ámbito administrativo.
De la misma forma, se abordan las características que han sido adoptadas en esta
materia en el estado de Jalisco.

5
1 CAPÍTULO I. GENERALIDADES DE LA RESPONSABILIDAD

1.1 Concepto de responsabilidad.

La responsabilidad, en lato sensu, es la capacidad de responder por el daño

hecho a otra persona que le genera un menoscabo patrimonial o moral. También
se entiende por responsabilidad el surgimiento de una obligación o merecimiento
de una pena en un caso determinado o determinable, como resultado de la
ejecución de un acto específico 1. En un sentido estrictamente jurídico, “la
responsabilidad significa la sujeción y obligación de una persona que vulnera un
derecho de otro, por negligencia, impericia, imprudencia o dolo, lo que constituye
la causa para que dicha persona deba resarcirlo o reparar el daño así producido.” 2

Esta institución jurídica puede tener diversas modalidades como la

responsabilidad civil, penal, administrativa, teniendo todas ellas la misma finalidad,
resarcir al agraviado que sufrió el daño, según el principio “todo el que causa un
daño tiene que repararlo”, proveniente de la Lex Aquilia. 3

1.2 Principio de Legalidad.

Un tema estrechamente vinculado con la responsabilidad patrimonial es el

principio de legalidad que implica que los poderes públicos deben sujetarse a la
norma jurídica. El autor español Enterría y Fernández indica que “el principio de
legalidad y el de responsabilidad patrimonial de los entes públicos constituyen [...]
los dos grandes soportes estructurales del derecho administrativo, cuyo equilibrio,
amenazado siempre por el peso inicial de las prerrogativas del Poder, depende
justamente de su correcto juego.”4

1
FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, La Responsabilidad del Estado, Memorias de la XIV Reunión Nacional
de Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Fiscal Administrativa, Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, México, 2015, p. 325
2
SÁNCHEZ PICHARDO, Alberto C., Los daños y perjuicios y la obligación de resarcimiento. La
Responsabilidad Patrimonial del Estado, Porrúa, México, 2011, p. 81
3
Ibíd., p. 9. La Lex Aquilia proviene del plebiscito votado a propuesta del tribuno (orador) Aquilio
4
GARCÍA ENTERRÍA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho
Administrativo,12ª ed.,Civitas,España, 2014, p. 321

6
En efecto, este principio fue establecido en el artículo 27 del Decreto
Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814, en los siguientes
términos: “La seguridad de los ciudadanos consiste en la garantía social, ésta no
puede existir sin que fije la ley los límites de los poderes y la responsabilidad de
los funcionarios públicos.”5

Ahora bien, los órganos del Estado tienen establecida su competencia en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Por ende, en
atención al principio de legalidad establecido en los artículos 14 y 16
constitucionales, las autoridades sólo pueden realizar aquello para lo cual estén
expresamente facultadas, hacer lo contrario es vulnerar el estado de Derecho.

A mayor abundamiento, Luigi Ferrajoli indica que “el principio de legalidad, es

decir, de la sujeción de los poderes públicos a la ley, en la que se fundan tanto la
soberanía popular como el paradigma del estado de Derecho.” Es decir, en un
estado de Derecho es el propio Estado, como ente jurídico, quien debe respetar
los derechos fundamentales de los gobernados y, en su caso, reparar por los
daños que ocasiona a los particulares durante el desempeño de su actividad.

1.3 Responsabilidad Patrimonial del Estado

Habiendo abordado someramente las principales especies de la Responsabilidad

en sentido amplio, se procede al estudio del tema central del presente análisis,
para lo cual se estima pertinente hablar, en primer término, de la definición,
posteriormente analizar sus características esenciales, así como los presupuestos
de existencia en la relación obligacional de la Responsabilidad Patrimonial del
Estado.

En México, el tipo de responsabilidad que asumía el Estado era del tipo subjetivo
indirecto, ya que debía primero demostrarse la participación de un sujeto que
hubiese obrado culposa o dolosamente. Posteriormente, el Estado sólo respondía
si previamente se acreditaba la incapacidad de aquel sujeto de hacer frente a sus

5
Consultado en la página electrónica: http://www.juridicas.unam.mx/infjur/leg/conshist/pdf/1814.pdf

7
obligaciones, lo que tenía como consecuencia que fuese materialmente muy difícil
la interposición de una reclamación patrimonial

Fue en el 2002, con la reforma Constitucional del artículo 113, actualmente

contenido en el último párrafo del numeral 109, que se cambió el modelo de
responsabilidad mexicano para convertirlo en objetivo y directo.

1.4 Definición legal y doctrinaria

Ahora bien, el concepto de responsabilidad, en el ámbito del derecho público,

“aparece por primera vez en 1787 con un significado total y absolutamente
político; Abbgano afirma que la primera obra donde apareció el término fue en El
Federalista, ahí Hamilton, Jay y Madison exigían a los gobernantes la
responsabilidad de sus actos, atendiendo a cuestiones morales y axiológicas que
correspondían a la teleología del Estado y al bien conjunto, considerando que este
bien sólo puede conseguirse procurando el bien de cada una de las partes que lo
integran”.6

En nuestro sistema jurídico, el máximo ordenamiento de la Nación estatuye en el

último párrafo del artículo 109 lo siguiente:

Artículo 109. Los servidores públicos y particulares que incurran en

responsabilidad frente al Estado, serán sancionados conforme a lo siguiente:

[...]

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será
objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme
a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

Cabe destacar que tal y como se verá con posterioridad, esta porción normativa
estaba incluida en el artículo 113 Constitucional, sin embargo, con motivo de la
reforma de 27 de mayo de 2015 quedó contenida en el artículo a penas transcrito.

6
ACOSTA GARCÍA, Cristian Miguel, Responsabilidad Patrimonial del Estado. Teoría y casos
prácticos. México, NOVUM, 2012

8
Ahora bien, a mayor abundamiento es de señalarse que la Ley reglamentaria que
surgió para fijar las bases y procedimientos para reconocer el derecho a la
indemnización, causada por la Responsabilidad que se trata, fue la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, la cual en su artículo 1 estableció lo
siguiente:

ARTÍCULO 1.-La presente Ley es reglamentaria del segundo párrafo del artículo
113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus
disposiciones son de orden público e interés general; tiene por objeto fijar las
bases y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes,
sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y
derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
La responsabilidad extracontractual a cargo del Estado es objetiva y directa, y la
indemnización deberá ajustarse a los términos y condiciones señalados en esta
Ley y en las demás disposiciones legales a que la misma hace referencia. Para los
efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular, aquella
que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la
obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa
jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate.

Así se observa que en el sistema jurídico mexicano, la Responsabilidad

Patrimonial del Estado es el derecho a la indemnización que surge para los
particulares que sufran daños en sus bienes o derechos, sin obligación jurídica de
soportarlos, con motivo de la actividad administrativa irregular del Estado.

A mayor abundamiento y con la finalidad de hacer referencia las definiciones

aportadas por los teóricos del derecho, conviene precisarse que Pineda definió la
responsabilidad del Estado como “la obligación que tiene el Estado de proteger
jurídicamente a los ciudadanos contra decisiones arbitrarias e ilícitas de la
administración pública federal y estatal, y de sus funcionarios indemnizándolos del
daño causado mediante una compensación económica que restituya el perjuicio
patrimonial moral que el Estado ocasione como consecuencia de la actividad

9
administrativa que desempeña en cumplimiento de las funciones que le han sido
encomendadas.”7

Por su parte, el Doctor Castrejón García señala que la Responsabilidad

Patrimonial del Estado puede definirse como “la obligación que tiene el Estado de
indemnizar a los particulares, en términos de ley, que hubieren sido afectados en
sus bienes y derechos, al desplegarse una conducta administrativa irregular por
parte de aquél. Señalando también que aquella tiene un ámbito específico de
aplicación, es decir, se constriñe única y exclusivamente a la esfera
administrativa.”8

Finalmente, con relación a la definición, conviene relacionar la del Doctor Álvaro

Castro, quien señala que la Responsabilidad Patrimonial del Estado “es una
institución jurídica que, mediante criterios objetivos de derecho público, establece
la obligación directa del Estado de indemnizar a los particulares que hayan sido
lesionados antijurídicamente en sus bienes o derechos como consecuencia de la
actividad del propio Estado”9

En este orden de ideas, puede concluirse que las definiciones apenas enunciadas
coinciden en que el Estado tiene la obligación de responder por los daños
causados a los particulares de manera objetiva, directa y extracontractual.
Asimismo, de los conceptos también se desprenden las características esenciales
y los presupuestos de existencia en la relación jurídica obligacional de la
Responsabilidad Patrimonial del Estado, los cuales serán tratados a continuación.

1.4.1 Características esenciales de la responsabilidad

En primer término se abordará las características esenciales de las definiciones
expuestas con antelación:

7
PINEDA, Fanny, “Responsabilidaddel Estado”, en Ramírez Gutiérrez, José Othón (coord.), Op.
cit. p. 47
8
CASTREJÓN GARCÍA, Gabino Eduardo. Requisitos de Procedibilidad en la Responsabilidad
Patrimonial del Estado. IV Congreso Internacional y V Congreso Mexicano de Derecho
Administrativo, 2011.
http://derecho.posgrado.unam.mx/congresos/ivci_vmda/ponencias/GabinoCastrejon.pdf
9
CASTRO ESTRADA, Álvaro. La responsabilidad Patrimonial del Estado en México. Fundamento
Constitucional y Legislativo., s.l.i., UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas, s.a., s.f.,
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2499/28.pdf

10
Que sea objetiva, directa y extracontracual

Como se refirió previamente, al hablar de la responsabilidad objetiva nos

centramos, independientemente del dolo o la culpa, en los actos propios de la
administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin
atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia
administración.10 Así, para la actualización de esta característica es indudable que
la responsabilidad debe ser ajena a la responsabilidad subjetiva, por lo que no se
necesitará acreditar un actuar doloso o ilegal de un funcionario en particular.

Ahora bien, tal y como se señaló con anterioridad, cuando se habla de la

característica de directa, se hace referencia a que cuando en el ejercicio de sus
funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos,
éstos podrán demandarla directamente sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo
del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su
actuación y sin tener que demandar previamente a dicho servidor. 11

Finalmente, con relación al carácter extracontractual, como se señaló con

antelación, éste no deriva del incumplimiento de un acuerdo de voluntades, sino
de un hecho que violenta la ley en sentido amplio; es decir, de un derecho
absoluto que es correlativo de un deber de abstención a cargo de un sujeto pasivo
universal e indeterminado.

Provenir de la actividad Administrativa Irregular

A efecto de explicar la actividad o función administrativa irregular, primeramente

debe señalarse lo que es la actividad o función administrativa, misma que en
palabras de Fraga Campos “es la que el Estado realiza bajo un orden jurídico y
que consiste en la ejecución de actos materiales o de actos que determinan
situaciones jurídicas para casos individuales”. 12 En este orden de ideas conviene
10
Jurisprudencia 964. Pleno. Novena Época. Apéndice 1917-Septiembre 2011. Tomo I.
Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte -SCJN Vigésima Quinta Sección -Otros
derechos fundamentales, Pág. 2257
11
Jurisprudencia 967. Pleno. Novena Época. Apéndice 1917-Septiembre 2011. Tomo I.
Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte -SCJN Vigésima Quinta Sección -Otros
derechos fundamentales, Pág. 2260
12
FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 40a ed., México, Porrúa, 2012, p. 63

11
puntualizar que los actos de la administración se refieren a las actividades que
debe desplegar la administración pública para el ejercicio de sus funciones
públicas, las cuales admiten cuatro modalidades que son la de servicio público,
policía, fomento y gestión económica. 13 En cambio, los actos administrativos son
aquéllos que el Estado realiza bajo un orden jurídico creador de situaciones
jurídicas individuales y están revestidos de cierta formalidad. Asimismo, deben
comprenderse entre los actos administrativos a los actos jurídicos denominados
reglados y también los llamados discrecionales.”14

Establecido lo anterior, conviene traer a cuenta que el concepto “irregular” se

encuentra definido por el Diccionario de la Real Academia Española como aquello
que está fuera de regla o que es contrario a ella 15. Por su parte, el Diccionario del
Español de México señala que ‘irregular’ es lo que está fuera del orden, de lo
común, de lo establecido o de la ley.16

Ahora bien, a mayor abundamiento, se tiene que la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado establece en el párrafo segundo del
artículo primero, lo siguiente:

Artículo 1.-

[...]

Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad administrativa irregular,
aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan
la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa
jurídica de justificación para legitimar el daño que se trate.

Por lo anterior, se concluye que la actividad administrativa irregular es el

despliegue de los actos de la administración o de los actos administrativos que

13
FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo y Administración Pública, 3ª ed., México,
Porrúa-UNAM, 2016, p. 267
14
CASTRO ESTRADA, Álvaro. “Responsabilidad patrimonial del Estado, 4° ed., México, Porrúa,
2016, p. 308
15
Diccionario de la Real Academia Española (versión electrónica)., s.p.i.http://dle.rae.es/?
id=M7udpnW
16
Diccionario del español de México (versión electrónica)., s.p.i.http://dem.colmex.m

12
determinan situaciones jurídicas para casos individuales y que se encuentran
fuera de regla, causando daño a los bienes y derechos de los particulares que no
tienen obligación de soportarlos, en virtud de no existir ninguna causa legal que
legitime el daño.

No debe pasar desapercibido que la definición proporcionada por el propio texto

constitucional no deja duda que fue intención del Legislador circunscribir la
responsabilidad patrimonial a la actividad administrativa, situación que inclusive se
hizo palpable en el dictamen de reforma constitucional, en la que se resolvió dejar
fuera de aquella a los daños ocasionados con motivo de la a activada
Jurisdiccional y a la Legislativa, ya que en ese momento se consideró que de
incluirlas se correría el resiego, en el primer caso, de crear una instancia más de
revisión, pues el objeto de la acción tendría que ser el fondo de la sentencia que
cause un deber de indemnizar, toda vez que si la sentencia es conforme a
derecho, no se puede considerar que su dictado, ni su ejecución sean antijurídicas
ni dañinas; por otra parte, con respecto a la actividad legislativa, también se le
excluyó porque, a juicio del Constituyente, se podrían derivar grandes
inconvenientes, al prácticamente crearse una acción paralela a la de la
inconstitucionalidad de leyes y decretos, además de que podrían sobrevenirse
demandas de indemnización masivas que difícilmente serían soportables con el
presupuesto real, llegando inclusive a comprometer su estabilidad y capacidad.

Ahora bien, pese a que en la redacción del texto constitucional se privilegió a la

actividad administrativa para la consideración de la responsabilidad a cargo del
Estado, resulta interesante traer a cuenta el criterio sostenido por el doctrinario
Roldán Xopa, quien consideró que aquella excluye a las funciones políticas o de
gobierno de las meramente administrativas, de suerte que las actividades
administrativas que podrían ser irregulares y que darían pie al pago de una
indemnización, serían únicamente los actos administrativos individuales y
concretos. Al respecto, literalmente señaló: 17

17
XOPA Roldán, José. “La Responsabilidad Patrimonial del Estado en México: Hacia una
interpretación constitucional alternativa”, en Marín González, Juan Carlos (comp.), La
Responsabilidad Patrimonial del Estado, México, Porrúa. ITAM, 2014, pp. 186-187.

13
Al respecto, en los dictámenes se encuentran referencias que remiten a una
variedad de actuaciones administrativas, en ocasiones pareciera que solamente
se refiere a actos administrativos individuales y concretos lo que daría una
concepción restrictiva de actividad administrativa a actos administrativos,
excluyendo otro tipo de actividad administrativa. P-ej., la actividad materialmente
legislativa o reguladora a cargo de la administración (reglamentos, normas
administrativas, ordenación territorial); servicios públicos, áreas estratégicas, actos
administrativos generales, actividades materialmente jurisdiccionales como el
arbitraje, o actividades de mediación o conciliación administrativa, actividades
económicas a cargo de la administración centralizada o paraestatal, las
actividades administrativas cargo de sujetos privados, y en cada uno de ellos sus
respectivos casos de omisión. Además, debe considerarse la responsabilidad por
riesgo, que no supone actividad irregular.

No obstante lo anterior, y sin perjuicio de que se deba atender el principio de

soberanía Constitucional, hay que tener en cuenta que si bien es cierto la figura de
la responsabilidad patrimonial del Estado se concibió encaminada específicamente
a actos y hechos emanados de la administración, no menos cierto es que de la
literalidad del artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado, aparentemente podría pensarse que el legislador comienza a preocuparse
también por abarcar las demás esferas, pues en dicho ordenamiento se estatuyó:

Artículo 2.-Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos
de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en
contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación,
organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la
Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los
Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter
federal.

Sin embargo, pese a que con dicho texto podría inferirse que comienza a avanzar
la regulación sobre la responsabilidad a cargo del Estado, que emane de actos
diversos a la administración pública, de una interpretación armónica del artículo

14
constitucional, con relación a la ley reglamentaria, solamente los actos
materialmente administrativos que emanen de las esferas institucionales, es decir,
del poder judicial e inclusivo legislativo, serían susceptibles de arrojar alguna
responsabilidad a cargo del Estado, por lo que se continúa en un Estado de
incertidumbre jurídica para los gobernados.

Sin que sea óbice a lo anterior, el Magistrado Tron Petit menciona que “la
experiencia judicial y el análisis y solución proporcional y simétrica de los casos
concretaos y en particular, generarán decisiones y soluciones para esclarecer
supuestos específicos de ponderación y evaluación de lo regular versus lo
irregular, para delimitar la actividad administrativa irregular.” 18

Imputabilidad al Estado

Se considera que otra de las características esenciales de la definición de la figura

de trato, es la imputabilidad al Estado. Al efecto, conviene traer a cuenta que en
términos del Diccionario del Español de México, la palabra “imputar” significa
atribuir a alguien la responsabilidad de un crimen o de algún acto reprobable o
dañino. Mientras tanto, la Real Academia Española, señala que es atribuir a
alguien la responsabilidad de un hecho reprobable. Por su parte, el Doctor Álvaro
Castro señala que “en pocas palabras consiste en atribuir la acción u omisión
lesiva al sujeto pasivo de la relación obligacional.” 19

Así las cosas, al hablar de imputación al Estado, se hace referencia a que el daño
o lesión resarcible debe ser consecuencia de la acción u omisión de la
administración pública, es decir, de su funcionamiento o actividad, expresada
mediante hechos materiales o actos jurídicos. Además, es preciso que la
legislación de que se trate pueda válidamente atribuirse a un sujeto distinto de la
propia víctima o persona que resintió el daño o perjuicio respectivo. 20

18
TRON Petit, Jean Claude, “Interpretación de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado”, Revista del Instituto dela Judicatura Federal, 2015, p.200
19
CASTRO Estrada, Álvaro. “La responsabilidad Patrimonial del Estado en México...”cit., p. 11.
20
Ibídem

15
Ahora bien, para efectuar un análisis sobre la figura en comento, resulta
indispensable dilucidar cómo es que las conductas que lleva a cabo un particular
pasan a ser propias del Estado.

Al efecto, la respuesta se encuentra en la teoría organicista, elaborada por Otto

von Gierke,21 cuyo postulado principal es que los servidores Públicos no deben ser
considerados como representantes o personas ajenas al mismo, habida cuenta
que se insertan en el ente estatal como una de sus partes integrantes, es decir,
como órganos del Estado; de ahí que el servidor público no sea un representante
que quiera para la administración pública, sino que quiere por ella dado que es
parte ella y forma con ella una misma persona, a la que aporta su voluntad
psicológica.22

Adicionalmente a aquella teoría, cobra relevancia el principio de imputación,

formulado por Hans Kelsen, que esencialmente considera a los servidores
públicos como un órgano dentro del gran organismo del Estado que es la
Administración Pública y por extensión a los funcionarios y empleados de los otros
Poderes de la Unión. Consecuentemente, todas las acciones de los servidores en
el ámbito de su función pública se suponen realizados por la Administración
Pública y, en tanto que tal, responsable de los mismos. En síntesis, el Estado
quiere y obra por sus órganos. Cuando aquellos quieren y obran es el Estado
quien quiere y obra, cuando ellos cometen una falta, es el Estado quien la comete;
le es imputable y él es directa y personalmente responsable. 23

Ahora bien, determinado lo anterior, hay que puntualizar que dado el régimen
orgánico administrativo, la imputabilidad de la Responsabilidad alcanza la
Administración Pública Federal, que comprende tanto la Administración
Centralizada como la Paraestatal, en términos de lo dispuesto por los artículos 90
de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por
21
Historiador alemán (1841-1921). “El primer esbozo desu teoría del órgano se publicó en 1874,
bajo el rótulo Die Grundbegriffe des Staatsrechts und die neuesten Staatsrechtsteorien, Zeitschrift
für die gesamte Staatswissenchaft, pero la exposición completa de su teoría la dio a conocer nueve
años después, en su ensayo publicado en Berlín en 1883 bajo el título Die Genossenschaftstheorie
un die deutsche Rechtsprechung.” Fernández Ruiz, Jorge, op., cit., p. 236
22
FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge. op., cit., p. 236.
23
CASTRO Estrada, Álvaro. “Responsabilidad patrimonial...” cit., pp. 304-305.

16
lo estatuido en los arábigos 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, esto es, las Secretarías de Estado, los Departamentos
Administrativos y la Consejería Jurídica, que integran la Administración Pública
Centralizada; así como las empresas de participación estatal, las instituciones
nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las
instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, que componen
la Administración Pública Paraestatal.

Por lo que se refiere a los organismos constitucionales autónomos, igualmente se

les puede imputar responsabilidad, ello en atención a que si bien es cierto, gozan
de plena autonomía en sus decisiones, administración y funcionamiento, se rigen
por sus leyes respectivas y si bien es cierto no se encuentran comprendidos
dentro de la aplicación de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, no menos
cierto es que tal autonomía no los desliga totalmente de la estructura del Estado,
pues contribuyen a la realización de las funciones estatales, de ahí que a estos
organismos también sean sujetos a responder por la responsabilidad que llegaren
a causar.

Finalmente, es de señalarse que la imputación de un daño antijurídico al Estado

exige tres condiciones o requisitos fundamentales: la acción u omisión de su
actividad o función administrativa; la relación del Estado y sus agentes por virtud
de la cual quedan éstos integrados a la organización propia del Estado y,
finalmente la titularidad de del Estado respecto de la actividad administrativa o
servicios públicos (en sentido lato) que preste a través de sus agentes. 24

24
Ibídem

17
2 CAPÍTULO II. TEORÍAS QUE SUSTENTAN LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.

El desarrollo de la responsabilidad patrimonial, tuvo diversas etapas que

culminaron con la facultad del ciudadano de poder exigir al Estado 25 la reparación
de los daños causados por las actividades de sus órganos públicos, toda vez que
lo común era la irresponsabilidad del soberano fundada en el origen divino del
monarca, situación que se resume en el principio: “The King can do not wrong” (el
Rey no se equivoca)26 que caracterizó a la época absolutista.

El maestro argentino Adolfo Roberto Vázquez señala que “En la antigüedad, el

poder del Estado era total y absolutamente irresponsable, omnipotente y
omnisciente. La ley no les reconocía a los habitantes derechos individuales,
diferentes y opuestos a los del Estado.”27

En la evolución para reconocer la responsabilidad del Estado por los daños

ocasionados a los particulares en el ejercicio de sus funciones, surgieron diversas
teorías que pretendían justificar la responsabilidad del Estado para resarcir a los
gobernados de aquellas lesiones que hubiese sufrido por su actividad. Adolfo
Roberto Vázquez28 indica que los autores sistematizan las diversas teorías para
construir un sistema doctrinario de responsabilidad estatal, ora sobre la base de
ideas políticas o filosóficas, ora sobre disposiciones constitucionales, sobre
criterios legales o jurisprudenciales, o sobre el derecho natural no referidas
expresamente a la responsabilidad del Estado, pero que pueden servir de punto
de partida.

25
FERRAJOLI, Luigi, Derechos y garantías. La Ley del más débil, 2ª ed.,Trotta, España, 2011, p.
17
26
En Inglaterra este principio fue vigente hasta el año de 1947 cuando fue publicada la Crown
Proceeding Actque hizo responsable a la Corona Inglesa (únicamente a los Ministerios y excluye a
la Reina) como si se tratara de una persona física y no por un régimen administrativo, respecto de
los delitos cometidos por sus empleados o agentes; respecto a las faltas a todo deber, por el hecho
de ser ellos quienes los emplearon; así como lo referente a la propiedad, ocupación, posesión o el
control de bienes inmuebles
27
VÁZQUEZ, Adolfo Roberto, Responsabilidad Aquiliana del Estado y sus funcionarios, 2ª ed.,
Fondo Editorial de Derecho y Economía, Argentina, 2011, p. 41.
28
Ibídem

18
A continuación, analizaré las tesis más representativas sobre el origen de la
responsabilidad patrimonial del Estado.

2.1.1 Teoría del Mandato.

Esta teoría es concebida bajo la perspectiva del Derecho civil, cuyos exponentes
principales son Meucci y Gian Pietro Chironi, sostiene que tal como sucede con
las personas morales, quienes actúan por medio de personas físicas que los
representan, el Estado al ser persona moral realiza sus actividades a través de
funcionarios quienes fungen como sus representantes legales 29.

En otras palabras, el argumento central de esta teoría es que los servidores

públicos actúan bajo un contrato de mandato el cual implica un acuerdo de
voluntades entre ellos y el Estado, estableciendo derechos y obligaciones a las
partes respecto a la ejecución de ciertos actos jurídicos.

Por tanto, el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado, sería la

culpa en la elección o vigilancia (culpa in eligendo o in vigilando) de los
funcionarios que actúan dentro de la Administración Pública, es decir la falta de
cuidado en la elección de las personas o la falta de control en las funciones que
desempeñan. En este sentido, el Magistrado Luis Humberto Delgadillo señala al
respecto:

“Esta teoría tuvo su fundamento en el Código Civil francés el cual, en su artículo

1384, consagraba la responsabilidad de los amos y patronos por los hechos de
sus criados y dependientes, equiparando al Estado con aquéllos.” 30

Es decir, el Estado en su carácter de representado, es responsable delos daños

ocasionados por su representante, en este caso el servidor público, que con
motivo del ejercicio de sus atribuciones le generó un detrimento patrimonial al
particular.

29
Ibídem
30
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto y Lucero Espinosa Manuel, Compendio de Derecho
Administrativo Segundo Curso, 2ª, Porrúa, México, 2011, p. 251.

19
Es debatible esta teoría ya que las disposiciones jurídicas aplicables a un contrato
de mandato son de carácter civil y no se equiparan a aquellas que integran al
Derecho constitucional y administrativo que regulan a los órganos públicos, dado
que la ley prevé las facultades expresas que tienen los titulares de los órganos. De
igual manera, esta teoría resulta inaplicable, respecto de los funcionarios de
elección popular que también tienen la calidad de servidores públicos, pero son
elegidos por los ciudadanos.

2.1.2 Teoría Organicista.

Desde una perspectiva administrativa, Otto Von Gierke concibió esta teoría en
1883 como contrapropuesta a la tesis civilista de la representación. Señala que a
semejanza de lo que hace un órgano del cuerpo humano hace responsable a la
persona, cuando un órgano administrativo actúa, lo hace en nombre de toda la
persona jurídica denominada Estado.

El Estado actúa a través de sus órganos, los cuales se integran por un elemento
objetivo (competencia) y uno subjetivo (funcionario). Por tanto, el elemento
trascendente es el servidor público, como medio a través del cual se materializa la
función del Estado. Derivado de lo anterior, “Gierke considera al funcionario o
agente público, como un órgano de un gran organismo, cual es la Administración
Pública, por lo tanto lo que hace el funcionario o agente hace responsable a la
Administración.”31

Esta teoría puede sintetizarse en que los actos que realicen los servidores
públicos se consideraran hechos por la propia Administración Pública, debido a la
identificación orgánica que vincula al órgano con el ente público, por lo cual si
esos actos generan daños a los particulares, el Estado está obligado a responder
por ellos.

2.1.3 Teoría de igualdad o proporcionalidad de las cargas públicas.

Jorge Teissier señalaba como fundamento de esta teoría que: “Los ciudadanos no
deben sufrir unos más que otros las cargas impuestas en el interés de todos, de
31
BARRAZA, Javier Indalecio, Responsabilidad Extracontractual del Estado, Fondo Editorial de
Derecho y Economía, Argentina, 2013, p. 4

20
donde resulta que los daños excepcionales, los accidentes que el poder público
causa a los particulares, deben ser indemnizados por el presupuesto que está
formado por las contribuciones de toda la colectividad.” 32

Dicha postura doctrinaria está sustentada en el Principio de igualdad de cargas

públicas de los ciudadanos que es reconocido por primera vez en el artículo 13 de
la Declaración de los Derechos Humanos de 1789 33, que establecía lo siguiente:

“Artículo 13. Para mantener una fuerza pública y para los gastos de
administración, es indispensable una contribución común: debe ser igualmente
repartida entre todos los ciudadanos en razón a sus posibilidades.... unos
ciudadanos no deben sufrir más que otros las cargas impuestas en interés de
todos y en la fórmula que reza las necesidades de la vida en sociedad y la
existencia misma del Estado imponen a todos los ciudadanos, para que gocen de
su organización y de sus servicio, la obligación de soportar sin indemnización,
salvo que el legislador haya decidido otra cosa, todas las consecuencias derivadas
del ejercicio legal y regular del Poder Público y del funcionamiento normal de los
servicios de interés general.”

Este precepto normativo establecía que existe equidad e igualdad entre los
ciudadanos, por tanto se debe imponer de manera general cargas o gravámenes
públicos para el goce de servicios públicos del cual son beneficiarios y por ende
no implican una indemnización para los particulares.

En este orden de ideas, sí las cargas son impuestas en interés de todos, ningún
ciudadano deben sufrir más que otros. En el mismo sentido se pronuncia el
Magistrado Humberto Delgadillo “... cuando el Estado causa un daño injusto a un
individuo, tiene la obligación de indemnizarlo, ya que nadie está obligado a sufrir,
en desventaja de otros, las cargas impuestas en interés de todos, puesto que de lo
contrario se rompería con el principio de igualdad.” 34

32
Citado por CASTRO ESTRADA, Álvaro, Responsabilidad Patrimonial del Estado,3ª ed., Porrúa,
México, 2016, p. 288
33
JELLINEK, Georg, La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, Serie Estudios Jurídicos, Núm. 12, 2ª ed., México, 2013, p. 199
34
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Humberto y Lucero Espinosa Manuel, Op. Cit., p. 252

21
Es pertinente señalar que esta teoría sólo reconocía la obligación del Estado de
reparar el daño sufrido por los gobernados, derivado de actos ilegales que haya
realizado en ejercicio de sus actividades, pero estaban exentos de indemnización
los daños que tengan origen en actos legales, por tanto “... encuentra su limitación
en la naturaleza de los actos cometidos por la administración, es decir, que ésta
sólo es responsable cuando se ha excedido en el ejercicio de sus poderes legales
o cuando la prestación del servicio público ha sido defectuoso.” 35

2.1.4 Teoría de la Responsabilidad por riesgo creado.

El ejercicio de una facultad o la prestación de un servicio público implica un riesgo,
por lo tanto la materialización del riesgo creado por la Administración, que se
traduce en daños en los bienes y derechos de los particulares, deben ser
resarcidos, este es el argumento central de esta teoría, para justificar la
responsabilidad patrimonial del Estado.

El autor de la actividad creadora de ese riesgo será responsable del daño que por
el mismo se pueda ocasionar, sin tener que acreditar la existencia de culpa de
dicho sujeto. Refiriéndose a esta teoría Rafael Ibarra comenta que:

“...el Estado por la naturaleza misma de su actividad, dentro de los cauces legales,
y por el intervencionismo que lo caracteriza, ya sea al prestar los servicios
públicos o en cualquier actividad pública, aun cuando funcione normalmente, crea
riesgos y causa perjuicios los cuales debe reparar [...] el Estado sería el
asegurador del riesgo social, o sea del riesgo derivado de la actividad estatal en
beneficio de la colectividad y siempre sería el responsable de los daños que cause
su actividad.”36

Es decir, en la hipótesis de que la Administración Pública lleve a cabo actividades

riesgosas, debe aplicarse un criterio de responsabilidad objetiva, para que cuando
en el desarrollo de esa actividad se llegaran a ocasionar daños, la administración
responda directamente frente al particular afectado.
35
VÁZQUEZ, Adolfo Roberto, Op. Cit., p. 4
36
IBARRA GIL, Rafael, La Responsabilidad del Estado Moderno, Tribunal Fiscal de la Federación.
Cuarenta y cinco años al servicio de México, Obra Conmemorativa Tomo II, Tribunal Fiscal de la
Federación, México, 2011,p. 1055

22
La objeción a esta teoría según Marienhoff es que “los riesgos podrán ser la causa
de los daños y perjuicios, pero no el fundamento de la responsabilidad estatal; y
esa teoría queda absorbida por las consecuencias del Estado de derecho, cuyos
principios fundamental la responsabilidad del Estado en el derecho público, ya que
estos principios o postulados forman un complejo y tienden a lograr la seguridad
jurídica y el respeto del derecho de los administrados.” 37

2.1.5 Teoría del daño o perjuicio antijurídico.

La teoría de la lesión antijurídica, fue propuesta por Vittorio Emmanuele Orlando 38,
pero ampliamente desarrollada, y en opinión de muchos, estructurada por los
juristas españoles Eduardo García de Enterría y Jesús Leguina Villa.

En términos concretos esta teoría tiene como objetivo “que la exigencia de la

responsabilidad patrimonial estatal, procure la reparación objetiva de una lesión en
que la víctima no tenía la obligación establecida por el ordenamiento jurídico, de
soportar, en lugar de anteponer la sanción del agente público a quien se imputa el
acto o hecho causante de la afectación.” 39

El aspecto novedoso que introdujo esta teoría, fue señalar que el Estado debe
indemnizar los daños que los particulares no estén obligados a soportar,
simplemente porque es inexistente una causa de justificación que así lo legitime.
Este giro en el fundamento de la obligación reparatoria del Estado, hacia la
perspectiva del patrimonio dañado ha sido denominada como “objetivización de la
responsabilidad”, ya que es ajena a la conducta dolosa o ilegal del servidor
público.

Es decir, finalmente se reconoce la responsabilidad patrimonial del Estado, de

forma amplia, ya que establece el derecho del particular a ser indemnizado por los
daños que la actividad lícita o regular de la administración pública le puedan
ocasionar a su patrimonio.
37
Citado por DELGADILLO GUTIÉRREZ, Humberto y Lucero Espinosa Manuel, Op. Cit., p. 253.
38
Autor de la obra Saggio di una nuevo teorica sul fondamento fiuridico della responsabilitá doretta
dello Stato, y Principii, 1893. Citado por CASTRO ESTRADA, Álvaro, Op. Cit.,p. 271
39
PÉREZ LÓPEZ, Miguel, La Responsabilidad Patrimonial del Estado en la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos. Notas sobre el segundo párrafo del artículo 113 Constitucional,
Praxis de la Justicia Fiscal y Administrativa, Año II, número 2, Enero de 2012, p. 69

23
3 CAPÍTULO III. MARCO LEGAL FEDERAL EN MÉXICO

3.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El 14 de junio de 2002, en el Diario Oficial de la Federación, se publicó una

reforma constitucional que entre otras cosas, modificó la denominación del título
cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 40 igualmente
modificó la adición de un segundo párrafo al artículo 113. En ese momento, éste
señalaba en la parte relativa al tema de trato:

“Artículo 113:

[...]

La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será
objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme
a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.

Cabe acotar que dicha disposición se encuentra actualmente, en igual contenido,

en el numeral 109, último párrafo, en atención al decreto por el que se reforman,
adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política delos
Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015.

Ahora bien, la reforma constitucional, al entonces artículo 113, entró en vigor el

primero de enero de 2004, de conformidad al único artículo transitorio que
incorporó esta institución jurídica, el cual a la letra estableció:

ÚNICO: El presente decreto entrará en vigor el 1o de enero del segundo año

siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. La Federación,
las entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido
entre la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las
40
Anteriormente llamado “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos”, y posterior a la
reforma denominado “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos y Patrimonial del
Estado

24
leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer
el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos
presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.

De lo expuesto, se advierte que la reforma a la Constitución General obligó a cada

nivel de gobierno, federal, local y municipal, a prever y observar en sus
ordenamientos jurídicos la responsabilidad patrimonial del Estado, objetiva y
directa y fijar en sus presupuestos una partida para hacer frente a dicha
circunstancia, dentro del plazo comprendido de la publicación del decreto y hasta
antes del 1o. de enero de 2004.

No obstante lo anterior, a la fecha no todas las entidades la han acatado, tal y

como se señala en el siguiente Tabla:

Tabla 1Relación de Entidades federativas con reforma constitucional y de legislaciones locales en la

materia

Entidad Reformó Publicación Legislación Publicación

Federativa constitución reglamentaria
Aguascalientes Sí 21.07.03 Ley de 10.05.10
Responsabilidad
Patrimonial del
Estado de
Aguascalientes
Baja California Sí 31.08.07 Ley de 05.10.07
Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado y
Municipios del
Estado de Baja
California
Baja California Sí 20.06.04 Ley de 20.03.05
Su Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado y
Municipios del
Estado de Baja
California Sur
Campeche Sí 14.09.15 - -
Chiapas No - - -
Chihuahua Sí 30.10.04. Ley de 05.01.13
Responsabilidad

25
 Patrimonial del
Estado de
Chihuahua
Coahuila Sí 07.04.06. Ley De 01.03.19
Responsabilidad
Patrimonial Del
Estado Y
Municipios De
Coahuila De
Zaragoza
Colima Sí 06.05.00 Ley de 22.06.02
Responsabilidad
Patrimonial del
Estado de
Colima
Ciudad de Sí 05.02.17 Ley de 21.10.08
México Responsabilidad
Patrimonial del
Distrito Federal
Durango Sí 29.08.13 Ley de 05.12.13
Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado y
Municipios del
Estado de
Durango
Estado de Sí 24.04.17 Ley de 0.05.17
México Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado de
México y
Municipios
Guanajuato Sí 23.12.03 Ley de 07.01.05
Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado y los
Municipios de
Guanajuato
Guerrero No - - -
Hidalgo Sí 22.05.17 - -
Jalisco Sí 01.01.04. Ley de 1.09.03
Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado de
Jalisco y sus
Municipio

26
Michoacán Sí 01.03.11 Ley de 1.09.17
Responsabilidad
Patrimonial del
Estado de
Michoacán y
sus Municipios.
Morelos Sí 20.07.05 Ley de 14.12.11
Responsabilidad
Patrimonial del
Estado de
Morelos
Nayarit Sí 7.05.04. Ley de 24.05.06
Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado de
Nayarit y sus
Municipios
Nuevo León Sí 21.02.03 Ley de 3.05.13
Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado y los
Municipios de
Nuevo León
Oaxaca Sí 30.06.15 Ley de 26.06.18
Responsabilidad
Patrimonial del
Estado y
Municipios de
Oaxaca
Puebla Sí 10.12.04. - -
Querétaro Sí 31.12.08 Ley de 03.08.09
Responsabilidad
Patrimonial del
Estado de
Querétaro
Quintana Roo No - - -
San Luis Potos Sí 1.07.03 Ley de 23.12.04
Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado y los
Municipios de
San Luis Potos
Sinaloa Sí 20.12.06 - -
Sonora Sí 28.11.16 - -
Tabasco Sí 15.11.03. - -
Tamaulipas Sí 2.03.04 Ley de 1.01.05

27
 Responsabilidad
Patrimonial para
el Estado de
Jalisco y sus
Municipio
Tlaxcala Sí 8.05.13 Ley de 9.12.16
Responsabilidad
Patrimonial del
Estado de
Tlaxcala
Veracruz No - Ley de 31.12.03
Responsabilidad
Patrimonial de
la
Administración
Pública Estatal y
Municipal de
Veracruz
Yucatán No - - -
Zacatecas No - - -

En este sentido, pese a que han transcurrido 15 años desde que entró en vigor la
reforma Constitucional al artículo 113 (actualmente contenido en el numeral 109),
todavía hay entidades federativas que se han abstenido de acatar dicha
disposición, incurriendo en una omisión legislativa violatoria de los principios
constitucionales referidos y el derecho de los particulares a ser indemnizados
debidamente, poniendo en duda el principio de supremacía constitucional
consagrado en el artículo 133, situación que inclusive ha sido declarada de esa
manera por la primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las
tesis de rubro 1.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU FALTA DE

REGULACIÓN POR LAS LEGISLATURAS LOCALES CONSTITUYE UNA
OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA VIOLATORIA DE LOS PRINCIPIOS DE
RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y DIRECTA PREVISTOS EN EL ARTÍCULO

28
113, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN, EN SU TEXTO VIGENTE
HASTA EL 27 DE MAYO DE 2015;41

y 2) RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA.

LA FALTA DE ADECUACIÓN EN LAS LEGISLATURAS LOCALES CONSTITUYE
UNA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL
PREVISTO EN EL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. 42

No obstante lo anterior, la incorporación del ahora artículo 109 Constitucional

implicó una trascendental innovación en nuestro sistema jurídico y un cambio
diametral en el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado en México,
pues el legislador constitucional, al proporcionar la base de este régimen otorgó un
derecho sustantivo que dispone la indemnidad frente a una lesión causada por el
Estado, así como una nueva garantía, que se instituye como el principal
instrumento nacional para la reparación económica por cualquier actuación
administrativa irregular del Estado que vulnere la esfera de derecho de los
particulares.

3.2 Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado

En el ámbito Federal, el artículo 109 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos se desarrolla y reglamenta a través de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado (en adelante LFRPE), misma que fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2004 y que
entró en vigor el 1 de enero de 2005. Con motivo de ello, se derogó el artículo
1927 del Código Civil Federal, que establecía la responsabilidad subsidiaria y
excepcionalmente solidaria del Estado; así como el artículo 33 y último párrafo del
34 de la Ley Federal de Responsabilidad Administrativas de los Servidores
Públicos, que establecían la posibilidad de la reparación de daños y perjuicios, a
partir de haber determinado la responsabilidad del servidor público.

41
1a. I/2018 (10a.) Décima Época, registro: 2016004, Primera Sala, tesis: aislada, Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Libro 50, Enero de 2018, Tomo I, página: 283.
42
1a. II/2018 (10a.) Décima Época, registro: 2016003, Primera Sala, tesis: aislada, Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Libro 50, Enero de 2018, Tomo I, página: 282.

29
La vigente LFRPE se compone de 35 artículos repartidos en cinco capítulos y de
acuerdo a la redacción de su numeral primero, tiene por objeto fijar las bases y
procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin
obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y
derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
En este sentido, su objetivo primordial es establecer los requisitos que el particular
afectado por una actividad administrativa irregular ha de cumplir a efecto de
solicitar la restauración de su patrimonio mediante la indemnización relativa.

La LFRPE es de orden público e interés social, por lo que sus disposiciones son
de necesaria aplicación y no pueden ser obviadas por la autoridad encargada de
resolver las cuestiones que por ella se planteen.

La ley en comento ha tenido dos reformas, la primera 43 tuvo como objetivo

subsanar la exclusión de la Comisión Nacional de Derechos Humanos respecto de
las recomendaciones que los organismos de derechos humanos pudieran hacer
en materia de responsabilidad patrimonial de los entes públicos, así como el
establecer que sus recomendaciones no serían susceptibles de generar la
responsabilidad patrimonial de las mismas; 44 la segunda, ocurrida en junio de
2009,45 implicó un cambio en cuanto al procedimiento para hacer efectivo el
derecho de indemnidad de los particulares, el cual será materia de análisis en los
párrafos siguientes.

Cabe señalarse que previo a la reforma en cita, la LFRPE establecía un

procedimiento sui generis, a fin de obtener la indemnización derivada de la
responsabilidad patrimonial de los entes públicos, pues su entonces artículo 18
disponía que la parte interesada debía presentar su reclamación ante el entonces
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, conforme a las disposiciones

43
Mediante Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 2 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, del 30 de abril de 2009
44
VARGAS GIL, Luis Rodrigo, Responsabilidad Patrimonial del Estado. Instrumento eficaz de
justicia, México, Porrúa, 2016
45
Mediante Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, del 12 de junio de 2009.

30
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 46 Asimismo, indicaba que las
resoluciones que negaren la indemnización o que satisficieran al reclamante,
deberían impugnarse ante el Tribunal en comento, con la limitante de que no se
señalaba qué sala sería la competente para revisar dichas resoluciones. 47

Además, esta reforma estableció la modificación del artículo 19 de la LFRPE, dado

que el artículo anterior remitía al procedimiento contencioso regulado por el
Código Fiscal de la Federación, el que fue derogado por la Ley Federal del
Procedimiento Contencioso Administrativo.

Ejercicio del derecho a la indemnización

Debido a la problemática que se señaló con antelación, es decir la atribución de un

doble papel al TFJFA, los legisladores determinaron que el particular primero debe
sustentar su reclamo en la vía administrativa ante el ente público responsable, con
la posibilidad de impugnar la resolución que emita éste mediante el recurso de
revisión. Posteriormente, en caso de no obtener un resultado favorable a sus
intereses o si la indemnización obtenida no es acorde al daño generado por el
ilegal actuar de la autoridad, debe acudir a una instancia jurisdiccional ante el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

3.3 Aspectos procesales

Cabe ahora hacer mención de la parte adjetiva del ejercicio del derecho, es decir,
las instancias que pueden agotarse para obtener una resolución firme y que
esencialmente consisten en: a) reclamación ante la autoridad responsable; b) el
recurso de revisión ante la autoridad responsable; c) Juicio contencioso
administrativo y; d) Impugnación del Juicio Contencioso administrativo.

3.3.1 Reclamación ante la autoridad responsable

En términos de lo dispuesto por los artículos 17 y 18 de la LFRPE, los
procedimientos de responsabilidad patrimonial de los entes públicos federales se
inician por la parte interesada, quien deberá presentar su reclamación ante la

46
Vargas Gil, Luis Rodrigo, op., cit., p. 179
47
Acosta García, Cristian Miguel, op., cit., p. 198

31
dependencia o entidad presuntamente responsable u organismo constitucional
autónomo, siguiendo para ello las disposiciones generales previstas en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo.

Cabe destacar que a efecto de evitar la prescripción del derecho de reclamo, en

tratándose de daños materiales, el particular debe presentarla antes de que
transcurra un año (en términos del artículo 25 de la LFRPE), el cual se computa a
partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial o
a partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de
carácter continuo; o bien, si se trata de daños de carácter físico o psíquico a las
personas, el plazo de prescripción será de dos años. No se omite señalar que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que mientras no cesen los
daños no comenzará a correr el plazo y por lo tanto, la víctima tendrá expedito su
derecho para reclamar la indemnización.48

Ahora bien, una vez que el particular acude a presentar la reclamación ante la
autoridad administrativa, debe apegarse en todo momento a las disposiciones
adjetivas de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, en
adelante LFPA, y cuidar que durante el procedimiento quede debidamente
señalada la exposición de todos los hechos que dieron lugar a los daños y
perjuicios ocasionados; el señalamiento de los servidores públicos involucrados,
en caso de conocerlos o de otras personas relacionados con los hechos; el cálculo
y avalúo de la lesión patrimonial, así como la proposición de todas las pruebas
correspondientes, alegatos y demás datos que se estimen convenientes a efecto
de acreditar a) la existencia de un daño cierto, evaluable en dinero, individualizado
y desigual; b) el vínculo entre el hecho que generó el daño y el ente público a
quien se le atribuye y; c) el nexo de causalidad entre el daño y la actividad
administrativa irregular.49

Trámite de la reclamación
48
Responsabilidad patrimonial del Estado. El plazo para reclamar los daños ocasionados cuenta a
partir de que cesan los efectos lesivos. 10a., Registro 2006251, Primera Sala, tesis aislada 1a.
CLXXIX/2014 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 5, Abril de 2014, Tomo
I, página: 818.
49
Vargas Gil, Luis Rodrigo, op., cit., p. 183.
32
La reclamación inicia a petición de parte interesada ante la dependencia, entidad u
organismo constitucional autónomo presuntamente responsables, siguiendo las
disposiciones de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo. En caso en que
se presente el escrito ante un órgano incompetente, éste remitirá la promoción al
que sea competente en el plazo de cinco días, de conformidad a lo estatuido por el
artículo 42 de la LFPA.

Asimismo, en términos del último ordenamiento en cita, la reclamación deberá

hacerse por escrito y deberá precisarse el nombre, denominación o razón social
de quién o quiénes promuevan, en caso de su representante legal, domicilio para
recibir notificaciones, así como nombre de la persona o personas autorizadas para
recibirlas, la petición que se formula, los hechos o razones que dan motivo a la
petición, el órgano administrativo a que se dirigen y lugar y fecha de su emisión. El
escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante legal, a menos
que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimirá su huella digital.

Asimismo, en términos de lo estatuido por la LFRPE, el particular debe señalar, en

su caso, el o los servidores públicos involucrados en la actividad administrativa
que se considere irregular, así como acreditar fehacientemente la causalidad entre
la lesión producida y la actividad administrativa.

Una vez admitida la reclamación y puesto en marcha el procedimiento

administrativo, éste se sigue de oficio, sin perjuicio que sea la parte interesada
quien deba dar el impulso correspondiente. La duración del procedimiento deberá
ser igual o menor a tres meses en términos del artículo 17 de la LFPA y en caso
de que no ocurriera de ese modo, opera la negativa ficta.

Con respecto a las pruebas que deben ofrecerse, la LFPA establece en su artículo
50 que en los procedimientos administrativos se admitirán toda clase de pruebas,
excepto la confesional de las autoridades; y pese a que dicho ordenamiento no
contiene un capítulo sobre su ofrecimiento y desahogo, sí remite al Código Federal
de Procedimientos Civiles de forma supletoria, por lo que podrán observarse las
disposiciones que resulten pertinentes. Lo anterior resulta trascendente porque el

33
particular tiene la obligación de acreditar todos los elementos que conforman a la
responsabilidad patrimonial, especialmente lo relacionado con el establecimiento
de que el daño es una lesión patrimonial, y que ésta es consecuencia de la
actividad administrativa del ente público correspondiente. Por su parte, la
autoridad deberá examinar la participación de terceros o del propio reclamante en
la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no son
consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los daños
derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su
acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de
responsabilidad patrimonial, ello de conformidad a lo estatuido por el artículo 22 de
la LFRPE.

Una vez concluida la etapa probatoria, la autoridad pondrá las actuaciones a

disposición de los interesados con la finalidad de que si lo estiman pertinente
formulen alegatos, mismos que deberán ser tomados en cuenta por el órgano
competente al dictar la resolución, ello en términos del numeral 56 de la LFPA.
Esta etapa del procedimiento reviste gran importancia, pues será la última
oportunidad para que el particular realice una concatenación de hechos y pruebas
con las que logre la convicción plena a la autoridad de la causación de algún daño
o perjuicio con motivo del actuar irregular de la administración pública.

Agotadas las etapas previamente señaladas, el procedimiento podrá concluir por,

a) resolución expresa; b) negativa ficta; c) convenio; y d) las demás formas
previstas en la LFPA.

Con respecto a la resolución expresa, ésta deberá decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados y de oficio las derivadas del mismo; además,
deberá contener los elementos mínimos que al efecto señala el artículo 23 de la
Ley de la materia los cuales consisten en determinar, i) la existencia de la relación
de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida; ii) la
valoración del daño o perjuicio causado; iii) el monto en dinero o en especie de la
indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación;

34
finalmente, y en caso de concurrencia; iv) se deben razonar los criterios de
imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada caso en
particular.

Con relación a la negativa ficta, operará si transcurrido el plazo de 3 meses no se

ha emitido la resolución administrativa que corresponda, de manera que se
entenderá como improcedente la reclamación y el particular tendrá expedito su
derecho para acudir al recurso de revisión.

Con respecto a la terminación por convenio, de conformidad al artículo 26 de la

LFRPE, los particulares podrán celebrarlos con los entes públicos federales, a fin
de dar por concluida la controversia, mediante la fijación y el pago de la
indemnización que las partes acuerden. Para la validez de dicho convenio se
requerirá, según sea el caso, la aprobación por parte de la contraloría interna o del
órgano de vigilancia correspondiente

Finalmente y de conformidad a lo estatuido por el artículo 57 de la legislación

supletoria, el procedimiento también podrá concluir por desistimiento; la renuncia
al derecho en que se funde la solicitud y la declaración de caducidad

3.3.2 Recurso de revisión ante la autoridad responsable

Como se señaló con antelación, en los casos en los que la reclamación resulte
improcedente por resolución expresa o por negativa ficta, o bien, que los montos
determinados no satisfagan el monto solicitado, el particular tiene la facultad de
acudir a la vía administrativa, tal y como se encuentra previsto por el artículo 24 de
la LFRPE, que señala:

ARTÍCULO 24.-Las resoluciones de la autoridad administrativa que nieguen la

indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al interesado, podrán
impugnarse mediante recurso de revisión en vía administrativa o bien,
directamente por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.

35
En este sentido, el agotamiento de esta instancia administrativa es opcional para
los particulares. Para los casos en que efectivamente opten por seguir en esa
instancia, deberán estarse al trámite previsto por la Ley Federal del Procedimiento
Administrativo.

Ahora bien, el plazo para interponer el recurso de revisión será de quince días
contado a partir del día siguiente a aquél en que hubiere surtido efectos la
notificación de la resolución que se recurra, deberá presentarse ante la autoridad
que emitió el acto impugnado y, por regla general, será resuelto por el superior
jerárquico, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia,
en cuyo caso será resuelto por él mismo.

En el escrito de agravios debe expresarse el órgano administrativo a quien se

dirige; el nombre del recurrente y del tercero perjudicado; el acto que se recurre y
fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo; los agravios que se le
causan; en su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la
notificación correspondiente. Tratándose de actos que por no haberse resuelto en
tiempo se entiendan negados deberá acompañarse el escrito de iniciación del
procedimiento o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna
y; las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la
resolución o acto impugnado debiendo acompañar las documentales con que
cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando actúen en nombre de
otro o de personas morales.

La determinación que resuelva el recurso de revisión aludido deberá fundarse en

derecho y examinará todos y cada uno de los agravios hechos valer por el
recurrente, teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios, inclusive,
en beneficio del recurrente, podrá corregir los errores que advierta en la cita de los
preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así
como los demás razonamientos del recurrente, a fin de resolver la cuestión
efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el recurso, tal
y como lo prevé el artículo 92 de la LFPA.

36
En caso de que la determinación de la Administración Pública resulte contraria a
los intereses del particular, ya sea por negarle la indemnización o porque ésta
resulte inferior a la solicitada, podrá acudir ante el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa en Juicio Contencioso Administrativo.

3.3.3 Juicio Contencioso Administrativo

En términos de lo dispuesto por el artículo 19 de la LFRPE, la vía jurisdiccional del
procedimiento de responsabilidad patrimonial deberá ajustarse, además de lo
dispuesto por esta Ley, a lo indicado por la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo.

En este sentido, y como se señaló con antelación, la resolución definitiva que el

particular haya obtenido ante la Administración Pública se podrá impugnar ante el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el cual posee la competencia para
conocer de esos asuntos de conformidad con la fracción IX de la Ley Orgánica del
Tribunal referido:

Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las

resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a
continuación:

[...]

Las que nieguen la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado,

declaren improcedente su reclamación o cuando habiéndola

b) determinar el monto de la indemnización, explicando los criterios utilizados para

su cuantificación y; c) en los casos de concurrencia previstos en el Capítulo IV de
la LFRPE, se deberán razonar los criterios de impugnación y la graduación
correspondiente para su aplicación a cada caso en particular.

3.3.4 Impugnación del Juicio Contencioso Administrativo.

Dictada la sentencia, el particular puede combatirla a través del Juicio de Amparo
Directo, seguido ante los Tribunales Colegiados de Circuito, de conformidad a lo

37
establecido por el artículo 107 de la Constitución en relación al 170 de la Ley de
Amparo.

Asimismo, de conformidad a lo estatuido por el artículo 63 de la LFPCA, la

autoridad podrá combatir las resoluciones emitidas en el Procedimiento
Contencioso Administrativo mediante el recurso de revisión, mismo que sigue el
trámite en los términos previstos en la Ley de Amparo en cuanto a la regulación
del recurso de revisión.

4. Idoneidad del mecanismo para el ejercicio del derecho a la indemnización

Pese al reconocimiento constitucional del derecho a la indemnización y la

expedición de la ley reglamentaria en el ámbito federal, persiste el recelo acerca
de si los mecanismos, procedimientos y lineamientos establecidos en ley son
idóneos para garantizar el debido resarcimiento por los daños que los particulares
hayan sufrido en sus bienes o derechos con motivo de la administración irregular
del Estado.

Esto es así, porque no se considera correcta la manera en la que el procedimiento

de reclamo inicia, pues como se expuso, el particular debe acudir ante la autoridad
causante del daño a efecto de reclamarle y comprobarle los daños sufridos para
que se proceda al pago de una indemnización.

En este sentido, comienza a vislumbrarse que no resulta idóneo que la

reclamación se efectúe ante la autoridad causante del daño, pues ello llena de
incertidumbre jurídica y atenta contra el principio de equidad procesal que debe
regir en los procesos, ya que aquélla fungiría como resolutora y parte

Lo anterior se ve robustecido, porque si la reclamación se presenta ante la propia

autoridad administrativa causante, ésta difícilmente reconocerá la falta de pericia o
irregularidad en sus actuaciones y, por lo tanto negará la causación de los daños
que se le imputen, así como la consecuente indemnización, por lo que se estima
que la causante no es apta para conocer de esta primera etapa del procedimiento
al fungir como resolutora y parte.

38
En este orden de ideas, se considera que intentar un procedimiento administrativo
ante la misma autoridad administrativa atenta contra el derecho humano de
acceso a la justicia, previsto en el artículo 17 constitucional, mismo que de
conformidad a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis
jurisprudencial con número de registro 50 171257, se concluyó que para considerar
efectiva la impartición de justicia, ésta deberá tener al menos tres principios
esenciales: a) pronta, es decir, debe resolver las controversias dentro de los
términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes; b) expedita, que
implica que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de
todos y cada uno de los aspectos debatidos, y garantice al gobernado la obtención
de una resolución en la que se resuelva si le asiste o no la razón sobre los
derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; c) imparcial,
que implica la emisión de una resolución, no sólo apegada a derecho, sino que no
dé lugar a que pueda considerarse que existió favoritismo respecto de alguna de
las partes o arbitrariedad en su sentido y; d) gratuita, es decir, que los órganos del
Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes
se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto
emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.

Ahora bien, otro aspecto importante que resalta sobre la idoneidad en el ejercicio
del derecho, es el plazo prescriptivo que al efecto dispone la Ley especial para
reclamar la indemnización por daños materiales, pues sin expresar justificación
alguna se prevén dos años para daños físicos o psíquicos y uno para daños
materiales, lo cual resulta inicuo, pues no hay fundamento ni razón para hacer un
distingo y establecer la mitad del tiempo que se instituye entre ellas.

50
ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE
INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN
OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE
JURISDICCIONALES

39
3.4 Obligación de las entidades federativas de legislar la responsabilidad

patrimonial.

La disposición transitoria del Decreto por virtud del cual se reforma el artículo 113
de la CPEUM, establece como obligación de las entidades federativas y
municipios reformar sus Constituciones Locales y adecuar sus disposiciones
jurídicas secundarias con la finalidad de que los gobernados gocen del contenido
del derecho fundamental de la responsabilidad patrimonial, señalando como plazo
el 1 de enero de 2004. En este sentido, el propio precepto transitorio, contempla
los parámetros que deberán tener dichos ordenamientos, a saber:

a. El pago de la indemnización se efectuará después de seguir los procedimientos

para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha
indemnización;

b. El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del

ejercicio fiscal de que se trate;

c. El derecho del Estado de repetir contra sus servidores públicos.

Es decir, esta disposición obliga a la Federación y a las entidades federativas a

proveer a los particulares del vehículo procesal mediante el cual podrán hacer
efectivo su derecho para obtener una indemnización derivada de la actividad
administrativa irregular, ya que no es consistente la inclusión a nivel constitucional
de este derecho, cuando de manera práctica es inoperable para los ciudadanos
que sufran un detrimento patrimonial.

3.4.1 Leyes de Responsabilidad Patrimonial de las entidades federativas.

En atención al mandato constitucional, las entidades federativas incorporaron en
sus respectivas constituciones locales la garantía de responsabilidad patrimonial,
de igual forma, expidieron sus respectivos ordenamientos que establecen el
procedimiento mediante el cual el particular puede acceder a la indemnización,
cuando tenga una daño patrimonial consecuencia de la actividad administrativa
irregular de los servidores públicos.

40
Derivado de lo anterior, existen principios comunes en los diversos ordenamientos
estatales, tales como:

a. La reclamación debe ser presentada por parte interesada;

b. El reclamante tiene la carga de la prueba y debe acreditar la actividad irregular

por parte del Estado, el daño ocasionado, así como el nexo causal con la actividad
del Estado;

c. El Estado solamente deberá probar aquellas excepciones, tales como la

participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y
perjuicios;

d. La concurrencia de los sujetos que originaron la lesión patrimonial, incluyendo al

propio reclamante, determina la indemnización;

e. El periodo de prescripción para reclamar la indemnización;

f. El derecho del Estado que tiene para repetir en contra de los servidores públicos
que originaron la actividad administrativa irregular;

g. Obligación de las autoridades de establecer un registro de indemnizaciones

otorgadas por responsabilidad patrimonial;

h. La nulidad de los actos administrativos en la vía administrativa o en la

contenciosa administrativa, no da derecho por sí misma a la indemnización, y

i. La suscripción voluntaria de convenios indemnizatorios, entre las partes

involucradas.

Con esto en mente se analizarán los características que reviste el estado de

Jalisco en materia de responsabilidad patrimonial del Estado.

41
3.4.2 Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus
Municipios.
Este ordenamiento51 reglamenta el derecho fundamental establecido en el artículo
107 Bis dela Constitución Política del Estado de Jalisco 52, y establece las bases,
límites y procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes,
sin obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes o
derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular de los
Poderes del Estado, sus dependencias y organismos públicos descentralizados,
fideicomisos públicos estatales, organismos públicos autónomos, municipios,
organismos descentralizados municipales, fideicomisos públicos municipales, y las
empresas de participación mayoritaria estatal o municipal.

Si bien, las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos

pueden ser del orden: político, penal, administrativo o civil, en éste apartado sólo
nos referiremos a las autoridades competentes para aplicar la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Jalisco en vigor,
acorde con los procedimientos que la misma establece, es decir, en el orden
administrativo, el juicio político y la declaración de procedencia.

En términos Generales, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 3º, son:

I. El Congreso del Estado;

II. El Supremo Tribunal de Justicia;

III. El Tribunal de lo Administrativo;

IV. El Tribunal Electoral;

V. El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado;

51
Publicada en el periódico oficial, “El Estado de Jalisco”, del 11 de septiembre de 2003 y entró en vigor
el 1 de enero de 2004
52
Reforma publicada en el Periódico Oficial, “El Estado de Jalisco”, el 24 de junio del año 2003. Artículo
107 bis.-La responsabilidad del Estado y de los municipios por los daños que, con motivo de su
actividad administrativa irregular, causen en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y
directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y
procedimientos que establezcan las leyes.

42
VI. El Consejo de la Judicatura del Estado;

VII. El Tribunal de Arbitraje y Escalafón del Estado;

VIII. La Contraloría del Estado;

IX. Las Secretarías, Dependencias y Entidades Paraestatales del Ejecutivo;

X. Los Ayuntamientos y sus Dependencias y Entidades Paramunicipales;

XI. La Comisión Estatal de Derechos Humanos;

XII. El Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado;

XIII. La Auditoría Superior; y.

XIV. Los demás órganos que determinen las leyes.

En el Título Segundo, la ley se refiere específicamente al “Juicio Político”, sujetos,

causas y procedimiento, desde luego, a las autoridades que intervienen en la
aplicación de la ley, dentro del Poder Legislativo, es decir:

La Secretaría General del Congreso;

La Asamblea del Congreso del Estado; 9La Comisión de Responsabilidades del

propio Congreso; y,

La Asamblea del Estado erigida en Jurado de Sentencia.

El Título Tercero de la ley está referido a “la declaración de procedencia del juicio
penal” como requisito de procedibilidad para que pueda ejercerse la acción penal,
respecto de los siguientes sujetos: los diputados del Congreso del Estado, los
titulares de las Secretarías del Poder Ejecutivo, El Procurador General de Justicia
y el Procurador Social; los Magistrados del Poder Judicial del Estado; el
Presidente y los consejeros ciudadanos de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos; los consejeros electorales con derecho a voz y voto del Instituto
Electoral y de Participación Ciudadana del Estado; el Presidente y consejeros del
Instituto de Transparencia e Información Pública del Estado; los presidentes

43
municipales, síndicos, regidores, concejales de los ayuntamientos o concejos
municipales.

Asimismo, de la lectura del título referido podemos observar que las autoridades
que intervienen en el procedimiento de declaración de procedencia son las
siguientes:

1. La Secretaría General del Congreso; (quien recibe la solicitud de declaración)

2. El Pleno de la Asamblea del Congreso;

3. La Comisión de Responsabilidades;

4. El Procurador General de Justicia del Estado;

5. La Asamblea del Congreso erigida en “Jurado de Procedencia”

A diferencia de la mayoría de los ordenamientos, plantea la posibilidad de que la

reclamación se pueda originar por oficio del órgano competente, adoptado por
propia iniciativa o bien por petición razonada de otros órganos o bien por
denuncia. En este supuesto se notificará al particular lesionando a fin de que en
un plazo aporté la información pertinente y las pruebas que acrediten la
responsabilidad del servidor público.

El procedimiento de indemnización primero debe presentarse ante la autoridad

presuntamente responsable. Las reclamaciones deberán ser resueltas en un plazo
de treinta días siguientes, y deberá contener la fijación claro y precisa de los
puntos controvertidos, así como el examen y valoración de las pruebas, los
fundamentos legales y la existencia o no de la relación de causalidad entre la
actividad administrativa irregular y del daño producido, así mismo la valoración del
daño, el monto en dinero o en especie de la indemnización. En caso de negarse la
indemnización o no satisface el interés del reclamante, podrá impugnarse
mediante juicio ante el Pleno del Tribunal de lo Administrativo, y se tramitará como
juicio de nulidad.

44
Desde mi punto de vista, es recomendable que exista y se aplique un régimen de
responsabilidad patrimonial del Estado, como de hecho sucede en el Estado de
Jalisco, en donde el Estado responde en forma directa y objetiva por el daño
causado a aquellos sujetos que sufran menoscabo en sus bienes o derechos “sin
necesidad jurídica de soportarlo”, pues el inconveniente del resarcimiento del daño
en forma directa por el funcionario causado es que precisa de varios
procedimientos, primero, uno administrativo en donde se obtenga sentencia en
contra del funcionario o servidor público responsable, luego uno civil para obtener
la reparación del daño y finalmente puede ser que en la práctica, el responsable
no pueda restituir o resarcir el daño, que entonces precisa de otra gestión para
que el Estado en forma solidaria intervenga en el resarcimiento del daño, en
cambio la responsabilidad directa es así, “directa del Estado”, bastando con que
se demuestre el daño ocasionado y que el sujeto no tenía obligación jurídica de
soportarlo.

45
4 CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

De los elementos conceptuales analizados, debe entenderse a la Responsabilidad

Patrimonial del Estado como la obligación de éste de resarcir, mediante una justa
indemnización, a los particulares que sufran daños en sus bienes o derechos, sin que
hayan tenido la obligación jurídica de soportarlos, con motivo de la actividad
administrativa irregular del Estado.

La evolución para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado

inició desde un estadío de irresponsabilidad total fundamentada en la soberanía,
hasta la justificación de la responsabilidad gradual del Estado, en atención a
diversos supuestos, obligación por la elección y vigilancia de los servidores
públicos, riesgo de las actividades estatales, equidad en las cargas públicas, y por
el detrimento en el patrimonio del particular.

El artículo 113 constitucional, segundo párrafo contiene la garantía de

responsabilidad patrimonial del estado de manera objetiva y directa.

La actividad administrativa irregular es definida como aquella que cause daño a

los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de
soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación
para legitimar el daño de que se trate. Establece la obligación constitucional para
que la Federación y entidades federativas implementen el vehículo procesal por
medio del cual el particular podrá exigir la indemnización, por el menoscabo a su
patrimonio.

La Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, plantea un

procedimiento primero de carácter administrativo en contra de la instancia que
generó el daño y posteriormente a través de un juicio contencioso administrativo
ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Se destaca, la imperiosa necesidad de que en México, el particular cuente con

normas para hacer válido su derecho de responsabilidad patrimonial del estado.
La asimilación de la institución de responsabilidad patrimonial en México ha sido

46
lento y relativo, toda vez que las entidades federativas, que han legislado esta
materia, ponen ciertos requisitos de procedibilidad para poder presentar su
reclamación, así como límites en el monto del daño que se reclama.

Dentro de las propuestas, y con la finalidad de asegurar que los medios para
hacer efectivo el derecho a la indemnización sean idóneos en plenitud, se debe
perpetuar el trabajo legislativo, institucional y jurisdiccional a fin de que exista una
mejora continua en la reglamentación de la institución, pues ésta aun cuenta con
puntos de oportunidad en la manera como inicia el reclamo, los plazos
prescriptivos en el ejercicio del derecho y la regulación de las indemnizaciones.

En este sentido, se estima que para que el actual procedimiento administrativo sea
una auténtica garantía, valdría la pena reflexionar acerca de la conveniencia de
conferir, a un organismo autónomo, por ejemplo la Comisión Nacional de
Derechos Humanos, o algún ente especializado, las atribuciones necesarias para
determinar, decretar y hacer efectiva la reparación patrimonial, con la finalidad de
que el procedimiento en primera instancia sea desahogado por un organismo
imparcial y no por el propio ente responsable, de manera que la víctima tenga una
mejor posibilidad de obtener una resolución apegada a derecho en la que se
respete su garantía de impartición de justicia.

Asimismo, y con la finalidad de garantizar una mejora en la impartición de justicia,

podría especializarse la materia a través del desarrollo de legislaciones
específicas que precisen el alcance, las bases y los límites de la indemnización. A
este respecto, no pasa desapercibido que el actual capítulo II de la vigente LFRPE
ya prevé disposiciones sobre las indemnizaciones, sin embargo, la misma
presenta deficiencias de técnica legislativa en tanto que remite a la Ley Federal
del Trabajo para el cálculo de daños personales y al Código Civil, para los daños
morales, situación que no debiera ocurrir en atención a que el objeto de la LFRPE
es sentar las bases para hacer efectivo el derecho a la indemnización y, por lo
tanto, debiera ser éste ordenamiento el que estableciera directamente los
lineamientos y montos indemnizatorios.

47
De igual manera, se considera que a fin de atender las posibles hipótesis en un
procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial y garantizar así un
procedimiento que respete los derechos de defensa de las partes, falta establecer
un recurso en la LFRPE ante el eventual sobreseimiento o desechamiento del
escrito de reclamación, pues si bien es cierto que el numeral 24 del ordenamiento
en cita estatuye al recurso de revisión como medio de defensa, no menos cierto es
que éste sólo es procedente en contra de las que nieguen la indemnización o las
que no satisfagan al interesado, de manera que resulta necesaria la instauración
de un nuevo recurso o la ampliación del ya dispuesto que cubra la totalidad de la
hipótesis.

Finalmente, debe tomarse en consideración que la responsabilidad patrimonial

tardará varios años en entrar plenamente en la conciencia de la población, lo que
brinda la oportunidad de evolucionar la institución a fin de corregirla y regularla
pormenorizadamente, a fin de que se consumen sus propósitos, consistentes en
cumplir con un imperativo de justicia , fortalecer el Estado de Derecho, elevar la
calidad de los servicios públicos, profundizar o restablecer la confianza que el
Estado merece a los Gobernados y aumentar la respetabilidad del derechos como
instrumento de solución de conflictos.

48
5 REFERENCIAS

ACOSTA GARCÍA, Cristian Miguel, Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Teoría y casos prácticos. México, NOVUM, 2012

BARRAZA, Javier Indalecio, Responsabilidad Extracontractual del Estado,

Fondo Editorial de Derecho y Economía, Argentina, 2013.

CASTREJÓN García, Gabino Eduardo. Requisitos de Procedibilidad en la

Responsabilidad Patrimonial del Estado. IV Congreso Internacional y V
Congreso Mexicano de Derecho Administrativo, 2011.

CASTRO Estrada, Álvaro. La responsabilidad Patrimonial del Estado en México.

Fundamento Constitucional y Legislativo., s.l.i., UNAM. Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2016
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2499/28.pdf

DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto y Lucero Espinosa Manuel,

Compendio de Derecho Administrativo Segundo Curso, 2ª, Porrúa, México,
2011.

Diccionario de la Real Academia Española (versión electrónica).

s.p.i.http://dle.rae.es/?id=M7udpnW

FERNÁNDEZ Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo y Administración Pública, 3ª

ed., México, Porrúa-UNAM, 2016.

FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, La Responsabilidad del Estado, Memorias de la

XIV Reunión Nacional de Magistrados del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal Administrativa, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, México, 2015.

FERRAJOLI, Luigi, Derechos y garantías. La Ley del más débil, 2ª ed.,Trotta,

España, 2011.

FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 40a ed., México, Porrúa, 2012, p. 63

49
GARCÍA ENTERRÍA Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho
Administrativo,12ª ed.,Civitas,España, 2014.

IBARRA GIL, Rafael, La Responsabilidad del Estado Moderno, Tribunal Fiscal de

la Federación. Cuarenta y cinco años al servicio de México, Obra
Conmemorativa Tomo II, Tribunal Fiscal de la Federación, México, 2011.

JELLINEK, Georg, La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,

Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Estudios Jurídicos, Núm. 12, 2ª
ed., México, 2013.

PÉREZ LÓPEZ, Miguel, La Responsabilidad Patrimonial del Estado en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Notas sobre el
segundo párrafo del artículo 113 Constitucional, Praxis de la Justicia Fiscal
y Administrativa, Año II, número 2, Enero de 2012.

SÁNCHEZ PICHARDO, Alberto C., Los daños y perjuicios y la obligación de

resarcimiento. La Responsabilidad Patrimonialdel Estado, Porrúa, México,
2011.

TRON Petit, Jean Claude, “Interpretación de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado”, Revista del Instituto dela Judicatura Federal, 2015.

VARGAS GIL, Luis Rodrigo, Responsabilidad Patrimonial del Estado. Instrumento

eficaz de justicia, México, Porrúa.

VÁZQUEZ, Adolfo Roberto, Responsabilidad Aquiliana del Estado y sus

funcionarios, 2ª ed., Fondo Editorial de Derecho y Economía, Argentina,
2011.

XOPA Roldán, José. “La Responsabilidad Patrimonial del Estado en México: Hacia
una interpretación constitucional alternativa”, en Marín González, Juan
Carlos (comp.), La Responsabilidad Patrimonial del Estado, México, Porrúa.
ITAM, 2014.

Jurisprudencia

50
Jurisprudencia 964. Pleno. Novena Época. Apéndice 1917-Septiembre 2011.
Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte -SCJN
Vigésima Quinta Sección -Otros derechos fundamentales, Pág. 2257

Jurisprudencia 967. Pleno. Novena Época. Apéndice 1917-Septiembre 2011.

Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte -SCJN
Vigésima Quinta Sección -Otros derechos fundamentales, Pág. 2260

1a. I/2018 (10a.) Décima Época, registro: 2016004, Primera Sala, tesis: aislada,
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 50, Enero de 2018,
Tomo I, página: 283.

1a. II/2018 (10a.) Décima Época, registro: 2016003, Primera Sala, tesis: aislada,
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 50, Enero de 2018,
Tomo I, página: 282

51