Cours de Droit Administratif 2

COURS DE
DROIT
ADMINISTRATIF
Année académique 2017-2018

INTRODUCTION
CHAPITRE INTRODUCTIF
CONSIDERATIONS GENERALES
SECTION I : LE COURS DE DROIT ADMINISTRATIF

PARAGRAPHE I : LA PRESENTATION DU COURS
Il importe de faire certaines observations quant à l’objectif, l’objet et les

difficultés de l’enseignement du droit administratif.
1) L’objectif du cours :
Le cours permet une introduction au droit administratif. Il analyse les aspects
généraux du droit administratif. Les autres questions relevant du droit
administratif spécial concernent le droit de la fonction publique et de la
domanialité publique. S’il est vrai que le cours constitue le principal instrument
de travail, il doit toutefois être complété et approfondi par des lectures
personnelles. L’apprenant, au demeurant, doit s’efforcer de savoir prendre des
notes surtout avec une discipline réputée technique, ésotérique et hétérogène.
2) L’objet du cours :
Le programme du cours de droit administratif comprend les éléments suivants :
a- La notion d’administration : le droit administratif :
Il s’agit d’une introduction dans laquelle on étudiera la notion d’administration
et son évolution mais aussi les aspects caractéristique du droit administratif de
façon générale et du droit administratif africain en particulier.
b- L’organisation administrative :
Il concerne l’Etat et le pouvoir central ; les Collectivités locales.
c- Le principe de la légalité administrative
L’étude des règles dont le respect s’impose à l’administration
Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou
d- Le contentieux administratif :
C’est l’étude de la juridiction administrative, de la procédure etc.…
e- Les actes juridiques de l’administration :
Ils renvoient aux actes unilatéraux et aux contrats de l’administration.
f- La responsabilité administrative :
Il s’agit de l’étude de la responsabilité de l’administration.
Toutefois, il faut préciser que ces différents éléments sont susceptibles d’être
agencés de manière différente dans le cours.
3) Les difficultés :
L’enseignement du droit administratif dans un pays africain soulève quelques
difficultés.
La difficulté essentielle résulte du fait que le droit administratif d’inspiration
française a été progressivement adapté dans les anciennes colonies.
La manipulation de certains concepts ou notions fondamentales dans un milieu
qui ne leur était pas destiné auparavant conduit à des applications différentes.
Le droit administratif sénégalais présente un caractère largement normatif,
l’accent est mis sur les normes élaborées par le juge tout en tenant comptes des
règles écrites qui régissent l’administration. Mais cette approche doit être
complétée dans certains cas par des considérations sociologiques, historiques ou
économiques.
PARAGRAPHE II : LES ORIENTATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

Outre le cours, les étudiants doivent consulter impérativement d’autres
instruments de travail. Les lectures personnelles complètent l’enseignement à
travers notamment l’exploitation de manuels, des articles, certains ouvrages
spécialisés et des documents bruts tels que les arrêts et décisions de justice,
textes de lois ou décrets et rapports ou conclusions.
On trouvera ci-dessous une liste des principaux manuels ; il y a beaucoup de
manuels français, dont la consultation est absolument indispensable du moins

dans les parties théoriques (acte, contrat, responsabilité, service public, police
administrative, etc.). Les manuels étant souvent réédités, il est souhaitable
d’utiliser la dernière édition.
Il est indiqué, en outre, quelques recueils de jurisprudence et revues juridiques.
A. Manuels, traités et ouvrages de méthodologies :

1) Travaux traitant des institutions et du droit administratif africain :
-A.T. Bâ, Droit du contentieux administratif burkinabé, Université de
Ouagadougou, UFR de sciences juridiques et politiques, Coll. Précis du droit
burkinabé, 2007, 550 p.
-BOCKEL (A), Droit administratif, Dakar, NEA, Coll. CREDILA, 1978, 544 p.
-CONAC (G), Les institutions administratives des Etats d’Afrique Noire
Francophone, Paris, Economica, 1979.
-DEGNI-SEGUI (R), Droit administratif général, T.1, 2 et 3, 2 ème édition,
Abidjan, 2002-2003.
-Diagne (M), Droit administratif local, IGS, 1ére édit., 2003, 240p.
-DIAGNE (M), L’efficacité du contrôle contentieux exercé sur l’administration,
Thèse Aix-en-Provence, 1990, 412 p
-DIAGNE (Nd. M.), Les méthodes et les techniques du juge en droit
administratif sénégalais, Thèse, Dakar, 1995, 532 p
-FALL (A.B), La responsabilité extracontractuelle de la puissance publique :
Essai de transposition du droit administratif français dans un pays d’Afrique
francophone, Thèse de doctorat d’Etat, Université Montesquieu Bordeaux IV,
1994, 2 Tomes
-GAUTRON (J.C) et ROUGEVIN-BAVILLE, Droit public du Sénégal, Paris,
Pédone, 2ème édition, 1977, 447 p
-GAYE (O) et DIOUF (M.S), Le Conseil d’Etat et la pratique du recours en
annulation, Dakar, 2001, 198 p.

-KANTE (B), Unité de juridiction et droit administratif : l’exemple du Sénégal,
Thèse pour le doctorat d’Etat, Orléans, 1983, 426 p.
-MESCHERIAKOFF (A.S), Le droit administratif ivoirien, Paris, Economica,
1982, 247 p.
-NLEP (R), L’administration publique camerounaise : contribution à l’étude des
systèmes africains d’administration publique, Thèse, Paris, LGDJ, 1986, 406 p
-NZOUANKEU (J.M), Cours de droit administratif, Fascicule 1, Publication
RIPAS, dactylo, Mars 1993, 418 p.
-REMONDO (M), Le droit administratif gabonais, Paris, LGDJ, 1987, 304 p.
-ROUSSET (M), Droit administratif marocain, Rabat Royal, 5ème édition, 1992,
751 p
-SY (D), Droit Administratif, l’harmattan, 2014, 388p.
2) Ouvrages traitant des institutions et du droit administratif non

africain :
-AUBY (J.M) et AUBY (J.B), Institutions administratives, Paris, Dalloz, 1996,
576 p
-AUTIN (J) et RIBOT (C), Droit administratif général, Paris, Litec, 3 ème éd.
2004, 400 p
-BRAIBANT (G) et STIRN (B), Le droit administratif français, Paris, Dalloz,
PFSP, Coll. Amphi, 7ème éd, 2005, 556 p
-CHAPUS (R), Droit administratif général, Tome 1, Paris, Montchrestien, 15ème
éd. 2001, 1440 p
-DE LAUBADERE (A), VENEZIA (J.C) et GAUDEMET (Y), Traité de droit
administratif, Tome 1, 17ème éd. Paris, LGDJ, 2002, 464 p
-DEMICHEL (A), Le droit administratif français, Essai de réflexion théorique,
Paris, LGDJ, 1978, 220 p
-GAUDEMET (Y), Droit administratif, Paris, LGDJ, 18ème éd. 2005

-LEBRETON (G), Droit administratif général, Paris, A. Colin, Compact-droit,
4ème éd. 2008
-LOMBARD (M) et DUMONT (G), Droit administratif, Paris, Dalloz, Coll.
Hyper Cours, 7ème éd. 2007
-MORAND-DEVILLER (J), Cours de droit administratif, Paris ? Montchrestien,
10ème éd. 2007
-MOREAU (J), Droit administratif, Paris, PUF, 1989, 569 p
-OBERDORF (H), Les institutions administratives, Paris, A. Colin, Coll.
Compact-droit, 4ème éd. 2004, 296 p
-PEISER (G), Droit administratif général, Paris, Dalloz, Coll. Mémento, 23 ème
éd. 2004, 272 p
-PEYRICAL (J), Droit administratif, Paris, Montchrestien, 2ème éd., 2000
-RICCI (J.C), Droit administratif général, Collection HU Droit, 2ème éd. 2007,
320 p
-RIVERO (J) et WALINE (J), Droit administratif, Paris, Dalloz, 21ème éd. 2006,
700 p
-ROUGEVIN-BAVILLE (M) et Autres, Leçons de droit public, Paris, Hachette,
1989
-VEDEL (G) et DELVOLVE (P), Droit administratif, Paris, PUF, 12ème éd.
1999, Tome 1, 780 p, Tome 2, 807p
-WALINE (J), Droit administratif, Paris, Dalloz, 22ème éd. 2008
-WEIL (P) et POUYAUD (D), Le droit administratif, Paris, PUF, Coll. Que
sais-je ? 20ème éd. 2003, 128 p
3) Ouvrages de méthodologie :
-Les annales du droit, Coll. Dalloz (sujets d’examens des universités françaises
en droit administratif, Annuel
-BERTRAND (C) et MASSIAS (J.P), Droit administratif, Paris, LGDJ, Coll.
Exercices corrigés, 3ème éd. 2004

-GAUDEMET (Y) et VENEZIA (J.C), Droit administratif, Préparation à
l’examen, Paris, LGDJ, 6ème éd. 2000
-JANIN (P), Méthodologie du droit administratif, Paris, Ellipses, Coll.
Méthodologie et exercices juridiques, 2007, 188 p
-LARZUL (T), Droit administratif, Travaux dirigés, Paris, Dalloz, 1996, 189 p
-LECLERCQ (C), CHAMINADE (A) et LUKASWITZ (J.P), Travaux dirigés
de droit administratif, Paris, Litec, 5ème éd. 2002
-LECOCQ (P.A), Travaux dirigés de droit administratif, Paris, Ellipses, 2000,
256 p
MAURIN (A), Droit administratif, Aide mémoire, Paris, Sirey, 4ème éd. 2004,
272 p
-DE THEUX (A) et KOVALOVSKI (I), Précis de méthodologie juridique : les
sources documentaires du droit, Bruxelles, Publication des Facultés
universitaires de St Louis, 1995, 561 p
-VEDEL (G), Droit administratif, Exercices corrigés, PUF, 1980
B / Recueils, Répertoires et Dictionnaires :

1) Sénégal :
-BOCKEL (A), Recueil de jurisprudence administrative sénégalaise, 1960-1974
-Bulletin des arrêts du Conseil d’Etat sénégalais, n° 1, 1993-1997 ; n° 2, 1998-
2000
-Répertoire de jurisprudence de droit public, CREDILA, 1980
-Répertoire de jurisprudence de droit public (1995-1997), CREDILA, Dir.
Demba SY, Dakar, 2005
- Fall (I.M) (dir.), Les grandes décisions et avis du conseil constitutionnel
sénégalais, CREDILA, 2009
-NZOUANKEU (J.M), Les Grandes Décisions de la Jurisprudence
Administrative Sénégalaise, Tome 1, RIPAS, 1984

-YONOBA (S), Les Grandes Décisions de la Jurisprudence Burkinabaise, Droit
administratif, Ouagadougou, UFR DE Sciences Juridiques et Politiques, Coll.
Précis de droit burkinabé
2) Etrangers :
-Dalloz, Code administratif, Paris, Dalloz, 2006, 30ème édition
-BONICHOT (J.Cl), CASSIA (P) et POUJADE (J), Les grands arrêts du
contentieux administratif, Paris, Dalloz, Coll. Grands arrêts, 2007, 1182 p
-RICCI (J.C), Mémento de la jurisprudence administrative, Paris, Hachette,
Coll. Les fondamentaux, 6ème éd. 2006, 160 p
-GAUDEMET (Y) et Autres, Les grands avis du Conseil d’Etat, Paris, Dalloz,
Coll. Les grands arrêts, 3ème éd. 2008
-LACHAUME (J.F) et PAULIAT (H), Les grandes décisions de la jurisprudence
administrative, PUF, Coll. Thémis, 14ème éd. 2007, 908 p
-LONG (M), WEIL (P), BRAIBANT (G), DEVOLVE (P), GENEVOIS (B), Les
grands arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, Coll. Les grands
arrêts, 17ème éd., 2009
-PAMBOU TCHIVOUNDA (G), Les grandes décisions de la jurisprudence
administrative du Gabon, Paris, Pédone, 1994, 646 p
- Recueil Lebon des décisions du Conseil d’Etat, du Tribunal des Conflits, des
arrêts des Cours Administratives d’Appel et des jugements des Tribunaux
Administratifs
C / REVUES :
Les revues sélectionnées comportent des articles de droit administratif.
1) Revues sénégalaises et africaines :
-Annales Africaines (A.A)
-Les Nouvelles Annales africaines (Revue de la faculté des sciences juridiques
et politiques de l’UCAD)
-Lex Lata ‘Bulletin de chronique juridique du Cameroun)

-Revue Juridique Africaine (RJA)
-Revue Juridique et Politique indépendance et coopération (RJPIC)
-Revue de l’Association Sénégalaise de Droit Pénal (RASDP)
-Revue des institutions politiques et administratives sénégalaises (RIPAS)
-Les éditions juridiques africaines (E.D.J.A)
2) Revues françaises :
-Actualité juridique du droit administratif (AJDA)
-Cahiers juridiques de l’électricité du gaz (CJEG)
-Dalloz (Recueil Dalloz)
-Droit administratif (D.A)
-Etudes et documents du Conseil d’Etat (EDCE)
-La revue administrative (R.A)
-Revue de droit public et de la science politique (RDP)
-Revue française de droit administratif (RFDA)
- Les petites affiches (LPA)
WEBOGRAPHIE :
http//www.droitadministratif.net
http//www.guglielmi.fr
http//www.blogdroitadministratif.net
http//www.jurisquide.univ-paris1.fr
http//www.lex-publica.com
http://www.afrilex.u-bordeaux4.fr

Section II : L’administration et le droit administratif
Paragraphe 1 : L’administration objet du droit administratif

Le phénomène administratif peut être perçu sous plusieurs plans (économique,
politique et juridique). Dans le cadre de cette étude l’accent sera mis sur
l’approche sociologique et juridique de l’administration.
A- L’approche sociologique de l’administration

L’approche sociologique de l’administration est celle de la science
administrative. Elle saisit l’administration comme une institution intermédiaire
jouissant d’un pouvoir subordonné. Une subordination entre les différents
services et entre le personnel.
 Une institution intermédiaire :
 Au sommet, sont exercées les activités qui déterminent les grands choix
de la Nation tenus par le Gouvernement et le Parlement chargés
d’élaborer la politique générale de l’Etat par l’édiction de textes législatifs
et règlementaires.
 Au milieu, sont exercées les activités de « guidage » et de « pilotage » qui
consistent à rendre possible la réalisation de la décision fondamentale en
émettant des ordres précis.
 Au niveau inférieur s’exercent les activités qui doivent exécuter
matériellement, concrètement les ordres émis ou les projets élaborés au
niveau intermédiaire.
 Le fait administratif, constitue un modèle dans lequel l’administration
demeure sous l’autorité des pouvoirs politiques mais contrôle à son tour
les institutions qui participent aux différentes activités économiques de la
Nation.
 Un pouvoir subordonné :

 Un faible degré de subordination de l’administration française : au
départ et théoriquement le pouvoir administratif français est un pouvoir
subordonné, mais au fil du temps, il a acquis une relative autonomie.
 Un fort degré de subordination de l’administration publique
africaine :
Au Sénégal, l’administration reste presque entièrement subordonnée aux
pouvoir politiques et bénéficie d’une faible autonomie. C’est un organe du
gouvernement chargé de préparer et d’exécuter les décisions de celui-ci.
B- L’approche juridique de l’administration

Au plan juridique l’administration revêt deux sens distincts selon qu’on se réfère
au critère organique ou au critère matériel.
Au sens organique l’administration est considérée comme un organisme, un
appareil chargé de gérer et qui s’étend de l’ensemble du personnel
accomplissant les tâches administratives.
Au sens matériel elle désigne l’activité, la fonction administrative tournée vers
la satisfaction de l’intérêt général pour toute la collectivité.
Paragraphe 2 : la spécificité de l’administration publique

Le modèle juridique pour appréhender la spécificité de l’administration
l’envisage en relation avec les organismes privés d’une part et les autres
pouvoirs d’autre part.
A- L’administration et les organismes privés

D’une manière générale, l’administration est assimilée à la gestion. C’est
d’ailleurs pourquoi, elle est employée aussi bien pour les affaires publiques que
pour les affaires privées.
Mais l’administration publique se distingue des organismes de droit privés à
trois niveaux :
 Il s’agit d’abord du but poursuivi :
L’administration poursuivit un but d’intérêt général par opposition aux intérêts
particuliers. Toutefois cette distinction n’est pas absolue car les personnes
privées peuvent poursuivre un but d’intérêt général et vis versa.
 Ensuite l’administration publique se distingue des organismes privés

sur le fondement de la puissance qui est le reflet de la souveraineté.
C’est cette idée de la puissance publique qui permet à l’administration de
prendre des décisions et de les imposer aux citoyens. Mais l’administration peut
renoncer à ses prérogatives de puissance publique et se comporter comme un
particulier.
 Enfin la distinction se situe au niveau de l’identification de ces deux
organismes.
En effet, l’administration privée ne peut pas faire l’objet d’une classification
tandis que l’administration publique est identifiable (établissements publics,
collectivités locales Etat et société nationale).
B- L’administration et les autres pouvoirs
 l’administration et le pouvoir législatif
Traditionnellement, il existe une nette distinction entre l’administration et le
pouvoir législatif. Les administrateurs sont nommés selon les modalités définies
tandis que la fonction législative est exercée par le législateur élu directement
par le peuple pour édicter des lois.
Mais aujourd’hui cette distinction est à nuancer en ce sens que le législateur
contrôle l’action administrative.
 l’administration et les juridictions
L’administration agit de manière concrète, continue pour satisfaire les besoins
de la collectivité et ses décisions sont susceptibles d’annulation parce qu’elles
bénéficient de l’autorité de la chose décidée.

La juridiction tranche les différends entre les particuliers et entre particuliers et
l’administration. Sa fonction est de dire le droit ses décisions bénéficient de
l’autorité de la chose jugée.
La distinction n’est pas absolue car rendre la justice fait partie des pouvoirs de
l’administration et le juge aussi a le pouvoir de contrôler l’administration et
même de la condamner.
 l’administration et le Gouvernement
Il y a une différence entre l’administration et le gouvernement dans la mesure où
l’administration est une continuité et tenue par un personnel nommé alors que le
gouvernement à une vocation politique.
Mais selon le Doyen G. Vedel « l’administration est une activité
gouvernementale parce que l’administration exécute une volonté politique ».
Section 2 : le droit administratif, droit spécial applicable à l’administration
Paragraphe 1. Le droit administratif

Le droit administratif est l’une des principales composantes du droit public. Il
complète l’enseignement de droit constitutionnel de la première année.
A- Définition du droit administratif

Le droit administratif a la difficile tâche de concilier les pouvoirs exorbitants
accordés à l’Administration et le respect des droits reconnus aux administrés.
Plus de 200 ans après sa création, il est toujours à la recherche d’une définition.
D’abord on peut le définir comme l’ensemble des règles juridiques régissant
l’administration en son sein ou l’administration et son environnement. Il s’agit
du droit administratif organisationnel et du droit administratif relationnel.
Le droit administratif peut être défini dans un sens large, comme dans un sens
restreint.
Au sens large, il s’agit de « l’ensemble des règles juridiques applicables à
l’administration » (A. Bockel, A.Van Lang, Y.Ben Achour…).

Au sens restreint il s’agit de l’ensemble de règles spéciales qui s’appliquent à
l’Administration.
B- Les origines du droit administratif

Le droit administratif a une triple origine : textuelle, jurisprudentielle et
doctrinale.
 origine textuelle
L’article 13 de la loi des 16-24 août 1790 relative à l’organisation judiciaire
dispose : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours
séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourrons, à peine de
forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps
administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs
fonctions ».
Le texte prévoit une peine sévère pour le juge qui méconnaît cette disposition.
Mais, cette disposition n’a pas été strictement respectée, et ladite obligation a été
réitérée par l’article unique du décret du 16 fructidor an III : « Défenses
itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de
quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit ».
Plus tard de manière positive on assiste réellement à la naissance du droit
administratif.
 origine jurisprudentielle
Le droit administratif est né du prétoire. En effet, la jurisprudence administrative
est créatrice de normes juridiques. Face à l’insuffisance, l’imprécision ou même
l’absence des textes, la jurisprudence a élaboré progressivement le droit
administratif.
Le droit administratif est né essentiellement à partir de la décision du TC du 8
février 1873, Blanco.

Cette décision qui est considérée comme la pierre angulaire du droit
administratif est aussi à l’origine de l’évolution du droit de la responsabilité
administrative.
Cet arrêt marque le début de l’épanouissement du contentieux administratif par
la séparation nette entre les fonctions d’administrateur et de juge.
Plusieurs décisions sont venues confirmer l’importance qualitative de la
jurisprudence :
CE 19 février 1875, Prince Napoléon : circonscription de « l’acte de
gouvernement » ;
CE 29 mars 1901, Casanova : élargissement de l’intérêt à agir ;
 Origine doctrinale
La doctrine a joué un rôle important dans la hiérarchie des normes
administratives (la doctrine est constituée par l’ensemble des juristes qui
écrivent sur le droit) : La doctrine n’a pas de valeur mais elle a toujours été un
agent de divulgation de la règle de droit, et a toujours porté une appréciation
critique qui a permis au juge administratif de faire évoluer ses positions.
C- Les caractères du droit administratif

 Le caractère jurisprudentiel du droit administratif
Il est lié à trois facteurs :
 Il s’agit d’abord du principe de la séparation des autorités administratives
et judiciaires posé par la loi des 16-24, et l’absence de code réglementant
l’activité administrative.
Dans ces conditions, il a dû lui-même posé les principes que le législateur
n’avait pas édictés.
C’est la raison pour laquelle on a défini le droit administratif comme un droit
jurisprudentiel (ou droit prétorien).

 Il s’agit ensuite la possibilité de poursuivre le juge pour déni de justice, au
cas où il refuse de statuer sous prétexte que le texte est ambigu.
La constatation de la règle jurisprudentielle s’est progressivement opérée à partir
de l’examen des décisions de justice. On s’est rendu compte qu’au fil des
espèces, le juge administratif a donné des solutions identiques à des cas
semblables. La répétition systématique de la règle a permis de dire que c’était un
arrêt d’espèce. Il est aussi arrivé au juge administratif de prendre plus
officiellement des arrêts de principe, dans lesquels il affirme clairement une
règle de droit, soit par systématisation de solutions jusqu’alors éparses, soit plus
directement en contredisant le principe appliqué jusqu’alors (on parle de
revirement de jurisprudence).
D’autres auteurs comme Georges Vedel se demandent si le droit administratif
peut-il rester indéfiniment jurisprudentiel ? Le caractère « fondamentalement
jurisprudentiel » (R. Chapus) du droit administratif est, sans aucun doute, de
moins en moins affirmé ». L’œuvre de codification à droit constant y étant
notamment pour une large part.
 Le droit administratif est un droit autonome

Cette autonomie s’explique par le fait que le droit administratif a ses propres
règles et ses propres principes. Il se suffit à lui sans l’intervention des autres
règles de droit. Historiquement, l’affirmation de l’autonomie du droit
administratif et son détachement par rapport au droit civil ont créé un vide
juridique que le juge administratif a dû combler. En effet, les textes écrits de
droit administratif ne comportent que rarement des principes qui pourraient
servir au juge de point d’ancrage de ses décisions.
L’autonomie est plus affirmée dans le système de dualité de juridiction que
d’unité de juridiction.
 Le droit administratif est un droit inégalitaire

Ce caractère inégalitaire résulte du fait que le droit administratif accorde
beaucoup de prérogatives à l’administration peu de suggestions. En matière de
contrat par exemple l’administration a le pouvoir de modification unilatérale de
direction, de contrôle, et de résiliation.
De même l’administration peut contraindre les particuliers à lui céder leurs
propriétés par le biais de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
L’administration bénéficie également du pouvoir discrétionnaire qui lui permet
d’agir sans que sa conduite soit guidée par une réglementation.
Le droit administratif est considéré parfois comme un droit de conciliation et
d’équilibre. Sous ce rapport il doit veiller à la circonscription du pouvoir
exorbitant de l’administration et à la protection des droits et liberté des citoyens.
Paragraphe 2 : Le droit administratif africain

Le droit administratif des pays d’Afrique à tradition française a fait l’objet
de réflexions de la part de différents auteurs. La première interrogation est
relative à son autonomie par rapport au droit français. Mais l’autonomie est
affirmée du fait de la codification de ce droit et de son évolution dans un
système d’unité de juridiction pour la plupart. Cependant, d’autres pensent qu'il
est judicieux de relativiser cette autonomie car la base matérielle du droit
africain francophone est le droit français. La deuxième interrogation est relative
à son caractère inégalitaire. En Afrique le droit administratif est considéré
comme un droit qui protège plus l’administration. C’est ainsi que l’article 194
alinéa 2 du COCC du Sénégal dispose « Il n’y a pas d’exécution forcée ni de
mesures conservatoires contre l’Etat, les collectivités locales et les
établissements publics ».
Le droit administratif africain est aujourd’hui à la croisée des chemins après
environ 50 ans de mise en œuvre. C’est aussi un droit qui est en évolution
constante par rapport au droit français.

CHAPITRE I : L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE
Au lendemain des indépendances, le législateur sénégalais avait à charge de
mettre en place un modèle d’administration moderne. Il a préféré, dans une
certaine mesure, importer directement de la France des institutions nouvelles
complémentaires. Ce mimétisme administratif a permis non seulement de
reprendre les principes de base de l’organisation administrative mais également
les structures administratives.
SECTION I : LES PRINCIPES DE BASE DE L’ORGANISATION

ADMINISTRATIVE
Il s’agit des procédés techniques de l’organisation de l’administration publique
et sa technique de contrôle.
SOUS-SECTION I : LES PROCEDES TECHNIQUES

Les procédés techniques de l’organisation administrative peuvent être regroupés
en deux catégories à savoir la centralisation et la décentralisation.
PARAGRAPHE I : LA CENTRALISATION ET DECONCENTRATION

La centralisation est actuellement la technique d’organisation administrative la
plus répandue. Il serait intéressant de préciser la notion avant d’étudier les
avantages et les inconvénients.
I- LA CENTRALISATION
A- LA NOTION DE CENTRALISATION
C’est un procédé technique qui consiste à reconnaitre l’Etat comme la seule
personne publique compétente pour régler tous les problèmes de la Nation. La
totalité des activités administratives est assumée par ses services centraux et ses
services locaux. Les premiers règlent les affaires d’intérêt national tandis que les
seconds s’occupent de l’intérêt local sous les ordres stricts des premiers.

Dans un tel système il n’existe qu’un centre unique de décision, qui de la
capitale émet des ordres et coordonne toutes les activités administratives. Ainsi
les problèmes auxquels sont confrontés les habitants de « Dindéfélo » ou de
« Malem hodar » sont réglés par décision du Ministre intéressé depuis la
capitale.
B- AVANTAGES ET INCONVENIENTS
Ce procédé comporte des avantages et des inconvénients.
 Les avantages peuvent être appréciés sur trois plans :
 Au plan politique, elle préserve l’unité national c’est pourquoi elle est de
mise au Sénégal à l’instar des autres pays d’Afrique noire francophone ;
 Au plan administratif, son unité d’action lui permet d’être efficace et
rentable ;
 Au plan financier, elle est peu coûteuse, permettant l’économie de
fonctionnaires et de bâtiments de l’appareil administratif.
 Les inconvénients peuvent être appréciés sur deux plans :

 Au plan politique, elle n’est pas démocratique en ce sens qu’elle exclut la
participation des administrés à la gestion des affaires locales et à
l’exercice du pouvoir local ;
 Au plan administratif, sa lourdeur et sa lenteur (tout étant décidé depuis la
capitale) peuvent compromettre son efficacité et sa rentabilité. Elle ne
permet pas de rapprocher l’administration des administrés.
Ces inconvénients poussent les Etats à recourir à la déconcentration.
II- LA DECONCENTRATION
La déconcentration, qui apparait comme le procédé technique intermédiaire
entre la centralisation et la décentralisation, n’est en fait qu’un aménagement
pratique de la première.

A- LA NOTION DE LA DECONCENTRATION
 Définition
La déconcentration, par opposition à la concentration, est le procédé technique
qui consiste à conférer des pouvoirs de décision plus ou moins étendus à des
organes locaux du pouvoir central.
Ces organes, appelés autorités déconcentrées, ne sont que des rouages de
l’autorité centrale et agissent en son nom.
 Déconcentration/Centralisation
La déconcentration est une modalité de la centralisation.
Il s’agit d’une simple distribution du pouvoir au sein de l’appareil administratif
d’Etat. L’autorité déconcentrée peut certes prendre la décision sans avoir à en
référer au pouvoir central, mais elle agit en son nom. La décision au lieu
d’émaner du Ministre intéressé, depuis la capitale, est prise sur place à
« Dindéfélo » ou à « Malem hodar » par son représentant ou le préfet ou sous-
préfet. On a pu ainsi dire que « c’est toujours le même marteau qui frappe,
mais le manche est plus court ».
B- LES MODALITES DE LA DECONCENTRATION
On distingue généralement deux modalités de déconcentration à savoir la

déconcentration territoriale (horizontale) et la déconcentration technique ou par
service (verticale).
 la déconcentration territoriale
Dans cette modalité, le pouvoir de décision est confié à une autorité, à un
organe, dont la compétence s’exerce dans le cadre de la circonscription
administrative (absence de personnalité morale). Ainsi le préfet et le sous-préfet
agissent en tant qu’agents de l’Etat respectivement dans le département et
l’arrondissement.
 la déconcentration technique
Dans cette modalité, le pouvoir de décision est confié à une autorité, à un
organe spécialisé techniquement. Il en va ainsi du Ministre ou du Directeur au
sein d’un ministère ou encore des directeurs ou chefs de services extérieurs (chef
de service départemental des travaux publics).
PARAGRAPHE II : LA DECENTRALISATION
La décentralisation est le procédé technique qui consiste à conférer des pouvoirs
de décision à des organes locaux, autonomes, distincts de ceux de l’Etat. Ces
organes, appelés autorités décentralisées, règlent les problèmes d’intérêt local,
tandis que l’autorité centrale prend en charge ceux présentant un intérêt national.
En effet, la décentralisation permet d'accorder une certaine autonomie aux
structures concernées.
A- LES CONDITITONS DE LA DECENTRALISATION

Les conditions cumulatives sont au nombre de quatre :
 L’octroi de la personnalité juridique
Une collectivité décentralisée doit avoir la personnalité juridique. Elle est
considérée comme un véritable sujet de droit qui a des biens, des agents, un
budget autonome, la capacité d'agir en justice, de passer des contrats etc.
 Reconnaissance d’intérêts propres
Elle doit avoir vocation à gérer ses propres affaires, en fonction de ses intérêts
propres.
 L’existence d’organes propres
Elle doit être administrée par des autorités qui lui sont propres et qui sont
désignées par les populations elles-mêmes.
 L’existence d’un contrôle
Elle doit être soumise à un contrôle de l'autorité centrale (tutelle), prévu par un
texte et appelé tutelle administrative.
B- LES MODALITES DE LA DECENTRALISATION
Comme pour la déconcentration, la décentralisation comporte également deux

modalités : la décentralisation territoriale et la décentralisation technique.
 La décentralisation territoriale
Cette modalité de décentralisation repose sur une base géographique. Elle
consiste à conférer l’autonomie administrative à individualiser une collectivité
humaine circonscrite sur une partie du territoire et à la charger de gérer
l'ensemble de ses affaires propres.
La décentralisation territoriale donne naissance à des collectivités territoriales
ayant compétence à mener une action administrative générale. Exemple (la
Commune et le Département).
 La décentralisation technique
Cette forme de décentralisation, dite encore fonctionnelle ou par service,
consiste à conférer l’autonomie administrative à un service public en lui
octroyant la personnalité juridique. Le service public ainsi personnifié devient
un établissement public.
Elle porte sur une tâche déterminée par sa nature particulière et individualisable
dont la charge est assurée par une personne publique autonome.
L'établissement public n'aura pas une tâche générale mais une action
administrative spécialisée.
Ex : le service de l'enseignement supérieur est confié à l'Université de Dakar.
SOUS-SECTION II : LES TECHNIQUES DE CONTROLE
Les principes de base de l’organisation administrative commandent également la

technique de contrôle. Celle-ci varie suivant qu’il s’agit de la centralisation ou
de la déconcentration ou au contraire de la décentralisation. Dans le premier cas

s’exerce un contrôle hiérarchique tandis que dans le second un contrôle de
tutelle ou tutelle administrative.
PARAGRAPHE I : LE CONTROLE HIERARCHIQUE OU POUVOIR

HIERARCHIQUE
Le pouvoir hiérarchique est celui qu’exerce, au sein d’une même personne

publique, un chef, appelé supérieur hiérarchique, sur des agents, appelés ses
subordonnés ou inférieurs. Ce pouvoir découle du principe hiérarchique sur
lequel repose l’organisation administrative et selon lequel chaque agent est relié
directement à une autorité supérieure, sous les ordres de laquelle il exerce ses
fonctions.
A- LES PRINCIPES
Il s’agit de deux principes : l’existence du pouvoir hiérarchique sans texte et le
fait que le subordonné ne dispose d’aucun moyen de défense.
 L’existence du pouvoir hiérarchique sans texte

Le pouvoir hiérarchique est un pouvoir qui revient de droit au supérieur qui peut
par conséquent l’exercer d’office même si aucun texte ne l’a prévu. On dit que
ce pouvoir se présume. Ainsi méconnait sa compétence le supérieur qui se cache
derrière l’absence de texte pour refuser d’exercer son pouvoir hiérarchique sur
son subordonné.
 L’absence de moyen de défense du subordonné
Le subordonné ne peut s’opposer à la décision de son supérieur. Car la
compétence qui lui attribuée l’est, non dans son intérêt propre, mais dans celui
du service public. Au contraire, il pèse sur lui une obligation d’obéissance
hiérarchique. Aussi, doit-il même exécuter l’ordre illégal sous la stricte réserve

que l’illégalité ne soit pas manifeste, c’est-à-dire celle dont l’exécution serait
susceptible d’entrainer des conséquences graves.
B- LES PROCEDES DE CONTROLE HIERARCHIQUE

Le contrôle s’exerce à la fois sur les organes et sur leurs actes.
 Le contrôle sur les organes

L'autorité supérieure dispose du pouvoir de nomination et de mutation des
agents placés sous son autorité. Cela lui permet de choisir les agents les plus
compétents. Elle dispose du pouvoir disciplinaire c'est-à-dire qu'elle note,
récompense ou sanctionne les agents qui sont placés sous son autorité. Signalons
que les sanctions peuvent aller jusqu'à la révocation.
 Le contrôle sur les actes

On distingue les formes et la portée de ce contrôle.
a)- les formes du contrôle
 Le pouvoir d'instruction
Il permet au supérieur hiérarchique de donner au subordonné des directives
générales et des ordres de service individuels. Le supérieur dicte au subordonné
le contenu de la mesure à prendre. Il peut agir par circulaires ou instructions de
service.
 Le pouvoir d'approbation
Le supérieur dispose du pouvoir d'approuver préalablement l'acte du
subordonné. Cela veut dire que l'acte ne sera exécutoire que lorsqu'il aura reçu
l'accord du supérieur.
 Le pouvoir d'annulation

Il permet au supérieur de faire disparaître pour le passé et pour l’avenir une
décision illégale ou inopportune prise par l'autorité subordonnée.
 Le pouvoir de réformation
Il permet au supérieur de modifier la décision du subordonné sans l'annuler
complètement.
 Le pouvoir de suspension
Le supérieur peut décider, sans annuler ni modifier l'acte du subordonné, qu'il ne
sera pas appliqué provisoirement.
b)- la portée du contrôle

Le contrôle hiérarchique est à la fois un contrôle de la légalité et un contrôle de
l’opportunité.
 C’est un contrôle de la légalité :
Le pouvoir hiérarchique s’exerce sur la compétence liée du subordonné pour
vérifier s’il s’est conformé à la légalité, c’est-à-dire au droit en vigueur.
 C’est un contrôle d’opportunité :
Il s’exerce sur le pouvoir discrétionnaire du subordonné pour vérifier s’il s’est
conformé, non plus à la légalité, mais au point de vue du supérieur hiérarchique.
PARAGRAPHE II : LE CONTROLE DE TUTELLE OU LA TUTELLE

ADMINISTRATIVE
Le contrôle de tutelle qui constitue également l’une des caractéristiques de la

décentralisation, est celui qu’exerce l’autorité centrale, dite autorité de tutelle,
sur l’activité de l’autorité décentralisée en vue notamment de faire respecter la
légalité.
Il s’ensuit que la tutelle est en principe un contrôle plus souple et moins pesant
que le contrôle hiérarchique.

A- LES PRINCIPES
Ce sont les principes inverses du pouvoir hiérarchique : il s’agit de la nécessité

d’un texte et la reconnaissance des moyens de défense de l’autorité
décentralisée.
 La nécessité d’un texte
Le principe de base qui gouverne la tutelle c’est l’adage « pas de tutelle sans
texte, pas de tutelle au-delà du texte ».
La tutelle n’existe donc que si la loi l’a prévue et dans les limites et les
conditions fixées par celle-ci. Elle ne se présume pas. Ainsi la tutelle sur les
collectivités locales est prévue par la loi sur la décentralisation.
 Les moyens de défense de l’autorité décentralisée

Contrairement à l’agent subordonné, l’autorité décentralisée dispose de moyens
de défense. Elle peut déférer à la censure du juge de l’excès de pouvoir la
mesure illégale de tutelle. La recevabilité d’un tel recours s’explique par le fait
qu’on reconnait à l’autorité décentralisée le droit de protéger sa compétence
contre les empiétements de l’autorité de tutelle. Elle a donc un intérêt
juridiquement protégé.
B- LES PROCEDES DE CONTROLE

On retrouve presque les mêmes procédés qui varient également suivant que le
contrôle s’exerce sur les organes ou sur leurs actes.
 Le contrôle sur les organes
Le pouvoir de contrôle n'est pas très étendue car les autorités décentralisées sont
en principe élues mais la loi permet dans certains cas un contrôle disciplinaire et
admet un pouvoir de nomination.

Concernant le pouvoir disciplinaire, l'Etat détient un pouvoir de suspension ou
de révocation des dirigeants des collectivités décentralisées.
Ex : dissolution ou suspension du Conseil Municipal, révocation du maire.
 Le contrôle sur les actes
 L'autorité de tutelle peut demander au juge de l'excès de pouvoir d'annuler

les actes illégaux de l'autorité décentralisée ou dans les cas prévus par la
loi, les annuler elle-même.
 L'autorité de tutelle dispose du pouvoir d'approbation expresse ou tacite.
 L'autorité de tutelle dispose, dans certains cas du pouvoir de substitution

d'action c'est-à-dire qu'elle peut accomplir un acte au lieu et place de
l'autorité décentralisée.
Pour que ce pouvoir de substitution puisse s'exercer, il faut :
 que l'autorité décentralisée refuse ou néglige d'accomplir un acte
prescrit par la loi ;
 que l'autorité décentralisée préalablement mise en demeure refuse
de s'exécuter.
La légère différence de procédés de contrôle (hiérarchique, tutelle) réside dans
l’absence du pouvoir d’instruction. Il n’existe pas de pouvoir d'instruction, ni de
réformation en matière de tutelle.
SECTION II - LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES

SENEGALAISES
L’étude de cette partie nous commande de distinguer l’administration centrale

de l’administration locale.

SOUS-SECTION I : L’ADMINISTRATION CENTRALE
L’organisation de l’administration centrale du Sénégal est prise en charge par les
organes clés de l’Etat. Ce sont : la Présidence de la République, la Primature, les
départements ministériels, les structures de coordination et de consultation.
PARAGRAPHE I : LA PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE

Certes, le Président de la République est d’abord une autorité politique,
l’autorité suprême de l’Etat. A ce titre, il incarne l’unité nationale, et est le
garant de l’indépendance nationale. Mais il est aussi une autorité administrative.
Et, à cet effet, il est investi de certaines fonctions administratives et dispose pour
les assumer des services administratifs.
La Présidence de la République est organisée par le décret n91-424 du 7 avril
1991 (JO n5403 du 7 avril 1991, pp. 121-124).
A- LES FONCTIONS ADMINISTRATIVES DU PR

Le Président de la République est investi deux fonctions administratives
essentielles : il est responsable de la politique de la Nation et chef de
l’administration.
 Le Président, responsable de la politique de la Nation
 Le Président de la République, détenteur exclusif du pouvoir
exécutif ;
 Le Président de la République, détenteur du pouvoir règlementaire.
 Le Président, chef de l’administration

 Un pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires ;
 Un pouvoir de révocation (pour le parallélisme des compétences).
B- LES SERVICES DE LA PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE

 Le cabinet du Président de la République
 Composition et rôle du Cabinet du Président de la République
Le Cabinet est constitué d'une équipe de collaborateurs personnels du Président
de la République.
Les membres du Cabinet sont nommés par arrêté du Président de la République.
Le Cabinet comprend :
- un directeur de cabinet qui a rang de ministre
- des conseillers techniques ;
- des chargés de mission ;
- un chef de cabinet ;
- des attachés de cabinet ;
- un chef du secrétariat particulier.
Le Président peut en outre nommer en nombre illimité des conseillers personnels
ou des conseillers spéciaux.
Le Cabinet a un rôle essentiellement politique. Il assure également un rôle de
secrétariat des relations publiques.
 Les services rattachés au Cabinet
Ce sont le service du Protocole présidentiel, La grande Chancellerie de l’ordre

national du Lion, l’Etat-major particulier du Président de la République,
l’Inspection générale des forces armées, l’Agence nationale de sécurité, La
Commission nationale pour la Francophonie, le Secrétariat du Conseil supérieur
de la défense nationale, le Secrétariat du Conseil national de sécurité et le
Secrétariat du Conseil supérieur de la magistrature.
Le chef du Service du Protocole est nommé par décret. Les chefs des bureaux
sont nommés par arrêté présidentiel ; ils sont placés sous l'autorité du Directeur
de Cabinet.
 Le Service du Protocole présidentiel est chargé :

- de préparer, d'organiser en coordonnant l'action des départements ministériels
intéressés, et d'assurer l'ordonnance des cérémonies nationales ; d'appliquer à
cette occasion les textes fixant l'ordre des préséances ; de préparer et d'organiser
toutes les cérémonies et réceptions officielles et, d'une manière générale, de
régler toutes les questions d'étiquette et de préséance.
- de préparer et d'organiser les déplacements officiels à l'étranger du Président
de République et les visites officielles au Sénégal des Chefs d'Etats et des
personnalités étrangères.
- d'introduire auprès du Président les ambassadeurs étrangers accrédités au
Sénégal lors de la présentation de leurs lettres de créance, de préparer et
d'organiser les échanges ou remises d'instruments diplomatiques et de préparer
les lettres de notification, de créance, de rappel et de créance des ambassadeurs
sénégalais à l'étranger.
 Le Secrétariat général de la Présidence de la République
Le Secrétariat général, dans le domaine administratif, constitue l'organe
essentiel. Il est chargé de la préparation et de l'exécution des tâches incombant
au Président. Le Secrétariat général est constitué par les services administratifs
proprement dit de la Présidence. Il est dirigé par un Secrétaire général. Il
comprend des services propres et des services rattachés.
 Le Secrétaire général de la Présidence
- Le Secrétaire général dirige le Secrétariat. C'est un fonctionnaire nommé par
décret et placé sous l'autorité exclusive du Président de la République. Il a rang
de ministre. Il bénéficie des indemnités et avantages de fonctions prévus pour
les ministres et secrétaires d'Etat.
- Il assiste aux réunions du Conseil des ministres et aux conseils interministériels
présidés par le Président de la République.
- Il assiste le Président dans ses tâches de détermination et de conduite de la
politique de la nation. A cet effet, il veille à l'information du Président et à la
coordination de l'action des services de l'Etat.

- Il contrôle et présente à la signature du Président tous les actes qui doivent être
signés par lui.
- Il a autorité sur les différents services rattachés au Secrétariat général.
- Le Secrétaire général est assisté dans sa tâche par un Secrétaire général adjoint
qui a rang de secrétaire général de ministre. Il est nommé par arrêté du Président
de la République, par des conseillers techniques et chargés de mission nommés
par arrêté présidentiel. Ces personnes sont des collaborateurs immédiats du
Secrétaire général. La plupart d'entre eux sont chargés d'un secteur défini :
affaires juridiques, affaires militaires etc.
Leur rôle est d'assister le Secrétaire général dans sa tâche de surveillance pour le
compte du
Président de la marche de l'administration sénégalaise. Ils examinent les dossiers
soumis à la signature du Président et préparent les arbitrages demandés.
En cas d'absence ou d'empêchement du Secrétaire général, la suppléance est
assurée par le
Secrétaire général adjoint. Celui-ci peut recevoir délégation de la signature du
Secrétaire général. Plus particulièrement, il est chargé, sous l'autorité du
Secrétaire général de suivre les problèmes administratifs des services rattachés.
 Les services propres du Secrétariat général
 Le Service de l’administration générale et de l'Equipement de la

Présidence.
Il est chargé de la gestion administrative et financière de l'ensemble des services
de la Présidence. Il gère le parc automobile national ainsi que le Bureau des
Missions à l’étranger.
 Le Service technique central des chiffres et de la Sécurité des

Télécommunications.

Il est chargé d'une part de l'étude des diverses questions se rattachant à
l'utilisation du chiffre par l'administration pour la protection de ses
communications intérieures et extérieures et d'autre part de travaux de recherche
et d'analyse cryptologiques ainsi que d'études ayant pour but de dégager les
méthodes et moyens propres à développer, renforcer et perfectionner les
techniques concourant à la sécurité des télécommunications nationales.
 le Service informatique de la de la Présidence, le Bureau du Courrier

général et le Laboratoire radioélectrique.
- le Service informatique de la de la Présidence

Il est chargé de la coordination et le contrôle des différents bureaux et sections
du chiffre mis à la disposition de ces départements ministériels utilisateurs du
chiffre ; le recrutement, la gestion administrative et la formation de l'ensemble
du personnel spécialisé mis à la disposition de ces départements ministériels ;
La conception, l'évaluation cryptologique et l'établissement des systèmes de
chiffrements utilisés sur les différents réseaux ;
Les études de recherches visant à l'analyse cryptologique des différents systèmes
de chiffrement ainsi que le contrôle général de la sécurité des
télécommunications.
- Le Bureau du Courrier général

Il est chargé de l'enregistrement, de la distribution et de l'expédition du courrier
du Secrétaire général de la Présidence de la République.
- Le Laboratoire radioélectrique.
Il a rang de direction. Il est chargé de la conception, de la réalisation, de
l'exploitation et de la gestion technique des réseaux de télécommunications de la
Présidence de la République et du Ministère des Affaires Etrangères. A ce titre,

il assure : les études nécessaires aux innovations, modifications et
aménagements à apporter à ces réseaux de télécommunication l'acquisition,
l'installation et la mise en service de l'ensemble des équipements et matériels de
télécommunication de ces réseaux ;
La maintenance et l'entretien de ces équipements et l'exploitation technique de
ces réseaux ainsi que la collecte des statistiques de trafic et données diverses
susceptibles d'en améliorer la qualité de service.
 Les organismes et services rattachés au secrétariat général
Nous avons l'Inspection générale d'Etat (IGE) et le Contrôle Financier (CF), La
Commission nationale des contrats de l’administration, la Cellule économique,
financière et fiscale, la Cellule des nouvelles technologies de l’information et de
la communication, l’Agence de régulation des télécommunications, la Direction
de l’informatique de l’Etat, la Cellule communication, l’Agence nationale
chargée de la promotion de l’investissement et des grands travaux, la Délégation
aux droits de l’homme et à la paix, la Délégation aux management public, la
Direction de la gestion du patrimoine bâti de l’Etat, le Projet de construction et
de réhabilitation du patrimoine bâti de l’Etat, l’Inspection générale du
patrimoine bâti et des palais nationaux, le Service du parc automobile, le service
de documentation et des archives, le Service des traductions, le Service de la
reprographie, la Maison militaire, l’Escadrille présidentielle, l’intendance des
palais de la Présidence de la République, l’intendance des palais nationaux, le
bureau d’architecture et la Cellule de crise pour la sauvegarde de la sécurité et
des intérêts des Sénégalais de l’extérieur.
PARAGRAPHE II : LA PRIMATURE
C’est l'ensemble des services du Premier Ministre.
Le Premier Ministre est nommé par le Président de la République dont il est le
collaborateur privilégié. Il dirige le Gouvernement qui applique la politique de la

Nation déterminée par le Président de la République. Il contresigne certaines
décisions du chef de l'Etat.
Le Premier Ministre relève à la fois du droit constitutionnel et du droit
administratif du fait du dédoublement fonctionnel.
En droit administratif, le Premier Ministre coordonne l'action des services de
l'Etat. Il dispose de l’administration et nomme à certains emplois civils
déterminés par la loi ; il dispose également du pouvoir réglementaire pour
l'exécution des lois mais il ne peut ni signer d’ordonnance ni signer de décret
que sur autorisation du Président de la République. Il préside les conseils
interministériels et les réunions ministérielles.
A – LE CABINET
Le cabinet du Premier Ministre est composé, outre le Directeur de cabinet, de

conseillers techniques, de chargés de mission (assimilés à des chefs de cabinet)
d'un chef de cabinet et d'un chef du Secrétariat particulier. Tous les membres du
Cabinet sont nommés par arrêté du Premier ministre. Ils bénéficient des
avantages prévus en faveur des membres des cabinets ministériels par la
réglementation en vigueur. Les services rattachés au Cabinet sont les suivants :
la Cellule de communication, la Délégation générale au nouveau partenariat
pour le développement de l’Afrique, la Haute Autorité de l’Aéroport Léopold
Sédar SENGHOR et la Cellule de lutte contre la malnutrition.
B- LE SECRETARIAT GENERAL DU GOUVERNEMENT

 Le Secrétaire général du gouvernement
 Les services propres
 Les services du Secrétariat Général du Gouvernement
C. LES COMMISSARIATS GENERAUX

 Le Commissaire général à l’insertion, à la Réinsertion et à l’Emploi.
 Le Commissaire général à la préparation de la Conférence islamique
 Le Commissaire général à la Réforme du Secteur parapublic.
PARAGRAPHE III : LES DEPARTEMENTS MINISTERIELS
Le département ministériel se définit comme un ensemble hiérarchisé de

services chargés de la gestion d'un secteur ou de secteurs connexes et placés
sous l'autorité d'un ministre.
Le Secrétariat d'Etat est un regroupement restreint d'activités, non suffisantes
pour être érigées en ministère mais que l'on désire individualiser à cause de
l'importance qu'on leur accorde. Le Secrétariat d'Etat peut être rattaché à un
département ministériel ou être autonome.
A- LE MINISTRE
 Une autorité politique
Le ministre a deux fonctions. D'abord une fonction politique. C’est un
collaborateur du Président. En tant que tel il participe aux décisions concernant
l'ensemble des affaires de l'Etat. Il prend des décisions selon des critères
politiques et il est solidaire de l'équipe gouvernementale.
 Une autorité administrative
Il est le chef du département ministériel c'est à dire d'un ensemble de services
administratifs. A ce titre,
 Il exerce le pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des services placés sous
son autorité. Il a le pouvoir d'affecter, de muter ou de prendre des
sanctions mineures contre les agents placés sous son autorité. Cependant,
il n'a pas le pouvoir de nomination ou de révocation. Il peut cependant
donner des ordres à ses agents, annuler ou réformer leurs actes.

 Il a un pouvoir de décision c'est à dire qu'il peut prendre des actes
administratifs unilatéraux ou conclure des contrats nécessaires au
fonctionnement du département.
Le ministre peut prendre des décisions individuelles. Mai il ne dispose pas du
pouvoir réglementaire sauf si les textes le prévoient expressément ou dans le
cadre de l'organisation et du fonctionnement de son service (CE 7 février 1936
Jamart.
 Il a un pouvoir de gestion du département c'est à dire qu'il gère
administrativement et financièrement le ministère (personnel, matériels,
fonds...).
B- LES SERVICES DU DEPARTEMENT MINISTERIEL

 Le cabinet
Le cabinet constitue une équipe de collaborateurs personnels du Ministre,
choisis par lui et qui l'aident dans l'accomplissement de ses tâches propres.
Les membres du cabinet sont choisis en fonction de la confiance que le ministre
leur accorde et en fonction de leurs qualités propres.
 Les services administratifs
 Bureau placé sous l'autorité d'un chef de bureau et pouvant être ou non,
regroupés en division.
 Les directions (ou services) qui se répartissent les différentes missions du
département sous l'autorité d'un directeur (ou chef de service).
 Selon l'importance du ministère, des échelons intermédiaires sont
aménagés, sous-directions, directions générales, cellules au sein des
directions etc.

 Une direction (ou un service) de l'administration générale et de
l'équipement comprenant obligatoirement un bureau du Plan chargé de
suivre les
 un fonctionnaire ou un bureau d'études chargé des problèmes juridiques.
 un secrétaire général qui est chargé de coordonner l'action des services, de
rassembler l'information, de programmer l'exécution des décisions et de
s'assurer de leur bonne application.
SOUS-SECTION II : L’ADMINISTRATION LOCALE
Dans cette partie, il ne sera pas question d’étudier en profondeur toutes les
structures de l’administration territoriale et les collectivités locales.
Nous allons mettre l’accent principalement sur les autorités qui gèrent les
circonscriptions au Sénégal et les relations entre Etat et collectivités locales à
travers le contrôle, le transfert de compétences et le transfert de fonds.
PARAGRAPHE I : LES CIRCONCRIPTIONS ADMINISTRATIVES
Les circonscriptions administratives au Sénégal sont des entités créent par l’Etat
et ne sont pas dotées de personnalité juridique. Il s’agit actuellement de la
Région, du Département et de l’Arrondissement qui sont respectivement dirigés
par le Gouverneur, du Préfet et du Sous-préfet.
A- LES AUTORITES ADMINISTRATIVES DECONCENTREES
Il convient de cerner le statut et les attributions de ces autorités appelées aussi

chefs de circonscription administrative.
 LE STATUT DES AAD

Les gouverneurs, préfets et sous-préfets sont nommés par décret, sur proposition
du Ministre de l'Intérieur.
Le gouverneur est un fonctionnaire de la hiérarchie A, c'est à dire qu'il
appartient à un corps de l'Etat recruté parmi les licenciés de l'enseignement
supérieur. Il est assisté de deux adjoints : un adjoint administratif et un adjoint
au développement.
Aux termes de l’article 271 CGCL, le préfet représente l’Etat auprès du
département, de la ville, de la commune chef-lieu de département et de toutes
autres communes qui lui seront rattachées par décret. Le sous-préfet représente
l’Etat auprès des autres communes de son arrondissement.
 LES ATTRIBUTIONS
 Les compétences administratives
Les représentants de l’Etat sont les délégués du Président de la République dans
leur circonscription. Ils sont nommés par décret. Les représentants de l’Etat
veillent à la sauvegarde des intérêts nationaux, au respect des lois, de l’ordre
public.
Dans les conditions fixées par le présent code, ils exercent le contrôle de légalité
et le contrôle budgétaire. Ils veillent en outre à l’exercice régulier, par les
collectivités locales, de leurs compétences.
Ils représentent chacun des ministres et ont autorité sur les services déconcentrés
de l’Etat dans leur circonscription sous réserve des exceptions prévues par
d’autres textes. Ils sont seuls habilités à s’exprimer au nom de l’Etat devant les
conseils élus de leurs circonscriptions. Article 270 CGCL
Ils exercent le pouvoir hiérarchique sur tous les agents de l'Etat qui se trouvent
dans la circonscription. Ils coordonnent l'activité de tous les services et disposent
du pouvoir d'appréciation sur la manière de servir de l'ensemble du personnel
affecté dans la région, le département ou l'arrondissement.

Il faut préciser que le sous-préfet est sous l'autorité hiérarchique du préfet qui
lui-même est sous celle du gouverneur.
Le gouverneur et le préfet contrôlent la gestion des crédits mis à la disposition
des services régionaux et départementaux et ils réunissent, ainsi que le sous-
préfet, au moins une fois par mois les chefs de service placés sous leurs ordres.
 Les compétences économiques
Le préfet et le sous-préfet sont responsables du développement économique de
leurs circonscriptions respectives.
 Le gouverneur préside les travaux du Comité régional de Développement
(CRD), de la
Commission régionale de l'urbanisme (CRU) et de tous les comités consultatifs
au niveau régional.
 Le préfet assure le rôle de commissaire du gouvernement auprès du
Conseil départemental et préside les travaux du Comité Départemental de
Développement (CDD). Il suit l'action de développement dans son
département.
 Le sous-préfet préside le Centre d'Expansion Rurale (CER) qui est une
équipe polyvalente groupant les agents de la Santé, des Eaux et Forêts, de
l'Agriculture, de l'Elevage etc. Il assure la fonction de commissaire du
gouvernement auprès du Conseil d'arrondissement.
 Les compétences de tutelle et de contrôle
Ils exercent le contrôle de légalité des actes des Collectivités locales et le
contrôle de leur budget.
Ils veillent à l’exercice régulier par les Collectivités locales de leurs corruptrices.
Ils informent les exemples locaux et sont informés par eux.
Le pouvoir de tutelle des chefs de circonscriptions s'exerce sur les personnes
morales de droit public (communes, département, établissements publics).
Le gouverneur et le préfet ont le droit d'exercer la tutelle par délégation des
ministres compétents.
Cependant, seul le gouverneur est compétent concernant les établissements
publics installés dans la région.
 Les compétences en matière de police administrative
 Le gouverneur est responsable des mesures d'ensemble du maintien et du
rétablissement de l'ordre dans la région. Il dispose du droit de requérir les
autorités militaires régionales.
 Le préfet, en cas de troubles, prend toutes les mesures dictées par les
circonstances et peut demander renfort au gouverneur.
Il a le droit de requérir les forces armées implantées dans le département. Il a le
pouvoir de réprimer les atteintes à la tranquillité publique et au maintien du bon
ordre dans les lieux publics. Il peut prendre pour les arrondissements, les arrêtés
réglementaires nécessaires dans toutes les matières de police qui sont de la
compétence des maires à l'intérieur des communes.
 Le sous-préfet dispose des mêmes pouvoirs que le préfet mais dans le
cadre de l'arrondissement. Il dispose des gardes républicains mais il ne
peut requérir les forces armées.
PARAGRAPHE II : LES COLLECTIVITES LOCALES

Deux réformes phares ont marqué le processus du renforcement de la
décentralisation du Sénégal après son accession à la souveraineté internationale.
 Il s’agit de la réforme de 1972 qui constitue « l’acte précurseur de libertés
locales plus affirmées, avec la création des communautés rurales.
 Ensuite la réforme de 1996 consacrant la régionalisation, constitue l’étape
la plus importante de la politique de décentralisation, surtout de par
l’ampleur des compétences que l’Etat a transféré aux collectivités locales.
La promotion de la région au rang de collectivité locale constitue aussi l’un des
points forts de cette réforme. La création de communes d’arrondissement, ainsi
que l’institution comme principe du contrôle de légalité a posteriori, en lieu et
place du contrôle de tutelle, font également partie de la réforme de 1996.

A l’analyse, la pratique effective de cette politique de décentralisation montre
que le développement local a du mal à afficher les résultats à la hauteur des
espoirs suscités.
Le bilan mitigé de l’acte II de la décentralisation a amené les nouvelles autorités
politiques à lancer une troisième réforme en insistant sur la nécessité « de faire
émerger au Sénégal, des territoires viables, compétitifs et porteurs de
développement durable ».
C’est dire que l’Acte III de la décentralisation est basé sur la
TERRITORIALISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES qui induit la
nécessité d’initier des alternatives susceptibles de corriger les défaillances, et
produire simultanément des amélioration significatives à l’échelle nationale et
locale.
 Avec cette réforme de l’organisation territoriale, l’architecture
institutionnelle sera composée
de la Communalisation intégrale et de la départementalisation dans une
première phase.
Rappelons que cet échelon existe déjà en tant que découpage administratif sous
la coupole du préfet. Les départements occupent le même statut qu’avaient les
régions avant la loi de 1996. Avec l’Acte 3 de la décentralisation, l’objectif
recherché est de les transformer en collectivité territoriale. C'est-à-dire ils seront
dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière et s'administrent
librement par des conseils élus au suffrage universel.
 Cette réforme a eu comme aboutissement l’institution d’un Code général
des collectivités locales édicté par la Loi n° 2013-10 du 28 décembre
2013.
Avec l’édition de ce Code, nous avons deux (2) ordres de collectivités locales à
savoir la COMMUNE ET LE DEPARTEMENT.
Dans notre analyse, nous ne mettrons pas l’accent sur tous les aspects
intéressants les Collectivités locales au Sénégal. Nous nous limiterons au

contrôle de l'Etat, au transfert de compétences et aux relations financières entre
l'Etat et les collectivités locales.
A- LE CONTROLE DE L’ETAT SUR LES COLLECTIVITES

LOCALES
Dans les rapports entre l'Etat et les collectivités locales se pose le problème de la
dialectique entre l'autonomie et le contrôle.
Le Code général des Collectivités locales prévoit un contrôle administratif de
légalité et un contrôle budgétaire mais laisse subsister une certaine tutelle.
 Le contrôle administratif de légalité
 Le principe : le contrôle de légalité à posteriori
Par rapport à la tutelle, le changement est double. Dans ce type de contrôle, le
représentant de l'Etat ne possède pas le pouvoir d'annuler lui-même les actes des
autorités locales ; il peut seulement saisir le juge aux fins d'annulation. D'autre
part, le contrôle est a posteriori et non plus à priori c'est-à-dire que le pouvoir
d'approbation des décisions est en principe supprimé.
Ainsi pour un certain nombre d'actes, la loi prévoit une procédure particulière en
deux temps qui fait intervenir le représentant de l'Etat et le conseil d'Etat :
l'obligation de transmission et le déféré du représentant de l'Etat.
 L'obligation de transmission
Selon l’article 243. Les actes pris par les collectivités locales sont transmis au
représentant de l’Etat auprès, du département ou de la commune, lequel en
délivre aussitôt accusé de réception.
La preuve de la réception des actes par le représentant de l’Etat peut être
apportée par tout moyen. L’accusé de réception qui est immédiatement délivré
peut être utilisé comme preuve.
Pour les actes ci-dessous énumérés, le représentant de l’Etat dispose d’un délai
de quinze jours pour en demander une seconde lecture. Cette demande revêt un

caractère suspensif, aussi bien pour le caractère exécutoire de l’acte que pour
tout délai de procédure contentieuse.
Sont concernés par ces dispositions les actes suivants :
- les délibérations des conseils ou les décisions prises par délégation des
conseils ;
- les actes à caractère réglementaire pris par les collectivités locales dans tous les
domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi ;
- les conventions relatives aux marchés ainsi que les conventions de concession
ou d’affermage de services publics locaux à caractère industriel ou commercial ;
- les décisions individuelles relatives à la nomination, à l’avancement de grade
ou d’échelon d’agents des collectivités locales ;
- les décisions individuelles relatives aux sanctions soumises à l’avis du conseil
de discipline et au licenciement d’agents des collectivités locales.
Ces actes sont exécutoires de pleins droit, quinze jours après la délivrance de
l’accusé de réception, sauf demande de seconde lecture de la part du
représentant de l’Etat, et après leur publication ou leur notification aux
intéressés. Ce délai de quinze jours peut être réduit par le représentant de l’Etat à
la demande du président du conseil départemental ou du maire.
L'obligation de transmission s'analyse comme une mesure de publicité.
L'article 244CGCL vise une autre catégorie d'actes soumis à l'obligation de
transmission : il s'agit d'une part des décisions réglementaires et individuelles
prises par l'exécutif local en matière de police et d'autre part des actes de gestion
quotidienne pris au nom des collectivités autres que ceux mentionnés à l'article
243 CGCL. Ces actes sont exécutoires de plein droit dés qu'il est procédé à leur
publication ou à leur notification aux intéressés après transmission.
Il faut dans ces conditions exclure de l'obligation de transmission les actes pris
par les autorités locales agissant au nom de l'Etat.
Quelles sont les modalités d'exécution de l'obligation de transmission ?

En principe, la transmission est opérée sur décision de l'organe exécutif de la
collectivité. La date à prendre en considération est celle du récépissé de
réception délivré aussitôt par le représentant de l'Etat.
L'accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé comme
preuve. Mais, selon le code, la preuve de la réception des actes par le
représentant de l'Etat peut être apportée par tout moyen.
Quels sont les effets de la transmission ?
Ils sont au nombre de trois :
- D'abord, la transmission rend l'acte opposable aux tiers et exécutoires.
L'accomplissement de cette formalité n'est ni une condition d'existence de l'acte,
ni une condition de validité. Elle rend seulement l'acte exécutoire. Ainsi pour les
actes visés à l'article 243, quinze (15) jours après la délivrance de l'accusé de
réception (sauf demande de seconde lecture) et après leur publicité, ils sont
exécutoires de plein droit.
- Ensuite, à la différence de l'approbation, la transmission n'a pas en principe
d'effet rétroactif
Elle a cependant en effet suspensif pour certains actes, lorsque le représentant de
l'Etat demande à la collectivité une seconde lecture. Autrement dit la demande,
en effet, suspend le caractère exécutoire de l'acte.
- Enfin la transmission déclenche le point de départ du délai dans lequel le
représentant de l'Etat peut saisir La Cour suprême. Pour le recours direct du tiers
lésé, le point de départ du délai est fixé à la publication ou à la notification de
l'acte qui fait grief. Il faut préciser, que l'absence de transmission a pour effet de
différer l'entrée en vigueur de l'acte concerné mais n'affecte pas sa légalité.
 Le déféré du représentant de l'Etat
Le déféré est une sorte de recours pour excès de pouvoir intenté par le
représentant de l'Etat
(Gouverneur, préfet et sous-préfet). Celui-ci peut, lorsqu'il estime qu'un acte
d'une collectivité locale est illégal, déférer cet acte dans les deux mois qui

suivent la transmission au juge de l’administration qui statue dans un délai
maximum d'un mois (article 246 CGCL.
Le déféré peut être intenté par le représentant de sa propre initiative (déféré
spontané ou direct). Il peut également agir sur demande d'un administré (déféré
provoqué). En effet l'article 250 du Code prévoit qu'une personne lésée peut
dans le délai de deux mois à partir de la date à laquelle l'acte est exécutoire,
demander au représentant de l'Etat de déférer l'acte au juge.
Quel est le domaine d'application du déféré ?
Le déféré s'applique aux actes soumis à l'obligation de transmission. A la
différence du recours pour excès, le déféré concerne aussi bien des actes
unilatéraux que des actes conventionnels marchés publics, concessions ou
affermages de services publics locaux à caractère industriel et commercial,
affaire CE 29-07-1998, Gouverneur de la région de Tambacounda, Bull. n°2
p.32.
Le représentant de l'Etat peut demander au juge l'annulation d'un acte estimé
illégal. Il peut aussi assortir son recours d'une demande de sursis à exécution.
Lorsque le représentant de l'Etat défère un acte au juge administratif, il en
informe par écrit sans délai l'autorité locale et lui communique toutes précisions
sur les illégalités invoquées à l'endroit de l'acte incriminé.
Quelles sont les conditions de recevabilité du déféré ?
Comme en matière de recours par excès de pouvoir, il faut que l'acte fasse
grief (une simple mesure préparatoire ne peut être déférée au juge) il faut
que le déféré soit le seul recours possible c'est-à dire qu'il faut une
absence de recours parallèle.
Concernant l'intérêt à agir du requérant, il faut dire que le représentant de
l'Etat a toujours intérêt à agir ; en effet, il est chargé de veiller à la
sauvegarde des intérêts nationaux, au respect des lois et à l'exercice
régulier par les collectivités locales de leurs compétences.

Il peut donc toujours saisir le juge par voie de déféré. Aucun problème de
recevabilité ne se pose.
Le déféré ne peut être exercé que contre les actes soumis à obligation de
transmission
CE 25 novembre 1998, Préfet du département de Sédhiou c/Commune de
Goudomp
Le Code prévoit un cas dans lequel le point de départ du délai est différé.
C'est le cas où pour les actes énumérés à l'article 243, le représentant de
l'Etat demande une seconde lecture dans le délai de 15 jours qui suit la
transmission de l'acte.
Cette demande vise à inciter la collectivité à modifier l'acte. Cette demande
revêt un caractère suspensif pour le délai de recours contentieux, c'est-à-dire
qu'elle conserve le délai de deux mois. Ce n'est qu'après la transmission à
nouveau de l'acte ou le refus de procéder à une seconde lecture que le délai
commence à courir.
En cas de déféré provoquée ou sur demande, le représentant de l'Etat n'est pas
obligé de saisir la Cour suprême ; il dispose d'une marge d'appréciation et son
refus ne constitue pas une décision faisant grief. Mais dans ce cas le délai du
recours direct en excès de pouvoir de la personne lésée devant le juge est
conservé jusqu'au jour où le silence gardé par le représentant de l'Etat vaut refus
implicite.
Pour les actes mentionnés à l'article 243 la demande du particulier ne peut avoir
pour effet de prolonger le délai du recours contentieux dont dispose le
représentant de l'Etat.
Mais lorsque le particulier lésé demande au représentant de l'Etat, de déférer au
Conseil d'Etat un acte mentionné à l'article 244, celui-ci peut le faire dans le
délai de deux mois qui suit la saisine.

Quels sont les pouvoirs du juge ?
Ce sont ceux que la Cour suprême possède normalement dans le cadre du
contentieux de la légalité, même lorsque l'acte déféré est un contrat. Cependant
le juge doit rendre sa décision dans un délai maximum d'un mois affaire du CE
31 août 1999 Préfet de Dagana c/Commune de Richard-Toll.
Aucun recours administratif hiérarchique n'est prévu pour les actes déférés au
juge.
En cas de demande de sursis à exécution (que le déféré soit d'office ou
provoqué), un régime spécifique s'applique : un sursis élargi si l'un des moyens
invoqués dans la requête parait en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à
justifier l'annulation de l'acte attaqué (article 247 du Code ; un sursis accéléré
lorsque l'acte est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou
individuelle; dans ce cas, le Président de la Cour suprême ou un des membres
délégués à cet effet prononce le sursis dans les quarante huit heures et un sursis
d'office lorsqu'il s'agit d'un marché public. Dans ce cas, c'est la Cour suprême
qui prononce le sursis, de sa propre initiative : il dispose ainsi d'un pouvoir
d'auto-saisine.
 L'exception : le contrôle a priori de certains actes des
collectivités locales.
Pour certains actes (art.245 du CCL), l'approbation préalable du représentant de
l'Etat est nécessaire.
- les budgets primitifs et supplémentaires ;
- les emprunts et garanties d’emprunts ;
- les plans de développement des collectivités locales ;
- les conventions financières de coopération internationale comportant des
engagements d’un montant fixé par décret ;
- les affaires domaniales et l’urbanisme ;
- les garanties et prises de participation dans des sociétés privées exerçant des
activités d’intérêt général à participation publique ;

- les marchés supérieurs à un montant fixé par décret et les contrats de
concession d’une durée supérieure à trente ans.
Ces délibérations et décisions sont transmises au représentant de l’Etat, dans les
conditions prévues à l’article 243 du présent code. L’approbation du
représentant de l’Etat est réputée tacite si elle n’a pas été notifiée à la collectivité
locale dans le délai d’un mois à compter de la date de l’accusé de réception par
le représentant de l’Etat.
Ce délai d’un mois peut être réduit par le représentant de l’Etat à la demande du
président du conseil départemental ou du maire.
L’annulation de la décision de refus d’approbation équivaut à une approbation
dès notification de l’arrêt à la Collectivité Locale.
Un particulier lésé peut demander au représentant de l'Etat d'annuler un acte qui
fait l'objet d'une approbation préalable. La demande doit être introduite dans le
délai d'approbation. Elle est assimilée à un recours gracieux. Mais si la décision
est exécutoire, seul le recours direct est possible.
 Le contrôle budgétaire
Il s’agit du contrôle administratif et du contrôle juridictionnel.
 le contrôle administratif
Le contrôle budgétaire est exercé par le représentant de l'Etat. Il s'agit surtout
d'un contrôle de l'élaboration du budget. Le contrôle est prévu dans quatre cas :
 1er cas : non adoption du budget à la date légalement prescrite (article
254 CGCL)
En principe, cette date limitée est le1er janvier de l'année de l'exercice. Si dans
le délai prescrit, l'assemblée délibérante de la collectivité locale qui a reçu les
informations nécessaires à l'établissement du budget ne l'a pas adopté, elle est
provisoirement dessaisie. Le représentant de l'Etat le règle et le rend exécutoire
dans les 15 jours qui suivent cette date.
 2e cas : non adoption du budget en équilibre réel (article Art. 256.)

Dans ce cas, le représentant de l'Etat doit d'abord constater le déséquilibre dans
les 15 jours qui suivent sa transmission. Ensuite il propose dans les 15 jours qui
suivent cette constatation les mesures nécessaires au rétablissement de
l'équilibre. Puis il demande à l'assemblée délibérante une nouvelle délibération
qui doit intervenir dans le délai d'un mois à partir de la communication des
propositions au représentant de l'Etat.
Si le délai n'est pas respecté ou si l'assemblée délibérante n'a pas pris de mesures
de redressement jugés suffisantes par le représentant de l'Etat, celui-ci, dans un
délai de 15 jours qui suit la transmission de la nouvelle délibération, règle et
rend exécutoire le budget.
 3e cas : déficit de l'arrêté des comptes (article Art. 260)
Lorsque l’arrêté des comptes fait apparaître dans l’exécution du budget un
déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de la section « fonctionnement », le
représentant de l’Etat, propose à la collectivité locale, les mesures nécessaires au
rétablissement de l’équilibre budgétaire, dans le délai de deux mois à compter de
cette proposition. Si, lors de l’examen du budget primitif suivant, le représentant
de l’Etat constate que la collectivité locale n’a pas pris de mesures suffisantes
pour résorber ce déficit, le budget est réglé et rendu exécutoire par le
représentant de l’Etat. En cas de mise en œuvre des dispositions des alinéas
précédents, la procédure prévue à l’article 257 du présent code n’est pas
applicable.
Si le déficit dans l'exécution du budget atteint un certain seuil (10 % des
recettes), Le représentant de l'Etat propose à la collectivité locale les mesures
nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire, dans le délai de deux
mois à compter de cette date.
Si, lors de l'examen du budget primitif suivant le représentant de l'Etat constate
que la collectivité locale n'a pas pris de mesures suffisantes pour résorber le
déficit, le budget est réglé et rendu exécutoire par lui.

 4e cas : défaut d'inscription au budget des crédits nécessaires au
règlement d'une dépense obligatoire (article Art. 264 et suivants).
Lorsque le représentant de l’Etat, de sa propre initiative, ou saisi soit par le
comptable public concerné soit par toute personne y ayant intérêt, constate
qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget ou l’a été pour une
somme insuffisante, il adresse une mise en demeure à la collectivité locale
concernée.
Si, dans un délai d’un mois, cette mise en demeure n’est pas suivie d’effet, le
représentant de l’Etat inscrit cette dépense au budget de la collectivité locale et
propose, s’il y a lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses
facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire. Le représentant de l’Etat
règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence.
 Le contrôle juridictionnel
Le juge des comptes juge l’ensemble des comptables publics des collectivités
locales, ainsi que les comptes des personnes qu’il a déclarées comptables de fait.
Les comptes des collectivités locales dont la population n’excède pas 15.000
habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte
administratif est inférieur à un montant fixé par décret, font l’objet, sous réserve
des alinéas ci-après, d’un apurement administratif par les trésoriers-payeurs
régionaux à l’exception de leurs propres comptes de gestion.
Les décisions d’apurement assorties, le cas échéant, de toute observation
pouvant entraîner la mise en débet du comptable sont transmises par le trésorier-
payeur régional à la Cour des Comptes. La mise en débet du comptable ne peut
être prononcée que par le juge des comptes.
Pour les comptes soumis au régime de l’apurement administratif et qui ne font
pas l’objet d’observations sous réserve des recours éventuels et du droit
d’évocation du juge des comptes, les arrêtés des comptes des trésoriers-payeurs
régionaux emportent décharge définitive du comptable.

Le trésorier-payeur régional adresse au juge des comptes tous les arrêtés de
décharge qu’il a pris.
Le juge des comptes peut exercer son droit d’évocation et de réformation sur les
arrêtés visés au quatrième alinéa du présent article dans le délai de six mois à
compter de la date de leur notification au comptable. Ce délai peut être prorogé
par le juge compétent une fois sans toutefois excéder six mois.
Pour les collectivités locales dont il assure le jugement effectif des comptes du
comptable en application des alinéas précédents, le juge des comptes vérifie sur
pièces et, si nécessaire, sur place la régularité des recettes et dépenses décrites
dans les comptabilités des collectivités locales. Il s’assure de l’emploi régulier
des crédits, fonds et valeurs.
Il peut assurer la vérification des comptes des établissements, sociétés,
groupements et organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les
collectivités locales apportent un concours financier. (Article 251 CGCL)
Le juge des comptes, selon l'article 252 du CGCL, concourt également au
contrôle budgétaire des collectivités locales. Il examine la gestion des
collectivités locales et formule les observations. Il prend toutes les mesures
nécessaires pour rendre secret ses investigations.
Les observations définitives formulées par le Cour suprême sur la gestion d'une
collectivité locale sont communiquées par l'exécutif local à son assemblée
délibérante. Le juge des comptes informe le représentant de l'Etat et consacre
chaque année une partie de son rapport public à la gestion des Régions, des
Communes et des Communautés rurales.
B- LE TRANSFERT DE COMPETENCE
Si dans l’acte II de la décentralisation au Sénégal le transfert de compétence a

fait l’objet d’une loi particulière, il n’en est pas ainsi pour l’Acte III. En effet, le
transfert de compétence est régi par le LIVRE II, TITRE premier du CGCL.

 LES PRINCIPES DE BASE DU TRANSFERTS DE COMPETENCE
Quatre principes peuvent être déduits de la loi :
 La délimitation des compétences entre l'Etat et les collectivités
locales
Aux termes de l’article 278, les collectivités locales règlent, par délibérations,
les affaires de leurs compétences. Elles concourent avec l’Etat, à
l’Administration et à l’aménagement du territoire, au développement
économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu’à la
protection et à la mise en valeur de l’environnement et à l’amélioration du cadre
de vie. L’Etat exerce les missions de souveraineté, le contrôle de légalité des
actes des collectivités locales dans les conditions fixées par la loi, assure la
coordination des actions de développement et garantit la cohésion et la solidarité
nationales ainsi que l’intégrité du territoire.
 La prohibition des tutelles
Les transferts de compétences prévus par la présente loi ne peuvent autoriser une
collectivité locale à établir ou à exercer une tutelle sur une autre.
Toutefois, les collectivités locales peuvent librement entretenir entre elles des
relations fonctionnelles et de coopération en stricte conformité avec les textes
législatifs et réglementaires en vigueur. (Article 279 CGCL)
 Le partage des compétences transférées
Selon l’article 280 CGCL la répartition des compétences, entre les collectivités
locales, s’effectue en distinguant celles qui sont dévolues aux départements et
aux communes.
Toutes autres compétences seront progressivement transférées aux collectivités
locales par la loi.
Plus précisément, chaque collectivité locale dispose de compétences dans tous
les domaines transférés.
 Le transfert des ressources
 Le principe de la compensation financière

Selon le CGCL, les ressources nécessaires à l'exercice par les collectivités
locales de leurs compétences leur sont dévolues soit par transfert de fiscalité,
soit par dotation, soit les deux à la fois".
La loi prévoit un transfert intégral et concomitant des moyens et ressources. Les
charges liées à ce transfert font l'objet d'évaluation préalable. Toute charge
nouvelle devrait être compensée. L’Etat doit combler les déficits éventuels.
(Article 281 Article 282).
 Le transfert de moyens humains nécessaires à l'exercice des
compétences.
L’Etat met à la disposition des collectivités locales les fonctionnaires et agents
dont elles ont besoin dans l'accomplissement de leur mission. C'est le Ministre
chargé des Collectivités locales qui les affectent.
Les personnels sont régis soit par le statut de la fonction publique locale soit par
celui de la fonction publique de l'Etat soit par des textes législatifs ou
réglementaires spécifiques.
 Le transfert de moyens patrimoniaux
L'Etat mettra à la disposition de la collectivité locale bénéficiaire de l'ensemble
des biens du domaine privé et du domaine national pour l'accomplissement de sa
mission.
 LES DOMAINES DE COMPETENCES TRANSFEREES
Le transfert de compétences de l’Etat aux collectivités locales est régi par le

TITRE II du LIVRE II du CGCL du Sénégal. Les domaines concernés sont
déterminés par les articles 292 à 319 du CGCL. Il s’agit notamment :
- la gestion et l'utilisation du domaine privé de l'Etat, du domaine public et du
domaine national ;

- l'environnement et la gestion des ressources naturelles ;
- la santé, la population et l'action sociale ;
- la jeunesse, les sports et les loisirs ;
- la culture ;
- l'éducation, l'alphabétisation, la promotion des langues nationales et la
formation professionnelle ;
- la planification ;
- l'aménagement du territoire ;
- l'urbanisme et l'habitat.
A- LES RELATIONS FINANCIERES ETAT/CL
Les charges financières résultant pour chaque département ou commune des

transferts de compétences définies par le présent code font l’objet d’une
attribution par l’Etat de ressources d’un montant au moins équivalent auxdites
charges.
Les ressources attribuées sont au moins équivalentes aux dépenses effectuées
par l’Etat, pendant l’année précédant la date du transfert des compétences.
Les autorités déconcentrées de l’Etat, dont les moyens matériels et humains
placés sous l’autorité du représentant de l’Etat sont mis en tant que besoin à la
disposition des collectivités locales pour exercer leurs nouvelles compétences,
reçoivent une part des ressources visées à l’article précédent.
A chaque étape du transfert des compétences, le montant des dépenses résultant
des accroissements et diminutions de charges est constaté pour les collectivités
locales et pour l’Etat par arrêté conjoint du Ministre chargé des Collectivités
locales et du Ministre chargé des Finances, après avis du Conseil national de
Développement des Collectivités locales.
Les charges visées aux articles précédents sont compensées par le transfert
d’une dotation équivalant à un pourcentage de la taxe sur la valeur ajoutée

perçue par l’Etat, sur un fonds de dotation, conformément aux articles 324 à 328
de la présente loi. (Articles 320, 321, 322 et 323)
 Le fonds de dotation
Selon l’article 324 CGCL, le fonds de dotation de la décentralisation, créé par

la loi des finances, reçoit une dotation équivalant à 3,5% de la Taxe sur la
Valeur ajoutée perçue au profit du budget de l’Etat de la dernière gestion
connue.
Ce pourcentage est modifié dans le sens d’une hausse progressive, à chaque fois
que de besoin, compte tenu des compétences des collectivités locales.
Le Conseil national de Développement des Collectivités locales est consulté
chaque année pour avis dans des conditions fixées par décret.
 Les Critères de répartition du fonds de dotation de la décentralisation
Les critères de répartition du fonds de dotation sont fixés et modifiés par décret,
chaque fois que de besoin, après avis du Conseil national de Développement des
Collectivités locales.
En fonction des compétences transférées progressivement par la loi, le Conseil
national de
Développement des Collectivités locales propose, en premier lieu, les critères de
répartition du Fonds de dotation entre les parts réservées respectivement aux
départements, aux villes et aux communes, ainsi que le prélèvement effectué en
faveur des autorités déconcentrées de l’Etat pour les activités de leurs services
mis à la disposition des collectivités locales.
Le conseil propose, en second lieu, les critères de répartition des trois parts
réservées aux collectivités locales selon leurs caractéristiques propres.

Chaque critère est affecté par le conseil d’un taux en pourcentage intervenant
dans la répartition du fonds.
La dotation effective de chaque collectivité locale, à partir des critères établis
selon la procédure ci-dessus indiquée, est effectuée par arrêté conjoint du
Ministre chargé des Collectivités locales et du Ministre chargé des Finances.
Les dotations des départements, des villes et des communes leur sont
affectées globalement.
Le prélèvement effectué pour les services déconcentrés de l’Etat, mis à la
disposition des collectivités locales, figure chaque année dans l’arrêté conjoint
du Ministre chargé des Collectivités locales et du Ministre chargé des Finances.
Le Fonds d’Equipement des Collectivités locales reçoit une dotation
équivalant à 2% de la Taxe sur la Valeur ajoutée au profit du budget de l’Etat de
la dernière gestion connue.
Ce pourcentage est modifié dans le sens d’une hausse progressive, à chaque fois
que de besoin, compte tenu des compétences des collectivités locales.
Le Fonds d’Equipement des Collectivités locales est réparti sur la base du
principe de la solidarité nationale, chaque année, par arrêté conjoint du Ministre
chargé des Finances et du Ministre chargé des Collectivités locales, entre les
différents ordres de collectivités locales.
Les modalités de répartition de ces dotations sont fixées après avis du Conseil
national de Développement des Collectivités locales.

CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LA LEGALITE ADMINISTRATIVE
Il convient de voir les sources de la légalité (section 1) et les exceptions au
principe de la légalité (section 2)
SECTION I : LES SOURCES DE LA LEGALITE
SOUS-SECTION I : LA SOURCE CONSTITUTIONNELLE
PARAGRAPHE 1 : La Constitution, une source directe de la légalité

administrative
A- L’intégration par le droit administratif des dispositions

constitutionnelles
De nombreuses dispositions de la Constitution constituent une source

directe des règles de droit administratif. Par exemple, la Constitution fixe la
répartition des pouvoirs entre le Président de la République, PM et les ministres.
Elle précise également la répartition des pouvoirs entre la loi et le règlement
article 34 et 37 constitution française, 67 et 76 Constitution sénégalaise. Elle
définit les principes fondateurs du droit administratif comme par exemple le
principe d’égalité, la liberté d’expression voir à ce propos CS 1974
Abdourahmane cissé.
Dans ces conditions, puisque la Constitution définit des règles de droit
administratif, il appartient au juge administratif de les interpréter. Mais il va
rencontrer la concurrence du Conseil Constitutionnel dans son interprétation de
la Constitution. Cf. article 62 de la Constitution : « Les décisions du Conseil
Constitutionnel s’imposent à toutes les autorités administratives et
juridictionnelles. Elles ont l’autorité absoue de la chose jugée » (elles
s’imposent à tous : erga homnes).

La doctrine exprimée par le Conseil Constitutionnel ne s’impose
cependant pas aux autres juridictions. Dans ces conditions, celles-ci peuvent
adopter une solution différente sur le même point de droit.
Arrêt du 11 mars 1994 : « La Cinq ». L’interprétation du Conseil
Constitutionnel ne s’impose qu’en ce qui concerne le texte qui lui a été soumis
et aux normes constitutionnelles en cause, ce qui est une façon de limiter
l’action de la jurisprudence constitutionnelle.
B- La prise en compte du préambule de la Constitution par le droit

administratif
Le préambule de la Constitution a pendant longtemps été considéré comme sans

force juridique obligatoire. En réalité, le préambule établit les principes
fondateurs du droit français. Le Conseil Constitutionnel, à travers deux
décisions, a posé le principe selon lequel la normativité du préambule était
incontestable.
19 juin 1970 : décision « traité des communautés européennes »
16 juillet 1971 : décision « liberté d’association ».
De la même manière le juge administratif a reconnu la valeur juridique du
préambule de la constitution. La première illustration que la jurisprudence nous
donne est un arrêt de 1950 : la jurisprudence Dehaene. Dans cet arrêt, pour la
première fois, le Conseil d’Etat reconnaît la légalité du droit de grève dans
l’administration, puisqu’il est consacré à l’alinéa 7 du préambule de 1946.
PARAGRAPHE 2 : Les limites de l’autorité de la Constitution en droit

administratif.
Il existe des cas où le juge administratif n’applique pas la constitution en cas

d’illégalité d’un acte administratif.
A. La théorie de l’écran législatif

Dans cette théorie l’autorité administrative prend un acte sur la base d’une loi
postérieure non conforme à la constitution.
La question qui se pose est de savoir si le juge administratif saisi pour vérifier la
légalité de cet acte doit le faire sur la base de la loi illégale ou sur celle de la
constitution
Conseil d’Etat dans l’Arrêt Arrighi 1936 pose le principe selon lequel le juge
administratif n’est pas juge de la constitutionnalité des lois. Si une loi autorise le
pouvoir règlementaire à prendre des mesures contraires à la Constitution, le juge
administratif ne peut pas être saisi du problème de la constitutionnalité de cette
mesure.
B. l’imprécision des dispositions constitutionnelles
Lorsque les dispositions d’une constitution sont très générales pour être
appliquées, le Conseil d’Etat ne les prend pas en compte et attend que des
mesures législatives ou règlementaires précises soient adoptées en ce sens.
Pour le juge administratif, la Constitution doit être considérée comme une norme
d’interprétation.
SOUS- SECTION II : LA SOURCE INTERNATIONALE
Jusqu’à une certaine époque, les conventions internationales n’avaient

aucune portée directe sur l’ordre juridique interne.
Mais de nos jours le juge donne aux conventions une certaine valeur dans le
souci de permettre aux citoyens de contester un acte sur le fondement d’un traité
international.
PARAGRAPHE1 : La place du traité en droit administratif
C’est dans l’Arrêt Dame Kirkwood, 1952 que le Conseil d’Etat accepte
d’apprécier pour la première fois la conformité d’un acte à une convention
conclue par la France.

Article 55 de la Constitution française de 1958 (98 Const. Sénégalais e du 22
janvier 2001 : « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont,
dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour
chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ». Ce principe de
supériorité du traité se trouve confirmé dans l’article 55 de la constitution mais il
va faire l’objet d’interprétations hésitantes de la part du juge administratif.
Par principe, un acte administratif peut être irrégulier s’il viole un traité ou une
coutume internationale (arrêt Aquarone du Conseil d'Etat de 1997) ou un
principe général du droit international (arrêt Paulin, 2000, dans lequel le CE
emploie pour la première fois l’expression).
Pour le Conseil d’Etat, le traité occupe une place très précise dans la
hiérarchie des normes : il est placé en dessous de la Constitution, mais en dessus
de la loi.
A- la supériorité du traité à la loi
Depuis un arrêt de principe du Conseil d’Etat de 1989, l’arrêt Nicolo, le

juge administratif considère qu’en toute circonstance, les traités internationaux
sont supérieurs aux lois et, en cas de contradiction entre le traité et la loi, c’est le
traité qui l’emporte, la loi française étant automatiquement écartée. Cet arrêt est
un revirement de jurisprudence puisque avant, il y avait un arrêt (1968)
« Syndicat Général des Fabricants de Semoule de France » : le CE avait trouvé
une solution un peu abracadabrantesque : « le traité triomphe sur la loi qui lui
est antérieure mais la loi postérieure contraire l’emporte sur le traité ».
B- L’infériorité du traité par rapport à la Constitution
Par principe, la Constitution de 1958 se situe dans l’optique d’une

intégration acceptée de la France dans l’ordre juridique international. Mais en
même temps, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de rappeler que, la Constitution
étant au sommet de la pyramide de l’ordre juridique français, elle a une valeur

supérieure au traité (arrêt d’assemblée du CE de 1998 : arrêt Sarran : la
Constitution est supérieure au traité).
Conseil constitutionnel, 15 janvier 1975 : décision « IVG » : dans cette décision,
il estime qu’une loi contraire à un traité n’est pas pour autant contraire à la
Constitution.
PARAGRAPHE 2 : La vérification de l’existence et l’interprétation du
traité par le juge administratif
Comment le traité est-il vérifié et interprété par le juge administratif ?
A- La vérification de l’existence du traité par le juge
Selon l’article 55 CF, un certain nombre de principes sont indispensables

pour que le traité s’applique en droit interne :
Le juge contrôle si le traité a été régulièrement ratifié ou approuvé.

On contrôle si le traité a régulièrement reçu l’authentification de l’autorité
apte à assurer sa réception dans le droit interne (l’autorité habilitée à
ratifier ou approuver les traités est le président de la République, sauf
dans les cas prévus par la Constitution, où il doit y avoir un accord
préalable du parlement).
Le juge vérifie si la publication du traité a eu lieu et si elle est

régulière. Cette opération se fait par inscription au Journal Officiel.
Lorsque le traité n’a pas fait l’objet d’une publication régulière, il n’est
pas applicable (arrêt d’illustration : « arrêt Châtelain » du Conseil d’Etat,
1965).
Enfin, le juge s’assure de l’application du traité par la ou les autres

parties (c’est la condition de réciprocité). A priori, cette vérification
paraît simple mais, dans la pratique, c’est plus compliqué. Lorsque le juge
était confronté à la question de réciprocité, il avait l’habitude de renvoyer
la question au ministère des affaires étrangères. Mais la CEDH a remis en
cause cette pratique avec l’arrêt « Chevrol » du 13 février 2003. La raison
est purement pratique : le ministère représente l’Etat, et manque donc
d’objectivité. La condition de réciprocité ne s’applique ni au droit
communautaire ni au droit européen (uniquement à tous les traités
internationaux classiques).
B- L’interprétation du traité par le juge administratif
Dans son Arrêt « Rougemont » de 1923, le Conseil d’Etat affirme que « le juge
administratif n’a pas le pouvoir d’interpréter un traité international lorsque ses
dispositions ne sont pas claires ».
Dans ces conditions il était obligé de surseoir à statuer et renvoyer le problème
de l’interprétation au ministre des affaires étrangères.
Conscient de ce risque, le Conseil d’Etat opère un revirement de jurisprudence
dans un arrêt d’assemblée du 29 juin 1990 GISTI. D’après cet arrêt, le juge est
désormais compétent pour interpréter lui-même le traité.
SOUS-SECTION III : LA SOURCE LEGISLATIVE ET

REGLEMENTAIRE
PARAGRAPHE 1 : la loi, une source de la légalité administrative
La loi est la source la plus ancienne de la légalité administrative. Dans un sens

technique, il s’agit d’un acte voté par le parlement selon une procédure en
vigueur et promulgué par le président de la république.
L’autorité administrative en application de son pouvoir réglementaire doit
fonder son action sur le respect de la loi.
La loi en tant que source de la légalité administrative amène souvent le juge à
sanctionner son non-respect par l’administration. Voir CS 1963 amadou alpha
kane.
Il faut noter que c’est essentiellement à partir de la constitution française du 4
octobre 1958 que la loi en tant que source de la légalité administrative a perdu
une partie importante de son autorité.
PARAGRAPHE 2 : le règlement, une source de la légalité administrative
A- Le domaine du règlement
Le domaine du règlement est précisé en France à partir des articles 34 et 37 de la

constitution.
Avant 1958, aucune matière n’échappe au législateur. Ainsi le règlement
n’avait pas de domaine propre, il était subordonné à la loi. Mais dès le début du
20eme siècle le conseil d’Etat a reconnu l’existence de règlements pris par
l’autorité administrative en vertu de ses pouvoirs propres. Ce qui permet,
notamment au président de la république de prendre par décret les règles qui
organisent la circulation des véhicules (CE 8avril 1919 labonne.
Ensuite la procédure de communication de dossiers aux agents menacés
d’expulsion pouvait être écartée par décret CE 28 juin 1918 Heyries.
En 1958, le pouvoir réglementaire est renforcé par la même occasion la pratique
des décrets lois est constitutionnalisée sous la dénomination d’ordonnance
article 38 constitution française et 77 sénégalaise.
Au Sénégal le juge a marché sur les pas de son homologue français en
maintenant la distinction entre ces deux catégories de règlements. Voir CES 30
août 1995 Adama Thiam.
Mais il faut noter qu’en pratique la distinction est difficile à opérer entre le
domaine de la loi et celui du règlement.
B- L’autorité des règlements

L’acte réglementaire est une source de droit administratif dans la mesure
où il fixe les normes générales et impersonnelles. Les ordonnances édictées par
le PR sont des actes administratifs contestables devant le juge tant qu’ils ne font
pas l’objet d’une ratification par le parlement CEF 19 octobre 1962 Canal et
autres.
Mais le vote d’une loi de ratification par le parlement donne force de loi à
l’ordonnance c’est-à-dire qu’elle a la même valeur qu’une loi.
Par conséquent, l’acte réglementaire en tant que source de la légalité
administrative est hiérarchiquement inférieur au PGD.
SOUS-SECTION IV : LA SOURCE JURISPRUDENTIELLE

ADMINISTRATIVE
Rappel : la jurisprudence constitue, en droit administratif, une source essentielle,
mais dont la portée a profondément évolué.
PARAGRAPHE 1 : Les principes généraux du droit (PGD)
A- La définition des PGD
Les PGD sont des principes non écrits, non expressément formulés dans des
textes mais qui, dégagés par le juge et consacrés par lui, s’imposent à
l’administration dans ses diverses activités. Au 20ème siècle, ces principes créés
par le Conseil d’Etat ont constitué une importante source de légalité (et même
essentielle). Les PGD sont des règles formulées par le juge à partir d’une
analyse des fondements du droit public français tels qu’ils se reflètent
notamment dans la déclaration des droits de l’Homme ou dans les préambules
constitutionnels.
Par ailleurs, l’expression « principe général du droit » apparait pour la

première fois dans la jurisprudence dans un arrêt de 1945 : arrêt Aramu du
Conseil d’Etat. Il formalise ce concept. Les PGD restent une construction qui a

permis de donner son prestige au Conseil d’Etat. Il arrive aussi que le Conseil
d’Etat refuse de créer un PGD alors qu’une des parties le demande : arrêt Jolivet
de 1998 : il n’existe pas de principe d’anonymat des copies dans l’enseignement
supérieur.
B- Les différentes catégories de PGD
1- le principe relatif aux droits et libertés des citoyens

Principe d’égalité exemple égalité devant la loi, devant l’impôt ou encore
devant la justice.
Principe des droits de la défense : dame veuve Trompier-Gravier : « toute
personne à droit à être avertie des mesures disciplinaires qui vont être
prises à son encontre afin de pouvoir présenter sa défense ». Arrêt
Aramu : « une sanction disciplinaire ne peut être régulièrement prononcée
avant que l’intéressé ait pu présenter sa défense ».
2- Principe relatif au fonctionnement du service public

Principe de continuité du service public CE 1950 Dehaene.
3- Principe de sécurité juridique.
Le principe de non rétroactivité d’un acte administratif CE 1948, société
du journal l’Aurore : Conseil d’Etat dégage 1995 DOROTHE DE
SOUZA.
4- Principe de sécurité économique
Interdiction de licencier une femme enceinte : Arrêt dame Peynet (1973) :
« interdiction à tout employeur de licencier, sauf dans certains cas, une
salariée en état de grossesse ».
Principe de justice sociale. Arrêt d’assemblée de 1978, groupe
d’information et de soutien des travailleurs immigrés (GISTI), CFDT et

CGT. « Droit pour les étrangers résidant régulièrement en France de
mener une vie familiale normale ».
Principe applicable aux réfugiés. CE 1996 Moussa Koné « interdiction de
l’extradition d’un réfugié politique vers son pays d’origine ».
Principe du respect de la personne humaine. Arrêt Milhaud du Conseil
d’Etat (1993).
PARAGRAPHE 2 : La valeur juridique des principes généraux du droit
Le problème de leur valeur juridique s’est posé après 1958 pour deux
raisons : la création du Conseil Constitutionnel (on s’interroge sur la façon dont
il peut intégrer les PGD) et le problème de savoir si les PGD s’appliquent à la
nouvelle catégorie de règlements créé en 1958 : les règlements autonomes.
Cette question en entraine une autre : si on met les PGD au-dessus des
règlements autonomes, on les met aussi au-dessus des lois, ce qui n’est pas
possible
Le Conseil d’Etat trouve une solution intermédiaire dans l’arrêt syndicat
général des ingénieurs conseils : « les PGD s’imposent à toute autorité
règlementaire même en l’absence de dispositions législatives ».  Cet arrêt
permet de conclure a priori que les PGD ont une force constitutionnelle au
moins lorsqu’ils s’appliquent aux règlements autonomes.
En 1966, René Chapus publie un article « Les principes généraux du
droit » : « les règlements autonomes sont toujours les règlements. Les
règlements autonomes ne peuvent donc pas être portés au niveau des lois ; ils
sont tenus de se soumettre aux mesures situées au niveau de la loi tels que les
principes généraux du droit qui ont une valeur infra-législative et supra-
décrétale ».
Au fur et à mesure, le Conseil d’Etat a préféré se référer directement au
texte de la Constitution ou à des normes supérieures à la loi ; il lui est arrivé de

créer lui-même non plus des PGD mais des principes fondamentaux reconnus
par les lois de la république (PFRLR). Arrêt Moussa Koné (1996) : « l’Etat doit
refuser l’extradition d’un étranger lorsqu’elle est demandée dans un but
politique ».
Arrêt Syndicat national des enseignants du second degré (SNES) (2001) :
le Conseil d’Etat crée le principe de laïcité.
La question de fond est de savoir si le Conseil d’Etat a la capacité
juridique de créer des principes qui ont une valeur supérieure à la loi car, si on
l’admet, on considère que le juge administratif se situe en dessus du législateur.
Certains ont considéré que le Conseil Constitutionnel n’avait pas le
monopole de la création et les PFRLR dégagés par le Conseil d’Etat devaient au
même titre entrer dans le bloc de constitutionnalité, puisqu’ils ont de toute façon
une valeur universelle (théorie défendue par des administrativistes). D’autres en
revanche, ont estimé que seul le Conseil Constitutionnel pouvait émettre des
normes supra-législatives. En ce sens, les PFRLR dégagés par le Conseil d’Etat
n’ont qu’une valeur infra-législative ; ce sont donc de faux PFRLR qui
dissimulent en fait des PGD (théorie défendue par les constitutionnalistes :
Louis Favoreux etc).
SECTION II : LES LIMITES A L’OBLIGATION DE LEGALITE

Les limites ou tempéraments apportés au principe de la légalité résultent, en
période normale, des lacunes du contrôle juridictionnel et, en période de crise,
de la théorie des circonstances exceptionnelles.
SOUS-SECTION I : LES LIMITES DU CONTROLE

JURIDICITIONNEL
Ces limites ont deux sources principales, résidant l’une dans le pouvoir
discrétionnaire de l’administration et consistant dans l’insuffisance du contrôle

du juge et l’autre dans les actes de gouvernement et se ramenant à l’absence
totale de contrôle.
PARAGRAPHE 1 : le pouvoir discrétionnaire de l’administration

Le pouvoir ou la compétence discrétionnaire se définit par opposition à la
compétence liée. Mais il existe dans une certaine mesure un lien entre ces deux
pouvoirs.
A- La notion de pouvoir discrétionnaire
 Compétence liée et compétence discrétionnaire
- La compétence liée
Il y a compétence liée lorsque l’administration est tenue non seulement d’agir,
mais également d’agir dans un sens déterminé par la réglementation.
- La compétence discrétionnaire
Il y a compétence ou pouvoir discrétionnaire lorsque l’administration est libre
non seulement d’agir mais également de déterminer le contenu de sa décision.
Deux raisons justifient l’utilisation par l’administration du pouvoir
discrétionnaire : il s’agit d’une part de l’imprécision des textes qui n’ont pas
prévu de façon expresse toutes les hypothèses d’intervention de
l’administration ; d’autre part de l’appréciation de certaines circonstances de fait
réservée à l’autorité administrative qui les connait mieux.
 La combinaison des deux compétences
En fait les deux compétences se trouvent nécessairement combinées, car dans
chaque pouvoir discrétionnaire il y a une dose de compétence liée et dans
chaque compétence liée une dose de pouvoir discrétionnaire.
Une compétence n’est jamais entièrement discrétionnaire et n’est jamais
entièrement liée.
B- Le contrôle du pouvoir discrétionnaire par le juge

Le pouvoir discrétionnaire de l’administration limite le contrôle du juge, qui
demeure un contrôle minimum et un contrôle de simple légalité.
Le contrôle minimum est, par opposition au contrôle maximum, celui qui
s’exerce en toute hypothèse et même dans le pouvoir discrétionnaire le plus
étendu de l’administration.
En cas de compétence discrétionnaire, le contrôle du juge s’arrête à la légalité, il
ne va pas au-delà. Il fait un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation.
PARAGRAPHE 2 : les actes de gouvernement

Alors qu’en matière de pouvoir discrétionnaire le juge intervient mais n’exerce
qu’un contrôle limité, en matière d’actes de gouvernement il se déclare
purement et simplement incompétent.
Les actes de gouvernement sont, en effet, ceux qui, bien qu’étant pris par les
autorités administratives ne sont susceptibles d’aucun recours juridictionnel.
A- Le domaine d’application
Le domaine d’application des actes de gouvernement a connu une évolution
sensible.
 Le domaine classique
A l’origine l’acte de gouvernement était celui pris par la haute autorité politique.
Cette conception reposait sur l’idée de raison d’Etat. Mais la théorie de l’acte
politique est abandonnée dès le 19 février 1875 par l’arrêt Prince Napoléon.
A côté des actes qui ont un mobile politique le juge administratif a établi
une liste des actes de gouvernement. Il s’agit entre autres des décrets
d’extradition, les décisions du Président de la République relatives au droit de
grâce. Mais, de nos jours, ce domaine connaît une réduction considérable.
 Le domaine actuel
Aujourd’hui les actes de gouvernement concernent les actes qui sont relatifs aux
relations du gouvernement avec le parlement (exemple les actes de
collaboration à l’élaboration des lois, la promulgation des lois, le
déroulement des élections parlementaire, la convocation du collège électoral
la décision de recourir au référendum) et celui des actes relatifs aux relations
internationales (la conclusion des traités internationaux, les actes touchant aux
relations diplomatiques telles que la protection diplomatique). Le juge a crée la
théorie des actes détachables pour les actes qui touchent aux relations
internationales pour pouvoir exercer un contrôle.
B- Le régime juridique
L’acte de gouvernement peut certes faire l’objet d’un contrôle politique exercé
par le parlement. Mais il bénéficie d’une immunité juridictionnelle absolue.
Sa caractéristique est précisément qu’il n’est susceptible d’aucun recours
contentieux que ce soit le contentieux de la légalité, de l’interprétation ou celui
de la responsabilité.
SOUS-SECTION II : LES CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES

Ces circonstances ont pour effet de soustraire l’administration au respect de la
légalité.
Elles mettent la légalité en « vacances » et lui substituent « une légalité
d’exception », une légalité de crise.
Il faut distinguer entre la théorie jurisprudentielle des circonstances
exceptionnelles et les régimes d’exception prévus par les textes.
PARAGRAPHE 1: la théorie jurisprudentielle des circonstances
exceptionnelles
La théorie des circonstances exceptionnelles est une construction juridique
élaborée par la jurisprudence du Conseil d'Etat, selon laquelle certaines
décisions administratives qui seraient en temps normal illégales, peuvent devenir
légales en certaines circonstances parce qu'elles apparaissent alors nécessaires
pour assurer l'ordre public.
Cette théorie ne joue qu’à certaines conditions et comporte des effets juridiques
précis.

A- Les conditions d'application
D'une façon générale, la jurisprudence dégage deux conditions pour appliquer la
théorie des circonstances exceptionnelles. Il consiste dans la survenance
d’événement entrainant une situation anormale ou grave et que l'administration
se trouve dans l'impossibilité de respecter le droit.
 Le caractère exceptionnel des circonstances

A l’origine les circonstances exceptionnelles se réduisaient aux circonstances de
guerre CE 28 juin 1918 Heyriès (non communication des dossiers à un agent
révoqué).
Cette théorie a été étendue aux périodes de tensions internationales et de
troubles, aux émeutes et aux menaces de grève dans les services publics.
 L’impossibilité pour l’administration de respecter la légalité
Les circonstances exceptionnelles doivent mettre l’administration dans
l’impossibilité d’agir légalement.
B- Les effets de la théorie
La théorie des circonstances exceptionnelles a un double effet : Celui de porter
atteinte au principe de la légalité et d’accroitre le contrôle du juge.
 Atteinte portée au principe de la légalité
Il peut s’agir d’une atteinte aux règles de forme, même substantielles, aux règles
de compétence et de fond.
L'administration peut prendre des décisions nécessaires même celles qui en
temps normal seraient déclarées illégales. (Voir arrêts Heyriès et Dame Dol et
Laurent : restriction à la liberté individuelle).
Ensuite, les agissements constitutifs de voies de fait peuvent être transformés en
simple illégalités. (TC 27 mars 1952, Dame de la Murette GAJA n°85).
 Le contrôle du juge
L'appréciation des circonstances exceptionnelles relève du pouvoir
discrétionnaire du juge.
Les effets de la théorie ne sont valables que pendant la période exceptionnelle.
Seul l'acte litigieux bénéficie du régime d'exception.
PARAGRAPHE 2 : les circonstances exceptionnelles organisées par les

textes
La Constitution et les lois sénégalaises prévoient des assouplissements au
principe de légalité en cas d'état d'urgence et d'état de siège d'une part et d'autre
part lorsque le président utilise ses pouvoirs exceptionnels en vertu de l'article
52 de la Constitution.
A- L'état d'urgence et l'état de siège

L'état d'urgence et l'état de siège sont prévus par l'article 58 de la Constitution
sénégalaise et organisés par la loi n° 69-29 du 29 avril 1969 (JO du 10 mai
1969). Ils sont proclamés par décret. L'assemblée nationale se réunit de plein
droit, si elle n'est en session.
Le décret proclamant l'état d'urgence et l'état de siège peut être prolongé au-delà
de douze (12) jours par le Président de la République sur autorisation de
l'Assemblée Nationale.
1- L’état d’urgence
 L'état d'urgence est proclamé dans trois cas :
Péril résultant d'atteintes graves à l'ordre public ;
Les révoltes compromettant la sécurité intérieure ;
Événements présentant le caractère de calamité publique.
 Il existe deux régimes de l'Etat d'urgence
Premièrement, certains pouvoirs sont automatiquement conférés à l'autorité
administrative.
Ex. : réglementation de la circulation, installation de zones de sécurité,
interdiction de séjour, interdiction de réunions publiques et privées, fermeture de
lieux publics, droit de réquisition des personnes et des biens, réglementation du
passage des frontières.
Deuxièmement, d'autres pouvoirs ne peuvent être conférés à l'administration
que sur la base d'une disposition expresse du décret proclamant l'état d'urgence.
Ex : perquisitions, contrôle de l'information, pouvoir de prononcer l'internement
administratif, contrôle des correspondances, pouvoir de mutation ou de
suspension de fonctionnaires ou d'agents publics.
Ainsi les pouvoirs de police de l'administration sont étendus.
2- L'état de siège
Il est proclamé en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure et extérieure
de l'Etat.
Dans ce cas, l'ensemble des pouvoirs de police est transféré à l'autorité militaire,
ainsi que les pouvoirs dévolus en temps normal à l'autorité civile pour le
maintien de l'ordre et la police. La proclamation de l'état de siège entraîne la
restriction des libertés individuelles et l'élargissement considérable des pouvoirs
de police.
Ainsi demeurent légales des mesures de police interdites aux autorités
compétentes en temps normal : perquisitions de jour et de nuit, interdiction de
publication, extension des compétences des juridictions militaires à des
infractions qui relèvent normalement de la compétence des juridictions
répressives ordinaires etc.
B- Les pouvoirs exceptionnels du Président de la République
Ils sont prévus par l'article 47 de la Constitution qui reprend l'article 16 de la
constitution française.
Deux conditions sont posées quant à l'utilisation des pouvoirs exceptionnels :
D'abord, une menace grave et immédiate pour les institutions, l'indépendance
nationale, l'intégrité du territoire ou l'exécution des engagements internationaux
;

-Ensuite, une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
Lorsque ces conditions sont réunies, le Président de la République peut prendre
toute mesure législative ou réglementaire nécessitée par les circonstances en vue
de rétablir le fonctionnement régulier des institutions et assurer la sauvegarde de
la Nation. CE 2 mars 1962 Rubin de Servens et autres, GAJA n° 100).
CHAPITRE III : LES MISSIONS DE L’ADMINISTRATION

L’Administration qui poursuit un but d’intérêt général est investie de missions
ou finalités importantes. La première mission est celle de service public et qui
est une fonction de prestation. La seconde est celle relative à la police
administrative et elle s’analyse en une prescription.
SECTION I : LE SERVICE PUBLIC

Le service public trouve son origine dans un besoin reconnu par la collectivité et
qui ne peut être satisfait par l’initiative privée. C’est ce qui justifie l’intervention
des pouvoirs publics pour satisfaire ce besoin en donnant le statut de service
public à une activité, en réglementant ses conditions d’exécution et en le
contrôlant. La mission de service public consiste à rendre service aux
administrés au nom de l’intérêt général en assurant des missions régaliennes
(rendre la justice, assurer la sécurité, battre la monnaie, entretenir les relations
diplomatiques, prélever l’impôt…). Le service public est soumis aux règles
exorbitantes du droit commun. Cette prise en charge par la puissance publique
des besoins sociaux est relativement ancienne. Ces règles sont relatives au
concept et au régime juridique.
PARAGRAPHE I : LE CONCEPT DE SERVICE PUBLIC

Le service public est l’une des notions les plus difficiles à cerner en droit
administratif. Malgré son importance, elle demeure très controversée. C’est une

notion qui a été défendue par Léon Duguit et ses disciples (Jèze, Bonnard,
Rolland, A. De Laubadère…).
Pour les tenants de cette école, « le droit administratif est le droit du service
public et le juge administratif est le juge de l’activité publique ». Cette notion de
service public a connu son déclin vers 1920.
On peut considérer comme service public toute activité d’intérêt général assurée
par une personne publique. C’est la même définition qui est reprise par l’article
11 du COA, « Est considéré comme service public toute activité d’une personne
morale de droit public en vue de satisfaire un besoin d’intérêt général ».
Mais cette définition classique a laissé place à la conception matérielle.
Déjà la décision du TC du 22 janvier 1921 BAC D’ELOKA reconnait deux
catégories de SP (SPA et SPIC) et permet à un service public d’être géré selon
les règles du droit privé. Il peut, dans ce cas, être géré soit par des personnes
morales de droit privé ou par des particuliers.
C’est ainsi que le juge dans son arrêt du 13 mai 1938 Caisse Primaire Aide et
Protection a admis que malgré son caractère d’établissement privé, la caisse
poursuit un but d’intérêt général».
CE 22 novembre 1974, Fédération des industries françaises d’articles de sport,
D. 1975, p. 739.
CES 27 avril 1994, ASC Dial Diop c/ Fédération sénégalaise de Football, BACE
n° 1, p. 62.
CES 29 novembre 2001, Ousmane Seck c/ Fédération sénégalaise de Football
(inédit).
Les particuliers aussi peuvent participer à l’exécution d’une mission de service
public. Voir CE 6 février 1903, Terrier, GA n° 12, à propos du refus de
l’autorité d’admettre une réclamation fondée sur une décision de la collectivité
territoriale, que le juge qualifie de mission de service public.

CE 4 mars 1910, Thérond, GA n° 21, à propos d’un contrat de concession, le
juge estime que « le marché passé entre la Ville de Montpellier et le Sieur
Thérond avait pour objet la capture et la mise en fourrière de chiens errants… ;
Considérant qu’en traitant dans les conditions ci-dessus rappelées avec le sieur
Thérond, la Ville de Montpellier a agi en vue de l’hygiène et de la sécurité de la
population et a eu, dès lors, pour but d’assurer un service public ; ».
CE 20 avril 1956, Epoux Bertin, GA n° Le juge estime que le contrat qui liait les
Epoux Bertin à l’Etat « a eu pour objet de confier…aux intéressés l’exécution
même du service public… ».
PARAGRAPHE II : LE REGIME JURIDIQUE
Les règles de fonctionnement des services publics se distinguent en règles
communes à tous les services publics appelées « lois » du service public et en
règles particulières applicables seulement à certains services publics.
Mais également le service public fait l’objet d’un mode de gestion qui se
distingue entre gestion directe et gestion déléguée.
Les règles ou lois du service public sont au nombre de trois : mutabilité,
continuité et égalité.
D’abord s’agissant de la mutabilité, le service public doit toujours s’adapter aux

exigences nouvelles, c’est ce que l’on appelle la règle de la mutabilité ou de
l’adaptation.
En effet, les besoins de la communauté peuvent varier dans le temps et le service
public doit tenir compte de ses exigences nouvelles. La règle comporte des
conséquences à l’égard des différents acteurs.
Les agents publics n’ont pas un droit acquis au maintien de leur statut, celui-ci
pouvant faire l’objet d’une modification.
Les usagers du service public n’ont pas le droit d’exiger le maintien du service
public, car les conditions d’exécution d’un service public peuvent être modifiées
et on peut même aboutir à sa suppression (CE 25 juin 1948, Sté du Journal

l’aurore, D. 1948, p. 487). Dans l’arrêt du CE du 27 janvier 1961, Vannier, (Rec.
p. 60) à propos de la cessation prématurée d’émissions, le juge estime que les
usagers du service public administratif « n’ont aucun droit au maintien de ce
service ; qu’il appartient à l’Administration de prendre la décision de mettre fin
au fonctionnement d’un tel service lorsqu’elle l’estime nécessaire, même si un
acte réglementaire antérieur a prévu que ce fonctionnement serait assuré pendant
une durée déterminée ». Mais, le changement de circonstances de fait et de droit
permet aux usagers de demander à l’Administration d’adapter les textes relatifs
à l’organisation et au fonctionnement du service public (CE 10 janvier 1930,
Despujol, GA n° 43).
L’Administration doit prendre les mesures nécessaires qu’impose l’adaptation
de l’organisation et du fonctionnement du service aux changements intervenus
dans les circonstances de droit et de fait (CE 10 janvier 1964, Simonnet, Rec. p.
19 ; CE 3 février 1989, Compagnie Alitalia, Rec. p. 44).
Ensuite il y a la continuité qui implique que le service public doit fonctionner en

principe de manière ininterrompue. Le CC français considère la continuité
comme un principe à valeur constitutionnelle (CC 25 juillet 1979, AJ septembre
1979, p. 46). Il comporte des conséquences, à l’égard des agents et des
cocontractants de l’Administration.
Le principe de continuité du service public explique les limitations apportées au
droit de grève.
Les modalités d’exercice du droit de grève ont été tracées par le C E dans l’arrêt
du 7 juin 1950, Dehaene (GA n° 65). En effet, la grève permet d’opérer « la
conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont elle
constitue une des modalités et la sauvegarde de l’intérêt général auquel elle ne
peut être de nature à porter atteinte ». La Constitution dispose en son article 25
alinéa 4 : « Le droit de grève est reconnu. Il s'exerce dans le cadre des lois qui le

régissent. Il ne peut en aucun cas ni porter atteinte à la liberté de travail, ni
mettre l'entreprise en péril ».
Quant aux cocontractants de l’administration, ils sont tenus de poursuivre
l’exécution du contrat quel que soit le comportement de l’administration. Le
défaut d’exécution de l’administration ne doit pas pousser le cocontractant à ne
pas s’exécuter.
Enfin le principe d’égalité qui découle de l’égalité des citoyens devant la loi,
consacré dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen du 26 août
1789. Le Conseil d’Etat a érigé l’égalité en PGD (CE 9 mars 1951, Sté des
Concerts du conservatoire, GA n° 67. Quant au Conseil constitutionnel, il le
considère comme un principe de valeur constitutionnelle (Déc. 12 juillet 1979
relative aux ponts à péage, AJ 1979, p. 46). Ce principe est relatif d’une part à
l’égalité d’accès au service public et d’autre part à l’égalité de traitement au sein
du service public
Les administrés qui remplissent les conditions prévues par les textes ont le droit
d’accéder de manière égale au service public. Ce qui se traduit par le principe de
non-discrimination et d’égal accès de tous les citoyens au service public.
CES, 29 juin 2000 A.N.H.M.S.
Dans la gestion directe une seule et même personne assume la gestion du service
public.
La régie est l’unique mode de gestion directe. En effet la personne publique
emploie ses moyens matériels, juridiques, humains et financiers pour exécuter la
mission de service public.
La gestion du service public peut aussi faire l’objet d’une délégation. Différentes
modalités sont prévues quant à la gestion effectuée par les établissements
publics. Les établissements publics sont des personnes morales dotées d’un
patrimoine propre et ne bénéficiant d’aucune participation privée.
Les établissements publics peuvent être administratifs, industriels commerciaux
ou encore professionnels.

Il faut noter que la gestion des services publics fait généralement appel à la
concession et à l’affermage et au partenariat.
La concession du service public est un contrat par lequel la personne publique
maitre du service concédant confie à une autre personne publique ou privée, le
concessionnaire, le soin de faire fonctionner un service à ses frais et risques en
se rémunérant par des redevances perçues sur des usagers.
Quant à l’affermage c’est un contrat par lequel, la personne publique maitre du
service confie à son partenaire fermier les ouvrages nécessaires au
fonctionnement d’un service public afin qu’il en assure la gestion à ses frais et
risques en se rémunérant par les redevances versées par les usagers.
Il faut aussi mentionner que la gestion du service public peut se faire par le
mécanisme de la régie intéressée, modalité qui n’est pas organisée par le droit
positif sénégalais.
Le partenariat c’est un contrat par lequel une autorité contractante confie à un
opérateur économique, personne morale de droit privé, pour une période
déterminée, en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des
modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la
construction ou la transformation, l’entretien, la maintenance, l’exploitation ou
la gestion d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels nécessaires au
service public dont l’autorité contractante a la charge, ainsi que tout ou partie de
leur financement.
SECTION II : LA POLICE ADMINISTRATIVE
La police administrative, activité de service public, a pour objet le maintien de

l’ordre public.
La notion d’ordre public n’a pas un contenu précis on se réfère souvent aux
missions de tranquillité, de sécurité et de salubrité publique.

PARAGRAPHE : 1 LES FINALITES DE LA POLICE
ADMINISTRATIVE
A) La notion d’ordre public
Traditionnellement, l’ordre public correspond à la trilogie, tranquillité, sécurité
et salubrité publique.
Il s’agit de protéger les citoyens contre les désordres engendrés par les tapages,
les manifestations dégénérant en violences, les maladies la pollution.
Mais d’autres finalités plus modernes viennent s’ajouter à ces éléments
classiques. Il s’agit d’abord de l’esthétique. Voir CE 11 mars 1983 Commune de
Bures-sur-Yvette. (Le Maire ne saurait pour des motifs d’esthétique imposer des
normes spéciales aux monuments et plantations des cimetières.
Ensuite la protection de la moralité publique.
Il faut toutefois remarquer que l’ordre moral n’est pris en compte par le juge que
s’il est une composante de l’ordre public au sens traditionnel c’est-à-dire une
menace à la tranquillité publique. CE 1950 Lutétia
Enfin la dignité humaine CE 1995 commune de Morsan-sur orge.
B. la distinction police administrative et police judiciaire

1- finalité
En fait, le critère juridique de la distinction est « finaliste »), c’est-à-dire en
rapport avec le but de l’activité :
La police administrative est une police préventive alors que la police judiciaire
est répressive.
CE, Sect., 11 mai 1951, Consorts Baud, Rec., p. 265 : personne blessée
mortellement « au cours d'une opération de police que des inspecteurs de police
accomplissaient à Lyon le 31 octobre 1945, en vue d'appréhender des individus
signalés comme faisant partie d'une bande de malfaiteurs » - police judiciaire ;
TC, 7 juin 1951, Dame Noualek, Rec. p. 636 : une personne qui « se trouvait ...
à la fenêtre de son appartement, à Montferrand, fut atteinte et blessée à la main

droite », au cours d’une opération qui n’avait pas pour objet « la recherche d'un
délit ou d'un crime déterminé » - police administrative.
2- régime juridique
Il y a ensuite une distinction au niveau du droit applicable et de la compétence
juridictionnelle : les litiges provoqués par la police administrative relèvent du
droit administratif et ressortissent à la compétence des juridictions
administratives.
Les litiges de la police judiciaire relèvent du droit privé et des juridictions
judiciaires. L’engagement de la responsabilité semble moins ardu dans le cas de
la police administrative que dans celui de la police judiciaire.
Exemple : CE, Ass., 24 juin 1960, Société Frampar, n° 42289, (Rec. p.412,
Toutefois cette distinction n’est pas absolue car les mêmes personnels agissent
tantôt dans le cadre de la police administrative, tantôt dans le cadre de la police
judiciaire.
Certes, la police administrative a un caractère essentiellement préventif. Mais
elle permet parfois de faire cesser des « troubles » existants : Conseil
constitutionnel, Décision n° 2005-532 DC précitée du 19 janvier 2006.
Une opération de police administrative peut déboucher sur une opération de
police judiciaire
Exemples : TC, 29 octobre 1990, Mlle Morvan, n° 02617
Inversement, si la police judiciaire est incontestablement répressive, elle
n’exclut pas toute possibilité de prévention.
CE, 18 mars 1981, Consorts Ferran, la mise en fourrière d'un véhicule a le
caractère d'une opération de police judiciaire.

PARAGRAPHE II - La mise en œuvre de la police administrative
A- La répartition des pouvoirs de police administrative

Au sein de l’activité de police administrative, une distinction doit être opérée
entre police administrative générale et police administrative spéciale.
La police administrative générale est susceptible de s’appliquer, d’une manière
générale - justement - à n’importe quel type d’activité exercé par les particuliers.
A côté de cette police générale, il existe une multitude de polices administratives
spéciales.
Une police administrative est dite spéciale pour l’une des raisons suivantes :
Elle poursuit un but autre que la sécurité, la tranquillité, la salubrité et la
moralité publiques : par exemple la police de la chasse et de la pêche, la police
de l’affichage, de la publicité, des enseignes.
Les autorités de police administrative générale sont diverses et variées.
Il y a des autorités centrales :
Il en est ainsi du Président de la République CE, 8 août, 1919, Labonne, n°
56377.
Par cet arrêt Labonne, le Conseil d’État a considéré que l’autorité titulaire du
pouvoir réglementaire général (A l’époque, le Président de la République)
disposait, en l’absence de toute habilitation législative, donc de toute
autorisation législative, d’une compétence pour édicter des mesures de police à
caractère général et s’appliquant sur l’ensemble du territoire.
Du Premier ministre, en vertu de ses pouvoirs propres, d’édicter des mesures de
police applicables à l’ensemble du territoire » CE, 19 mars 2007, Le Gac, n°
300467 ; CE, Ass., 13 mai 1960, SARL Restaurant Nicolas, Rec. p. 328.
Le Ministre de l’intérieur, en étant le chef de la police car c’est à lui qu’on
confie la sécurité intérieure de l’Etat.
- Ensuite les autorités déconcentrées et décentralisées

En revanche, leur compétence en matière de police administrative générale
(maire, préfet, président de conseil départemental) est à la fois fondée sur des
textes précis et limitée géographiquement.
Bien évidemment, un maire n’a pas le droit d’user de ses pouvoirs de police
dans le seul dessein de faire échec à la politique des autorités de l'Etat - CE, 6
septembre 2002, Ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés
locales c/ Commune de Sangatte (Décision suspendant, pour détournement de
pouvoir, l'arrêté du maire de Sangatte, du 23 mai 2002, par lequel celui-ci avait
enjoint de fermer dans un délai de deux mois le centre d'hébergement des
réfugiés de Sangatte ; finalement, sur décision du ministre de l’Intérieur, le
centre a été fermé).
Il faut remarquer qu’une concurrence dans l’exercice des pouvoirs de police
entre les autorités de police générale d’une part, et d’autre part entre autorité de
police générale et celle de police spéciale peut surgir.
Il y a concours - rencontre - des pouvoirs de police lorsque différentes autorités
prennent des mesures de police administrative relativement aux mêmes
circonstances de fait.
Exemple: lorsque je constate que le préfet et le maire, agissant séparément,
prennent des mesures de police pour maintenir l’ordre public au cours d’un
même événement sportif, il y a concours des pouvoirs de police du maire et du
préfet.
Dans le cas d’un concours de pouvoirs de police administrative générale, une
règle simple s’applique : l’autorité de police inférieure respecte la décision de
l’autorité supérieure. L’autorité inférieure peut rendre plus rigoureuses les
mesures prises par l’autorité supérieure, si les circonstances locales le justifient ;
mais elle ne saurait les libéraliser - CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-
Bains, n° 04749 ; CE, 8 août 1919, Labonne, n° 56377.

En principe, il ne devrait pas y avoir souvent concours entre police
administrative générale et police administrative spéciale. En effet, chacune a son
objet propre. Mais leurs finalités peuvent être proches. Trois hypothèses ont été
réglées par le juge :
- l’autorité dispose des deux polices elle utilise la police administrative générale
là où elle devait employer la PAS. Dans ce cas le juge peut annuler pour
détournement de procédure - CE, 22 décembre 1993, Commune de Carnoux-en-
Provence, n° 94867 : annulation de l’arrêté par lequel le maire avait décidé la
fermeture de la discothèque « La Chicane » sans suivre la procédure de police
administrative spéciale prévue par le code de la construction et de l'habitation ;
- L’autorité de police administrative spéciale fait preuve de carence : dans ce

cas, la police administrative générale peut être mise en œuvre à condition que la
loi ne s’y oppose pas et que le maintien de l’ordre public l’exige - CE, 8 mars
1993, Commune des Molières, n° 102027(concours entre le pouvoir de police du
maire et celui du ministre de l’Aviation civile concernant la destruction des
habitations aux alentours de l’aéroport ) ;
- La police administrative spéciale a été mise en œuvre : l’autorité de police
administrative générale, si elle intervient à son tour ne pourra qu’aggraver les
mesures prises au titre de la police administrative spéciale. À condition que les
circonstances locales le justifient et que la loi ne s’oppose pas à l’intervention de
l’autorité de police administrative générale.
B - Le contrôle du pouvoir de police.
La formule du commissaire du gouvernement Corneille, selon laquelle la liberté

est la règle la restriction de police l’exception CE, 10 août 1917, Baldy, résume
bien l’esprit du contrôle des pouvoirs de police. Le contrôle du pouvoir de police
résulte d’un compromis entre deux nécessités :
Celle de maintenir l’ordre public, celle de ne pas porter atteinte aux libertés
publiques et individuelles.
Par ailleurs l’activité de police administrative, comme toute activité
administrative, s’exerce dans le respect de la légalité. Mais, s’agissant de
mesures de police, le juge contrôle plus particulièrement quatre éléments : les
motifs, le but poursuivi, le contenu de la mesure de police et sa nécessité.
- Les motifs. Ce sont les raisons de fait et de droit qui ont incité l’autorité
administrative à prendre une mesure de police. Ces raisons de fait et de
droit doivent correspondre à une menace pesant sur l’ordre public. En
l’absence de menace à l’ordre public, la mesure de police est illégale. CE
1999 LD/MPT
- Le but poursuivi. Le but, c’est le résultat en vue duquel l’autorité
administrative prend une décision. Le juge censure toute mesure de police
qui n’a pas pour but le maintien ou le rétablissement de la sécurité, de la
tranquillité, de la salubrité ou de la moralité publique. Une mesure de
cette nature est entachée de détournement de pouvoir - CE, 26 novembre
1875, Pariset, n°47544 (en l’espèce, utilisation des pouvoirs de police
dans un but financier) :
- Les moyens, le contenu ou l’objet de la mesure de police.
De même, l’autorité de police ne saurait, sous peine d’attenter aux libertés
individuelles ou publiques, décider de soumettre l’exercice d’une activité
professionnelle à un régime d’autorisation prévu par la loi, CE, Ass., 22 juin
1951, Daudignac, n° 00590 02551 :
- La nécessité de la mesure de police.

Le contrôle exercé sur ce dernier point se justifie par la considération suivante :
une mesure de police est susceptible, par sa nature même, de porter atteinte aux
libertés.

En conséquence, pour qu’une mesure de police soit légale, il faut qu’elle soit
nécessaire au maintien de l’ordre public - CE, 19 mai 1933 Benjamin, n° 17413
17520.
Aux termes de l’article 14 de la loi 78-02 du 29 janvier 1978 relative aux
réunions « une autorité de police administrative ne saurait interdire une
manifestation que si elle constitue un trouble sérieux à l’ordre public et qu’elle
ne dispose pas suffisamment de force de l’ordre pour l’encadrer, sa décision doit
dans ce cas être motivée». Voir affaire LD/MPT CE 1999.
Le contrôle exercé en période exceptionnelle est infiniment plus favorable à
l’autorité de police. Exemple : CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, n°
61593.

CHAPITRE IV : LES ACTES ADMINISTRATIFS
L’action administrative fait intervenir des moyens autoritaires à travers l’acte
administratif unilatéral ou des moyens négociés par le contrat.
SECTION I : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

Après avoir identifié l’acte administratif unilatéral, ses effets seront précisés.
PARAGRAPHE I : Identification de l’AAU

L’AAU est un acte édicté par l’autorité administrative qui est de nature à
affecter l’ordonnancement juridique. La notion d’AAU recouvre une multitude
de situations. Une certaine distinction est opérée entre les actes de droit privé et
les actes non décisoires. La définition sera approfondie à partir des actes des
personnes publiques.
A) Les actes administratifs des personnes privées

Les actes des personnes privées sont en principe des actes de droit privé et leur
contentieux ne relève pas du juge de l’excès de pouvoir. En effet, le critère
organique établit une présomption selon laquelle il s’agit d’actes de droit privé.
Toutefois, l’attribution d’une activité administrative à des personnes privées
peut conduire à leur octroyer le pouvoir d’édicter des actes administratifs
unilatéraux. Cette question a été beaucoup développée dans la jurisprudence
française. Dans un arrêt rendu le 20 décembre 1935, Société des Etablissements
Vezia, (RDP 1212, p. 1936, p. 119), le juge admet que l’utilité publique des
activités d’une personne privée justifie qu’elle puisse bénéficier de la procédure
d’expropriation pour cause d’utilité publique. Cette jurisprudence sera
confirmée et étendue quelques années plus tard. L’arrêt rendu par le CE en
Assemblée, le 13 mai 1938, Caisse Primaire Aide- et Protection ( Rec. p. 417, D.
1939, III. 65) confie à des organismes privés une mission de service public. Ce
processus sera entériné par les arrêts d’Assemblée du 31 juillet 1942, Monpeurt
(Rec. p. 239 ; RDP 1943, p. 57) et du 2 avril 1943, Bouguen ( Rec. p. 86) qui ont
admis respectivement la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir contre
une décision émanant des commissions d’organisation et une autre prise à
l’égard d’un médecin par l’ordre qui organise ladite profession. C’est aussi le
cas des actes réglementaires d’une personne privée qui touchent à l’organisation
d’un service public. Toutefois, le juge estime que les actes d’une personne
privée qui ont été pris dans le cadre de l’exercice des prérogatives de puissance
publique ne sont administratifs que s’ils sont pris dans le cadre de l’exercice de
prérogatives de puissance publique (CE 13 janvier 1961, Magnier, p. 33, RDP
1961, p. 155). Pour les actes des personnes privées qui gèrent un service public
industriel et commercial, ils ne sont administratifs que s’il s’agit d’actes
réglementaires qui interviennent dans le cadre de l’organisation du service
public (TC 15 janvier 1968, Epoux Barbier, GA n° 86)
B) Les actes de droit privé des personnes publiques

Le caractère administratif des actes des personnes publiques est lié au critère
organique. Mais, des exigences matérielles permettent de remettre en
considération l’élément organique. En effet, les personnes publiques émettent
dans certains cas des actes de droit privé.
C’est ainsi que les litiges liés à l’activité des services publics industriels et
commerciaux relèvent du droit privé. C’est aussi le cas en matière de gestion du
domaine privé par la personne publique. Dans cette situation, la personne
publique a les mêmes préoccupations qu’un particulier (CE 6 mai 1966,
Formery, p. 149).
PARAGRAPHE II : Les effets

A) Entrée en vigueur
L’entrée en vigueur de tout acte administratif unilatéral permet à celui-ci de
déployer ses effets juridiques. L’entrée en vigueur exige trois conditions : l’acte

doit exister, il doit être opposable et enfin applicable (CE 28 juin 2000, Emery,
RFDA 2000, p. 1148).
1° La validité de l’acte
L’existence d’un acte est prouvée par sa signature. En effet, il est admis que
l’existence d’un acte administratif n’est pas subordonnée à sa publication ou à sa
notification (CE Ass. 21 décembre 1990, Confédération nationale des
associations familiales catholiques, p. 368). Dans l’arrêt rendu par le CES le 27
avril 1994, ASC-Dial Diop Municipalité Club contre Fédération sénégalaise de
Foot-Ball, le juge estime qu’un acte non signé est dépourvu d’existence
juridique. Par conséquent, les droits qui sont créés par un acte individuel sont
opposables à l’administration par leur bénéficiaire dès la signature (CE 19
décembre 1952, Dlle Mattei, p. 594).
2° L’opposabilité de l’acte
L’opposabilité est l’application effective d’un acte administratif unilatéral. Pour
qu’un acte soit opposable aux administrés, il doit être rendu public (CE 28
octobre 1988, Mlle Gallien, p. 606). La publicité d’un acte a pour objet de le
rendre opposable aux administrés. La publicité est assurée de manière différente
selon le type d’acte concerné. Les règlements font l’objet d’une publicité par la
publication ou l’affichage. La publication se fait par l’insertion au journal
officiel.
La loi n° 70-14 du 6 février 1970 modifiée fixant les règles d’applicabilité des
lois, des actes administratifs à caractère réglementaire et des actes administratifs
à caractère individuel précise en son article 2 que «…les actes administratifs à
caractère réglementaires deviennent exécutoires :
1° dans la Région du Cap-Vert et dans les communes de Diourbel, Kaolack,
Saint-Louis et Thiès, le 3ème jour suivant la date du dépôt au Secrétariat

général de la Présidence de la République du Journal officiel dans lequel ils
sont insérés ;
2° Dans le reste du territoire, le 5ème jour suivant la même date ;
Si l’un ou plusieurs des jours qui précèdent le 3e ou le 5e jour indiqué ci-
dessus sont un dimanche ou un jour férié, le délai est prorogé d’autant ».
D’ailleurs, en cas d’extrême urgence, ces actes peuvent être transmis avant
publication au Journal officiel aux maires et aux chefs de circonscription
administrative. Dans ce cas, ils sont applicables sous certaines conditions le
lendemain du jour de leur publication (article 3).
Dans l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat du Sénégal, le 25 août 1993, Samba
Diama Seck contre Etat du Sénégal, le juge a rappelé que la date de dépôt au
Secrétariat Général du Gouvernement du journal officiel contenant l’acte attaqué
constitue le point de départ d’applicabilité des actes administratifs
réglementaires et non celui du délai du recours pour excès de pouvoir. Le délai
est calculé à partir uniquement de la publication de l’acte réglementaire (BACE
n° 1, p. 11)
Toutefois, certains actes ne sont opposables qu’après transmission au
Représentant de l’Etat (articles 334-336 du CCL). .
Quant aux actes non réglementaires, leur publicité est variable. L’acte individuel
est en principe notifié et les décisions d’espèces sont affichées (CE 20 octobre
1999, Bailleul, Rec. p. 323). Article 5 loi n° 70-14 du 6 février 1970.
3° La non rétroactivité
L’acte administratif unilatéral ne peut produire d’effets avant sa signature. Ce
qui se traduit par la règle du non rétroactivité. Cette règle est considérée comme
un principe général du droit (CE 25 juin 1948, Société du Journal l’Aurore,
GA…).
CES 30 juillet 1997, Ndèye Binta Diop, BACE n° 1, p. 141).
Néanmoins, la jurisprudence apporte des exceptions à cette règle :

- La loi peut donner un effet rétroactif à un acte administratif ; Le CC l’a
rappelé dans sa décision n° 11/93 du 23 juin 1993 : « Considérant que la
règle de la non-rétroactivité des lois n’a de valeur constitutionnelle qu’en
matière pénale…qu’en tout autre domaine, elle est un principe général du
droit auquel la loi peut déroger ; qu’il s’en suit que le législateur est en
droit de donner un caractère rétroactif à une loi « ( DACCS, p. 90).
- En cas de régularisation d’une situation liée au retrait ou à l’annulation
d’un acte illégal. C’est notamment la situation en matière de
reconstitution de carrière (CE 26 décembre 1925, Rodière, (GA n° 42).
B) La fin
La fin administrative de l’acte administratif unilatéral s’effectue par l’abrogation

ou par le retrait.
a) L’abrogation
L’abrogation est « l’acte par lequel l’autorité administrative compétente décide,

explicitement ou implicitement, de mettre fin à l’existence de tout ou partie d’un
acte antérieur » (A. Van Lang, Dictionnaire de droit administratif, 5ème éd. p.
3). L’abrogation met fin à l’acte administratif unilatéral pour l’avenir seulement.
Une distinction est opérée entre l’abrogation des actes réglementaires et
l’abrogation des actes non réglementaires.
1- Abrogation des actes réglementaires
Concernant l’abrogation des actes réglementaires, l’administration bénéficie

d’une certaine liberté. L’abrogation est toujours possible car l’acte n’est pas
créateur de droits. Au même titre que la loi, l’acte réglementaire ne crée aucun
droit susceptible d’être acquis. En effet, « nul n’a droit au maintien de

dispositions réglementaires » (CE 26 janvier 1973, Sté Leroi, AJDA 1973, p.
252).
C’est ce qui autorise l’administration à abroger un acte avant le terme prévu de
sa fin ( CE 27 janvier 1961, Vannier, Rec. p. 60) ou avant même que l’acte
n’entre en vigueur ( CE 29 mars 2000, Confédération nationale des syndicats
dentaires ?
L’administration est dans une situation de compétence liée lorsqu’elle est saisie
dans ce sens ou à la suite d’un changement de circonstances de droit et de fait
(CE 10 janvier 1930, Despujol, Rec. p. 30, GAJA ; CE 12 mai 1976, Leboucher
et Tarandon, Rec. p. 82 ; article 3 du décret du 28 novembre 1983 ; CE Ass. 3
février 1989, Alitalia, « l’autorité compétente, saisie d’une demande tendant à
l’abrogation d’un règlement illégal, est tenue d’y déférer, soit que ce règlement
ait été illégal à la date de sa signature, soit que l’illégalité résulte de
circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date … ». Rec. p. 44, RFDA
1989, p. 387) et l’administration doit s’abstenir spontanément d’appliquer les
règlements illégaux (CE 14 novembre 1958, Ponard, Rec. p. 554).
2- Abrogation des actes non réglementaires
L’abrogation d’un acte non réglementaire est soumise à des conditions plus
rigoureuses dans la mesure où ces actes peuvent créer des droits :
L’abrogation spontanée est une faculté pour l’administration qui peut intervenir
aussi bien pour des raisons d’illégalité que pour des raisons d’opportunité.
L’abrogation constitue une compétence liée lorsque l’administration est saisie
d’une demande fondée sur l’illégalité de l’acte en cause lié à des changements
de circonstances de fait (CE 30 novembre 1990, Association les Verts, Rec. p.
339, RFDA 1991, p. 571).
L’abrogation de l’acte administratif individuel illégal est soumise aux mêmes
conditions que le retrait.
Conseil d’Etat, Section du Contentieux, 6 mars 2009, M. C., Req. n° 306084
En jugeant qu’une administration ne peut abroger une décision individuelle
créatrice de droits que dans un délai de quatre mois suivant son édiction, le
Conseil d’Etat a décidé d’étendre à l’abrogation le principe qu’il a dégagé dans
l'arrêt TERNON (Conseil d’Etat, Assemblée du Contentieux, 26 octobre 2001,
Req. n° 197018), en matière de retrait des décisions administratives
individuelles illégales.
b- Le retrait
Il emporte des effets importants et fait disparaître l’acte rétroactivement qui est
considéré comme n’ayant jamais existé. Le retrait a les mêmes effets que
l’annulation prononcée par le juge.
Le retrait vise à concilier deux impératifs : la sécurité juridique et le respect du
principe de légalité. Toute la théorie du retrait repose sur les actes administratifs
individuels créateurs de droit. Ces actes sont susceptibles de retrait tant qu’ils
peuvent faire l’objet d’une annulation contentieuse. Mais, quand l’acte crée des
droits acquis, la faculté de retirer est liée à son illégalité (première condition) et
par la non expiration du délai du recours pour excès de pouvoir (deuxième
condition)
(CE 3 novembre 1922, Dame Cachet, « d’une manière générale, s’il appartient
aux ministres, lorsqu’une décision ayant créé des droits est entachée d’une
illégalité… de prononcer eux-mêmes d’office cette annulation, ils ne peuvent le
faire que tant que les délais du recours contentieux ne sont pas expirés », Rec. p.
552 ; CS 19 avril 1967, Samba Cor Sarr, AA 1974, p. 287).
La jurisprudence relative au retrait a été codifiée par l’alinéa 2 de l’article 5 de la
loi n° 70-14 du 6 février 1970 qui dispose : «…Ils (actes administratifs à
caractère individuel) ne peuvent être retirés lorsqu’ils ont créé des droits
qu’avant l’expiration du délai de recours pour excès de pouvoir ouvert à tout
intéressé ou avant l’intervention de la décision juridictionnelle sur ce recours ».

En outre, la jurisprudence estime que l’insuffisance des mesures de publicité
peut empêcher le déclanchement du délai du recours pour excès de pouvoir à
l’égard des tiers (CS 23 mars 1966, Samba Ndoucoumane Guèye, AA 1971, obs.
Alain Bockel ; CE Ass. 6 mai 1966, Ville de Bagneux, Rec. p. 303 ; RDP 1967,
p. 339).
Par ailleurs, l’arrêt d’Assemblée du 26 octobre 2001, Ternon a permis de
dissocier le délai du contentieux du délai de retrait. Pour le juge,
« l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de
droits, illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de la décision »
( GA n° 111 ; F. Seners, Le découplage du retrait et du recours, CE Ass. 26
octobre 2001, Ternon, RFDA 2002, p. 77).
Conseil d’Etat, 13 février 2008, M. Léonard Y. c/ Ministre des Transports ;
Conseil d'Etat, 14 mars 2008, M. PORTALIS,
Le CE a aussi eu l’occasion de préciser que les décisions obtenues par fraude ne
peuvent pas créer des droits. Mais, l’administration est dans l’obligation de
respecter la procédure contradictoire en cas de retrait (CE 30 mai 1994, Mme
Diallo, Epouse Kamanga, A.B. Fall, Retrait des actes administratifs et
manœuvres frauduleuses, LPA n° 102 du 25 août 1995).
(Cf. également : Conseil d’Etat, Section du Contentieux, 6 novembre 2003,
SOULIER, Req. n° 223041 ; Conseil d'Etat, 22 janvier 2007, Ministre des
Affaires Etrangères, Req. n° 282703, cité in www.boukheloua.com, Actualités,
Rubrique - Jurisprudence droit de la fonction publique ; Conseil d’Etat, 13
février 2008, M. Léonard Y. c/ Ministre des Transports, de l’Equipement, du
Tourisme et de la Mer, Req. n° 292293 ; Conseil d'Etat, 14 mars 2008, M.
PORTALIS, Req. n° 283943, cité in www.boukheloua.com, Actualités,
Rubrique - Jurisprudence droit de la fonction publique)
SECTION II : LES CONTRATS AMINISTRATIFS

PARAGRAPHE I : L’IDENTIFICATION
Le procédé contractuel est le second procédé par lequel l'administration peut
prendre des actes.
A- La détermination législative ou réglementaire
Le contrat administratif se caractérise par l’originalité de son régime. En France

si le droit des contrats est essentiellement jurisprudentiel au Sénégal c’est le
code des obligations de l’administration loi n°65-51 du 19 juillet 1965 qui
détermine les règles applicables aux différents contrats administratifs.
Aux termes de l’article 5 du COA un contrat passé par une personne publique
peut être qualifié d’administratif par une disposition législative ou
règlementaire.
Selon l’article 6 du code « la loi ou le règlement peut à tout moment attribuer la
qualité de contrat administratif à une catégorie de conventions auxquelles une
personne morale de droit public est partie. »
C’est dans ce sens que la loi 2004-13 du 1er mars 2004 relative au contrat
d’exploitation et de transport d’infrastructure considère en son article 3 que ce
type de contrat est un contrat administratif, de même le décret du 30 mai 2002
modifié qualifie le marché public de contrat administratif.
Cette qualification peut aussi être étendue au contrat de délégation de service
public (concession) et au contrat de partenariat public privé.
B- La détermination jurisprudentielle du contrat administratif
La jurisprudence française a dégagé 2 critères pour considérer un contrat comme

administratif.
Il s’agit d’une part de critère organique c'est-à-dire une personne morale de droit
public et d’autre part du critère matériel service public et clause exorbitante de
droit commun.
1- Le critère organique
Le critère organique est aussi considéré comme le critère nécessaire c’est pour
cette raison que la jurisprudence estime que le contrat conclu entre deux
personnes privées est en principe de droit privé CE 1963 Syndicat des
praticiens de l'art dentaire du département du Nord c/ Merlin AJDA 1964
P25
Peu importe que le contrat comporte des clauses EDC CE 1961 Sté de
l'autoroute Estérel- Côte d'Azur
Peu importe que le contrat se réfère au code des MP TC 2001 Sté rue impériale
de Lyon c/ Sté LPA
Peu importe que la personne privée ait été chargée d'une mission de SP TC 1969
Sté Interlait
Il s'agit d'une règle de valeur législative TC 1986 Sté Laurent Bouillet
- il existe certaines exceptions à ce principe :
dans le cas où une des personnes privées agit au lieu et place d'une personne
publique dans le cadre d'un mandat ;
il peut s'agir d'un mandat explicite ou tacite CE 1990 Ministre de l'agriculture
contre Beaufils ;
il peut s'agir d'un mandat implicite par lequel la personne privée a agi pour le
compte de la personne publique CE 1975 Sté d'équipement de la région
montpelliéraine
Contrats ayant pour objet les travaux routiers ou autoroutiers de l'Etat sont
administratifs CE 1963 Sté entreprise Peyrot
Le TC est allé plus loin dans sa décision du 21 mars 1983 UAP, dans cette
affaire le juge préconise « qu’un contrat conclu entre deux personnes publiques
revêt en principe un caractère administratif impliquant la compétence des
juridictions administratives. »

- CAA Marseille 2007 commune d'Alet-les-bains : contrat de fourniture d'eau
conclu entre deux communes avait été conclu pour une durée de trente ans. La
commune « fournisseur » n'a pas voulu renouveler le contrat.
La cour ne reprend pas le considérant de principe de l'arrêt UAP mais : « si le
contrat, eu égard à son objet et en l'absence de toute clause exorbitante de droit
commun, fait naître entre les parties des rapports de droit privé ».
Cette jurisprudence a été reprise par l’article 8 du COA qui dispose « seules les
conventions auxquelles une personne morale de droit public est partie peuvent
constituer de contrat administratif par nature. »
L’article 9 reprend l’exception en précisant que toutefois, les contrats conclus
entre les personnes privées peuvent être administratifs si l’un des cocontractants
a traité pour le compte d’une personne morale de droit public.
2- Le critère alternatif (ou matériel)
Cette seconde condition est relative d’une part à la présence d’éléments

exorbitants de droit commun et d’autre part à la participation à l’exécution d’une
mission de service public.
C’est la jurisprudence française dans l’arrêt du 21 décembre 1912 contrat est
administratif s'il contient des clauses EDC CE 1912 Sté des granits
porphyroïdes des Vosges. Le terme de clause EDC ne figurait pas dans l'arrêt
mais l'idée était là : le contrat conclu par la ville de Lille pour l'achat de pavés
est privé car il doit « être livré selon les règles et conditions des contrats
intervenus entre particuliers ». La clause exorbitante de droit commun est
considérée comme étant une clause créant des droits et obligations « étrangères
par leur nature à celles qui sont susceptibles d’être consentis par quiconque dans
le cadre des lois civiles et commerciales. » TC 15 novembre1999 Cmne de
Bourisp.

La jurisprudence française a évolué concernant le critère de la clause EDC en
utilisant le régime exorbitant de droit commun. CE 19 janvier 1973 société
d’exploitation électrique de la lumière du Sant.
Au Sénégal les articles 12 et 13 du COA traitent les clauses EDC.
Ainsi l’article 12 précise que peuvent être considérés comme administratifs les
contrats qui utilisent les procédés de gestions publiques, ils peuvent se
manifester par la présence de clauses EDC. C’est ainsi que la clause EDC peut
résulter de la rupture d’égalité contractuelle, de l’exclusion d’une règle
spécifique, du régime juridique du contrat ou encore de l’octroi à l’un des
cocontractants de prérogatives importantes à l’égard des particuliers.
Le but du service public peut avoir une influence sur la nature administrative du
contrat, CE 4 mars 1910 Thérond. Cette jurisprudence a été confirmée par les
arrêts du 20 avril 1956Epoux Bertin, CE 1956 Consorts Grimouard.
Si la jurisprudence a insisté pendant plusieurs années sur la nécessité d’une
participation directe du cocontractant à la mission du SP voir TC 23 novembre
1963 Dame veuve Mazerand, elle s’est tournée dans un second temps vers un
critère plus large.
Ainsi les contrats conclus pour l'exécution même d'un SP ont pour objet de
confier au cocontractant l'exécution directe et immédiate d'une mission de SP
CE 1985 Association Eurolat et Crédit foncier de France
De même les contrats conclus pour les besoins du SP constituent une modalité
d'exécution du SP CE 1974 Sté La maison des Isolants de France
Au sens de l’article 10 du COA sont considérés comme administratifs, les
contrats comportant une participation directe du cocontractant de
l’administration à l’exécution du service public.
PARAGRAPHE II : LA FORMATION DU CONTRAT ADMINISTRATIF

A- Le choix du cocontractant

Plusieurs modalités sont prévues pour le choix du cocontractant de
l’administration, mais dans le cadre des marchés publics, le décret 2002-550 du
30 mai 2002 fait l’état d’appel d’offre de l’adjudication et de l’entente directe.
Toutefois, l’adjudication est pratiquement plus utilisée comme mode de
passation des marchés publics.
1- L’appel d’offre
C’est un mode de conclusion des marchés publics qui permet à l’administration
de choisir librement son cocontractant après une mise en concurrence préalable
des candidats.
L’appel d’offre est prévu par l’article 35 du COA et il est organisé par le
chapitre 3 du titre II du code des marchés publics article 47 à 62. C’est ainsi que
le code opère la distinction entre l’appel d’offre ouvert et restreint.
Toutefois les marchés d’étude font toujours l’objet d’un appel d’offre restreint.
Au plan formel, l’appel d’offre doit être publié au moins 30 jours avant la date
limite fixée pour la réception des offres.
Au plan procédural l’appel d’offre nécessite l’ouverture des plis ensuite l’étude
des offres et enfin la désignation de l’attributaire.
2- La phase directe (entente directe)

Cette procédure est prévue par l’article 36 du COA. Dans le code des marchés
publics l’expression de marché de gré à gré est utilisée. Dans ce cadre, l’article
75 du CMP définit le marché de gré à gré comme un marché dans lequel
« l’autorité contractante engage directement la discussion qui lui parait utile
avec les candidats de son choix et attribue le marché au candidat qu’elle a
retenu ».
Mais le marché pour entente directe ne peut être passé que sous certaines
conditions parmi lesquelles la nécessité de respecter les fournitures qui sont
brevetées et pour certaines fournitures aussi elles ne peuvent être obtenues

qu’auprès d’un fournisseur ou entrepreneur donné en cas d’extrême urgence ou
encore quand il s’agit de protéger l’intérêt supérieur de l’Etat.
B- La forme des contrats administratifs : le cahier de charge

La forme des contrats administratifs est en principe libre. En effet, l’Etat peut
passer un contrat administratif par simple échange de lettre Cour d’appel de
DKR 3février 1978 Agratrade c/Soadip.
Mais certains contrats sont soumis à des formes particulières faisant intervenir le
cahier de charge.
Les cahiers de charge sont des documents administratifs constitués de la manière
suivante :
Les cahiers de clauses administratives générales qui fixent les dispositions
administratives applicables à tous les marchés de même nature.
Les cahiers de prescription spéciale qui précisent les clauses applicables a
chaque marché.
Les cahiers de clauses techniques qui précisent les conditions et spécifications
applicables à tous les marchés de même nature.
Une distinction est opérée entre les cahiers de charge des marchés publics qui
ont une nature contractuelle et les cahiers de charge des contrats de concession
ou encore de travaux publics qui ont un caractère mixte en raison de la présence
de clauses règlementaires régissant les relations du concessionnaire avec les
usagers, CE 21 décembre 1906 syndicat des propriétaires et contribuables du
quartier de SEGUEY TIVOLI
C- La conclusion des contrats administratifs

Le contrat nécessite un accord de volonté pour sa conclusion. Il est sous cet
angle soumis au respect de certaines conditions parmi lesquelles celles relatives
à la signature et au respect des règles de la comptabilité publique.

1- La signature
L’article 47 du COA précise que parmi les conditions de validité des contrats
administratifs figurent la signature de l’autorité administrative qui a qualité pour
engager la personne morale de droit public.
Pour l’Etat il s’agit en général des Ministres, pour les collectivités locales les
exécutifs locaux et pour les établissements publics les Directeurs. Ce principe
comporte certaines exceptions liées notamment à la délégation de signature ou
encore à l’autorisation préalable. C’est ainsi que dans l’arrêt du conseil d’Etat du
29 juillet 1998 Gouverneur de Tambacounda c/ conseil régional de
Tambacounda, le juge a sanctionné une convention signée par le président du
conseil sans avoir obtenu au préalable l’autorisation dudit conseil.
2- Le respect des règles de la comptabilité publique

Aux termes de l’article 17 du COA le contrat administratif ne peut être conclu
que s’il correspond à des crédits budgétaires pour son exécution. Le même
article ajoute que cette disposition n’est pas opposable au cocontractant de la
personne publique.
Toutefois, l’article 18 de la loi de finances du 20 juin 1972 fait du respect des
règles de la comptabilité publique une condition de validité des contrats
administratifs.
Cette disposition est confirmée par l’article 6 du CMP qui précise que la
conclusion des contrats administratifs « est subordonnée à l’existence de crédits
budgétaires suffisants et au respect des règles desdits organismes publics ».
PARAGRAPHE III : L’EXECUTION DES CONTRATS

ADMINISTRATIFS
A- Les prérogatives de l’administration

Le chapitre 5 du titre III du livre 1er du COA est consacré à l’intervention de
l’administration dans l’exécution du contrat.
A cet effet l’administration bénéficie tout d’abord d’un pouvoir de modification
unilatérale ensuite de direction et de contrôle enfin d’un pouvoir de sanction
1- Le pouvoir de modification unilatérale

Malgré l’existence de controverse sur cette question, le pouvoir de modification
unilatéral est confirmé par la jurisprudence CE 10 janvier 1902 compagnie
nouvelle du gaz Déville-Lès-Rouen, ensuite le conseil d’Etat français a reconnu
sur le droit dont bénéficie l’administration d’exiger de son cocontractant une
adaptation au besoin du service. D’ailleurs ce pouvoir de modification existe
même en l’absence de texte.
Dans le même sillage, les articles 106 et suivants du COA insistent sur le
pouvoir de modification unilatérale en fixant toutefois certaines limitations.
L’article 109 dispose « l’administration peut exceptionnellement modifier de
façon unilatérale certaines stipulations du contrat ».
Ce pouvoir existe en dehors de toute disposition légale ou contractuelle.
L’article 112 précise que la modification unilatérale ne peut consister dans la
fixation d’un nouvel objet du contrat ou aboutir à un bouleversement général de
l’économie du contrat.
2- Pouvoir de direction et de contrôle

L’administration peut à tout moment effectuer certains contrôles pour vérifier la
bonne exécution du contrat et donner en même temps des ordres au
cocontractant. Cette intervention est justifiée par l’article 106 du COA qui
dispose qu’en raison des nécessités du SP, l’administration peut intervenir dans
l’exécution du contrat pour exercer son contrôle sur son cocontractant ou
modifier unilatéralement les dispositions du contrat.

Il n’est pas nécessaire que ce pouvoir de contrôle et de direction soit prévu par
des stipulations contractuelles article 108 du COA.
3- Le pouvoir de sanction
Les sanctions applicables au cocontractant de l’administration sont déterminées
par les articles 78 à 88 du COA. Ces sanctions sont prononcées après une mise
en demeure et elles peuvent prendre des formes variées. Elles peuvent être
pécuniaires, coercitives ou encore résolutoire.
Les sanctions pécuniaires sont les moins graves, elles concernent les amendes et
pénalités ou encore certains dommages et intérêts.
En France c’est l’arrêt du conseil d’Etat du 31 mai 1907 Deplanque qui pose le
principe de l’application des sanctions qui sont possibles même à l’absence de
texte.
Quant aux sanctions coercitives, elles peuvent intervenir en cas de faute ou à
l’absence de faute de la part du cocontractant.
En cas de faute l’administration substitue un tiers au frais des risques du
cocontractant. Ce dernier peut faire l’objet à la limite d’une mise sous seulette.
En l’absence de faute il est possible d’assurer la continuité du service public en
prenant des sanctions coercitives notamment dans le domaine de la concession.
Enfin la sanction la plus grave est la résiliation du contrat au tort du
cocontractant.
Aux termes de l’article 137 du COA il s’agit du pouvoir qui existe même en
l’absence de texte. Toutefois en cas de résiliation du contrat de concession, le
juge doit intervenir saut si l’administration se voit reconnaitre ce droit par une
stipulation de la convention. La résiliation peut aussi intervenir dans l’intérêt du
service. Dans ce cas il ne s’agit pas d’une sanction car aucune faute n’est
reprochée au cocontractant CE 2 mai 1958 Distillerie de Magnac Laval.
B- Les droits du cocontractant (l’équilibre financier)

Le cocontractant de l’administration bénéficie d’une aide financière pour lui
permettre de surmonter les aléas de la situation politique, économique ou encore
matérielle. C’est ainsi que l’obligation de l’administration pour rétablir
l’équilibre financier a été consacré par la jurisprudence et reprise par le COA.
Ces obligations résultent essentiellement du fait du prince, de l’imprévision et
des sujétions imprévues.
Il faut dire que la force majeure est toujours considérée comme une cause
exonératoire de responsabilité contractuelle. CE, 29 janvier 1909 compagnie des
messageries maritimes.
1- Le fait du prince
Le fait du prince est aussi considéré comme un aléa administratif. L’expression
n’est pas utilisée par le COA mais son contenu est déterminé par les articles 113
à 116 du COA. Le fait du prince peut résulter de l’intervention de mesures
législatives ou règlementaires portant directement atteinte aux stipulations
contractuelles ou encore, et c’est ce qui est souvent admis de l’utilisation par
l’administration contractante de son pouvoir de modification unilatérale.
Le fait du prince a pour objet de rendre plus difficile l’exécution du contrat. Si
l’intervention de l’administration cause un préjudice le cocontractant de
l’administration aura droit à une indemnisation intégrale article 116 COA. En
effet, l’indemnisation doit couvrir aussi bien le préjudice subi que le manque à
gagner CE, du 11 mars 1910 compagnie française des tramways.
2- L’imprévision
Cette théorie jurisprudentielle permet au cocontractant de l’administration
victime d’un aléa économique d’obtenir une aide financière de la part de
l’administration pour poursuivre l’exécution du contrat malgré les conditions
plus difficiles. C’est l’arrêt du CE 30 mars 1916 gaz de bordeaux qui précise les
conditions d’application d’une telle théorie.

Tout d’abord l’événement qui est à l’origine de l’imprévision doit avoir un
caractère anormal et imprévisible. Ce qui signifie qu’il doit avoir déjoué toutes
les prévisions des parties aussi bien par rapport aux aspects économiques que
par rapports aux aspects naturels.
Ensuite l’événement doit être indépendant de la volonté du cocontractant.
Enfin l’événement doit engendrer un bouleversement de l’économie générale du
contrat qui va au-delà d’une simple rupture de son équilibre financier.
En cas d’imprévision conformément aux articles 121 à 126 COA le
cocontractant doit continuer de poursuivre l’exécution du contrat.
Quant à l’administration elle doit contribuer au paiement d’une indemnité
d’imprévision qui se traduit par une prise en charge partielle du déficit article
129 COA.
3- Les sujétions imprévues

La sujétion imprévue est définie aux termes de l’article 118 COA comme « le
fait matériel extérieur aux contractants qui ne pouvait raisonnablement être
envisagé au moment de la conclusion du contrat et qui entraine une difficulté
anormale d’exécution ».
La sujétion imprévue est surtout utilisée pour permettre d’indemniser les
entrepreneurs qui contractent des difficultés imprévisibles dans l’exécution des
marchés de travaux publics (état du sous-sol intempéries. Le cocontractant dans
ce cas a droit à une indemnisation intégrale article 120 du COA.
Cette indemnisation peut constituer soit en un supplément de prix soit à un
nouveau prix. Le contrat administratif prend fin lorsque les obligations des
parties ont été intégralement exécutées. Toutefois des litiges peuvent apparaitre
dans le cadre de l’exécution du contrat ce qui nécessite l’intervention du juge.

CHAPITRE V : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE
L’ADMINISTRATION
Dans l’Etat de droit, le contrôle juridictionnel constitue le moyen le plus efficace
pour assurer à la fois, la protection des administrés contre les cas d’illégalité de
l’administration et l’objectivité de l’action administrative.
Le contrôle juridictionnel accorde une place importante au recours pour excès de
pouvoir et au recours de plein contentieux.
SECTION I LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR
Le droit administratif est régi par le principe selon lequel, tous les actes de
l’Administration doivent être conformes aux règles de droit qui leurs sont
supérieures.
L’objet du recours pour excès de pouvoir est de faire respecter cette hiérarchie
par l’administration.
Il est défini comme un recours juridictionnel intenté contre un acte d’une
autorité administrative et tendant à faire prononcer l’annulation dudit acte en cas
d’illégalité. Il est par conséquent, considéré comme l’élément de la sanction du
principe de légalité.
Cette fonction juridictionnelle au Sénégal est la réforme du 7 août 2008, confiée
à la Cour Suprême qui est devenue « juge en premier et dernier ressort de
l’excès de pouvoir des autorités exécutives, ainsi que de la légalité des actes des
collectivités locales… » (Article 19). Par conséquent, le recours pour excès de
pouvoir, à la différence du recours de plein contentieux est porté directement
devant une haute juridiction dans sa formation administrative.
Il faut noter que le recours pour excès de pouvoir est considéré comme un
recours objectif (un procès fait à un acte), d’ordre public (il existe sans texte) et
d’utilité publique (il s’exerce de manière pratique) Conseil d’Etat du 17 février
1950, Dame Lamotte.
En plus de ces trois caractères, il est aussi non suspensif. La non suspension de
l’exécution de la décision découle du principe du privilège du préalable selon
lequel, l’administré doit d’abord exécuter une décision avant de la contester
devant le juge. L’arrêt rendu en assemblée par Conseil d’Etat le 2 juillet 1982,
Huglo et autres (AJDA 1982, p. 657 et s.) considère, à cet égard, le principe du
caractère exécutoire de l’acte administratif unilatéral comme une règle
fondamentale du droit public.
Toutefois, une exception a été introduite avec le sursis à exécution des actes des
autorités administratives. Le sursis à exécution ne peut être accordé que si les
moyens invoqués paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et si le préjudice
encouru par le requérant est irréparable ».
C.S, 5 Avril 1978, Emile Wardini, Ketty Thiam, CS. 20 juillet 1978,
Dans la pratique, le juge est assez prudent quant à l’octroi du sursis à exécution
(M.S. Diouf, Le sursis à exécution des décisions administratives devant le
Conseil d’Etat, EDJA, n° 53, avril-juin 2002, p. 51 et s.).
Mais, les procédures d’urgence ont été fondamentalement modifiées en France
avec l’institution par la loi du 30 juin 2000 de deux nouvelles procédures : le
référé- suspension et le référé-liberté.
PARAGARAPHE 1 : Les conditions de recevabilité du recours pour excès

de pouvoir
Pour que le juge puisse se prononcer au fond sur la régularité d’un acte
administratif, la requête doit se conformer à certaines exigences. C’est un
préalable pour que la prétention puisse être examinée au fond. Les règles de
recevabilité sont d’ordre public. Les conditions de recevabilité tiennent
généralement au requérant, à l’acte attaqué, à la procédure et à l’absence
d’autres voies de droit.

A- La condition tenant au requérant (l’intérêt à agir)
La qualité du requérant est importante en matière de recours pour excès de

pouvoir. Il s’agit de se demander qui peut former un recours pour excès de
pouvoir ? S’agissant d’un recours d’utilité publique et objectif, la logique aurait
voulu que toute personne ait saisi le juge en cas de litige.
Mais, en France, c’est surtout pour des raisons pratiques liées au risque
d’encombrement des juridictions que l’accès a été restreint.
C’est ainsi que le requérant doit nécessairement avoir un intérêt à agir direct et
personnel à ce que l’acte soit annulé.
En effet, « pas d’intérêt, pas d’action ». Maurice Hauriou faisait état d’un intérêt
froissé ou troublé.
L’arrêt Casanova rendu le 29 mars 1901 par le Conseil d’Etat avait posé le
principe que la qualité de contribuable d’une collectivité locale suffit à donner
un intérêt pour attaquer tous les actes susceptibles d’entraîner des dépenses pour
ladite collectivité. (Recours contre la création d’un service médical communal
(GA n° 8).
CS 22 janvier 1975, Ousmane Diallo (GDJAS p. 54).
« Considérant qu’en sa seule qualité de candidat aux élections présidentielles et
législatives, le requérant ne justifie pas d’un intérêt direct et personnel, lui
donnant qualité pour attaquer le décret n° 92-187 » (CES du 25 août 1993, Iba
Der Thiam contre Etat du Sénégal, BACE n° 1, p. 8).
L’intérêt peut aussi être moral ou éventuel : même si la décision ne prive le
requérant d’aucun droit et ne lui accorde aucun avantage, le requérant peut avoir
intérêt à ce que la décision soit annulée. C’est le cas d’anciens élèves d’un
établissement qui ont intérêt à attaquer la réglementation qui permet d’attribuer
lesdites cartes à des personnes qui n’ont pas un tel statut. C’est le cas de l’intérêt
à agir d’agents pour « demander l’annulation de nominations faites dans leurs
propres corps dès lors qu’ils estiment que celles-ci portent atteinte aux droits

qu’ils détiennent de leur statut et aux prérogatives attachées à l’exercice de leur
fonction » (CES 26 janvier 1994, Alla Ngom et autres, BACE n° 1).
L’intérêt peut être collectif. Une jurisprudence classique jugeait qu’une Union
syndicale ne pouvait agir contre une décision qui affecte directement les intérêts
d’une des organisations qu’elle regroupe (CE 16 février 1940, Union nationale
des syndicats des grandes pharmacies de France Rec. p. 67 ; CE 5 juin 1953,
Syndicat des commerçants importateurs et exportateurs de l’Afrique équatoriale
française Rec. p. 270). Cette jurisprudence est assise sur le principe selon lequel
« nul ne plaide par procureur » qui est illustrée par l’arrêt du 28 décembre 1906,
Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges (RDP 1907, p. 25 ; GA 16ème éd. n°
18) qui juge que les syndicats professionnels ne peuvent intervenir au nom
d’intérêts individuels sans y être autorisés par un mandat spécial. Cette
jurisprudence sera abandonnée par l’arrêt d’Assemblée rendu le 12 décembre
2003, Syndicat CGT des personnels des affaires culturelles (AJDA 2 février
2004, p. 201).
Au Sénégal, voir M. Debène, L’action syndicale devant la Cour Suprême du
Sénégal, Note sous Cour Suprême du Sénégal, 2ème Section, 25 mars 1981,
Syndicat unique et Démocratique des enseignants du Sénégal (SUDES), RIPAS
n° 3, janvier-mars 1982, pp. 151-159 ; GDJAS p. 543 et s.
B- La condition relative à l’acte attaqué (la nécessité d’un acte décisoire)

L’acte attaqué doit être un acte d’une autorité nationale. CS 26 mai 1961,
Alioune Ndiaye, GDJAS, p. 48).
L’acte attaqué doit être un acte décisoire, c’est-à-dire, qui modifie
l’ordonnancement juridique.
Acte qui défère le requérant devant un conseil de discipline : « Attendu que la
décision attaquée est seulement le point de départ d’une procédure susceptible
d’aboutir à une sanction disciplinaire ; que par suite le requérant n’est pas

recevable à l’attaquer directement par la voie du recours pour excès de pouvoir »
(Amadou Alpha Kane, GDJAS, p. 48).
Il en est ainsi le décret, qui se borne à constater un fait, la démission du
Président du Conseil constitutionnel, n’est pas une décision susceptible de
recours pour excès de pouvoir au sens de l’article 35 de la loi sur le Conseil
d’Etat… » (CES 25 août 1993, Professeur Iba Der Thiam contre Etat du
Sénégal, BACE n° 1,…). CES 28 juin 1995, Farba Mbacké Ndiaye (BACE n° 1,
p. 99) un acte qui constate une situation administrative ne peut faire l’objet d’un
recours pour excès de pouvoir : « Considérant que l’arrêté susvisé est un acte
déclaratif » qui ne fait que constater une situation de fait ; qu’il s’en suit qu’il
n’a aucune valeur de décision administrative susceptible de recours pour excès
de pouvoir »
Recours contre le décret n° 2000-950 du 10 novembre 2000 organisant un
référendum sur la nouvelle constitution : « Considérant que la décision du
Président de la République de recourir,…est un acte de gouvernement
insusceptible de recours pour excès de pouvoir… » (CES 4 janvier 2001, Parti
Socialiste et Union pour le Renouveau de la Démocratie Etat du Sénégal, non
publié).
C- La condition relative à la procédure et au délai

- Procédure
L’article 34, alinéa 2 de la loi organique relative à la CS précise que « ni
l’administration, ni le défendeur ne sont tenus de constituer un avocat ». Voir
aussi article 73 LOCS.
La requête doit à peine d’irrecevabilité indiquer les éléments suivants :
«1. Les noms et domiciles des parties ;
2. contenir un exposé sommaire des faits et moyens ainsi que les conclusions ;
3. être accompagnée, soit de l’expédition de la décision juridictionnelle attaquée
et, le cas échéant, de la copie de la décision infirmée ou confirmée, soit de la

décision administrative attaquée ou d’une pièce justifiant du dépôt de la
réclamation ».
CE 28 août 1993, Pierre Rossi (BACE n° 1, p. 9) :
4- la signification de la requête à la partie adverse (l’omission entraîne la
déchéance du requérant)
5- la consignation d’une amende de 5000fcfa
CES du 25 mars 2004, 1ère Section, Excès de pouvoir, Assane Seydi contre Etat
du Sénégal : non-respect de consigner une amende de 5 000 F et de signifier sa
requête à la partie adverse par exploit d’huissier dans le délai de deux mois
suivant la saisine du Conseil d’Etat ;
CE n° 5/04 du 26 février 2004, 1ère Section, Excès de pouvoir, Directeur
Général de l’Hôtel les Filaos contre Etat du Sénégal (absence d’exposé
sommaire des moyens).
- Délai
Le délai pour se pourvoir est de deux mois. Ce délai court de la date de
publication de la décision attaquée à moins qu’elle ne doive être notifiée ou
signifiée, auquel cas le délai court de la date de la notification ou de la
signification. CS 5 janvier 1978, Cheikh Anta Diop (GDJAS pp. 68-69).
Au cas où le requérant décide d’introduire un recours administratif gracieux
hiérarchique ou de tutelle le silence gardé plus de quatre mois sur une
réclamation par l’autorité compétente vaut décision de rejet. Le délai de deux
mois pour se pourvoir contre le rejet d’une réclamation court de la décision
explicite de rejet de la réclamation, et, au plus tard, à compter de l’expiration de
la période de quatre mois prévue au présent alinéa.
Toutefois, avant de se pourvoir contre une décision administrative, les intéressés
peuvent présenter dans le délai du recours pour excès de pouvoir un recours
administratif hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision.

Le silence gardé plus de quatre mois par l’autorité compétente sur le recours
administratif préalable vaut décision de rejet. Le délai de deux mois prévu ci-
dessus ne commence à courir qu’à compter de la notification de la décision de
rejet du recours administratif, et, au plus tard, de l’expiration de la période de
quatre mois prévue au présent alinéa ».
Le requérant se fonde sur la date de dépôt du journal officiel au Secrétariat
général de la Présidence et non sur la date de publication pour introduire le
recours : CES 25 août 1993, Samba Diama Seck.
D- L’absence d’autres voies de droit : l’exception du recours parallèle

Le recours en annulation n’est pas recevable contre les décisions administratives
lorsque les intéressés disposent, pour faire valoir leurs droits, du recours
ordinaire de pleine juridiction ».
Dans l’arrêt rendu par la CS, le 12 juillet 1972, Souleymane Cissé (GDJAS, p.
20), le juge a rappelé les tribunaux du travail demeurent compétents en cas de
litige entre l’administration et son personnel contractuel. Le juge soulève ici
l’exception du recours parallèle parce que le requérant peut s’adresser au
tribunal du travail au lieu de saisir le juge administratif. Il en est de même en
matière de contentieux contractuel où le requérant doit saisir le juge de plein
contentieux.
Voir aussi CES 27 avril 2000, El Hadj Diop et Jack Henderson).
PARAGRAPHE 2 : Les cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir

Si les conditions de recevabilité sont remplies, le juge administratif examine la
demande au fond. Ce qui permet au juge de vérifier si la décision contestée est
légale ou non. Ce contrôle qui comporte plusieurs modalités est appelé « cas
d’ouverture » ou « moyens d’annulation ». Ils correspondent aux irrégularités
qui doivent être invoqués par le requérant pour demander l’annulation de l’acte
administratif unilatéral. Il s’agit de moyens juridiques. A la différence des

conditions de recevabilité cumulatives, les cas d’ouverture sont alternatifs et
relèvent de la légalité externe et la légalité interne.
A- La légalité externe
La contestation d’un acte sur la base de la légalité externe porte sur la manière
dont l’acte a été édictée et non sur son contenu.
Trois moyens caractérisent la légalité externe : l’incompétence, le vice de
procédure et le vice de forme.
1- L’incompétence ou vice relatif à l’auteur de l’acte

L’incompétence est « l’inaptitude d’un agent à accomplir un acte qui pouvait
être fait, ou qui devait être pris par un autre agent » (A. Van Lang, Dictionnaire
de Droit administratif, 5ème éd.).
L’inaptitude peut aussi concerner des organismes collectifs.
C’est un moyen d’ordre public qui doit être soulevé par le juge, même si le
requérant omet de l’invoquer à l’appui de son recours (J.-L. Pissaloux,
Réflexions sur les moyens d’ordre public dans la procédure administrative
contentieuse, RDP 1999, p. 781). C’est aussi pour cette raison qu’il est
sanctionné le plus sévèrement. C’est d’ailleurs le premier moyen qui a été
dégagé par le Conseil d’Etat dans un arrêt du 4 mai 1826, Landrin.
L’incompétence dans ce cas se manifeste de plusieurs manières : l’incompétence
matérielle, l’incompétence temporelle, l’incompétence territoriale et
l’incompétence personnelle et l’usurpation de pouvoirs qui est la plus grave.
- L’incompétence matérielle (rationae materiae)

C’est le type d’incompétence le plus fréquent et il résulte de l’intervention d’une
autorité administrative dans un domaine (matière) qui relève d’une autre autorité
administrative. Dans l’arrêt de la Cour Suprême du 5 juillet 1979, Aminata Sall
et autres, le juge annule un décret du Président de la République qui portait

exclusion d’étudiants de l’Université de Dakar, aux motifs que le pouvoir
disciplinaire sur les étudiants qui avait été exercé par le Président de la
République appartenait aux instances décisionnelles de l’université (Conseil
provisoire de l’Université institué au sein de l’Assemblée d’université). Le
Président de la République, est par conséquent, incompétent matériellement. Un
préfet de Département est aussi incompétent pour mettre fin aux fonctions d’un
président de communauté rurale. C’est une compétence du Président de la
République, conformément à l’article 217 du CCL (CES, 30 juin 1998,
Mamadou Sow et autres, Répertoire du CREDILA).
- L’incompétence temporelle (rationae temporis)

C’est l’hypothèse dans laquelle l’agent ou l’organe administratif prend une
décision avant sa désignation, nomination, après cessation de fonctions ou
encore en dehors des délais impératifs (CE 22 novembre 1963, Dalmas et
Polignac, Rec. p. 565) ou sessions régulières.
C’est en d’autres termes, le fait pour une autorité administrative d’exercer un
pouvoir qu’elle ne détient plus ou qu’elle ne détient pas encore. Dans l’arrêt
rendu par la Cour Suprême, le 28 avril 1971, Issaga Keïta ( ), le juge a
annulé un arrêté modifiant la répartition des places dans un concours au motif
que l’autorité administrative est dessaisie quant à la répartition des postes, entre
les candidats, une fois que les opérations du concours ont commencé. Voir aussi,
CE 22 juin 2005, Mme Talazac, AJDA 3 octobre 2005, p. 1849 et s. conclusions
Emmanuel Glaser.
- L’incompétence territoriale (rationae loci)

Elle résulte généralement du fait d’une autorité administrative qui prend une
mesure, alors qu’elle est dans un lieu différent de celui où elle devait se trouver.
Dans l’arrêt rendu par la Cour Suprême, le 29 janvier 1975, Séga Seck Fall ( ),
le Secrétaire Général d’un syndicat qui venait d’être dissout, avait soulevé,

parmi ses moyens l’incompétence territoriale du Président de la République.
Mais, le juge a eu à préciser « qu’aucune disposition constitutionnelle ou
législative n’impose comme condition à l’exercice par le Président de la
République du pouvoir de signer les décrets qui lui est conféré par l’article 37 de
la Constitution qu’il se trouve au moment de la signature sur le territoire
national ». Pour confirmation, DECRET N°2008 -1018 du 27-08-2008 mettant
fin aux fonctions d'un ministre et fixant la composition du gouvernement signé à
Genève.
Toutefois certaines formes d’incompétence territoriale peuvent être
sanctionnées. Il en est ainsi d’un arrêté préfectoral qui réglemente la circulation
sur un chemin situé dans un département voisin (CE 3 février 1926, Société
d’Exploitation forestière de Paimpont, Rec. p. 114) ou d’un comité régional d’un
ordre professionnel qui prend une décision concernant un membre ne résidant
pas dans la région (CE 3 mars 1948, Baudouin, Rec. p. 110).
- L’incompétence personnelle (rationae personae)
Cette forme d’incompétence se manifeste si l’acte a été pris par une personne
qui appartient à l’Administration, mais n’étant pas habilitée à prendre lesdits
actes au nom des personnes publiques. C’est le cas d’un acte pris par le
Secrétaire général de la préfecture à la place du préfet (CE 13 mai 1998
Mouhamadou ndiaye).
- L’usurpation de pouvoir
Il s’agit de la forme d’incompétence la plus grave et elle résulte du fait d’un
individu qui n’a aucun rapport avec l’Administration et qui se permet de prendre
des actes administratifs. L’usurpation de pouvoirs entraîne l’inexistence
juridique de l’acte. En cas d’inexistence, une décision est déclarée nulle et non
avenue (F. Wodié, L’inexistence des actes juridiques unilatéraux en droit
administratif français, AJDA 1979, p. 76). C’est ainsi que dans l’arrêt du CES

du 27 avril 1994, ASC-Dial Diop a estimé « qu’une décision qui ne comporte ni
les noms, ni les signatures des membres du Comité Directeur qui ont participé à
son élaboration » doit faire l’objet d’une déclaration de nullité (BACE n° 1, p.
62). En principe, dans cette situation, le juge peut être saisi sans conditions de
délai.
- Les tempéraments aux règles de compétence
Un certain nombre de tempéraments sont apportés aux règles de compétence
pour les assouplir. Ils reposent sur la nécessité d’assurer la continuité du service
public. Nous allons retenir les délégations et les dérogations
Les délégations
Le titulaire d’une compétence, le délégant, transmet pour un temps, l’exercice de
cette compétence à l’autorité qui lui est subordonnée, le délégataire ou le
délégué.
La délégation de compétence revêt deux formes, la délégation de pouvoir
(transfert du pouvoir du supérieur au subordonné) et la délégation de signature
(transfert au subordonné la tache matérielle de la signature).
Pour les conditions de validité des délégations
o Prévues par un texte législatif ou réglementaire ;
o Elles doivent être partielles (le délégant ne peut pas être dépouillé de
tous ses pouvoirs au profil du délégué) ;
o Elles doivent être publiées pour être opposables aux tiers ;
o Elles émanent du titulaire donc la subdélégation est interdite.
Pour les effets
o Dans la délégation de compétences le délégataire agit en son
propre nom tandis que dans la délégation de signature, le
délégataire agit au nom du délégant ;
o Dans la délégation de pouvoir, le délégant est dessaisi de ses
attributions, alors que la délégation de signature n’implique pas

dessaisissement du délégant il peut évoquer une affaire du
domaine délégué ;
o La délégation de pouvoir peut survivre au delà du délégant (sauf si
elle a été révoquée), tandis que la délégation de signature cesse
avec le changement dans la personne du délégant ou du
délégataire.
Les dérogations
En effet, le juge utilise parfois la théorie du fonctionnaire de fait ou de
l’apparence afin d’éviter l’annulation d’actes illégaux.
Dans l’arrêt du CE du 5 mars 1948, Marion (D. 1949, p. 147, Rec. 113), le juge
estime que des actes pris par des personnes incompétentes « n’étaient pas
étrangers à la compétence légale des autorités municipales ; que dans la mesure
où les circonstances exceptionnelles nées de l’invasion leur conféraient un
caractère de nécessité et d’urgence, ils devaient, bien qu’émanant de l’autorité
de fait substituées auxdites autorités, être regardés comme administratifs ».
L’usurpation de pouvoirs aurait dû entraîner l’inexistence des actes, mais le juge
applique la théorie du fonctionnaire de fait en se fondant sur les circonstances
exceptionnelles et au nom de l’intérêt général. Pour une application de la théorie
du fonctionnaire de fait en période normale, voir CE 16 mai 2001, Préfet de
Police contre Mtimet (AJDA 20 juillet-20 août 2001, p. 647). Voir aussi, E.
Jouve, réflexions sur la notion d’apparence en droit administratif français, RDP
1968, p. 283.
2- Le vice de procédure
L’infraction aux règles de procédure ou l’irrégularité dans la procédure concerne
« la méconnaissance des règles organisant la procédure d’élaboration des
décisions » (R. Chapus, Droit Administratif général, Tome 1, 15ème éd. p. ). Le

vice de procédure porte d’une part, sur la procédure contradictoire et d’autre
part, sur la procédure consultative.
 la procédure contradictoire
Le respect de la procédure contradictoire a pour objet d’assurer le droit de la
défense conformément aux principes généraux du droit. Dans l’arrêt rendu par la
Cour Suprême, le 28 janvier 1981, Ndiogou Sall contre Etat du Sénégal, le juge
a annulé une sanction disciplinaire pour absence de convocation régulière du
requérant. Pour le juge, «…cette inobservation en l’espèce des formalités qui
sont essentielles et des garanties instituées pour mettre un agent des forces de
police incriminé à même de présenter sa défense étant, compte tenu des
circonstances en cause, de nature à vicier la procédure disciplinaire » ( GDJAS).
Il s’agit là de la reprise d’une jurisprudence française classique (CE 5 mai 1944,
Dame Veuve Trompier-Gravier et CE Ass. 26 octobre 1945, Aramu, Rec. p.
245).
Toutefois, le requérant ne peut alléguer du non-respect du droit de la défense,

s’il ne demande pas communication de son dossier. C’est ce qu’a décidé le
Conseil d’Etat du Sénégal dans l’arrêt rendu le 24 avril 1996, Abdoul Malicki
Bousso (BACE…). Voir aussi Cour de Cassation du Sénégal arrêt n° 29, du 9
février 1994, Mandiaye Guèye contre Etat du Sénégal, la haute juridiction a
sanctionné le non-respect du droit de la défense, alors que le requérant était
poursuivi devant le juge pénal (Recueil des arrêts de la Cour de Cassation,
années judiciaires 1993-1998, Paris, éd. GIRAF, OIF, 2001, pp. 406-407).
 La procédure consultative
La procédure consultative permet à l’Administration d’associer un organe avant
l’édiction de l’acte. La procédure consultative à pour but de requérir l’avis d’un
organe ou d’une autorité. La consultation peut être facultative, obligatoire ou
conforme.

Dans l’arrêt de la Cour Suprême rendu le 23 juillet 1975, Souleymane Sidibé, le
juge a annulé un décret modifiant les conditions de nomination d’une catégorie
de fonctionnaires, alors que l’avis du Conseil supérieur de la fonction publique
était requis.
Tout récemment, dans un arrêt du CES du 26 juin 2000, Momar Guèye, le
requérant a été évincé de ses fonctions par un arrêté du Ministre chargé de
l’environnement, alors que l’arrêté organisant le projet dont il était le directeur
précisait que le directeur était recruté sur proposition du Ministre chargé de
l’environnement, à la suite d’une consultation nationale et après avis de non
objection du FIDA. C’est le non-respect du parallélisme des formes qui a été
sanctionné par le juge. Voir aussi, CC 15 mai 2000, Territoire de la Nouvelle
Calédonie, RFDA 2000, p. 879 et s.).
3- Le vice de forme
Les règles de forme sont celles qui s’imposent à l’Administration pour éviter les
interventions hâtives et irréfléchies. Les règles de forme protègent les
administrés et l’intérêt général. L’Administration doit dans ce cas, respecter
certaines formes au moment de l’élaboration de l’acte.
En matière de vice de forme, une distinction est opérée entre formalités
substantielles et formalités non substantielles. Les premières peuvent entraîner
l’illégalité de l’acte. Une formalité est dite substantielle si son omission ou son
accomplissement a pu exercer une influence sur la décision de l’administration.
En principe, la forme écrite de l’acte ne constitue pas une formalité substantielle,
si l’existence de l’acte peut être prouvée (CE 1er juin 1906, Cuisinier, Rec. 391).
De même, l’absence de visas n’est pas considérée comme une formalité
substantielle (CE 30 juillet 1949, Dame Robinete de Plas, Rec. p. 416).
La motivation de l’acte est considérée comme une formalité substantielle, mais
elle n’est sanctionnée que si elle est prévue par les textes. CS 6 février 1989,

Charles Maurice Diop : « une autorité administrative n’est pas tenue de motiver
ses décisions en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires lui
imposant une telle obligation » ( non publié). CS 6 juin 1990, SPAO, « en
l’absence d’une disposition de la loi ou du règlement le prévoyant expressément,
les décisions administratives ne mentionnent pas obligatoirement les motifs qui
les ont inspirées » (inédit).
CS 1er juin 1988, Souhel Filfili ; CS 1er juin 1988, Antonio Batica Ferreiro
Pour améliorer les relations entre l’administration et les administrés le
législateur français à travers la loi du 11 juillet 1979 oblige l’administration à
motiver certaines décisions. Il s’agit des décisions individuelles défavorables et
celles qui dérogent aux lois et règlements.
La motivation doit être très précise. C’est ainsi que si un arrêté de reconduction
à la frontière se contente simplement du « rappel succinct des faits (et) ne
permet pas non plus de connaître les considérations de droit ayant constitué le
fondement de l’arrêté… » (CE 10 décembre 2003, Préfet du Bas-Rhin contre M.
Serik, AJDA 3 mai 2004, p. 941). Toutefois, l’obligation de motiver est
satisfaite si les motifs sont exposés dans un document annexe (CE 9 novembre
1984, Comité dauphinois d’hygiène industrielle, AJDA 1985, p. 287.)
CES 24 novembre 1993, Mme Grava contre Etat du Sénégal, « le caractère
abstrait du visa de la législation applicable et sa généralité ne saurait constituer
des motifs, lesquels doivent être un exposé précis des circonstances de droit et
de fait qui sont à la base de la décision attaquée ». En outre, « le défaut d’un tel
exposé des motifs ne permettait pas au Conseil d’Etat de vérifier les allégations
de l’auteur de la décision ».
Mais, parfois dans le but de mieux assurer la protection des libertés, le juge peut
exiger une motivation, alors que les textes ne l’ont pas prévu (CES 25 novembre
1999, Ligue Démocratique/MPT contre Etat du Sénégal, BACE n° 2, année
1999, p. 26).

Annulation d’une délibération d’un conseil rural pour non respect des conditions
de désaffectation de terres du domaine national :
« Considérant qu’il est constant qu’aucun élément du dossier n’établit
l’accomplissement de la formalité requise en la matière, qu’il s’agisse de la
notification aux intéressés ou de la publicité de l’acte litigieux ou qu’il s’agisse
de la mise en demeure préalable aux fins de conformité aux prescriptions
requises ;
Qu’il y’a là une méconnaissance des dispositions de l’article 9 du décret n°72-
7288 du 27 octobre 1972 qui régissent les conditions de désaffectation d’une
parcelle du domaine national pour défaut ou insuffisance de mise en valeur ;
Qu’il ne ressort du dossier aucune pièce de nature à fonder la régularité de la
délibération litigieuse et qu’il s’ensuit que celle-ci encours l’annulation pour
excès de pouvoir en ce qu’elle concerne les requérants » (CES n° 30/04 du 29
juillet 2004, Abdou FOUTA et Mama DIAKHOUMPA contre Conseil Rural de
Malicounda et Etat du Sénégal, non publié).
B- La légalité interne
On peut regrouper les moyens de légalité interne sous trois catégories : le
contrôle du but, des motifs et de l’objet de l’acte.
1- Le contrôle du but ou le détournement de pouvoir

Le détournement de pouvoir est le fait pour l’autorité administrative tout en
accomplissant un acte qui relève de sa fonction et en respectant les formes
requises utilise son pouvoir dans un but différent de celui en vertu duquel ce
pouvoir lui a été octroyé. Mais, c’est l’arrêt du CE du 26 novembre 1875 Pariset
(GAJA n° 4) qui avait posé les conditions relatives au détournement de pouvoir.
Il s’agissait d’un préfet qui avait ordonné la fermeture d’une fabrique
d’allumettes en vertu des pouvoirs de police qu’il détenait de la loi relative aux

établissements dangereux, incommodes et insalubres, mais en poursuivant un
but d’intérêt particulier.
Le détournement de pouvoir peut se manifester de deux manières :
La substitution d’un but d’intérêt personnel au but d’intérêt général ;
L’utilisation d’un pouvoir dans un but d’intérêt général, mais différent de celui
pour lequel le pouvoir a été octroyé.
Dans le premier cas, le fonctionnaire utilise son pouvoir à des fins n’ayant aucun
rapport avec celles que poursuit l’Administration. C’est le cas d’un maire qui
révoque un agent de police ayant dressé un procès-verbal contre la sœur de sa
domestique (CE 16 novembre 1900, Maugras, S. 1901.357, note Hauriou)
Dans le second cas, le détournement de pouvoir résulte notamment de

l’utilisation par l’autorité administrative d’un pouvoir dans un but d’intérêt
général mais au fond elle poursuit un intérêt particulier.
Au Sénégal, le juge fait souvent une confusion entre détournement de pouvoir et

détournement de procédure. Ainsi dans l’arrêt rendu par la Cour Suprême le 6
juin 1973, Dame Yaye Katy Dieng et autres (GDJAS, p. 145 et s.), le juge a
annulé des arrêtés de titularisation pour détournement de pouvoir alors qu’il
s’agit d’un détournement de procédure
L’Administration recourt à une procédure autre que celle normalement prévue
pour éviter certaines formalités ou pour supprimer certaines garanties.
Le détournement de pouvoir est un vice essentiellement psychologique, car il
porte sur les mobiles ou les intentions de l’auteur de l’acte. C’est la preuve d’un
tel vice qui pose souvent des difficultés.

2- Le contrôle des motifs
Les motifs peuvent être définis comme « les éléments de fait et de droit qui
amènent l’auteur d’un acte à prendre une décision » (A. Bockel, Droit
administratif, Dakar, Abidjan, NEA, 1978, p. 145). Il s’agit des éléments
objectifs sur lesquels le juge se fonde pour prendre sa décision. Les motifs sont
de fait ou de droit. Dans le premier cas, si le juge procède à l’annulation, il se
fonde sur une erreur de fait et dans le second cas sur une erreur de droit.
a- Les motifs de faits

Pendant plusieurs années, le juge se considère comme juge de droit et refusait
d’examiner les faits (CE 18 mars 1910, Hubersen, Rec. 259). Quelques années
plus tard, il accepte d’examiner les faits, sous l’angle du contrôle de l’exactitude
matérielle des faits et sous celui du contrôle de la qualification juridique des
faits.
- L’exactitude matérielle des faits
A travers le contrôle de l’exactitude matérielle des faits, il s’agit de déterminer si
le motif invoqué par l’administration est exact. La jurisprudence sur cette
question a été inaugurée par l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat, le 14 janvier
1916, Camino (RDP 1917, p. 463 ; GAJA n° 30). Pour le juge, « si le Conseil
d’Etat ne peut apprécier l’opportunité des mesures qui lui sont déférées par la
voie du recours pour excès de pouvoir, il lui appartient de vérifier la matérialité
des faits qui ont motivé ces mesures ». Quelques années plus tard, le juge
accepte à nouveau de contrôler la matérialité des faits pour la mise en congé
d’un préfet « sur sa demande » (CE 29 janvier 1922, Trépond, Rec. p. 65).
Au Sénégal, dans l’arrêt rendu par la Cour Suprême, le 27 mars 1963, Amadou
Alpha Kane (A.A. 1973, p. 277), le juge a sanctionné l’inexactitude matérielle
des faits, car il était reproché au requérant d’avoir fait des menées subversives

Ce qui n’était pas le cas. Dans une autre affaire, Babacar Lô et Abdoussalam
Diallo (CS 23 mars 1966, GDJAS, 285), il était reproché aux requérants d’avoir
participé à deux réunions et d’avoir tenu des propos discourtois à l’égard du
Président de la République. Mais, la Cour estime que « la teneur exacte de ces
propos ne saurait être considérée comme rigoureusement établie ». Quant au
Conseil d’Etat, dans l’arrêt rendu le 26 juin 1996, Alé Pathé Ndiaye contre Etat
du Sénégal, le juge a annulé un arrêté du Ministre chargé des Affaires
présidentiels pour inexactitude matérielle des faits reprochés au requérant
(indiscipline, non-respect de la hiérarchie, mariage contracté sans autorisation).
(BACE n° 1, p. 113).
- La qualification juridique des faits
A l’origine de toute décision administrative, il existe des faits et leur mauvaise

appréciation par l’Administration peut être sanctionnée par le juge. La
qualification juridique des faits est l’opération intellectuelle qui consiste à ranger
des faits existants dans une catégorie juridique préétablie afin de leur appliquer
des conséquences de droit. Le contrôle de la qualification juridique des faits date
de l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat, le 4 avril 1914, Gomel (Rec. p. 488 et
GAJA n° 29). Voir aussi, CE 29 juillet 2002, CAF de Paris, Rec. p. 301.
Au Sénégal, dans l’arrêt rendu par la Cour Suprême le 5 juillet 1961, Doudou
Kane ( ), le juge a refusé de contrôler la qualification juridique des faits opérée
par l’Administration. , refusant ainsi de procéder à une nouvelle appréciation à
la place de l’administration. Mais, cette attitude a évolué avec le Conseil d’Etat
du Sénégal qui accepte dorénavant d’apprécier la qualification des faits à
laquelle l’administration s’adonne. Ainsi, dans l’arrêt du 27 avril 1995,
Ousmane Senghane Ndiaye et autres, le juge remet en cause cette jurisprudence
dépassée, en estimant qu’il n’appartenait pas à l’autorité administrative de

donner une qualification assez grave à des faits d’une importance secondaire
(Recueil du CREDILA).
b- Les motifs de droit

Le contrôle des motifs de droit permet au juge de dégager une erreur de droit
commise par l’Administration. Par conséquent, en matière d’erreur de droit, il
y’a une inadéquation entre la décision prise et la norme à laquelle l’autorité
administrative se réfère. C’est une absence de corrélation entre motifs de droit et
la décision de l’administration. C’est une illégalité qui a été sanctionnée à
plusieurs reprises par le juge. En France, déjà dans l’arrêt du CE du 30 juin
1859, Bouchers de Lyon ; CE 7 juillet 1976, Arnaud, (Rec. p. 1069) ; CE 13 mai
1992, RNUN, (Rec. p. 197).
Au Sénégal, le juge a sanctionné ladite illégalité dans plusieurs affaires : CS 28
avril 1971, Issaga Keïta (A.A. 1973, p. 294) ; CS 6 février 1974, Abdourahmane
Cissé (A.A. 1974, p. 65) ; CES 26 janvier 1994, Abdoul Aziz Sow (BACE n° 1,
p. 147). Dans cette affaire, le juge estime qu’il y’a défaut de base légale (erreur
de droit en réalité), s’il est exigé d’une personne qui veut s’inscrire à l’ordre des
experts, un pré-stage, alors que le décret n° 383-339 du 1er avril 1983 portant
application de la loi n° 83-06 du 28 janvier 1983 relative à l’ordre des experts et
évaluateurs, exige uniquement deux années de pratique professionnelle. Voir
aussi, CES 26 janvier 1994, Alla Ngom et autres (BACE n° 1, p. 149).
3- Le contrôle de l’objet
La violation de la loi est souvent assimilée au vice de l’objet. C’est un vice qui
entache le contenu de l’acte administratif, lorsque les dispositions de celui-ci
transgressent directement la règle de droit en vigueur. Ce qui englobe la
violation des différentes sources de la légalité administrative. Dans l’arrêt rendu
par la Cour Suprême, le 26 mai 1965, Ibrahima Seydou Ndaw, le juge a annulé

la violation d’une loi par un décret (GDJAS p. 260). De même, dans l’arrêt de la
CS du 13 février 1980, Sidi Ardo Sow, la violation par un jury d’examen des
dispositions relatives au classement final à l’issue d’un examen de sortie a été
sanctionnée par le juge (GDJAS p. 513).
SECTION II. LE CONTENTIEUX DE PLEINE JURIDICTION

Conformément à l’article 3 de la loi n° 84-19 du 19 février 1984, c’est le
tribunal régional qui est compétent en matière de plein contentieux. Ce recours
est aussi appelé recours de pleine juridiction. C’est un contentieux assez
hétéroclite. Il comporte le contentieux fiscal (recouvrement, litiges relatifs à la
décision d’assujettissement à certaines redevances, demande de restitution d’un
impôt payé), le contentieux contractuel, le contentieux de la responsabilité et le
contentieux électoral.
Le contentieux de pleine juridiction fait appel à une procédure particulière et
surtout à la notion de matière administrative.
PARAGRAPHE 1 : Le champ d’application du plein contentieux
Nous allons insister sur le contentieux contractuel et le contentieux de la

responsabilité administrative.
A- Le contentieux contractuel
Ce sont les dispositions des articles 139 et 140 du COA qui règlementent le
contentieux des contrats administratifs au Sénégal.
1- Le principe, le contrat susceptible de recours devant le juge de plein

contentieux

L’article 139 pose le principe de l’irrecevabilité du recours pour excès de
pouvoir contre le contrat administratif.
Le contrat est recevable devant le juge du contentieux de pleine juridiction.
Selon l’article 139 du COA, les tribunaux de première instance sont compétents
pour connaitre du contentieux des contrats administratif.
Le COA doit être combiné avec la loi 2014-26 du 03 novembre 2014 portant
réforme de l’organisation judiciaire au Sénégal.
Le contentieux des contrats administratifs est un contentieux subjectif dans la
mesure où il est demandé au juge de se prononcer sur l’étendue d’une situation
juridique individuelle et il n’est ouvert qu’aux personnes alléguant de la
violation d’un droit.
Dans l’affaire du CES 29 octobre 1997 sud communication c/Etat du Sénégal, le
juge a déclaré irrecevable en REP le recours intenté par le groupe sud
communication contre un arrêté en date du 7 aout 1997 portant suspension de
diffusion de programme radio pris dans le cadre de l’exécution d’un contrat.
De même dans l’affaire du 27 avril 2000 El hadj Diop et jacques Henderson, le
CE en utilisant la théorie de l’exception de recours parallèle a déclaré
irrecevable la requête tendant à l’annulation d’une mesure prise dans le cadre de
l’exécution d’un contrat.
Mais certains tempéraments ont été apportés aussi bien par les textes que par la
jurisprudence.
2- L’exception : l’admission du REP contre le contrat administratif
Dans un premier temps la théorie des actes détachables a été dégagée par
l’article 140 COA. Elle permet à un contrat administratif de faire l’objet d’un
REP devant le juge administratif. De manière générale les actes détachables du
contrat sont des actes qui une fois séparés de leur contexte sont considérés
comme des actes administratifs unilatéraux.

C’est dans l’arrêt du CE du 4 aout 1905 Martin a précisé qu’un tiers au contrat
ne dispose pas de recours direct contre le contrat mais plutôt un recours pour
excès de pouvoir. La jurisprudence sont venus étendre l’exception posée par
l’article 140.
Dans cette même perspective le juge a admis en 1996 dans l’affaire Gayzelle le
recours pour excès de pouvoir des tiers contre les clauses règlementaires du
contrat. En 1998 ville de Lisieux le juge a admis le recours contre certaines
catégories de contrats.
B- Le contentieux de la responsabilité
Le régime de la responsabilité de l’administration est organisé au Sénégal par les

articles 141 et s. du COA. L’article 141 dispose : « Le dommage causé par le
fonctionnement d’un service public ou l’exécution d’un travail public, soit aux
tiers, soit aux usagers, soit aux personnes participant à l’exécution du service
public, n’est réparé que sous la forme de dommages et intérêts ». C’est une
responsabilité qui relève du contentieux de pleine juridiction. Par conséquent, le
tribunal régional est le juge de droit commun. C’est un régime de responsabilité
auquel des règles de droit public s’appliquent en principe, mais il existe des cas
où c’est un régime de droit privé. On estime que c’est l’arrêt de la CA de Dakar
du 9 avril 1989, Cheikh Mohamed Fadel Kane qui a posé le principe de
l’autonomie de la responsabilité publique.
PARAGRAPHE 2 : la matière administrative
A- La procédure en matière administrative

Elle est prévue par les articles 729 à 733 du CPC sous le titre I du Livre III
relatif à « la procédure en matière administrative ». L’article 729 alinéa premier
du CPC dispose « toute action en justice doit être précédée d’une demande

adressée à l’autorité administrative désignée pour recevoir l’assignation aux
termes de l’article 39. Le silence gardé plus de quatre mois par l’autorité
administrative vaut décision de rejet ». Par conséquent, la procédure en matière
administrative est fondée d’une part, sur la demande administrative préalable et
d’autre part, sur le respect du délai du recours. Ce qui n’est pas le cas en matière
de recours pour excès de pouvoir.
La procédure exige de faire assigner l’agent judiciaire de l’Etat (CC du Sénégal,
5 juillet 1995, AFCO contre Etat du Sénégal).
Le juge n’est pas très formaliste quant à la nature du recours administratif
préalable. C’est ainsi que dans l’arrêt rendu par la Cour d’Appel de Dakar, 23
mars 1995 Momar Bèye Dione contre commune de Dakar et Etat du Sénégal, le
juge a considéré une lettre d’indemnisation adressée à l’autorité administrative
comme équivalent à un recours administratif préalable.
Cette procédure peut permettre d’éviter la voie contentieuse qui n’est pas très
sûre.
Le caractère d’ordre public de cette procédure s’est posée pendant quelques
années avant que le juge ne détermine sa position sur la question (TPI 1er mars
1969, Sékou Badio, AA 1973, p. 232 Obs. A. Bockel ; TPI 23 mai 1970,
Abdourahmane Ndoye, AA 1973, p. 243 ; TPI 28 novembre 1970, Babacar
Guèye, AA 1973, p. 243 CA de Dakar.
C’est dans son arrêt du 18 février 1983, Héritiers Abdou Lô, EDJA n° 3 et 4
juillet-août 1987, p. 12), que la cour d’appel de Dakar a semblé régler
définitivement le caractère d’ordre public de la procédure en matière
administrative. Mais dans un arrêt rendu par le CES en cassation, le 31 mars
2005, Directeur des Douanes contre Kamel Badredine, cette jurisprudence est
apparemment remise en cause.
B- Les différentes conceptions de la matière administrative

Il existe essentiellement deux conceptions de la matière administrative : Une
conception matérielle et une conception organique.
1°) La conception matérielle
Elle est aussi considérée comme une conception restreinte.
Elle est définie par Laferrière comme « l’ensemble des réclamations fondées sur
un droit ou sur une loi et, qui, ont pour objet soit un acte de puissance publique
émané de l’autorité administrative, soit un acte de gestion de services publics
déféré à la juridiction administrative par une disposition de la loi générale ou
spéciale » (cité par A.B. Fall, Thèse op. cit. p. 259). Pour le Doyen Bockel, la
conception matérielle permet de « rendre compte…de la partie du régime
juridique de l’administration qui se caractérise par un double trait : application
de règles particulières relevant du droit public, mais aussi, rattachement en cas
de litige, au contentieux administratif » (Sur la difficile gestation d’un droit
administratif sénégalais. Brèves réflexions à partir de quelques cas rendus en
plein contentieux, A.A 1973, p. 138).
La jurisprudence s’est ralliée dans un premier temps à la conception matérielle
de la matière administrative, alors que le CPC ne définissait pas cette
expression. Dans le jugement du TPI de Dakar du 23 mai 1970, Abdourahmane
Ndoye (AA 1973, p. 243 obs. A. Bockel), le requérant introduit une demande en
responsabilité fondée sur un moyen divisé en deux branches.
La première branche était fondée sur l’article 146 du COA (responsabilité des
membres de l’enseignement à la suite ou, à l’occasion, d’un fait dommageable
commis aux enfants sous leur surveillance). Mais, il sera rejeté par le juge. C’est
dans la seconde branche de la requête que le juge estime « tant en ce qui
concerne le mauvais entretien des bâtiments que l’organisation défectueuse du
service…la responsabilité de l’Etat ne peut être recherchée qu’au titre du
contentieux administratif ». Ce jugement a permis par la même occasion

d’établir un lien de cause à effet entre la procédure prévue par les articles 729 et
s. du CPC et le droit applicable (liaison du fond et de la procédure).
Même si elle perturbe le système de l’unité de juridiction. Il sera confirmé par
plusieurs autres décisions :
CA de Dakar, Mor Talla et autres du 20 mai 1977 (AA 1977, p. 30) ;
CS 28 mai 1980, Demba Baïdy Gaye (RIPAS n° 9, janvier-mars 1984, p. 37)
TPI de Dakar, 11 mai 1982, Héritiers Abdou Lô ;
Cour d’Appel de Dakar 18 février 1983, Etat du Sénégal c/ Héritiers Abdou LO
2° La conception organique
Dans ce sens, la matière administrative est le litige « dans lequel une personne
publique est partie, au sens large, c'est-à-dire celui dans lequel la prétention ou
l’opposition soumise au juge par le requérant émane de représentants d’une
personne publique ». Il s’agit d’une conception qui ne tient compte ni de la
juridiction saisie, ni du droit applicable.
-TR de Dakar, 17 octobre 1986, Dieynaba Diallo ; « Attendu que même s’il
avait été dès l’origine établi que l’Etat a commis une voie de fait, ce seul fait
n’aurait pas suffi pour écarter l’application du droit administratif qui entraîne
l’obligation du respect des dispositions d’ordre public de l’article 729 du Code
de Procédure Civile que lesdites dispositions ayant été violées par la requérante,
son action doit dès lors être déclarée irrecevable » ;
-CA de Dakar, 29 avril 1993, société T.D.I. Casala C/ Etat du Sénégal

CHAPITRE V : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE
Si l’Administration cause un dommage et fait subir un préjudice à une personne
physique ou morale, la question qui se pose est de savoir si la victime peut
demander réparation ? Cette question a reçu une réponse négative pendant
plusieurs décennies, avant que la décision Blanco du TC rendue le 8 février
1873, n’annonce une évolution importante.
C’est pour cette raison qu’il est admis aujourd’hui que la personne publique peut
être amenée à réparer pécuniairement les dommages causés par ses agents ou ses
activités. Cette responsabilité ne peut être engagée que si trois éléments sont
réunis : un fait générateur (faute ou absence de faute), imputable à
l’Administration dont découle le préjudice (lien de causalité) et enfin un
préjudice indemnisable.
La responsabilité publique comporte d’une part, un régime général et d’autre
part, un régime particulier. Le régime général est organisé par les articles 142 à
145 du COA, les régimes particuliers composés du régime de droit privé
(articles 146 et 147 du COA) et les régimes spéciaux (article 148).
SECTION I : LE REGIME GENERAL
La responsabilité administrative peut être fondée sur la faute et sur l’absence de

faute.
PARAGRAPHE I : LA RESPONSABILITE POUR FAUTE
Aux termes de l’article 142 alinéa 1er du COA, « les tiers et les usagers ont droit
à la réparation du dommage causé par le fonctionnement défectueux du service
public. Ce fonctionnement défectueux s’apprécie en tenant compte de la nature
du service, des difficultés qu’il rencontre et des moyens dont il dispose ». Le
fonctionnement défectueux du service public correspond à la faute du service
public qu’il faut distinguer de la faute personnelle.
A) La nature de la faute

1. Faute de service public
La faute du service public est définie par Vedel comme « tout manquement aux
obligations de service ». La jurisprudence, dans l’arrêt de la CA du 9 janvier
1970, Mor Diaw, estime qu’il s’agit d’« un fonctionnement défectueux du
service public par rapport à son fonctionnement normal présentant un degré de
gravité, variable en fonction des activités de l’administration et compte tenu des
difficultés présentées par l’exercice de cette activité et des moyens dont dispose
l’administration pour éviter le dommage ».
Il peut s’agir d’un service public qui a mal fonctionné, qui n’a pas fonctionné ou
qui a fonctionné en retard.
 Le mauvais fonctionnement du service
Plusieurs cas peuvent être envisagés : renseignements erronés de
l’administration (CE 26 octobre 1939, Deydier, Rec. p. 546) ; promesses et
engagements inconsidérés de l’Administration (CE 11 mai 1956, Société Lesieur
Afrique, Rec. p. 194.). Mais, il est nécessaire de préciser que certaines illégalités
ne peuvent être considérées comme étant de nature à engager la responsabilité
de l’administration. C’est le cas de la décision d’exclusion d’une personne d’un
établissement public d’enseignement qui a été annulée pour vice de procédure, si
les faits retenus contre la personne sont suffisamment graves (CE 7 juin 1940,
Dame Hoerau, Rec. p. 194) Voir aussi, CE 22 mai 1942, Leca, Rec. p. 160.
 Le service n’a pas fonctionné
Plusieurs hypothèses peuvent être envisagées : c’est le cas du refus d’appliquer
les textes législatifs et réglementaires (CE 27 février 1948, Gouverneur général
de Madagascar, D. 1949, p. 544 ; 20 février 1959, Commune de Bersée, Rec. p.
131 ; CE 30 novembre 1923, Couitéas, GA ; CE 3 juin 1938, Société La
Cartonnerie et l’Imprimerie Saint-Charles, GA n° ) ; l’inaction des services de
police ; la négligence ou l’absence de contrôle des autorités administratives ;
 Le service public a fonctionné en retard

Le retard de dix ans apporté par l’administration pour délivrer un titre de
pension (CE 5 juillet 1935, Dame Veuve Mourton, Rec. 766) ou le retard
apporté pour prononcer une mise à la retraite ( CE 3 juillet 1953, Dame Roussel
Pantin, Rec. 781) ; retard apporté pour prendre des mesures dans le but de lutter
contre un incendie (CE 17 juillet 1953, Narce, Rec. 384).
La faute de service public présente deux caractères principaux. Elle est anonyme
et elle doit être directe.
Sur le premier caractère (anonyme), il résulte du fait que les obligations de
l’Administration qui sont en cause en raison d’agissements matériels, juridiques
ou de carence (CA Dakar, 13 février 1976, Samba Kâ : mise en place d’un
dispositif suffisant pour alerter les populations lors d’un exercice de tirs, Penant
1978,)
La faute doit aussi être directe. La faute du service public est imputable
directement à la personne publique aux missions de laquelle se rapporte
l’agissement fautif. Mais, il faut préciser que le juge raisonne dans le cadre
d’une fiction en imputant la faute à la personne publique.
2. La faute personnelle
Une distinction est faite entre trois types de faute personnelle.
Tout d’abord la faute commise dans l’exercice des fonctions avec les moyens du
service. Ensuite la faute personnelle commise en dehors des fonctions mais non
dépourvue de tout lien avec le service et enfin la faute personnelle dépourvue de
tout lien avec le service. CE, Ass. 26 octobre 1973 Sadoudi.
Mais pour mieux préserver les droits des administrés, le juge a introduit la
théorie des cumuls dans sa jurisprudence.
Il en est ainsi dans un premier temps le cumul de faute, où le juge a engagé la
responsabilité du service en retenant la faute imputable à celui-ci et à ses agents.
CE, 1911 Anguet.

Dans un second temps la jurisprudence a retenu le cumul de responsabilité c'est-
à-dire pour une même faute on engage la responsabilité de l’administration et de
son agent. CE, 1918 épx. Lemonnier
B. Le degré de la faute de service (faute lourde et faute simple)
La faute du service public est susceptible de gradation. Pour Duez, « toute faute
n’est pas génératrice de la responsabilité de la puissance publique ». C’est aussi
le sens de la décision Blanco qui a permis au juge de déterminer que la
responsabilité de l’administration « n’est ni générale, ni absolue ». En effet,
certaines erreurs de l’administration ne sont pas sanctionnées et la faute doit être
d’une certaine gravité pour engager la responsabilité de l’administration. C’est
ainsi que la jurisprudence fait essentiellement la distinction entre faute simple et
faute lourde. La faute simple recouvre une multitude de situations. Le juge
recourt à cette notion à chaque fois qu’il ne procède pas à la qualification de la
faute. En principe, la faute simple suffit pour engager la responsabilité de
l’administration.
Mais, lorsque le service présente des difficultés de fonctionnement, cette
responsabilité ne peut être engagée que sur la base d’une faute lourde, à savoir
une faute d’une particulière gravité.
Les services publics qui présentent certaines difficultés dans leur
fonctionnement et pour lesquels, la faute lourde est exigée sont essentiellement
les suivants : les services pénitentiaires pour les dommages subis par les détenus
ou causés aux tiers (CE 3 octobre 1958, Racoto Arinovy, Rec. p. 470) ; les
services fiscaux ( CE 21 juin 1935, Sieur Barney-rat, D. 1935,3,65) ; les
activités de tutelle ( CE 29 mars 1946, Caisse Primaire départementale
d’assurances sociales), les activités matérielles de police et certaines activités
hospitalières.
Pour les activités de police administrative, le régime de responsabilité est
dominé par la distinction traditionnelle, entre activités juridiques et activités
matérielles. Les actes juridiques ou de réglementation n’engagent la

responsabilité de l’administration que sur la base d’une faute simple (CE 13
février 1942, Ville de Dôle, Rec. p. 48), mais pour les activités matérielles, à
savoir les opérations de police, la responsabilité est engagée sur la base d’une
faute lourde. L’exigence d’une telle faute est liée aux difficultés particulières
rencontrées dans l’exercice de l’activité (CE 16 mars 1956, Epoux Domnech,
Ref. CE 23 mai 1958, Consorts Amondruz, Rec. 301)
Pour les services publics hospitaliers, la responsabilité est dominée par la
distinction entre actes de soins et actes relatifs au fonctionnement du service
public d’aune part et actes médicaux d’autre part. Pour les actes de soins et ceux
liés au fonctionnement du service public, la responsabilité est engagée sur la
base d’une faute simple CE 26 juin 1959, Rouzet, Rec. 405, CE 9 janvier 1957,
Hospices civils de Blois, AJ 1957, p. 177 ; CE 18 novembre 1960, sieur Savelli,
Rec. 640). Pour les actes médicaux ou chirurgicaux, la faute lourde est toujours
exigée. Il s’agit des actes de diagnostic, du choix du traitement, de l’exécution
du traitement ou encore de l’opération chirurgicale : (TA de Clermont-Ferrand,
2 avril 1957, Centre hospitalier de Clermont-Ferrand, AJ 1957, p. 266 ; CE 9
janvier 1957, Assistance Publique de Marseille, AJDA 1957, p. 76, oubli dans le
corps du malade de cinq corps étrangers, agrafes, fragments d’aiguille
chirurgicale et compresse). Une évolution a été notée sur cette distinction en
France, avec l’arrêt du CE du 10 avril 1992, Mr et Mme V. avec l’introduction
de la notion de faute médicale au détriment de la faute simple et de la faute
lourde. Ce qui permet de mieux garantir les droits des victimes. En outre, l’arrêt
rendu le 9 avril 1993, Bianchi permet aussi d’exclure la notion de faute dans
certains cas en mettant l’accent sur la responsabilité fondée sur le risque.
Le juge a étendu sa jurisprudence relative à la responsabilité pour risque en
matière hospitalière à la théorie de l’utilisation de méthode dangereuse. CE,
1997 Centre hospitalier d’Humbert.
CE 27 juin 2005, M et Mme G., « l’absence d’un médecin dans de telles
circonstances est constitutive d’un défaut dans l’organisation du service et le

fonctionnement du service engageant la responsabilité du service public
hospitalier, à moins qu’il ne soit justifié d’une situation d’extrême urgence ayant
fait obstacle à ce que la sage-femme appelle le médecin ou que le médecin
appelé ait été, pour des motifs légitimes, placé dans l’impossibilité de se rendre
au chevet de sa patiente » (AJDA 11 juillet 2005, p. 1434).
PARAGRAPHE II) LA RESPONSABILITE SANS FAUTE

- Les dommages de travaux publics ;
- Dommages causés par des activités ou situations dangereuses ;
- Dommages subis par les collaborateurs des services publics
- Responsabilité du fait des lois et des situations légales
SECTION II : L’ETENDUE DE LA RESPONSABILITE DE

L’ADMINISTRATION
Il convient de voir le préjudice indemnisable et les modalités de la réparation.
PARAGRAPHE I : Le préjudice indemnisable

Pour être indemnisable le préjudice invoqué par la victime doit être certain et
non pas seulement éventuel.
Toutefois, la simple perte d’une chance est assimilée à un préjudice certain s’il
s’agit d’une perte suffisamment sérieuse. A ainsi été indemnisée la perte d’une
chance de se soustraire au risque d’un acte médical dommageable consécutive à
la négligence de l’hôpital qui a omis d’informer le patient des dangers de
l’intervention CE 5 janvier 2000 consorts Telle.
Mais pour être indemnisable aussi il doit avoir un lien de causalité entre le fait et
l’administration et la date d’évaluation du préjudice.
A- La causalité adéquate
Pour être indemnisable, il ne suffit pas qu’un préjudice soit certain. Il faut en
outre qu’il soit le résultat direct d’un fait imputable à l’administration. C’est la

théorie de la causalité adéquate. Par exemple les personnes contaminées par le
virus du SIDA à l’occasion d’une intervention chirurgicale à cause de la
mauvaise qualité du sang fourni par le centre public de transfusion sanguine
B- Le préjudice
Le préjudice matériel
Il ne pose pas trop de problèmes car il est facilement mesurable en argent. Ce
sont les dommages causés aux biens et aux dommages corporels causés aux
personnes (contaminations blessures).
Le préjudice moral
Il pose beaucoup de difficultés car pas facile à indemniser parce qu’il touche au
sentiment. Il est de » trois ordres :
Il s’agit des troubles dans les conditions d’existence c’est-à-dire les souffrances
morales provoquées par une gêne physique consécutive à un accident.
Il peut s’agir des atteintes à la partie sociale du patrimoine moral c’est-à-dire
une atteinte à l’honneur et à la réputation.
Il peut s’agir des atteintes à la partie affective du patrimoine moral c’est-à-dire
aux souffrances que l’on ressent à la perte d’un être Cher.
PARAGRAPHE II : La réparation du préjudice

A- Les causes d’exonération
Le fait de la victime
- la faute de la victime
- la situation de la victime (illégitime)
Le fait d’un tiers
- une personne étrangère du service
La force majeure
Le cas fortuit

B- L’indemnisation
La réparation intégrale du préjudice dans la mesure où la victime d’un dommage
ne doit pas se retrouver appauvrie et ne doit pas non plus se retrouver enrichie.
C’est le juge qui doit calculer les indemnités.

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COURS DE

Année académique 2017-2018

SECTION I : LE COURS DE DROIT ADMINISTRATIF

Il importe de faire certaines observations quant à l’objectif, l’objet et les

PARAGRAPHE II : LES ORIENTATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

A. Manuels, traités et ouvrages de méthodologies :

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

2) Ouvrages traitant des institutions et du droit administratif non

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B / Recueils, Répertoires et Dictionnaires :

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

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Paragraphe 1 : L’administration objet du droit administratif

A- L’approche sociologique de l’administration

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

B- L’approche juridique de l’administration

Paragraphe 2 : la spécificité de l’administration publique

A- L’administration et les organismes privés

 Ensuite l’administration publique se distingue des organismes privés

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

Section 2 : le droit administratif, droit spécial applicable à l’administration

Paragraphe 1. Le droit administratif

A- Définition du droit administratif

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

B- Les origines du droit administratif

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

C- Les caractères du droit administratif

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

 Le droit administratif est un droit autonome

 Le droit administratif est un droit inégalitaire

Paragraphe 2 : Le droit administratif africain

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

SECTION I : LES PRINCIPES DE BASE DE L’ORGANISATION

SOUS-SECTION I : LES PROCEDES TECHNIQUES

PARAGRAPHE I : LA CENTRALISATION ET DECONCENTRATION

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

 Les inconvénients peuvent être appréciés sur deux plans :

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

B- LES MODALITES DE LA DECONCENTRATION

On distingue généralement deux modalités de déconcentration à savoir la

A- LES CONDITITONS DE LA DECENTRALISATION

Comme pour la déconcentration, la décentralisation comporte également deux

SOUS-SECTION II : LES TECHNIQUES DE CONTROLE

Les principes de base de l’organisation administrative commandent également la

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

PARAGRAPHE I : LE CONTROLE HIERARCHIQUE OU POUVOIR

Le pouvoir hiérarchique est celui qu’exerce, au sein d’une même personne

 L’existence du pouvoir hiérarchique sans texte

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

B- LES PROCEDES DE CONTROLE HIERARCHIQUE

 Le contrôle sur les organes

 Le contrôle sur les actes

a)- les formes du contrôle

Cours de droit administratif du Dr. ISSOUFOU Adamou

b)- la portée du contrôle