Diplomatura en Gestión Pública Provincial

Ciclo básico | Gobierno abierto

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Módulo 1. Introducción al Gobierno y Datos Abiertos

Capítulo 1.
Conceptos fundamentales del Gobierno Abierto y Datos Abiertos

Capítulo 2.
Orígenes y movimientos internacionales

Capítulo 3.
Ejemplos nacionales

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Capítulo 1

Conceptos fundamentales del Gobierno Abierto y Datos Abiertos

Gobierno Abierto (Open Government)

El valor de la información como fuente de poder es una cuestión investigada y aceptada no sólo
en el ámbito de la administración, sino en el conjunto de las ciencias sociales. Muchos gobiernos,
en general, han optado por el ocultamiento, el secreto y la manipulación de datos como una de
las formas privilegiadas de mantener su poder.

Sin embargo, una brecha parece haberse abierto recientemente en esta infranqueable “caja
negra” que venía y viene a representar para muchos, el Estado. Un espacio por el que comienzan
a filtrarse crecientes demandas de apertura, de transparencia en la gestión, de participación en la
elaboración de políticas públicas; de rendición de cuentas y responsabilización por el uso de los
recursos públicos; de evaluación y control ciudadanos de los resultados gubernamentales. Este
espacio, en cierta forma porosa, está alentado, a veces, por gobiernos genuinamente interesados
en legitimar una gestión más participativa y colaborativa de la ciudadanía. Y también, en parte,
esta corriente es promovida por ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil que luchan por
incrementar los componentes participativos y deliberativos de la democracia.

Es este contexto que se fue abriendo esta concepción de “GOBIERNO ABIERTO”, que deja
entrever una nueva filosofía de gobierno; una modalidad de gestión pública más transparente;
participativa y colaborativa entre Estado y sociedad civil.

Esta nueva filosofía ha recibido el impulso decisivo generado por la disponibilidad de

herramientas web 2.0 que hacen posible una comunicación de doble vía entre gobierno y
ciudadanía. Esto no significa que las tecnologías de información y comunicación (TIC) sean
condición necesaria para imponer esta modalidad de gestión. Inclusive, podría concebirse que un
gobierno se abra a la participación e involucramiento de la ciudadanía sin la mediación de
herramientas informáticas.

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En tal sentido, un gobierno podría considerarse “abierto” en tanto promoviera el involucramiento

en la gestión de organizaciones sociales y ciudadanos, sin que ello deba darse necesariamente
mediante interacciones virtuales a través de las tecnologías disponibles.

En todo caso, la tecnología ha multiplicado, con alcances inéditos, las formas, instancias y
mecanismos a través de los cuales esas interacciones pueden hoy materializarse. Es probable, sin
embargo, que el optimismo generado por estas nuevas herramientas resulte excesivo. Los
supuestos sobre los que descansa la filosofía de gobierno abierto, exageran algunas cuestiones: la
disposición de los gobiernos de renunciar al secreto, de instar a sus funcionarios a que escuchen y
respondan las propuestas y críticas de los ciudadanos y que los inviten a coparticipar en la
producción de bienes y servicios; que les rindan cuenta de su gestión. También son demasiado
optimistas respecto de una supuesta disposición natural de la ciudadanía a participar e
involucrarse en la gestión pública en la medida en que existan canales apropiados, sea que los
abran los gobiernos o los promueva la propia sociedad civil.

Los ciudadanos suelen movilizarse y convertirse en actores políticos cuando sus

intereses son afectados, sus derechos desconocidos o sus valores conculcados. De
otro modo, la tendencia natural es al free riding1.

Por todo ello, se requiere una firme decisión política, tanto de los gobiernos comprometidos con
valores de transparencia, participación y colaboración de la ciudadanía, como de las propias
organizaciones sociales, que deben imaginar e implementar mecanismos que promuevan el
interés de los ciudadanos por un mayor involucramiento en la gestión de lo público. La concepción
de “GOBIERNO ABIERTO” está fuertemente vinculada con el desarrollo democrático y con la
defensa del valor de “lo público” más que con la tecnología (por esta razón, debemos tender cada
vez más a concebir la apertura en toda la estructura del Estado, es decir, tanto en el poder
ejecutivo, como el legislativo y judicial. De este modo comenzaremos a hablar de Estado abierto).
Más allá de las posibilidades que los desarrollos tecnológicos brindan a los gobiernos y a la
ciudadanía, el desafío en el nivel político-institucional consistirá en definir el “qué”, el “con

1Free riding: También traducido como ‘conducta de polizón’, indica la decisión del agente de aprovechar los beneficios de un servicio
público o privado, pero evitando afrontar sus costos: pago de impuestos, pago de tarifa, precios, etc.

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quiénes”, el “para qué” y el “cuándo” de aquello que se hará público y se abrirá a la colaboración
para viabilizar la participación de la ciudadanía.

Datos Abiertos (Open Data)

Las iniciativas relacionadas a Open Data o apertura de datos por parte de las administraciones
públicas son novedosas a pesar de ser un tema discutido desde hace muchas décadas. Desde
principios del siglo XXI, su aplicación se ha vuelto más activa; sin embargo, sigue siendo una
práctica incipiente. Por lo tanto, el tema se encuentra aún en debate y las conceptualizaciones,
definiciones y prácticas asociadas son creadas y modificadas continuamente por lo que debe
considerarse una disciplina en formación. Esto va sucediendo al mismo tiempo que se analizan los
efectos -deseados o no- de su aplicación y se va comprendiendo la ecuación de costo / beneficio
asociada.

Tanto la apertura de la gestión estatal (Estado abierto) como uno de sus insumos (los datos
abiertos) coinciden en su cualidad de apertura (openness) con otros procesos que se dan en la
sociedad (como el acceso abierto a las publicaciones científicas, el software de código abierto,
etc.).

Pero… ¿qué es gobierno abierto?

Podemos partir de dos definiciones acotadas, muy concretas:

La denominada visión seminal (Cruz Rubio, 2015) de Barack Obama (2009), donde se configuran
los valores de transparencia en términos de rendición de cuentas y el control social, de
participación en la formulación de políticas públicas y de colaboración, es decir, implicación
ciudadana, empresaria y de las diferentes instancias de la administración pública entre sí.
Tenemos la visión extendida de la Alianza para el Gobierno Abierto (2011), muy similar a la
anterior, pero con un rol más claro para la tecnología e innovación. En ella se entiende a la
transparencia como la información (irrestricta) sobre el quehacer de gobierno, a la participación
ciudadana en el debate público para una mejor gobernanza (ese proceso que guía a una sociedad

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hacia el logro de sus metas) innovador, efectivo y accountable. Y se agrega la rendición de cuentas
en el ejercicio de justificación de decisiones, modificación de rumbos y toma de consecuencias por
faltas de cumplimiento con leyes/compromisos. Por último, la tecnología e innovación, es
presentada como un dispositivo que atraviesa a los componentes anteriores, pero es preciso
dotar el acceso a ella y la capacidad de uso.

Estas dos definiciones no se completan si no hacemos algunas aclaraciones. Es preciso señalar qué
no es gobierno abierto. La razón de ello reside en que muchos de los fenómenos asociados a la
apertura de la gestión -gobierno electrónico, innovación, transparencia- forman parte del
‘ecosistema’ del gobierno abierto, pero no son apertura de la gestión en sí mismas. Por eso
debemos saber qué apertura de la gestión no es gobierno electrónico: El uso y aplicación de las
TIC en la administración pública para la prestación de servicios públicos y para la modernización
de procesos internos (que de manera muy laxa podríamos denominar gobierno electrónico), se
vale de la tecnología para mejorar procesos (internos y externos) de gestión en pos de mayor
eficacia y eficiencia hacia la ciudadanía. Pero su fin es modernizador, no pretende cambiar los
valores que guían la gestión. Apunta a unos valores más instrumentales -eficacia, eficiencia y sólo
de manera derivada la transparencia-, sin plantearse la modificación de valores a la hora de
gestionar (con o sin tecnología de por medio).

El gobierno abierto tampoco es pura y exclusiva gobernanza electrónica: no se propone crear

valor público sólo a partir de las TIC. La tecnología no le da entidad, es una parte muy importante
de su instrumentación, pero su esencia está en los valores que mencionamos en las definiciones
más arriba (muchos de los que se pueden concretar sin uso de la tecnología). De este modo, esta
materia tiene que mostrar que si bien la apertura tiene una importante impronta en la
incorporación de la tecnología, es también un nuevo modo de interacción entre el gobierno y la
sociedad civil, una reorientación de procesos administrativos (apuntados a la transparencia y
colaboración), y un especial interés en centrarse en el ciudadano.

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Antecedentes

Que los Estados transparenten su accionar y muestren la información que gestionan de sus
respectivas sociedades no es un requerimiento nuevo pero en los últimos años, ha resurgido
alcanzado también por el proceso de informatización y digitalización masivo que ha afectado
tanto a las administraciones como a las sociedades. Open Data, como parte del Open
Government, es una postura que exige que los datos administrados por los Estados sean
expuestos ante la sociedad. Exceptuando algunos datos que pueden estar protegidos por
condiciones especiales, Open Data propone que todo lo demás sea concebido como información
pública y, por lo tanto, publicado sin restricciones. Esta demanda se opone a la tradicional postura
de los organismos públicos de mantener para sí los datos que ha recopilado, aplicando un
principio de reserva implícita que se denomina (OEA, 2010) “oscuridad por defecto“. Esta
referencia nos permite introducir un concepto determinante para la apertura de la gestión, la
apertura de datos y el acceso a la información pública (mediado por TIC): lo abierto por defecto
(open by default), un término que es determinante para la apertura de datos, para el gobierno
abierto, y que también está presente en aspectos de acceso a la información pública (aunque se
presente en relación con otros principios jurídicos). La apertura por defecto implica el pasaje de
gozar del derecho de preguntar al gobierno por sus actividades/decisiones -como sobre
información que sólo se encuentra bajo su custodia-, a gozar del derecho a que esa información
resulte disponible automáticamente sin restricción, salvo por aquellas excepciones que responden
a protecciones legales concernientes a la privacidad (los denominados derechos personalísimos) o
la amenaza de la seguridad nacional.

Según José Manuel Alonso (OEA, 2010), el actual “re-descubrimiento” del valor de los datos en
poder de las administraciones públicas se podría haber dado por la confluencia de los siguientes
factores:

✓ Una sociedad más comunicada y acostumbrada a informarse online y que ha ido

perdiendo la confianza en sus representantes democráticamente elegidos,

✓ Una democratización de las fuentes de información, y

✓ Un desarrollo tecnológico que permite llegar a una gran masa de público con costos bajos.

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Es cierto que con el avance del Gobierno Electrónico producido entre fines del siglo XX y principios
del siglo XXI, los organismos públicos han avanzado mucho en hacer más accesible cierta
información por medio de sus sitios en Internet. Pero se considera que dicha información se
publica “preprocesada”, eventualmente a gusto del gobierno de turno, con contenidos que
pueden ser parciales y en formatos que dificultan un reprocesamiento que permita analizarlos o
integrarlos a otros datos de acuerdo con intereses particulares. Por esta razón, Open Data
propone que, además de lo que se publique en los sitios web, los datos deben ser publicados “en
bruto”, es decir sin ningún tipo de tratamiento previo y en formatos procesables
automáticamente.

La propuesta de Open Data va un poco más allá de la transparencia y la posibilidad de control de

la administración. Tal como se ha propuesto en los países más avanzados en el tema (EE.UU.,
Reino Unido, Australia, entre otros), la publicación masiva de los datos en bruto puede convertirse
en una materia prima a partir de la cual, la misma sociedad desarrolle actividades que agreguen
valor y produzcan bienes intangibles como aplicaciones y servicios de interés social o comercial.
Se podría pensar entonces que la efectiva liberación sistemática de datos por parte de las
administraciones permitiría desarrollar nuevos modelos de negocio como el "crowdsourcing"2.

Con esta postura, Open Data se podría ver más como una “obra pública” de los Estados en su rol
facilitador de la actividad económica. En resumen, según Roberto Agune -Presidente del Consejo
Estadual de Informática del Gobierno del Estado de São Paulo, Brasil- (OEA, 2010): “La liberación
del acceso a los datos gubernamentales se caracteriza como un proceso sistematizado, articulado
e intencional, capaz de organizar, transferir y compartir bases de datos e informaciones de
carácter público y no restringida, para aumentar el grado de transparencia de la administración
pública y permitir una participación más efectiva del ciudadano como usuario, como productor y
como generador de conocimiento y productos de interés para la misma sociedad. Resulta aquí

2Crowdsourcinges un término del slang que juega con el término outsourcing usado para describir la práctica de utilizar las habilidades
y dedicación de un grupo de aficionados, mal o no pagos (multitud, del inglés crowd) para cumplir con alguna función. Básicamente,
significa usar a “la multitud”, conocido en español como "tercerización masiva" o "subcontratación voluntaria". Actualmente, se le da
el sentido de externalizar tareas que tradicionalmente realizaba un empleado o contratista a un grupo numeroso de personas o una
comunidad a través de una convocatoria abierta. Su uso depende esencialmente de la masividad de una convocatoria abierta a un
grupo indeterminado de personas, donde se reunirían los más aptos para ejercer las tareas, responder ante los problemas complejos y
contribuir con las ideas más frescas y relevantes a sus aportaciones. Por ejemplo, se podría invitar al público a desarrollar una nueva
tecnología, a llevar a cabo una tarea de diseño (“diseño basado en la comunidad”), a mejorar un algoritmo, o ayudar a capturar,
sistematizar o analizar grandes cantidades de datos.

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innegable el valor político, cultural, económico y social del libre acceso a los datos e informaciones
de carácter público”.

La demanda suena realmente interesante pero hay que ser conscientes de que los Estados no han
conseguido aún lograr muchos de los principios deseables del Gobierno Electrónico propuestos
hace 20 años. La integración masiva de datos y servicios dentro de una misma administración
sigue siendo una meta lejana, sin considerar la ampliación a los distintos niveles administrativos o
poderes que conformen el Estado. La apropiación de una práctica como Open Data requerirá
cambios de tipo legal, organizacional, informático, tecnológico y, sobretodo, cultural. En este
sentido, se suma una exigencia más a los Estados que deberá ser abordada de forma constante y
paulatina, permitiendo comprender sus costos, beneficios y efectos colaterales.

Avancemos ahora en definir en forma más precisa para luego intentar operacionalizar el Open
Data.

Definición

De acuerdo con la organización Open Government Data 4, se denomina liberación del acceso a
datos gubernamentales (open government data) a la puesta en disponibilidad pública por parte de
los Estados de datos en forma digital a través de Internet de manera que permita y promueva su
análisis y reutilización. En 2007, el grupo de trabajo denominado Open Government Working
Group reunido en Sebastopol (California, EE.UU.) propuso 8 principios para la liberación del
acceso a datos gubernamentales, los cuales se han convertido en un punto de partida para la
puesta en disponibilidad masiva de datos públicos. Estos principios fueron complementados
posteriormente en documentos de la W3C 6.

El acceso a datos gubernamentales se considera abierto si los datos son puestos a

disposición del público cumpliendo con los siguientes principios:

1. Compleción: se libera el acceso a todos los datos públicos, es decir, aquellos que no estén

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sujetos a restricciones de privacidad, seguridad o privilegio regidos por alguna norma.

2. Fuente primaria: los datos se publican tal como son recolectados en la fuente, con el mayor
nivel de precisión y detalle, no en formas agregadas o modificadas.

3. Oportunidad: los datos se publican tan pronto como sea posible para preservar su valor.

4. Accesibilidad: los datos están accesibles para las más amplias gamas de usuarios y de
propósitos.

5. Procesables: los datos están en formatos apropiados y razonablemente estructurados para

permitir su tratamiento automatizado.

6. No discriminación: los datos están disponibles para todos, sin necesidad de registrarse para
obtenerlos.

7. No restricción: los datos están accesibles en un formato sobre el que ninguna entidad tiene
control exclusivo.

8. Uso libre: los datos no están sujetos a derechos de autor, patentes, marcas ni a regulaciones de
secreto industrial o comercial. Tampoco están sujetos a restricciones de privacidad, seguridad o
privilegio reguladas por otras normas.

9. Documentación: los datos están documentados de forma que puedan ser correctamente
interpretados. Idealmente, la semántica asociada a los datos debería cumplir también con los
restantes principios, por lo que debería ser publicada de forma estandarizada y procesable, sin
perjuicio de la documentación tradicional que lo complemente.

10. Permanencia: los datos se mantienen accesibles de forma permanente.

11. Interoperables: los distintos conjuntos de datos son relacionables entre sí sin mayor esfuerzo,
gracias a la estandarización sintáctica y semántica.

12. Garantía de procedencia: los conjuntos de datos están publicados con mecanismos que
provean confianza sobre: las fechas de creación y publicación, la identidad, autenticidad y no
repudio de la fuente y su integridad.

Para el cumplimiento de los anteriores principios se pide, además:

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● Asignar a una persona de contacto para responder a quienes desean usarlos.

● Asignar a una persona de contacto para responder a las quejas sobre violaciones de los
principios.

● Disponer de un tribunal administrativo o judicial con competencia y jurisdicción para juzgar si

una agencia gubernamental ha aplicado apropiadamente los principios.

Más allá de la exactitud, borrosidad y alcance de la definición, el espíritu del movimiento Open
Data es claro: los datos administrados por los Estados deben estar fácilmente accesibles al público
en general para su libre tratamiento siempre que no violen las protecciones vigentes.

Los principios precedentes especifican cómo se pretende que se publiquen los datos por parte de
las administraciones pero deja varios aspectos borrosos (que comentaremos más adelante). Por
esto, debería, en realidad, ser considerado más como una política establecida por un conjunto de
principios, donde es importante no considerarlos de forma aislada sino relacionada. También
pueden existir ciertos factores contextuales -políticos, administrativos, organizacionales,
culturales, técnicos- que condicionen significativamente la forma y viabilidad de las iniciativas de
liberación del acceso a datos en distintos países o administraciones.

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Capítulo 2.

Orígenes y movimientos internacionales

En los últimos años, hemos sido testigos de un creciente interés y difusión del término Gobierno
Abierto. Si bien desde de la década de 1970 ya se hablaba y discutía sobre el término, su
popularización comienza cuando, en el año 2009, el Presidente de Estado Unidos, Barack Obama,
emitió el memorándum de “Transparencia y Gobierno Abierto”, con el objetivo de crear un
sistema de gobierno transparente, colaborativo y participativo. Aunque estos pilares básicos del
concepto se encuentran en los orígenes y filosofía de la democracia representativa, con el
advenimiento de las nuevas tecnologías y la sociedad del conocimiento se da un nuevo impulso a
que los gobiernos abran su información y generen nuevos mecanismos de participación ciudadana
en los asuntos públicos.

Internet y las infraestructuras que sustentan las nuevas tecnologías han reducido
considerablemente los costos de recolectar, almacenar, sistematizar y distribuir información; si
tenemos en cuenta que nunca antes en la historia ha sido tan fácil compartir información y que el
Estado es uno de los organismos más importantes en la sociedad que recolecta y almacena datos,
entonces es lógico que Internet haya dado un nuevo impulso a los valores de la democracia
representativa, hoy englobados bajo la idea de Gobierno Abierto.

El memorándum del gobierno estadounidense fijaba como columna vertebral del Gobierno
Abierto tres ideas básicas: a) la participación, como forma de aumentar la eficacia del gobierno y
aprovechar el conocimiento distribuido y disperso en la sociedad sobre la implementación de
políticas públicas (incorporar la experiencia del usuario); b) la transparencia, con el fin de
promover la rendición de cuentas y proporcionar a los ciudadanos la información sobre lo que el
gobierno está haciendo; y c) la colaboración, como forma de involucrar a los ciudadanos en la
labor del gobierno.

Sin embargo, con el correr del tiempo y al igual que lo sucedido con las discusiones sobre la
democracia que se dieron en el siglo XX (poliarquía vs. democracia), la idea de Gobierno Abierto
ha llegado a incluir todo tipo de valores e ideales.

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Sólo a modo ilustrativo, podemos incluir dentro de la idea de Gobierno Abierto las siguientes
acepciones:
● mejora de los servicios públicos
● modernización del Estado
● inclusión digital
● interoperabilidad
● gobierno electrónico
● transparencia
● rendición de cuentas
● participación ciudadana
● datos abiertos
● y muchos otros.

Varios autores han remarcado esta amplitud en la manera en la que interpretamos al Gobierno
Abierto (Hofman, Ramírez Alujas y Bojórquez 2012, Ramírez Alujas y Dassen 2014, Oszlak 2012) y,
por lo tanto, la variedad de políticas que son incluidas bajo este rótulo. Como mencionábamos
antes, si uno analiza las discusiones teóricas de la democracia en el siglo pasado, no debería
sorprendernos lo que sucede hoy en cuanto al Gobierno Abierto. Seguiremos durante años (por lo
menos hasta que “pase de moda”), tratando de definir qué políticas o acciones son necesarias
para poder hablar de un Gobierno Abierto, qué valores integran el concepto, o si los planes de
acción de diversos países concuerdan o no con lo que los académicos piensan sobre el tema. No
es nuestra intención en este escrito plantear este debate teórico. Aunque consideramos que la
definición conceptual es de suma importancia y que la teoría efectivamente tiene “poder” sobre
la legitimidad de las acciones de gobiernos y ciudadanos, existe actualmente una vasta bibliografía
sobre la temática (a pesar del poco tiempo transcurrido). En este caso, nos interesa vislumbrar las
relaciones que existen entre la idea de Gobierno Abierto, la transparencia, la innovación y la
participación, como antesala para describir casos de éxito que se vienen desarrollando en la
Argentina.

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La Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership)

Paralelamente al memorándum lanzado por Obama, el gobierno de los EE.UU. junto al gobierno
de Brasil impulsó el nacimiento de una Alianza que fomente y ayude a diversos países a sostener
los principios del gobierno abierto en todo el mundo: la Open GovernmentPartnership (OGP) o
Alianza para el Gobierno Abierto. El origen de la Open GovernmentPartnership surge del
intercambio de ideas y diálogos entre un grupo diverso de personas que abarcan organizaciones
sociales y no gubernamentales, periodistas, individuos del ámbito privado y público. Los
elementos comunes de estas conversaciones fueron la importancia de la transparencia, el acceso
a la información gubernamental, la rendición de cuentas y la participación social en los asuntos
públicos, así como la amplia utilización de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC)
para estos propósitos. Fue el 12 de julio de 2011, en el marco de la Asamblea General de Naciones
Unidas en Nueva York (Estados Unidos), donde se realizó una ceremonia en la cual los presidentes
Barack Obama por Estados Unidos y DilmaRoussef por Brasil presentaron las bases de la Open
GovernmentPartnership como una iniciativa internacional que promueve políticas de
transparencia mediante tres principios: confianza pública, sistema de transparencia y
participación de la sociedad con el gobierno. La iniciativa multilateral busca que los gobiernos se
comprometan a elevar los niveles de transparencia, a fomentar la participación ciudadana en los
asuntos públicos y a combatir la corrupción a partir del uso de las TIC. En su inicio, ocho países se
involucraron con la iniciativa y formaron parte de la Alianza (Estados Unidos, Brasil, México,
Noruega, Reino Unido, Indonesia, Filipinas y Sudáfrica), los cuales firmaron diversos compromisos
y todo país interesado en integrar la OGP deberá adoptar y cumplir con tal declaración. En
resumen, los planes de acción de cada país que integra la OGP tienden a promover y se
comprometen a mejorar la disponibilidad de la información sobre las actividades
gubernamentales, fomentando un mayor acceso a la información y divulgación sobre las
actividades de gobierno en todos los niveles, publicando de forma sistemática los datos del gasto
público, el resultado de las actividades y los servicios públicos esenciales, entre otras acciones.
También se responsabilizan a alentar la filosofía de los Datos Abiertos, promoviendo los datos
útiles para la sociedad en formatos que el público pueda encontrar, comprender y reutilizar, a
partir de estándares abiertos que faciliten la interoperabilidad de los sistemas de información de
gobierno. Estos compromisos y propuestas también apoyan y defienden los principios de la

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participación ciudadana, reconociendo la necesidad de incorporar a los ciudadanos en la toma de

decisiones y formulación de políticas. Sostienen que, de este modo, se aumentaría la eficacia de
los gobiernos, se benefician los conocimientos, las ideas y la capacidad de la gente para supervisar
las actividades gubernamentales.

El principio de la transparencia también está incluido en este compromiso. Es así como se

responsabilizan en tener políticas, prácticas y mecanismos sólidos contra la corrupción que
garanticen la rendición de cuentas. La declaración también incluye a las TIC como herramienta
central, a partir de la promoción del aumento del acceso a las nuevas tecnologías para la apertura
y rendición de cuentas, ofreciendo oportunidades para el intercambio de información,
participación y colaboración. Actualmente, sesenta y nueve países integran la Open Government
Partnership; este número va en ascenso y es una buena señal que una gran parte de los países del
mundo están empezando a reconocer la importancia de la transparencia y la apertura del
gobierno. Cada uno de estos países, a su modo, y teniendo en cuenta su contexto, desarrollo,
economía y cultura, está fomentando la apertura del gobierno.

Argentina se integró formalmente a la Open GovernmentPartnership en noviembre de 2012. A

pesar que la OGP es integrada solamente por unidades nacionales, en el país son varios los
municipios y provincias que están implementando políticas de Gobierno Abierto, promoviendo así
entre los diferentes niveles los principios de colaboración, participación y transparencia.

Al formar parte de la OGP, el Gobierno Nacional juntamente con actores multisectoriales tuvo que
elaborar el Plan de Acción de la República Argentina, el cual se sustentó en un proceso de
consultas y reuniones presenciales, realizado en forma colaborativa y horizontal en consonancia
con los principios de Gobierno Abierto.

Más allá de que la OGP sea (por el momento) un organismo con representación de gobiernos
nacionales, consideramos de suma importancia la implementación y difusión de experiencias de
Gobierno Abierto en otros niveles de gobierno. Municipios, provincias, universidades y poderes
legislativos, han avanzado notablemente en la implementación de políticas de transparencia y
Gobierno Abierto. Es por ello que la finalidad de esta publicación es mostrar los avances y las
buenas prácticas que se vienen desarrollando en el país tanto a nivel nacional como subnacional.
Asimismo, el trabajo pretende fijar algunos factores de éxito en la implementación de políticas,

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con la finalidad de que otros organismos y niveles de gobierno den inicio a sus propias estrategias
de Gobierno Abierto. Los casos analizados en el trabajo han sido seleccionados de manera
colaborativa entre expertos, organizaciones de la sociedad civil, funcionarios de gobierno y demás
participantes en las reuniones del grupo de trabajo de Gobierno Abierto de la Agenda Digital
Argentina.

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Capítulo 3.

Ejemplos en la Administración Pública Nacional

La idea del Gobierno Abierto comienza a definirse como una temática en sí misma a nivel
nacional, a partir de 2011. Desde la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, se fomentó el
debate del Gobierno Abierto en talleres, workshops y conferencias entre expertos, académicos,
funcionarios políticos y de carrera, así como la ciudadanía interesada en esta cuestión. La Semana
Internacional de Gobierno Abierto articuló tal dinámica para pensar sobre la apertura de datos,
los mecanismos de colaboración y la participación de la ciudadanía en lo público a nivel local,
nacional e internacional.
Este antecedente marcó el inicio del desarrollo de un conjunto de acciones que, de manera
gradual, hasta el presente, han intentado instalar la temática de Gobierno Abierto en la esfera
nacional.
Entre las que se destacan:
● la conformación del Grupo de Trabajo de Gobierno Abierto (GTGA) en la AgendaDigital
Argentina, a fines de 2011;
● el Programa de Formación en Gobierno Abierto del Instituto Nacional de la
Administración Pública (2012-2013);
● la incorporación de la Argentina en la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) en
noviembre de 2012;
● la creación del Sistema Nacional de Datos Públicos (SINDAP) en julio de 201323 y su
implementación en el portal https://datos.argentina.gob.ar;
● la formalización de la Coordinación de Gobierno Abierto en la estructura del Poder
Ejecutivo Nacional;
● la organización del Evento Nacional de Gobierno Abierto; y
● el desarrollo del Portal de Gobierno Abierto y del Observatorio TIC, en octubre de 2014.

La participación de la Argentina en la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) cristalizó el

posicionamiento del Gobierno Abierto en el país. La elaboración del Primer Plan de Acción de la
República Argentina (2013-2015) se llevó a cabo en el marco del Grupo de Trabajo de Gobierno
Abierto de la Agenda Digital Argentina, del cual participaron organismos del Estado,

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universidades, organizaciones de la sociedad civil y grupos de interés involucrados en la temática,

entre otros.
Para la elaboración de dicho Plan, se habilitó también un foro virtual que permitió una
participación abierta y federal. Allí se produjeron intercambios de experiencias, trazados de líneas
y planes de trabajo, con el propósito de que estos sean recogidos en la producción de acciones y
políticas públicas específicas.
Las acciones incluidas en el Plan giraron en torno a las competencias de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, que se comprometió a un conjunto de iniciativas vinculadas con su rol como organismo
rector de la modernización del Estado.
Mejoras vinculadas al gobierno electrónico y servicios públicos:
● avanzar en el proceso de firma digital;
● promover el repositorio de software público argentino y concientizar sobre la protección
de infraestructuras críticas de información y ciberseguridad en el sector gubernamental;
● progresar en la implementación del sistema electrónico de contrataciones públicas;
● elaborar un manual de digitalización y gestión documental de la administración pública y
ampliar la Encuesta Nacional sobre Acceso y Uso de Tecnologías de la Información y la
Comunicación (ENTIC);
● Fortalecimiento de la transparencia y el acceso a la información pública;
● crear el Portal de Datos Públicos;
● elaborar un manual de buenas prácticas en materia de Gobierno Abierto;
● desarrollar un nuevo portal de Guía de trámites del Estado;
● actualizar el Mapa del Estado;
● desarrollar un plan de capacitación para los enlaces de acceso a la información pública;
● elaborar una matriz de procesamiento de datos del Decreto N° 1172/2003 y un proyecto
de ley de democratización de la justicia;
● Fomento de la participación ciudadana;
● federalizar los grupos de trabajo de la Agenda Digital Argentina;
● Realizar un evento nacional de Gobierno Abierto, así como un hackatón de datos públicos;
● promover los mecanismos de participación previstos en el decreto 1172;
● incorporar mejoras en el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano y reglamentar la
Ley de Accesibilidad Web.

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El II Plan de Acción (2015-2017) implicó ampliar el horizonte de alcance e invitar a otras

jurisdicciones gubernamentales a participar. Por tal motivo, evolucionó la estrategia de
planificación y desde la Coordinación de Gobierno Abierto se propuso invitar a los organismos a
abrir sus agendas y co-crear con la sociedad civil políticas públicas bajo su competencia.
Aprovechando las ventajas de las tecnologías digitales, las iniciativas quedaron a disposición en
una plataforma de participación www.gobiernoabierto.pami.org.ar, para recibir los comentarios y
aportes de ciudadanos interesados en las cuestiones presentadas. La inclusión de temáticas
transversales a la agenda de Gobierno Abierto encontró respuesta en las políticas para personas
con discapacidad, el acceso a la normativa del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en
un lenguaje sencillo, así como la apertura de la Universidad de Buenos Aires hacia y con la
sociedad. También se plantearon desafíos para ampliar el alcance de las políticas de Gobierno
Abierto a nivel federal, y fortalecer las capacidades estatales mediante la articulación con las
universidades y organizaciones de la sociedad civil especializadas en la producción de
conocimiento en materia de participación ciudadana, robustecer el portal de datos públicos y
ampliar el alcance de los ciudadanos con respecto a la información allí publicada, a través del uso
de formatos abiertos y disponibles para su reutilización. En esta primera etapa del II Plan se
dejaron sentadas las bases para incorporar nuevas iniciativas, así como el detalle de las temáticas
que varias organizaciones de la sociedad civil presentaron para ser tratadas. Por otra parte,
durante los encuentros realizados con diferentes organismos públicos nacionales, muchos de ellos
dejaron a disposición de la Coordinación una huella sobre las acciones de gestión que se pueden
desarrollar bajo los principios de Gobierno Abierto. Tal es el caso de la Sindicatura General de la
Nación (SIGEN), el Instituto Nacional de Educación Tecnológica y la Dirección General de
Administración y Gestión Financiera, ambos dependientes del Ministerio de Educación, la
Dirección Nacional Electoral, el Consejo Nacional de las Mujeres del Ministerio de Desarrollo
Social, órganos de control del Poder Legislativo, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, el
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), el Instituto de Vitivinicultura y el
Fondo Nacional de las Artes.
Luego de la presentación del plan en agosto de 2015, se avanzó en el desarrollo de actividades de
capacitación para el fortalecimiento de las capacidades en Gobierno Abierto, como parte de los
compromisos asumidos en la primera parte del Plan de Acción de Gobierno Abierto de Argentina

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2015-2017. Se realizó en un entorno virtual, con el apoyo del Instituto Nacional de la

Administración Pública y el Consejo Federal de la Función Pública. Se otorgaron 1060 (mil sesenta)
vacantes y la participación abarcó a empleados públicos nacionales, provincias, municipales y
ciudadanos interesados en la temática, distribuidos en las 24 jurisdicciones del país.
Otra de las acciones de nuestro país, fue la adhesión a la declaración conjunta de Gobierno
Abierto para la implementación de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, en el marco de la
Cumbre mundial de OGP. En este documento, se reconoce al Gobierno Abierto como una
herramienta esencial para asegurar la implementación efectiva de dicha agenda y, en este
sentido, Argentina también refuerza su compromiso con esta política de Estado.
El desarrollo de las iniciativas de Gobierno Abierto en Argentina aún tiene un largo camino por
recorrer. El desafío continúa con la incorporación de más actores comprometidos con lo público.
La complejidad social que engloba múltiples intereses debe encontrar en el Gobierno Abierto la
posibilidad de canalizar ese conjunto de demandas, muchas veces superpuestas o contrapuestas.
Las tecnologías digitales brindan la posibilidad de que los ciudadanos no organizados también
sean escuchados y, cuanto mayor sea su participación, menor será el margen para que sólo
algunos sectores impongan sus intereses por encima delos de todos.

La Argentina cursa su III Plan de Acción, de diseño completamente diferente a los anteriores: con
mayor incidencia de la sociedad civil, federal y local. Versa sobre cinco compromisos temáticos:
información pública y datos abiertos, transparencia y anticorrupción, ambiente y recursos
naturales, educación, compromiso subnacional de gobierno abierto. En cuanto a su federalización,
se realizaron durante 2017 diferentes Encuentros Federales de Gobierno Abierto, con seis
regiones donde participan gobiernos, OSC y representantes de la Mesa Nacional de Gobierno
Abierto. Cada una recogió propuestas de Metas para el III Plan, destinadas a organismos
nacionales y provinciales. A partir de ellas se construyó el Plan final, al que la PBA hizo su aporte,
por supuesto (más adelante ahondaremos en ello). En cuanto al proceso de formulación y
ejecución de compromisos, ellos debieron ser públicos y difundidos por diferentes canales de
comunicación -redes sociales, medios, Internet-, esto incluyó instancias de reunión, minutas, meta
borrador co-creada y meta definitiva, y los avances en la ejecución de la meta. Además, en el
plano nacional encontramos:

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● Ley de Acceso a la Información Pública 27.275 (ya reglamentada, con vigencia al

29/9/2017. La esfera de la Autoridad de Acceso a la Información Pública es la Jefatura de
Gabinete de Ministros, y la Dirección de la Autoridad de AIP recae en una designación del
Poder Ejecutivo Nacional y la Comisión Bicameral). La Ley no sólo regula el derecho de
acceso a la información pública sino que instrumenta requisitos de mínima para
implementar la trasparencia activa -o gobierno y datos abiertos- por parte de las
administraciones públicas de su esfera
● Decreto Nacional de Datos - Plan Apertura de Datos (2016): Luego de la creación del
Ministerio de Modernización -autoridad de aplicación y asistencia técnica de la gestión y
desarrollo de tecnologías aplicadas a la administración pública central y descentralizada-,
el DN representa la primera herramienta legal para avanzar en los respectivos Planes de
Datos Abiertos (exhorta a su publicación proactiva, completa y oportuna, en y por los
canales, medios, formatos y bajo licencias que mejor faciliten su ubicación, acceso,
procesamiento, uso, reutilización y redistribución). Implica un cronograma de publicación
gradual de todos los datos producidos, almacenados o recopilados en medios digitales,
con la intervención de la Secretaria de Ética Pública, Transparencia y Lucha contra la
Corrupción. Cf. www.datos.gob.ar
● Compromiso Federal para la Modernización del Estado (2017-2019): Una convocatoria del
PEN a las provincias, municipios, Poder Legislativo y Judicial de toda agregación, se
propone la desburocratización de trámites digitales y la unificación de portales, la
implementación de los expedientes electrónicos y firma digital, las plataformas abiertas
(que también serán monitoreables) de compras y contrataciones, junto con la gestión por
resultados. También tiene por fin la jerarquización del empleo público (carrera
administrativa con promoción e ingreso por concurso público), en donde se inserta el Plan
Federal de Capacitación y Desarrollo. Tiene una dimensión infraestructural (sobre el
aumento de la conectividad con wifi público -a cargo de provincias y nación-), un Plan de
inclusión ciudadana y la Estrategia federal en ciberseguridad. Dentro de este Plan se
encuentran contempladas las mesas subnacionales de gobierno abierto (en actual
desarrollo), donde se elaboran los compromisos del Plan de Acción subnacional ante la
Alianza para el Gobierno Abierto. (Cf. www.argentina.gob.ar/mesasogp)

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En la Provincia de Buenos Aires

● Proyecto del Poder Ejecutivo de la Ley de AIP provincial, a cargo de la Subsecretaría de Reforma
Política de la provincia
● Ley de Modernización de la Administración Pública (14.828): La ley regula el uso de datos abiertos
y la participación ciudadana a través de consultas, solicitudes, sugerencias y reclamos. Promueve la
ingeniería de gobierno electrónico para la digitalización de documentos y mejora de procesos
administrativos (ventanilla única, firma electrónica y digital, mejora de los Sistemas de Información
entre organismos, etc.). Apunta, también, a dos componentes de transparencia: las compras
electrónicas y la programación presupuestaria.
● Portal de Datos Abiertos: el portal concentra y fomenta la búsqueda de información del sector
público (y menciona en consonancia con la colaboración, transparencia, participación e
innovación). Expresa la voluntad de replicarse en municipios como en empresas, sociedades del
Estado y aquellos entes en los que la Provincia se encuentre asociada).
● Oficina Fortalecimiento Institucional (PBA) - Ministerio de Justicia. Es la ‘Oficina Anticorrupción
bonaerense’ (=lucha contra la corrupción + promoción de buenas prácticas). Se estructura con una
mesa de entrada de denuncias -anónimas, presenciales u online- a manos de particulares, personas
jurídicas u organismos del Estado, con prueba de verosimilitud (por hechos de corrupción o
contrarios a la ética pública, a manos de funcionarias/os del PE PBA). Posee una Dirección
Provincial de Control de la Corrupción tiene una Dirección de Análisis que analiza el objeto de las
denuncias -admisibilidad con investigación preliminar antes de derivar a Asesoría General de
Gobierno y de allí a Fiscalía (en las penales) o al órgano jerárquico superior del/a denunciado/a (en
las administrativas) para que se investigue. En la dirección de Seguimiento y Estadística se
constituye la primera instancia del Fortalecimiento Institucional, la que tiene a cargo el desarrollo
de mapa de transparencia realizadas a partir de las denuncias recibidas y las que están en la
Justicia de 2015 y 2016 (informadas por IOMA, Arba, Fiscalía de Estado). Hasta abril de 2018 se
tienen 264 carpetas con 159 denuncias (95 en la Justicia), recibidas vía web (75%), personalmente
(14%), y de otros organismos (11%). Se desalienta la denuncia anónima porque no siempre es
fidedigna, pero son fundamentales para las denuncias que salen del mismo organismo del
denunciador (requieren una fuerte verosimilitud para prosperar). Ha tenido casos resonantes:
Gabriel Maidana (administrador del Hipódromo 2012-2015), investigado por supuesta maniobra de
comercialización irregular de los derechos de televisación. Presentación hecha ante UFI 1 platense
demuestra que fueron otorgados al Club Hípico Concepción de Chile (Maidana cobraba USD
120.000) que no rendía como se debe. También tenemos el caso del Jefe del Dpto de Registración y
Publicidad Área 13 del Registro de la Propiedad por venta fraudulenta (falsificación de
documentos, incumplimiento de deberes de funcionario público) de lote en Santa Teresita. Fiscalía
de Estado y la Justicia investigan si es parte de un fraude mayor. Y el del ex intendente de Azul,
Alfredo Fisher por posible enriquecimiento (causa penal 'Posible Delito de Acción Pública', a causa
de inconsistencias en las DDJJ suyas y de su equipo. También se han recibido denuncias contra
Comisarios de la Bonaerense -derivadas a Asuntos Internos, y hasta la gobernadora Vidal. La OFI
también tiene a cargo la promoción de índices de transparencia (a través del programa BA
Transparente) y buenas prácticas, la generación normativa y herramientas: Decreto de Ética
Pública, Mapa de Transparencia, Programa de Integridad (con un Oficial de Cumplimiento Estatal
para las empresas públicas, implementando un Plan de Integridad), y el desarrollo digital para
presentación de DDJJ (ampliadas a la Dirección de Narcotráfico y escalafones menores de la Policía
Bonaerense)
● Sistema Único de Asistencia Municipal (SUAM). Es una plataforma que nuclea a 101 municipios (al
1° de julio de 2017) y ofrece la posibilidad de consulta directa a los distritos antes de
licitar/comprar, y así descentralizar la gestión, garantizar transparencia y calidad de servicios a la

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ciudadanía. Oficia controles sobre los trámites de la obra pública se realizan según la
ISO9001/2015, orientadas a municipios y promueve la capacitación para letrados con la Escuela de
Abogados de AGG (la Asesoría General de Gobierno es el ‘consejo legal’ del Poder Ejecutivo
Provincial y representa al Estado Provincial en litigios. También supervisa legalmente a todo
ministerio y organismo descentralizado -como IOMA, ARBA, AUBASA, Lotería, etc.-)
● Mesas subnacionales de gobierno abierto (impulsadas Compromiso Federal para la
Modernización del Estado 2017) Espacios abiertos durante 2017 a toda/o participante (individual o
colectivo) que permitieron co-crear compromisos en participación, rendición de cuentas,
innovación o transparencia en mesas convocadas por la Dirección de Datos Públicos y Gobierno
Abierto (Dirección Provincial de Innovación Ciudadana - Subsecretaría de Innovación y Experiencia
Ciudadana -Ministerio de Gobierno). Su fin: creación del Plan Subnacional de Gobierno Abierto
(PBA) donde PBA y OSC de las provincias co-crearán una Meta o ‘Compromiso de gobierno abierto
subnacional’ ante el III Plan de Acción Nacional (ya en vigencia). En mayo del 2017 Buenos Aires
suscribe su compromiso subnacional (promocionar y fortalecer las políticas de Gobierno Abierto en
los municipios de la Provincia), y en marzo de 2017 comienza el ciclo de mesas de trabajo entre
actores del gobierno, sociedad civil y privados para la redacción de la Guía de Buenas Prácticas
sobre Acceso a la Información Pública (municipal). Como parte de los objetivos subnacionales, se
instrumentó el
● Kit de apertura municipal (31/X/2017), que otorga: Nociones básicas de Gobierno Abierto, muestra
un pull de herramientas de innovación: Hackatones, desconferencias, ideatones, espacio abierto de
conversación, consulta pública. Y presenta y justifica la utilidad de la apertura de datos (junto con
los requisitos para que lo sean y la intensidad de la apertura), introduce un PDA, e incluye un
formulario de relevamiento.
● Centralización de las bases estadísticas bonaerenses (enero 2018). Sancionada por la Legislatura
bonaerense -Ley 14998 (15/12/2017)- para la creación del Servicio Estadístico Provincial "para
regular las estadísticas oficiales de la provincia bajo los preceptos de independencia, imparcialidad,
viabilidad, obligatoriedad de responder, confidencialidad, especialidad, proporcionalidad,
accesibilidad, relevancia y transparencia". Se crea así el Sistema Estadístico Provincial Bonaerense
(Ministerio de Economía de Buenos Aires-Dirección Provincial de Estadística, órgano que releva
datos de dependencias de la Administración Pública y los poderes Legislativo y Judicial). Éste
abarcará servicios estadísticos municipales y todo organismo que produzca datos e informaciones
estadísticas sobre la provincia.
● Partida de Nacimiento y DNI (marzo 2018) Alcanza a ciento cuarenta y nueve maternidades
públicas bonaerenses contarán con oficina del Registro de las Personas (si los padres no inscriben,
el RNP lo hace de oficio en cuarenta días). Incluye un Sistema de Digitalización de partidas
(responsivo). Completar datos y pagar ($70 aproximadamente). En 5-7 días hábiles, se recibe el
enlace. Este plan también incluye la entrega de DNI en las escuelas, post censo bonaerenses del
2017 (son unas 48.000 niñas y niños). El sistema funciona (hasta marzo de 2018) en Carmen de
Areco, Junín, La Plata, Magdalena, Berazategui, Azul, Olavarría, Tandil, Tigre, La Matanza, Esteban
Echeverría, Ezeiza, General La Madrid e Ituzaingó.
● Expediente Electrónico obligatorio. Representó una inversión de USD 40 millones (700 millones de
pesos) para la infraestructura de comunicaciones que conecta organismos (‘Red Única Provincial de
Comunicación de Datos’), y se enmarca en el “Plan Estratégico de Modernización de la
Administración Pública de la provincia de Buenos Aires” (recordemos que la Ley de Modernización
del Estado fue una de las primeras que la Gobernación exigió a la Legislatura). El fin es implementar
la obligatoriedad del EE del Sistema Gestión Documental Electrónica Buenos Aires (GDEBA) en:
Ministerio de Desarrollo Social, Producción, Ciencia Tecnología e Innovación, Trabajo, Gestión
Cultural, Secretaría de Derechos Humanos y Comunicación, para estos 42 trámites que siguen más
abajo. De este modo, se inicia y tramita exclusivamente con EE de GDEBA:

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1. Pase Definitivo
2. Designación de Personal de Gabinete / Funcionario
3. Licencia Decenal
4. Licencia por actividad deportiva
5. Licencia por actividad política
6. Licencia por actividad gremial
7. Cese por fallecimiento
8. Renuncia a Planta Temporaria
9. Locación de Servicios
10. Licencia de estudios o perfeccionamiento
11. Designación de Secretarios Privados
12. Licencia sin goce de haberes
13. Cese por Renuncia a planta permanente
14. Cese por abandono de Cargo
15. Convenio con Universidades
16. Pago a Proveedores
17. Anticipo de Caja chica
18. Solicitud de viáticos
19. Constitución de fondo rotativo
20. Compras Ley N° 14.815
21. Programación del Gasto por Trimestre
22. Licitación Pública
23. Licitación Privada
24. Oficio Daños y Perjuicios
25. Transferencia de Crédito
26. Reconocimiento de Crédito
27. Solicitud de Desarchivo
28. Reserva de Cargo
29. Solicitud de Bonificaciones
30. Pedido de Fondos
31. Pago de intereses
32. Pago COPRES
33. Pago de servicio
34. Asignación Familiar
35. Ampliación de Plazo
36. Rendición de caja chica
37. Constitución de Caja Chica
38. Cambio de agrupamiento
39. Re-determinación de Precios
40. Solicitud de Subsidios
41. Devolución de importe
42. Alcance de Pago

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Bibliografía

● Oszlak, Oscar, Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública. Red
GEALC. 2013. https://www.oas.org/es/sap/dgpe/pub/coleccion5RG.pdf
● Poggi, Eduardo (2014): “Introducción a la Publicación de Datos”.

Lecturas recomendadas

● Memorándum del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica del 21 de enero de

2009 sobre Transparencia y Gobierno Abierto. http://www.whitehouse.gov/
● OGP. Reporte Anual 2015.
http://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/OGPreport2015_0.pdf
● Pando, Diego y Poggi, Eduardo (2014): Hacia un modelo de madurez acerca del uso de las
tecnologías de información para el gobierno abierto. Revista de Estudios en Contaduría,
Administración e Informática (RECAI) editada por la Facultad de Contaduría y
Administración de la Universidad Autónoma del Estado de México, 2014: Año 3. No. 6
(Enero-Abril). ISSN 2007 – 5278. www.revistarecai.mx/index.php/recai/article/view/62

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