Nulidad de Actos de Contratacion Publica

Fecha de recepción: 9 de diciembre de 2014 / Fecha de aprobación: 6 de abril de 2015
Público
La acción popular y la nulidad de los actos

administrativos expedidos en los procesos
de contratación pública
Laura Andrea Acosta Zárate
Ricardo Hernán Medina Rico
Documento de reflexión no derivado de investigación
DOI: http://dx.doi.org/10.15425/redepub.34.2015.24
Universidad de los Andes

Facultad de Derecho
Revista de Derecho Público N.o 34
Enero - Junio de 2015. ISSN 1909-7778
La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos de
contratación pública
Resumen
Este artículo aborda el control de legalidad que existe sobre los actos administrativos dictados en un proceso de contra-
tación estatal a través de la acción popular. Explora las alternativas jurídicas a la vulneración de derechos colectivos a
partir de procesos contractuales del Estado, teniendo en cuenta que no existe la nulidad producto de una providencia
resultante de una acción popular, ya que se estaría atribuyendo funciones propias de medios de control contemplados
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Se analiza que los actos administrativos que rodean la contratación
pública en algunas oportunidades pueden afectar derechos colectivos, por lo cual podría activarse la acción constitu-
cional en comento para proteger esos intereses. Finalmente, plantea una solución desde la perspectiva de la Ley 1437
de 2011.
Palabras clave: derechos colectivos, acciones populares, acto administrativo, contrato estatal, proceso contractual, nu-
lidad de actos administrativos.
The popular action and the nullity of administrative acts issued in public procurement
procedures
Abstract
This article aims to address the legality that exists on the dictates administrative acts in government contracting process
through popular action. Explores the legal alternatives to the violation of collective rights from contractual processes of
the State considering that there is not the product of an order resulting from a class action void, since it would be attribu-
ting own control means referred roles in jurisdiction of administrative litigation. Be analyzed that administrative actions
surrounding the procurement at times can affect collective rights, which could be activated by the constitutional action
to protect those interests comment. Thus pose a solution from the perspective of Law 1437 of 2011
Keywords: collective rights, popular actions, administrative act, state contract, contractual process, nullity of adminis-
trative acts.
A ação popular e a nulidade dos atos administrativos expedidos nos processos de

contratação pública
Resumo
Este artigo aborda o controle de legalidade que existe sobre os atos administrativos ditados em um processo de con-
tratação estatal através da ação popular. Explora as alternativas jurídicas à vulneração de direitos coletivos a partir de
processos contratuais do Estado, levando em conta que não existe a nulidade produto de uma providência resultante
de uma ação popular, já que se estaria atribuindo funções próprias de meios de controle contemplados na jurisdição
do contencioso administrativo. Analisa-se que os atos administrativos que rodeiam a contratação pública em algumas
oportunidades podem afetar direitos coletivos, pelo qual poderia ativar-se a ação constitucional em comento para pro-
teger esses interesses. Finalmente, apresenta uma solução desde a perspectiva da Lei 1437 de 2011.
Palavras-chave: direitos coletivos, ações populares, ato administrativo, contrato estatal, processo contratual, nulidade
de atos administrativos.
La acción popular y la nulidad de los actos
administrativos expedidos en los procesos
de contratación pública*
Laura Andrea Acosta Zárate**

Ricardo Hernán Medina Rico***
Sumario
Introducción – I. NATURALEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES – II. OBJETO DE LA ACCIÓN POPULAR
– III. JURISPRUDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR Y LA POSIBLE NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS POR ESTA VÍA – IV.
LA ACCIÓN POPULAR Y EL TEMA DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL EN CONCRETO – V. LEY 1437 DE 2011 – VI. CONCLU-
SIONES – Referencias.
* Cómo citar este artículo: Acosta Zárate, L. A. y Medina Rico, R. H. (Junio, 2015). La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos
en los procesos de contratación pública. Revista de Derecho Público, 34. Universidad de los Andes (Colombia)..
** Abogada de la Universidad del Rosario con profundización en Derecho Penal de la misma Universidad. Estudiante de la Especialización en Ciencias
Penales y Criminológicas de la Universidad Externado de Colombia. Actualmente trabaja en las Fiscalías Delegadas ante la Corte Suprema de Justica
en la Fiscalía General de la Nación. Correo: [email protected]
*** Joven investigador en Derecho Penal, abogado y especialista en Derecho Penal y en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario. Especialista
en Derecho Penal de la Universidad de Salamanca (España). Profesor Universitario y abogado litigante. Correo: [email protected]
Introducción tudia la naturaleza de los actos administrativos
Laura Andrea Acosta Zárate / Ricardo Hernán Medina Rico
contractuales, en el segundo el objeto de la ac-

El presente artículo busca responder a la pre- ción popular, en el tercero la jurisprudencia de
gunta: ¿Cómo opera el control de legalidad de la acción popular frente a los actos administra-
los actos dictados en el procedimiento de con- tivos y las providencias de este tema que traten
tratación a través de la acción popular? con actos administrativos contractuales, y en el
último, qué se previó frente al asunto en el nue-
Para ello es preciso tener en cuenta varias cues- vo Código de Procedimiento Administrativo y de
tiones. En primer lugar, que en un procedimien- lo Contencioso Administrativo (c.p.a.c.a.).
to de contratación existen actos administrativos
precontractuales (tales como la licitación), con- I. NATURALEZA DE LOS ACTOS
tractuales (verbigracia la ejecución del contrato
ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES
o la realización de unas obras) y postcontractua-
les (la liquidación, por ejemplo).
Los actos administrativos, “constituyen la expre-
En segundo término, debemos traer a colación sión típica de la función administrativa, ya que la
que en ocasiones esos actos administrativos actividad de la misma se refleja básicamente en
pueden vulnerar derechos colectivos, por lo cual actos administrativos” (Güechá, 2007, pág. 56).
la acción popular sería el mecanismo de defen-
El acto administrativo “sería así la declaración
sa judicial idóneo para su protección.1
de voluntad, de juicio, de conocimiento o de
Sin embargo, y como tercera precisión, es per- deseo realizada por la Administración en ejer-
tinente mencionar que la jurisprudencia desde cicio de una potestad administrativa distinta de
hace unos años ha estipulado que por medio de la potestad reglamentaria (García y Fernández,
la acción popular, si bien se pueden impugnar 2006, pág. 548).
los actos (ponerlos en entredicho y dejarlos sin
El profesor Ramón Parada afirma que:
efectos), no se podrán anular ya que esto sola-
mente puede darse en el marco de una acción
De la misma manera que la función legislati-
“típicamente” administrativa, medio que el le- va se manifiesta y concreta en la elaboración
gislador ha previsto para eso. En conclusión, los de normas generales y la judicial en las sen-
mencionados actos se pueden impugnar con la tencias, la Administración formaliza su función
acción popular, pero no se pueden anular. gestora con repercusión directa o indirecta en
los intereses, derechos y libertades de los ciu-
Para llevar a cabo el presente análisis lo hemos dadanos a través de los actos administrativos.
dividido en cuatro apartes: en el primero se es- Precisamente porque el acto administrativo
concreta y mide el alcance de esa incidencia,
el concepto de este se ha construido para deli-
1 La Constitución en su artículo 88 y la Ley 472 amparan a la acción
popular como protectora de los derechos colectivos. mitar el objeto de la Jurisdicción Contencioso-
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Administrativa, y para facilitar el control judicial El Consejo de Estado ha señalado al respecto:
La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

de la actividad administrativa jurídicamente
relevante (2007, pág. 97). Aunque resulta sugestivo el argumento según
el cual el contrato puede ser definido como un
Por su parte, el Consejo de Estado ha manifes- acto jurídico de la Administración y, por lo mis-
tado: mo, este resulta comprensivo de todos los ac-
tos jurídicos de la Administración incluidos los
El acto administrativo, a la luz de la ley colom- contratos, la verdad es que no es fácil admitir
biana es una manifestación de voluntad, mejor que el contrato sea un acto administrativo bi-
se diría de la intención, ya que esta supone a lateral, toda vez que la existencia de esta últi-
aquella, en virtud de la cual se dispone, se de- ma modalidad es puesta en duda por un sec-
cide, se resuelve una situación o una cuestión tor muy importante de la doctrina como que el
jurídica, para, como consecuencia, crear, mo- acto administrativo es, por antonomasia, una
dificar o extinguir una relación de derecho. Y manifestación o declaración unilateral de la vo-
esta decisión, proferida por autoridad compe- luntad de la Administración, en cumplimiento
tente, está sujeta al control jurisdiccional de lo de una función administrativa, con el fin de pro-
contencioso administrativo. Aparecen así los ducir efectos jurídicos, lo que no se opone a la
elementos esenciales del acto: participación en la producción del acto.
Competencia: facultad para dictar el acto. Deci- En efecto, es diferente el contrato, entendido,
sión: que traduce en la voluntad o la intención siguiendo la terminología civilista, como nego-
del funcionario competente. Contenido: que es cio jurídico de la administración —expresión níti-
el alcance de la decisión (crear, modificar, o ex- da del principio de la autonomía de la voluntad,
tinguir una relación jurídica, en ejercicio de la esto es, un acto en el que una parte se obliga
función administrativa. Esos elementos supo- para con otra a dar, hacer o no hacer alguna
nen un antecedente esencial: el sujeto emisor, cosa, o como acuerdo entre ellas para consti-
el cual implica, a su turno, la voluntad o la in- tuir, regular o extinguir entre ellas una relación
tención” (Sección Cuarta, 22 ene. 1987). jurídica (artículo 1494 del Código Civil y 864 del
Código de Comercio), que en materia de contra-
Entonces, tenemos que decir que los actos ad- tación estatal está previsto actualmente en los
ministrativos son aquellos medios por los cuales artículos 13, 23, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993,
expone la administración su voluntad. Es mo- en consonancia con el artículo 8 del Decreto
679 de 1994— y otra muy distinta la manifes-
mento preciso entonces de preguntarnos, ¿son
tación unilateral de la administración que debe
los contratos administrativos actos administrati-
revestir la forma de acto administrativo.
vos? Lo anterior, ya que la Ley 80 de 1993 con-
sagra que el contrato estatal es un acuerdo de En otras palabras, el contrato estatal no es un
voluntades, mientras que, como ya se eviden- acto administrativo fruto de una declaración
ció, el acto administrativo es una manifestación unilateral sino un negocio jurídico producto de
unilateral de la voluntad de la administración. un acuerdo de voluntades, y por lo mismo su
régimen jurídico sustantivo, las acciones judi-
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ciales y, por supuesto, el estudio a nivel teórico En igual sentido, el mismo autor afirma:
constituyen capítulos separados del derecho

administrativo (Sección Tercera, 8 mar. 2007, Los contratos administrativos, al constituir ac-
R. Palacios). tuación de la Administración, son el resultado
de un procedimiento o trámite administrativo
Ahora bien, el profesor Güechá Medina expresa de contratación; en donde la administración
una solución al respecto: como persona contratante debe adelantar
actuaciones específicas para la formación del
Al parecer sería claro en delimitar la naturaleza contrato, actuaciones respecto de las cuales
de [sic] jurídica de las decisiones unilaterales no es ajeno el contratista, quien tiene una par-
de la Administración como actos administra- ticipación activa dentro de dicho procedimiento
tivos, en la medida que solo interviene la vo- (Güechá, 2007, pág. 179).
luntad de la misma para su formación y de los
contratos que celebra la Administración, como Para reforzar su tesis, Güechá considera que los
simples actos jurídicos generadores de efec- contratos administrativos contienen los atribu-
tos, donde para su formación interviene tanto tos de los actos administrativos unilaterales, por
la voluntad de la Administración como la del lo cual tienen un tratamiento legal equiparable.
particular; hecho que no es tan sencillo, pues
Según lo anterior, y como resultado de su inves-
se estaría ante un evento como criterio diferen-
tigación, expresa que:
ciador de uno y otro, como es el de la voluntad
generadora del acto o contrato; desconociendo
Los actos administrativos estrictamente unila-
otros aspectos igualmente importantes para la
terales, de acuerdo con la jurisprudencia y la
identificación, como lo son los efectos del acto
doctrina presentan los siguientes atributos: La
y el procedimiento para su formación.
presunción de legalidad, la ejecución oficiosa
que incluye la ejecutividad y la ejecutoriedad,
En efecto, como lo plantea el profesor dromi, a
la revocabilidad y la estabilidad; en esta medi-
pesar de no estar de acuerdo con la argumen-
da, se analizan cada uno de los atributos y re-
tación, para algunos doctrinantes los actos
firiéndolos al contrato administrativo (Güecha,
administrativos pueden ser unilaterales y bila-
2011, pág. 228).
terales, incluyendo en estos últimos los contra-
tos administrativos; determinación que se hace
con fundamento en la formación del acto y en II. OBJETO DE LA ACCIÓN POPULAR
los efectos del mismo; así el acto bilateral, se
origina si concurren las voluntades de uno o
Las acciones populares se encuentran definidas
más sujetos de derecho, mostrando el criterio
en el artículo segundo2 de la Ley 472 de 1998.
de formación del acto y, si el acto acarrea dere-
chos y deberes para una o más partes, en igual
2 Art. 2°. Son los medios procesales para la protección de los derechos
forma será acto administrativo, pero que ya sus e intereses colectivos.
efectos [sic], involucrándose aquí tanto los ac- Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente,
tos unilaterales como los bilaterales” (Güechá, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
2007, págs. 174 y 175). anterior cuando fuere posible.
Tienen por objeto proteger los derechos huma- pública, la seguridad, la moral administrativa,

nos de tercera generación (derecho a un am- el patrimonio ecológico y cultural de la Nación,
biente sano, utilización racional de los recursos la libre competencia, el acceso a servicios pú-
naturales, defensa del medio ambiente, protec- blicos, la defensa de los bienes de uso público,
ción del servicio público, la paz, el derecho al entre otros, son defendibles por parte de cual-
desarrollo), en los cuales la colectividad y no la quier ciudadano a través del mecanismo de la
persona individual es la titular de acciones (Ca- acción popular. La acción popular tiene carácter
margo, 2009, pág. 161). de amparo constitucional al permitir a cualquier
persona reclamar ante un juez de la República
Frente al mismo aparte, los autores Rincón y que materialice y haga efectivos cada uno de los
Suárez expresan: derechos. Además, significa una consolidación,
de la separación de poderes como sustento del
El objeto de las acciones populares es garan-
Estado de Derecho, ya que por medio de estas
tizar la protección de los derechos e intereses
colectivos. La misma Ley hace una enuncia-
acciones se coloca en manos de la rama judicial
ción de los mismos (artículo 4°), cuyo amparo problemas con implicaciones sociales, políticas
se puede solicitar a través de este mecanis- y económicas, que de otra manera no podría co-
mo. (…) Según lo establece la misma Ley esta nocer, y por tanto no podría incidir en ellos (Rin-
enumeración no es taxativa, por el contrario, cón y Suárez, 2004, pág. 12).
también son derechos e intereses colectivos
los definidos como tales en la Constitución, En el año 1994, con respecto al proyecto de ley
las leyes ordinarias y los tratados de derecho puesto a consideración de la Comisión Primera
internacional celebrados por Colombia, como
de la Cámara de Representantes para regular
expresamente lo señala el inciso final del men-
las acciones populares y de grupo (noviembre
cionado artículo. Por otra parte, el parágrafo de
de 1993), la Defensoría del Pueblo consideró
dicho artículo señala que los derechos e intere-
ses colectivos enunciados se definen y regulan que:
por las existentes sobre la materia, es decir, en
Las Acciones Populares y de grupo son un me-
tratándose de derechos relacionados con el
canismo de protección de derechos humanos
medio ambiente la protección de los derechos
colectivos ante una autoridad judicial. Su tra-
se ha de realizar dentro del marco de la nor-
tamiento no debe ser similar al de una litis que
matividad ambiental, lo mismo para los demás
busca dar solución a controversias entre dos
derechos enunciados (2004, págs. 25-26).
partes: demandante y demandado. En este
caso se trata de una acción que busca hacer
Por ello, la amplitud de los derechos colectivos
cesar la lesión o amenaza, contra un derecho
hace que por vía de acción popular puede llegar-
o varios derechos humanos y de ser posible,
se a solucionar problemas sociales que revisten el restablecimiento de las cosas a su estado
carácter neurálgico para la Nación. Asuntos re- anterior, en donde las partes adquieran el perfil
lacionados con el patrimonio público, la salud del accionante y presuntos implicados.
Todos los elementos jurídicos y probatorios de- cual es la protección de derechos e intereses
ben evaluarse desde un criterio fundamental: colectivos. Acciones populares que según la
el procedimiento surtido con base en una ac- ley, son medios procesales para evitar el daño
ción popular tiene como objetivo esencial de- contingente, hacer cesar el peligro, la amena-
terminar si los hechos o acciones que se pre- za, la vulneración o agravio sobre los citados
sentan son constitutivos o no de una violación derechos. Así, su configuración constitucional
o amenaza a un derecho colectivo y si es así, y legal permite su procedencia de manera au-
se debe señalar la forma de hacer cesar la le- tónoma e independiente a otros medios de de-
sión o amenaza (1994, pág. 7). fensa judicial ordinarios.
Sin embargo, si bien las acciones populares

III. JURISPRUDENCIA DE LA ACCIÓN
protegen derechos e intereses colectivos los
POPULAR Y LA POSIBLE NULIDAD cuales, desde 1991 son de orden constitucio-
DE ACTOS ADMINISTRATIVOS nal, y su trámite no se supedita a la existen-
POR ESTA VÍA cia de otros mecanismos de defensa judicial,
no es menos cierto que no son acciones con-
figuradas para desplazar los otros medios de
Sobre lo anterior es necesario hacer una preci-
defensa judicial ordinarios establecidos por la
sión adicional: la Corte Constitucional y el Con-
ley para la solución de las diversas controver-
sejo de Estado han tenido la oportunidad de re- sias jurídicas, dado que los bienes jurídicos
ferirse al objeto de la acción popular y, con ello, que protege la acción constitucional y su órbi-
desarrollar el ámbito de aplicación y alcance de ta de acción son diferentes a aquellos que co-
esta para la protección de los diferentes dere- rresponden a los jueces ordinarios. Es decir, se
chos e intereses colectivos. está frente a mecanismos judiciales indepen-
dientes con propósitos distintos y específicos
En cuanto a la jurisprudencia existente frente (CConst., T-446/2007, C. I. Vargas).
a la legislación anterior es preciso señalar que
El Consejo de Estado ha respaldado dicha posi-
tanto la Corte Constitucional como el Consejo
ción. En la sentencia de 31 de mayo de 2002,
de Estado se han pronunciado al respecto. Por
por ejemplo, la Sección Cuarta considera que:
ejemplo, en sentencia T-446 de 2007 nuestro
tribunal constitucional señaló:
El hecho de que la actividad de la administra-
ción también pueda ser objeto de enjuiciamien-
Ni la Constitución ni la ley supeditan el ejerci-
to a través de otras acciones, no implica que
cio de la acción popular a la existencia de otro
solo pueda acudirse al ejercicio de las mismas,
u otros mecanismos de defensa judicial como
pues estando de por medio un interés o de-
pasa a explicarse.
recho colectivo, también es viable el ejercicio
de la acción popular, con el fin de conjurar en
En efecto, la acción popular no está prevista
forma oportuna aquellos hechos u omisiones
en la Constitución como una acción de carác-
que podrían afectar a la comunidad, antes de
ter subsidiario, dado el objeto que persigue
que generen un daño, para extinguirlo si este
se está produciendo, o bien para restituir las existencia de tales acciones resultaría suficien-

cosas a su estado anterior si ello todavía es po- te para desplazar la acción popular, que, por
sible. En este sentido se precisa que la acción este camino, quedaría vacía de contenido real.
popular es una acción principal y su proceden- Por eso, la acción popular no se ve afectada por
cia no depende de la existencia o inexistencia la existencia de otras acciones, como tampo-
de otras acciones. co su procedencia impide que ellas se inicien
para que las autoridades de control deduzcan
A diferencia de la concepción tradicional de la las responsabilidades del caso. Se trata, pues,
protección judicial, basada en el derecho sub- de mecanismos judiciales independientes con
jetivo, en la acción popular como quiera que propósitos, también, distintos (CE Contencioso
no resultan vulnerados derechos o intereses Administrativo, 17 jun. 2001, A. E. Hernández).
particulares, sino los denominados “difusos”
o colectivos, el análisis se debe centrar en el La misma sección, en sentencia del 5 de octu-
estudio de la vulneración de los derechos reco- bre de 2005 expresó:
nocidos a la colectividad.
El artículo 1 de la Ley 472 de 1998 al señalar
El ámbito dentro del cual se define la acción el objeto de la ley prescribe que “estas accio-
popular es el relativo a la amenaza o vulnera- nes están orientadas a garantizar la defensa y
ción de derechos colectivos (…), de lo cual pue- protección de los derechos e intereses colecti-
den desprenderse además, investigaciones de vos”; a tiempo que el artículo 2 define las ac-
tipo penal, fiscal o disciplinario, que en nada ciones populares como “los medios procesales
afectan la iniciación, trámite y culminación de para la protección de los derechos e intereses
la acción popular” (CE Contencioso Administra- colectivos” y agrega que ellas se “ejercen para
tivo, 31 may. 2002, L. López). evitar el daño contingente, hacer cesar el peli-
gro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre
También en la sentencia del 17 de junio de los derechos e intereses colectivos, o restituir
2001, la Sección Tercera afirma: las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible”; en tanto que el artículo 9 reitera que
Ninguna de las decisiones en materia discipli- las acciones populares “proceden contra toda
naria o penal, tienen virtud para hacer cesar el acción u omisión de las autoridades públicas o
proceso de la acción popular, pues esta ha sido de los particulares, que hayan violado o ame-
consagrada por el constituyente, y desarrollada nacen violar los derechos e intereses colecti-
por el legislador como un mecanismo judicial de vos”; por fin, el artículo 34 al ocuparse de la
protección de los derechos colectivos, los cua- sentencia prevé la posibilidad de condenar al
les, por su naturaleza, son independientes de pago de perjuicios “cuando se haya causado
la responsabilidad personal, penal, disciplinaria daño a un derecho o interés colectivo” en fa-
y civil de los servidores públicos. La Sala reite- vor de la entidad pública no culpable que los
ra que la acción popular no es subsidiaria, que tenga a su cargo. Estas disposiciones conjun-
no se trata de una acción sancionatoria, y que tamente tomadas permiten inferir sin mayor
no se identifica con ninguna acción de respon- dificultad el carácter autónomo de estas ac-
sabilidad, pues si así fuera, el argumento de la ciones constitucionales. Carácter principal —y
no residual como equivocadamente asevera el También en sentencia de 31 de octubre de 2002
demandado— que tiene por propósito la plena la Sección Tercera afirmó:

garantía de los derechos objeto de su tutela.
Se trata, pues, de la defensa especial de unos Como quiera que el contrato materia de esta
derechos o intereses cuya titularidad recae en acción popular actualmente es objeto de una
toda la comunidad y, por lo mismo, su pros- acción contractual ante el juez administrativo
peridad no puede desvirtuarse, por haberse en razón de la demanda de nulidad absoluta
interpuesto simultáneamente las acciones or- que en reconvención formuló la administra-
dinarias pertinentes. ción, la cual deberá resolver en los términos
del artículo 44 y siguientes de la Ley 80 de
En tales condiciones se tiene que la acción po- 1993, se suspenderá su ejecución, hasta tanto
pular no resulta improcedente por la existencia se defina su legalidad en este último proceso
de otros medios judiciales de defensa, por no (CE Contencioso Administrativo, 31 oct. 2002,
tener —como sucede con la acción de tutela R. Hoyos).
(art. 86 inc. 3º) o la acción de cumplimiento
(art. 9 de la Ley 393 de 1997)— un carácter Finalmente, frente a esta posición es necesario
subsidiario; a contrario sensu, tiene un trámi- traer lo dicho por la Sección Cuarta:
te preferencial frente a las acciones ordinarias
(art. 6 Ley 472 de 1998) y su titularidad o legi- Si bien la acción popular no es una acción
timación por activa la tiene toda persona (arts. residual, ni resulta improcedente por la sola
12 y 13 de la Ley 472 y art. 1005 del C.C.) jus- existencia de otros medios de defensa judicial,
tamente por la índole de los derechos involu- tampoco se ha querido con ella instituir un sis-
crados (CE Contencioso Administrativo, 5 oct. tema paralelo, que desconozca las acciones
2005, R. Saavedra). judiciales ordinarias, con mayor razón cuando
estas protejan adecuada y oportunamente la
Continuando con esta línea argumentativa, el supremacía de la constitución. La discusión
Consejo de Estado en sentencia de 18 de mayo sobre la aplicación de la exención no es asun-
de 2000, destacó: to que pueda resolverse a través de la acción
popular, salvo que resulte evidente la vulnera-
De otra parte, ese acto administrativo se pre- ción de derechos colectivos, pero mientras se
sume legal mientras no exista una decisión ju- mantenga la presunción de legalidad de los
dicial que lo suspenda o lo anule, providencia actos administrativos y no se demuestre la ile-
que deberá adoptarse por vía diferente a la ac- gitimidad del comportamiento de la sociedad
ción popular y dentro de un juicio procesalmen- Compensar S.A. tampoco puede concluirse la
te impulsado por quienes tengan la legitimidad vulneración del derecho a la protección del pa-
para ello. Se advierte entonces que la acción trimonio público (CE Contencioso Administrati-
aquí instaurada perdió sus causes constitucio- vo, 28 ago. 2003, L. López).
nales y legales, pues en el fondo se persigue
idéntico fin pero a través de la acción equivo- Pero la jurisprudencia, como se ha mencionado,
cada (CE Contencioso Administrativo, 18 may. no ha sido pacífica. Así, la Sección Tercera llegó
2000, J. M. Carrillo).
a una consideración transversalmente diferente los intereses subjetivos propios de las acciones

en providencia de 21 de febrero de 2007: ordinarias (CE Contencioso Administrativo, 21
may. 2008, R. Saavedra).
Lo cierto de todo es que, para la Sala, en medio
de las distintas posiciones descritas, la ley de La Sección Primera también ha visto con bue-
acciones populares permite que proceda este nos ojos lo expresado en esta vertiente jurispru-
medio de defensa, ante la acción u omisión de dencial. En sentencia de 18 de marzo de 2010
las autoridades o de los particulares que ejer- argumentó:
zan función administrativa, lo cual contempla
la posibilidad de que se presenten, incluso, Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Pri-
contra los actos administrativos, que constitu- mera del Consejo de Estado ha sido enfática
yen una de las principales manifestaciones ac- en manifestar que la acción popular contra ac-
tivas o de acción de las autoridades públicas. tos administrativos procede siempre que estos
En síntesis, para esta Sala, con fundamento amenacen o vulneren los derechos e intereses
en la ley, es viable analizar la legalidad de los colectivos, y en esa medida el juez constitucio-
actos administrativos, al interior de la acción nal tiene la facultad de suspender la aplicación
popular, pero condicionado a que esa mani- o ejecución del acto administrativo siempre
festación de voluntad sea causa directa de la que se acredite que vulnera o amenaza dere-
amenaza o vulneración del derecho colectivo, chos e intereses colectivos. Sin embargo, se
criterio que se comparte y reitera en esta opor- resalta que la nulidad de dichos actos es de
tunidad, y que responde a la tesis que acepta competencia exclusiva del juez contencioso ad-
la procedencia de la acción popular frente a la ministrativo, entonces mal podría entenderse
manifestación de voluntad de la administra- que mediante el trámite de una acción popular
ción, cuando con esta se vulneran derechos o se puede anular un acto administrativo.
intereses colectivos (CE Contencioso Adminis-
trativo, 21 feb. 2007, E. Gil). De otra parte, de conformidad con los artículos
84 y 85 del Código Contencioso Administrativo,
La citada Sección, acogiendo la misma línea ex- prevén las acciones de nulidad y de nulidad y
puesta en el párrafo anterior, en sentencia de restablecimiento del derecho como mecanis-
21 de mayo de 2008 exteriorizó: mos idóneos para atacar la legalidad de los
actos administrativos.
De conformidad con lo expuesto hasta el mo-
mento, en aquellos casos en los cuales la le- En efecto, cuando la finalidad que se pretende
galidad del objeto jurídico cuestionado es la es que el juez ordene la nulidad del acto ad-
causa, o un factor determinante, para la inda- ministrativo y que como consecuencia de ello,
gación acerca de la amenaza o vulneración de el acto desaparezca del mundo jurídico, las
los derechos colectivos, el juez válidamente po- acciones que se deben adelantar son las con-
drá hacer el análisis correspondiente y tomará sagradas en el Código Contencioso Administra-
las decisiones a que haya lugar, debido a que tivo como se indicó previamente y no la acción
en tal escenario confluyen en un mismo punto popular prevista por la Ley 472 de 1998 (CE
de relevancia jurídica los intereses colectivos y
Contencioso Administrativo, 18 mar. 2010, R. de los derechos colectivos que se buscan pro-
Ostau). teger en la acción popular derive, precisamen-

te, de la ejecución del acto administrativo que
La sentencia de la Sección Primera, con radica- expidió la licencia ambiental. Entonces, de lo
do número 01278-01 señaló: anterior surge una pregunta obvia: ¿procede la
acción popular cuando se reprocha el cumpli-
Planteada así la controversia resulta necesario miento de un acto administrativo? En otras pa-
entonces precisar si tratándose de actos admi- labras, en la acción contencioso administrativa
nistrativos estos pueden constituir o no causa se efectúa el control de legalidad del acto y, por
de amenaza o vulneración de los derechos e lo tanto, puede producirse la nulidad del acto
intereses colectivos, y si la acción popular en impugnado. A su turno, en la acción popular no
tales casos es el remedio procesal procedente puede decretarse la nulidad del acto porque no
para conjurar dicha situación. Sobre el parti- se define la legalidad del mismo, pero sí puede
cular la jurisprudencia de esta Corporación ha suspender la ejecución o aplicación de un acto
sostenido que los actos administrativos, como administrativo que viola o amenaza derechos e
expresión de la acción de las autoridades pú- intereses colectivos (CE Contencioso Adminis-
blicas, también pueden ser fuente de amenaza trativo, 3 nov. 2005, R. Ostau).
o violación de los derechos colectivos, y que
cuando ello se acredita su aplicación o ejecu- De acuerdo con lo anterior, la Sección Tercera
ción puede ser suspendida con miras a prote- con gran precisión resumió el debate anterior,
ger dichos derechos, dado que el pronuncia- es decir, frente a las posibilidades de anular un
miento acerca de la nulidad de tales actos solo acto administrativo en el marco de una acción
puede ser emitido por el juez de lo contencioso
popular, manifestó:
administrativo. Así en sentencia de 13 de sep-
tiembre de 2002 proferida dentro del expedien-
Al interior de la Corporación se han dado va-
te de acción popular num. A.P. 575, la Sección
rias discusiones sobre la procedencia de la
Quinta de esta Corporación precisó lo siguien-
acción popular para cuestionar la legalidad de
te: “En consecuencia, en principio, correspon-
los actos administrativos, cobijados con la pre-
de a las autoridades ambientales, a través de
sunción de legalidad y, en caso de ser ilegales,
actos administrativos expedidos en el curso de
anularlos. Nada diferente se advierte en la evo-
procedimientos administrativos establecidos
lución jurisprudencial que, a lo largo de la vi-
en la ley, definir si una obra amenaza o vulnera
gencia de la ley 472 de 1998, ha acompañado
derechos colectivos, tales como el goce a un
el debate, al interior de las distintas Secciones
ambiente sano, la salud y salubridad públicas.
del Consejo de Estado. Se han dado cuatro ver-
De igual manera, en caso de que un proyecto o
tientes en el manejo de este tema: i) tesis res-
una obra puedan afectar derechos colectivos,
trictiva; ii) tesis amplia; iii) tesis intermedia y, iv)
las autoridades ambientales tienen la facultad
tesis de criterio finalístico. 1.1. La tesis restric-
de imponer medidas pertinentes para mitigar
tiva, no permite la discusión de la legalidad del
el impacto de los daños que pueden producirse
acto administrativo en la acción popular, bajo
con la obra. Sin embargo, puede suceder que
el entendido de que para ello existen las ac-
el daño contingente o la violación o amenaza
ciones contencioso administrativas de nulidad de la acción popular sobre actos administrati-

y de nulidad y restablecimiento del derecho. vos, los cuales tienen en el derecho procesal
1.2. La tesis amplia, defiende la procedencia una acción propia para controvertirlos —las de
de la acción sin ninguna cortapisa o condicio- nulidad simple y nulidad y restablecimiento del
namiento frente al análisis de la legalidad del derecho—. Esta discusión se amplifica si se
acto administrativo, y admite la anulación del ofrece una respuesta positiva al anterior pro-
mismo. 1.3. La tesis intermedia, admite la problema, porque a continuación se debe analizar
cedencia de la acción, pero condicionada al si además procede la declaración de nulidad
límite de la decisión, siendo viable suspender de los actos cuestionados —si acaso se vulnera
los efectos del acto, pero no la anulación, que el ordenamiento jurídico—, asunto que revive
solo corresponde al juez de la acción ordinaria. más polémica en la jurisprudencia, y que no
1.4. La tesis con criterio finalístico, admite la puede negarse ofrece dificultades al interior de
acción pero teniendo en cuenta la finalidad que la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
persiga el actor, de tal suerte que solo puede tomada en su conjunto. No obstante, también
anularse el acto administrativo que amenace es cierto que el Consejo de Estado ha trazado
o transgreda el derecho colectivo, siendo im- una línea jurisprudencial reciente que permite
procedente cuando se trata de un estudio de la anulación de los actos administrativos en las
legalidad, propio de las acciones contencioso acciones populares, pero el tratamiento dado
administrativas, en las que se enerva las pre- al tema, en la providencia del Tribunal Admi-
sunciones del acto administrativo bajo el límite nistrativo, no se ajusta a ella, pero si a otras
de la jurisdicción rogada (CE Contencioso Admi- providencias que hoy constituyen la tesis mino-
nistrativo, 21 feb. 2007, E. Gil). ritaria, lo que justifica revisar la sentencia de
segunda instancia para sistematizar, coordinar
Debido a todos los problemas jurisprudenciales, y unificar el tratamiento del tema al interior de
a las posturas esgrimidas por las altas corpo- esta misma Corporación, y se acojan las posi-
raciones y los honorables magistrados y conse- ciones jurisprudenciales trazadas por este alto
Tribunal, en aras de garantizar la seguridad ju-
jeros, el Consejo de Estado en algunas de sus
rídica, creando una jurisprudencia uniforme y
secciones intentó dar un camino jurisprudencial
constante (CE Contencioso Administrativo, 23
con la siguiente decisión:
mar. 2011, E. Gil).
Para la Sala, la solicitud se enmarca en las con-

diciones exigidas por la ley y la jurisprudencia IV. LA ACCIÓN POPULAR Y EL TEMA
para revisar la sentencia, toda vez que en térmi- DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL EN
nos de algunos derechos colectivos invocados CONCRETO
en el proceso, es claro que ellos han represen-
tado, para las distintas Secciones del Consejo
de Estado, uno de los casos más emblemáticos Si bien anteriormente se estudió la procedencia
de controversia jurisprudencial, porque lo que de la acción popular para anular, en general,
finalmente está en discusión, al margen de los actos administrativos, es necesario analizar si
derechos colectivos mismos, es la procedencia dicho mecanismo de defensa judicial puede, en
concreto, frente a los contratos y actos adminis- feridos, y se abstiene de pronunciarse respecto
trativos de naturaleza contractual, proceder a de la viabilidad de la acción en aquellos casos

anularlos. que no encuadran en el supuesto fáctico que
ahora la convoca (CE Contencioso Administrati-
Respecto a la posibilidad de aceptar la nulidad vo, 17 may. 2007, R. Saavedra).
nos encontramos con la sentencia de la Sección

En el mismo sentido, en sentencia de 21 de oc-
Tercera que afirma:
tubre de 2009, encontramos:
En observancia de lo anterior, y en relación con
Si bien la jurisprudencia y la doctrina revelan
el punto concreto de la viabilidad de la acción
posiciones antagónicas en torno a la compe-
popular para la declaración de la nulidad abso-
tencia anulatoria del juez popular respecto del
luta del contrato estatal, la jurisprudencia del
contrato estatal en defensa de los derechos e
Consejo de Estado ha intentado armonizar las
intereses colectivos, lo cierto es que sobre lo
disposiciones legales del Código Contencioso
que no puede discutirse es en relación con la
Administrativo con las normas constituciona-
procedencia de este medio procesal cuando la
les. En efecto, la jurisprudencia de esta Sala
conducta vulnerante del derecho o interés co-
ha dispuesto reiteradamente la procedencia de
lectivo sea un contrato estatal, toda vez que se
la acción popular para tales fines, en aquellos
trata del mecanismo idóneo para la protección
eventos en los que no se haya intentado una
de los derechos e intereses colectivos, con in-
acción contractual con anterioridad y hayan
dependencia de la naturaleza de la conducta
comparecido al juicio popular todas las partes
vulnerante. En efecto, a diferencia de la acción
involucradas en el asunto, de suerte que no
de tutela que procede solo cuando el afectado
resulten vulnerados sus derechos. Lo anterior
no disponga de otro medio de defensa judicial
aunado a la circunstancia que la nulidad sea
salvo que se utilice como mecanismo transito-
manifiesta y conlleve la vulneración de dere-
rio (art. 86 inc. 3º y numeral 1º del artículo 6º
chos colectivos [sic] faculta al juez contencioso
del Decreto 2591 de 1991) y de la acción de
administrativo a tomar la medida tendiente al
cumplimiento que es improcedente cuando el
restablecimiento del derecho, esto es, la de-
afectado tenga otro medio de defensa judicial
claratoria de nulidad del contrato estatal. No
o cuando la protección de los derechos pueda
significa lo anterior que solo bajo tales supues-
ser garantizada mediante la acción de tutela
tos sea procedente la acción popular para la
(art. 9 de la ley 393 de 1997), la acción popu-
declaración de nulidad absoluta de un contrato
lar ostenta el carácter de autónoma o principal,
estatal, sin embargo, habida cuenta de que en
habida consideración de su objeto y por ello
el caso sometido a estudio se han hecho pre-
su procedencia no está subordinada a que no
sentes, como sujetos del proceso, las partes
existan otros medios de defensa judicial. Con
contractuales, y que no se ha incoado acción
esta perspectiva, la jurisprudencia tiene es-
contractual alguna, la Sala encuentra clara-
tablecida la procedencia de la acción popular
mente procedente la presentación de la acción
cuando la conducta vulnerante del derecho o
popular como herramienta para demandar la
interés colectivo sea un contrato estatal, toda
nulidad absoluta de los contratos estatales re-
vez que —como ya se indicó— se trata de un
instrumento principal y autónomo que sin duda moralidad, eficacia, celeridad, imparcialidad y

se constituye en instituto idóneo para la protec- publicidad consagrados en el artículo 209 de
ción de los derechos e intereses colectivos, con la Constitución Política. (…) Por ende, lo ante-
independencia de la naturaleza de la conducta rior no significa que entre la acción popular y
vulnerante. Por manera que la contratación es- la acción contractual consagrada en el artículo
tatal en tanto compromete intereses colectivos 87 del C.C.A. exista identidad, cosa diferente es
de diversa índole (moralidad, patrimonio públi- que la Administración con la celebración y eje-
co, entre otros) es posible de ser estudiada en cución de contratos pueda vulnerar derechos
sede popular. Síguese de todo lo anterior que colectivos como la moralidad administrativa o
el hecho de que en una demanda instaurada el patrimonio público, situación en la cual, la
en el ejercicio de la acción popular se preten- puesta en movimiento del aparato judicial no
da estudiar si la celebración o ejecución de un persigue la protección de derechos subjetivos
contrato estatal entraña amenaza o violación sino la defensa de intereses o bienes jurídicos
de derechos colectivos no significa que por ese cuya titularidad corresponde a la comunidad.
hecho el ejercicio de la acción sea indebido. De ahí que pueda afirmarse que se trata de
De modo que, si como ocurre en el sub lite la un mecanismo procesal autónomo y principal,
pretensión consiste en que la protección de los pues a diferencia de lo que ocurre con la ac-
derechos colectivos que se dicen vulnerados, ción de tutela, no está condicionado a la inexis-
[sic] la acción se torna procedente” (CE Con- tencia de otro medio de defensa judicial. Por
tencioso Administrativo, 21 oct. 2009, R. S. esta razón la Sala en anterior oportunidad afir-
Correa). mó que la acción popular no tiene un carácter
supletorio o residual (CE Contencioso Adminis-
Sobre igual trasegar jurisprudencial se ha expre- trativo, 8 jun. 2011, E. Gil).
sado recientemente la Sección al proferir:
Continuando con dicha argumentación, encon-
La acción popular procede con independencia tramos una sentencia anterior a las expresadas
de la clase de actuación administrativa, ello se que se fundamenta en lo mismo: que se puede
desprende de la literalidad del artículo 2, dis- decretar la nulidad del acto. En este sentido ex-
posición que preceptúa que su objeto es la de
presa el Consejo de Estado:
evitar un daño contingente, hacer cesar el pe-
ligro, la amenaza, vulneración o agravio de un
La Acción Popular procede para impugnar con-
derecho colectivo sin distinguir si se trata de
tratos, siempre que se aduzca y demuestre
acciones u omisiones de las autoridades y sin
lesión de derechos colectivos, como la moral
importar el instrumento mediante el cual estas
administrativa y el patrimonio público, o cual-
pueden ocasionar el agravio (actos administra-
quier otro definido como tal en la Constitución
tivos, contratos, operaciones o hechos admi-
o la ley. Por razón de su participación en un
nistrativos). Así las cosas, la actividad contrac-
contrato estatal, que le confiere la calidad de
tual no se encuentra excluida de la utilización
colaborador de la Administración, el particular
de este medio de defensa judicial, máxime
queda sometido a la jurisdicción de lo conten-
cuando a través de la misma se deben cum-
cioso-administrativo al momento de juzgar si
plir los principios de igualdad, transparencia,
con su conducta en las etapas de formación y lo hace absolutamente nulo. Desde luego que
ejecución del contrato ha lesionado derechos la conducta en examen constituye una irre-
colectivos, como quiera que el denominado gularidad en la contratación, que lesiona la
«fuero de atracción» hace imposible que dos moralidad administrativa; Fernando Londoño
autoridades judiciales conozcan de un mismo Hoyos fue su protagonista al aparentar una ca-
contrato y decidan sobre su eficacia, validez, o lidad que no poseía y beneficiarse del precio
sobre alguna de las irregularidades a que se fijo reservado a los destinatarios preferencia-
refiere indiscriminadamente el artículo 40 de les de la primera fase de la venta, sustrayén-
la Ley 472. Además, la relación jurídica entre dose ventajosamente a la competencia o puja
la entidad estatal que enajena su participación que habría tenido que afrontar en la subasta
societaria y los adquirentes preferenciales (tra- que habría de realizarse en la segunda fase,
bajadores o extrabajadores, etc.) se forma en única en que le era lícito participar. Se hizo, a
virtud de un privilegio de origen constitucional, beneficios contractuales que no le concedían
y queda sometida al derecho público. las leyes. La venta de las acciones al precio fijo
también lesionó el patrimonio público. El per-
(…) juicio es más tangible teniendo en cuenta que
las acciones causaron dividendos que no de-
Las pruebas reseñadas evidencian que la con- bieron percibir sus adquirentes irregulares. Al
ducta que desplegó desde un comienzo Fer- momento de realizarse la dación en pago por
nando Londoño Hoyos para lograr la adquisi- parte de Fernando Londoño Hoyos a AFIB, se
ción de las acciones de Invercolsa contravino encontraba inscrita la medida cautelar en el
abiertamente las normas jurídicas que regían Registro de Accionistas de Invercolsa S.A., es
el proceso de democratización de la propiedad decir, que las acciones que pretendía enajenar
accionaria de Ecopetrol; al invocar, sin tener- se encontraban en litigio y, en consecuencia, ni
la, la calidad de extrabajador, para aceptar la él podía transferirlas ni el acreedor adquirirlas
Oferta Especial de venta de acciones, violó en sin la autorización de la Junta Directiva y del
primer término las normas que en este caso juez. AFIB S.A. era sabedora de la existencia
particular enumeraban los beneficiarios pre- del litigio propuesto por Ecopetrol. No tuvo, en-
ferenciales y que limitaban a estos las condi- tonces, buena fe en esa transacción. En estas
ciones especiales. Las normas lesionadas for- condiciones, debe asumir las consecuencias
man parte del derecho público de la Nación, y de este fallo. Además, como sucesora en los
por tanto, las conductas contractuales que les derechos del acreedor inicial (Banco del Pací-
sean contrarias tienen objeto ilícito, al tenor de fico), le es oponible el conocimiento que nece-
lo dispuesto en el artículo 1519 del Código Ci- sariamente tuvo este sobre la negociación pro-
vil. Por lo tanto, resulta de forzosa aplicación el yectada (CE Contencioso Administrativo, 9 dic.
artículo 1525 ibídem. La consecuencia jurídica 2003, C. Arciniegas).
de haberse realizado esta adquisición contra-
riando lo dispuesto en las normas citadas es, Por su parte, otras providencias consideran que
según el inciso segundo del artículo 14 de la no es de aplicación automática la acción popu-
Ley 226, la ineficacia del contrato de compra-
lar, sino que es procedente acudir a otro tipo de
venta de acciones, a causa de su ilicitud, que
acciones “ordinarias administrativas” para lle- Sin lugar a dudas, esta tipología de actos ex-

gar a la nulidad. Solo en una eventualidad extre- cluidos del control de legalidad tradicional pue-
ma podría recurrirse a esta figura. de violar o amenazar un derecho colectivo. Tal
sería el caso de un acto preparatorio que aten-
Según lo anterior, el Consejo de Estado ha ma- te contra el derecho colectivo de la moralidad
administrativa, no por impedirse su anulación
nifestado:
en el trámite de una acción ordinaria, debe
Las acciones populares que pretenden suspen- considerarse igual solución para la acción po-
der procesos contractuales proceden de forma pular. Los presupuestos anulatorios como he-
excepcional en la medida que vulneren o ame- mos visto, no son los mismos, prima el fin del
nacen derechos colectivos. De lo contrario es derecho por proteger el interés colectivo lesio-
necesario adelantar las acciones pertinentes nado, por encima de las formas tradicionales
que prevé el Código Contencioso Administrativo. que han caracterizado la anulación ordinaria.
Como quiera que en el presente asunto el actor Corresponde entonces al juez establecer en
cada caso concreto la utilidad de anular este
pretende que se ordene a colombia telecomunica-
ciones s.a. e.s.p. terminar el proceso de invitación
tipo de actos en términos de eficacia y preven-
pública N° 004 de 2004, por considerar que se ción, para la protección del derecho que se ale-
vulneró el derecho a la libre competencia al res- ga como violado (2004, pág. 138).
tringir la participación exclusiva de las empre-
sas internacionales por los términos de referen- V. LEY 1437 DE 2011
cia, es claro su procedibilidad (CE Contencioso
Administrativo, 26 nov. 2009, R, Ostau).
Una vez expuestas las diferentes posiciones que
Botero Aristizábal frente a esta problemática se dieron frente a la posibilidad de anular un
plantea: acto administrativo en el marco de una acción
popular, en vigencia del Decreto 01 de 1984
La pregunta es más bien, si los actos que no (Código Contencioso Administrativo), es necesa-
son anulables en las acciones ordinarias, como rio revisar si con la nueva normativa aplicable,3
los de ejecución o los preparatorios sí podrían esto es, la Ley 1437 de 2011 o Código de Pro-
serlo por vía de una acción popular. La res-
cedimiento Administrativo y de lo Contencioso
puesta en principio es positiva, aunque no en
Administrativo, se llegó a una solución a la ante-
términos absolutos, pues hay casos donde di-
cha lesión se predicaría más del acto definitivo
rior problemática o si, por el contrario, se puede
que del acto preparatorio, de trámite o de eje- arribar a una discusión como la antes transcrita.
cución como ocurre en las acciones ordinarias,
en cuyo caso, será el primer acto anulable y no
el resto, ya que no tendría sentido dejar vivo un
acto definitivo cuyo fundamento se encuentre
3 No sobre recordar que por expreso mandato del artículo 144 de la
en un acto de trámite o preparatorio que ha vio- citada ley, el c.p.a.c.a. entraría en vigencia a partir del 2 de julio de
lado o amenazado un derecho colectivo. 2012, de modo que todas las demandas que se presentaron con
anterioridad a dicha fecha se tramitarían por el c.c.a.
El nuevo Código de Procedimiento Administrati- b) Libertad de lo que se pida: en palabras
vo y de lo Contencioso Administrativo se ocupa del autor citado: “No hay pretensiones típicas
expresamente en un artículo de la controversia como las de nulidad o de restablecimiento del
derecho, pues la fórmula del artículo, que es
presentada. Para ello, en el artículo 1444 desa-
similar a la de la ley 472 de 1998, señala que
rrolló y precisó el contenido y el procedimiento
podrá pedir que se adopten las medidas nece-
aplicable para la “protección de los derechos e
sarias para proteger estos intereses” (Arbole-
intereses colectivos”. da, 2012, pág. 236).
Con esta normativa se busca, en palabras de Ar- c) Carácter preventivo, suspensivo y restitutivo:
boleda Perdomo, “englobar todas las pretensio- ya que prevé medidas como evitar el daño con-
nes que tengan como finalidad (…) la de prote- tingente (disposiciones para impedir perjuicios
ger los derechos e intereses colectivos” (2012, en el futuro), detener el detrimento que se está
pág. 236). ocasionando (hacer cesar la vulneración) o res-
tituir las cosas a su estado anterior cuando fue-
De acuerdo con lo expresado por Arboleda, de re posible (órdenes para resarcir el menoscabo
y reconstituir las cosas a como se encontraban
la lectura del artículo se desprenden varios pun-
antes del suceso en cuestión).
tos. En primer lugar, la acción popular conserva
las siguientes características: En segundo lugar, y quizás el eje transversal
para efectos de responder la pregunta que ini-
a) Pública: ya que cualquier persona está legiti-
mada para interponer la demanda que busque cialmente se planteó, el inciso segundo del artí-
proteger los derechos e intereses colectivos. culo 144, tal y como lo precisa Arboleda, busca:
Aclarar una discusión doctrinal acerca de la

4 “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos.
procedencia de estos procesos cuando la cau-
Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos
e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las sa de la vulneración sea un acto jurídico y no
medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer
cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los
un hecho de las entidades públicas, permitien-
mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. do su demanda, pero limitando los efectos de
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos la sentencia a la suspensión de los efectos da-
provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse
ñinos de estos actos: dice en efecto que puede
su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto
administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el el juez adoptar las medidas que sean necesa-
juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar
las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o
rias para hacer cesar la amenaza o vulneración
vulneración de los derechos colectivos. de los derechos colectivos, sin que sea compe-
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos tente el mismo para anular el acto o el contrato
e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o
al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las
(2012, pág. 236).
medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo
amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación
dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud Al respecto, Bastidas Bárcenas reflexiona:
o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se
podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de
ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses El nuevo código plantea la posibilidad de ejer-
colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.” cer este medio de control cuando la vulnera-
ción de los derechos e intereses colectivos pro- cese la vulneración, pero no podrá abrogarse

viene de la actividad de una entidad pública, funciones propias de un medio de control jurídi-
inclusive cuando la conducta vulnerante sea camente contemplado.
un acto administrativo o un contrato. Sin em-
bargo, en estos casos el juez no podrá anular Arboleda Perdomo (2012) reconoce que existen
el acto o el contrato, pero podrá hacer cesar la
otras acciones, las acciones ordinarias conten-
amenaza o vulneración de los derechos colec-
cioso administrativas, dentro de las cuales se
tivos. Es decir, la anulación del acto solo es fac-
tible en el escenario de las acciones propias de
puede lograr una nulidad de un acto adminis-
nulidad del acto administrativo. Empero, una trativo contractual, teniendo la acción popular
orden de suspensión del acto o del contrato ge- otros fines que alcanzar. La acción popular tiene
neralmente implica un juicio provisional sobre un fundamento de celeridad que busca prote-
su legalidad. De este modo, la acción popular ger de manera eficaz y acuciosa los derechos
sí puede indirectamente convertirse en otro es- colectivos, posición compartida por el togado
cenario para ventilar la legalidad de los actos y Bastidas. Sin embargo, este último encontró un
de los contratos estatales. Es decir, otro ejem-
argumento que puede ser traído a colación por
plo de sobre oferta de acciones contra las deci-
cualquiera que incoe la acción popular y exija
siones de la Administración (2012, pág. 306).
una nulidad de un acto contractual. La consi-
Y, aunque la intención del legislador es no abrir deración de los autores de este texto es que a
la puerta a análisis que no son propios de la na- pesar de la celeridad y eficacia que consagra la
turaleza de las acciones populares, el conseje- acción popular, no puede vulnerarse el debido
ro de Estado Bastidas Bárcenas complementa proceso y la jurisdicción contemplada al respec-
lo esgrimido por Arboleda, pues considera que to. Si se requiere una pronta y efectiva protec-
aún se puede “estudiar” una nulidad del acto ción, la acción popular como máximo podrá de-
teniendo en cuenta que una orden de suspen- jar transitoriamente (como lo consagra el artícu-
sión de acto genera un “juicio provisional sobre lo) el contrato administrativo, pero jamás podrá
su legalidad”. Ahora bien, consideramos que a declarar su nulidad.
pesar de que se pueda “estudiar” una nulidad
En concordancia con la posición del presente
del acto, el juez que resolverá la acción popular
escrito, resulta propio hacer mención a una sen-
podrá declarar la eventual vulneración de un de-
tencia de la Corte Constitucional, la C-644 de
recho o interés colectivo creada por situaciones
2011, que declaró exequible el aparte del se-
de actos administrativos o contratos estatales;
gundo inciso del artículo 144 de la Ley 1437:
empero, la determinación del juez jamás podrá
“sin que en uno u otro evento, pueda el juez
contemplar la nulidad tanto del acto como del
anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que
contrato, ya que no es del resorte de la acción
pueda adoptar las medidas que sean necesa-
popular. El juez cumplirá la teleología de la ac-
rias para hacer cesar la amenaza o vulneración
ción popular, ya que tomará medidas pertinen-
de los derechos colectivos”.
tes y necesarias para que el contrato público
En dicha providencia la suprema guardiana de ñalado previamente para el propósito corres-
la norma normarum afirmó: pondiente (CConst., C-644/2011, J. I. Palacio).
Entonces, el hecho que el legislador haya es- Por lo anterior, consideramos que el tribunal
tablecido en el artículo 144 de la Ley 1437 constitucional da un camino que deberíamos
de 2011 que el juez de la acción popular no tomar todos los juristas. Esto es, entender que
puede decidir sobre la anulación de los actos la acción popular es una acción constitucional
administrativos y contratos estatales, en nada
que, aunque busca proteger y defender dere-
afecta el carácter principal o autónomo y no
chos colectivos, no puede apropiarse del obje-
subsidiario de la acción. Se trata de una me-
dida legítima del órgano legislativo que busca
to fundante de otro tipo de acciones o medios
armonizar la regulación legal de los distintos de control. Debe reconocerse que existen otro
medios de control judicial de la administración tipo de acciones administrativas contenciosas
al establecer que en este tipo de acciones no que buscan la nulidad de un acto administrativo
es procedente anular contratos o actos de la contractual, que se encuentran consagradas en
administración, en tanto que para ello están el ordenamiento jurídico vigente.
las acciones contencioso administrativas co-
rrespondientes, o medios de control, como los
denomina la Ley 1437 de 2011 a partir de su
VI. CONCLUSIONES
artículo 135.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es
Contrario a lo estimado por el actor, el benefi-
claro que el Código de Procedimiento Adminis-
cio derivado de la adopción de las decisiones
trativo y de lo Contencioso Administrativo dio
relativas a la nulidad de los contratos y los ac-
una respuesta definitiva a un problema que du-
tos administrativos en las acciones populares,
equivale al reconocimiento y respeto por las rante varios años fue tratado de forma disímil
reglas del proceso establecido en la ley para por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
adoptar decisiones respecto a la validez de Así, se pasó de tener varias posiciones en las
los actos y contratos de la administración en que según la Sección que conociera del asun-
juicios específicos, ya que a través de esta ac- to era posible anular un acto administrativo en
ción se reclama la protección de derechos que el marco de una acción popular, a una solución
pueden ser desconocidos sin que su titular sea
clara, en la que el juez popular, al momento de
convocado al proceso previsto por la ley para la
resolver sobre la eventual vulneración de un de-
adopción de tales decisiones.
recho o interés colectivo, podrá conocer incluso
El derecho de defensa de quien puede resul- de demandas presentadas contra actos admi-
tar afectado con la anulación de un contrato nistrativos o contratos. Sin embargo, al juez le
no se satisface simplemente con el hecho de está completamente vedado declarar la nulidad
que dicho afectado haya sido citado a la acción de dichos actos, claro está, sin que ello impida
popular. El derecho al debido proceso implica que se cumpla la finalidad de la acción popu-
ser juzgado conforme con el procedimiento se-
lar, pues como el mismo artículo lo establece, el Bogotá: Seminario internacional de presenta-

juez podrá tomar todas las medidas que consi- ción del nuevo Código de Procedimiento Ad-
dere necesarias, una de ellas, si así lo considera ministrativo y de lo Contencioso Administrati-
pertinente, dejar sin efectos (así sea de forma vo Ley 437 de 2011.
transitoria) el acto administrativo o contrato que
genera la vulneración. Botero Aristizábal, L. (2004). Acción popular y
nulidad de actos administrativos: protección
Antes de la expedición y entrada en vigor del Có- de derechos colectivos (Primera ed.). Bogotá:
digo de Procedimiento Administrativo y Conten- Legis Editores.
cioso Administrativo, las diversas salas, e inclu-
so dentro de una misma sala, vacilaban entre Camargo, P. (2009). Acciones constitucionales y
impugnar o declarar la nulidad del acto adminis- contencioso administrativas (Quinta ed.). Bo-
trativo, cuestión que generaba incertidumbre e gotá: Editorial Leyer.
inseguridad jurídica tanto para los administra-
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad-
dos como para la misma organización estatal.
ministrativo. Sala Plena. Sentencia de 9 de
La solución esgrimida por la nueva normativa da
diciembre de 2003. Radicado n.º 25000-23-
luz a una sola interpretación y a una sola for-
26-000-2002-1204-01(AP)IJ (C. P.: Camilo Ar-
ma de interponer la acción popular, en el evento
ciniegas Andrade).
de impugnar un acto administrativo contractual
cuando afecte derechos colectivos.
ministrativo. Sección Cuarta. Sentencia de
En consecuencia, han de existir otro tipo de ac-
22 de enero de 1987. Expediente 549. (C. P.:
ciones contencioso-administrativas ordinarias
Hernán Guillermo Aldana Duque).
que cumplan con el fin de declarar la nulidad
del acto administrativo contractual; no debe ser
esta tarea de la acción popular, consagrada en
ministrativo. Sección Cuarta. Sentencia de
nuestro ordenamiento con otros objetivos.
31 de mayo de 2002. Radicado n.º 25000-
23-24-000-1999-9001-01(AP-300) (C. P.: Li-
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Medios de Control en la Ley 1437 de 2011.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad- 05 de octubre de 2005. Radicado n.º 20001-
ministrativo. Sección Primera. Sentencia de 3 23-31-000-2001-01588-01 (AP 01588) (C.

de noviembre de 2005. Radicado n.º 25000- P.: Ramiro Saavedra Becerra).
23-25-000-2003-01278-01(AP) (C. P.: Rafael
Ostau de Lafont Pianeta). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad-
ministrativo. Sección Tercera. Sentencia de
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Admi- 21 de febrero de 2007. Radicado n.º 25000-
nistrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 23-25-000-2005-00355 (AP-00355) (C. P.:
de noviembre de 2009. Radicado n.º 25000- Enrique Gil Botero).
23-27-000-2004-02049-01(AP) (C. P.: Rafael
Ostau de Lafont Pianeta). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad-
ministrativo. Sección Tercera. Sentencia de 8
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad- de marzo de 2007. Radicado n.º 20001-23-
ministrativo. Sección Primera. Sentencia de 31-000-1996-02999-01(15052) (C. P.: Ruth
18 de marzo de 2010. Radicado n.º 25000- Stella Correa Palacio).
23-25-000-2005-00511-01 (C. P.: Rafael Os-
tau de Lafont Pianeta). Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad-
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad- 17 de mayo de 2007. Radicado n.º 41001-23-
ministrativo. Sección Tercera. Sentencia de 31-000-2004-00369-01(AP) (C. P.: Ramiro
mayo 18 de 2000. Radicado n.º AP-038DM Saavedra Becerra).
(C. P.: Jesús María Carrillo Ballesteros).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad- ministrativo. Sección Tercera. Sentencia de
ministrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de mayo de 2008. Radicado n.º 76001-
17 de junio de 2001. Radicado n.º CE-SEC3- 23-31-000-2005-01423-01 (AP-01423) (C.
EXP2001-NAP166 (AP 166) (C. P.: Alier Eduar- P.: Ramiro Saavedra Becerra).
do Hernández Enríquez).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso ministrativo. Sección Tercera. Sentencia de
Administrativo. Sección Tercera. Sentencia 21 de octubre de 2009. Radicado n.º 08001-
de octubre 31 de 2002. Radicado n.º AP- 23-31-000-2005-01917-01(AP) (C. P.: Ruth
52001233100020001059-01 (C. P.: Ricardo Stella Correa Palacio).
Hoyos Duque).
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad- ministrativo. Sección Tercera. Sentencia de
ministrativo. Sección Tercera. Sentencia de 23 de marzo de 2011. Radicado n.º 73001-
23-31-000-2007-00127-01(AP)REV (C. P.: En- Güechá Medina, C. (2007). Contratos adminis-

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Fecha de recepción: 9 de diciembre de 2014 / Fecha de aprobación: 6 de abril de 2015

La acción popular y la nulidad de los actos

Documento de reflexión no derivado de investigación

Universidad de los Andes

A ação popular e a nulidade dos atos administrativos expedidos nos processos de

Laura Andrea Acosta Zárate**

contractuales, en el segundo el objeto de la ac-

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

constituyen capítulos separados del derecho

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

Sin embargo, si bien las acciones populares

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

demandado— que tiene por propósito la plena la Sección Tercera afirmó:

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

Ostau). teger en la acción popular derive, precisamen-

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

Para la Sala, la solicitud se enmarca en las con-

trativos de naturaleza contractual, proceder a de la viabilidad de la acción en aquellos casos

nos encontramos con la sentencia de la Sección

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

Aclarar una discusión doctrinal acerca de la

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

la norma normarum afirmó: pondiente (CConst., C-644/2011, J. I. Palacio).

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

Arboleda Perdomo, E. (2012). Comentarios al Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Ad-

ministrativo. Sección Primera. Sentencia de 3 23-31-000-2001-01588-01 (AP 01588) (C.

La acción popular y la nulidad de los actos administrativos expedidos en los procesos

Decreto 01 de 1984 [Presidencia de la Repú- Parada, R. (2007). Derecho Administrativo I.

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