Procedencia: Denunciante: Denunciado: Materia: Actividad

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala de Defensa de la Competencia Nº 1
RESOLUCIÓN 0869-2012/SC1-INDECOPI
EXPEDIENTE 000156-2011/CEB
PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

BUROCRÁTICAS
DENUNCIANTE : EMPRESA DE TRANSPORTES PERÚ BUS S.A
DENUNCIADO : MINISTERIO DE TRANSPORTES Y
COMUNICACIONES
MATERIA : BARRERAS BUROCRÁTICAS
LEGALIDAD
ACTIVIDAD : ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
GENERAL
SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0250-2011/CEB-INDECOPI del 16 de

noviembre del 2011, que declaró fundada la denuncia interpuesta por
Empresa de Transportes Perú Bus S.A contra el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones; y, en consecuencia se declara que constituyen barreras
burocráticas ilegales las siguientes medidas contenidas en el Decreto
Supremo 017-2009-MTC, Reglamento Nacional de Administración de
Transportes- RNAT:
(i) El mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones

para prestar el servicio de transporte público regular de personas a
nivel nacional al amparo de la Vigésimo Primera Disposición
Complementaria Transitoria del RNAT; y materializada en el Oficio 8326-
2011-MTC/15;
(ii) la suspensión en el otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de

infraestructura complementaria de transporte, contemplada en la
Tercera Disposición Complementaria Final del RNAT; y,
(iii) la exigencia de presentar un estudio de factibilidad de mercado,

financiero y de gestión para prestar el servicio de transporte público
regular de personas de ámbito nacional con origen y/o destino en la
provincia de Lima Metropolitana y/o la provincia constitucional del
Callao, contenida en el artículo 39 del RNAT.
Esta Sala es consciente de los problemas que existen en el transporte

terrestre de personas. Sin embargo, ello no obsta el deber de este colegiado
de velar por el cumplimiento de los requisitos establecidos para la emisión
de regulaciones.
Lima, 28 marzo de 2012
M-SC1-02/1A
I ANTECEDENTES
1. El 10 de octubre de 2011, Empresa de Transportes Perú Bus S. A (en

adelante, el denunciante) denunció al Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (en adelante, MTC) ante la Comisión de Eliminación de
Barreras Burocráticas (en adelante, la Comisión) por la imposición de
presuntas barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad para
prestar el servicio de transporte público regular de personas en el ámbito
nacional1, comprendidas en el Decreto Supremo 017-2009-MTC- Reglamento
Nacional de Administración de Transportes (en adelante, RNAT) consistentes
en:
(i) El mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones

para prestar el servicio de transporte regular de personas a nivel
nacional2, en tanto no existan los informes emitidos por el Observatorio
de Transporte Terrestre al amparo de lo establecido en la Vigésimo
Primera Disposición Complementaria Transitoria del RNAT; y
materializada en el Oficio 8326-2011-MTC/15 del 29 de septiembre de
2011;
(ii) la suspensión del otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de

infraestructura complementaria de transporte, materializada en la
Tercera Disposición Complementaria Final del RNAT; y,
(iii) la exigencia de presentar un estudio de factibilidad de mercado,

financiero y de gestión (en adelante, Estudio de Factibilidad) para
prestar el servicio de transporte público regular de personas de ámbito
nacional con origen y/o destino en la provincia de Lima Metropolitana
(en adelante, Lima) y/o la provincia constitucional del Callao (en
adelante, Callao), contenida en el artículo 39.1 del RNAT3.
1
DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC. REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTES,
Artículo 3.- Definiciones.- Para efectos de la aplicación de las disposiciones contenidas en el presente
Reglamento, se entiende por:
(…)
3.68. Servicio de Transporte de ámbito Nacional: Aquel que se realiza para trasladar personas y/o mercancías
entre ciudades o centros poblados de provincias pertenecientes a regiones diferentes. En el caso del
transporte de mercancías se considera transporte de ámbito nacional también al transporte que se realiza
entre ciudades o centros poblados de la misma región.
(…)
2
(…)
3.69. Servicio de Transporte de ámbito Nacional: Aquel que se realiza para trasladar personas y/o mercancías
entre ciudades o centros poblados de provincias pertenecientes a regiones diferentes. En el caso del
transporte de mercancías se considera transporte de ámbito nacional también al transporte que se realiza
entre ciudades o centros poblados de la misma región.
3
DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC. REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTE,
Artículo 39.- Condiciones legales específicas adicionales que se debe cumplir para acceder y permanecer en
el servicio de transporte público regular de personas de ámbito nacional con origen y/o destino a la
2/29
2. En su denuncia, el denunciante señaló lo siguiente:
(i) El 19 de septiembre de 2011 presentó una solicitud al otorgamiento de

una autorización para brindar el servicio interprovincial de pasajeros en
la ruta Lima-Chincha.
(ii) Mediante Oficio 8326-2011-MTC/15 del 29 de septiembre del 2011, el

MTC le informó que su solicitud no podía ser atendida pues el
procedimiento de otorgamiento de autorizaciones para prestar el servicio
provincia de Lima Metropolitana y a la provincia constitucional del Callao.
39.1 Además de lo señalado en los numerales anteriores, la presentación de un estudio de factibilidad de

mercado, financiero y de gestión constituye condición legal específica adicional, que se debe cumplir para
acceder a prestar servicio de transporte público regular de personas de ámbito nacional, en rutas que
tengan como origen y/o destino a la provincia de Lima Metropolitana y/o a la provincia constitucional del
Callao, empleando total o parcialmente el Eje Longitudinal PE-1, incluyendo sus variantes y ram ales, y/o el
Eje Transversal PE-22, incluyendo sus variantes y ramales.
El estudio señalado en el párrafo precedente debe demostrar la viabilidad de la operación y, por tanto, el
informe que lo represente debe contener como mínimo lo siguiente:
39.1.1 Resumen ejecutivo, señalando los principales aspectos del estudio de mercado, financiero y de
gestión.
39.1.2 Análisis del mercado:
39.1.2.1 Panorama general del sector transporte de personas y un análisis socio-económico
general de los centros poblados a los que se pretende servir.
39.1.2.2 Perfil del mercado actual en la ruta, demanda de viaje versus oferta de servicios, público
objetivo al que se proyecta orientar el servicio y porcentaje que se estima captar de la
demanda de viaje.
39.1.2.3 Identificación de los transportistas que actualmente operan en la ruta y un análisis
comparativo de los tipos de servicios y condiciones (tarifas, horarios, seguridad, atención,
comodidades adicionales etc.) que ofrecería el transportista en relación a lo que ellos
ofrecen.
39.1.2.4 Análisis del mercado futuro, estimación del mismo y proyección de la participación de la
empresa.
39.1.3 Análisis de gestión:
39.1.3.1 Planeamiento estratégico, presentando los antecedentes de la empresa y de sus socios o
accionistas, la filosofía corporativa. La visión y misión del transportista, los objetivos y la
estrategia general de comercialización y ventas.
39.1.3.2 Organización interna, que comprenda el sistema de gobierno corporativo, la estructura
organizativa y administrativa y los sistemas de seguimiento y control interno en las áreas
de operaciones, mantenimiento y prevención de riesgos.
39.1.3.3 Política de administración de riesgos expresados en el Manual General de Operaciones,
relevando los aspectos relacionados con la seguridad en el servicio y las políticas y
procedimientos generales respecto a las operaciones y servicios que se prestarán.
39.1.4 Análisis Financiero.
39.1.4.1 Patrimonio mínimo exigido por este Reglamento y su composición.
39.1.4.2 Presupuesto de inversión y estructura de financiamiento.
39.1.4.3 Información sobre las fuentes de financiamiento (características, condiciones y nivel de
endeudamiento), y de ser el caso vinculación con la empresa de dichas fuentes.
39.1.4.4 Proyecciones financieras, del balance general, estado de ganancias y pérdidas y del flujo
de caja.
39.1.4.5 Criterios para la evaluación de la rentabilidad del servicio a prestar y del retorno de la
inversión.
39.1.4.6 Análisis de sensibilidad considerando por lo menos tres escenarios.
39.1.4.7 Análisis de punto de equilibrio.
39.2 La descripción del Eje Longitudinal PE-1 y del Eje Transversal PE-22 de la Red Vial es el que aparece en el
Clasificador Vial del Sistema Nacional de Carreteras y el RNJV.
39.3 Por Resolución Ministerial, se podrán incluir otros Ejes Transversales que empalmen con el Eje Longitudinal
PE-1 y con el eje transversal PE-22 de la Red Vial.
3/29
de transporte público de personas a nivel nacional, se encontraba

suspendido al amparo de lo dispuesto en la Vigésimo Primera
Disposición Complementaria Transitoria del RNAT y su modificatoria
contenida en el artículo 4 del Decreto Supremo 006-2010-MTC4.
(iii) La actuación del MTC referida al mantenimiento de la suspensión al

otorgamiento de autorizaciones para prestar el servicio de transporte
público regular de personas a nivel nacional en tanto no existan los
informes emitidos por el Observatorio de Transporte Terrestre, es ilegal
pues ha sido realizada sin que dicha autoridad cuente con un dispositivo
legal que la faculte para ello. Asimismo, toda vez que el MTC estaría
condicionando la emisión de las referidas autorizaciones a la
presentación de requisitos que aún no han sido implementados, dicha
actuación vulneraría lo dispuesto en la Tercera Disposición
Complementaria Final del RNAT y en los artículos 2 y 3 del Decreto
legislativo 757- Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada.
(iv) En casos similares el INDECOPI ha declarado barrera burocrática ilegal

las suspensiones de procedimientos administrativos que se realicen sin
que la autoridad a cargo cuente con una ley o mandato judicial expreso
para ello.
(v) De igual manera, la actuación del MTC referida a la suspensión del

otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de infraestructura
complementaria de transporte es ilegal pues contraviene el artículo 63
de la Ley 27444– Ley del Procedimiento Administrativo General, al no
contar con una ley o mandato judicial expreso en un caso en concreto
que lo faculte para disponer la suspensión de dicho procedimiento.
(vi) La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad contenida en el

artículo 39 del RNAT constituye una nueva obligación que no ha sido
debidamente justificada por el MTC.
(vii) Asimismo, teniendo en cuenta que dicha exigencia solo se requiere para
aquellas empresas que desean operar en rutas que tienen como origen
o destino a la provincia de Lima y/o al Callao y no a aquellas empresas
que desean brindan el mismo servicio a otras provincias del Perú, dicha
norma genera un trato discriminatorio, por lo que se vulnera el artículo
12 del Decreto Legislativo 757-Ley Marco para el Crecimiento de la
Inversión Privada, así como el artículo IV de la Ley 27444-Ley del
Procedimiento Administrativo General que establece que las autoridades
4
DECRETO SUPREMO 006-2010-MTC
Artículo 4.- Suspensión de la autorización
La suspensión del otorgamiento de autorizaciones establecida en la Vigésimo Primera Disposición Complementaria
Transitoria del Reglamento Nacional de Administración de Transporte aprobado por Decreto Supremo Nº 017-2009-
MTC, sólo será aplicable a las autorizaciones para el servicio de transporte regular de personas en la red vial
nacional.
4/29
administrativas deben actuar sin ninguna clase de discriminación entre

los administrados, otorgándoles un tratamiento igual frente al
procedimiento.
3. El 27 de octubre de 20115, el MTC presentó sus descargos señalando, entre

otros, lo siguiente:
(i) Al amparo de lo establecido en la Vigésimo Primera Disposición

Complementaria Transitoria del RNAT se ha suspendido el
otorgamiento de autorizaciones en la red vial nacional hasta la
culminación de la transferencia de funciones a la Superintendencia de
Transporte Terrestre de Personas, Cargas y Mercancías-SUTRAN6.
Asimismo, la norma dispone que las autorizaciones se otorgarán
conforme a los informes elaborados por el Observatorio de Transporte
Terrestre, previo diagnóstico de la situación de transporte terrestre.
(ii) Dicha suspensión no constituye una barrera burocrática ilegal y/o

carente de razonabilidad debido a que se trata de una medida temporal
que se ha emitido al amparo de los artículos 11 y 16 de la Ley 27181-
Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre y al artículo 9 del RNAT.
Incluso, la misma ya ha sido levantada para el caso del transporte de
mercancías. En el caso de las autorizaciones para el transporte de
personas, éstas serán otorgadas una vez que se implemente el
Observatorio de Transporte Terrestre.
(iii) La suspensión cuestionada responde a la necesidad de que exista un

diagnóstico actual del transporte terrestre en el ámbito nacional que
refleje datos técnicos provenientes de un estudio de razonabilidad de
rutas, estudio de formalización, incremento y antigüedad del parque
automotor, congestión y saturación de vías, incremento en la
contaminación ambiental por carretera, etc. Asimismo, la medida cumple
con los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
(iv) A través de la Tercera Disposición Complementaria Final del RNAT se

dispuso que no se otorgarán nuevas habilitaciones técnicas de
5
Complem entado con el escrito del 14 de noviembre del 2011.
6
LEY 29380. LEY DE CREACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE TERRESTRE DE PERSONAS,
CARGAS Y MERCANCÍAS-SUTRAN. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
PRIMERA- TRANSFERENCIA DE FUNCIONES
Transfiérase a la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Cargas y Mercancías (SUTRAN) las
funciones que corresponden a la Dirección de Supervisión, Fiscalización y Sanciones de la Dirección General de
Transporte Terrestre y de la Unidad Gerencial de Operaciones del Proyecto Especial de Infraestructura de
Transporte Nacional (Provías Nacional) del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, referidas al control de
pesos y medidas vehiculares e Infracciones al Reglamento de Vehículos, debiendo la Superintendencia de
Transporte de Personas, Cargas y Mercancías (SUTRAN) asumir el acervo documentario, bienes, pasivos, recursos,
personal sujeto al régimen del Decreto Legislativo 728 y contratos efectuados bajo el Régimen de Contratación
Administrativa de Servicios, sujeto al Decreto Legislativo 1057, previa evaluación, correspondiente a dichas
dependencias, dentro de un plazo de noventa (90) días, contados desde la entrada en vigencia de la presente Ley.
5/29
infraestructura complementaria de transporte en tanto no se aprueben

las normas complementarias al RNAT. La suspensión cuestionada
busca la mejora del transporte terrestre en beneficio de la sociedad y se
sustenta en la facultad normativa del MTC.
(v) La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad es legal y racional

ya que establece las condiciones legales específicas que deben reunir
las empresas de transporte para acceder a prestar el servicio público
regular de personas en el ámbito nacional con origen y/o destino a Lima
y al Callao.
4. Mediante Resolución 0250-2011/CEB-INDECOPI del 16 de noviembre de

2011, la Comisión declaró barreras burocráticas ilegales las siguientes
medidas impuestas por el MTC, bajo los siguientes fundamentos:
El mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones para

prestar el servicio de transporte público regular de personas a nivel nacional
(i) Dado que el MTC no ha acreditado contar con una ley o mandato judicial
que lo faculte a negar genéricamente el otorgamiento de las
autorizaciones para prestar el servicio de transporte terrestre y que
dicha suspensión ha sido impuesta al amparo de una norma
reglamentaria, la actuación del MTC resulta contraria a lo establecido en
los artículos 63, 106 y 107 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Suspensión en el otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de

infraestructura complementaria de transporte
(ii) Pese a que la habilitación técnica de la infraestructura complementaria

de transporte constituye un requisito necesario para obtener una
autorización para prestar el servicio de transporte público regular de
personas, el MTC ha suspendido el otorgamiento de dichas
habilitaciones hasta que no se aprueben las normas complementarias al
RNAT.
(iii) Dado que el MTC no cuenta con una ley o un mandato judicial expreso
que lo faculte a imponer dicha medida, la suspensión vulnera lo
dispuesto en los artículos IV del Título Preliminar, 63, 106 y 107 de Ley
27444- Ley del Procedimiento Administrativo General; así como los
artículos 2 y 3 del Decreto Legislativo 757– Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversión Privada.
6/29
Estudio de Factibilidad
(iv) La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad para prestar el

servicio de transporte público regular de personas de ámbito nacional
con origen y/o destino a Lima y/o al Callao, constituye una barrera
burocrática ilegal debido a que el MTC no cumplió con justificar la
necesidad de imponer esta nueva obligación en el RNAT y los motivos
por los que dicho requisito solo es aplicable para las empresas que
prestan sus servicios en Lima y Callao. Por tanto, la Comisión consideró
que el MTC vulneró el artículo 5 de la Ley 27181- Ley General de
Transporte y Tránsito Terrestre, el artículo 12 del Decreto Legislativo
757– Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, así como el
principio de imparcialidad contenido en el artículo IV de la Ley 27444-
Ley del Procedimiento Administrativo General.
5. El 22 de noviembre de 2011, el MTC adjuntó el Informe 0201-2011-

MTC/15.01 del 10 de noviembre de 2011 en el que reiteró los argumentos
presentados en sus descargos. Adicionalmente indicó lo siguiente:
(i) El artículo 63.2 de la Ley 27444- Ley del Procedimiento Administrativo

General solo es aplicable en caso terceros requieran que una autoridad
no ejerza alguna de sus atribuciones para un caso en concreto. Sin
embargo, no resulta aplicable cuando la propia autoridad dispone una
suspensión de manera general.
(ii) Teniendo en cuenta que a la fecha no se han aprobado los parámetros

y estándares técnicos mínimos con que debe contar la infraestructura
complementaria, el MTC se encuentra impedido de otorgar nuevas
habilitaciones técnicas de los mismos, más no de recibir las solicitudes
de autorización de terminales terrestres presentadas por los
administrados, quedando la autoridad obligada a dar una respuesta al
administrado.
(iii) A través del Decreto Supremo 033-2011-MTC7 se ha creado un régimen

extraordinario que permite otorgar nuevas habilitaciones técnicas de
infraestructura complementaria para el servicio de transporte regular de
personas en el ámbito nacional o regional.
(iv) La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad para rutas con

origen y/o destino en la provincia de Lima y/o Callao tiene su origen en
la necesidad de conocer el panorama general del sector de transporte
7
El Decreto Supremo 033-2011-MTC fue publicado en el diario oficial “El Peruano” el 16 de julio de 2011 y creó un
régimen extraordinario para el otorgamiento de certificados de habilitación técnica para operar como terminal
terrestre o estación de ruta en el servicio de transporte regular de personas de ámbito nacional o regional. Sin
embargo, dicho régimen excepcional culminó el 30 de septiembre del 2011.
7/29
de personas, a efectos de resguardar la transitabilidad y que no se

genere un crecimiento explosivo de la oferta en el servicio que deteriore
la prestación y seguridad que conlleve una distorsión grave que impida
el buen funcionamiento del servicio de transporte terrestre, toda vez que
estas ciudades albergan una significativa cantidad de unidades
vehiculares.
6. El 24 de noviembre de 2011, el MTC interpuso recurso de apelación contra la

Resolución 00250-2011/CEB-INDECOPI alegando lo siguiente:
(i) La suspensión contenida en la Vigésimo Primera Disposición

Complementaria Transitoria del RNAT, modificada por el artículo 4 del
Decreto Supremo 006-2010-MTC, no constituye una barrera burocrática
ilegal y/o carente de razonabilidad debido a que ha sido impuesta en
ejercicio de la competencia normativa del MTC al amparo de lo
dispuesto en los artículos 11 y 16 de la Ley 27181- Ley General de
Transporte y Tránsito Terrestre y al artículo 9 del RNAT.
(ii) La Comisión no ha considerado que la medida cuestionada es de

carácter temporal y busca garantizar la seguridad y la vida de las
personas y que en la actualidad la misma ya ha sido levantada para el
caso del transporte de mercancías. En el caso de las autorizaciones
para el transporte de personas, éstas serán otorgadas una vez que se
implemente el Observatorio de Transporte Terrestre.
(iii) La suspensión establecida en la Vigésimo Primera Disposición

Complementaria del RNAT responde a la necesidad de que exista un
diagnóstico actual del transporte terrestre en el ámbito nacional que
refleje datos técnicos provenientes de un estudio de razonabilidad de
rutas, estudio de formalización, incremento y antigüedad del parque
automotor, congestión y saturación de vías, incremento en la
contaminación ambiental por carretera, etc. Asimismo, la medida cumple
(iv) La Comisión cometió un error al no haber evaluado si el denunciante

cumplía con los requisitos establecidos en la ley para el otorgamiento de
una autorización para prestar el servicio de transporte terrestre
interprovincial de pasajeros en la ruta solicitada.
(v) El MTC cuenta con facultades normativas, fiscalizadoras y

sancionadoras en materia de transporte a nivel nacional, por lo que la
suspensión al otorgamiento de habilitaciones técnicas de infraestructura
complementaria de transporte tiene sustento en los artículos 11 y 16 de
la Ley 27181- Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, así como
8/29
en lo dispuesto en la Tercera Disposición Complementaria Final del

RNAT.
(vi) El MTC respeta el derecho de petición de los administrados, recibiendo

todos los escritos y solicitudes presentados por éstos. En efecto, nunca
se ha negado a recibir una solicitud del denunciante.
(vii) La regulación contenida en la Tercera Disposición Complementaria Final

del RNAT responde a la mejora del transporte terrestre de personas a
nivel nacional en beneficio de los usuarios y la sociedad en su conjunto.
En atención a ello, la medida cuestionada cumple con los principios de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
(viii) El artículo 39 del RNAT es legal, racional y no es discriminatorio ya que

únicamente establece las condiciones legales específicas adicionales
que deben cumplir las empresas de transporte para acceder y
permanecer en el servicio de transporte público regular de personas de
ámbito nacional con origen y/o destino a Lima y al Callao. De acuerdo a
ello, lo que dicha regulación hace es regular el transporte público de
personas a nivel nacional en congruencia con los demás requisitos
establecidos en el RNAT.
(ix) La razonabilidad para la exigencia de un Estudio de Factibilidad, que

según la Comisión no se ha acreditado, responde a la cantidad de
vehículos que conforman el parque automotor en Lima y Callao, entre
los que se encuentran el servicio de transporte público urbano con una
presencia de 80%. De esta forma resulta importante que la empresa
entrante (una nueva empresa de transporte) presente un Estudio de
Factibilidad, a fin de demostrar la viabilidad de la operación, la
necesidad del servicio y la prestación continua del servicio por el tiempo
de la autorización, toda vez que dicho estudio identifica si son
adecuadas las alternativas de inversión en observancia de la
identificación de los beneficios y costos que involucra un proyecto.
7. Por Decreto Supremo 040-2011-MTC del 31 de diciembre de 2011, el MTC

estableció un régimen extraordinario para el otorgamiento del Certificado de
Habilitación Técnica de infraestructura complementaria de transporte terrestre
para los titulares de terminales terrestres o estaciones de ruta que se
encontraran en uso.
II CUESTIONES EN DISCUSIÓN
8. Luego de analizar los antecedentes expuestos, la Sala debe determinar lo

siguiente:
9/29
(i) Si el mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones

para prestar el servicio de transporte regular de personas en la red vial
nacional dispuesta por el MTC constituye una barrera burocrática ilegal
y/o carente de razonabilidad;
(ii) si al amparo de lo establecido en el Decreto Supremo 040-2011-MTC,

se ha producido un supuesto de sustracción de la materia respecto a la
barrera burocrática referida a la suspensión de nuevas habilitaciones
técnicas de infraestructura;
(iii) de ser el caso, si la suspensión en el otorgamiento de nuevas

habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria de transporte
constituye una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad ;y,
(iv) si la exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad para prestar el

servicio de transporte público regular de personas de ámbito nacional
con origen y/o destino en Lima o Callao constituye una barrera
burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad.
III ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN
III.1 El mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones para

prestar el servicio de transporte público regular de personas en la red vial
nacional
9. En el presente caso, el denunciante cuestiona que el MTC mantiene la

suspensión al otorgamiento de autorizaciones para prestar el servicio de
transporte público regular de personas en la red vial nacional, sin contar con
una ley o un mandato judicial expreso que lo faculte para ello, limitando la
posibilidad de prestar dicho servicio en otras zonas del país.
10. El artículo 63.2 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo

general, el cual establece lo siguiente:
“Solo por ley mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser
exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa” (Sic)
11. Durante el procedimiento, el MTC ha señalado que el artículo antes

mencionado, solo es aplicable en caso terceros requieran que una autoridad
no ejerza alguna de sus funciones para un caso en concreto. Sin embargo,
no resulta aplicable cuando la propia autoridad dispone una suspensión de
manera genérica.
12. Al respecto, lo primero a tener en cuenta es que el artículo 106 de la Ley

27444- Ley del Procedimiento Administrativo General reconoce el derecho de
10/29
petición administrativa8, el cual se deriva del derecho de petición recogido en

el artículo 2 numeral 20 de la Constitución de 19939, el cual comprende la
facultad de todo administrado de solicitar el inicio de un procedimiento
administrativo, así como el derecho de que la Administración Pública atienda
su solicitud (ya sea concediendo o denegando su pedido luego de evaluar el
mismo) dentro del plazo legal.
13. Con la finalidad de salvaguardar el derecho de petición administrativa de los

administrados y evitar la arbitrariedad de las entidades de la Administración
Pública, la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General ha
establecido como regla general, que las entidades de la Administración
Pública deben ejercer la competencia que les ha sido otorgada. Solo
excepcionalmente y bajo determinados supuestos regulados en la Ley 27444
es posible que una autoridad se abstenga de ejercer una atribución que le ha
sido conferida por ley.
14. Así, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 63.2 y 64 de la Ley 27444- Ley

del Procedimiento Administrativo General para que una autoridad
administrativa pueda abstenerse de ejercer una atribución a su cargo debe
contar con: (i) una ley o un mandato judicial expreso que lo faculte para ello;
o (ii) debe requerir que el Poder Judicial resuelva una cuestión controvertida
de manera previa a su pronunciamiento10.
8
LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Artículo 106.- Derecho de petición administrativa
106.1 Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento
administrativo ante todas y cualquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el Artículo 2
inciso 20) de la Constitución Política del Estado.
106.2 El derecho de petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes de interés particular
del administrado, de realizar solicitudes de interés general de la colectividad, de contradecir actos administrativos,
las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar solicitudes de gracia.
106.3 Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal.
(Subrayado nuestro)
9
CONSTITUCIÓN POLITICA DEL PERU DE 1993
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
(…)
20. A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada
a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. (…)
10
LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Artículo 63.-Carácter inalienable de la
competencia administrativa
(…)
63.2 Solo por ley mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no
ejercer alguna atribución administrativa.
Artículo 64.-Conflicto con la función jurisdiccional

64.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se
está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones
de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al
órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.
64.2 Recibida la comunicación, y solo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la
autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano
jurisdiccional resuelva el litigio. (…)
11/29
15. A diferencia de lo señalado por el MTC, esta Sala es de la opinión que los
artículos 63.2 y 64 de la Ley 27444 sí resultan aplicables cuando la autoridad
por propia iniciativa, decide suspender el ejercicio de una de sus atribuciones,
como por ejemplo, el suspender el otorgamiento de nuevas autorizaciones en
la red vial nacional.
16. Ello, debido a que el objeto de los artículos antes mencionados es evitar que
las autoridades se abstengan de ejercer sus atribuciones en razón a
oportunidad, mérito o conveniencia afectando injustificadamente el derecho
de petición de los administrados11. Lo regulado en los artículos 63.2 y 64 de la
Ley 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General constituye una
garantía para los ciudadanos y a la vez una limitación para las autoridades en
general. En tal sentido, no es posible admitir la postura del MTC, de que
dichas normas son únicamente una suerte de excepción a ser utilizada por
las partes en el marco de un procedimiento administrativo particular.
17. En consecuencia, esta Sala considera que los artículos 63.2 y 64 de la Ley
27444- Ley del Procedimiento Administrativo General sí resultan aplicables al
presente caso, por lo que el argumento del MTC debe ser desestimado.
18. De otro lado, el MTC ha señalado que se encontraría facultado para

suspender el otorgamiento de autorizaciones en la red vial nacional, al
amparo de lo dispuesto en los artículos 11 y 16 de la Ley 27181-Ley General
de Transporte y Tránsito Terrestre y a la Vigésimo Primera Disposición
Complementaria Transitoria del RNAT12.
11
Al respecto, ver MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Octava Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2009, pág. 310.
12
LEY 27181. LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE,
Artículo 11°.- De la competencia normativa
11.1 La competencia normativa consiste en la potestad de dictar los reglamentos que rigen en los distintos niveles
de la organización administrativa nacional. Aquellos de carácter general que rigen en todo el territorio de la
República y que son de observancia obligatoria por todas las entidades y personas de los sectores público y
privado, incluyendo a las autoridades del Poder Ejecutivo, sus distintas entidades y los gobiernos regionales o
locales, serán de competencia exclusiva del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción.
11.2 Los gobiernos locales emiten las normas complementarias para la aplicación de los reglamentos nacionales
dentro de su respectivo ámbito territorial y de sus competencias, sin transgredir ni desnaturalizar la presente Ley ni
los reglamentos nacionales.
Artículo 16.- De las competencias del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción.
El Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción es el órgano rector a nivel nacional en
materia de transporte y tránsito terrestre, asumiendo las siguientes competencias:
Competencias normativas:
a) Dictar los Reglamentos Nacionales establecidos en la presente Ley, así como aquellos que sean necesarios
para el desarrollo del transporte y el ordenamiento del tránsito.
b) Interpretar los principios de transporte y tránsito terrestre definidos en la presente Ley y sus reglamentos
nacionales, así como velar porque se dicten las medidas necesarias para su cumplimiento en todos los niveles
funcionales y territoriales del país.
Competencias de gestión:
c) Desarrollar, ampliar y mejorar las vías de la infraestructura vial nacional.
d) Administrar y mantener la infraestructura vial nacional no entregada en concesión.
e) Otorgar concesiones, permisos o autorizaciones para la prestación de los servicios de transporte bajo su
ámbito de competencia.
12/29
19. Esta Sala considera que el sustento legal alegado por el MTC resulta
insuficiente para disponer la suspensión del otorgamiento de autorizaciones
para prestar el servicio de transporte público regular de personas en la red
vial nacional, debido a que, para imponer dicha medida, requiere contar con
una ley o un mandato judicial que lo habilite para ello de manera expresa, lo
cual no ha sido corroborado en el presente procedimiento13.
20. En efecto, de una interpretación literal de los artículos 11 y 16 de la Ley

27181- Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre no se aprecia que los
mismos faculten al MTC a suspender el otorgamiento de autorizaciones para
prestar el servicio de transporte público regular de personas. Asimismo, la
referida ley no habilita de manera expresa al MTC a imponer dicha
suspensión a través de una norma reglamentaria. Por tanto, la postura del
MTC debe ser desestimada.
21. Con relación al artículo 9 del RNAT que desarrolla la competencia de gestión
del MTC14 y la Vigésimo Primera Disposición Complementaria Final del RNAT,
estos dispositivos legales no pueden sustentar la suspensión dado que se
trata de normas reglamentarias que no se encuentran contempladas dentro
de los supuestos regulados en el artículo 63.2 de la Ley 27444- Ley del
f) Diseñar sistemas de prevención de accidentes de tránsito.

g) Mantener un sistema estándar de emisión de licencias de conducir, conforme lo establece el reglam ento
nacional correspondiente.
h) Mantener los registros administrativos que se establece en la presente Ley y en la normatividad vigente en
materia de transporte y tránsito terrestre.
i) Promover el fortalecimiento de las capacidades técnicas e institucionales en todos los niveles de la
organización nacional para una mejor aplicación de la presente Ley.
j) Representar al Estado Peruano en todo lo relacionado al transporte y tránsito terrestre internacional,
promoviendo la integración con los países de la región.
(Subrayado nuestro)

Disposiciones Complementarias Transitorias.- Vigésimo Primera.- Suspéndase el otorgamiento de
autorizaciones en la red vial nacional hasta la culminación de la transferencia de funciones establecida en la prim era
disposición complem entaria de la Ley Nº 29380 Ley de Creación de la Superintendencia de Transporte Terrestre de
Personas, Carga y Mercancías- SUTRAN.
Las referidas autorizaciones se otorgarán conforme a los informes elaborados por el Observatorio de Transporte
Terrestre, previo diagnóstico de la situación del transporte terrestre.
13
Ni la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, ni la Ley 29370, Ley Orgánica de Funciones del
MTC otorgan facultades al MTC para suspender los procedimientos de autorización para brindar el servicio de
transporte terrestre de personas.
14
Artículo 9.- Competencia del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
El MTC al ser el órgano rector en materia de transporte y tránsito terrestre, a través de la DGTT, regula los
estándares óptimos y requisitos necesarios para la prestación del servicio de transporte terrestre y es competente
para gestionar y fiscalizar el servicio de transporte de ámbito nacional.
A través de la DGCF se encarga de normar la gestión de la infraestructura de caminos, puentes y ferrocarriles, así
como de fiscalizar su cumplimiento.
A través de Provías Nacional está encargado de la preservación, conservación, mantenimiento y operación de la
infraestructura de transporte relacionada a la Red Vial Nacional, con la finalidad de adecuarla a las exigencias del
desarrollo y de la integración nacional e internacional con el fin de brindar a los usuarios un medio de transporte
eficiente y seguro, que contribuya a la integración económica y social del país.
13/29
Procedimiento Administrativo General, los cuales exigen la existencia de una

ley en sentido estricto15 o un mandato judicial expreso.
22. Incluso, de la revisión de la Vigésimo Primera Disposición Complementaria

Final del RNAT se aprecia que la suspensión del otorgamiento de
autorizaciones establecida en el RNAT estaba restringida únicamente a la
transferencia de funciones a la SUTRAN –la cual se levantó en virtud de la
publicación del Decreto Supremo 021-2010-MTC16, pero no se extendía a la
implementación del Observatorio de Transporte Terrestre, por lo que la
interpretación del MTC inclusive no encontraría sustento en el dispositivo
invocado.
23. En consecuencia, dado que en el presente procedimiento no se ha

acreditado que exista una ley o un mandato judicial expreso que faculte al
MTC a disponer la suspensión del otorgamiento de autorizaciones para
prestar el servicio de transporte regular de pasajeros en la red vial nacional o
que exista una cuestión controvertida en sede judicial que deba ser resuelta
de manera previa a su pronunciamiento, la suspensión dispuesta por el MTC
contraviene lo dispuesto en los artículo 63.2 y 64 de la Ley 27444- Ley del
Procedimiento Administrativo General. Asimismo, vulnera el derecho de
petición establecido en el artículo 106 de la Ley 27444, debido a que los
administrados no obtienen un pronunciamiento de MTC evaluando la
procedencia o improcedencia de su solicitud con base en los requisitos
presentados, sino una respuesta informándoles acerca de la existencia de la
suspensión del otorgamiento de autorizaciones para prestar el servicio de
transporte regular de personas en la red vial nacional. Por tanto, dicha
actuación del MTC constituye una barrera burocrática ilegal.
15
Mediante Sentencia recaída en el Expediente Nº 00017-2006-PI/TC, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre
ordenanzas municipales que suspendían la admisión y atención de las solicitudes relativas a licencias de obra,
funcionamiento y procedimientos administrativos conexos en el distrito de La Molina. En dicha oportunidad, el
Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:
“(…) Así, del artículo 2.2.4.a de la Constitución, que expresamente establece que “Toda persona tiene derecho (…)
A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: (…) Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda,
ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”, este Colegiado observa que se ha establecido una reserva de ley
ordinaria- que se caracteriza por ser general y abstracta-, y que por sus propias características vincula tanto a los
poderes públicos como a los órganos constitucionalmente autónomos (…).
Esta reserva de ley impone la obligación de que cualquier regulación que pueda afectar o incidir en los derechos
fundam entales, incluso de manera indirecta, debe ser objeto exclusivo y excluyente de ley general y no de fuentes
normativas de igual o inferior jerarquía (...).
(Subrayado nuestro)
16
DECRETO SUPREMO 021-2010-MTC. REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DE LA SUTRAN,
Disposiciones Complementarias Finales, Primera.- Proceso de transferencia.- Entiéndase concluido el proceso
de transferencia de funciones a la que hace referencia la Primera Disposición Complementaria Transitoria del
Reglamento de la Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías- SUTRAN, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº 033-2009-MTC, con la entrada en vigencia del Reglamento de Organización y
Funciones –ROF de la SUTRAN.
Segunda.- Vigencia.- El Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia de Transporte Terrestre

de Personas, Carga y Mercancías- SUTRAN aprobado por el presente Decreto Supremo entrará en vigencia a partir
del día siguiente de su publicación en el portal institucional del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(www.mtc.gob.pe)
14/29
24. Sin perjuicio de lo expuesto y a mayor abundamiento, se debe tener en

cuenta lo dispuesto en la Segunda y Tercera Disposición Complementaria
Final del RNAT, los cuales establecen lo siguiente:
Tercera Disposición Complementaria Final del RNAT

“A partir de la fecha de entrada en vigencia de este reglamento sólo se podrá acceder a una
autorización para la prestación de servicios de transporte de ámbito nacional y regional, según
corresponda, si se acredita cumplir con los requisitos establecidos en el presente reglamento.
(...) No será exigible aquello que tenga plazo de entrada en vigencia o requiera de una norma
complementaria, en tanto esta no se encuentre vigente (...)”.
Segunda Disposición Complementaria Final del RNAT

“Créase el Observatorio del Transporte Terrestre, adscrito al Viceministerio de Transportes y
Comunicaciones, como órgano de diagnóstico, análisis e investigación de la evolución del
transporte terrestre, siendo su misión la de conocer e interpretar la situación y evolución del
Sistema de Transporte, para contribuir a su desarrollo, empleando herramientas de prospectiva,
investigación, desarrollo e innovación como instrumentos básicos de su actividad.
(...)
Mediante Resolución Ministerial, que será aprobada en un plazo no mayor de noventa (90) días
calendario se establecerá la Organización y Funciones del Observatorio.”
(Subrayado agregado)
25. De las normas antes citadas se desprende que: (i) no es posible exigir
aquellos requisitos que tengan un plazo de entrada en vigencia o requieran
de una norma complementaria para su implementación, en tanto esta no se
encuentre vigente; y, (ii) mediante Resolución Ministerial se debía establecer
la organización y funciones del Observatorio de Transporte Terrestre.
26. Cabe indicar que hasta la fecha de emisión de la presente resolución no se

aprueba la Resolución Ministerial que permitirá la implementación del
Observatorio de Transporte Terrestre. En consecuencia, de acuerdo a lo
dispuesto por el propio RNAT, la exigencia de que las autorizaciones sean
otorgadas conforme a los informes emitidos por el Observatorio de
Transporte Terrestre aún no resulta exigible a los administrados.
Otros argumentos presentados por el MTC en su apelación en este extremo
27. En su apelación, el MTC señaló que la Comisión no habría tomado en cuenta

que la suspensión cuestionada es una medida temporal y que en la
actualidad ya habría sido levantada para el servicio de transporte de
mercancías.
28. Al respecto, se debe tener en cuenta que la barrera burocrática denunciada

está dirigida a cuestionar la suspensión del otorgamiento de autorizaciones
para prestar el servicio de transporte público regular de personas y no
respecto al transporte de mercancías, servicio distinto de acuerdo al RNAT17.
17
15/29
Teniendo en cuenta que, a lo largo del procedimiento18 y conforme ha sido

acreditado en el Oficio 8326-2011-MTC/1519, el MTC ha señalado que la
suspensión al otorgamiento de autorizaciones se mantiene para el servicio de
transporte regular de personas en el ámbito nacional, el argumento del MTC
debe ser desestimado pues no desacredita la denuncia interpuesta por el
denunciante ni los argumentos por los que ha sido declarada ilegal.
29. Asimismo, el MTC señaló que la Comisión habría cometido un error al haber
declarado la ilegalidad de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones en
la red vial nacional, sin haber evaluado si el denunciante cumplía con los
requisitos establecidos en la ley para el otorgamiento de la autorización
solicitada.
30. Al respecto, se debe tener en cuenta que la Comisión y la Sala no son

competentes para evaluar si las solicitudes presentadas por los
administrados cumplen o no con los requisitos legales, pues dicha
competencia recae únicamente en el MTC. En tal sentido, en el presente
procedimiento, la Sala únicamente se pronuncia sobre la ilegalidad de la
suspensión al otorgamiento de autorizaciones en la red vial nacional, al
amparo de la Vigésimo Primera Disposición Complementaria del RNAT y no
sobre la procedencia o improcedencia de las solicitudes que hubiera
presentado o pudiera presentar el denunciante, las cuales deberán ser
evaluadas por el MTC conforme a los requisitos establecidos en el marco
legal vigente, teniendo en cuenta lo resuelto en la presente resolución,
corresponde desestimar el cuestionamiento del MTC en este extremo.
31. En atención a lo expuesto y habiendo desestimado los cuestionamientos del

MTC en la apelación, corresponde confirmar la Resolución 0250-2011/CEB-
INDECOPI en este extremo y, declarar que la decisión del MTC de mantener
la suspensión al otorgamiento de las autorizaciones para prestar el servicio
de transporte regular de personas en la red vial nacional, al amparo de lo
dispuesto en la Vigésimo Primera Disposición Complementaria Transitoria del
RNAT constituye una barrera burocrática ilegal.
32. De conformidad con el precedente de observancia obligatoria aprobado

mediante Resolución 182-97-TDC, habiéndose declarado la ilegalidad de
dicha medida, no resulta necesario efectuar un análisis sobre la razonabilidad
de la misma. En atención a ello, carece de objeto que la Sala se pronuncie
sobre los argumentos presentados por el MTC en su apelación dirigidos a
(…)
3.64 Servicio de Transporte de Mercancías en General: Modalidad del servicio de transporte público de
mercancías o carga en general, bajo cualquier modalidad.
(…)
18
Ver fojas 32 y 246 del expediente.
19
Ver foja 20 del expediente.
16/29
sustentar la razonabilidad de la suspensión impuesta al otorgamiento de

autorizaciones para la prestación del servicio de transporte regular de
personas en la red vial nacional20.
III.2 Sobre la presunta sustracción de la materia
33. Como consecuencia de la apelación interpuesta por el MTC, esta Sala ha

tomado conocimiento que, mediante Decreto Supremo 040-2011-MTC21, se
ha establecido un régimen extraordinario22 para el otorgamiento del
Certificado de Habilitación Técnica de infraestructura complementaria de
transporte terrestre para los titulares de terminales terrestres o estaciones de
ruta que se encontraran en uso23. En atención a ello, corresponde determinar
si existe actualmente un supuesto de sustracción de la materia respecto de
este extremo de la denuncia.
34. El supuesto de sustracción de la materia en el procedimiento administrativo

seguido contra barreras burocráticas se configura cuando, durante el
transcurso del procedimiento y antes que la instancia haya emitido
pronunciamiento definitivo, la barrera burocrática denunciada es eliminada
para el denunciante.
35. En su denuncia, el denunciante cuestionó en abstracto que el MTC suspendió

el otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de infraestructura
complementaria de transporte, al amparo de lo establecido en la Tercera
Disposición Complementaria Final del RNAT, sin contar con una ley o
20
Esta Sala deja constancia que no se pronunciará sobre los siguientes argumentos presentados por el MTC en su
apelación, dado que se encuentran dirigidos a sustentar la supuesta razonabilidad de la decisión de suspender el
otorgamiento autorizaciones para prestar el servicio de transporte regular de personas: (i) la necesidad de que exista
un diagnóstico actual del transporte terrestre en el ámbito nacional que refleje datos técnicos provenientes de un
estudio de razonabilidad de rutas, estudio de formalización, incremento y antigüedad del parque automotor,
congestión y saturación de vías, incremento en la contaminación ambiental por carretera, etc; y (ii) la medida cumple
21
Publicado el 31 de diciembre de 2011 en el diario oficial “El Peruano”.
22
DECRETO SUPREMO 040-2011-MTC, Artículo 9.- Régimen extraordinario para el otorgamiento del Certificado
de Habilitación Técnica de infraestructura complementaria de transporte terrestre
Establézcase el Régimen Extraordinario para el otorgamiento del Certificado de Habilitación Técnica para operar
como terminal terrestre o estación de ruta en el servicio de transporte regular de personas de ámbito nacional o
regional, según corresponda. Podrán acogerse al presente régimen los titulares de los terminales terrestres o
estaciones de ruta que se encuentran en uso a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto Supremo,
debiendo presentar las solicitudes correspondientes hasta el 30 de junio de 2012.
La autoridad competente emitirá, en el plazo máximo de treinta (30) días hábiles de presentada la solicitud, el
Certificado de Habilitación Técnica siempre que se presente la Declaración Jurada correspondiente indicando que el
terminal terrestre o estación de ruta se encuentra operando como infraestructura complementaria de transporte
terrestre, así como presentar los requisitos establecidos en los literales a), d), e), f) y g) del artículo 4 del Decreto
Suprem o No. 033-2011-MTC.
La mencionada Declaración Jurada estará sujeta a control posterior de conformidad con la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.
23
Cabe precisar que ell régimen extraordinario creado por el Decreto Supremo 040-2011-MTC, no deroga la
suspensión establecida en la Tercera Disposición Complem entaria Final del RNAT.
17/29
mandato judicial para imponer dicha medida. Por tanto, considera que la
actuación del MTC constituye una barrera burocrática ilegal.
36. Debe indicarse que el régimen excepcional establecido en el Decreto

Supremo 040-2011-MTC, solo es aplicable para transportistas titulares de
terminales terrestres o estaciones de ruta que actualmente se encuentren en
uso24. Sin embargo, en el presente caso, no se ha podido evidenciar que, a la
fecha de entrada en vigencia del referido decreto supremo, el denunciante
cuente con terminales terrestres y/o estaciones de ruta en uso que le
permitan obtener un Certificado de Habilitación Técnica de Infraestructura en
aplicación del régimen excepcional25.
37. Asimismo, debe precisarse que el Decreto Supremo 040-2011-MTC no

deroga la suspensión establecida en la Tercera Disposición Complementaria
Final del RNAT, sino que únicamente establece un régimen excepcional y
transitorio, que se encuentra vigente desde el 1 de enero de 2012 hasta el 30
de junio de 2012.
38. En consecuencia, dado que no se ha acreditado que el régimen

extraordinario establecido en el Decreto Supremo 040-2011-MTC sea de
aplicación al denunciante y considerando que aún se encuentra vigente la
suspensión del otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de
infraestructura complementaria de transporte comprendida en la Tercera
Disposición Complementaria Final del RNAT, no corresponde declarar la
sustracción de la materia en este caso. Por tanto, se debe proseguir con el
análisis de legalidad y/o razonabilidad de la barrera burocrática denunciada.
III.3 La suspensión al otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de

infraestructura complementaria de transporte
39. De acuerdo a los artículos 33 y 73 del RNAT para que un transportista

obtenga una autorización para prestar el servicio de transporte público
regular de personas y la mantenga vigente, debe acreditar contar con
infraestructura complementaria de transporte, la cual consiste en oficinas
administrativas, terminales terrestres, estaciones de ruta, paraderos de ruta,
terminal de carga, talleres de mantenimiento y cualquier otra que sea
necesaria para la prestación del servicio26.
24
Para el otorgamiento de la Habilitación Técnica de Infraestructura, el administrado deberá presentar una Declaración
Jurada indicando que el terminal terrestre o estación de ruta se encuentra operando como infraestructura
complementaria de transporte terrestre, así como presentar los requisitos establecidos en los literales a), d), e), f) y
g) del artículo 4 del Decreto Supremo No. 033-2011-MTC.
25
En su solicitud, el denunciante solicitó la autorización para prestar el servicio de transporte regular de personas de
ámbito nacional de Lima-Chincha.
26
DECRETO SUPREMO 017-2009-MTC. REGLAMENTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE TRANSPORTES.
CAPITULO III INFRAESTRUCTURA COMPLEMENTARIA DE TRANSPORTE.- Artículo 33.- Consideraciones
generales. Artículo 33.1.- La prestación del servicio de transporte, debe brindar seguridad y calidad al usuario, para
ello, es necesario contar con una adecuada infraestructura física; la misma que, según corresponda, comprende: las
18/29
40. Con la finalidad de garantizar que la infraestructura utilizada sea adecuada

para prestar el servicio, la autoridad competente tiene la obligación de
supervisar que la misma cumpla con determinadas características y
requisitos mínimos establecidos en el marco legal27. De corroborar que la
infraestructura cumple con dichas características, la autoridad debe expedir
un Certificado de Habilitación Técnica28 que acredita su conformidad con las
mismas.
41. De acuerdo al artículo 73.5 y a la Décima Disposición Complementaria Final

del RNAT, las características y equipamiento mínimo con los que debería
contar la infraestructura complementaria de transportes, debían ser fijados
por el MTC a través de un Decreto Supremo, luego de noventa (90) días de la
publicación del RNAT, conforme se detalla a continuación:
Artículo 73.5 del RNAT

“Las normas complementarias para el uso de la infraestructura complementaria del transporte,
así como el equipamiento mínimo indispensable para su funcionamiento, serán establecidas
mediante Decreto Supremo del MTC.”
Décima Disposición Complementaria Final del RNAT

“(…)
En un plazo no mayor de noventa (90) días, contado a partir de la publicación del presente
Reglamento, se emitirá un Decreto Supremo estableciendo las características mínimas que
serán exigibles, a partir de la fecha de entrada en vigencia de dichas norma, a la infraestructura
complementaria de transporte a emplearse en el servicio de transporte (…).”
oficinas, los terminales terrestres de personas o mercancías, las estaciones de ruta, los paraderos de ruta, toda otra
infraestructura empleada como lugar de carga, descarga y almacenaje de mercancías, los talleres de mantenimiento
y cualquier otra que sea necesaria para la prestación del servicio.
Artículo 33.2.- Constituye requisito indispensable para que un transportista obtenga autorización para prestar el
servicio de transporte público regular de personas y la mantenga vigente, acreditar ser titular o tener suscrito
contrato vigente que le permite el uso y usufructo de infraestructura complementaria de transporte, la misma que
consiste en: oficinas administrativas, terminales terrestres habilitados en el origen y en el destino de cada una de
sus rutas, terminales terrestres o estaciones de ruta en las escalas comerciales y talleres de mantenimiento propios
o de terceros. (…)
Artículo 73.1.- El Certificado de Habilitación Técnica es el documento que acredita que el terminal terrestre, la
estación de ruta, el terminal de carga o taller de mantenimiento, que han sido presentados y/o usados como
infraestructura complementaria del servicio de transporte de personas o mercancías, cumplen con las características
necesarias requeridas.
27
De manera genérica, el artículo 33.6 del RNAT establece que la infraestructura complementaria de transportes debe
contar con lo siguiente: “(…) debe cumplir con lo que dispone el Reglamento Nacional de Edificaciones vigente,
contar con las características adecuadas que permitan atender la cantidad de usuarios, empresas, servicios,
frecuencias y vehículos que las empleen; debe permitir los giros y movimientos de los vehículos en su interior y no
generar impactos negativos en el tránsito, en la circulación de las personas y vehículos en el lugar en el que se
encuentren ubicados (…).”
28
Artículo 73.1.- El Certificado de Habilitación Técnica es el documento que acredita que el terminal terrestre, la
estación de ruta, el terminal de carga o taller de mantenimiento, que han sido presentado y/o usados como
infraestructura complementaria del servicio de transporte de personas o mercancías, cumplen con las características
necesarias requeridas (…).
19/29
42. De acuerdo con lo dispuesto en la Tercera Disposición Final del RNAT29,

hasta que no se aprueben dichas normas, el otorgamiento de las
habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria de transportes se
encuentra suspendido. En consecuencia, los transportistas se ven
supeditados a la emisión de dichas normas para obtener o renovar una
autorización para prestar el servicio de transporte público regular de
personas.
43. Cabe indicar que, hasta la fecha de la presente resolución y, pese que han
transcurrido más de 2 (dos) años desde la publicación del RNAT30, las normas
complementarias antes mencionadas aun no han sido publicadas. Ello
incluso ha sido reconocido por el propio MTC en los Expedientes 00014-
2010/CEB y 00063-2009/CEB31 en los que, ante la pregunta acerca de la
expedición de las normas complementarias sobre la habilitación,
características, instalaciones y equipamientos mínimos de la infraestructura
complementaria de transportes (específicamente sobre terminales terrestres
y las estaciones de ruta) respondió lo siguiente:
“Sobre el particular, se debe señalar que la DGTT viene elaborando dichas normas tomando en
cuenta los aportes que nos hacen llegar los usuarios del servicio como de los sectores
involucrados en este tema (…).”
44. Asimismo, en el presente caso a través del Informe 0201-2011-MTC/15.01

del 10 de noviembre de 2011, el MTC reconoció que dado que aun no se han
aprobado los parámetros y estándares técnicos mínimos con los que debe
contar la infraestructura complementaria, el MTC se encuentra impedido de
otorgar nuevas habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria32.
45. En el presente caso, el denunciante cuestiona que el MTC ha dispuesto la

suspensión del otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de
infraestructura complementaria de transporte, sin contar con una ley o un
mandato judicial expreso que lo faculte para ello, lo cual contraviene lo
dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley 27444- Ley del Procedimiento
Administrativo General, el cual establece lo siguiente:
“Solo por ley mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a
una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa.” (Sic)
29
Tercera Disposición Complementaria Final.- Cumplimiento de requisitos. (…) No se otorgarán nuevas
habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria de transporte en tanto no se aprueben las normas
complementarias al presente reglamento.
30
Publicado el 22 de abril de 2009 en el diario oficial “El Peruano”.
31
Información otorgada por el MTC mediante Informes 027-2011-MTC/15.01 y 028-2011-MTC/15.01 del 26 de abril y 4
de mayo de 2011.
32
Ver foja 226 del expediente.
20/29
46. En su apelación, el MTC señala que el artículo antes mencionado, solo es

aplicable en caso terceros requieran que una autoridad que no ejerza alguna
de sus funciones para un caso en concreto. Sin embargo, no resulta aplicable
cuando la propia autoridad dispone una suspensión de manera genérica.
47. Al respecto, tal como se ha señalado en los numerales 15 al 16 de la

presente resolución, esta Sala considera que para salvaguardar el derecho
de petición, los artículos63.2 y 64 sí resultan aplicables cuando la autoridad
por propia iniciativa, decide suspender el ejercicio de una de sus atribuciones,
como por ejemplo, el suspender el otorgamiento de nuevas habilitaciones
técnicas de infraestructura complementaria de transporte.
48. Con relación al sustento legal del MTC para imponer la suspensión al
complementaria de transporte, debe tenerse en cuenta que ello resulta
insuficiente para disponer la medida cuestionada debido a que se requiere
contar con una ley o un mandato judicial que lo habilite para ello de manera
expresa, lo cual no ha sido corroborado en este procedimiento 33.
49. Así, de la revisión de los artículos 11 y 16 de la Ley 27181- Ley General de

Transporte y Tránsito Terrestre se desprende que el MTC tiene la facultad de
emitir reglamentos nacionales en materia de transporte. Sin embargo, dichos
artículos no señalan que esta facultad normativa le permita suspender el
complementaria de transporte hasta que implementen las normas
complementarias al RNAT. Asimismo, la Ley 27181– Ley General de
Transportes y Tránsito Terrestre no faculta de manera expresa al MTC a
imponer dicha suspensión a través de una norma reglamentaria y por tanto
ser una excepción a lo dispuesto en los artículos 63.2 y 64 de la Ley 27444-
Ley del Procedimiento Administrativo General.
50. El MTC pretende interpretar la facultad normativa conferida en la Ley 27181–

Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre de manera extensiva a fin de
que incluya la posibilidad de disponer la suspensión del otorgamiento de
habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria de transporte. Sin
embargo, se debe recordar que, de acuerdo al criterio de interpretación
según el resultado, la norma debe ser interpretada de manera restrictiva
cuando el resultado de dicha interpretación conlleva a establecer limitaciones
o restricciones al ejercicio de derechos fundamentales, como en este caso, el
derecho de petición de los administrados de obtener un pronunciamiento por
parte de la autoridad respecto a la idoneidad de la infraestructura para prestar
33
Ni la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, ni la Ley 29370, Ley Orgánica de Funciones del
MTC otorgan facultades al MTC para suspender los procedimientos de otorgamiento de nuevas habilitaciones
técnicas de infraestructura.
21/29
el servicio de transporte34. En atención a lo expuesto, la postura del MTC

debe ser desestimada.
51. Con relación a la Tercera Disposición Complementaria Final del RNAT, este
dispositivo legal no puede sustentar la suspensión debido a que se trata de
una norma reglamentaria que no está contemplada dentro de los supuestos
regulados en el artículo 63.2 de la Ley 27444- Ley del Procedimiento
Administrativo General, los cuales exigen la existencia de una ley en sentido
estricto35 o un mandato judicial expreso.
52. En consecuencia, dado que durante el procedimiento no se ha acreditado

que exista una ley o un mandato judicial expreso que faculte al MTC a
disponer la suspensión del otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de
infraestructura complementaria de transporte hasta que se implementen las
normas complementarias al RNAT o que exista una cuestión controvertida en
sede judicial que deba ser resuelta de manera previa a su pronunciamiento,
la suspensión dispuesta por el MTC contraviene lo dispuesto en los artículos
63.2 y 64 de la Ley 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General.
Asimismo, contraviene el derecho de petición establecido en el artículo 106
de dicha norma legal debido a que los administrados no pueden obtener un
pronunciamiento de fondo del MTC en el que se evalúe su solicitud.
Otros argumentos presentados en la apelación sobre este extremo
53. En su apelación, el MTC señaló que respeta el derecho de petición de los

administrados, recibiendo todos los escritos y solicitudes presentados por
éstos, por lo que resulta erróneo declarar barrera burocrática “la negativa de
recibir y tramitar solicitudes sobre habilitaciones técnicas de infraestructura
complementaria de transportes”.
34
Al respecto, ver RUBIO CORREA, Marcial. El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho. Décim a Edición. Lima:
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2009, pág. 257; y RUBIO CORREA, Marcial,
EGUIGUREN PRAELI, Francisco y BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Los Derechos Fundamentales en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Primera Edición. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad
Católica del Perú, 2010, pág. 28-30.
35
Mediante Sentencia recaída en el Expediente 00017-2006-PI/TC, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre
ordenanzas municipales que suspendían la admisión y atención de las solicitudes relativas a licencias de obra,
funcionamiento y procedimientos administrativos conexos en el distrito de La Molina. En dicha oportunidad, el
Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:
“(…) Así, del artículo 2.2.4.a de la Constitución, que expresamente establece que “Toda persona tiene derecho (…)
A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: (…) Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda,
ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”, este Colegiado observa que se ha establecido una reserva de ley
ordinaria- que se caracteriza por ser general y abstracta-, y que por sus propias características vincula tanto a los
poderes públicos como a los órganos constitucionalmente autónomos (…).
Esta reserva de ley impone la obligación de que cualquier regulación que pueda afectar o incidir en los derechos
fundam entales, incluso de manera indirecta, debe ser objeto exclusivo y excluyente de ley general y no de fuentes
normativas de igual o inferior jerarquía (...).
22/29
54. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, la barrera burocrática denunciada

fue la suspensión del otorgamiento de nuevas autorizaciones de
habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria de transportes por
parte del MTC, al amparo de una disposición del RNAT; y no, la negativa de
recibir dichas solicitudes en mesa de partes del MTC.
55. Así, a diferencia de lo señalado por el MTC, esta Sala advierte que en el
presente procedimiento no se imputó ni se resolvió el mismo invocando una
presunta vulneración del artículo 124 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento
Administrativo que establece la obligación de las unidades de recepción
documental de recibir las solicitudes que se presenten sin calificar, negar o
diferir su admisión.
56. Por el contrario, lo que se imputó36 y se resolvió en el procedimiento es que la

barrera burocrática denunciada (la suspensión) era ilegal debido a que el
MTC no contaba con una ley o mandato judicial que lo facultara para ello
vulnerando así los artículos 63 y 64 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento
Administrativo General. Respecto al derecho de petición reconocido en el
artículo 106 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General,
se señaló que éste se vulneraba debido a que la suspensión del otorgamiento
de nuevas habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria impedía
que los administrados obtuvieran un pronunciamiento de fondo por parte del
MTC evaluando su solicitud, no formando parte de la cuestión controvertida
determinar si mesa de partes del MTC aceptaba o no dichas solicitudes. En
tal sentido, dado que lo alegado por el MTC no formó parte del
procedimiento, corresponde desestimar dicho argumento.
57. En atención a lo expuesto, corresponde confirmar la Resolución 0250-

2011/CEB-INDECOPI en este extremo. En consecuencia, se dispone la
inaplicación de la barrera burocrática denunciada referida a la suspensión del
complementaria del RNAT establecida en la Tercera Disposición
Complementaria y Final de dicho reglamento, a favor del denunciante.
58. De conformidad con el precedente de observancia obligatoria aprobado

mediante Resolución 182-97-TDC, habiéndose declarado la ilegalidad de
36
Mediante Resolución 0217-2011/STCEB-INDECOPI del 20 de octubre del 2011, la Comisión admitió a trámite la
denuncia en los siguientes términos:
“admitir a trámite la denuncia presentada por la Empresa de Transportes Perú Bus S.A contra el Ministerio de
Transporte y Comunicaciones por presunta imposición de barreras burocráticas ilegales y/o carentes de
razonabilidad, originadas en las siguientes disposiciones contenidas en el RNAT:
(…)
(ii) consistente en el mantenimiento de la suspensión del otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de
infraestructura complementaria de transporte en tanto no se aprueben las normas complementarias al RNAT,
establecida en la Tercera Disposición Complementaria Final de dicho reglamento.(..)”
23/29
dicha medida, no resulta necesario efectuar un análisis sobre la razonabilidad

de la misma37.
III.4 La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad en las rutas que tengan

como punto de partida y/o de llegada las ciudades de Lima o Callao
59. La Comisión declaró que la exigencia establecida en el artículo 39 del RNAT -

dirigida a las empresas cuyas rutas parten o llegan a Lima y/o Callao
presenten un Estudio de Factibilidad-, constituye una barrera burocrática
ilegal, toda vez que dicha medida vulneró el artículo 5 de la Ley 27181- Ley
General de Transporte y Tránsito Terrestre y el artículo 12 del Decreto
Legislativo 757- Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada.
60. El artículo 5 de la Ley 27181 garantiza expresamente la estabilidad de las

condiciones de mercado en mérito a las cuales los agentes económicos
tomaron su decisión de invertir en materia de transporte. Dicha norma solo
admite la alteración de tales condiciones si es que la modificación fue
debidamente justificada38. Si el cambio de reglas fue efectuado sin un
sustento que lo respalde, tal variación será contraria a ley.
61. De la revisión del presente caso, se advierte que el MTC no ha presentado

informe alguno con fecha previa a la imposición de la nueva obligación que
justifique su implementación. En atención a ello, el MTC ha vulnerado el
artículo 5 de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, por lo que la
exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad en las rutas que tengan
como punto de partida o de llegada las ciudades de Lima y Callao constituye
una barrera burocrática ilegal.
62. Sin perjuicio de lo expuesto, considerando que el MTC ha presentado el

Informe 0201-2011-MTC/15.01 del 10 de noviembre de 2011, así como los
Informes 496-2010-MTC/15, 554-2010-MTC/15, 081-2010-MTC/15, 097-
2010-MTC/15, 510-2010-MTC/15, 629-2010-MTC/15 y 021-2011-MTC/15 en
otros procedimientos tramitados ante esta Sala, se deja constancia que
incluso de la revisión de dichos estudios (emitidos con posterioridad a la
exigencia cuestionada) tampoco se aprecia: (i) la existencia de un problema
37
Dado que la barrera burocrática ha sido declarada ilegal, se deja constancia que la Sala no se pronunciará sobre los
argumentos presentados por el MTC en la apelación respecto a la presunta razonabilidad de la suspensión del
otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de infraestructura complementaria de transporte sustentada en la
mejora del transporte terrestre de personas a nivel nacional.
38
LEY 27181. LEY GENERAL DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO TERRESTRE, Artículo 5.- De la promoción de la
inversión privada
5.1 El Estado promueve la inversión privada en infraestructura y servicios de transporte, en cualquiera de las
formas empresariales y contractuales permitidas por la Constitución y las leyes.
5.2 El Estado garantiza la estabilidad de las reglas y el trato equitativo a los agentes privados de manera que no
se alteren injustificadamente las condiciones de mercado sobre la base de las cuales toman sus decisiones
sobre inversión y operación en materia de transporte.
5.3 Las condiciones de acceso al mercado se regulan por las normas y principios contenidos en la presente Ley
y el ordenamiento vigente.
24/29
originado por la salida y/o llegada de buses a Lima y/o Callao; (ii) que se
hayan tomado en cuenta los costos y beneficios que se generan al exigir la
presentación de un Estudio de Factibilidad; y, (iii) que el MTC haya
descartado otras medidas que no solucionaban el problema público
identificado o, de hacerlo, resultaban más gravosas para los agentes
económicos y los consumidores.
63. El MTC únicamente se ha limitado a señalar que el Estudio de Factibilidad es

necesario para evitar un crecimiento explosivo de la oferta en el servicio de
transporte de personas en Lima y Callao, que deteriore la prestación del
servicio, toda vez que dichos destinos albergan un significativo número de
vehículos.
64. En cuanto al primer problema alegado, en los informes referidos39 el MTC

afirma que la saturación vial es atribuible, principalmente, a la excesiva oferta
del servicio de transporte público urbano. Sin embargo, no ha demostrado
que la existencia de dicho problema sea atribuible a las empresas de
transporte interprovincial a nivel nacional, que son los agentes económicos a
los que se les ha impuesto la barrera burocrática denunciada.
65. De otro lado, en el Informe Defensorial 13740 se sostiene que la saturación vial
es causada, principalmente, por la sobreoferta de taxis y combis que prestan
el servicio de transporte urbano pues son vehículos que ocupan grandes
espacios de infraestructura y transportan pocos pasajeros.
66. Pese a ello, el artículo 39 del RNAT no impone obligación alguna a las
empresas que conforman el transporte público urbano (propietarios de
microbuses, combis, coasters, o taxis). Por el contrario, impone dicha
obligación a las empresas que transitan por el interior del país y que
39
Informes 496-2010-MTC/15, 554-2010-MTC/15, 081-2010-MTC/15, 097-2010-MTC/15, 510-2010-MTC/15, 629-
2010-MTC/15, 021-2011-MTC/15 y 030-2011-MTC/15.01.
40
Informe Defensorial 137: El Transporte Urbano en Lima Metropolitana: Un desafío en defensa de la vida. Ver la
página 51 en el que se señala lo siguiente:
“En este contexto, ex trabajadores del Estado y otras personas en situación de desempleo vieron en la actividad e
transporte urbano una posibilidad de empleo e ingresos. Muchos de ellos se incorporaron a las empresas que
poseían una autorización de ruta, pagando cupos por circular, expuestos a extensas jornadas de trabajo y
compitiendo con los demás operadores de la misma empresa. Otros simplem ente invirtieron su dinero en adquirir
vehículos de transporte para brindar el servicio. Habiendo transcurrido varios años, el resultado de esta política
revela que, actualmente, las pistas de la ciudad se encuentran pobladas por vehículos (combis, coasters, taxis y
ómnibus). En efecto, según la Municipalidad Metropolitana de Lima, la oferta de transporte en la ciudad de Lima ha
superado a la demanda; en otras palabras, por las vías de la ciudad circulan más vehículos de los que requieren los
usuarios para movilizarse.
Esta sobreoferta de transporte ha acarreado diversas consecuencias, a saber:
(…)
Congestión vehicular. La liberalización ha generado un ineficiente uso del espacio público, con unidades
pequeñas como camionetas rurales y taxis que ocupan grandes extensiones de vías circulando vacías o a m edia
capacidad. Según el Plan Maestro de Lima y Callao, el porcentaje de taxis vacíos es de 26% (en el horario de 7:00
a.m. a 10:00 a.m.) y llega a 39% (en el horario de 11:00 a.m. a 14:00 p.m.). A su vez, esto provoca, además de
contaminación, la disminución de la velocidad prom edio en las vías y aum enta el tiempo promedio de los viajes.”
25/29
únicamente parten o llegan a Lima y/o Callao. En otras palabras, el MTC

buscaría solucionar un problema (transporte urbano) a través de una medida
que no se dirige al origen del problema (transporte interprovincial).
67. En relación con el segundo problema aludido, el MTC tampoco ha explicado

en qué medida las empresas de transporte interprovincial de personas, que
transitan por el interior del país, causan deterioro a la infraestructura vial de
Lima y/o Callao. Por el contrario, los propios argumentos del MTC llegan a la
conclusión de que tal menoscabo es causado por las empresas de transporte
urbano, a las que no se les ha impuesto la exigencia denunciada41.
68. Lo anterior permite corroborar que, incluso los informes emitidos con
posterioridad a la implementación de la exigencia cuestionada, no han
acreditado la relación causal entre los problemas públicos identificados y la
medida implementada. Asimismo, los informes del MTC tampoco acreditan la
realización de un análisis de los costos y beneficios generados por la
exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad ni la evaluación de otras
medidas destinadas a solucionar los problemas alegados42.
69. Pese a que la sola vulneración del artículo 5 de la Ley 27181- Ley General de
Transporte y Tránsito Terrestre es suficiente para declarar barrera burocrática
ilegal a la exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad en las rutas que
tengan como punto de partida o de llegada las ciudades de Lima y Callao,
debe indicarse que tal obligación también vulnera el artículo 12 de la Ley
Marco para la Inversión Privada43 y el artículo IV de la Ley del Procedimiento
Administrativo General44 que prohíben el trato diferenciado sin razones
objetivas de por medio.
41
Cabe precisar que lo expuesto no implica que esta Sala considere idóneo la imposición de tal exigencia a las
empresas que prestan el servicio de transporte público urbano.
42
De la revisión de la exposición de motivos del RNAT no se aprecia análisis alguno de los costos y beneficios de la
exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad ni el descarte de otras opciones regulatorias para solucionar los
problemas públicos alegados. Dicho texto solo indicó que se aprobaba un nuevo reglamento de administración de
transporte –que incluye otras variaciones – dado que la normativa anterior habría quedado desfasada y presentaba
vacíos.
43
DECRETO LEGISLATIVO 757. LEY MARCO PARA LA INVERSIÓN PRIVADA, Artículo 12.- El Estado no
establece tratamientos discriminatorios ni diferenciados en materia cambiaria, precios, tarifas o derechos no
arancelarios, entre los inversionistas y las empresas en que éstos participen ni basándose en sectores o tipo de
actividad económica o en la ubicación geográfica de las empresas. Tampoco podrá establecernos entre las
personas naturales nacionales o extranjeras.
Ninguna autoridad, funcionario o empleado del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales en cualesquiera
de sus niveles, ni empresas del Estado, podrá establecer o aplicar tratamientos discriminatorios ni diferenciados, de
conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, bajo responsabilidad.
44
LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL. TÍTULO PRELIMINAR, Artículo IV.-
Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundam entalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de
la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para
trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos
en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidam ente
sustentados.
26/29
70. De acuerdo al artículo 2 de la Constitución Política del Perú, la Administración

Pública no puede tratar de forma distinta a los particulares que se encuentran
en la misma situación45. Por su parte, la Ley 27444- Ley del Procedimiento
Administrativo General señala que para que una autoridad exija un requisito
adicional a un administrado debe acreditar que dicho particular se encuentra
en una situación distinta a los demás. No basta que la Administración Pública
alegue la existencia de diferencias entre los administrados sino que debe
probar dicha situación. De lo contrario, ello podría abrir el camino a posibles
arbitrariedades que vulnerarían el derecho fundamental a la no
discriminación.
71. Como fue señalado, en el presente caso el MTC no ha acreditado que las
empresas de transporte interprovincial que parten o llegan a Lima y/o Callao
generan los problemas de sobreoferta de transporte público urbano.
Asimismo, el MTC no ha demostrado que estos agentes económicos se
encuentran en una situación distinta a la del resto de empresas que también
brindan servicios de transporte a nivel nacional pero que no salen o llegan a
dichas zonas. No obstante ello, a las primeras empresas les ha exigido la
presentación de un Estudio de Factibilidad y a las segundas no.
72. Considerando que el MTC ha realizado un trato diferenciado entre las

empresas que prestan el servicio de transporte terrestre a nivel nacional, sin
haber acreditado que un grupo de ellas se encontraba en una situación
desigual que ameritase la distinción, el MTC ha vulnerado el principio de
igualdad ante la ley recogido en el artículo 12 del Decreto Legislativo 757-
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada y el artículo IV de la
Ley 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General.
73. En esa misma línea, el MTC también ha contravenido el artículo 39 de la Ley

27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, en tanto ha exigido el
cumplimiento de un requisito cuya necesidad no ha sido acreditada46.
(…)(Subrayado agregado)
45
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ, Artículo 2.- Derechos fundamentales de la persona
Toda persona tiene derecho:
(…)
2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión,
opinión, condición económica o de cualquiera otra índole.(…)
46
LEY 27444. LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Artículo 39.- Consideraciones para
estructurar el procedimiento
39.1 Solam ente serán incluidos como requisitos exigidos para la realización de cada procedimiento administrativo
aquellos que razonablemente sean indispensables para obtener el pronunciamiento correspondiente,
atendiendo además a sus costos y beneficios.
39.2 Para tal efecto, cada entidad considera como criterios:
39.2.1 La documentación que conforme a esta ley pueda ser solicitada, la impedida de requerir y aquellos
sucedáneos establecidos en reemplazo de documentación original.
39.2.2 Su necesidad y relevancia en relación al objeto del procedimiento administrativo y para obtener el
pronunciamiento requerido.
27/29
74. Por lo expuesto, la exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad

impuesta a las empresas cuyas rutas parten o llegan a Lima y/o Callao
establecida por el artículo 39 del RNAT no ha superado el análisis de
legalidad y, en consecuencia, constituye una barrera burocrática ilegal.
75. En aplicación de la metodología desarrollada por el precedente de

observancia obligatoria aprobado por Resolución 182-97-TDC, no
corresponde efectuar el análisis de razonabilidad de la exigencia
cuestionada, en tanto la misma ha sido declarada barrera burocrática ilegal
mediante la presente resolución.
76. Finalmente, cabe precisar que la Sala considera que la saturación vial es un
grave problema que enfrenta las ciudades de Lima y Callao. En tal sentido,
reconoce los esfuerzos que el MTC y otras autoridades competentes realizan
para enfrentar dicho problema. Sin embargo, es necesario garantizar que las
medidas empleadas para ello respeten el marco legal vigente, ya que de no
ser así podrían legitimarse medidas arbitrarias que perjudican
innecesariamente los derechos de los ciudadanos.
Otros argumentos referidos a la exigencia de presentar un estudio de

factibilidad
77. En relación con los argumentos dirigidos a sustentar las facultades del MTC
para regular el transporte terrestre, cabe indicar que la Sala no emitirá un
pronunciamiento al respecto, pues la ilegalidad detectada en relación con la
exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad no se basa en una presunta
falta de competencia en las materias reguladas por el MTC.
78. En la misma línea, considerando que la mencionada exigencia es ilegal

principalmente por no contar con estudios previos a su emisión, tampoco
corresponde emitir un pronunciamiento respecto de la finalidad de tal
obligación o de su presunta proporcionalidad.
79. Por tanto, corresponde desestimar los argumentos expuestos por el MTC y
confirmar la Resolución 00250-2011/CEB-INDECOPI en el extremo que
declaró barrera burocrática ilegal la exigencia de presentar un Estudio de
Factibilidad como requisito para prestar el servicio de transporte público
regular de personas de ámbito nacional en rutas que tengan como origen y/o
destino la provincia de Lima y/o al Callao, establecida por el artículo 39 del
RNAT, disponiendo su inaplicación en favor del denunciante.
39.2.3 La capacidad real de la entidad para procesar la información exigida, en vía de evaluación previa o
fiscalización posterior.
28/29
IV RESOLUCIÓN DE LA SALA
Confirmar la Resolución 0250-2011/CEB-INDECOPI del 16 de noviembre del

2011.
Con la intervención de los señores vocales Juan Luis Avendaño Valdez,

Héctor Tapia Cano, Raúl Francisco Andrade Ciudad, Juan Ángel Candela
Gómez de la Torre y Alfredo Ferrero Diez Canseco.
JUAN LUIS AVENDAÑO VALDEZ

Presidente
29/29

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TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA

PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0250-2011/CEB-INDECOPI del 16 de

(i) El mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones

(ii) la suspensión en el otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de

(iii) la exigencia de presentar un estudio de factibilidad de mercado,

Esta Sala es consciente de los problemas que existen en el transporte

Lima, 28 marzo de 2012

1. El 10 de octubre de 2011, Empresa de Transportes Perú Bus S. A (en

(i) El mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones

(ii) la suspensión del otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de

(iii) la exigencia de presentar un estudio de factibilidad de mercado,

2. En su denuncia, el denunciante señaló lo siguiente:

(i) El 19 de septiembre de 2011 presentó una solicitud al otorgamiento de

(ii) Mediante Oficio 8326-2011-MTC/15 del 29 de septiembre del 2011, el

provincia de Lima Metropolitana y a la provincia constitucional del Callao.

39.1 Además de lo señalado en los numerales anteriores, la presentación de un estudio de factibilidad de

de transporte público de personas a nivel nacional, se encontraba

(iii) La actuación del MTC referida al mantenimiento de la suspensión al

(iv) En casos similares el INDECOPI ha declarado barrera burocrática ilegal

(v) De igual manera, la actuación del MTC referida a la suspensión del

(vi) La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad contenida en el

administrativas deben actuar sin ninguna clase de discriminación entre

3. El 27 de octubre de 20115, el MTC presentó sus descargos señalando, entre

(i) Al amparo de lo establecido en la Vigésimo Primera Disposición

(ii) Dicha suspensión no constituye una barrera burocrática ilegal y/o

(iii) La suspensión cuestionada responde a la necesidad de que exista un

(iv) A través de la Tercera Disposición Complementaria Final del RNAT se

infraestructura complementaria de transporte en tanto no se aprueben

(v) La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad es legal y racional

4. Mediante Resolución 0250-2011/CEB-INDECOPI del 16 de noviembre de

El mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones para

Suspensión en el otorgamiento de nuevas habilitaciones técnicas de

(ii) Pese a que la habilitación técnica de la infraestructura complementaria

(iv) La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad para prestar el

5. El 22 de noviembre de 2011, el MTC adjuntó el Informe 0201-2011-

(i) El artículo 63.2 de la Ley 27444- Ley del Procedimiento Administrativo

(ii) Teniendo en cuenta que a la fecha no se han aprobado los parámetros

(iii) A través del Decreto Supremo 033-2011-MTC7 se ha creado un régimen

(iv) La exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad para rutas con

de personas, a efectos de resguardar la transitabilidad y que no se

6. El 24 de noviembre de 2011, el MTC interpuso recurso de apelación contra la

(i) La suspensión contenida en la Vigésimo Primera Disposición

(ii) La Comisión no ha considerado que la medida cuestionada es de

(iii) La suspensión establecida en la Vigésimo Primera Disposición

(iv) La Comisión cometió un error al no haber evaluado si el denunciante

(v) El MTC cuenta con facultades normativas, fiscalizadoras y

en lo dispuesto en la Tercera Disposición Complementaria Final del

(vi) El MTC respeta el derecho de petición de los administrados, recibiendo

(vii) La regulación contenida en la Tercera Disposición Complementaria Final

(viii) El artículo 39 del RNAT es legal, racional y no es discriminatorio ya que

(ix) La razonabilidad para la exigencia de un Estudio de Factibilidad, que

7. Por Decreto Supremo 040-2011-MTC del 31 de diciembre de 2011, el MTC

8. Luego de analizar los antecedentes expuestos, la Sala debe determinar lo

(i) Si el mantenimiento de la suspensión al otorgamiento de autorizaciones

(ii) si al amparo de lo establecido en el Decreto Supremo 040-2011-MTC,

(iii) de ser el caso, si la suspensión en el otorgamiento de nuevas

(iv) si la exigencia de presentar un Estudio de Factibilidad para prestar el

III ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN