DERECHO CONSTITUCIONAL

TEMA 2.
1. EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.
Del principio de reserva de ley cabe hablar en dos sentidos:
a) principio de reserva de ley en sentido material (o principio de reserva material de ley) y b)
principio de reserva de ley en sentido formal (o principio de reserva formal de ley).
PRINCIPIO DE RESERVA MATERIAL DE LEY.
El principio de reserva material de ley significa que la Constitución exige que solo por ley
pueden regularse determinadas materias. La Constitución formula reservas de ley material tanto
a la ley ordinaria (por ejemplo, el artículo 53.1 reserva a la ley el desarrollo de los derechos y
libertades del capítulo II del título I) como a la ley orgánica. Ahora bien, la cuestión
fundamental estriba en determinar si la reserva material de ley excluye en todo caso la
posibilidad de que el Gobierno incida por vía de reglamento en la regulación de las materias
reservadas a la ley. No hay duda que si una ley, al regular una materia reservada por la
Constitución a la misma, se limitara a regular fragmentariamente la materia, o, sin regulación
alguna, facultara al Gobierno para su regulación (es decir, deslegalizara la materia), tal ley
violaría el principio de la reserva material de ley. En cambio, la ley sí puede regular lo esencial
de las materias reservadas a ella y remitir al reglamento la regulación de aspectos secundarios o
accesorios.
2. PRINCIPIO DE RESERVA FORMAL DE LEY (PRINCIPIO DE CONGELACIÓN DEL
RANGO).
La llamada reserva formal de ley opera al margen de las concretas previsiones constitucionales,
y significa que cualquier materia, aunque no esté reservada a la ley, cuando es objeto de
regulación por ley, solo puede ser modificada o derogada por una ley posterior y ya no puede
ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado, se ha congelado en un nivel superior, y
por ello es ya inaccesible a la potestad reglamentaria. Su fundamento se encuentra en el
principio de jerarquía normativa; en este sentido, el artículo 1.2 del Código Civil dice:
«Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior»
2. LEYES ORGANICAS Y LEYES ORDINARIAS.
LEYES ORGANICAS.
- Regulación constitucional: El artículo 81 de la Constitución establece:
1. «Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales
y de las libertades públicas, las que aprueben los estatutos de autonomía y el
régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá [la]
mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del
proyecto».
Sus caracteres son los siguientes:
o Rigidez. Están sujetas a una mayor rigidez para su aprobación, modificación o
derogación, pues, mientras que para que el Congreso pueda adoptar acuerdos
válidos se exige, como regla general, la mayoría de los votos de los miembros
presentes una vez reunidos reglamentariamente con la asistencia de la mayoría
de sus miembros (artículo 79 de la Constitución), en cambio, para la
aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas por el Congreso,
este necesita la mayoría absoluta. Aprobadas por el Congreso, deberán ser
remitidas al Senado, en el cual su aprobación ya solo exigirá la mayoría simple.
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o Ámbito material delimitado. Versan sobre un conjunto de materias

especificadas en la Constitución, la cual, además de las materias enumeradas en
el artículo 81, determina en otros muchos preceptos otras cuya regulación ha de
hacerse por medio de ley orgánica; por ejemplo, el Defensor del Pueblo
(artículo 54), el Poder Judicial (artículo 122) o el Tribunal Constitucional
(artículo 165).
El artículo 81 se refiere específicamente a las siguientes, cuya interpretación
puede plantear problemas:
a) Desarrollo de los derechos fundamentales. El problema consiste en
interpretar qué debe entenderse por desarrollo. La mayoría de la
doctrina entiende que a la ley orgánica solo se reserva la regulación
directa de los derechos fundamentales y libertades públicas.
b) Estatutos de autonomía. Aquí la cuestión está clara desde un punto
de vista formal o, si se prefiere, desde la perspectiva de la ley
orgánica. Los problemas surgen desde la perspectiva de los
estatutos de autonomía, y estriban en determinar si estos han de ser
considerados leyes orgánicas como las demás o si se trata de una
categoría distinta.
Los estatutos, en opinión de algún sector doctrinal, no son simples
leyes orgánicas, pues, de ser así, podrían ser modificados por otras
leyes orgánicas posteriores, lo que supondría tanto como poder
modificar la estructura del Estado. Y, en cambio, su modificación
implica seguir el procedimiento establecido en los propios estatutos
(artículo 147.3) y, en su caso, el referéndum aprobatorio para los
estatutos del artículo 152.
c) Régimen electoral general. Por último, la Constitución reserva a la
ley orgánica la regulación del régimen electoral general. Ello
plantea el problema de si la palabra general se refiere solo a las
elecciones generales. El Tribunal Constitucional ha dicho que se
refiere a todas las elecciones, incluidas las autonómicas y locales. Y
la doctrina entiende que cubre tanto las normas básicas del
procedimiento electoral como las puramente procedimentales.
o Han de ser dictadas por las Cortes Generales y nunca por las asambleas
legislativas de las comunidades autónomas.
o Las materias sobre las que deben versar las leyes orgánicas no pueden ser
objeto de delegación legislativa en favor del Gobierno (artículo 82.1).
o Las materias reservadas a la ley orgánica están excluidas de la iniciativa
legislativa popular (artículo 87.3).
o La aprobación de las leyes orgánicas no puede ser delegada en las comisiones
legislativas permanentes de las cámaras, sino que han de ser aprobadas por el
pleno (artículos 75.3 y 81.2)
- Rango normativo de las leyes orgánicas.
A raíz de la publicación de la Constitución, algunos autores se plantearon el problema
del rango que había que atribuir a estas leyes, en relación con las ordinarias. La postura
actualmente dominante entiende que no existe jerarquía entre ellas, y que sus relaciones
se explican a través del principio de competencia, ya que la Constitución en el artículo
81 veda el acceso de la ley ordinaria a las materias que tienen que ser reguladas por ley
orgánica. Esta postura es la incorporada por la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, que establece que este tribunal podrá declarar inconstitucionales, por
infracción del artículo 81 de la Constitución, los preceptos de una ley que no haya sido
aprobada con el carácter de orgánica, en el caso de que dicha disposición hubiera
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regulado materias reservadas a ley orgánica o implique la modificación o derogación de

una ley orgánica (artículo 28.2)
LEYES ORDINARIAS.
A diferencia de las leyes orgánicas, el Estado y las comunidades autónomas tienen capacidad
para dictar, a través de sus respectivos Parlamentos, leyes ordinarias. Y dado que en España no
existe ninguna reserva de reglamento (como sí existe en Francia), la ley ordinaria puede regular
todas las materias que no estén reservadas a la ley orgánica.
En el ámbito estatal, cabe distinguir entre:
-Leyes de pleno. Lo usual es que las leyes ordinarias sean aprobadas por las Cortes
Generales en pleno en cada una de sus cámaras (primero por el Congreso y luego por el
Senado, con un procedimiento especial en caso de discrepancia entre las cámaras), y
sometidas al rey para su sanción, promulgación y publicación (artículos 87 a 91 de la
Constitución).
- Leyes de comisión. El artículo 75 de la Constitución dice:
o «Las cámaras funcionarán en pleno y por comisiones.
o Las cámaras podrán delegar en las comisiones legislativas permanentes la
aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El pleno podrá, no obstante,
recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o
proposición de ley que haya sido objeto de esta delegación.
o Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior [es decir, están
exceptuadas de la posibilidad de esta delegación]:
 la reforma constitucional.
 las cuestiones internacionales.
 las leyes orgánicas.
 y de bases
 y los presupuestos generales del Estado».
- Leyes refrendadas. La Constitución ha limitado la posibilidad del referéndum a varios
supuestos, pero, en materia de leyes ordinarias, el referéndum solo cabe para las
decisiones políticas de especial trascendencia, ya que el artículo 92 (apartados 1 y 2)
dice:
o 1. «Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a
referéndum consultivo de todos los ciudadanos.
o 2. El referéndum será convocado por el rey, mediante propuesta del presidente
del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados»
3. DECRETOS LEYES Y DECRETOS LEGISLATIVOS.
Las leyes orgánicas y ordinarias no son las únicas normas con rango de ley existentes en el
ordenamiento español: el Gobierno puede dictar también, en determinados casos, disposiciones
normativas con rango de ley, que son los decretos-leyes y los decretos legislativos
DECRETOS LEYES (ART.86)
- Regulación constitucional. Los decretos-leyes se regulan en el artículo 86 de la
Constitución, que dispone:
1. «En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar
disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que
no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I, al régimen de
las comunidades autónomas ni al derecho electoral general.
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2. Los decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de

totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en
el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de
pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o
derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y
sumario.
3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos
como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia»
- Presupuesto y límites. De la Constitución se deriva lo siguiente:
a) Presupuesto. El Gobierno puede ejercitar la facultad de dictar los decretos-leyes
solo «en caso de extraordinaria y urgente necesidad» (artículo 86.1).
El Tribunal Constitucional exige que exista conexión de sentido, es decir, una
relación entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad y las medidas
contenidas en el decreto-ley.
b) Límites. Los decretos-leyes «no podrán afectar al ordenamiento de las
instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los
ciudadanos regulados en el título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al
derecho electoral general» (artículo 86 1).
De estas cuatro materias, la que presenta mayores dificultades en cuanto a su
delimitación es la referente al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado,
pues la Constitución no determina cuáles son estas instituciones básicas del Estado.
Si algunas instituciones no ofrecen duda que han de considerarse básicas en la
estructura del Estado (la Jefatura del Estado, las Cortes o el Tribunal
Constitucional, por ejemplo), en otras muchas ocasiones, sin duda, surgirá el
conflicto.
- Control. El control de los decretos-leyes corresponde al Congreso de los Diputados; no
a las Cortes Generales, sino exclusivamente al Congreso, de modo que el Senado no
interviene. El Congreso, nada más recibir el texto del decreto-ley, deberá ser
convocado, si no estuviese ya reunido, para que en el plazo de 30 días siguientes a la
promulgación (que se contarán a partir de la publicación en el Boletín Oficial del
Estado, por aplicación analógica del artículo 91, que señala que, sancionadas las leyes y
promulgadas, el rey ordenará su inmediata publicación), tras el debate y votación sobre
la totalidad del texto, se debe pronunciar sobre su convalidación o derogación (artículo
86.2).
Es decir, el Congreso no tiene más que dos alternativas: la convalidación del decreto-
ley o la derogación, pues si desea modificar el decreto-ley deberá tramitarlo como un
proyecto de ley (artículo 86.3).
En el caso de derogación, se plantea el problema de los efectos producidos por el
decreto-ley en el breve periodo en que estuvo en vigor. El acto de derogación podría
prever las consecuencias de la derogación sobre tales efectos; si no las establece, habrá
que estar a criterios jurídicos de carácter general. Teniendo en cuenta que el decreto-ley
surge en virtud de una habilitación constitucional y sin vicio de ilegitimidad, no parece
que la derogación deba tener efectos ex tunc, sino que los efectos producidos durante
dicho periodo de vigencia serán, en principio, y a reserva de lo que disponga el acto de
derogación, plenamente válidos.
Finalmente, la Constitución prevé que durante el plazo citado de 30 días «las Cortes
podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia» (artículo
86.3). Pese al tenor del precepto, que parece indicar que tal decisión es alternativa a la
de la convalidación (de tal forma que o se convalida el decreto-ley o se tramita como
proyecto de ley), el Reglamento del Congreso (artículo 151) establece que ambas
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decisiones son sucesivas: se decide sobre la convalidación y, a continuación, se tramita

como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.
Si el Congreso estuviera disuelto, la convalidación corresponde a su diputación
permanente (artículo 78), que también será competente para la tramitación como
proyecto urgente (artículo 151.5 del Reglamento del Congreso)

DECRETOS LEGISLATIVOS (ART. 82 A 85)

- Regulación constitucional: Los decretos legislativos se regulan en los artículos 82 a 85
de la Constitución. El artículo 82 (apartados 1 a 3) dice:
1. «Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar
normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el
artículo anterior [que se refiere a las leyes orgánicas, lo que supone que la
delegación no puede afectar a las materias reservadas a la ley orgánica].
2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases,
cuando su objeto sea la formación de textos articulados, o por una ley
ordinaria, cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.
3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa,
para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación
se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la
norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o
por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a
autoridades distintas del propio Gobierno».
- «Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título
de decretos legislativos» (artículo 85)
- Tipos: textos refundidos y textos articulados de leyes de bases:
o Textos articulados de leyes de bases. En este caso, la labor encomendada al
Gobierno es desarrollar, a través de una serie de artículos, las bases contenidas
en una ley aprobada por las Cortes Generales.
«Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la
delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su
ejercicio» (artículo 82.4). Y el artículo 83 dice: «Las leyes de bases no podrán
en ningún caso:
a) autorizar la modificación de la propia ley de bases;
b) facultar para dictar normas con carácter retroactivo».
o Textos refundidos. Se produce esta manifestación del decreto legislativo cuando
las Cortes Generales autorizan al Gobierno para que, en un solo texto, refunda
varias disposiciones legales que inciden sobre un mismo objeto.
«La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo
a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe
a la mera formulación de un texto único o si se incluye la [labor] de
regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos»
(artículo 82.5)
- Control por el Tribunal Constitucional y control judicial:
o En caso de que la ley de delegación no cumpla los requisitos exigidos en la
Constitución, incurrirá en un vicio de inconstitucionalidad, que podrá ser
recurrido ante el Tribunal Constitucional (artículos 161.1.a de la CE y 27.2.b
de la LOTC).
o Además, la Constitución dispone: «Sin perjuicio de la competencia propia de
los tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas
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adicionales de control» (artículo 82.6). De este precepto se deduce la

posibilidad de un control judicial.
Así, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa, atribuye a esta jurisdicción el conocimiento de las pretensiones que
se deduzcan en relación con los decretos legislativos cuando excedan los límites de
la delegación (artículo 1.1), puesto que en tales casos se considera que el exceso de
la delegación tiene solo fuerza reglamentaria.
4. LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.
Las comunidades autónomas también pueden dictar leyes. Sus leyes son leyes en sentido
estricto, como lo son las leyes aprobadas por las Cortes Generales. Ahora bien, estas leyes han
de recaer sobre materias cuya competencia hayan asumido las comunidades autónomas en sus
estatutos o les hayan sido transferidas o delegadas por el Estado.
Las leyes de las comunidades autónomas tienen, en su ámbito territorial, una eficacia obligatoria
para todos sus destinatarios.
En las materias de la competencia exclusiva de la comunidad autónoma, operan de forma
directamente subordinada a la Constitución, cuyos principios generales de distribución de
competencias se imponen como límite directo a la potencialidad innovadora de las mismas. Y
en el orden de las competencias compartidas, las leyes de las comunidades autónomas no se
apoyan en la existencia previa de una ley estatal, sino en la Constitución y, por remisión de esta,
en los estatutos.
De lo dicho se sigue que una ley autonómica puede modificar una ley estatal que se hubiese
dictado antes de la Constitución y versara sobre una materia cuya competencia haya asumido la
comunidad. Únicamente cuando la competencia legislativa sobre una materia sea compartida
por el Estado y la comunidad prevalecerá la ley estatal (artículo 149.3 de la Constitución). Si
la competencia es exclusiva de la comunidad, el derecho preconstitucional del Estado es
meramente supletorio, en defecto de ley de la comunidad (también artículo 149.3). No
obstante, la equiparación de rango que se produce entre las leyes de las comunidades autónomas
y las estatales, hay algunas diferencias:
a) Leyes de armonización. La Constitución prevé la posibilidad de que el Estado dicte
leyes de armonización, al decir: «El Estado podrá dictar leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades
autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así
lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta
de cada cámara, la apreciación de esta necesidad» (artículo 150.3). Nunca se ha
dictado una ley de armonización.
b) Impugnación de leyes autonómicas. Hay también otra diferencia importante entre la
ley del Estado y la de las comunidades autónomas: mientras que la impugnación de la
ley del Estado no acarrea nunca la suspensión de la vigencia ni de la aplicación de la
ley, ello sí sucede cuando el Gobierno impugna una ley autonómica. El artículo 161.2
de la Constitución dice: «El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional
las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades
autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución
recurrida, pero el tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no
superior a 5 meses».
Por lo demás, algunos estatutos de autonomía prevén la posibilidad de que los Gobiernos
autonómicos dicten decretos-leyes y decretos legislativos, si bien en algún caso la previsión de
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que el Gobierno dicte decretos legislativos se contiene en el reglamento del Parlamento

autonómico.