Paraguay: Desarrollo Rural

Gerencia de Infraestructura y
Medio Ambiente
Gonzalo Muñoz
Carlos E. Ludeña
Álvaro García
Pedro Martel NOTA TÉCNICA Nº
Carlos Sammarco 863

Marzo 2015
Paraguay: Desarrollo Rural

Gonzalo Muñoz
Carlos E. Ludeña
Álvaro García
Pedro Martel
Carlos Sammarco

Banco Interamericano de Desarrollo

Marzo 2015
Catalogación en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo

Paraguay: desarrollo rural / Gonzalo Muñoz, Carlos E. Ludeña, Álvaro García, Pedro
Martel, Carlos Sanmarco.

p. cm. — (Nota técnica del BID ; 863)

Incluye referencias bibliográficas.

1. Rural development—Paraguay. 2. Agriculture—Technological innovations—
Paraguay. 3. Agricultural productivity—Paraguay. 4. Land tenure—Paraguay. 5. Land
use, Rural—Paraguay. I. Muñoz, Gonzalo. II. Ludeña, Carlos E. III. García, Álvaro.
IV. Martel, Pedro. V. Sanmarco, Carlos. VI. Banco Interamericano de Desarrollo.
División de Cambio Climático y Sostenibilidad. VII. Banco Interamericano de
Desarrollo. División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Administración de Riesgos
por Desastres. VIII. Serie.

IDB-TN-863

Clasificación JEL: Q15, Q16, Q54

Palabras clave: desarrollo rural, agricultura, productividad, sistemas fitosanitarios,
tenencia de la tierra, variabilidad climática, Paraguay

http://www.iadb.org

Copyright © 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons IGO 3.0
Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/
legalcode) y puede ser reproducida para cualquier uso no-comercial otorgando el reconocimiento respectivo al BID. No se
permiten obras derivadas.

Cualquier disputa relacionada con el uso de las obras del BID que no pueda resolverse amistosamente se someterá a arbitraje de
conformidad con las reglas de la CNUDMI (UNCITRAL). El uso del nombre del BID para cualquier fin distinto al reconocimiento
respectivo y el uso del logotipo del BID, no están autorizados por esta licencia CC-IGO y requieren de un acuerdo de licencia
adicional.

Note que el enlace URL incluye términos y condiciones adicionales de esta licencia.

Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco
Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.
 RESUMEN
El documento ofrece un diagnóstico y análisis de los desafíos del sector rural en Paraguay, en
el contexto de su relevancia para la formulación de la Estrategia de País del BID con Paraguay
2013-2017. Se identifican los principales problemas del sector rural paraguayo, para lo cual se
recomienda líneas de acción, entre las cuales se incluyen el promover la Innovación
tecnológica para el aumento de la productividad agropecuaria y superar las barreras al acceso
y adaptación de tecnología en la agricultura familiar campesina, el fortalecimiento de los
sistemas sanitarios y de inocuidad, garantizar la seguridad jurídica de la propiedad de la tierra y
la reducción de la vulnerabilidad al cambio climático y manejo sostenible de los recursos
naturales.

Clasificación JEL: Q15, Q16, Q54

Palabras clave: desarrollo rural, agricultura, productividad, sistemas fitosanitarios, tenencia de
la tierra, variabilidad climática, Paraguay

Citar como:

Muñoz, G., C.E. Ludeña, A. García, P. Martel y C. Sammarco. 2015. Paraguay: Desarrollo
Rural, Banco Interamericano de Desarrollo, Nota Técnica No. 863 (IDB-TN-863), Washington,
DC.

Washington, DC ii
Julio 2014
CONTENIDO

I. INTRODUCCION ...................................................................................................... 1
II. EL SECTOR AGROPECUARIO Y EL AMBITO RURAL EN EL PARAGUAY .......... 2
III. MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL ..................................................................... 6
IV. AVANCES Y DESAFIOS SECTORIALES PENDIENTES ..................................... 7
V. PRIORIDADES DEL GOBIERNO PARAGUAYO 2013-2018 .............................. 16
VI. AREAS DE ACCIÓN PROPUESTAS EN EL SECTOR RURAL DE PARAGUAY18
Riesgos .................................................................................................................................20
VII. MATRIZ DE RESULTADOS E INDICADORES ................................................... 21
VIII. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................... 22
Anexo 1. Cambio Climático – Avances, Principales Problemas a Resolver y Prioridades
del Gobierno ................................................................................................... 24
Anexo 2: Producción, exportaciones y rendimientos de los principales rubros
agropecuarios del Paraguay ........................................................................... 28

iii
Acrónimos

AFC Agricultura Familiar Campesina

BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAPECO Cámara Paraguaya de Exportadores de Cereales y Oleaginosos
CGA Censo General Agropecuario
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
DGEEC Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos
DGRP Dirección General de Registros Públicos
FAPI Federación para la Autodeterminación de los Pueblos
FECOPROD Federación de Cooperativas de la Producción
GEF Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Global Environmental Facility)
GEI Gases de Efecto Invernadero
INDERT Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra
IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura
IPTA Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria
LULUCF Uso del Suelo y Cambios en el Uso del Suelo y Silvicultura
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MIC Ministerio de Industria y Comercio
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
MSA Marco Sectorial de Agricultura
NAMAs Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación (Nationally Appropriate Mitigation
Actions)
OIE Organización Internacional de Epizootias
PIB Producto Interno Bruto
PNCC Programa Nacional de Cambio Climático
PROCAR Programa de Catastro Registral
PRODESAL Programa de Apoyo al Desarrollo de Pequeñas Fincas Algodoneras
PSE Apoyos al Productor (Producer Support Estimates)
REDD Reducción de emisiones provenientes de la deforestación y degradación de
bosques
SENACSA Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Animal
SENAVE Servicio Nacional de Sanidad Vegetal
SEAM Secretaria del Ambiente
SICAR Sistema Informático Catastro Registral
SIGEST Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agrario y Rural
SNC Servicio Nacional de Catastro
REDIEX Red de Inversiones y Exportaciones del Paraguay

iv
I. INTRODUCCION
1. El objetivo de esta nota sectorial es ofrecer un diagnóstico y análisis de los desafíos del
sector rural en Paraguay, en el contexto de su relevancia para la formulación de la
Estrategia de País del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 2013-2017 con
Paraguay. Se identifican los principales problemas del sector rural paraguayo,
incluyendo i) baja y heterogénea productividad del sector; ii) estatus sanitario y de
inocuidad de alimentos rezagado; iii) precariedad en la tenencia de la tierra; y iv) la
necesidad de promover el manejo sostenible de los recursos naturales y adaptar las
prácticas agropecuarias al cambio climático, los cuales afectan directamente el
desarrollo económico y social del país.

2. En este sentido, los desafíos planteados en esta nota sectorial, están alineados con la
problemática desarrollada en el documento de Marco Sectorial de Agricultura (MSA) y
Gestión de Recursos Naturales (GN-2709 recientemente aprobado). En el MSA destaca
que la estabilidad en las políticas macroeconómicas luego de las reformas iniciadas a
mediados de los ochenta, contribuyó al incremento de la tasa de crecimiento de la
agricultura en América Latina y el Caribe (ALC). Particularmente, se destaca el efecto
que han tenido la neutralidad de una política monetaria respecto al tipo de cambio y un
régimen comercial que disminuyó los sesgos anti–exportadores (incluyendo la
protección de rubros importables) en mejorar los incentivos a la inversión privada en
campo y, por ende, en la expansión de las exportaciones agropecuarias (Dewbre et al.
2011; Foster y Valdés, 2010; CEPAL, 2007). Además, se destaca que para ALC el
crecimiento agregado basado en la agricultura sería 2,7 veces más efectivo en la
reducción de la pobreza que un crecimiento del PIB no agropecuario (Foster y Valdés,
2010; Dewbre et al.2011). En materia fiscal, el gasto público dirigido a bienes públicos
rurales es más efectivo en el combate a la pobreza rural, la mejora de productividad
agropecuaria y la conservación de los recursos naturales que aquel dirigido a bienes
privados, como la compra de insumos o productos (Fan et al. 2008). Inversiones en
infraestructura rural y servicios agropecuarios, así como acceso a productos financieros,
contribuyen directamente en este sentido. Con base en el diagnóstico de la situación del
sector agropecuario en ALC y la evidencia empírica dentro y fuera de la región, el MSA
propone tres áreas de acción que deberán ser atendidas en los próximos años:
a. Los aumentos de productividad agropecuaria son bajos y muy heterogéneos;
b. El crecimiento agrícola no ha beneficiado por igual a la población rural en ALC;
c. La agricultura es muy vulnerables al cambio climático y la expansión agropecuaria
tiene impactos negativos en los recursos naturales del país.

1
II. EL SECTOR AGROPECUARIO Y EL AMBITO RURAL EN EL
PARAGUAY
3. El Paraguay posee una economía que es fuertemente dependiente del desempeño del
sector agropecuario. En 2013, el PIB agropecuario representó el 24.6% de PIB total; el
69.7% del valor total de la exportaciones y la producción primaria del sector generó más
de una cuarta parte del empleo total. Dada su naturaleza, el sector es altamente
vulnerable a los factores climáticos y a las fluctuaciones de la demanda internacional, lo
cual lo hace bastante volátil (Figura 1). En 2012, el valor total del PIB se redujo en 2.1%
debido, en gran parte, a los efectos de la sequía que afectó a los principales cultivos,
ocasionando una caída del 28.3% del PIB agrícola; mientras que gracias a la
recuperación del sector agropecuario en el 2013 el PIB creció en 13.6%, el mayor
crecimiento proyectado en la región para ese año.

Figura 1. Evolución del PIB Agrícola y Ganadero en Paraguay, 2007-2013

60
50
40
Cambio Porcentual (%)

30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*

PIB Agrícola PIB Ganadero

Fuente: Banco Central de Paraguay. (*) Proyección

4. Previo a la caída de la producción del 2012, el comportamiento del sector agropecuario

fue favorable. El valor bruto de la producción agrícola registró un crecimiento acumulado
de 78% para el periodo 2001-2011, en valores constantes, equivalente a un crecimiento
anual acumulativo de casi 6% anual. El sector ganadero por su parte, acumuló en el
mencionado período un crecimiento del 58%, con un crecimiento anual del 4,7%, dentro
del cual, la producción de carne creció en 66% (5,2% anual) y la producción láctea en
36% (3,1% anual). La evolución de las exportaciones indica una importante
recomposición de la canasta de bienes en los últimos 20 años. Con respecto al año
1990, las exportaciones de soja crecieron 8,5 veces, las de aceites vegetales se
multiplicaron por 25 y las de carne son actualmente 10 veces mayores. En el presente
existe una gran concentración de las exportaciones en tres rubros y sus derivados: soja,
carne y cereales con un 80% del valor, rubro que en los 90 alcanzaban el 40%. Por otra

2
 parte, los rubros de la agricultura familiar (ej., algodón, sésamo, mandioca) representan
menos del 10% del valor de las exportaciones del país.

5. Al ser la economía del Paraguay fuertemente dependiente del sector agropecuario, esta
condición la hace altamente vulnerable a las condiciones climáticas principalmente por
dos vías. La primera es que su estructura productiva se sustenta en la agricultura y la
ganadería, y las exportaciones se basan en una canasta concentrada en pocos rubros,
cuya producción es sensible al clima. Esta concentración en pocos cultivos hace que
shocks externos como eventos climáticos se exacerben. La segunda es que posee
infraestructura y capacidad logística relacionada al comercio internacional poco
desarrollada, y con capacidad de transporte fuertemente dependiente del caudal de los
ríos navegables (Mesquita et al. 2008). Los cambios en los caudales de los ríos
Paraguay y Paraná constituyen un importante factor que pueden influir sobre los costos
de flete de los productos nacionales, y afectar el flujo comercial, tanto de los productos
exportados como de los importados. Se espera que estas condiciones se agraven con
el cambio climático con el aumento de eventos climáticos más intensos y frecuentes,1
pudiendo impactar entre 1.5 y 2.5% del PIB agrícola hasta en el periodo entre 2010 y
2040 (CEPAL, 2014). Esto haría que las necesidades de reducción de vulnerabilidad y
adaptación sean mayores para el sector.

6. Por otro lado, el sector agropecuario muestra en los últimos años un dinamismo
significativo fundado en la expansión de la agricultura extensiva, cerealera y oleaginosa
(Anexo 2, Gráfico 1), la producción de carne vacuna y la producción láctea (Anexo 2,
Gráfico 2), teniendo este avance como consecuencia impactos en los recursos
forestales del país. Tanto la agricultura cerealera y oleaginosa, como la carne vacuna se
han insertado en forma competitiva en los mercados internacionales contando con un
potencial de expansión significativo (ver Anexo 2, Gráfico 3), actualmente limitado por la
sustentabilidad de los recursos naturales, especialmente suelos 2 . La incorporación y
adaptación tecnológica (siembre directa, uso transgénicos y fertilizantes) ha sido motor
del dinamismo reflejado en rendimientos agrícolas crecientes en algunos rubros, y en
costos competitivos, acompañado por la organización empresarial eficiente de servicios
de apoyo (Rocha y Villalobos, 2012). Este desarrollo agrícola ha sido acompañado más
recientemente, por inversiones en procesamiento agroindustrial que agregan valor a la
producción, alcanzando el 25% de la Inversión Extranjera Directa de los últimos 10 años
(Cresta y Velaztiquí, 2013) y en particular en la soja duplicando en la última década la
capacidad de procesamiento (ver Anexo 2, Gráfico 4 y Tabla 4).

7. Cabe señalar, sin embargo, que la expansión agrícola empresarial se ha basado en la

utilización de los suelos más aptos en esquemas productivos de alta intensidad en el

1
Se estiman aumentos en temperatura de 1 C hasta 2-2.5 C entre 2020 y 2050, especialmente en el norte y
noroeste de la cuenca del río Paraguay, reducción de lluvias hacia el oeste y noreste del país (Chaco), e
incrementos hacia el norte y sureste del río Paraná (SEAM, 2011).
2
Según el Censo 2008 se encontraban aun 3 millones de hectáreas en la región Oriental disponibles para
agricultura, de las cuales al 2012 según el MAG quedarían disponibles 1,7 millones de hectáreas.
3
 uso de los mismos. La frontera agrícola es aún significativa 3, pero implica la habilitación
de zonas o regiones con infraestructura no desarrollada (p.ej. riego), menos pobladas y
con ecosistemas más vulnerables que requieren un manejo de mayor sesgo
conservacionista que asegure la sustentabilidad de los recursos (suelos, hídricos,
bosques). Esta ha implicado en los últimos años, que según datos de WWF, Guyra
Paraguay y Hansen et al. (2013), la deforestación en Paraguay haya alcanzado 10 mil
hectáreas anuales en el quinquenio 2005-2010 en la Región Oriental y 225 mil
hectáreas anuales en el período 2009-2013 en la Región Occidental, las cuales son de
las más altas en la región. Esto hace que 93% de las emisiones totales de gases de
efecto invernadero (GEI) sea por cambio en el uso de la tierra y silvicultura, debido a la
conversión de bosques y praderas asociados a la expansión de la frontera agrícola
(SEAM, 2011). Adicionalmente se registran emisiones directas de agricultura y
ganadería por las emisiones de metano en ganadería y por las emisiones de óxido
nitroso por el uso de fertilizantes en cultivos. Con esto, las emisiones asociadas a las
actividades agropecuarias, representan un 95% del total de emisiones del Paraguay.

8. En cuanto a empleo, en 2011, 60% de la población ocupada del país está directa o
indirectamente vinculada a la actividad agraria del país, según estimaciones del
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y del IICA (2012). Además del empleo
generado directamente por el sector, esta cifra incluye un 10% de los ocupados en
agro-industrias y 20% ocupados en agro-servicios. De acuerdo a los datos del último
Censo Agropecuario (2008), existían en el país un total 288.875 fincas de las cuales un
91% eran definidas como parte de la Agricultura Familiar Campesina (AFC) (menores a
50 has).4 En términos de superficie, la AFC solo representan un 6% (1,9 millones de
has) del total.

9. En el caso de la AFC sea en propiedad, arrendamiento, u otra relación, en el pasado

sustentada en el monocultivo del algodón, la realidad de los últimos años muestra
algunos casos exitosos de articulación con la agroindustria procesadora en rubros como
la mandioca, la caña de azúcar, las frutas cítricas y otras, el sésamo y más
recientemente la stevia, y también -en cierta medida- con la agroindustria láctea (Tabla
1). Sin embargo, a diferencia del dinamismo de la agricultura empresarial, en la AFC se
observa en general una caída de la productividad de los suelos reflejada en la reducción
de rendimientos (ej. sésamo, mandioca y algodón) y consiguientemente de los ingresos
de las unidades familiares. Otra evidencia radica en los índices de pobreza existentes

3
Según la Dirección General de Planificación del MAG, la Región Occidental (Chaco) contaría con un potencial
cultivable de 2,3 millones de hectáreas, de las cuales el 98% estaría disponible para una agricultura que aplique
prácticas conservacionistas de manejo de los suelos, como el laboreo mínimo.
4
En el marco de la 7ª Reunión Especializada de la Agricultura Familiar (REAF), a nivel país: “Agricultura familiar es
aquella actividad productiva rural que se ejecuta utilizando principalmente la fuerza de trabajo familiar para la
producción de un predio; que además no contrata en el año un número mayor de 20 trabajadores asalariados de
manera temporal en épocas especificas del proceso productivo, que residen en la finca y/o en comunidades
cercanas y que no utiliza, bajo condición alguna sea en propiedad, arrendamiento, u otra relación, más de 50
hectáreas en la Región Oriental y 500 hectáreas en la Región Occidental de tierras independientemente del rubro
productivo”
4
 en el país, fuertemente acentuados en el medio rural, lo que indica que la agricultura
familiar no ha logrado atenuar esta realidad a través de la captura de ingresos que
posibiliten superar la línea de pobreza a la población rural.

Tabla 1. Participación de la Agricultura Familiar Campesina en la producción total

Fincas Área cultivada Producción Participación

Rubros
(Número) (Hectáreas) (Toneladas) (%)
Poroto 208,655 52,180 41,883 93.9
Mandioca 219,032 161,222 2,075,594 93.6
Kaa Hee 1,303 771 911 93.6
Tabaco 2,545 2,078 3,500 93.1
Tártago 4,655 4,266 4,506 91.6
Algodón 52,791 60,331 57,205 89.7
Batata 12,391 4,519 38,891 89.6
Sésamo 40,176 60,537 44,506 88.9
Menta 490 537 1,016 87.8
Caña de azúcar 19,784 44,863 2,672,521 52.6
Maní 47,592 13,886 11,254 37.5
Fuente: Censo General Agropecuario 2008, MAG

10. En cuanto a servicios financieros, si bien las cifras globales de crédito al sector
agropecuario han incrementado; el financiamiento de la AFC tiene escasa cobertura y
se concentra en créditos de corto plazo. Según el Censo General Agropecuario (CGA)
del 2008 sólo el 17,7 % del total de las explotaciones agropecuarias recibían créditos y
dentro de las menores a 20 hectáreas, el 14,6 % accedían al crédito. Por su parte, el
crédito destinado principalmente a la producción agrícola empresarial y en menor
medida al ganadero ha crecido significativamente acompañando el aumento de la
actividad sectorial. Según el Instituto de Desarrollo (2013), en el periodo 2009-2013 el
crédito agropecuario, agricultura y ganadería, concedido por Bancos y Financieras
creció de U$ 1826 millones a US 4261 millones en dólares corrientes.

11. El ámbito rural juega además un importante papel desde una perspectiva social. A nivel
nacional, el 32,4% de la población era pobre en el año 2011 según la Dirección General
de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC). De ese total, el 18,0% corresponde a
pobres extremos. En el área rural, la pobreza afecta al 44,8% de la población, de los
cuales el 29,6% corresponde a pobreza extrema, es decir, el doble que el nivel nacional
y el triple que el área urbana.

5
III. MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL
12. La institucionalidad pública del sector agropecuario y el ámbito rural de Paraguay se
compone básicamente del Sector Público Agropecuario con sus diversos actores
relacionados a la formulación y ejecución de políticas, prestación de servicios,
aplicación de normativas y regulaciones, y financiadores de la actividad agropecuaria,
entre sus componentes más relevantes. A su vez la institucionalidad privada sectorial se
compone de la estructura empresarial del sector primario y agroindustrial, sus
gremiales, cámaras y organizaciones representativas, así como de las empresas de
servicios de naturaleza múltiple, entre las que se destacan proveedores de insumos y
equipamiento, entidades financieras que asisten al sector, y servicios de logística y
transporte relacionados al flujo de mercaderías en el territorio nacional y ligados al
comercio exterior.

13. El principal actor institucional del sector público es el Ministerio de Agricultura y

Ganadería (MAG), articulado con un conjunto de entes autárquicos que operan en las
áreas de políticas de tierras (Instituto de Desarrollo Rural y de la Tierra, INDERT),
investigación tecnológica (Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria, IPTA), servicios
de sanidad e inocuidad tanto animal como vegetal (Servicio Nacional de Sanidad
Vegetal (SENAVE) y la Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Animal (SENACSA)), el
financiamiento público de la agricultura familiar (Banco Nacional de Fomento, Crédito
Agrícola Habilitación y Fondo Ganadero). Actualmente existe el Sistema Integrado de
Gestión para el Desarrollo Agrario y Rural (SIGEST) creado por Decreto del Poder
Ejecutivo Nº 169/2008 siendo su objetivo asegurar la coherencia de contenidos y la
implementación orgánica y eficaz de las Políticas Sectoriales de Desarrollo
Agropecuario y Rural. En lo referente a las políticas ambientales, que naturalmente
comprenden al sector agropecuario por implicar recursos naturales involucrados en la
producción, la autoridad es la Secretaría del Ambiente (SEAM), otro entre autárquico.
Con respecto a la promoción de exportaciones la referencia institucional es la Red de
Inversiones y Exportaciones de Paraguay (REDIEX) organismo dependiente del
Ministerio de Industria y Comercio (MIC).

14. Más allá de las normativas específicas existentes para cada actividad del sector
agropecuario, se destacan algunas por constituir el encuadre legal de políticas muy
específicas de la realidad del Paraguay, como lo es hasta el momento la Ley de
Reforma Agraria que regula la concesión de tierras a la AFC bajo el modelo de
asentamientos y a grupos vulnerables como las comunidades indígenas. Cabe señalar
el Estatuto Agrario (Ley 1863/02) como marco general para el desarrollo del sector
agropecuario, y a la ley de inversiones extranjeras (Ley 117/92) que equipara la
inversión extranjera a la inversión nacional en cuanto a derechos y obligaciones.

15. En materia de administración de tierras, las principales instituciones son el Servicio

Nacional de Catastro (SNC) dependiente del Ministerio de Hacienda y la Dirección
General de Registros Públicos (DGRP) dependiente de la Corte Suprema de Justicia. El
6
 SNC responsable de mantener el inventario de todos los inmuebles del país, tiene entre
sus principales funciones las de asignar la nomenclatura catastral a los inmuebles del
país y la emisión del certificado catastral de inmuebles. La presentación de este
certificado es necesaria para inscribir al inmueble en la DGRP, responsable de
contribuir al ordenamiento de los registros Públicos, cuyos cometidos son los de
administrar y mantener los registros públicos nacionales vinculados jurídica y
registralmente en todos los registros públicos del país, con el fin de elevar la seguridad
jurídica de los títulos de propiedad inmobiliaria.

16. Con la implementación de la Ley 1561/00, que crea el Sistema Nacional del Ambiente
(SISNAM) y la Secretaria del Ambiente (SEAM), se establece a la SEAM como
autoridad de aplicación del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático (CMNUCC) y su Protocolo de Kioto, dando las funciones propias de un punto
focal a la institución. Con la promulgación de esta Ley, las funciones establecidas para
la Oficina Paraguaya de Implementación Conjunta quedan suscriptas a la SEAM, por lo
cual en el año 2001 se dispone que esta oficina cumpla funciones dentro de la
estructura de la SEAM. Ante la evolución de las negociaciones internacionales, la
reglamentación de los mecanismos de flexibilización del Protocolo de Kioto, en especial
en lo referido al Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), la SEAM creó un Programa
Nacional de Cambio Climático (PNCC), a través de la promulgación por el Poder
Ejecutivo del Decreto Nº 14.943 del 9 de octubre del año 2001. El PNCC está
constituido por dos órganos: una Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC) como
legislativo y hacedor de políticas constituido por 17 instituciones públicas, privadas, de
la sociedad civil y de la academia; y un órgano ejecutivo, la Oficina Nacional de Cambio
Climático (ONCC). Como resultado de este proceso institucional, de ha preparado el
Plan de Acción Nacional sobre Cambio Climático (PANCC). En base al PANCC se está
elaborando Estrategia Nacional de Implementación.

IV. AVANCES Y DESAFIOS SECTORIALES PENDIENTES

17. Entre los avances más significativos de la última década se destacan :
a. La inserción competitiva de la agricultura cerealera y oleaginosa, así como la
producción de carne vacuna en los mercados Internacionales. Un significativo
crecimiento de las exportaciones se observa en la soja, cereales y carne vacuna,
como resultado de la combinación de factores de mercado (demanda y precios
atractivos) y costos competitivos. En el año 2011, récord de producción de soja, el 73
% del volumen total tuvo como destino la exportación. En el período 2000-2011 las
exportaciones de soja aumentaron 2,5 veces, pasando de 2 a 5 millones de
toneladas. De los principales productores del mundo, Paraguay es el de mayor
incremento de producción en los últimos año (ver Anexo 2, Tabla 3) Las
exportaciones de trigo y de maíz crecieron a una tasa acumulativa anual del 26,1 % y
20,7% anual en el período 2000-2012, respectivamente. Las exportaciones de carne
vacuna se multiplicaron en 4 veces entre el 2000 y 2010 según datos de SENACSA,

7
 para luego sufrir un descenso como consecuencia de los focos aftósicos ocurridos en
los años 2011 y 2012 que cerraron a Paraguay el acceso sus principales mercados.
b. El crecimiento de la agroindustria de procesamiento de cereales, oleaginosos,
carne vacuna y otros rubros agropecuarios (mandioca, caña de azúcar,
sésamo, jugos de fruta, leche). El crecimiento de la producción primaria de algunos
rubros fue acompañado por un proceso de industrialización con el consiguiente
agregado de valor de productos procesados que han sido destinados tanto al
mercado local como a la exportación. En el caso de la soja la actividad industrial
creció a una tasa acumulativa anual del 3,1 % en el período 2000-2011. De procesar
100 mil toneladas a fines de los 80, se alcanzó una industrialización record de casi
1,6 millones de toneladas en el 2011. (ver Anexo 2, Tabla 3)
c. El crecimiento de la superficie agrícola de los principales rubros y el hato
ganadero vacuno. Las tasas acumulativas de crecimiento anual de la superficie
cultivada fueron del 7,2 % en el caso de la soja, del 9,2% en el trigo y del 6,1% en el
maíz para el período 2000-2012 (Anexo 2, Gráfico 1). Las existencias del hato
ganadero aumentaron a una tasa acumulativa anual del 2,5 % para el mismo período
(Anexo 2, Gráfico 2).
d. Avances en el apoyo a la Agricultura Familiar Campesina. Se han desarrollado
experiencias exitosas con mejora cuantificada de los ingresos de los pequeños
agricultores y como consecuencia de ello un cambio en su padrón de consumo y
acceso a servicios básicos. Por ejemplo, se realizó una articulación FRUTIKA-
pequeños productores de pomelo, mburucuyá y naranjas, de Caazapá (AECID y
CEPAL, 2010). Los resultados muestran que productores participantes del programa
lograron ingresos per cápita promedio de 5,5 millones de Guaraníes al año, versus
ingresos de 3,3 millones de Guaraníes de productores que no participaron del
proyecto.
e. El ordenamiento de la institucionalidad Catastral y Registral. A través del
Programa de Catastro Registral (PROCAR), financiado mediante el Préstamo
1448/OC-PR del BID fue posible abordar una primera etapa para regularizar algunos
de los factores que afectan la tenencia de la tierra en el país, como las barreras a la
inscripción de transacciones en el Registro de inmuebles y las deficiencias del
proceso de adjudicación de tierras. Mediante el PROCAR se instalaron oficinas
regionales de la DGRP y el SNC (Ciudad del Este, Coronel Oviedo y Encarnación),
las cuales procesan más de 1000 expedientes mensuales. Se realizaron estudios
para incrementar la eficiencia y eficacia de los trámites de registro en términos de
tiempos y costos involucrados, los que se vio plasmado en algunos servicios. Por
ejemplo en el SNC se produjo: a) un aumento de cantidad de expediente procesados
mayor al 50% del período agosto2004/julio 2005 al agosto2010/julio2011; b) el
personal se redujo de 129 a 68 (al 53%); c) el horario de trabajo pasó de 7:00 a 13:00
horas al de 7:00 a 17:00 horas; y d) la emisión del certificado de valuación de
propiedades se redujo de 2 semanas a 5 minutos. Además de estos resultados a
través del PROCAR se implementaron acciones tanto en el SNC como en la DGRP
para disminuir la inseguridad jurídica de los títulos de propiedad. Se logró el 100% de

8
 la digitación del catastro alfanumérico tanto urbano como rural y la digitalización de la
totalidad de la cartografía catastral urbana. La Dirección Nacional de registros
Públicos digitalizó más de 1 millón de asientos registrales.
f. Reducción de la deforestación y degradación de los bosques. Se estableció un
Programa Nacional Conjunto en Agosto 2011 con el objetivo de asistir al Paraguay
para el establecimiento de un programa REDD+ a nivel nacional teniendo en cuenta
las directrices de UN REDD y las directrices de la Federación para la
Autodeterminación de los Pueblos (FAPI) que se aplicarán para la implementación en
territorios indígenas. El Programa apoya el desarrollo de capacidades a nivel
nacional y local buscando lograr los siguientes tres efectos y sus respectivos
resultados: 1) Capacidad institucional y técnica mejorada de las organizaciones de
Gobierno y de la Sociedad Civil para gerenciar actividades REDD+ en Paraguay; 2)
Capacidad establecida para implementar REDD+ a nivel local; y 3) Aumento del
conocimiento y generación de capacidades para el tema REDD+ a las comunidades
dependientes de los bosques, en especial los pueblos indígenas y otros actores
claves del país. De acuerdo a la Fundación Moisés Bertoni (2012) esta intervención
contribuiría a contar con un Inventario Forestal Nacional, la implementación de un
Sistema Nacional de Monitoreo Forestal, y el desarrollo de un Sistema Nacional de
contabilidad de carbono y manejo de datos.

18. Los principales desafíos del sector agropecuario y del ámbito rural para contribuir al
crecimiento sostenible y fortalecer los mecanismos de inclusión se han agrupado de la
siguiente manera:
I. Baja y heterogénea productividad sectorial
II. Estatus sanitario y de inocuidad de alimentos rezagado
III. Garantizar la seguridad jurídica de la propiedad de la tierra
IV. Reducción de las vulnerabilidades al cambio climático y manejo sostenible de los
recursos naturales.

19. Para atender estos cuatro desafíos específicos, se requerirá prestar especial atención a
la estructura institucional vigente del sector público agropecuario y la orientación del
gasto público. La prestación de servicios o bienes públicos agropecuarios para el apoyo
al desempeño más competitivo y equilibrado del sector rural. Es mediante bienes
públicos de alta calificación que se generan procesos de instalación de capacidades y
transformaciones productivas perdurables en la pequeña agricultura, sumado a los
necesarios procesos asociativos que confieren el marco apropiado para la creación de
capital social y la articulación con el mercado. El último estudio de Estimación de
Apoyos al Productor (PSE) que se realizó con cifras al 2011, destaca que el gasto fiscal
del sector tiene una con una baja orientación hacia servicios generales (solo 16%)
(Figura 2A) y es bajo con relación a los ingresos brutos de los productores paraguayos
(1%) (Figura 2B).

9
 Figura 2. Estructura del Gasto Fiscal en el sector agropecuario en Paraguay, 2011

A. Estructura de Apoyos al Productor (PSE) B. Gasto Fiscal como porcentaje de los Ingresos
Brutos del sector

40%
100%
16% 13% 16% 35%
80% 38% 30%
49% 54% 25%
60% 73% 74%
20%
84% 87% 84% 15%
40%
62% 51% 10%
46% 5%
20%
27% 26%
0%
0%

% Apoyos directos %Servicios e Infraestructura Rural %VAB

Fuente: Base de datos de Agrimonitor (BID).

20. A su vez, como parte del mismo desafío, relativo al desempeño de la institucionalidad
pública agropecuaria, surge la necesidad de mejorar la efectividad de los servicios que
integran el menú de prestaciones a cargo de la propia estructura del MAG. Esto supone
principalmente además de incrementar el gasto fiscal del sector y mejorar la distribución
del mismo, aumentar significativamente la presión de seguimiento y evaluación sobre
los servicios, mejorar su calificación profesional, mediante procesos de renovación
calificada y capacitación o actualización profesional y, a la vez, dotarlos de mayores
recursos a nivel local. Calderón (2009) sugiere que un mejor desempeño del MAG exige
la focalización de sus acciones y una priorización de aquellas funciones, las cuales se
justifican por su especialización.

I. Baja y heterogénea productividad sectorial

21. La productividad total del sector agropecuario paraguayo presenta uno de los índices
más bajos de la región (Tabla 2), con un crecimiento de apenas 1.1% para el período
2006-2011, que representa el 50% del promedio para los países de LAC y solamente
por encima de las tasas registradas por Bolivia, Panamá, Trinidad y Tobago, Haití y
Colombia (IFPRI, 2013). Por otra parte, la evolución de los rendimientos de los
principales rubros agrícolas comprendidos en la agricultura empresarial (soja, trigo,
maíz y girasol) y de otros rubros correspondientes a la AFC (sésamo, mandioca y caña
de azúcar) detallada en el Anexo 2, muestra comportamientos mezclados. Mientras que
maíz y el trigo muestran tendencias crecientes en la evolución de los rendimientos, la
soja muestra una tendencia decreciente acompañando al crecimiento significativo del
área anual cultivada. En cualquiera de las situaciones, la evolución revela fuertes
fluctuaciones ocasionadas por factores climáticos que afectaron a los cultivos muy
especialmente en las sequías de 2008-2009 y la sequía del 2012, lo cual provocó una

10
 reducción marcada de la producción y los ingresos de la agricultura y del país, lo cual se
observa en las cifras del PIB a nivel país (Figura 1).

Tabla 2. Indicadores de Productividad agropecuaria para América Latina, 2000-2011

Productividad Total de Factores Valor agregado agropecuario
País (PTF) Crecimiento (%) por empleado (2000 U$)
2001-2005 2006-2011 2000 2011
Bolivia -4.5 -0.2 607 629
Chile 2.5 3.8 4,429 6,543
Colombia 2.2 0.7 2,720 3,485
Paraguay -0.9 1.1 1,694 2,797
Perú 2.9 4.4 1,364 1,837
Uruguay 3.0 2.7 6,967 9,391
Promedio ALC 2.3 2.2 2,872 3,785
Fuente: IFPRI-Global Food Policy Report 2013 y Banco Mundial WDI.

22. Adicionalmente, en la AFC el cambio tecnológico orientado a la mayor productividad no

presenta hasta el momento resultados positivos. La extensión agrícola es de baja
cobertura aún. Según CGA (2008), la Dirección de Extensión Agraria del MAG es la de
mayor cobertura asistiendo a un número de 13.598 productores del estrato de la
Agricultura Familiar, pero que representa solo 6% de la población de los agricultores
familiares. Al mismo tiempo, la intensidad y principalmente calidad de la extensión
agrícola, medida por la evolución de los rendimientos obtenidos, no parece suficiente
(Moriya y Maino 2013). En los casos del sésamo, rubro parcialmente sustitutivo del
algodón en los sistemas productivos de la AFC, y en la mandioca de gran relevancia
como cultivo de renta y autoconsumo para dichos sistemas productivos, se verifica una
tendencia decreciente de los rendimientos y una variabilidad sugestiva explicada tanto
por las adversidades climáticas como por debilidades tecnológicas. (ver Anexo 2,
Gráfico 5).

23. No obstante se han registrado algunas experiencias de Programas y Proyectos

financiados por organismos de cooperación técnica y financiera (ej. PRODESAL,
PR0082, según Moriya y Maino, 2013), que han alcanzado resultados promisorios. La
mayoría de estas experiencias positivas han brindado asistencia técnica integral que ha
contribuido a incrementar la productividad de pequeños productores a la vez que ha
contribuido a mejorar su acceso a mercados más dinámicos. En el caso de la caña de
azúcar la tendencia del período se caracteriza por cierto crecimiento, reflejando mejores
condiciones de los sistemas productivos para enfrentar las condiciones de sequía y una
genética en continua evolución que ha sido incorporada a través de la agroindustria de
procesamiento a la cadena productiva.

24. Otra dimensión de la competitividad asociada a los rendimientos agrícolas se observa al

comparar la productividad de los diferentes rubros respecto a los países de la región
con los cuales el Paraguay compite por los mercados. (ver Anexo 2, Tabla 5).
11
 25. Los desafíos ante la baja y heterogénea productividad deberían ser enfrentados con
diferentes instrumentos sobre dos ejes estratégicos, uno puesto en la permanente
innovación tecnológica para mantener competitividad de calidad y costos, y el otro para
introducir innovaciones en los materiales genéticos y en el manejo de los cultivos que
mitiguen los efectos de la variabilidad climática, especialmente ante los fenómenos
adversos como la sequía. Este desafío conduce directamente a la capacidad de
generación de conocimiento en la investigación agropecuaria, lo cual se asocia a
asignación de recursos financieros y a la disponibilidad de una masa crítica de recursos
humanos de alta calificación (investigadores con postgrados de maestrías y
doctorados), fuertemente vinculados a centros de excelencia científica regional y
mundial, para poder responder a esta problemática en todo el menú de las actividades
productivas, tanto de la agricultura empresarial, como de la AFC, pero en particular a
esta última Una mejora de la productividad se traduce en mayores ingresos netos y
como consecuencia en una mejora en el nivel de vida de los productores

26. La capacidad de generación de conocimientos en investigación e innovación

agropecuaria, asociados a recursos financieros y a recursos humanos de alta
calificación5, vinculados a centros de excelencia científica mundial, es un bien público
que puede contribuir a atenuar las fluctuaciones de los rendimientos y a mejorar los
niveles de productividad.

27. Por otra parte habrá que analizar como levantar las barreras que enfrenta la AFC para
la adopción de tecnologías, las cuales se podrían resumir en: i) problemas de
transferencia de la tecnología y la extensión agraria; ii) limitado acceso a información
adecuada o falta de la misma y iii) problemas de acceso al crédito.

II. Estatus sanitario y de inocuidad de los alimentos rezagado

28. De acuerdo al estudio "Análisis del Gasto Público en Servicios de Sanidad Agropecuaria
e Inocuidad de Alimentos" (Giménez, 2012) luego de un informe ampliamente positivo
de la Misión de la Organización Internacional de Epizootias (OIE) de los servicios
veterinarios del Paraguay respecto a sus funciones de vigilancia, control y certificación
de las exportaciones de carne bovina, se produjeron en el año 2011 y 2012 focos
aftósicos en el departamento de San Pedro, con consecuencias comerciales
fuertemente negativas con pérdida de mercados para el país y perjuicios económicos al
sector productor. Estimaciones sobre las consecuencias temporales del mismo indican
que las exportaciones cayeron un 29%, unos 50.000 trabajadores perdieron su empleo
y fueron suspendidos importantes planes de inversión. Estos eventos demostraron
insuficientes controles sobre agentes patógenos de alto potencial de impacto comercial
negativo para un rubro estratégico de la economía del Paraguay.
5
En el año 2011 existían sólo 0,07 investigadores de jornada completa por cada 1.000 habitantes de la Población
Económicamente Activa (PEA) (225 investigadores), muy por debajo del promedio latinoamericano (0,83
investigadores). Para alcanzar un nivel de inversión en investigación y desarrollo del 0,3% del PBI se requeriría
cerca de 1000 investigadores a tiempo completo.
12
 29. Asimismo los rechazos de embarques de exportación en destino a varios productos
agropecuarios constituyen un alerta sobre la necesidad de fortalecer los mecanismos de
prevención y control. De acuerdo a datos del SENAVE entre el año 2000 y el 2011 se
verificaron 69 casos de rechazo de exportaciones en destino. 6 Las causales de los
rechazos respondieron a la presencia de productos químicos no autorizados,
aflatoxinas, salmonella, etc. Giménez (2012) destaca que a pesar de asignaciones
presupuestales incrementales recibidas por las entidades de Sanidad e Inocuidad, se
manifiestan debilidades institucionales en cuanto a recursos humanos, infraestructura y
equipamientos, principalmente laboratorios, y decisiones de gestión perjudiciales sobre
la actitud y motivación del personal técnico y paratécnico. Complementariamente la
ausencia de status sanitario en las producciones de otras carnes no vacunas (aves,
cerdos) imposibilitan acceder a los mercados internacionales.

30. Las razones de este comportamiento deficitario se sintetizan en las siguientes causas: i)
insuficiente calificación de los recursos humanos, ii) carencias de infraestructura y
equipamiento de laboratorios, iii) sistemas de control ineficaces que requieren de
innovaciones tecnológicas, iv) escasa importancia estratégica de la sanidad e inocuidad
en el desarrollo sectorial, v) decisiones políticas adoptadas con ausencia de una visión
de gestión humana que potencie la motivación y actitud de alto profesionalismo en el
personal involucrado en tareas de vigilancia sanitaria y de inocuidad. (Giménez, 2012).

III. Garantizar la seguridad jurídica de la propiedad de la tierra

31. Una mejora de la situación de la tenencia de la tierra en el país contribuiría directamente
al crecimiento sostenible del sector agropecuario paraguayo, con beneficios que
permeen a todos los segmentos de la población rural (Valdés et al., 2011). Según el
CGA 2008, el 53% de las 288.875 fincas existentes en Paraguay carecen de un título de
propiedad formal (el censo anterior de 1991 arrojó un porcentaje similar). La
precariedad de los derechos de propiedad sobre la tierra es aún mayor entre los
pequeños productores; los de menos de 5 hectáreas el 66% declara que no cuenta con
título definitiva de propiedad. Además, existen 521 fincas catastrales de comunidades
indígenas en el país, varias de las cuales tienen conflictos no resueltos en la tenencia
de sus tierras. Problemas de tenencia como la superposición de derechos de propiedad
sobre un mismo inmueble (en 70% de inmuebles), la superposición física medido por el
índice de superposición (superficie de tierra catastrada dividido por la superficie de tierra
geográfica) cuyo promedio para 209 distritos es de 1,75; y la ocupación informal de
tierras fiscales (existen más de 210.000 ocupantes de tierras del estado sin títulos)
limitan la inversión productiva en campo y el acceso de muchas familias rurales al
mercado inmobiliario.

6
Los mercados fueron Japón (maní), Chile (cedrón y lemongrass), Estados Unidos (maní tostado, semilla de
sésamo, edulcorante en gotas, té de hierbas, Lemon Widsom, accesorio masticable) y la Unión Europea (maní,
carne, stevia rebaudiana, te de hierbas y orégano).
13
32. En este contexto el desafío consiste en lograr superar las deficiencias que persisten en
la política de tierras en la que la información del Catastro y Registro de Propiedad no
permiten consolidar aun la seguridad jurídica indispensable sobre el recurso tierra, a
efectos de la inversión y el desarrollo productivo, así como la estabilidad social en el
sector rural. El Banco a través de una asistencia específica (Programa Catastro
Registral 1448/OC-PR) colaboró activamente a la obtención de este objetivo, pero los
avances alcanzados en el relevamiento catastral no pudieron ser complementados con
la documentación legal correspondiente que otorga el derecho de propiedad.

33. Si bien la mencionada operación inició el proceso destinado a hacer más eficiente la
administración de tierras en Paraguay, dicho proceso requiere ser expandido para
atender desafíos pendientes en materia de cobertura, efectividad y eficiencia en los
servicios de registro y catastro, así como lograr la formalización de la propiedad
inmueble. En el caso de los Servicios de registro, se requiere continuar eliminando
barreras a su acceso, especialmente en el interior del país, hacer más expedito el
servicio cumpliendo los tiempos establecidos por ley en cuanto a expedición de
certificados registrales (10 días) e inscripción de actos y contratos (20 días) entre otros,
mejorar la claridad de los procesos de inscripción y archivo continuando la digitalización
de asientos registrales (resta digitalizar 830 mil). En el caso de los Servicios de catastro,
un reto similar ocurre en cuanto a su agilidad en el procesamiento de certificados
catastrales: solo el 41% de éstos son emitidos en los siete días que la normativa
establece. Un desafío central es lograr la vinculación de ambas bases de datos (registro
y catastro), mediante el SICAR (Sistema Informático Catastro Registral), de manera
formal de tal manera que se garantice la coordinación, articulación, y actualización de la
información catastro registral de la tierra. El abordaje de estos retos debe ir
acompañado por el inicio del proceso de formalización de la propiedad inmueble en el
país, que permitirá además sanear la información de los actuales sistemas digitalizados
de registro y catastro, a ser interconectados a través del SICAR, elemento fundamental
para consolidar la seguridad jurídica de los títulos existentes.

IV. Reducción de la vulnerabilidad al cambio climático y manejo sostenible de los

recursos naturales
34. En general, se han dado los primeros pasos para sentar las bases de una gestión
pública que reduzca la vulnerabilidad al cambio climático del sector agropecuario y la
deforestación. Esto se refleja en el desarrollo de disposiciones legales, normativas,
participación en acuerdos internacionales, y programas piloto de inversión a pequeña
escala. A pesar de estos avances, la débil capacidad institucional dificulta la
implementación de iniciativas de manera efectiva. Para muchos de los programas en
marcha, todavía sus resultados no se han materializado. Por ejemplo, los resultados
esperados bajo el PNCC y sus diferentes líneas estratégicas son el desarrollo de
acciones de adaptación en base a la adaptación del sector agropecuario al cambio
climático mediante tecnologías apropiadas, el mejoramiento de las capacidades
nacionales para enfrentar los impactos negativos del cambio climático, generación de

14
 incentivos financieros a los propietarios de sumideros y conservación, fijación y
prevención de emisiones en el sector forestal.

35. La implementación efectiva del marco legal y normativo del país debe traducirse en la
internalización a nivel del sector agropecuario y forestal de medidas que aumenten
significativamente la inversión pública y privada y las capacidades de gestión
institucional, que incluye la capacidad continua y sostenible para generar y analizar
información técnica, científica y económica en la toma de decisiones. Los principales
vacíos y problemas por resolver son:
a. Insuficiente capacidad de gestión Institucional a nivel sectorial: Si bien la SEAM ha
ido impulsando una serie de iniciativas, su implementación efectiva requiere de
capacidades en niveles locales y sectoriales que en la actualidad son inexistentes o
débiles. Un área clave en este sentido es la generación de conocimientos, estudios
analíticos y desarrollo de instrumentos de gestión para la toma de decisiones.7
b. Falta de información sobre impactos del cambio climático al nivel sectorial y sub-
nacional y su diseminación. La información científica para la toma de decisiones es
muy limitada y se cuentan con pocos modelos a escala nacional y sub-nacional para
generar información relevante para la toma de decisiones a todo nivel. De igual
manera, la disponibilidad y calidad de la información de la Red Meteorológica
Nacional es limitada.
c. Insuficiente información para diseño e implementación de programas de
reforestación y aforestación. A pesar de los avances en materia de proyectos
REDD+, es necesario generar conocimiento sobre suelos con prioridad forestal, el
análisis técnico, ambiental y financiero sobre el potencial establecimiento de
proyectos forestales.
d. Poca integración institucional para abordar los temas de adaptación al cambio
climático y la gestión de riesgos ante desastres naturales. Ambos temas requieren
de procesos institucionales de gestión íntimamente ligados y coordinado, como es el
caso, por ejemplo del manejo de eventos de sequias y/o inundaciones.

36. Otro eje complementario para enfrentar los riesgos climáticos, radica en estrategias e
instrumentos de manejo del riesgo en la agricultura, es decir la disponibilidad de
seguros apropiados (alcance y costos) para dar cobertura a la ocurrencia de
fenómenos climáticos que afecten los rendimientos o la calidad de los productos. En
este caso el seguro agropecuario ayuda a los productores a mitigar los efectos
financieros de eventos naturales adversos y a mejorar la eficiencia en la asignación de
sus recursos (Arce y Arias, 2012). A pesar de esto, la cobertura de productos de
secularización para el sector agropecuario es escasa y limitada a la agricultura
empresarial (soja, trigo), que asociada a escalas mayores, posibilita una gestión de los
seguros agrícolas a costos sensiblemente menores que los implicados en la AFC, de

7
Por ejemplo, a pesar de los avances logrados uno de los vacíos que existen es que no ha habido un análisis
adecuado de que tipos de medidas son eficientes desde el punto de vista económico y que por consiguiente permita
establecer medidas más costo-eficientes.
15
 alta dispersión y con factores que aumentan el riesgo productivo y comercial. El
desarrollo de nuevos productos en base a índices climáticos se encuentra en sus
primeras etapas de gestación a partir de algunas experiencias que viene impulsando el
sector cooperativo agropecuario (FECOPROD) que a la vez cuenta con una
institucionalidad específica (Aseguradora Tajy S.A) para atender las necesidades de
seguro agrícola de sus asociados.

37. Otro desafío asociado a la expansión de las actividades productivas rurales (agrícolas y
agroindustriales) es el mantenimiento de la capacidad productiva de los recursos
naturales. La utilización creciente de agroquímicos, la realización de agricultura continua
aún con la aplicación de tecnologías como la siembra directa, requiere de una política
pública apropiada en cuanto a normativas y de una capacidad de gestión que posibilite
y asegure el cumplimiento de las mismas.8

38. En el caso de riego y gestión de los recursos hídricos es importante asegurar

simultáneamente condiciones mínimas de eficiencia de uso (reservas, distribución y
aplicación) y de mantenimiento de la calidad (libre de contaminación). Los alcances de
este tipo de intervenciones demandan la disponibilidad de una base de información
precisa sobre las condiciones de extracción, ya sea en el caso de aguas subterráneas
como en el caso de cursos superficiales, que puede ser utilizado para consumo del
ganado y para aplicación de riego a cultivos y pasturas. Cabe destacar que el acceso al
agua en forma regular vía sistemas de riego, reduce la variabilidad estacional e
interanual de la producción (Wood, You y Zhang. 2004), aunque una atención especial a
externalidades ambientales negativas, como la salinidad de suelos o sobreexplotación
de acuíferos, es necesaria. En Paraguay existen diversos factores que imposibilitan el
desarrollo de un adecuado Plan Nacional de Riego, por lo que un estudio más detallado
de la factibilidad e impactos de introducir riego es necesario (BID, 2014).

V. PRIORIDADES DEL GOBIERNO PARAGUAYO 2013-2018

39. El Plan de Gobierno del Presidente Horacio Cartes, el cual fue presentado durante la
Encerrona de Octubre 2013 está estructurado sobre tres ejes estratégicos a desarrollar:
i) Área Económica Fiscal (programa macroeconómico y financiero; aplicación de una
regla fiscal anticíclica; plan para análisis y seguimiento de las APPs; y reducción del
riesgo país y mejorar calificación crediticia); ii) Área Social (red de protección social
integrada y mejorada; ejes trasversales: seguridad alimentaria, acceso universal a la
salud y educación, acceso seguro a agua y saneamiento, derechos de la niñez,
adolescencia e indígenas, atención a adultos mayores; y iii) Mercado e Instituciones
(afianzar la seguridad jurídica, combate a la piratería, controlar el cumplimiento de leyes
relacionadas a la formalización de la economía, modernizar registros públicos, resolver

8
El estudio de Gasto Público Ambiental 2002 – 2012 (BID, 2013) menciona que si bien el gasto ambiental ha
incrementado, aún es muy bajo en relación a las necesidades, se encuentra muy centralizado y con problemas de
funcionamiento en la gestión y monitoreo del sistema nacional ambiental.
16
 catastro, sistema de precios orientados al mercado, fomento en la formación de
cadenas de valor y clúster en el agro, modernizar sistema financiero (cajas de
jubilación, IPS, mercado de capitales), profundización de banca pública, profundizar la
bancarización y el acceso al sistema financiero formal. Los ejes estratégicos responden
a un objetivo central que es la disminución de la pobreza y la generación de empleo en
el Paraguay.

40. La propuesta identifica a los sectores, agrícola, ganadero, agroindustrial y a la

construcción de viviendas e infraestructura como los de mayor potencial de crecimiento
y rapidez de respuesta. Con referencia a la pequeña producción familiar campesina el
Plan interpreta que su condición de rezago obedece al escaso o insuficiente acceso al
crédito, a la baja cobertura de asistencia técnica, a capacitaciones o dispositivos de
formación de capital humano y social insuficientes, con escasa utilización de
tecnologías de conectividad para aumentar su productividad por unidad de superficie
explotada.

41. La reorientación de las estrategias hasta ahora vigentes para combatir la pobreza en el
ámbito rural, se dirigirá a la búsqueda de la inclusión mediante la gestión coordinada
institucional y las alianzas público-privadas. Se plantea un cambio de paradigma, que
ahora se define como el desarrollo rural con enfoque territorial participativo, modificando
las políticas públicas de tipo compensatorio o de transferencias de recursos y
postulando políticas activas y diferenciadas para la agricultura familiar. En este sentido
se proponen políticas de producción, desarrollo territorial y fomento de clusters o
conglomerados. Entre los clúster de alcance estratégico se priorizan los de la soja, trigo,
maíz, sorgo, mandioca, algodón, naranja, melón, tomate, paraíso gigante, carne
vacuna, cerdo y pollo.

42. Las políticas para el desarrollo rural sostenible con enfoque territorial se basarían en 5
pilares : a) el incremento de la productividad, calidad e inocuidad de los alimentos para
mejorar la seguridad alimentaria y la competitividad, b) la generación y transferencia de
capacidades para la inclusión social y económica de los agricultores familiares y sus
organizaciones, c) la promoción y fortalecimiento de las cadenas de valor agro
productivas comerciales territoriales, d) la coordinación e innovación de la gestión
pública sectorial, e) la conservación de las bases productivas. Para cada uno de estos
pilares las bases del Plan de Gobierno identifica las líneas programáticas principales.

43. A nivel nacional, las prioridades en materia de Cambio Climático establecidas por el
Gobierno se plasman en la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC), establecida
en 2011. La PNCC representa el consenso sobre los objetivos nacionales a ser
alcanzados en el marco de una Política Pública sobre el Cambio Climático y se
constituye en los fundamentos sobre los cuales encuentran orientados los planes
estratégicos y operativos en esta materia. El proceso de elaboración de la PNCC buscó
constituir un proceso nacional, amplio e incluyente, basado en la construcción de

17
 consensos gubernamentales, privados y sociales para proponer líneas de acción,
políticas y estrategias, como base para el fortalecimiento del Programa Nacional de
Cambio Climático y su proyección en el Plan Nacional de Desarrollo Sustentable (para
más detalle, ver Anexo 1).

VI. AREAS DE ACCIÓN PROPUESTAS EN EL SECTOR RURAL DE

PARAGUAY
En correspondencia con los desafíos identificados se proponen un conjunto de áreas para
la acción del BID en Desarrollo Rural.

Desafío I – Baja y heterogénea productividad sectorial

44. Innovación tecnológica para aumento de la productividad. Las líneas de acción para el
fortalecimiento del sistema de innovación en el sector agropecuario deberían centrarse
en focalizar la investigación hacia algunos rubros y temas específicos pero
fundamentalmente dirigirla hacia la AFC. Para ello se deberá capacitar investigadores,
fortalecer el IPTA en infraestructura y capacidades técnicas, establecer cooperación con
otros centros de investigación como EMBRAPA (Brasil), INTA (Argentina), CIAT
(Colombia), establecer convenios con el sector privado y desarrollar líneas modernas de
investigación como por ejemplo la gestión de cambio climático.

45. Superar las barreras al acceso y adaptación de tecnología en la AFC:

a) Se deberá mejorar los servicios de extensión agraria a través de la capacitación y
actualización de extensionistas así como fortalecer los servicios de transferencia de
tecnologías de los distintos actores que la generan en particular el IPTA.
b) Diseñar un sistema de seguimiento y evaluación de desempeño e impacto de los
servicios profesionales de extensión pública y su relacionamiento con estructura de
remuneraciones; y lograr una participación efectiva de los productores en la
definición de sus necesidades y monitoreo del servicio.
c) Mejorar los sistemas de información (económica, de mercados, climática,
agronómica, etc.), y que sean alcanzables para la AFC de manera que les permita
tomar decisiones mejor informados.

Desafío II – Estatus sanitario y de inocuidad de los alimentos rezagado

46. Para llevar adelante un fortalecimiento de los sistemas sanitarios y de inocuidad se
debe analizar la oportunidad de avanzar hacia un gasto público sectorial más eficiente y
focalizados en la provisión de bienes públicos agropecuarios. En particular se deberá
fortalecer el sistema de sanidad e inocuidad, distinguiendo 3 frentes de priorización para
abordar la problemática diagnosticada:
a) Ajustes al subsistema de vigilancia pecuaria para aumentar significativamente la
eficacia en el control y minimizar el riesgo de nuevos focos aftósicos,

18
 b) Ampliaciones y complementariedades necesarias en el subsistema de control de
enfermedades en animales para aumentar la cobertura contemplando a otros
sectores productores pecuarios distintos al de la carne vacuna
c) Refuerzos y ampliaciones en el subsistema de promoción y control agrícola, para
bajar riesgos de pérdidas por la acción de patógenos como por la presencia de
residuos químicos tóxicos.

Desafío III - Garantizar la seguridad jurídica de la propiedad de la tierra

47. Formalización de la tenencia de la tierra: Si bien la operación 1448/OC-PR inició el
proceso destinado a hacer más eficiente la administración de tierras en Paraguay, dicho
proceso requiere ahora ser expandido para atender desafíos pendientes en materia de
cobertura, efectividad y eficiencia en los servicios de registro y catastro, así como lograr
la formalización de la propiedad inmueble. Al respecto, el país requiere enfrentar la falta
de un marco institucional y legal responsable de los procesos de saneamiento y
regularización de la tenencia de la tierra, capaz de atender el desafío pendiente
causado por las adjudicaciones de tierras de la reforma agraria, y formalizar la
articulación entre los sistemas modernizados de registro y catastro, hoy en dos
entidades, cada una en un poder del estado diferente. Se mantiene la necesidad de
fortalecimiento de la institucionalidad y el diseño de software para la articulación de la
información catastral y registral, y corrección de errores existentes.
48. Revisión de políticas de adjudicación de tierras, inversiones y servicios
complementarios a los colonos beneficiarios: El abordaje de los retos anteriores debe ir
acompañado por el inicio del proceso de formalización de la propiedad inmueble en el
país, que permitirá además sanear la información de los actuales sistemas digitalizados
de registro y catastro, a ser interconectados a través de un sistema informático,
elemento fundamental para consolidar la seguridad jurídica de los títulos existentes. Al
respecto, el país requiere enfrentar la falta de un marco institucional y legal responsable
de los procesos de saneamiento y regularización de la tenencia de la tierra, capaz de
atender el desafío pendiente causado por las adjudicaciones de tierras de la reforma
agraria y formalizar la articulación entre los sistemas modernizados de registro y
catastro, hoy en dos entidades, cada una en un poder del estado diferente.

Desafío IV – Reducción de la vulnerabilidad al cambio climático y manejo sostenible

de los recursos naturales
49. Fortalecimiento Institucional. Revisión y adecuación de los roles institucionales y
establecimiento de mecanismos de cooperación de alta prioridad entre la autoridad de
aplicación de las normativas ambientales relacionadas a la conservación de los
recursos naturales de uso agropecuario (SEAM) y la autoridad responsable de la
promoción del desarrollo tecnológico-productivo agropecuario (MAG). De igual manera
las operaciones del Banco buscarán fortalecer las instituciones a nivel nacional y sub-
nacional para mejorar la coordinación intra e interinstitucional e intersectorial en la
elaboración de políticas, instrumentos (fiscales, financieros, económicos y legales),
proyectos y planes, y lograr alinear éstos con la Política Nacional de Cambio Climático.

19
 Por último, desarrollar sistemas de información y mecanismos de control para la
aplicación de la normativa, en particular las de apoyo al desarrollo forestal y la
protección a la biodiversidad.

50. Generación, uso y diseminación de información y conocimiento climático. Se apoyará a

instituciones públicas y privadas, sociedad civil y sector académico en la generación y
uso información relevante para la reducción de la vulnerabilidad del sector agropecuario
y la mitigación del emisiones de bosques y cambio de uso de suelo. En ese contexto, se
debe apoyar la mejora de la información y calidad de la Red Meteorológica Nacional, el
establecimiento de sistemas de alertas climáticas y de respuesta temprana, al igual que
identificar intervenciones tecnológicas que reduzcan la vulnerabilidad. Adicionalmente,
las intervenciones del Banco contribuirán con el desarrollo de instrumentos de
planificación para mejorar la adaptación de los sistemas de producción a los riesgos de
cambio climático, incluyendo:
a) Análisis de programas de seguros en base a índices climáticos para la agricultura
familiar que evalúen la factibilidad de dichos seguros en diferentes rubros;
b) Apoyar el desarrollo de un Plan Nacional de Riego, con base en estudios de
factibilidad e impacto tomando en cuenta las zonas de mayor factibilidad para
implementar proyectos de riego en base a aguas subterráneas o superficiales e
incorporando los riesgos ambientales asociados;
c) Apoyar al desarrollo de Acciones Nacionales Apropiadas a cada país (NAMAs) en el
sector agropecuario y forestal.

Riesgos
51. El Paraguay tiene la oportunidad de ponerse en la vanguardia de la administración de
tierras consolidando las funciones de catastro y registro en un solo ente autónomo y
autárquico, que permita centralizar la administración de los procesos de saneamiento y
regularización de la tenencia de la tierra. Avanzar en este camino, no es solo un
proceso burocrático, también está sujeto a un complejo proceso político y legislativo, y
expuesto a diversas resistencias al cambio. Al respecto, el Banco apoyará técnicamente
al país en el proceso de diálogo y en el análisis de posibles programas que contribuyan
a formalizar y consolidar la articulación de los sistemas de registro y catastro, hoy en
dos entidades, cada una en un poder del estado diferente. Con base a las experiencias
y prácticas implementadas durante la preparación del proyecto PR-L1061, se deberá
brindar un especial énfasis al proceso de sensibilización sobre los beneficios de este
tipo de intervenciones, con el propósito de mitigar el riesgo de una débil apropiación por
parte de los diferentes poderes del Estado.

52. La desconcentración del MAG hacia un conjunto de autarquías con independencia

administrativa financiera, pero con poca alineación estratégica, requiere apoyo político
para alinear los diferentes entes, lo cual podría restar atención a la estrategia de
incrementar la provisión de servicios públicos. Para mitigar dicho riesgo, el Banco

20
 acompañará técnicamente al MAG en el análisis de posibles programas que contribuyan
a la reorientación del gasto público sectorial.

VII. MATRIZ DE RESULTADOS E INDICADORES

Objetivo
Estratégico Línea de Meta
Resultado Esperado Indicador Fuente
de la EDP del Base Indicativa
Banco
Garantizar la Cantidad de predios
Reducción del índice
seguridad en el catastro / SNC y
de informalidad en los 1.27 1.0
jurídica de la cantidad de predios DGRP
distritos formalizados
propiedad de en el registro
la tierra y la Reducción del índice
viabilidad Superficie
de superposición de SNC y
económica de catastral/superficie 2.22 1.0
propiedades en los DGRP
los agricultores física geográfica
distritos catastrados
Tasas de crecimiento
Incremento de la 1.1% 2.2%
de la Productividad
productividad total del (2006- (promedio FAO
Total de Factores del
sector 2011) ALC)
Mejorar la sector
productividad % de contenedores
del sector Reducción de los que son rechazados
agropecuario rechazos de por razones 75%
50% SENAVE
exportaciones por sanitarias sobre promedio
causas sanitarias contenedores totales
rechazados
Incrementar la
% del gasto del
provisión y la
Aumenta el gasto del sector agropecuario
calidad de 25%
sector público en la destinado a la
bienes y 16% (promedio MAG
provisión de bienes provisión de bienes
servicios OECD)
públicos agropecuarios públicos
públicos
agropecuarios
agropecuarios
Número de políticas
Fortalecimiento
nacionales y sub-
institucional Desarrollo de las
nacionales a nivel
para el uso capacidades
sectorial que
adecuado y gubernamentales en
incorporan cambio
diseminación cambio climático y 0 2 SEAM
climático y manejo
de manejo del riesgo a
del riesgo a raíz de
conocimiento nivel nacional y sub-
un Plan Nacional de
sobre cambio nacional
Adaptación al Cambio
climático
Climático

21
VIII. BIBLIOGRAFÍA
AECID y CEPAL. 2010. "Encadenados al Comercio, Liberados de la Pobreza?
http://www.cepal.org/comercio/agenda/6/41136/Encadenados_al_Comercio_liberados_d
e_la_pobreza_Libro.pdf

Arce, C., D. Arias. 2012. ¿Es posible ofrecer seguros agropecuarios para pequeños
productores centroamericanos en forma sostenible? Un enfoque de políticas públicas.
Banco Mundial, Washington, US.

BID, 2011. Estrategia Integrada del BID de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, y de
Energía Sostenible y Renovable. Washington DC, Marzo de 2011.

BID, 2013. Estudio de Gasto Público Ambiental, Paraguay.

BID, 2014. Mejora en el Manejo del Riesgo Climático en el Sector Agropecuario del Paraguay.
Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC. Documento bajo revisión.

Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) version 9.0. (Washington, DC: World Resources
Institute, 2012). Disponible en http://cait.wri.org. Consulta en 5/2/2012.

Calderón, H.R. 2009. "Adecuación y Mejoramiento de la Gestión Pública Agropecuaria", Banco

Inter-Americano de Desarrollo, Marzo 2009.

CEPAL, 2005. Cuentas Ambientales: Conceptos, Metodologías y Avances en los Países de

América Latina y el Caribe”. Farid Isa, Marcelo Ortúzar y Rayén Quiroga. División de
Estadística y Proyecciones Económicas. Santiago de Chile, Chile.

CEPAL, 2007. Agriculture, Rural Development, Land, Drought and Desertification: outcomes,
trends and challenges for sustainable development of Latin America and the Caribbean,
LC/L 2831, Santiago, Chile.

CEPAL, 2014. La Economía del Cambio Climático en Paraguay. Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, Santiago de Chile. Documento bajo revisión.

Cresta, J. y J. Velaztiquí. 2013. "El Sector Agroindustrial del Paraguay", Diciembre 2013,

Dewbre, J., D. Cervantes-Godoy y S. Sorescu. 2011. Agriculture Progress and Poverty

Reduction. Synthesis Report. OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers No. 49,
OECD Publishing.

Fan, S., A. Gulati, y S. Thorat. 2008. Investment, subsidies, and pro-poor growth in India.
Agricultural Economics, 39, 163-170.

Foster, W. y A. Valdés. 2010. Incentivos Agrícola, Crecimiento y Pobreza en ALC: Evidencia de

Corte transversal para el período 1960-2005 ¿La Liberalización Comercial incrementó
los Ingresos de los más Pobres? Documento de Proyecto 362, CEPAL y AECID.
22
Giménez, C. 2012. "Paraguay Análisis del Gasto Público en Sanidad Agropecuaria y Calidad de
Alimentos ", Diciembre 2012.

Hansen, M.C., P. V. Potapov, R. Moore, M. Hancher, S. A. Turubanova, A. Tyukavina, D. Thau,

S. V. Stehman, S. J. Goetz, T. R. Loveland, A. Kommareddy, A. Egorov, L. Chini, C. O.
Justice, J. R. G. Townshend. 2013. High-Resolution Global Maps of 21st-Century Forest
Cover Change. Science, 342(6160), pp. 850-853, DOI: 10.1126/science.1244693

International Food Policy Research Institute (IFPRI). 2013. Global Food Policy Report,
Washington DC.

IICA. 2012. “Los seguros agropecuarios en las Américas: un instrumento para la gestión del
riesgo”, IICA, San José, Costa Rica

Instituto de Desarrollo, 2013. Nota de Política: hacia un sector financiero promotor del
desarrollo. Asunción, Marzo 2013.

Mesquita, M., C. Volpe y J.S. Blyde. 2008. Destrabando las arterias. El impacto de los costos
de transporte en el comercio de América Latina y el Caribe. Banco Interamericanos de
Desarrollo, Washington DC y Universidad de Harvard, Cambridge, Massachusetts.

Moriya, H. y M. Maino. 2013. “Evolución de los sistemas de extensión y transferencia de

tecnología agraria (SETTA) en Chile y Paraguay.

Rocha, P.J. y V.M. Villalobos. 2012. "Estudio Comparativo entre el cultivo de soja
genéticamente modificada y el convencional, en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay".
IICA, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argentina

Valdés, A. M. Sili y G. Segura. 2011. “El Desarrollo Agropecuario y Rural en Paraguay:

Diagnostico y Opciones de Política” Banco Mundial.
http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/257803-
1166134740180/Paraguay_2.pdf

Wood, S., Liangzhi You y Xiaobo Zhang. 2004. Spatial Patterns of Crop Yields in Latin
American and the Caribbean. Cuadernos de Economía 41 (124): 361–81.

23
 Anexo 1. Cambio Climático – Avances, Principales Problemas a
Resolver y Prioridades del Gobierno

Avances
A partir del año 1996, Paraguay ha iniciado sus actividades en el marco del Convenio
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, en tal sentido ha solicitado al Instituto
de las Naciones Unidas para la Formación y la Capacitación (UNITAR) el entrenamiento de
técnicos nacionales para el desarrollo de estudios en materia de cambio climático, con esta
cooperación entre los años 1997 y 2000 se han formado a 35 técnicos provenientes del
Ministerio de Agricultura y Ganadería y la Universidad Nacional. Otro de los resultados
tangibles de esta cooperación ha sido la publicación de un Perfil Nacional de Cambio Climático,
el cual se constituyó en un documento técnico político que tenía como objetivo el sentar las
bases para dar tratamiento al tema cambio climático a nivel nacional, así mismo contenía el
primer inventario de gases de efecto invernadero año base 1990, con las estimaciones de
gases de efecto invernadero por fuentes y sumideros, el cual fue elaborado enteramente por
técnicos nacionales.
A partir del año 1998, se contó con los recursos del Fondo Mundial de Medio Ambiente
(GEF) en el marco del mecanismo financiero de la CMNUCC para la preparación de la Primera
Comunicación Nacional sobre el estado del cambio climático en Paraguay. Este estudio
culminó en abril del 2002 con la entrega del documento concluido a la Secretaria de la
CMNUCC. Esta primera comunicación nacional incluyó una evaluación socio-económica de los
Impactos del Sector Agrícola y Ganadero en el Paraguay.
A partir del año 2002, con recursos del GEF se inicia el fortalecimiento de las áreas
prioritarias en materia de cambio climático. Se implementan estudios como el , la cual tiene
como objetivo complementar los estudios que fueron realizados en el marco de la Primera
Comunicación Nacional de Cambio Climático y que habían sido identificados como prioritarios
como transición para la preparación de la Segunda Comunicación Nacional.
Se han elaborado una serie de estudios que han fortalecido el conocimiento del cambio
climático y sus impactos económicos en el sector agrícola. Estos incluyen el estudio de
economía del cambio climático coordinado por la CEPAL, la evaluación de los flujos de
inversión y financieros por el cambio climático, la cual incluye el sector agropecuario, y la
evaluación de vulnerabilidad e impacto para el Gran Chaco Americano, esta ultima una
iniciativa regional que incluye a Paraguay.
En materia de reducción de emisiones de la deforestación y la degradación de los
bosques, se estableció un Programa Nacional Conjunto en Agosto 2011 con el objetivo de
asistir al Paraguay para el establecimiento de un programa REDD+ a nivel nacional teniendo en
cuenta las directrices de UN REDD y las directrices de la FAPI que se aplicarán para la
implementación en territorios indígenas. El Programa apoya el desarrollo de capacidades a
nivel nacional y local buscando lograr los siguientes tres efectos y sus respectivos resultados:
1) Capacidad institucional y técnica mejorada de las organizaciones de Gobierno y de la
Sociedad Civil para gerenciar actividades REDD+ en Paraguay; 2) Capacidad establecida para
24
implementar REDD+ a nivel local; y 3) Aumento del conocimiento y generación de capacidades
para el tema REDD+ a las comunidades dependientes de los bosques, en especial los pueblos
indígenas y otros actores claves del país.
De acuerdo a la Fundación Moisés Bertoni (2012), se espera que en base a este
programa se implemente un Inventario Forestal Nacional, la implementación de un Sistema
Nacional de Monitoreo Forestal, y el desarrollo de un Sistema Nacional de contabilidad de
carbono y manejo de datos. Además, se tiene prevista la capacitación de comunidades
indígenas, para que estas puedan acceder a los beneficios que se derivarán de la
implementación de los proyectos asociados al Programa.
A pesar de estos avances, todavía se está muy lejos de obtener los objetivos deseados,
especialmente por la débil capacidad institucional y la dificultad de implementar estas
iniciativas. Bastante de los programas en marcha, todavía los resultados no se han
materializados. Por ejemplo, los resultados esperados bajo el PNCC y sus diferentes líneas
estratégicas son el desarrollo de acciones de adaptación en base a la adaptación del sector
agropecuario al cambio climático mediante tecnologías apropiadas, el mejoramiento de las
capacidades nacionales para enfrentar los impactos negativos del cambio climático, generación
de incentivos financieros a los propietarios de sumideros y conservación, fijación y prevención
de emisiones en el sector forestal.
Prioridades establecidas por el Gobierno
A nivel nacional, las prioridades en materia de Cambio Climático establecidas por el
Gobierno se plasman en la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC), establecida en
2011. La PNCC representa el consenso sobre los objetivos nacionales a ser alcanzados en el
marco de una Política Pública sobre el Cambio Climático y se constituye en los fundamentos
sobre los cuales encuentran orientados los planes estratégicos y operativos en esta materia. El
proceso de elaboración de la PNCC buscó constituir un proceso nacional, amplio e incluyente,
basado en la construcción de consensos gubernamentales, privados y sociales para proponer
líneas de acción, políticas y estrategias, como base para el fortalecimiento del Programa
Nacional de Cambio Climático y su proyección en el Plan Nacional de Desarrollo Sustentable.
En el 2012, en seguimiento a la aprobación de la Política Nacional de Cambio Climático,
se elabora la propuesta de Estrategia Nacional de Mitigación es preparado en base a los
lineamientos de la PNCC. En base a la información de inventario de GEI, junto con el análisis
de los planes nacionales de gobierno constituye la línea de base de la construcción de la
Estrategia Nacional de Mitigación. En el caso de adaptación, el PNCC reconoce que las
acciones e iniciativas de adaptación deben ser definidas e implementadas a nivel nacional o
subregional, pues los impactos y las vulnerabilidades son específicos de cada lugar. Es por eso
que se propone desarrollar cuatro planes de acción como componentes de esta estrategia, que
se interrelacionan entre si y responden a los lineamientos y prioridades establecidas en la
Política Nacional de Cambio Climático.
Los planes propuestos son: Plan de Acción de Inventarios y gestión de emisiones, Plan
de Acción de Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación (NAMAs), Plan de Acción de
Fortalecimiento de Capacidades para la implementación de la Estrategia Nacional de
25
Mitigación, Plan de Acción REDD+, a ser implementado bajo el Programa Nacional Conjunto
ONUREDD – PNC ONU REDD PY. Ha sido incluido como componente de esta estrategia
teniendo en cuenta que las actividades que en ese Programa se desarrollen también
corresponden a acciones de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero.
El Gobierno de Paraguay, en base a sus instrumentos estratégicos ha establecido que sus
prioridades necesarias para poder resistir a estos cambios son las siguientes acciones. En el
área de bosques, se proponen las siguientes líneas de acción:
 Detener la deforestación, degradación de ecosistemas boscosos que son piezas claves
en procesos de regulación climática.
 Iniciar un proceso de restauración de bosques, lo que implica recuperar la estructura, la
biodiversidad y la funcionalidad de los mismos; así como otros ecosistemas alterados.
 Impulsar un nuevo modelo de desarrollo, teniendo en cuenta la generación de
información de base y la investigación científica, que asegure el equilibrio entre la
producción, la conservación, preservación y restauración de los sistemas naturales, a
través de una Política de Estado, con adecuación de leyes y aplicación de los recursos
financieros necesarios, respetando los derechos fundamentales de todos los habitantes,
así como las prácticas tradicionales de las comunidades campesinas e indígenas.
 Establecer una coordinación eficiente y efectiva entre las instituciones del Estado que
deben velar por el cumplimiento de las normativas vigentes relacionadas con el cambio
de uso de la tierra que provoca la deforestación, asegurando el respeto de las
atribuciones y competencia entre las mismas.
Para Paraguay la adaptación consiste en desarrollar la capacidad para moderar los impactos
adversos del cambio climático, creando o potenciando las defensas ante ellos. Con respecto a
adaptación, el Gobierno ha establecido las siguientes líneas de acción:
 Promover y facilitar la participación de todos los actores de la sociedad, principalmente
de las comunidades afectadas, valorando sus conocimientos, para que éstos sean
incorporados en las políticas y acciones a ser implementadas.
 Asegurar la provisión del agua en cantidad y calidad necesaria para el consumo
humano y el saneamiento apropiado para el mismo.
 Asegurar en las zonas críticas la provisión del agua y combatir la salinización de las
reservas de agua del Chaco.
 Implementar programas de restauración de los ecosistemas degradados y vulnerables
al cambio climático utilizando las herramientas de la iniciativa ONU REDD, creando una
interacción positiva y amplia con los diversos actores de la sociedad, hacia la búsqueda
de soluciones estructurales e integrales.
 Elaborar un diagnóstico de necesidades de adaptación al cambio climático, en base a
los distintos análisis existentes y otros que deban aún realizarse.
 Promover y facilitar la investigación y el análisis de las medidas tecnológicas y
soluciones aplicables a la adaptación a los efectos del cambio climático; en especial
aquellas que garanticen la soberanía y seguridad alimentaria y el suministro de agua
potable a las poblaciones.
 Definir y llevar a cabo las acciones urgentes, basadas en los resultados de la
investigación y en el conocimiento existente y el resultado del diagnóstico.
En materia de mitigación, el Paraguay ha establecido las siguientes líneas de acción:

26
  Promover y facilitar la participación de todos los actores locales y los sectores de la
economía nacional que, de acuerdo a su potencial, pueden colaborar con la mitigación,
e incorporar el conocimiento tradicional de los pueblos indígenas y comunidades
campesinas.
 Promover y facilitar la investigación y el análisis de las medidas técnicas, políticas y
soluciones aplicables a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero
emanados desde los diferentes sectores productivos.
 Restaurar los ecosistemas en base al “Enfoque Ecosistémico” y al “Enfoque de
Cuencas Hidrográficas”9, promoviendo la participación activa de las organizaciones de
la sociedad civil.
 Impulsar la participación de todos los sectores, en especial de los pueblos indígenas y
comunidades locales, mediante las iniciativas ONU REDD10.
 Sustituir los combustibles fósiles y la leña optimizando el uso de la biomasa con fines
energéticos, utilizando como herramienta la reforestación con especies nativas,
principalmente.
 Promover el uso de energía limpia para la electrificación de los hogares, las industrias,
el comercio y el transporte, así como la investigación y utilización de energía solar,
eólica y otras posibles fuentes de energía limpia y renovable.
 Identificar el Potencial de Mitigación por Sector: Cada sector de la economía nacional
presenta un diferente potencial de reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero y cada uno requiere un enfoque que permita evitar las emisiones excesivas
o innecesarias a través de la incorporación de tecnología apropiada, de la gestión
sustentable de los bienes naturales y de la adecuada disposición final de residuos y
efluentes resultantes. De esta manera, se podrá evaluar las oportunidades que existen
para implementar proyectos en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), lo
que servirá de base para la conformación de un portafolio de proyectos y la búsqueda
de adecuada financiación.
Respecto al financiamiento interno y marco legal se proponen las siguientes líneas de
acción:
 Adoptar políticas de Estado apropiadas, generando un marco legal regulatorio nacional
en cuanto a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y mecanismos
de compensación.
 Crear un registro nacional de empresas emisoras de GEI, que participen en las
reducciones de emisiones de estos gases y de estos mecanismos de compensación.
 Adoptar estrategias que conduzcan a una transición hacia economías sustentables, con
bajos niveles de emisiones. Para encarar este proceso de transición, es necesario
contar con fondos financieros adicionales, públicos y privados, que provean
mecanismos adecuados de compensaciones.

9
Orienta las pautas de uso, conservación y restauración dentro de los parámetros estructurales y funcionales de
cada cuenca hidrográfica.
10
ONU-REDD: proceso por el cual los países parte de este Programa se aprestan a reducir sus emisiones
provenientes de la deforestación y degradación de bosques y recibir compensaciones por tales acciones.
27
 Anexo 2: Producción, exportaciones y rendimientos de los
principales rubros agropecuarios del Paraguay
Gráfico 1. Área sembrada de soja, trigo, maíz y girasol en Paraguay, 2000-2012
(Hectáreas)
3,500,000
(Hectáreas) 3,000,000
2,500,000
2,000,000
1,500,000
1,000,000
500,000
0

2011
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

2012
Soja Trigo Maiz Girasol

Gráfico 2. Existencias de ganado vacuno en Paraguay, 2000-2012

A. Existencias de Ganado Vacuno B. Exportaciones de carne

14,000,000 250,000
Número de cabezas

12,000,000
10,000,000 200,000
8,000,000 150,000
Toneladas

6,000,000
100,000
4,000,000
2,000,000 50,000
0
0
2003
2000
2001
2002

2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
C. Leche recibida por plantas industriales 2012
700,000
600,000
500,000
Miles Lts

400,000
300,000
200,000
100,000
0
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

28
 Gráfico 3. Producción y exportaciones de soja, trigo, maíz en Paraguay, 2000-2012
(Toneladas)
Soja Trigo
8,000,000 2,000,000

6,000,000 1,500,000

4,000,000 1,000,000

2,000,000 500,000

0 0

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Producción Exportaciones Producción Exportaciones

Maíz
4,000,000

3,000,000

2,000,000

1,000,000

0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Producción Exportaciones

Gráfico 4. Producción industrial de Harina y Aceite de Soja y Girasol, 2000-2012

(Toneladas)
Soja Girasol
2,000,000 100,000

80,000
1,500,000
60,000
1,000,000
40,000
500,000 20,000

0 0
2004

2010
2000
2001
2002
2003

2005
2006
2007
2008
2009

2011
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

29
 Gráfico 5. Evolución de los rendimientos anuales de cultivos en Paraguay, 2000-2012
(Kg/Ha)
Trigo Maíz
3,000
5,000
2,500
4,000
2,000
3,000
1,500
2,000
1,000
1,000
500
- 0

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Girasol Sésamo
2,500 1,400
1,200
2,000
1,000
1,500
800
1,000 600

500 400
200
0
0
2009
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008

2010
20011
20012

2004
2000
2001
2002
2003

2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Mandioca Caña de Azúcar
15,500 70,000
15,000 60,000
14,500 50,000
14,000 40,000
13,500 30,000
13,000
20,000
12,500
10,000
12,000
0
11,500
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

30
 Tabla 3: Producción mundial de soja, 2008-2013 (toneladas métricas)
Cambio entre 2008/09 – 2012/13
País 2008/09 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13
(%)
Brasil 57,800 69,000 75,300 66,500 83,500 44
USA 80,749 91,417 90,605 84,192 82,055 2
Argentina 32,000 54,500 49,000 40,100 51,500 61
China 15,540 14,980 15,100 14,480 12,600 -19
India 9,100 9,700 9,800 11,000 11,500 26
Paraguay 3,647 6,462 7,128 4,357 7,750 113
Canadá 3,336 3,581 4,445 4,298 4,930 48
Otros 9,464 10,605 12,211 13,798 14,164 50
Total 211,636 260,245 263,589 238,725 267,999 27
Fuente: USDA, Oilseeds world market and trade, Marzo 2013

Tabla 4: Producción y uso de soja en Paraguay, 1989-2012 (Toneladas)

Participación (%)
Año Exportaciones Industria Semilla Total
Exportaciones Industria Semilla
1989 945,375 99,741 25,000 1,070,116 88 9 2
1990 1,559,897 146,738 35,000 1,741,635 90 8 2
1991 866,525 269,141 35,000 1,170,666 74 23 3
1992 831,885 519,895 25,000 1,376,780 60 38 2
1993 1,390,259 558,682 60,000 2,008,941 69 28 3
1994 1,174,761 666,748 50,000 1,891,509 62 35 3
1995 1,537,603 720,000 50,000 2,307,603 67 31 2
1996 1,587,428 741,000 80,000 2,408,428 66 31 3
1997 2,150,000 541,000 80,000 2,771,000 78 20 3
1998 2,293,601 641,000 53,600 2,988,201 77 21 2
1999 2,298,758 596,000 85,300 2,980,058 77 20 3
2000 2,025,552 800,871 85,000 2,911,423 70 28 3
2001 2,509,948 917,231 75,000 3,502,179 72 26 2
2002 2,385,979 1,085,695 75,000 3,546,674 67 31 2
2003 3,167,193 1,260,822 90,000 4,518,015 70 28 2
2004 2,664,415 1,172,000 75,000 3,911,415 68 30 2
2005 2,882,182 1,077,646 81,000 4,040,828 71 27 2
2006 2,380,344 1,180,842 80,000 3,641,186 65 32 2
2007 4,136,117 1,305,000 140,000 5,581,117 74 23 3
2008 4,438,085 1,390,000 140,000 5,968,085 74 23 2
2009 2,282,705 1,224,500 140,000 3,647,205 63 34 4
2010 4,654,429 1,558,000 250,000 6,462,429 72 24 4
2011 5,138,364 1,570,000 420,000 7,128,364 72 22 6
2012 2,971,039 772,000 300,000 4,043,039 73 19 7
Fuente: CAPECO

31
 Tabla 5: Productividad por cultivo a nivel de la Agricultura Empresarial y Familiar
Campesina en Paraguay y Argentina (ton/ha)
Cultivos Paraguay Argentina Diferencia relativa con Argentina (%)
Algodón 0,9 1,6 70
Caña de azúcar 53 70 32
Maíz 3,3 6,4 94
Mandioca 14 25 79
Maní 1,0 2,2 115
Poroto 0,8 1,2 49
Soja 2,4 2,6 6
Trigo 2,3 3,1 35
Arroz 4,7 6,8 42
Fuente: Elaborado en base a MAG y SAGYP

32