CAPÍTULO CUARTO

VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO

MEXICANO: NUEVA RELACIÓN ENTRE FEDERACIÓN,
ESTADOS Y MUNICIPIOS

I. CONCEPTO

Explicar el federalismo mexicano nos conduce a reflexionar

sobre su significado, que deriva de los términos latinos fondos, -
eris, que se traducen como pacto, unión o alianza entre partes, y
si se refiere a Federación, comprende la unión de estados
vinculados por afinidades históricas y geográficas, como lo
fueron las enti- dades, que de acuerdo con el Acta Constitutiva de
la Federación Mexicana de 1824 resultaron de las antiguas
provincias e inten- dencias que funcionaron a partir de 1787,
siendo virrey don Ma- nuel Antonio Flores.

II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La insurgencia acondicionó la conciencia de unión nacional,

que dibujó el primer mapa de la libertad integrado por el Consti-
tuyente que empezó a funcionar desde el 17 de junio de 1823
hasta el 3 de febrero de 1824.
El Constituyente escuchó las voces de aquellos hombres po-
seedores de un pasado común, de grupos étnicos y lingüísticos
que deseaban la unión de las provincias, idea anhelante que entu-
siasmaba a los mexicanos en aquella transición libertaria que vis-
lumbraba a los estados como entidades de fortaleza, tal como lo
apreciamos en la ley del 8 de enero de 1824, que fue la base para
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58 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

establecer las legislaturas constituyentes particulares, en las pro-

vincias que fueron declaradas como estados de la Federación.
La división territorial nacida de la Independencia fue determi-
nada primero por el Acta Constitutiva de la Federación Mexica-
na, del 3 de febrero de 1824; y en definitiva, la nueva división
territorial la fijó la Constitución promulgada el 4 de octubre de
1824, que comprendió 19 estados y cuatro territorios integrantes
de la Federación mexicana.
No olvidemos que la Federación mexicana fue constituida por
la fuerza de las provincias, donde se gestaron las ideas de inde-
pendencia, patria y libertad.
La unión nacional es una expresión de acercamiento y cohe-
sión de intereses comunes que teóricos como el filósofo ginebri-
no Juan Jacobo Rousseau han denominado “pacto social”, creado
por la voluntad general, que sólo acontece cuando se reúnen par-
tes iguales con absoluta autonomía de su voluntad para acordar
su destino, la preservación de su patrimonio histórico y la elec-
ción de un mandatario que como gobierno sea ejecutor de las
decisiones de las partes integrantes.
La creación formal de la nación mexicana fue la culminación
de una lucha que se libró ideológicamente en el primer Congreso
Constituyente, superando así el centralismo virreinal que durante
trescientos años se implantó en la Nueva España; por esto, en el
momento de la definición del nuevo estado mexicano se planteó
la alternativa del federalismo como una oportunidad de fortaleci-
miento estatal e incluyente de la corriente liberal, que procura-
ba el desarrollo económico vía capitalismo, o bien el triunfo del
centralismo, que preservaba las viejas instituciones de la Colonia
española.
En aquel momento de transición entre dominio y libertad, de
Nueva España a Estado mexicano, destacaron impugnadores del
Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, como fray Servan-
do Teresa de Mier, diputado constituyente por Nuevo León,
quien el 13 de diciembre de 1823, en su discurso ante el
Congreso, de- fendió al centralismo y repudió al federalismo,
manifestando: “al
 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 5
pueblo se le ha de conducir no a obedecer. Sus diputados no son
los mandaderos... para tan bajo encargo sobraban lacayos en las
provincias”.
El criterio de fray Servando Teresa de Mier fue históricamente
el que se impuso al de Miguel Ramos Arizpe, ya que proponía un
federalismo en la forma y un centralismo en el fondo, que es lo
que hemos sido desde 1824.
Se atribuye al diputado constituyente por Jalisco, Juan Caye-
tano Portugal, el mérito de conciliar la idea federal de Montes-
quieu con el federalismo estadounidense, cuando en la tribuna
constituyente afirmaba: “en este sistema la representación de la
soberanía, no está toda en el Congreso general, sino una porción
en éste y la otra en ejercicio legislativo de la misma soberanía y
este ejercicio está repartido entre el Congreso general y los con-
gresos de los estados”.
Con esta esencia de concurrencia de soberanías se instituyó el
federalismo mexicano en 1824. Sin embargo, una vez implanta-
do el federalismo con la Constitución de 1824 se iniciaron los
primeros tropiezos, debido a la inexperiencia de los gobernan-
tes en la administración pública y a la ambición del control del
poder por parte de monarquistas, republicanos, militares, entre
otros factores reales que interactuaron entre una población ma-
yoritariamente desinteresada en los asuntos públicos, con un pro-
fundo grado de analfabetismo, una pobreza lacerante y una ex-
plotación irracional que sufrían en las haciendas y ranchos.
Como Estados Unidos de América e Inglaterra apreciaron la
unidad y fortaleza de la nación mexicana, recientemente consti-
tuida durante el gobierno de Guadalupe Victoria, reconocieron
la Independencia de México, y la unión federativa se proyectaba
hasta las regiones centroamericanas; sin embargo, se detuvo por
la oposición estadounidense, cuyos políticos sabían de las pre-
tensiones de Simón Bolívar, de hacer una alianza ofensiva y de-
fensiva de los pueblos de América contra la mala voluntad de los
imperios del viejo mundo.
Las luchas entre facciones caracterizaron al siglo XIX, en cu-
yo escenario aparece Anastasio Bustamante y Antonio López de
60 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

Santa Anna, quienes hicieron cambios al sistema político y ejer-

cieron el poder a través del sistema centralista, que integró a mu-
nicipios y a estados bajo un solo mando y control administrativo
y político.
Hemos dicho que cuando imperó el centralismo, el país su-
frió los desmembramientos territoriales de mayor extensión en la
historia de las divisiones territoriales, como aconteció el 2 de fe-
brero de 1848, cuando se firmó el Tratado de Guadalupe
Hidalgo, en el que México tuvo que ceder al vencedor
estadounidense los territorios de Texas, Nuevo México y Alta
California, que repre- sentaron dos millones cuatrocientos mil
kilómetros cuadrados, más de la mitad del suelo original, con el
que México surgió a la vida independiente.
En la lucha por el federalismo destacaron hombres de patrio-
tismo acendrado, como el potosino Ponciano Arriaga de Leija,
quien en 1842 como diputado pretendió incluir en el proyecto de
Constitución la palabra “federal”; sin embargo, Antonio López
de Santa Anna se opuso terminantemente al cambio del sistema
que lo había vanagloriado, hasta elevarlo a la consideración de
“alteza serenísima”, y evitó a toda costa que el Congreso Consti-
tuyente cambiara el régimen político, mandó disolver el Congre-
so y convocó a una junta de notables, quienes en 1843 expidieron
una nueva Constitución con el nombre de Bases Orgánicas, que
fortalecía al centralismo. Con toda razón afirma —mi distinguido
paisano— el senador César Camacho Quiroz:

Si bien desde el acta constitutiva de la Federación mexicana de

1824 y la carta magna del mismo año, la naciente república
adoptó el régimen federal, no fue sino hasta el acta de reformas
de 1847 cuando se delimitaron las materias que competían a la
unión res- pecto de las que eran propias de los estados. Durante
los trabajos legislativos de 1846 y 1847, Mariano Otero formuló
su célebre voto particular en el que advertía la urgencia de
precaver la recí- proca invasión, de manera que ni el poder del
centro ataque la so- beranía de los estados ni éstos disuelvan la
unión, desconociendo o usurpando sus facultades.
 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 6
La lucha por la libertad y la defensa del federalismo fueron
los motivos para que en 1853, Antonio López de Santa Anna ex-
pulsara a los liberales, entre ellos a Benito Juárez y a Melchor
Ocampo, quienes se refugiaron en Nueva Orleáns, así como a
Ponciano Arriaga, quien adoptó como ciudad de exilio a Browns-
ville, Texas.
Los liberales, desde su exilio, planearon el derrocamiento de
Antonio López de Santa Anna, al diseñar el programa que conte-
nía los principios de redención de las libertades y del federalis-
mo que recogió el Plan de Ayutla de 1854; en agosto de 1855
derrocaron a Santa Anna, y después nombraron como presidente
interino al general Juan Álvarez, quien integró a su gabinete al
filósofo y científico Melchor Ocampo, al reformador Ponciano
Arriaga, al poeta de la provincia Guillermo Prieto, al abogado
Benito Juárez y al economista Miguel Lerdo de Tejada.
Con el triunfo de Ayutla aconteció el nuevo amanecer del fe-
deralismo, el cual adquirió forma constitucional en 1857, con la
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, la cual
estableció en su artículo 40: “…es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una república representativa, democrática, fede-
ral, compuesta de Estados libres y soberanos, en todo lo concer-
niente a su régimen interior, pero unidos en una Federación esta-
blecida según los principios de esta ley fundamental”.
Esta Constitución incluyó a los derechos del hombre como
base y objeto de las instituciones sociales, y dejó clara la forma
del ejercicio de la soberanía por parte de los poderes de la Unión
y la forma del ejercicio de la soberanía por parte de los estados.
La consolidación del federalismo no se logró por la mera ex-
presión constitucional, ya que las amenazas por parte de los paí-
ses del viejo continente estaban a la orden del día: España, Fran-
cia e Inglaterra deseaban recuperar y ocupar los espacios vacíos
que la madre patria había perdido.
Por esto, hacia 1862, una nueva amenaza hacia la Federación
mexicana aconteció, cuando los franceses prepararon militar-
mente el acondicionamiento del imperio de Maximiliano de
62 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

Austria, quien a partir de 1864 implantó una nueva forma de

centralismo, a través del segundo imperio, que duró hasta mayo
de 1867, cuando el ejército invasor, en Querétaro, fue controla-
do por el general Mariano Escobedo mediante la estrategia po-
lítica y militar de Benito Juárez, quien con su gobierno itineran-
te desde San Luis Potosí dirigió la acción reivindicatoria de la
república y la restauración del federalismo, así como la vigencia
plena de la Constitución de 1857, que duró sesenta años, a pesar
de los vaivenes de luchas facciosas y de una dictadura que pro-
vocó la Revolución mexicana, de donde surgió la Constitución
de 1917.
A quienes hoy sostienen la idea de que México requiere una
nueva Constitución les recuerdo que la Constitución de 1917,
con más de 500 reformas, sigue constituyendo el proyecto de la
nación mexicana, con postulados vigentes y muchos de ellos to-
davía incumplidos.

III. VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL fEDERALISMO

MEXICANO

La defensa histórica del federalismo como forma de organiza-

ción de Estado radica en la conveniencia de fortalecer al Estado
mexicano y a su distribución de competencias, ya que subsisten
en el sistema republicano la soberanía nacional y la soberanía es-
tatal, contenidas en el artículo 40 constitucional, las cuales son
dos fortalezas que se unen para consolidar el desarrollo y la iden-
tidad de los mexicanos.
Pero los provincianos no podemos aceptar la dicotomía de go-
bierno federal fuerte y entidades federativas débiles; una Federa-
ción es fuerte por la fortaleza de cada una de sus partes. Sólo así
podremos consolidar los tres ámbitos de gobierno: el federal, el
estatal y el municipal.
Por esto, el Estado de México ha alzado su voz de protesta,
por medio del gobernador federalista, Arturo Montiel Rojas, para
exigir a la Federación más recursos, pues mientras el Estado de
 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 6
México aporta el 10.85% del producto interno bruto, estamos en
el lugar 25 de las participaciones federales.
Los mexiquenses tenemos la paradoja de ser, en términos ab-
solutos, el estado más rico del pacto federal, y en términos relati-
vos uno de los estados más pobres, y éste no es el federalismo
que buscamos.
Federalismo significa igualdad, es reivindicar atribuciones a
los estados para encarar la pobreza extrema, los cinturones de
miseria y los hacinamientos humanos, que se pueden apreciar en
algunos municipios del Estado de México conurbados al Distrito
Federal y de otros estados aledaños, y en las zonas rurales de los
estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, entre otros.
Ahora que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal ha
pro- puesto, en términos del artículo 122 constitucional, un
nuevo Es- tatuto del Gobierno del Distrito Federal —yo lo
entiendo como una nueva Constitución del Distrito Federal—,
los mexiquenses queremos hacer nuestras propuestas para que se
incluyan en su capitulado, soluciones compartidas en temas que
nos afectan a ambas entidades, como son agua, transporte,
educación pública, seguridad pública, procuración de justicia y
desarrollo metropo- litano, entre otros.
No olvidemos que el artículo 71 constitucional da el derecho a
las legislaturas de los estados de hacer iniciativas de leyes, y no
así a la Asamblea Legislativa.
El tercer milenio plantea nuevos retos y definiciones en la
unión de los estados; es necesaria una nueva teoría, pero más im-
portante es una nueva praxis que supere las fórmulas arcaicas de
autoritarismo. Necesitamos reimplantar el espíritu original del fe-
deralismo, en el que la fuerza del pacto federal deviene de la
fuer- za de las entidades federativas, y no como una concesión
graciosa del gobierno federal. Necesitamos sentar las bases de un
auténti- co federalismo de alianza, es decir, un federalismo
cooperativo.
Como sabemos, en el municipio —que es la célula básica de
la nación— se originó el germen de la democracia, y fueron las
municipalidades europeas las que contribuyeron a derrocar al ab-
64 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

solutismo; sin embargo, cuando el absolutismo impera, el muni-

cipio languidece, como acontecía en 1800, cuando viajó el barón
de Humboldt hacia la Nueva España y el municipio casi desapa-
recía, ahogado por el centralismo colonial.
En la actualidad, salvo honrosas excepciones, a los 2,436 mu-
nicipios, que son la base del ejercicio democrático y de la admi-
nistración territorial, se les mantiene en la precariedad económica
por el trato inequitativo en el reparto fiscal de la Federación, y
como consecuencia de esto las entidades se debilitan y el ejer-
cicio democrático difícilmente se controla.
Por lo tanto, para fortalecer al federalismo se debe cumplir ca-
balmente con lo que postula el artículo 115 constitucional, para
que el municipio deje sólo de dedicarse a controlar la basura y las
actividades reguladas por los bandos y reglamentos, y entonces
convertirse en un verdadero pivote político y administrativo del
desarrollo regional.
Las bondades de la Unión federada, a doscientos años de su
implementación, no se han logrado a plenitud; pocos rendimien-
tos en el ámbito político y administrativo se pueden apreciar,
pues sigue aumentando el número de pobres —a más de ochenta
y cuatro millones—, avanza la pobreza extrema y hay inequidad
en el reparto fiscal.
Para vivir en un real federalismo es necesario impulsar la cul-
tura de unión, acercamiento, identidad; saber convivir en la plu-
ralidad; buscar la integración de las minorías al quehacer nacio-
nal, y fortalecer la autonomía estatal.
El artículo 40 de la Constitución federal de 1917, que es el
mismo de la de 1857, vincula la práctica del federalismo a la vo-
luntad del pueblo mexicano, para constituirse en república fede-
ral, popular y representativa, pero la exagerada concentración del
poder en el titular del Ejecutivo, convertido —según Daniel Co-
sío Villegas— en un “monarca sexenal”, la transformó al paso de
los años en una república presidencialista. Es necesario diseñar y
aplicar un nuevo federalismo, o, si se quiere, el federalismo ori-
ginal en toda su expresión.
 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 6
Es necesario el trato equitativo en la erogación del gasto pú-
blico y en la aplicación adecuada y oportuna de los recursos fis
cales, con el fin de que la cooperación y la coordinación entre
órdenes de gobierno se exprese en fórmulas de asignación per
cápita de todos los recursos fiscales que recaude el gobierno fe
deral, para que los estados puedan resolver los crecientes proble-
mas públicos, así como otorgar cauce a las aspiraciones regiona-
les y comunitarias.

IV. CONSTITUCIONALISMO ESTATAL

En diferentes foros he sostenido que si el siglo XIX fue el

siglo del constitucionalismo protector de las garantías
individuales y en el siglo XX se tuteló a las garantías sociales, el
siglo XXI será el siglo del fortalecimiento del constitucionalismo
estatal. Por esto, es necesario reivindicar la soberanía, libertad y
autonomía de esta- dos y municipios, respetando los límites que
la Constitución mar- ca, las atribuciones de los estados y el
respeto a su autonomía.
Por esto quiero destacar la iniciativa de ley que presentó el se-
nador César Camacho Quiroz, presidente de la Comisión de Fe
deralismo y Desarrollo Municipal, ante la comisión permanente
del Congreso de la Unión, para modificar la denominación del
título quinto de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que actualmente dice: “De los estados de la Federa-
ción y del Distrito Federal”, por una nueva expresión federalista:
“De las entidades federativas”.
Asimismo, propone la reforma de diversos artículos constitu-
cionales para que las garantías individuales no estén sometidas
a la distribución de competencias del Estado federal, y cualquier
norma pueda ampliarlas y complementarlas.
Al artículo 115, fracción I, para que los estados en el ejercicio
de su soberanía determinen en sus respectivas Constituciones los
requisitos de elegibilidad, la duración del mandato, las reglas de
sustitución, el régimen de incompatibilidades y la reelección de
los miembros del Ayuntamiento.
66 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

Propone agregar la fracción XI para reconocer facultades ju-

risdiccionales a los ayuntamientos y darle fundamento constitu-
cional a la llamada “justicia de paz”.
Al artículo 116, para establecer el principio de supremacía
constitucional local, acorde con la Constitución federal, y que
para su garantía y control haya un órgano jurisdiccional que vi-
gile el cumplimiento de sus disposiciones.
En el Estado de México se han iniciado acciones tendentes al
ejercicio soberano y libre. Una muestra de lo anterior es que
cuando fui presidente del Consejo Consultivo para la Actuali-
zación de la Legislación propusimos, entre otras reformas, la
creación de salas y juzgados constitucionales que se encarguen
de resolver problemas que impliquen violaciones de las autori-
dades a disposiciones del orden constitucional estatal, y que los
particulares no necesariamente tengan que recurrir al juicio de
amparo; su aprobación por la legislatura afirma el ejercicio sobe-
rano del Estado de México.
También se han propuesto reformas al artículo 117, para supri-
mir la fracción I y reconocer a entidades federativas y munici-
pios la facultad de suscribir tratados internacionales, con la apro-
bación de las legislaturas locales y ratificación del Senado.
Al artículo 133, que es de gran relevancia porque trata de
man- tener la vigencia del principio de autoridad formal de la ley,
ya que propone enmendar la tesis de jurisprudencia de que los
tra- tados internacionales están por encima de las leyes federales,
y éstas de las locales.
Los mexiquenses reclamamos, por nuestra cercanía con el
Dis- trito Federal, que nació de las mismas raíces del Estado de
Méxi- co y creció en varias ocasiones a expensas de nuestro
territorio, una participación directa a los problemas que ha
ocasionado la conurbación con el Distrito Federal, generando la
zona metropo- litana más grande del mundo.
Por esta razón de fondo he propuesto, como diputado de la LV
Legislatura, un nuevo título en nuestra Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de México para que se establezcan las
 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 6
bases del derecho metropolitano, que regule todas las áreas de
nuestra problemática común.
Es necesario que el significado “federal” adquiera eficacia
vin culatoria entre postulado y realidad social, que supere el
discurso retórico y se convierta en fuerza de unión social, sobre
todo aho- ra, cuando los enemigos a vencer son el hambre, la
injusticia, la pobreza, la violación a los derechos humanos y a la
inseguridad pública, entre otros, los cuales nos afectan más
cuando estamos desunidos.
Los graves problemas nacionales sólo serán superados si to-
dos entendemos que la república no sólo es un mapa o un rom-
pecabezas en el que sólo se unen partes inertes, sino que es un
mosaico policromo integrado con la colaboración y coordinación
efectiva de las partes integrantes de la Federación.
En el siglo XXI el federalismo sigue siendo el acierto de los
liberales que eligieron la Unión como vía del progreso; su prácti-
ca es un reto para todos quienes tenemos el honor de ser actores
protagónicos de nuestro tiempo.
Por lo tanto, es urgente aplicar un programa de descentraliza-
ción federal que abra espacios públicos a la participación demo-
crática, para que la ciudadanía intervenga en la implementación
de las políticas económicas y sociales de los municipios.
En esta nueva etapa de la democracia mexicana, la participa-
ción ciudadana debe tener rango constitucional tanto a nivel fe-
deral, pero sobre todo en las Constituciones estatales; en esta
materia haré mi propuesta de iniciativa de ley para homologarla
con la iniciativa de César Camacho Quiroz, quien ha propuesto
adicionar un párrafo a la fracción V del artículo 115 constitucio-
nal, para que la ciudadanía participe en la toma de decisiones y
en la realización y supervisión de las obras y acciones del ámbito
municipal de gobierno.
En un país de más de cien millones de habitantes ya no se
puede ejercer un gobierno personalista. Ya no podemos tolerar,
ni mucho menos aceptar, el dar línea desde el centro para la to-
ma de decisiones de políticas estatales y municipales, en virtud
68 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

de que se ha demostrado madurez política en los ciudadanos de

estados y municipios.
Debemos terminar con “el presidencialismo primitivo y perni-
cioso” al que se refiere Diego Valadés, explorando la figura de
un sistema semipresidencial que cuente con la presencia de un
primer ministro.
Sin embargo, debemos advertir que el Estado mexicano puede
desbarrancarse si se sigue conduciendo en forma centralista. Por
el bien de México debemos recuperar el sistema de alianzas para
resolver los grandes problemas nacionales, ya que el Estado no
es una empresa, sino un espacio jurídico político en el que se
asien- ta un país organizado constitucionalmente, en el que la
identidad nos debe unir dentro de la pluralidad para salir airosos
en esta hora crucial, hora de redefiniciones que estamos
viviendo.
La globalidad —que en palabras de Anthony Giddens tiene
como rasgo esencial una nueva relación entre el espacio y el
tiempo— ha traído una serie de modificaciones, no sólo en la es
tructura de la economía, sino también en la estructura y funciona-
miento del Estado mismo.
En efecto, el Estado se encuentra inmerso en un proceso de
de- mocratización de poder, lo que implica una nueva relación
entre gobierno y sociedad, en la que el gobierno debe asumir un
nuevo compromiso con los actores sociales, reconociendo lo
público como un espacio de interdependencia y convivencia
plural.
Sin embargo, aun con las adversidades y amenazas del centra-
lismo y de la globalización controladora de mercados, los esta-
dos siempre buscarán vivir en el sistema federal, como única vía
histórica que fortalece y une, enorgullece e identifica, resiste y
dignifica a la nación mexicana.

V. FINANZAS PÚBLICAS ESTATALES Y MUNICIPALES

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

en su artículo 31, fracción IV, señala la obligación de todos los
mexicanos de contribuir al financiamiento del gasto público de
los tres órdenes de gobierno.
 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 6
Asimismo, el artículo 73, fracción VII, establece que dentro de
las facultades que tiene el Congreso de la Unión está la de “im-
poner las contribuciones que sean necesarias para cubrir el presu-
puesto”, por lo que la Federación puede recurrir a las diferentes
fuentes tributarias existentes para gravarlas. A su vez, en el
artícu- lo 124 del mismo ordenamiento se indica que las
facultades que no están expresamente concedidas por la
Constitución a los fun- cionarios federales se entienden
reservadas a los estados; mien- tras que en el artículo 115,
fracción IV, se señala la obligación de éstos para establecer
contribuciones en favor de los municipios.
La propia Constitución política establece también algunas res-
tricciones (artículos 117, fracciones IV, V, VI y VII; 118, y 131)
al poder tributario de los estados.
No obstante, con el surgimiento de la coordinación tributaria
entre la Federación y los estados en el marco del Sistema Nacio-
nal de Coordinación Fiscal (SNCF), en 1980 se limitó en algunas
materias impositivas tanto a éstos como a los municipios, al cele-
brar el Convenio de Adhesión entre la Federación y las Entidades
Federativas, comprometiéndose la primera a resarcir la pérdida
económica que sufrieran las entidades federativas.
Este sistema nació con la entrada en vigor de la Ley de Coor-
dinación Fiscal, fundamentalmente ante la necesidad de armoni-
zar los sistemas impositivos de los órdenes de gobierno, evitando
con esto la doble o múltiple imposición fiscal.
De esta manera, se llevó a cabo una distribución de impuestos
entre órdenes de gobierno, para evitar la concurrencia tributaria,
la cual propiciaba costos de administración, y por otro lado,
dificul taba que el contribuyente cumpliera con sus obligaciones
fiscales.

Ingresos de las entidades federativas

A. Fuentes de ingresos de las entidades federativas

No obstante las restricciones que para establecer contribucio-

nes enfrentan las entidades federativas y municipios, tanto por
70 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

mandato constitucional como por la suspensión de impuestos al

adherirse al SNCF, éstas contienen una serie de contribuciones
que resulta conveniente revisar para conocer cuáles son las prin-
cipales fuentes de ingresos con las que cuentan las entidades, da-
das sus restricciones, así como para evaluar el potencial fiscal de
las mismas, que son:
1. Impuesto adicional para la educación media y superior.
2. A la prestación del servicio de enseñanza superior.
3. Adicional por derechos de registro público de la propiedad.
4. Sobre ejercicio profesional de la medicina.
5. Sobre actos jurídicos.
6. Universitarios.
7. Impuesto para el fomento a la educación del estado.
8. Sobre el ejercicio de la profesión médica y otras actividades
no subordinadas.
9. Adicional para fomento educativo, económico, social, eco-
lógico y forestal.
10. Adicional para la construcción de carreteras, sostenimiento
de la asistencia pública y del hospital del niño, DIF.
11. Negocios jurídicos e instrumentos notariales.
12. Adicional para carreteras y construcción de edificios es-
colares.
13. Sobre premios.
14. Sobre transmisión de propiedad de vehículos automotores
usados.
15. Para el fomento de la educación pública en el estado, para
caminos y servicios sociales.
16. General al comercio e industria y prestación de servicios.
17. Predial ejidal.
18. Impuesto para el sostenimiento de la Universidad de So-
nora.
19. Sobre actos, contratos e instrumentos notariales.
20. Sobre actos y operaciones civiles.
21. Sobre funciones notariales y correduría pública.
22. Adicional para el fomento de la educación.
 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 7
23. Adicional para la ejecución de obras materiales y asis-
tencia social.
24. Para la Universidad Autónoma de Zacatecas.
25. Sobre adquisición de vehículos automotores y otros bienes
muebles usados.51

B. Derechos

En materia de contribuciones por derechos que cobran la enti-

dades federativas, habrá que decir, en primera instancia, que és-
tos representan una fuente importante de recursos para soportar
el financiamiento de los servicios públicos a su cargo, pero que
de conformidad con la modalidad optativa para coordinarse en
materia de derechos su aplicación ha quedado restringida prácti-
camente sólo al establecimiento de derechos, cuyo origen sea la
prestación de un servicio que sí produzca una utilidad a los inte-
resados; es decir, las restricciones en materia de derechos serán
en casos de anuencia, consentimiento, permiso o autorización, o
bien sobre obligaciones y requisitos que condicionen el ejercicio
de actividades o la prestación de servicios.
A este respecto, vale la pena señalar que el establecimiento
y cobro de los derechos, hasta antes de la coordinación en la
materia, presentaba una gran heterogeneidad, dado que una bue-
na parte de éstos podrían ser considerados como verdaderos im-
puestos, pudiendo inferirse que el propósito de los mismos era
más la búsqueda de ingresos que la prestación de servicios.

C. La transferencias de ingresos federales

A partir de la consolidación del Sistema Nacional de Coordi-

nación Fiscal (1980), la Federación ha transferido cada vez ma-
yores recursos hacia las entidades. Las transferencias federales

51 Elaborado por el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas

Públicas (Indetec), de acuerdo con las leyes de ingresos 2003 de las entidades
federativas.
72 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

a las entidades han pasado de 17.45% de la recaudación federal

participable (RFP) en 1980 a 59.67% en 2003 (véase la tabla)
debido al esfuerzo de la Federación por transferir una mayor pro-
porción de recursos mediante los canales que más adelante se
enlistan.

Transferencias federales a entidades federativas

y municipios como porcentaje de la recaudación
federal participable (1980-2003)52

1980 1994 2000 2001 2002 200353

Ramo 2854 17.45 23.39 25.25 25.62 27.27 25.45
Ramo 33 55
0 0 25.74 27.25 28.70 26.34
Ramo 25 0 16.36 1.94 1.93 1.99 2.69
Ramo 39 0 0 0.97 1.67 1.87 1.91
(PAFEF)
Convenios de 0 5.57 3.28 3.46 4.16 3.28
descentralización
Total 17.45 45.32 57.19 59.91 63.99 59.67

a) El aumento de las participaciones a través del incremento

del porcentaje del Fondo General de Participaciones (FGP) de
18.51 a 20% de la RFP y de la entrega directa de un porcentaje
de la re- caudación del IEPS sobre bebidas alcohólicas, cerveza y
tabacos.
52 Fuente: Unidad de Coordinación con Entidades Federativas (UCEF) de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

53Los datos que se utilizaron para 2003 son las cifras del presupuesto apro-
bado por la Cámara de Diputados.
54 Incluye FGP, FFC (se integró el FGP a partir de 1990), FFM, reserva de

contingencia, comercio exterior y extracción del petróleo, participación directa

en impuestos especiales, incentivos de tenencia e ISAN y otros incentivos eco-
nómicos.
55 Incluye todos los fondos de aportaciones a que se refiere el capítulo V de

la Ley de Coordinación Fiscal.

 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 7
b) El convenio de colaboración administrativa que amplió los
impuestos administrados por las entidades y sus facultades de
colaboración en la fiscalización de impuestos federales.
c) La creación en 1998 de los fondos de aportaciones fe-
derales.
d) El establecimiento del PAFEF en el PEF a partir de 2000.
e) Los anexos 3 y 7 al convenio de colaboración
administrativa en materia fiscal federal, con objeto de que las
entidades se co- ordinaran con la Federación para la
administración de los con- tribuyentes del régimen de pequeños y
para la parte que les co- rresponde de acuerdo con la Ley del
Impuesto sobre la Renta del Régimen de Intermedios y de
Enajenación de Bienes Inmuebles.

D. Ingresos de los municipios

(fuentes de ingresos de los municipios)

De conformidad con lo establecido en el artículo 115, fracción

IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
la hacienda pública municipal se integra por

…los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de

las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establez-
can a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales,
que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de
su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora
así como las que tengan como base el cambio de valor de los
inmuebles.
…
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la
Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y
plazos que anualmente determinen por las legislaturas de los Es-
tados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públi-
cos a su cargo.
74 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

Adicionalmente a los ingresos que señala la Constitución, a

partir de 1998 se integraron distintos recursos enfocados a pro-
gramas sociales al ramo 33.
Así, los ingresos municipales se clasifican en once grandes ru
BROS, que representan, al igual que el gasto, una estructura muy
concentrada en pocas fuentes. Tres conceptos (participaciones,
transferencias e impuestos) representan el 78% de los ingresos
totales. Esta situación se ha intensificado a lo largo de la última
década, especialmente por el avance de transferencias, que han
desplazado a los ingresos propios como la segunda fuente de in-
gresos.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para
establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a y e
ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes
estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de per-
sona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo
estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación,
de los estados o de los municipios, salvo que tales bienes sean
utilizados por entidades paraestatales o particulares, bajo cual-
quier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los
de su objeto público.
En esta misma fracción del artículo 115 se establece que los
municipios “administrarán libremente su hacienda”, pero a su
vez se establece en la misma fracción que “los ayuntamientos en
el ámbito de su competencia propondrán a las legislaturas estata-
les las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, con-
tribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo
y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contri-
buciones sobre la propiedad inmobiliaria”.
Por otro lado, se menciona que “las legislaturas de los estados
aprobarán las leyes de ingresos de los municipios”.
De esta manera, se puede concluir que si bien el municipio tie-
ne autonomía política y administrativa, también es cierto que ca-
rece de la potestad tributaria para determinar las contribuciones
y el monto de éstas que formarán su hacienda.
 VIGENCIA Y PROSPECTIVA DEL FEDERALISMO 7
La distribución del poder tributario en la Constitución Política
Federal de la República mexicana se realizó, conforme a la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación, a través de tres premisas
fundamentales, que se expresan en la siguiente resolución:
Dentro del sistema constitucional que nos rige, no se opta por una
delimitación de la competencia federal y la estatal para establecer
impuestos, sino que se sigue un sistema complejo cuyas premisas
fundamentales son las siguientes:
a) Concurrencia contributiva de la Federación y los estados en
la mayoría de las fuentes de ingresos (artículos 73-VII y 124).
b) Limitación de la facultad impositiva de los estados, median-
te las reservas expresas y concretas de determinadas materias a la
Federación (artículo 73-X y XXIX),
c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados
(artículos 117-IV, V, VI y VII y 118-I).56

De lo señalado en la resolución anterior, respecto a la distri-

bución del poder tributario entre los tres órdenes de gobierno, se
puede inferir que en la mayoría de las fuentes de ingresos existe
la concurrencia tributaria ilimitada; por consiguiente, tanto los
estados como la Federación pueden recurrir a tales fuentes. Lo
anterior está contenido en el artículo 73, fracción VII, de nues-
tra carta magna, en la que se establece que dentro de las facul-
tades que tiene el Congreso de la Unión está la de “imponer las
contribuciones que sean necesarias para cubrir el presupuesto”,
por lo que la Federación puede recurrir a las diferentes fuentes
tributarias existentes, para gravarlas.
A su vez, en el artículo 124 del mismo ordenamiento se indica
que las facultades que no están expresamente concedidas por la
Constitución a los funcionarios federales se entienden reserva-
das a los estados.57 Del artículo 124 se deduce, por un lado, la
56 Tesis de jurisprudencia núm. 11, Apéndice al Semanario Judicial de la
Federación, 1965, primera parte, pleno, p. 42. Citado por Garza, Sergio Fran-
cisco de la, Derecho financiero mexicano, México, Porrúa, 1900, p. 227.
57 El término “funcionarios federales” puede ser entendido como autorida-

des u órganos federales.

76 HUMBERTO BENÍTEZ TREVIÑO

creación de dos órdenes de competencia o dos esferas de faculta-

des públicas: la federal y las locales de cada uno de los estados
miembros de la Federación, entendiéndose que éstos conservan
todo el poder no delegado al gobierno federal por la Constitución
política federal.
Por otro lado, no se puede ignorar la existencia de facultades
concurrentes entre ambos órdenes de gobierno. Se puede decir
que la concurrencia impositiva se encuentra permitida, desde el
momento en que sólo las fuentes tributarias otorgadas en forma
expresa al gobierno federal se establecen en forma clara en la
Constitución, es decir, las fuentes reservadas en forma exclusiva
para la Federación o prohibidas expresamente a las entidades no
pueden ser materia de imposición de gravámenes por parte de los
estados o municipios.