DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 4: LEYES Y DISPOSICIONES CON RANGO DE LEY

TEMA 4. LEYES Y DISPOSICIONES CON RANGO DE LEY1

I. INTRODUCCIÓN

Una de las novedades más evidentes del sistema normativo implantado por la Constitución de
1978 es el de la multiplicación de las normas con categoría de leyes, frente al unitarismo del
sistema legal propio del ordenamiento centralizado, caracterizado por la unidad de la ley.

Junto a la ley ordinaria, la Constitución reserva funciones regulatorias específicas a las leyes
orgánicas, a los Estatutos de Autonomía, a las leyes de armonización, a las leyes marco, a las
leyes básicas, etc. Todas ellas son aprobadas por las Cortes Generales, pero la mayor parte se
singulariza por el procedimiento que ha de seguirse para su elaboración y, a veces, también
por la materia sobre la que versa.

A las leyes del Parlamento del Estado hay que sumar, además, las normas con rango de ley
producidas en el ordenamiento supranacional europeo, y las normas aprobadas por los
parlamentos de las Comunidades Autónomas.

En fin, también tienen categoría de leyes algunas clases de normas, constitucionalmente

previstas, que puede adoptar el Gobierno en caso de urgencia o necesidad (decretos-leyes) o
por delegación de las Cortes Generales (decretos legislativos).

II. LAS LEYES ORGÁNICAS

A) Antecedentes y configuración constitucional

Las leyes orgánicas son una de las novedades de la Constitución de 1978. Nunca con
anterioridad en nuestro ordenamiento ha existido una ley de características semejantes.

Las leyes orgánicas reguladas ahora en el artículo 81 de la Constitución de 1978 tienen, sin
embargo, un precedente claro en la Constitución francesa de 1958.

El artículo 81 de la Constitución establece que «son leyes orgánicas las relativas al desarrollo
de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de
Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución».

La Constitución utiliza, con toda evidencia, dos criterios para la caracterización de las leyes
orgánicas, uno de naturaleza material, según el cual estas leyes se ocupan de la regulación de

1
Este tema está elaborado de acuerdo con el manual “Tratado de Derecho Administrativo y Derecho
Público General VI La Ley” del Profesor MUÑOZ MACHADO. AGENCIA ESTATAL BOLETÍN
OFICIAL DEL ESTADO MADRID, 2015

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una serie de materias específicamente determinadas en el texto de la Constitución (artículo

81.1: «son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales...»), y otro
de naturaleza formal (artículo 81.2: «la aprobación, modificación o derogación de las leyes
orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del
proyecto»). Esos dos elementos caracterizadores tienen que conjugarse acumuladamente.

El Tribunal Constitucional en la primera ocasión que tuvo de pronunciarse sobre la naturaleza

de las leyes orgánicas estableció (Sentencia de 13 de febrero de 1981) que «cuando en la
Constitución se contiene una reserva de ley ha de entenderse que tal reserva lo es a favor de
ley orgánica —y no una reserva de ley ordinaria— sólo en los supuestos que de modo expreso
se contienen en la norma fundamental (artículo 81 y conexos). La reserva de ley orgánica no
puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva, por el hecho de
estar incluida en una ley orgánica, haya de gozar definitivamente del efecto de congelación del
rango y de la mayoría cualificada para su ulterior modificación (artículo 81.2), pues tal efecto
puede, y aún debe, ser excluido». De esta misma Sentencia es una frase muy expresiva de la
significación de la reserva, que ha sido utilizada muchas veces por la doctrina: «si es cierto que
existen materias reservadas a leyes orgánicas (artículo 81), también lo es que las leyes
orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la
Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria».

B) Delimitación del ámbito de la reserva

Por lo que concierne a la delimitación del contenido de la reserva, la cuestión requiere

desvelar los conceptos que utiliza el artículo 81 CE.

Según el párrafo primero de dicho precepto, son leyes orgánicas las relativas al «desarrollo de
los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de
Autonomía y el régimen electoral general». De estos conceptos, los dos últimos no han
planteado en la práctica problemas significativos.

El concepto que ha dado mayores problemas de comprensión, entre los utilizados en el

artículo 81.1 CE, es el relativo a «desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
públicas». La doctrina se planteó si el precepto se refería a la totalidad del Capítulo II del Título
I de la Constitución, y no solamente a la Sección primera de aquel Capítulo, es decir, a los
artículos 15 a 29. Pero esta posibilidad fue inmediatamente rechazada por la mayoría de la
doctrina (J. Bermejo Vera, T. Quadra-Salcedo, T. R. Fernández). En la actualidad existe

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unanimidad, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, sobre la aplicación del criterio

restrictivo indicado.

El concepto «desarrollo», que también utiliza el mismo artículo 81.1, se ha entendido por la
doctrina y por la jurisprudencia en el sentido de que se trata de leyes que se proponen
completar la regulación de principio establecida en la Constitución, llevando a cabo una
delimitación completa y directa de los derechos fundamentales a que se refieren. No cabe
considerar reservada a la ley orgánica la mera regulación indirecta o incidental de algunos de
esos derechos y libertades con ocasión de la regulación de cualquier otra materia.

C) Régimen jurídico de las relaciones con la ley ordinaria

La cuestión relativa al régimen jurídico de las relaciones entre las leyes orgánicas y las leyes
ordinarias, ha sido objeto de un debate doctrinal bastante intenso, dividido entre quienes han
sostenido, al menos inicialmente, la posición de que las primeras tienen una posición de
superioridad jerárquica sobre las segundas (Ó. Alzaga, F. Garrido Falla, L. Díez-Picazo, F. Sosa
Wagner) y quienes han defendido que tal relación está regida por el principio de competencia
(E. Linde Paniagua, J. A. Santamaría Pastor, J. M. Martín Oviedo, A. Pedrieri, T. R. Fernández, T.
Quadra-Salcedo).

En la actualidad, la doctrina está, prácticamente en su totalidad, decantada a favor de la

consideración de que la indicada relación se explica conforme al principio de competencia.

Esta es también la posición mantenida por el Tribunal Constitucional, que ha resumido la

Sentencia de 19 de diciembre de 1996: el artículo 9.3 CE y el principio de jerarquía normativa
«no son adecuados para determinar la relación existente entre las leyes orgánicas y las
ordinarias».

III. LAS LEYES ORDINARIAS

A) Concepto

El concepto de ley ordinaria tiene en la Constitución de 1978 una especial significación porque
resalta que existe un tipo de ley común o general que se distingue de todas las demás formas
especiales que la ley reviste, bien sea por relación de su objeto o del procedimiento seguido
para su aprobación.

B) El procedimiento legislativo general

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En la Constitución existen algunos preceptos relativos al procedimiento legislativo (artículos 87

a 91) que están desarrollados en los Reglamentos del Congreso y del Senado.

El procedimiento ordinario de elaboración y aprobación de las Leyes configurado por la

Constitución es el siguiente:

La iniciativa

Las modalidades admitidas por la Constitución en el ejercicio de la facultad de iniciativa son las
siguientes:

1. Proyecto de ley: Tiene su origen en el Gobierno, bien a iniciativa propia, bien a

instancia de una Asamblea de Comunidad Autónoma, pero en todo caso el
proyecto debe necesariamente ser aprobado en Consejo de Ministros.

2. Proposiciones de ley: Bajo esta modalidad se agrupan cuatro tipos distintos de

iniciativa: la del Congreso, la del Senado, la de las Asambleas de las Comunidades
Autónomas y la popular. Por lo que respecta a la iniciativa popular, el régimen
previsto es restrictivo, pues:

• Se exige no menos de 500.000 firmas acreditadas.

• Se excluye dicha iniciativa en las materias propias de ley orgánica, tributarias, o

de carácter internacional, prerrogativa de gracia y reforma constitucional.

La tramitación en sede parlamentaria

La fase de examen y aprobación de los proyectos y proposiciones de ley no está regulada

totalmente en la Constitución. Muchos de sus pormenores se detallan en los Reglamentos de
las Cámaras.

Esta es la fase más larga y compleja. Los pasos son:

1. Publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Si es un proyecto -que

promueve el Gobierno-, se acepta sin más su inclusión en el orden del día del
Congreso; si es una proposición, se debate en el Pleno su toma en consideración.

2. Presentación de enmiendas a la totalidad o al articulado en la correspondiente

Comisión del Congreso.

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3. Si se rechaza la enmienda de totalidad, el proyecto o proposición sigue adelante, para

lo cual se nombre una Ponencia de diputados, con representación de todos los
grupos, que se encarga de estudiar las enmiendas parciales y de ver en cuáles hay
acuerdo de todos los grupos, así como si hay posibilidad de acercar las distintas
posiciones. Finalizado el estudio del texto, la Ponencia redacta un informe.

4. El texto y el informe pasan a la Comisión, donde se votan las enmiendas y se emite un

dictamen que pasa el Pleno del Congreso. Las enmiendas no aceptadas en la
Comisión pueden defenderse en el Pleno, si el grupo parlamentario así lo
manifiesta.

5. En el Pleno del Congreso, el dictamen de la Comisión es objeto de la última fase de

discusión, y una a una son votadas tanto las enmiendas defendidas como los
artículos del dictamen.

6. Si el Pleno del Congreso aprueba el proyecto o proposición, pasa al Senado, que

también lo estudia -en Comisión y en Pleno- y lo vota. El Senado puede tomar una
de las tres siguientes decisiones:

 Aprobar el proyecto, tal como llegó del Congreso, en cuyo caso el proceso
termina, enviándose la ley para su promulgación por el Rey sin necesidad
de pasar nuevamente por el Congreso;

 o introducir enmiendas (cambiar el redactado);

 o vetar la ley (negarse a aceptarla).

En los dos últimos supuestos el texto ha de volver al Congreso, pero las decisiones del
Senado son fácilmente superables por el Congreso, puesto que si éste no acepta las
enmiendas ni quiere retirar la ley, en caso de que vuelva a votarla favorablemente, la
ley se considerará aprobada, aun en contra del Senado. Para esta ratificación del texto
por el Congreso se exige mayoría absoluta cuando el Senado ha vetado la ley y no han
transcurrido dos meses desde la interposición del veto; si han transcurrido estos dos
meses o se trata de un supuesto de introducción de enmiendas, sólo es necesaria la
mayoría simple.

Lo que significa la minusvaloración del Senado en la aprobación de las leyes.

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C) Sanción y promulgación

El art. 91 CE establece que «el Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas
por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación».

Aprobado el proyecto o proposición de Ley por las Cortes Generales, quedan los trámites de:

1. Sanción: El Rey ha de sancionar la ley en el plazo de 15 días. Este es un acto debido del
Rey.

2. Promulgación: Aprobada y sancionada la ley, debe promulgarse mediante su

publicación en el B.O.E., para conocimiento y cumplimiento.

D) Las leyes de presupuestos

El artículo 134 de la Constitución regula la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del

Estado. Su elaboración corresponde al Gobierno y su examen, enmienda y aprobación a las
Cortes Generales. El precepto incluye algunas especialidades de procedimiento y de contenido.

Es característico de la Ley de Presupuestos su temporalidad, ya que se elabora y aprueba para

que rija los gastos e ingresos del sector público estatal durante el período de un año. El
Gobierno ha de presentar el proyecto ante el Congreso al menos con tres meses de antelación
a la expiración de los presupuestos del año anterior. Si la ley no se aprueba antes del primer
día del ejercicio económico correspondiente, se consideran automáticamente prorrogados los
presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.

La Constitución delimita la regulación que ha de establecer la Ley de Presupuestos indicando

que se refiere a los gastos e ingresos del sector público estatal, y que no puede crear tributos,
aunque sí modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva lo prevea (artículo 134.2 y 7).
Cualquier propuesta o enmienda que suponga aumento de los créditos y disminución de los
ingresos presupuestarios requiere aprobación del Gobierno para su tramitación.

IV. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON CATEGORÍA DE LEY

1. Los Decretos-leyes.

El artículo 86.1 CE señala: «En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá
dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no
podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes

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y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades

Autónomas ni al Derecho electoral general».

Son normas de excepción contempladas en la Constitución con un criterio notoriamente

restrictivo.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 6/1983 se refirió al equilibrio con que se ha producido
la regulación constitucional del decreto-ley: «Nuestra Constitución ha adoptado una solución
flexible y matizada respecto del fenómeno del decreto-ley que, por una parte, no lleva a su
completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni
se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta»,
sino que se acepta su empleo legítimo «en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los
objetivos marcados por la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles
de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas
exigen una rápida respuesta».

El presupuesto de hecho para la aprobación de los decretos-leyes es la concurrencia de un

caso o situación de extraordinaria y urgente necesidad. La cuestión aquí es determinar qué
clase de situaciones merecen la calificación de extraordinarias y urgentes. La Constitución
emplea conceptos jurídicos indeterminados que contienen un margen de apreciación o halo
discrecional muy amplio. Lo cual implica que la calificación de la situación como urgente,
hecha por el Gobierno autor del decreto-ley, difícilmente podrá ser sustituida por el Tribunal
Constitucional, aunque obviamente pudiera este revisar el exceso en que el Gobierno pudiera
incurrir.

El decreto-ley no puede afectar a una serie de materias. El decreto-ley no puede «afectar al

ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de
los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al
Derecho electoral general»

Debemos abordar ahora, por último, la cuestión de la convalidación del decreto-ley. Una vez
que éste es aprobado por el Gobierno y publicado en el «Boletín Oficial del Estado», «empieza
a surtir efectos en el ordenamiento jurídico en el que provisionalmente se inserta como una
norma dotada con fuerza y valor de ley» (STC 29/1982, de 31 de mayo). Pero inmediatamente,
como ordena el artículo 86.2 CE, debe ser sometido a debate y votación de totalidad al
Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazo de los
treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente

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dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento

establecerá un procedimiento especial y sumario. El párrafo 3 del mismo artículo 86 CE indica
que «durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia».

El precepto es la expresión misma de la provisionalidad con la que el decreto-ley se concibe en

la Constitución. Aunque adquiere vigencia y plena efectividad desde el momento en que se
publica en el Boletín Oficial del Estado, dicha vigencia se limita a un plazo de treinta días,
marco temporal en el que el Congreso de los Diputados debe decidir convalidarlo o derogarlo.

La derogación o convalidación son de la exclusiva competencia del Congreso de los Diputados,

no teniendo el Senado ninguna intervención en el procedimiento. La votación es en bloque,
sobre el texto, sin que se puedan presentar enmiendas.

La convalidación no convierte al decreto-ley en ley, lo cual solo ocurrirá si se tramita como

proyecto de ley.

Una vez convalidado, si se decide la tramitación como proyecto de ley, el procedimiento

legislativo es el general de las leyes, aunque por los trámites de urgencia. Ahora ya,
lógicamente, con intervención en su elaboración de ambas Cámaras.

2. Decretos legislativos

Son también normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, pero lejos de producirse en
situaciones excepcionales, constituyen fruto de una colaboración habitual en la producción
normativa entre el Parlamento y el Gobierno.

Se regulan en el art. 82 CE.

Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegación parlamentaria. Las Cortes
Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre
materias determinadas no propias de ley orgánica.

Los rasgos más decisivos de esta delimitación de la facultad de delegar son los siguientes:

a) La delegación tiene que ser expresa.

b) La exigencia constitucional de que la delegación tiene que referirse a materia concreta,

constituye una forma indirecta de prohibir las delegaciones generales.

c) La delegación ha de otorgarse para ser ejecutada en un plazo concreto.

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d) La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto
sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de
refundir varios textos legales en uno solo.

V.- LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.

El profesor Muñoz Machado establece que el Estatuto de Autonomía es, por sus características
y posición en el ordenamiento, la norma jurídica más peculiar de cuantas son contempladas
en la Constitución:

1. El Estatuto de Autonomía es una norma de producción limitada; frente a la ley

ordinaria, que tiene una capacidad infinita de multiplicarse para regular cuantas
materias decida el legislador, el Estatuto cumple una función institucional concreta
para la que basta un pequeño grupo de normas de tal clase: diecisiete exactamente en
la práctica constitucional española (y los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla).

2. Es una norma de apariencia bicéfala porque una de las características que más suelen
subrayarse por la doctrina y la jurisprudencia al describirla es que reúne al mismo
tiempo la condición de ley orgánica del Estado (artículo 81.1 CE) y de norma
institucional básica de las Comunidades Autónomas (artículo 147 CE). Esta
circunstancia última no es óbice para que la norma conserve su condición de ley del
Estado.

3. Para que un Estatuto llegue a formarse, tienen que sucederse con éxito dos
procedimientos sucesivos:

a. Uno eminentemente político, llamado de iniciativa autonómica, que concierne

a la decisión de los territorios provinciales interesados en constituir una
Comunidad Autónoma: art. 143.2 CE, art. 151 CE, DT 2ª CE, DA 1ª y art. 144 CE

b. Y otro, básicamente jurídico, aunque también desarrollado en clave de pacto

político, que consiste en la elaboración del texto de la norma estatutaria y su
tramitación parlamentaria hasta la aprobación como ley orgánica. Artículo 146
CE: El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por
los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas
y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes
Generales para su tramitación como ley.

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Es, por tanto, muy especial el procedimiento de elaboración de los Estatutos si se

compara con el procedimiento legislativo ordinario.

4. Desde el punto de vista de su contenido, el art. 147 CE establece las materias que han
de ser objeto necesario de regulación estatutaria:

a. La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad

histórica.

b. La delimitación de su territorio.

c. La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.

d. Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y

las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

5. Es una norma relativamente resistente a su reforma, de manera que aunque no tenga

una rigidez parecida con la que está dotada la Constitución para su propia defensa, el
Estatuto solo puede ser modificado siguiendo un procedimiento especial, bastante
diferente del legislativo ordinario, cuya incoación depende de la iniciativa de los
territorios interesados y en el que reaparecen las características paccionadas de esta
norma singular que determinan que, a la postre, tengan que conjugarse la voluntad de
la Comunidad Autónoma interesada y la de las Cortes Generales, para que la reforma
sea aprobada.

En definitiva, los Estatutos de Autonomía son efectivamente leyes orgánicas y por tanto
estatales; pero constituyen, a su vez, la primera norma del ordenamiento autonómico.

Los Estatutos de Autonomía se subordinan a la Constitución. Esta idea es muy importante a la

hora de interpretar las disposiciones de los Estatutos, lo que debe hacerse de conformidad con
lo dispuesto en la Constitución, y si ello no fuera posible estaríamos en presencia de una
violación constitucional que determinaría la nulidad de toda disposición estatutaria que no
admita interpretación conforme a la Constitución (COSCULLUELA MONTANER).

Tras la modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional operada en el año 2015, se
regula el recurso previo de inconstitucionalidad contra Proyectos de Estatutos de Autonomía y
contra Propuestas de Reforma de Estatutos de Autonomía:

 Son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad, con carácter previo, los Proyectos

de Estatutos de Autonomía y las propuestas de reforma de los mismos.

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 El recurso tendrá por objeto la impugnación del texto definitivo del Proyecto de
Estatuto o de la Propuesta de Reforma de un Estatuto, una vez aprobado por las
Cortes Generales.

 Están legitimados para interponer el recurso previo de inconstitucionalidad quienes,

de acuerdo con la Constitución y con esta Ley Orgánica, están legitimados para
interponer recursos de inconstitucionalidad contra Estatutos de Autonomía.

 El plazo para la interposición del recurso será de tres días desde la publicación del
texto aprobado en el «Boletín Oficial de las Cortes Generales». La interposición del
recurso suspenderá automáticamente todos los trámites subsiguientes.

 Cuando la aprobación del Proyecto de Estatuto o de la Propuesta de reforma haya de

ser sometida a referéndum en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, el
mismo no podrá convocarse hasta que haya resuelto el Tribunal Constitucional y, en su
caso, se hayan suprimido o modificado por las Cortes Generales los preceptos
declarados inconstitucionales.

 El recurso previo de inconstitucionalidad se sustanciará en la forma prevista en el

capítulo II del título II de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y deberá ser
resuelto por el Tribunal Constitucional en el plazo improrrogable de seis meses desde
su interposición.

VI.- LEYES AUTONÓMICAS

Uno de los elementos más decisivos de la descentralización política es el que el Estado no

tiene el monopolio de la producción legislativa. El federalismo americano rompió por primera
vez ese monopolio y esta solución es hoy común a todos los Estados federales y regionales,
propiamente dichos.

La Constitución española también reconoce esta facultad de legislar a las CCAA, aunque no lo
hace de forma expresa, pero sí indirecta (art. 152, art. 153 a) y el art. 2). Preceptos que son
muy expresivos del pleno reconocimiento de la función legislativa de las CCAA y que hoy ha
sido plenamente reafirmado por el TC y recogido en los Estatutos de Autonomía.

Las leyes autonómicas tienen el mismo concepto, funcionalidad y carácter que las leyes
estatales. En consecuencia, cumplen también el principio de reserva legal cuando así lo
establece la Constitución y en relación con las materias comprendidas en dicha reserva que

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son competencia de la Comunidad Autónoma. Las leyes autonómicas pueden dictarse en las
materias de competencia exclusiva y también en las materias de competencia compartida, en
las que corresponde al Estado aprobar la legislación básica. En este sentido, en materias de
competencia compartida, la ley autonómica está subordinada al bloque de constitucionalidad,
integrado no sólo por la constitución, sino también por la legislación básica estatal, que aquella
viene a desarrollar; pero debe señalarse que dicho desarrollo normativa no puede equipararse
a la función que realizan los reglamentos que desarrollan una ley (MUÑOZ MACHADO). Y ello
es así, por cuanto la competencia para aprobar estas normas se ejerce a título propio por la
Comunidad Autónoma y no por remisión de la ley básica ni por delegación del Estado. Tal
competencia la tiene atribuida la Comunidad Autónoma por la Constitución y los estatutos, lo
que explica que pueda aprobarlas incluso sin que el Estado haya dictado previamente una ley
básica con tal carácter.

El procedimiento de elaboración y aprobación de las leyes autonómicas es sustancialmente

análogo a las de las leyes estatales, con la salvedad de que las CCAA no tienen más que una
Cámara legislativa.

Las leyes autonómicas también deben publicarse tanto en el Boletín Oficial de la Comunidad
Autónoma que las aprueba, como en el del Estado (BOE). Los plazos de entrada en vigor de la
Ley se computan desde la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad.

VII.- LAS NORMAS DE INTEGRACIÓN Y ARTICULACIÓN DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL Y

AUTONÓMICA

1. La legislación básica del Estado y la legislación autonómica de desarrollo.

Las leyes básicas tienen una naturaleza y cumplen una finalidad distinta de las leyes de bases.
La legislación básica se inscribe en el ámbito de las relaciones entre los ordenamientos estatal
y autonómico. La Constitución, y en consecuencia también los Estatutos de Autonomía,
recogen una serie de materias en las que la regulación jurídica básica se atribuye al Estado, en
tanto que su desarrollo normativa y ejecución son atribuidas a las CCAA. En este sentido, la
legislación completa sobre una materia se nutre de normas de ordenamientos distintos: el
estatal, que establece las bases de la ordenación, y el autonómico, que desarrollando esas
bases completa dicha ordenación (COSCULLUELA MONTANER).

La legislación básica no se equipara a una simple legislación de principios a desarrollar por el

legislador autonómico, pero debe regular los aspectos centrales o nucleares de una institución,

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aquellos que exigen una regulación uniforme en todo el Estado. Esta legislación básica debe
limitarse a establecer un mínimo común denominador, dejando margen de maniobra a las
CCAA para su desarrollo.

El problema sustantivo más importante que plantean las leyes básicas es la determinación de
lo que es básico, por cuanto que sólo este contenido corresponde a la ley estatal, que no
puede invadir las competencias autonómicas para desarrollar normativamente el contenido de
lo no básico de la legislación de una materia (STC 13/1989, de 26 de enero).

En un primer momento, el TC se pronunció por una definición material de lo básico

identificándolo con aquellas normas cuya aplicación debe extenderse a todo el Estado,
estableciendo el común denominador normativo, por cuanto el interés general exige
uniformidad legislativa en los puntos esenciales de una concreta normativa. Por otra parte, el
Estado al establecer la legislación básica no puede hacerlo con tal detalle o de forma tan
acabada que impida el que las CCAA tengan espacio normativo bastante para desarrolla las
base establecidas en la legislación estatal de suerte que puedan adoptar sus propias líneas
políticas en la materia que satisfagan sus propios intereses (SSTC 49/1988, 147/1991 y
50/1999, entre otras). Es decir, el concepto de lo básico también tiene sus propios límites
institucionales: todo lo necesario para establecer el común denominador normativo en el
Estado, pero sólo lo necesario para lograr tal finalidad, de modo que no se coarte la
competencia autonómica de desarrollo de bases.

La definición material de legislación básica tiene, sin embargo, una finalidad histórica concreta.
Se trataba de evitar que las CCAA con competencia de desarrolla normativo de la legislación
estatal, tuvieran que esperar a que el Estado aprobase, con ese expreso carácter, una ley
básica, para ejercer la Comunidad sus competencias en orden al desarrollo normativo que
según el Estatuto de autonomía pudiera corresponderle. Corresponde pues a las propias CCAA
interpretar que disposiciones de la normativa preconstitucional tienen el carácter de básicas y,
por lo tanto, pueden ser desarrolladas por la normativa autonómica respetando su contenido.
Esta interpretación debe hacerla quien aplica la norma, porque su carácter de básica no se
expresa en la propia norma, y si cometiera un error, sería el TC a quien correspondería resolver
la cuestión.

Sin embargo, en la actualidad se ha impuesto el concepto formal de legislación básica, es

decir la necesidad del legislador estatal precise qué disposiciones tienen el carácter de básicas.

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La razón es esencialmente práctica, evitar la multiplicación de recursos ante el TC, y en

definitiva dar una mayor seguridad jurídica a la determinación de lo básico.

2. Las leyes de armonización.

Vienen reguladas en el art. 150.3 CE:

El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias
atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las
Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

Este tipo de leyes se inscriben en el ámbito de las relaciones entre el ordenamiento estatal y el
autonómico y tiene como finalidad establecer los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, cuando así lo exija el interés
general.

Estas leyes persiguen evitar la instrumentación de políticas legislativas antagónicas o no

homogéneas cuando el interés general exige que en una determinada materia deba existir
unidad de principios jurídicos en todos los ordenamientos del Estado.

Las leyes de armonización pueden llegar a apoderar al Estado de una competencia legislativa
incluso en las materias en que carece de ella por tratarse de competencias exclusivas de las
CCAA. De ahí que la interpretación que debe hacerse de esta facultad es muy restrictiva y de
hecho ha sido utilizada en muy contadas ocasiones y en la primera vez que se utilizó el TC privó
a las normas en cuestión del carácter de leyes de armonización pese a haber sido declaradas
como tales por las Cortes Generales (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico -
LOAPA-)

Las leyes de armonización tienen dos presupuestos necesarios:

1. La exigencia del interés general de que se produzca esa armonización, lo que debe ser
expresamente apreciado por mayoría absoluta de cada Cámara Legislativa.

2. Que las leyes de armonización sólo pueden dictarse en supuestos en que la

competencia sobre la materia a regular sea exclusiva de las CCAA, ya que este tipo de
leyes son un remedio excepcional y extremo para lograr un determinado nivel de
homogeneidad normativa que exige el interés general

3. Las leyes marco y leyes de transferencia y delegación.

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DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 4: LEYES Y DISPOSICIONES CON RANGO DE LEY

Se inscribe también en el ámbito de las relaciones entre el Estado y las CCAA, previéndose las
leyes marco en el art. 150.1 CE como una técnica de delegación de competencias legislativas
del Estado en las CCAA: Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán
atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí
mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley
estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la
modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las
Comunidades Autónomas.

Por su parte, las leyes de transferencia o delegación, previstas en el art. 150. 2 CE, cuya
finalidad es transferir o delegar bloques de competencia estales a las CCAA: Estado podrá
transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

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