Síntesis STC Rol N° 4012-2017

“SERNAC”

Santiago, dieciocho de enero de dos mil dieciocho.

… PRIMERO: Que, por Oficio Nº 13.600, de 26 de octubre de 2017 -ingresado a

esta Magistratura con igual fecha-, la Cámara de Diputados ha remitido copia
autenticada del Proyecto de ley, que modifica la Ley N° 19.496, sobre Protección
de los Derechos de los Consumidores, correspondiente al Boletín N° 9.369-03,
aprobado por el Congreso Nacional,. Lo anterior, con el objeto de que este
Tribunal Constitucional, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 93, inciso
primero, Nº 1º, de la Constitución Política de la República, ejerza el control de
constitucionalidad respecto del artículo 1° permanente del proyecto, en lo referido
a las disposiciones del mismo, contenidas en los numerales que a continuación se
indican: inciso tercero del artículo 31 contenido en su número 17; inciso tercero del
artículo 50 A, contenido en su número 26; inciso tercero del artículo 50 F,
contenido en su número 31; artículos 50 Ñ y 50 O, contenidos en su número 34;
artículo 50 Q, contenido en su número 36; párrafo quinto del numeral 2 del artículo
51, reemplazado por la letra c) del número 38; párrafo quinto que se intercala en la
letra b) del artículo 52 mediante la letra b) del número 39; inciso cuarto que se
agrega en el artículo 53 B, mediante la letra b) del número 41; artículo 54 Q,
contenido en el número 45; párrafo octavo de la letra e) del artículo 58, que
propone la letra a) del número 52; letra p) del artículo 58, contenida en la letra b)
del número 52; incisos décimo y undécimo del artículo 58, contenidos en la letra g)
del número 52; artículo 58 bis propuesto en el número 53 y artículo 59, propuesto
en el número 54. A su vez, se solicitó ejercer el control de constitucionalidad
respecto de los artículos 3° y 4° permanentes del proyecto de ley;

VII. NORMAS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES DEL PROYECTO DE LEY

REMITIDO QUE SERÁN DECLARADAS INCONSTITUCIONALES

A)

TRIGESIMOTERCERO: Que, por contravenir los artículos 19, N° 3, inciso sexto, y

76, inciso primero, de la Carta Fundamental, en primer término se declararán
inconstitucionales las normas del Proyecto de Ley que sustituyen el actual régimen
de separación de funciones, por uno nuevo, en que se unen las funciones
administrativas y jurisdiccionales.

Ello, porque mientras en el régimen actual el Servicio Nacional del Consumidor

ejerce unos cometidos de fiscalización que se corresponden con su pertenencia a
la Administración del Estado, dejando entregado a los juzgados competentes la
sanción y corrección de las infracciones a la normativa de que se trata, con el
Proyecto dicho servicio público asumiría -además- potestades jurisdiccionales
para arbitrar conciliaciones, sancionar a los proveedores y adoptar toda clase de
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medidas conservadoras y cautelares respecto de los derechos de los
consumidores, en circunstancias que tales medidas sólo pueden ser adoptadas
por un tribunal independiente e imparcial, características que éste no reúne.

En esta sentencia pues no se cuestionan las normas que radican tales facultades
para proteger a los consumidores en los tribunales; se objeta que ellas no pueden
residir en un organismo meramente administrativo, en virtud de un principio básico
del derecho público universal, cual es el de separación de funciones;

TRIGESIMOCUARTO: Que, atendida la naturaleza de los contratos que median

entre los proveedores comerciantes y los consumidores, desde el DL N° 280 de
1974, pasando por la Ley N° 18.223, hasta llegar a la actual Ley N° 19.496, antes
la Dirección de Industria y Comercio y ahora su continuador -según el artículo 5°
de la Ley N° 18.959- el Servicio Nacional del Consumidor, se encuentra arraigada
la concepción de que la investigación y fiscalización de los ilícitos pertinentes se
debe encomendar a una entidad administrativa, en tanto que su sanción y
corrección ha de confiarse a los tribunales de Justicia.

Tal como sucede en el campo análogo de la libre competencia, donde asimismo

se produce una nítida separación entre el rol fiscalizador de la Fiscalía Nacional
Económica, servicio público descentralizado, y el rol sancionador y corrector del
Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (DL N° 211, modificado entre otras
por la Ley N° 20.945). Y como no ocurre en otros ámbitos del orden público
económico, donde se trata de cautelar la observancia de alguna legislación
especializada y distinta a la contratación general regida por los códigos Civil y de
Comercio, a objeto de asegurar la regularidad y continuidad de determinados
servicios de utilidad pública, y que -por eso- podrían ameritar una regulación
diferenciada;

TRIGESIMOSQUINTO: Que, en el Proyecto controlado, no implica solamente de

que el Servicio Nacional del Consumidor pueda multar a los proveedores, en
paralelo con los tribunales. Se trata de que, además, se erige en instancia de
mediación; arbitra a continuación una audiencia obligatoria de conciliación (artículo
50 G); para concluir pudiendo ordenar el cese de las conductas infractoras, la
restitución de los cobros que le parezcan improcedentes, así como adoptar
indeterminadas medidas para evitar supuestas infracciones futuras (artículo 50 N),
al modo de una sentencia que acoge una acción de amparo, y en que un juez
cumple las funciones conservadoras que le atribuye el artículo 3° del Código
Orgánico de Tribunales.

Esta resolución condenatoria adquiere caracteres de sentencia todavía mayores,

si se observa que, en un juicio posterior, donde se demande alguna
indemnización, no podrá discutirse la infracción ya declarada en ella (artículo 50
S). Un examen comparativo de textos legales afines, permite advertir que este
efecto de cosa juzgada únicamente puede producirlo un acto jurisdiccional
emanado de un tribunal (leyes N° 18.695, artículo 151, y 19.175, artículo 89, en
ambos letra i);
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TRIGESIMOSEXTO: Que todo este conjunto de antecedentes, analizados y
concatenados entre sí, revelan inequívocamente que en estos casos el Servicio
Nacional del Consumidor entraría a ejercer “jurisdicción”, definida ésta -al
hilo de la jurisprudencia constitucional- como aquella actividad tendente a la
solución de un conflicto u oposición de relevancia jurídica entre partes interesadas
(STC roles N°s 176-93, considerando 4°, y 513-06, considerando 12°).

La pregunta siguiente, por ende, es si el Servicio Nacional del Consumidor puede

actuar como juez, o al menos, como un órgano que ejerce jurisdicción. La
respuesta negativa, a su turno, exige una especial articulación de las normas
constitucionales vigentes y los principios generales del derecho público chileno
que rigen la materia;

TRIGESIMOSÉPTIMO: Que, por de pronto, si las contiendas entre proveedores y

consumidores actualmente se resuelven en sede jurisdiccional, como
naturalmente corresponde, los legisladores en esta ocasión debieron tomar nota
que ello fue aprobado por esta Magistratura mediante STC Rol N° 251-97
(considerando 6°) y Rol N° 411-04 (considerando 6°), donde se insistió que esta
competenciase condice y es conforme con el artículo 77 de la Constitución,
referido expresamente a las “atribuciones de los tribunales”.

De donde se sigue que la materia -según lo prescrito en el artículo 76, inciso

primero, de la Carta Fundamental- “pertenece exclusivamente a los tribunales
establecidos por la ley”, esto es, siguiendo el Diccionario de la Lengua
Española, que les corresponde única y solamente a ellos, de manera privativa o
excluyente, sin que el Presidente de la República, ni tampoco alguno de los
servicios públicos que son sus colaboradores (artículo 1° de la Ley N° 18.575),
puedan “ejercer funciones judiciales” como esas.

A lo anterior se suma el artículo 19, N° 3°, inciso sexto, de la propia Constitución,

en cuya virtud los procesos contra un encartado solo pueden estimarse justos y
racionales cuando se separa orgánicamente la investigación (asignada a fiscales o
fiscalizadores cuya actividad es esencialmente administrativa: STC roles N°s 1394
y 1445) de la sanción (asignada a un órgano jurisdiccional). Son muchas las leyes
que satisfacen esta exigencia, al contrario de lo que ocurre con el presente
Proyecto de Ley donde ambos cometidos se encuentran indebidamente
fusionados en un mismo servicio administrativo;

TRIGESIMOCTAVO: Que, incluso, de admitirse que un órgano administrativo

pueda ejercer funciones jurisdiccionales, en este caso tampoco podría hacerlo el
Servicio Nacional del Consumidor, por no reunir los requisitos previstos al efecto
por la jurisprudencia de este Tribunal, en el sentido de que, en todo caso, debe
tratarse de un tercero independiente e imparcial (STC Rol N° 616-07, votos de
mayoría y minoría, que consolidan criterios largamente sostenidos por este
Tribunal).

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Como ha recalcado esta Magistratura, “la independencia e imparcialidad del
juez no sólo son componentes de todo proceso justo y racional, sino, además, son
elementos consustanciales al concepto mismo de tal” (STC 46-87,
considerando 10°, repetido en STC 783-07, considerando 11°).

En el caso de las normas sometidas al control del Tribunal Constitucional puede

observarse que, de conformidad a lo que consulta el mismo proyecto de ley, el
Servicio Nacional del Consumidor puede representar individualmente a los
consumidores en las causas que se inicien ante los tribunales de justicia para la
determinación de las indemnizaciones de perjuicios correspondientes (artículo 8
letra e) como realizar, a solicitud de un consumidor, mediaciones individuales
(artículo 8 letra h). Estas atribuciones, mencionadas a vía ejemplar, demuestran
inequívocamente que nos encontramos frente a un órgano de la Administración
que interviene en la relación entre consumidores y proveedores de un servicio
representando los intereses de una de las partes, lo que le resta las condiciones
indispensables de independencia e imparcialidad con que debe enfrentarse el
ejercicio de la jurisdicción.

Por lo demás, cabe, desde luego, la creación por ley de servicios públicos
fiscalizadores, sujetos a las bases generales de la Administración del Estado a
que alude el artículo 38, inciso primero, de la Carta Fundamental, y dentro de los
cuales se encuentra el deber de aplicarse “en lo razonable e imparcial de sus
decisiones” (artículo 55 de la Ley N° 18.575). Lo que no procede, sin embargo,
es que el mismo servicio estatal llamado a proteger a una de las partes
lucrativamente interesadas, los consumidores, sea instituido como árbitro
supremo, para luego dirimir los contenciosos e impugnaciones que enderecen
contra sus proveedores;

TRIGESIMONOVENO: Que el Proyecto de Ley examinado no solo no dota al

Servicio Nacional del Consumidor con reglas ecuánimes de actuación, sino que
abre espacios de amplia discrecionalidad, que amagan predisponerlo en contra de
los derechos de los proveedores.

Debiendo el Tribunal Constitucional fallar “conforme a derecho” por

imperativo del artículo 92 de la Carta Fundamental, e ínsita la idea de que uno de
los preceptos del derecho es dar a cada uno lo que es suyo, ello significa entonces
que es esta alteridad o el reconocer la presencia del otro -del prójimo-, lo que
obsta aceptar como jurídicamente válida cualquier ley cuyo objeto reporte utilidad
a una de las partes involucradas en una relación comercial, pero al precio de
negar o preterir los derechos propios de los demás…

B)

CUADRAGESIMOPRIMERO: Que las normas del Proyecto identificadas en el

considerando 30° de esta sentencia, por las mismas razones antes señaladas, se
declararán inconstitucionales.
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Efectivamente, todas ellas vienen a traspasar facultades punitivas, desde los
tribunales de justicia o juzgados de policía local, al Servicio Nacional del
Consumidor, sin que esta cesión de competencias aparezca justificada
razonablemente. Si este Tribunal Constitucional no objeta el incremento de las
multas que estas y otras disposiciones del Proyecto establecen; si se comprueba
que con estas normas no se busca beneficiar ni siquiera a los consumidores, dado
que todas las multas van en beneficio fiscal, y dado que el cambio de adjudicador
de la pena implica la pérdida de una garantía judicial para los proveedores, todo lo
anterior, unido, lleva a concluir que las normas referidas son inconstitucionales,
por privar a los tribunales de una potestad sin motivo válido ni cuestionamiento
jurídico alguno.

No lo es siquiera alguna insinuación atinente a facilitar el “acceso a la

justicia”, ya que ante los tribunales de policía local, aparte de su cercanía con
las personas, se puede acudir incluso sin patrocinio de abogado y, porque, en
caso de personas que carezcan de los recursos necesarios para acudir a la
justicia, la propia Constitución Política, en el inciso tercero de su artículo 19 N° 3°,
ha impuesto al legislador la obligación de arbitrar los medios para otorgar
asesoramiento y defensa jurídica a quienes no puedan procurárselos por sí
mismos;