Universidad Autónoma de Zacatecas

"Francisco García Salinas"

LICENCIATURA EN DESARROLLO Y GESTIÓN

PÚBLICA

TEORÍAS DEL ESTADO DEL GOBIERNO Y DE LA

ADMINISTRACIÓN

ACTIVIDAD 5: LECTURA QUINTA SESIÓN:

“DIVISIÓN DE PODERES, REGLA GENERAL Y
EXCEPCIONES”

DOCENTE: EFRAÍN ARTEAGA DOMÍNGUEZ

JUAN CARLOS VACIO MARTÍNEZ

Zacatecas, Zac., noviembre 2020

 DIVISIÓN DE PODERES, REGLA GENERAL Y EXCEPCIONES
“Administración Pública y las Cláusulas Habilitantes”
Jesús Javier Herrera Gómez, en Carlos Gómez.

Introducción

Las dependencias y entidades de la Administración Pública y los

órganos constitucionalmente autónomos, requieren que el Poder Legislativo los provea de
cláusulas habilitantes que le permitan normar sus cometidos públicos. De acuerdo al
principio de división de poderes contenido en nuestra Constitución, la Administración
Pública debería ceñir su actuar a normas dictadas por el Poder Legislativo. Sin embargo, el
ejercicio de la función administrativa requiere en ciertos casos, que sean las propias
autoridades administrativas quienes normen algunos de los campos en los que las leyes e
incluso la Constitución les otorga competencia, por lo cual en aras de un cierto
pragmatismo se han venido
institucionalizando en nuestro sistema jurídico administrativo las llamadas “cláusulas
habilitantes”, estas son prescripciones jurídicas mediante las cuales el Poder Legislativo
permite a diversas autoridades de la Administración Pública y los organismos
constitucionalmente autónomos emitir normas jurídicas. Estas cláusulas habilitantes
también pueden emitirse a favor de autoridades u órganos del Poder Judicial.

Este instrumento jurídico implica una paradoja jurídico-administrativa. Por un lado,

contraviene la prescripción nuclear del principio de división de poderes, consistente en que
sólo el Poder Legislativo puede emitir normas. Pero al mismo tiempo y por otro lado
permite que la Administración Pública opere con fluidez dentro de un marco de buena fe.

El significado de las cláusulas habilitantes consiste en que el Poder Legislativo transfiere

facultades normativas a autoridades del Poder Ejecutivo, quienes emiten reglas de
naturaleza jurídica; es decir, obligatorias para los gobernados, a tal grado que resulta
legítimo fundar actos administrativos en normas administrativas.
Cabe destacar que la Administración Pública, debe, conforme al principio de legalidad,
funcionar dentro del marco del Derecho. Este principio envuelve la frase o sentencia, según
el cual las autoridades sólo pueden hacer lo que las leyes les permiten expresamente,
principio que encuentra su fundamento constitucional en los Artículos 14 y 16.
El artículo 14 establece que se obliga a las autoridades a que, previamente a la privación a
algún particular de algún derecho, se tramite juicio ante los tribunales competentes
previamente establecidos en los que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho
El artículo 16 establece que se obliga a las autoridades a fundar en la ley
cualquiera de los actos de molestia, de manera que la privación de derechos o su molestia,
debe tener base legal, so pena de inconstitucionalidad.

Las cláusulas habilitantes además de enfrentarse al principio de legalidad mencionado,

deben acatar el principio de división de poderes contenido en el Artículo 49 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Este artículo 49 establece en el primer párrafo que el poder se divide para su ejercicio en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, prescribiendo en el segundo párrafo de ese mismo
numeral que no podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo.
No debe pasar desapercibido que dicho numeral constitucional establece expresamente sólo
dos excepciones al principio de división de poderes, el primero cuando se presenta alguna
situación en la que se restrinjan o suspendan las garantías individuales, caso en el cual se le
podrán otorgar facultades extraordinarias al Presidente para que legisle, y el segundo para
que regule mediante disposiciones legislativas el comercio exterior, excepciones previstas
en los Artículos 29 y 131 del ordenamiento constitucional. En este sentido es muy
importante advertir el hecho de que están definidas con meridiana claridad las excepciones
en las cuales se le permite al Ejecutivo legislar, lo que denota la intención del constituyente
de que no se rebase ese límite.
Es motivo de reflexión que si bien al Presidente de la República se le
restringe la facultad de legislar, es decir de emitir leyes, la propia Constitución en el
artículo 89, fracción I, le permite emitir reglamentos, cuya naturaleza es materialmente
legislativa, aunque formalmente administrativa. Este sería la primera ponderación al
principio de división de poderes.

Son las cláusulas habilitantes las que vitalizan a la Administración Pública, ya que le
permiten expandirse y multiplicarse, así como regir sobre los gobernados, a partir de ideas
o desarrollos propios, equiparables a la libre configuración legislativa de que goza el Poder
Legislativo.

Las disposiciones antagónicas, cláusulas habilitantes y división de poderes, se encuentran

en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de manera que se pueden
considerar, por ese solo hecho, como constitucionales.

Las cláusulas habilitantes permiten que las autoridades operen dentro de una lógica de
administración pública dinámica y oportuna. El legislador permite, habilita, de manera que
puede prohibir y deshabilitar, entendiéndose con ello que conserva el poder en el ámbito
normativo. No comparte el poder de normar, sino que solamente lo permite.
En el devenir histórico de México el Congreso venía otorgando al Ejecutivo facultades
extraordinarias para legislar en diversas materias; el Ejecutivo con esas facultades emitió,
modificó, abrogó o derogó leyes y códigos.
Esta práctica cambió de vertiente: ya no se habilita al Presidente sino a los órganos de la
Administración.
Antecedentes del principio de la división de poderes, causa o motivo de existencia de las
cláusulas habilitantes.
CÓDIGO DE HAMMURABI
Se suponen que fue promulgado por el sexto rey de la dinastía amorrea de Babilonia
(Hammurabi), es un cuerpo de leyes.
Pero de la interpretación de textos babilónicos se concluye que este cuerpo de leyes no las
inventó el citado rey; es decir, no fueron de su ocurrencia, sino que son una recopilación de
las normas que regían a la sociedad en aquellos tiempos, escogiendo eso sí, las que le
parecieron a él las más prudentes.
En ese entendido se puede concluir que el legislador era indeterminado, es decir, es el
pueblo que a través del tiempo va creando y aceptando las normas que lo rigen, el rey
solamente reconoció su vigencia mediante la promulgación y divulgación.

Cabe destacar que en este libro se encuentra la siguiente norma: “Si hay lesiones, pagarán
vida por vida, ojo por ojo, diente por diente, mano por mano, pie por pie, quemadura por
quemadura, herida por herida, golpe por golpe”; esta norma, conocida como del talión.

- Aristóteles:
Distinguió y nos transmitió en una de sus obras, La Política, sus observaciones sobre el
ejercicio del poder público, encontrando tres funciones:
* la primera, la legislativa estaba encomendada en el sistema democrático republicano a
una asamblea deliberante
* la segunda, la ejecutiva estaba encomendada a un grupo de magistrados (funcionarios
públicos)
* la tercera, la judicial, al cuerpo judicial.

- En Roma:
en general se practicó la división del poder público:
* la función legislativa fue encomendada al populos romanus reunido en comicios, cuyas
resoluciones confirmaba el Senado, quedando en la Administración incluido el mando de
los ejércitos y los magistrados judiciales, a cargo de lo que podemos considerar como el
Ejecutivo.
* El proceso legislativo comprendía tres momentos: a) el primero cuando la asamblea
comicial aprobaba la norma, b) el segundo cuando el magistrado competente emitía la
praescriptio consistente en dar fe de la iniciativa y de los datos sobre la asamblea comicial
correspondiente, c) en tercer lugar la sanción por parte del Senado.
* El proceso judicial en Roma pasó por tres etapas: la de la legis actiones, la del proceso
formulario, y la del proceso extra ordinem, los cuales se llevaban ante magistrados con
carácter de.

- Reino Unido
Se han distinguido las tres funciones a las que nos hemos venido refiriendo, aunque
parezcan confundirse dentro del sistema político existente en esa nación, es decir, el
sistema parlamentario. Sin embargo, éstas se encuentran perfectamente identificadas:
* la función legislativa al Parlamento, integrado por la Cámara de los Lores y por la
Cámara de los Comunes,
* la función ejecutiva al Primer Ministro y su Gabinete,
* la función jurisdiccional a la Cámara de los Lores como último tribunal de apelación.
Los casos civiles se ven en los tribunales de los condados y en el Tribunal
Supremo. Los casos criminales se ven en los tribunales de magistrados y en el Tribunal de
la Corona. Además, el Parlamento mediante una ley puede revocar las sentencias, así como
los actos que expide el Ejecutivo. El Ejecutivo tiene facultades para disolver el Parlamento.

- En Estados Unidos
La división de poderes se nutrió tanto de la tradición británica como de la teoría tripartita de
división de poderes desarrollada por Montesquieu, trayendo como consecuencia el
establecimiento de tres poderes separados e independientes entre sí, pero bajo un sistema de
complementación y desarrollo armónico.
La Constitución de Estados Unidos al referirse a este aspecto, declara “que los
departamentos legislativos no ejercerán nunca los poderes ejecutivo y judicial, ni cualquiera
de ellos, que el ejecutivo no ejercerá los poderes legislativo y judicial, ni cualquiera de
ellos”.
- La Constitución de la República de Francia
Reconoce la división de poderes al establecer:
* el Poder Ejecutivo en el Titulo II (Presidente de la República), Artículos 5 a 19, y Título
III (Del Gobierno), Artículos 20 a 23;
* el Poder Ejecutivo Legislativo en el Título IV,
* el Consejo Constitucional en el Titulo VII, artículos 53 a 63,
* y el Poder Judicial en el Título VIII (Autoridad judicial) Artículos 64 a 66-1, el Alto
Tribunal de Justicia en el Título IX, Artículos 67 y 68.

El sistema francés, conocido también como continental europeo, nace a partir de la

Revolución de 1789, la cual pretende encontrar en la obra de Montesquieu una justificación
teórica para que el Poder Judicial, que tenía como antecedentes las Cortes de Justicia
Soberana del Antiguo Régimen, de naturaleza “reaccionaria” a las obras de la
Administración “revolucionaria”, no juzgase su actividad (Carrillo Flores, 1973, p. 145).
En la segunda mitad del siglo XX se reconoce el carácter meramente político de esa
interpretación francesa, aseverando al respecto que la Revolución Francesa consideraba que
si los asuntos administrativos pudieran ser juzgados por los tribunales judiciales, la
independencia de la administración estaría comprometida (Laubadére, 1969, p. 337).

La crítica fundamental al sistema francés o continental europeo es que la Administración se

juzgue a sí misma, en tanto que se constituya en juez y parte.

Sobre este aspecto surgen tres clases de justificaciones: la histórica o de origen, la teórica y
la práctica.
* Justificación histórica: la doctrina ha expresado que desde el principio de la Revolución
Francesa hubo una extrema desconfianza respecto de los tribunales judiciales, en lo que
concierne a su actividad frente a la Administración. Se creía, particularmente en la segunda
mitad del siglo XVIII, que las cortes de justicia soberana, estaban penetradas de un espíritu
de oposición sistemática frente a los administradores surgidos de la Revolución,
mostrándose tendenciosas hacia la protección de la defensa de los privilegios de clase y
violentamente hostiles a todas las reformas administrativas y financieras que fueran
intentadas por el gobierno. Utilizaban sus poderes normales de juez, como poderes
especiales de sanción y registro, para hacer fracasar esas reformas. Se quiso entonces que
los nuevos tribunales no pudiesen imponer su conservadurismo y en consecuencia poner en
peligro las grandes reformas que la Revolución quería realizar.
* La justificación teórica: existen autores que tratan de razonarla a través de la llamada
especialización de funciones, bajo la premisa de que el juez administrativo no es la
Administración misma, sino que resulta un órgano independiente.
* La justificación práctica: numerosos autores tanto franceses como de otras nacionalidades
consideran que el hecho de que existan tribunales especializados tiene ventajas de orden
práctico, ya que los asuntos contenciosos administrativos encierran materias sumamente
técnicas y, en consecuencia, el juez-administrador podría juzgar con mayor equidad que el
juez judicial los conflictos que se les presentaran en justicia.

- La Constitución de la República Argentina

Reconoce la división de poderes al establecer:
* el Poder Legislativo en el Título I, Sección Primera, artículos 44 y siguientes,
* el Poder Ejecutivo en el Título I, Sección Segunda, Artículos 87 y siguientes,
* y el Poder Judicial en el Título I, Sección Tercera, Artículos 108 y siguientes.

- En la doctrina jurídica mexicana

Se acepta en el discurso constitucional el principio de división de poderes, el cual está
vertido en el Artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que a
la letra dice:

“Art. 49.- El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo,

Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades
extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el Artículo 29. En
ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del Artículo 131, se otorgarán
facultades extraordinarias para legislar.”
Teoría de Montesquieu
Montesquieu argumentaba que:
“todo hombre que tiene poder se inclina a abusar del mismo; él va hasta que encuentra
límites. Para que no se pueda abusar del poder hace falta que, por la disposición de las
cosas, el poder detenga al poder”.

De este modo, se confía la vigilancia de los tres poderes entre ellos mismos ya que cada
uno vigila, controla y detiene los excesos de los otros para impedir, por propia ambición,
que alguno de ellos predomine sobre los demás.
Puede contrastarse con la fusión de poderes y separación de funciones en los sistemas
parlamentarios, donde el ejecutivo y la legislatura están unificados, debido a que el
legislativo nombra al ejecutivo.

Esta doctrina no se refiere solamente a la separación y al equilibrio de los tres clásicos

poderes del Estado, sino a la necesidad de dividir el poder político donde se encuentre, sea
en la esfera municipal, regional o nacional, para así garantizar la libertad política y evitar
los abusos de poder, mediante la vigilancia y control recíproco de los poderes separados.

El principio de división de poderes a que se refería la teoría de Montesquieu ha oscilado

entre la doctrina anglo-americana y la continental europea. La interpretación anglo-
americana ha quedado expresada en las diferentes constituciones que han regido al país,
puestas en vigor por pensadores de corte liberal.

Antecedentes de las cláusulas habilitantes

Las llamadas Facultades Extraordinarias: es posible establecer como antecedente de las

cláusulas habilitantes que emite el Poder Legislativo o incluso el Poder Constituyente a
favor de autoridades de la Administración
Pública, incluidos los órganos autónomos constitucionales, para que emitan normas que
regulen su competencia.
Facultades extraordinarias: son las atribuciones que otorga el poder legislativo al poder
ejecutivo para atender más eficazmente una situación sobrevenida o emergente. Estas
facultades están en vigor mientras dure la emergencia.

Las facultades extraordinarias para legislar han sido otorgadas a diversos presidentes de la
República Mexicana.

Estado del arte de las cláusulas habilitantes, su fundamento constitucional y legal

Clausulas habilitantes = rescripciones constitucionales o legales, mediante las cuales se

transfiere a gobernantes integrantes de alguno de los órganos del poder, atribuciones o
facultades que por su materia no les corresponderían, por estar reservadas formalmente a
autoridades de alguno de los otros órganos en que se distribuye el poder público.

Mediante estas cláusulas habilitantes se permite que autoridades de un poder determinado

desarrollen funciones que corresponderían a autoridades de otro de los poderes. Las
autoridades del ejecutivo y judicial se convierten en legisladores, y autoridades del
legislativo se convierten en autoridades ejecutivas o judiciales.

Estas cláusulas habilitantes normalmente se encuentran en la Constitución o en leyes.

Algunas cláusulas habilitantes son cerradas y otras abiertas, absolutas o relativas.

En México el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación adoptó el criterio de

considerar a las cláusulas habilitantes como actos formalmente legislativos, a través de los
cuales el legislador habilita un órgano del Estado, principalmente a la Administración
Pública para que regule una materia concreta y específica.
En su criterio tiene por objeto mejorar los servicios y la seguridad jurídica de los
gobernados.

A) Cláusulas habilitantes abiertas o semiabiertas

En este rubro podemos clasificar a todas disposiciones que confieren atribuciones a las
autoridades administrativas para emitir normas que regulan actividad o materias de una
manera prácticamente autónoma, que si bien se fundan en la propia Constitución o leyes,
éstas sólo orientan o delimitan competencia, entre ellas encontramos a las llamadas normas
oficiales mexicanas a que se refiere la Ley Federal de Metrología y Normalización.

B) Cláusulas habilitantes cerradas o semicerradas

Permiten al órgano habilitado emitir normas o reglas generales con la salvedad que no
pueden ir más allá de los límites establecidos por la ley, se habla de reserva de ley. En este
tipo de cláusulas podemos encontrar las concedidas al Servicio de Administración
Tributaria en materia fiscal y aduanera, donde el Código Fiscal de la Federación le pone
como límite expreso no tocar ni crear normatividad que establezca cargas a los particulares,
o trastoque aspectos relacionados con los sujetos, objeto, base tasa o tarifa de las
contribuciones.

C) Cláusulas habilitantes a órganos autónomos del Estado

Durante el siglo XX y lo que va del XXI se han ido creando órganos autónomos del Estado
para que regulen alguna materia específica. La característica de estos órganos es que sus
directores no se encuentran subordinados ni al Presidente de la República, ni al Poder
Judicial, ni al Poder Legislativo.
Además de los órganos constitucionales autónomos encontramos a las novedosas empresas
productivas del Estado.
CONCLUSIONES:

La administración pública y sus órganos se encuentran constreñidos a lo que la

Constitución y ley les permite, y entre éstas atribuciones no se encuentra el legislar. La
Constitución prohíbe en general que el Congreso conceda al Poder Ejecutivo facultades
para legislar, salvo los casos en que se presente la necesidad de restringir o suspender las
garantías individuales.

Las cláusulas habilitantes constituyen una nueva forma de organización que desembaraza a
los órganos del Estado de la dependencia directa del Poder Legislativo, lo que permite
actuar de manera ágil y oportuna en atención a la cada vez más compleja realidad en que
operamos.

BIBLIOGRAFÍA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS CLÁUSULAS HABILITANTES

Jesús Javier Herrera Gómez, “Administración Pública y las Cláusulas Habilitantes”, en:
Carlos Gómez Díaz de León (Coordinador), De la Administración Pública Tradicional a la
Nueva Gestión Pública: Evaluación, Conceptos y Desafíos, México, Mc Graw Hill
Editores, 2016, pp. 155-176.