MODERNIZACIÓN Y ESTADO CONSTITUCIONAL DE

DERECHO
CONCEPTUALIZACIÓN DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

En nuestro ordenamiento, el Estado moderno, tal como lo entendemos, surge como

respuesta a la necesidad de garantizar fundamentalmente los derechos naturales de las
personas (vida, libertad, propiedad) y su seguridad por igual, con la condición de que
gobernantes y gobernados se sometan a la ley, dentro del marco de un estado de
derecho.

Es así como este tipo de Estado, centrado en el bienestar de sus ciudadanos, comienza a
asumir una mayor responsabilidad como consecuencia de las cambiantes condiciones
sociales, las instituciones públicas deben responder y adaptarse a estas nuevas
necesidades y demandas de la sociedad. En esta línea de pensamiento, es claro que
el estado ha ido creando un conjunto de herramientas, normas, principios y técnicas para
guiar su acción y pueda permitirle actuar de manera legal, predecible, transparente,
eficiente y oportuno.

Así surgió el sistema de administración pública como una forma especializada de

administrar y organizar las actividades del estado con el fin de planificar la entrega de
bienes y servicios a la sociedad. Este marco se basa en el supuesto de que el contexto
social cambia constantemente, y también debe estar en un proceso de adaptación o
modernización continua o permanente para continuar respondiendo a las demandas
sociales y necesidades de la comunidad.

Cabe recalcar que cuando hablamos de la modernización del Estado peruano, no

hacemos referencia a las funciones que componen el sistema político y sus instituciones
y estructuras sociales, ya que estas son de naturaleza más amplia y compleja. Por tanto,
cuando nos referimos a la modernización del Estado, entendamos que nos referimos a la
administración o gestión estatal. De esta forma, la reforma de la administración pública
se limita a la mejora de las instituciones encargadas de las funciones ejecutivas y
administrativas, es decir, lo que generalmente se llama gobierno. Se puede decir que el
Estado peruano ha pasado gran parte de su historia republicana impulsando procesos de
modernización.

Hasta ahora, el proceso más significativo se inició en 2002, con la promulgación de la

Ley nro. 27658, Ley de Modernización del Estado. Norma que ha servido como
principal instrumento jurídico que permitió orientar el accionar y desarrollo de las
instituciones públicas, queriendo fortalecer su carácter institucional, mejorar su
funcionamiento y desarrollar mecanismos que les permitan llegar a la población de
manera efectiva.

La Ley N.°27658, tiene como finalidad primordial mejorar la gestión pública y construir un
Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano. Dicho proceso busca obtener
mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la
ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos; es por ello por lo que
mediante un adecuado uso y relación del Gobierno electrónico con el estado se podrá lograr la
tan ansiada eficiencia y eficacia del aparato estatal.

Cabe señalar que el proceso que se llevado a cabo en nuestro país está orientado a la
modernización de la gestión del Estado, es decir, como la gestión pública se proyecta a
la sociedad usando reglas, normas, herramientas, procesos, métodos y otros factores
mediante los cuales puedan demostrar cómo establecer, diseñar y realizar sus
actividades de manera más oportuna, eficiente, eficaz, transparente, dinámica y
cualitativa.

CONCEPTO GENERAL DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Conforme a IDEA Internacional y Transparencia (2009), la gestión pública se define como “el
conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y
metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder
Ejecutivo” (pág. 5) y se entiende que “está configurada por los espacios institucionales y los
procesos a través de los cuales el Estado diseña e implementa políticas, suministra bienes y
servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones” (pág. 14).

Además, Saravia (2018) señala que: “Si bien la gestión pública es un tema técnico vinculado
con el perfeccionamiento de las herramientas de la gerencia estatal y la Administración pública,
es, en esencia, un tema político. Por ello, en su construcción intervienen diferentes actores y
contextos, dentro del marco de la consolidación y la diversificación de los roles del Estado con
sus ciudadanos” (pág. 144)

EL PROCESO DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ

En lo que respecta a la gestión pública en nuestro país ha ido pasado por todo un progreso y
adaptación a lo largo de la historia, con el fin de contribuir para una mejora de los integrantes de
la sociedad y a la sociedad en sí misma. A ese proceso lo denominamos modernización de la
gestión pública y, en nuestro país ha tenido diversas fases y procesos, algunos de ellos con
contenidos, técnicas y herramientas que han contribuido realmente a la modernización, no
obstante, en algunos asuntos permanecieron simplemente en el nombre. Estas diversas etapas
han acompañado el desarrollo republicano de nuestro país.

Para describir tal situación, y dada la amplitud de la cuestión, a fin de brindar un resumen
concreto e idóneo de las coyunturas ocurridas, anexamos al presente estudio, de manera
reducida, las fases de este desarrollo enunciadas por Saravia Salazar (2018), quien en su obra
“La gestión pública en el Perú en perspectiva histórica (siglos XIX-XXI)” describe de manera
inigualable toda esta transición histórica que ha contribuido a la estructuración de la manera en
que nuestro aparato gubernamental se comporta hoy en día. Estas fases son:

1. La herencia virreinal.
2. El Estado caudillista (1821-1896).
3. La era de la ampliación de roles del Estado (1896-1930).
4. La era del Estado planificador (1930-1990).
5. La era de la reforma del Estado (1990 en adelante).
Para mayor detalle del desarrollo de estas fases puede revisarse el anexo 1.

MODELOS Y ENFOQUES

Al hablar de la modernización del Estado, principalmente referido a la modernización

de la administración pública, es necesario comprender los aspectos doctrinarios
dedicados a la evolución conceptual de administración pública, ya que nuestro país no
es ajeno a la influencia de diversas corrientes.

A continuación, se verá los cuatro modelos centrales: el clientelar, el burocrático, el gerencial y

de gobernanza; y los tres enfoques de mayor relevancia: la gestión por resultados, la creación de
valor público y la gestión por procesos en la nueva gestión pública.

Y bien, se explicará estos modelos y enfoques en la realidad de la gestión pública a lo largo de

su evolución en el Perú y cómo subsisten en diferentes medidas y entidades hasta la actualidad.

EL MODELO CLIENTELAR

También conocido como el modelo de patronazgo o premoderno, que conforme señala Ramió
(2016) “es el tipo de organización que producen de forma natural y espontánea los individuos”

Dentro del Estado moderno perennemente se ha buscado superar a este modelo, debido a que se
buscan procesos de selección del personal al servicio del Estado que estén basados en la
meritocracia y que sean ciegos a cualquier tipo de influencia externa (sea una recomendación, el
pago por el puesto, la cercanía, por pertenecer a un partido político que este en el Gobierno,
etc.).

Este modelo no fortalece al Estado, por el contrario, debilita su eficiencia y

si no es eficaz, sus capacidades se volverán mediocres, ya que los recursos humanos sin
formación, conocimiento o experiencia le impedirán alcanzar su objetivo de satisfacción de las
demandas, solicitudes o necesidades del ciudadano.

EL MODELO BUROCRÁTICO

Si bien la ideología democrática es una impulsora del proceso de burocratización, también al

mismo tiempo es enemiga del dominio de la burocracia, puesto que duda de la casta burocrática,
por ejemplo, en los procedimientos disciplinarios, queriendo instaurar la destitución arbitraria o
para el caso del personal burocrático que no sea por procedimientos de méritos, sino que sea
reemplazado por el personal de confianza, en general se sustituye en poder del derecho por el
poder de la arbitrariedad de los dominados (partidos políticos); pero aún más, de forma
interesante nos señala que esos dominados no son las masas (bases) de los partidos, sino los
líderes de los políticos. Se hace una reflexión, ya desde aquellos tiempos importante, por
ejemplo, los partidos políticos eran conscientes de que un ministro designado que no sea
especialista del sector tenía serias desventajas frente a un funcionario especialista del máximo
nivel (burócrata), es el dominio del conocimiento de los procedimientos (Abellán-Artacho y
Abellán, 2020).

Este modelo burocrático se desarrolló en respuesta a las ambiciones de modernización.

del Estado, promoviendo la sistemática organizacional, rechazo a la lógica natural de la
organización que se basaban en intereses particulares y sentimientos individuales. Implanta
Reglamento de Jerarquía que busca la necesidad de asegurar el dominio de la esfera política en
las organizaciones sobre el corporativismo de los funcionarios públicos que ingresan a la
organización. Los cargos meritorios y sus carreras administrativas son impecables e inmortales.
Pero esto último también crea brechas en el sistema, ya que puede ser absorbido por las
organizaciones y sindicatos de empleados públicos y sus intereses (Ramió, 2016).

EL MODELO GERENCIAL Y LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

El modelo gerencial

Con relación a las principales ideas que nos trae este modelo, conforme lo señala Ramió (2016):

[…] destacan las siguientes: a) el desempeño de las organizaciones mejora cuando los gestores
saben lo que se espera de ellos (se han determinado objetivos concretos) y los resultados son
medidos con relación a tales expectativas. b) La gestión pública mejora cuando los gestores
disponen de cierta discrecionalidad y flexibilidad en el uso de los recursos para llevar a cabo sus
responsabilidades. La discrecionalidad y flexibilidad son controladas principalmente a través de
la evaluación de resultados. c) El desempeño mejora cuando las decisiones y controles se
focalizan en los resultados más que en los recursos o en los procedimientos (pág. 6).

Este modelo no ignora el aspecto de desarrollo legal, sino que se enfoca más en el desempeño
de las tareas que a el apego de las normas; su agenda es llegar a la cima, por así decirlo, se
concentran en su impacto social potencial después del despliegue. Por consiguiente,
comenzaron a prestar más atención en la promoción de un mejor desempeño de la gestión e
incentiva a los funcionarios y servidores que el gobierno use abiertamente sus talentos para
producir obras cada vez mejores para que sus logros sean más trascendentes para la sociedad.
Reconoce entonces que para la adecuada ejecución de las labores se requiere de liderazgos que
establezcan una conducción más estratégica de la gestión.

La nueva gestión pública

 Enfoque de la gestión por resultados

Enfoque desarrollado en relación con la nueva gestión pública; su ejecución se basa en incluir
los supuestos de las administraciones e instituciones públicas que tengan por objeto el
cumplimiento de iniciativas estratégicas previstas en los planes de gobierno u otros
instrumentos de gobernanza que les permite determinar un norte específico y lograr un aspecto
verificable.

 Enfoque de la creación de valor público

Este concepto podemos describirlo siguiendo a Barzelay (1998), quien refiere que los servidores
públicos, al reflexionar sobre la razón de ser de la acción gubernamental, deben tener presente
los conceptos de producto o servicio, calidad y valor.

Esto nos remite a lo expuesto por Moore (1995), quien entiende:

La gestión pública como una acción estratégica, orientada a resultados que son demandados por
la sociedad. En este sentido, sostiene, el gerente público es un actor que debe explotar el
potencial del contexto político y organizativo en el que está inmerso con el fin de crear valor
público (pág. 18).

 Enfoque de la gestión por procesos

Aspecto muy importante, ya que, cimenta articulaciones ordenadas y organizadas de forma

estratégica sobre las que se despliega la actividad gubernamental y así lograr sus objetivos y
fines. Para exponer esto en términos sencillos, cabe remitirnos a lo señalado por la Secretaría de
Gestión Pública (SGP) de la Presidencia del Consejo de ministros (2020), que señala que: “La
gestión de procesos tiene como propósito organizar, dirigir y controlar las actividades de trabajo
de una entidad pública de manera transversal a las diferentes unidades de organización, para
contribuir con el logro de los objetivos institucionales” (pág. 8).

EL MODELO DE GOBERNANZA

Tiene en consideración que el elemento democrático es fundamental, representada en la

transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana, lo cual contribuye con el
principio de legitimidad, no siendo suficiente solo con eficacia y eficiencia. Además, los
ciudadanos salen del proceso de clientelización y recuperan sus derechos políticos, en tanto
pueden participar de distintas formas, y con diferentes intermediarios, y también de manera
directa, en el espacio de debate e influencia política.

Ahora bien, este modelo es apoyado por diversos sectores de la sociedad, ya que desde una
perspectiva conceptual seduce y entusiasma que los actores, desde el mercado y la sociedad
civil organizada, hagan llegar sus aportes en la construcción de políticas públicas, es decir, que
participen de manera directa e indirecta en el ciclo de las políticas públicas y tengan un rol
activo en los procesos de evaluación y control de su implementación.

BIBLIOGRAFIA

Abellán-Artacho, P. y Abellán, J. (2020). Burocracia y Administración pública. El paradigma

burocrático y el pensamiento weberiano. En Democracia, Gobierno y Administración pública
contemporánea (págs. 43-64). España.

Moore, M. (1995). Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Barcelona:

Ediciones Paidós Ibérica.

Ramió, C. (2016). Una propuesta de postburocracia: un modelo burocrático y empresarial.

Madrid: GIGAPP Estudios Working Papers.

Saravia Salazar, J. (2018). La gestión pública en el Perú en perspectiva histórica (siglo XIX-XXI).
En Líneas Generales, 144-159.

Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la Presidencia del Consejo de ministros (2020).

Vegas Guerrero, C. I. DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO.