● fEntendemos las políticas públicas como un conjunto encadenado de decisiones y

de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre diferentes

Actores Empíricos
○ Actor:designamos tanto un individuo (un ministro, un diputado, un periodista
especializado, etc.), como varios individuos (que conforman, por ejemplo,
una oficina o una sección de la administración), o también una persona
jurídica (una empresa privada, una asociación, un sindicato, etc.), o, incluso,
un grupo social (agricultores, drogodependientes, personas sin techo, etc.)
○ Un conjunto de individuos sólo constituirá un actor unitario siempre y
cuando, en lo que concierne a la política pública que se analiza, se presente
y actúe con homogeneidad interna respecto a los valores e intereses que
defiende y los objetivos que persigue.
○ Concepción de actor se inspira en la de Parsons: para analizar una acción
social es necesario llegar hasta la unidad mínima que revista sentido, lo
que Parsons denomina «uni-act». Este «acto elemental» es llevado a cabo
por, al menos, un actor en busca de un objetivo (o sea, un estado futuro y
deseable de las cosas hacia el que orienta su acción), a través de distintos
medios (Bourricaud, 1977:31).
○ Un actor se considera como tal desde el momento en que, por el sólo
hecho de existir, pertenece a un campo social considerado como
pertinente para el análisis.
■ “Obtiene ese estatuto por el simple hecho que forme parte del campo
estudiado, en la medida que el análisis de su comportamiento
contribuye a estructurar ese campo. No es pues un problema de
conciencia, de lucidez o de identificación : es una simple cuestión de
hecho, lo que implica que acaba siendo una cuestión de
investigación”.
○ En este sentido, todo individuo o grupo social implicado en el problema
colectivo que origina la política pública se considera un actor potencial que
podría formar parte del «espacio» de la mencionada política. En efecto, el
comportamiento más o menos activo de un actor influirá la manera en la que
acabe siendo concebida y puesta en práctica la intervención pública en
cuestión.
○ Esta perspectiva integra el hecho de que no todos los actores públicos y
privados intervienen de una manera activa y visible en todas y cada una
de las etapas de la política pública. A veces la intervención de los actores
es directa y tangible, en otras sólo es posible identificarla de manera
indirecta. En algunos casos su incorporación al entramado del tema es
tardío. En otros casos la implicación de algunos actores es inconstante. Ello
dependerá, entre otras cosas, de lo consciente que sea el actor de sus
propios intereses, de su capacidad para movilizar recursos y construir
 coaliciones que le permitan defender sus derechos, así como de su decisión
estratégica de pasar a la acción o permanecer voluntariamente al margen de
la arena decisional.
○ Rechazamos la distinción que hacen diversos autores entre «agentes» más
bien pasivos, cuyo comportamiento lo determina el sistema en el que se
mueven, y «actores verdaderos», es decir, activos y autónomos respecto a
su propio contexto institucional y social. Asimismo, la perspectiva adoptada
conduce a rechazar la oposición formal entre «actor» y «no-actor».
○ Todo individuo o grupo social afectado por el problema colectivo al que
la política pública pretende dar solución, es un actor (al menos
potencial) aunque (momentáneamente) pueda ser incapaz de
emprender actividades concretas durante una o varias fases del
proceso de intervención pública.
■ De hecho, la pasividad de un actor— sea esta voluntaria, fruto de la
carencia de recursos o provocada por el hecho de no haber tomado
aún conciencia de determinadas consecuencias de la política—
constituye un factor explicativo del porqué una política pública
determinada es puesta en marcha en detrimento de otra. Podemos
asimismo encontrar actores que se opongan tardíamente a una
política pública, manifestándose sólo en la última fase de su puesta
en práctica.
○ Si el analista sólo toma en consideración la actuación de los actores más
activos y emprendedores, y considera a los grupos pasivos como «no
actores», asume entonces el riesgo de ocultar o de no tener en cuenta
ciertos factores explicativos del proceso y del contenido final de una
política pública determinada. Podríamos decir que existe el riesgo de que los
analistas adopten a veces una aproximación demasiado elitista del juego
de actores.
■ Es evidente que por la aproximación empírica utilizada, el analista
tiende de manera natural a focalizar su trabajo en el comportamiento
de los actores más activos, al ser siempre más sencillo identificar
individuos, grupos informales y organizaciones formales que, con los
recursos necesarios, participan de forma continua a la formación,
adopción y puesta en practica de una política pública.

Actores «intencionales»
○ Al adoptar un esquema de carácter «actuacional» (Berthelot, 1990:76),
estamos reconociendo la intencionalidad de la acción individual. Esta se
desarrolla en un ámbito social que puede considerarse, alternativamente,
como un sistema de interdependencia (Crozier y Friedberg, 1977; Boudon,
1979), como una etapa histórica (Touraine, 1984) o como una situación
estrictamente circunstancial.
■ Un actor tiene siempre su propio margen de maniobra, mayor o
menor en cada situación. De hecho, entendemos que no hay campo
alguno, sea este social o político, que esté perfectamente
estructurado, controlado o regulado. Los actores individuales o
colectivos explotan conscientemente «zonas de incertidumbre»
(según la expresión de Crozier, 1965) inherentes al funcionamiento
 interno de las organizaciones político-administrativas, a las reglas
formales y a las normas sociales, para así promover sus propios
valores, ideas e intereses. Disponen por tanto de un espacio de
libertad, y también de recursos, que les permite elaborar estrategias y
tácticas, o lo que es lo mismo «comportamientos referibles a fines»
(Berthelot, 1990:80).
○ No compartimos pues las tesis que suponen que los fenómenos sociales, en
este caso las políticas públicas, poseen una naturaleza y una leyes tales que
conducen a los individuos a realizar de manera casi imperativa una acción y
no otra. Proponemos, al contrario, interpretar las políticas públicas como
el resultado de las conductas de actores (parcialmente) autónomos
(Boudon y Bouricaud, 1990:301-309)
○ La zona de incertidumbre es particularmente grande en el caso de impactos
externos (el accidente de Tchernobyl, catástrofes naturales, situaciones de
emergencia por sequía, etc.) . En estos casos, se supone que los actores en
el terreno reaccionarán «sin sistema». Ante situaciones de este tipo se
observa que las acciones difieren en cada uno de los colectivos involucrados
e incluso en el interior de las mismos.
■ Esto no significa, en absoluto, que veamos a los actores como seres
perfectamente racionales, motivados sólo por la maximización de su
utilidad personal e informados.
■ La racionalidad de los individuos y de los grupos sociales se
encuentra siempre «limitada» (Simon, 1957) por razones de orden
cognitivo, afectivo, cultural, etc. Por tanto, el comportamiento de un
actor nunca podrá reducirse a su dimensión puramente instrumental,
es decir, al logro de un objetivo definido ex ante gracias a una
decisión basada únicamente en la reflexión y en la elección perfecta
de la mejor alternativa de acción posible. Los actores son en parte
calculadores y se interesan por la satisfacción de sus
necesidades personales, pero, por otra parte, orientan su acción
también a partir de la defensa y la promoción de valores
colectivos. Es importante recordar esta doble motivación al tratar
de interpretar las conductas de los actores en el marco de las
políticas públicas.
■ Consideramos que los actores son racionales, ya que se preocupan
por las consecuencias de sus propias decisiones y acciones,
aunque no sean siempre capaces de anticipar y controlar los efectos
inducidos de sus acciones y, sobre todo, los efectos negativos que
resultan de la agregación de conductas individuales (Boudon, 1977).
○ Las motivaciones de un actor son múltiples, sobre todo porque dependen de
la biografía del individuo o del grupo social en cuestión, así como de cada
situación concreta que genera tanto límites como oportunidades para la
acción. Por ello hablamos de «racionalidad situada».
○ Será al analista al que le corresponderá interpretar las acciones individuales
y colectivas en función de los razonamientos y las anticipaciones que
resultan de cálculos estratégicos pero también, y de manera simultánea, en
función de la situación de ignorancia o del grado de intuición de los actores,
 de sus emociones o sentimientos, o, incluso, del peso de los factores
históricos en ciertos casos.
○ Sintetizando, el perfil de un actor de una política pública puede establecerse
así:
■ No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de
manera clara, explícita y coherente. Una vez iniciada la acción,
puede cambiar de objetivos porque las consecuencias no anticipadas
de sus acciones o de las de los otros le obligan a reajustar su
perspectiva, a reconsiderar su posición. Lo que en determinado
momento se consideraba un medio, se convierte en objetivo o
viceversa.
■ Aunque en ocasiones parezca errático, el comportamiento de los
actores tiene siempre un sentido que el analista deberá tratar de
descifrar. Los límites y las oportunidades que se plantean en una situación
determinada pueden ayudar a explicar actitudes e iniciativas de los actores
que aparentemente se alejan de sus estrategias previsibles. Cada actor adapta
su comportamiento para poder participar en el proceso de una política pública
y ser reconocido socialmente por los otros actores implicados, a partir de su
apreciación subjetiva del contexto institucional y de lo que entiende son las
estrategias de otros actores→ Puede llevar a coaliciones extrañas.
■ Dos aspectos complementarios caracterizan el «instinto
estratégico» de un actor (según Crozier et de Friedberg). Por un
lado, se posición es ofensiva cuando trata de aprovechar
oportunidades a fin de mejorar su propia posición y hacer valer sus
intereses inmediatos (entrando directamente en el juego sobre el
contenido sustancial de la política pública). Pero, por otro lado su
proceder es defensivo cuando trata de mantener o ampliar su
margen de libertad, es decir, su capacidad de actuar más tarde si así
le interesa (juego indirecto sobre el contenido institucional de una
política pública). Desde este punto de vista, todo actor pondera las
ganancias a corto plazo y los beneficios de una inversión a largo
plazo, lo cual puede inclinarle a actuar o «jugar» en una o varias de
las fases de una política pública.
Los tipos de actores
● Identificar y delimitar el espacio en el cual los actores van a intervenir. En el interior
de este espacio, podremos distinguir a los actores de las políticas públicas en
función de su carácter público, es decir los actores político-administrativos, con
estatuto de tales, o de su carácter no público, es decir los actores que pertenecen a
las esferas que denominamos socio-económica y socio-cultural . Los actores
privados pueden disociarse en grupos-objetivo (actores cuyo comportamiento se
define políticamente como la causa (in)directa del problema), beneficiarios finales
de una política pública (actores que sufren los efectos negativos del mencionado
problema y cuya situación pretende mejorarse a través de la intervención pública) y
grupos terceros, afectados de manera indirecta por la política pública, ya sea de
manera positiva (= beneficiarios), o de manera negativa (=afectados), reuniendo
por tanto ambas categorías a todos los actores cuya situación personal se ve
modificada por la política pública aún cuando la misma no los hubiera identificado ni
 como grupos-objetivo ni como beneficiarios finales. Los tres grandes tipos de actores
mencionados constituyen lo que denominamos el triángulo de los actores.
● EL ESPACIO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA
○ El espacio de una política pública es el marco más o menos
estructurado, formalizado y poblado por actores públicos que
interactúan con diversos grados de intensidad con actores no públicos,
posibilitando estrategias de acción alternativas.
○ Una política pública, por tanto, se concibe y se gestiona por actores públicos
y privados que, en conjunto, constituyen una red compleja de interacciones,
que presenta tanto problemas de interacción horizontales (relación entre
actores de un mismo nivel gubernamental) como verticales (relación entre
actores que operan en escenarios europeos, estatales, subestatales y
locales). A pesar de pertenecer a diferentes organizaciones y de representar
intereses frecuentemente opuestos, esta multiplicidad de actores, que
comparten al menos los mismos temas de debate en relación al problema
planteado, forman lo que llamaríamos espacios de interacción.
■ Las fronteras de tales espacios son dificiles de delimitar.
○ De manera más simple, es posible identificar en el espacio de una política
pública un núcleo de actores que al margen de eventuales conflictos, tienen
un interés (quasi) vital en no perder su posición y, por tanto, pretenden
controlar, incluso limitar, el acceso a ese espacio a nuevos actores.
○ Esta «comunidad política» se subdivide con frecuencia en diferentes
coaliciones que al mismo tiempo que luchan para hacer valer sus propios
intereses o ideas, buscan asimismo el diferenciarse de los individuos y
grupos que operan en el exterior de ese espacio.
○ Por regla general, los espacios de las políticas públicas cambian poco
en su composición. Con el tiempo, una coalición minoritaria puede volverse
dominante, o la relación de poder entre los actores centrales y locales puede
sufrir modificaciones; pero es raro que la composición de los actores y,
consecuentemente, su diferenciación del resto del sistema, se cuestione o se
modifique de manera fundamental.
■ Los ejemplos de cambios de actores en el espacio de las políticas
públicas pueden estar relacionados con:
■ Un cambio radical en la percepción del problema: cuando el
consumo de droga dejó de ser visto como un simple problema de
represión penal, para convertirse en un asunto que implicaba también
mecanismos de apoyo que permitieran la supervivencia de los
afectados, la política en cuestión amplió su espacio a trabajadores
sociales, médicos (para la prescripción y control de metadona), e
incluso a compañías de seguros.
■ Una fuerte oposición de parte de determinados actores: en el
caso de la construcción de infraestructuras ferroviarias (Rail 2000 en
Suiza, TGV en Francia o el AVE en España) la oposición del entorno
ecologista ha ido conduciendo a las autoridades a incluirles de
manera sistemática en el espacio de la política de transportes
ferroviarios.
■ La salida de determinados actores del espacio de la política
pública: los pequeños agricultores de montaña suizos, estimando
 que la política agrícola oficial se centraba de manera excesiva en los
intereses de los agricultores del llano y postulando una reorientación
radical de la misma, abandonaron el espacio de tal política a fin de
crear uno nuevo en el que pudieran expresarse de manera más
satisfactoria.
● LOS ACTORES PÚBLICOS
○ Durante mucho tiempo los actos administrativos se han considerado como el
elemento básico que definiría formalmente la actividad pública. La
convocatoria para acudir a un juicio, la declaración de impuestos, o el
permiso de construcción para iniciar unas obras, son ejemplo de ellos. Toda
vez que se fundamentan en la ley, tales actos administrativos deber ser
conformes a la misma y pueden ser objeto de control judicial por parte de un
tribunal administrativo.Sin embargo, puede ocurrir que, de manera
completamente legal, los actores públicos escapen al control de la
jurisdicción contencioso-administrativa.
○ Al actuar en la esfera del derecho privado, el Estado se sustrae a los límites
que impone el respeto a los principios de la actuación administrativa (por
ejemplo la necesidad de una base legal, la igualdad de trato, la
proporcionalidad) y del derecho público que la rigen (véase Manfrini, 1996,
Martín Retortillo, 1996). Esta «huída» del derecho público lleva al Estado y a
las instituciones públicas a adquirir acciones en sociedades anónimas, a
crear fundaciones regidas por el derecho privado o, incluso, sociedades de
economía mixta, asociándose con actores privados.
○ Al servirse del derecho privado, el Estado y las diferentes instituciones
públicas pueden sustraerse con éxito a los controles administrativo y judicial.
Sin embargo, no por ello dejan de intervenir en calidad de poder público. Por
lo tanto, las políticas «paraestatales» que se efectúan en este marco
seguirán siendo políticas públicas y la administración actuará en ellas en
tanto que actor público.
○ No obstante, al salir del ámbito del derecho público, se genera un problema
de control político en relación a las actuaciones de los poderes públicos.
Las decisiones administrativas regidas por el derecho público pueden, en
principio, ser objeto de debates parlamentarios específicos, aunque sean
competencia del Ejecutivo. En cambio, los actos de autoridades públicas que
no son decisiones públicas en el plano formal, son más difícilmente
controlables por el Legislativo. En consecuencia, el grado de control
político efectivo no resulta un criterio suficiente para definir un actor
como público o como privado, particularmente en un periodo de
liberalización, de desregulación, de prestación privada de servicios públicos,
e incluso de privatización de diversos servicios públicos.
○ Para los actores políticos implicados en el juego de poder, la frontera entre
actores públicos y privados es un elemento importante para la elaboración de
sus estrategias. Frente a un problema social aun no asumido por el Estado,
los actores políticos pueden proponer tanto la introducción de una nueva
política pública (más o menos costosa a nivel político), o la puesta en
práctica de una política «corporativa» o «privada», acordada con otros
actores implicados en el tema.
 ■ Ejemplos: la política salarial (contratos colectivos) • la normalización
voluntaria de las empresas (certificación a través de las normas ISO),
o • las convenciones acordadas con el sector bancario destinadas al
control de fondos potencialmente relacionados con el lavado de
dinero o el fraude fiscal.
○ Avanzando en la definición de los actores públicos nos remitiremos, una vez
más, al término clásico de sistema político-administrativo propuesto
inicialmente por Easton: «El sistema político administrativo comprende el
conjunto de instituciones gubernamentales (parlamento, gobierno),
administrativas y judiciales de un país, que disponen de la capacidad,
aparentemente legitimada por el orden jurídico, de estructurar cualquier
sector de la sociedad a través de decisiones dotadas de autoridad. Estas
decisiones son el producto de procesos políticoadministrativos que se
realizan de acuerdo con reglas procedimentales que fijan las interacciones
internas y externas de manera precisa»
■ El elemento clásico de esta definición reside en la afirmación de la
soberanía de los actores públicos: se supone que el Estado es el
único que goza de un poder de coerción sobre todos los otros
subsistemas de la sociedad y sobre los ciudadanos.
■ Las organizaciones administrativas del sistema político administrativo
constituyen un centro de gravedad importante y relativamente
independiente (en relación por ejemplo a los gobiernos y
parlamentos) en el conjunto de las instituciones de un Estado.
■ La noción de interacción sugiere la existencia de relaciones
recíprocas entre los subsistemas. De hecho, el subsistema político-
administrativo transforma las demandas «sociales» (inputs) en
acciones estatales obligatorias (outputs).
■ La definición distingue entre interacciones externas (relaciones de
influencia recíproca entre el sistema político-administrativo y su
entorno, por ejemplo los procesos de consulta para proyectos de ley y
decretos realizados con los sectores interesados, o la consulta
pública antes de conceder permisos de explotación) e interacciones
en el interior del sector público (por ejemplo los procesos de
consulta entre los servicios relacionados con los «estudios de impacto
sobre el medioambiente», o los procesos de consulta
interministeriales antes de presentar nuevos proyectos de ley).
Habitualmente para cada tipo de interacción existe normas precisas
que vienen definidas en leyes y reglamentos.
○ Sin embargo, es importante señalar que algunos actores privados en los que
el Estado delega una parte de sus prerrogativas, pertenecen de hecho,
aunque sea indirectamente, al sistema político-administrativo. A estos
actores generalmente se les designa con el término «administraciones
parapúblicas» (o paraestatales).
■ Entes públicos creados por ley y que gozan de una cierta autonomía y
libertad de iniciativa, tal es el caso de las universidades, los entes
(públicos) de radiotelevisión, las agencias que controlan los
aeropuertos, entre otros muchos.
 ○ Para definir los actores públicos implicados en una política pública,
recurrimos a la noción de acuerdo político-administrativo (APA), entendido
como el conjunto de actores públicos, estructurado por las reglas de derecho
que rigen las competencias y los procesos administrativos así como por otras
reglas institucionales más informales, implicados en la elaboración y
ejecución de una política pública.
■ Esta noción se basa en la existencia de una responsabilidad
pública y el correspondiente control gubernamental directo sobre
tales actores, por lo que no incluye los actores privados.
■ Es distinto, por tanto, de la noción de «redes de políticas públicas» o
«redes de actuación pública» (policy networks)
■ Esta noción se utiliza aquí desde una perspectiva de análisis de
política pública, es decir, el entramado o acuerdo político-
administrativo se analiza en función de su impacto sobre el
proceso de las políticas públicas analizadas y no en sí mismo.
○ Si el elemento definitorio es el control gubernamental, la investigación acerca
de los actores públicos debe partir de la idea que los objetivos y procesos
internos de tales organizaciones explican, por lo menos de manera parcial, el
comportamiento de esos actores y, de manera más amplia, la forma en la
que se elaboran e implementan las políticas públicas. Las estructuras y
reglas procedimentales de una administración pública impiden que un actor
individual actúe de manera completamente autónoma.
○ El principio democrático y el del estado de derecho exigen que los actores
públicos se subordinen a los ámbitos de dirección que son políticamente
responsables. Y ello sin duda puede penalizar a ese actor en el momento de
la implementación de una política pública determinada. Dichos actores
pueden tratar de liberarse de esa tutela, creando coaliciones político-
administrativas en el exterior de su organización formal. Así, para liberarse
de su marco institucional, que pueden percibir como demasiado estrecho o
limitador, los actores públicos crean nuevas (para)estructuras y
organizaciones que, por ejemplo, hacen posible una colaboración más
estrecha con los actores privados de las políticas públicas.
● LOS ACTORES PRIVADOS - p. 61