Droit administratif

Chapitre 5 : Le recours pour excès de pouvoir

Définition : Le recours pour excès de pouvoir est une procédure contentieuse par laquelle il est demandé aux
juges administratifs d'annuler un acte administratif unilatéral.
Procédure contentieuse : devant le juge
Procédure administrative : devant l'administration
Les actes administratifs unilatéraux sont une catégorie particulière d'actes administratifs.
Le recours pour excès de pouvoir est donc possible contre tout AAU, même si ce recours n'a pas été prévu
dans un texte. Le recours pour excès de pouvoir n'a pas de caractère suspensif : le requérant doit exécuter en
principe l'acte dont il demande l'annulation au juge. Cependant, il y a une possibilité de demander au juge
d'être dispensé d'exécuter l'acte, avant même que ne soit rendue la décision sur le fond = procédure de sursis
exécution.
Référé suspension = le référé demande de statuer rapidement. Il faut deux conditions pour faire un référé
suspension :
– urgence
– le requérant doit faire état d'un moyen juridique propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de
cette décision.
Dans la plupart des cas, le tribunal statue dans les 48h.

I. Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir

A) Les conditions relatives à la nature de l'acte
Cf. Définition de l'acte. Sont éliminés :
– les contrats administratifs (on peut demander mais pas avec cette procédure)
– les lois / actes ayant valeur de lois complétés par un règlement : le requérant peut demander
l'annulation d'un règlement mais il ne peut pas se contenter de dire que le règlement applique une
loi contraire à la Constitution
– les actes de « gouvernement » : ce sont des AAU sur la forme mais sur le fond, ce sont des actes qui
concernent les relations entre les pouvoirs publics et qui ont un caractère politique. Ex : décret de
nomination du 1er ministre, arrêt Rubin de Servens (CE, 02/03/62).

Parmi tous les AAU, seuls ceux qui font grief (=portent atteinte à la situation juridique d'un requérant)
peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Ex : un lycéen se fait virer, ce n'est pas un grief
sauf s'il se fait virer par le conseil de discipline.

B) Les conditions relatives à la personne du requérant

Le requérant doit disposer de la capacité d'ester en justice (= faire action en justice) : personne physique
ou morale légalement constituée. Voir exemple du lycéen. Mais tous ceux qui ont une capacité à agir en
justice n'ont pas intérêt à agir en justice : il faut prouver que l'acte illégal porte atteinte aux droits de
l'admnistré. En effet, un recours pour excès de pouvoir n'est pas un recours « populaire ». Pendant de
nombreuses années, le juge administratif déclarait comme irrecevables de nombreux recours pour excès
de pouvoir, estimant que le requérant n'avait pas intérêt à agir. 3 caractéristiques :
– cet intérêt à agir doit être direct et personnel, c'est-à-dire un syndicat (pers. morale) a un intérêt à
agir pour demander l'annulation d'un AAU car il défend un intérêt collectif. Mais si le recours pour
excès de pouvoir d'un syndicat est recevable, le syndicat ne peut pas se substituer à l'un de ses
membres pour agir à sa place, en raison d'un principe de l'Ancien Régime : « en France, nul ne plaide
par procureur » = on plaide soi-même mais on ne peut pas demander à une personne physique ou
morale d'agir à notre place.
– L'intérêt à agir doit être né actuel : en effet, on peut faire un recours pour excès de pouvoir dans la
mesure où la décision attaquée porte atteinte à l'intérêt existant déjà. Intérêt futur à condition qu'il

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soit certain.
– L'intérêt à agir peut être soit matériel, soit moral, c'est-à-dire que l'AAU annulé peut entrainer un
dommage matériel ou moral.

C) Les conditions de forme et de délai

Les formalités pour rédiger un recours pour excès de pouvoir sont simples. N'importe quel administré
peut lui-même rédiger sa requête sur papier libre. Le ministère d'avocat n'est pas obligatoire devant les
tribunaux administratifs (juge de droit commun), seulement devant un avocat du CE, mais il n'est pas
interdit. S'il se fait devant le tribunal administratif, on fait appel à un avocat au barreau, ou un avocat du
CE (peut plaider devant toutes les juridictions).

Formalités :
– on rédige en 3 exemplaires : un remis à l'administration attaquée, 2 pour la juridiction
administrative, un au rapporteur et un au commissaire du gouvernement, qui joue un rôle particulier
: il est membre de la juridiction administrative qui propose une solution au litige de façon
indépendante (annule l'acte ou rejette la requête). La juridiction administrative suit les décisions du
commissaire du gouvernement. Si la juridiction administrative annule la décision du commissaire du
gouvernement, on parle d'«annulation contraire » ou de « contre-annulation ». Le requérant dépose
la requête où il expose les faits et les cas d'ouverture (moyen de droit qui justifie l'illégalité de l'acte).
– Pour être recevable, il doit joindre la décision qu'il attaque. Problème : il y a un litige entre
l'administré et l'administration sans pour autant provoquer une décision concrète. Donc l'administré
doit provoquer une décision de l'administration. De quelle manière ? Il lui adresse une lettre
recommandée avec un accusé de réception pour demander telle ou telle chose. Si l'administration
répond favorablement, il n'y a plus de litige. Si elle répond négativement, l'administré dispose de
cete décision négative dont il va demander l'annulation au juge.

Dans la plupart des cas, l'administration ne répond. Ce qui est prévu : au bout d'un certain délai, on
estime que le silence de l'administration équivaut à la décision de rejet. Jusqu'à la loi du 12/04/2000,
c'était au bout de 4 mois qu'était constituée la décision implicite de rejet. Mais après cette loi, c'était au
bout de 2 mois. Il joint donc la décision complète ou sa lettre recommandée (il demandera au juge
d'annuler sa décision implicite de rejet si ça fait + de 2 mois). Dans quel délai doit-il former son recours
pour excès de pouvoir à partir de la décision qu'il a obtenue ?
– décision (réponse) négative : recours pour excès de pouvoir formé dans les 2 mois qui suivent la
publication de la décision négative
– décision implicite de rejet : pas de limitation dans le temps
– réponse concrète de l'administration : elle doit, en principe, lui préciser le délai « Vous avez 2 mois
pour contester cette décision devant le juge administratif ». Si elle omet cette information,
l'administré n'est pas limité dans le temps pour faire son recours pour excès de pouvoir.

D) Les conditions relatives à la compétence du juge

Lorsqu'on fait un recours pour excès de pouvoir, il faut savoir devant quel juge administratif :
– juge de droit commun (décret du 30/09/03) = tribunal administratif (territorialement compétent)
– CE compétent en premier et dernier ressort pour quelques recours pour excès de pouvoir, ceux
– dirigés contre des décrets des ministères, réglementaires (nomination d'un préfet) ou non
– actes réglementaires des ministres. Ex : l'arrêté du ministre de l'Education nationale concernant
le bac et son organisation est un acte réglementaire. Mais l'arrêté de nomination d'un
enseignant est un acte non réglementaire = tribunal administratif.
Le recours pour excès de pouvoir n'est pas recevable s'il existe un recours parallèle = il se peut qu'un
texte prévoit une procédure contentieuse spécifique pour obtenir l'annulation par le juge d'un AAU. S'il

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y a procédure contentieuse spécifique, il faut suivre cette procédure. Si le juge compétent pour que le
recours parallèle est le même que celui qui serait compétent pour le recours pour excès de pouvoir, le
recours pour excès de pouvoir sera déclaré recevable même s'il y a un recours parallèle.

Une irrégularité peut-elle être régularisée ? Ex : on fait un recours pour excès de pouvoir et on se
trompe de juge, et on oublie de faire signer, peut-on le régulariser ? Certaines peuvent être régularisées
pendant l'instruction de la requête (ex : requête qui aurait oubliée d'être signée). Certaines ne peuvent
pas l'être (ex : lorsque la décision attaquée ne fait pas grief, c'est fini). Par une simple ordonnance du
président du tribunal, il est possible de rejeter et déclarer irrecevable une requête d'ordre intérieur sans
même avoir le jugement de l'affaire.

II. Les cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir

Cas d'ouverture : moyen de droit que le requérant développe pour justifier selon lui l'illégalité de l'acte
attaqué. Il y a 4 cas d'ouverture possibles. A l'origine, il y en avait un seul (à la création du CE), la compétence
de l'auteur de l'acte administratif. Puis d'autres ont été crées par la jurisprudence, ils se regroupent en 2
catégories.

A) La légalité externe de l'acte administratif

1) L'incompétence de l'auteur de l'acte
Compétence = aptitude d'une autorité à prendre un acte administratif. Une autorité est incompétente
dans 3 types de cas :
– incompétence ratione materie : l'autorité administrative est incompétente car empiète sur
l'attribution d'une autre autorité administrative. Ex : décision prise par le préfet alors que
normalement c'est par le maire d'une commune. Des fois, on peut admettre qu'une autorité ait
pris une décision dans l'intérêt général. Ex : CE 07/01/84 (règle Coq) : le maire de Féquant prend
une décision à la place du conseil municipal mais c'était une mesure urgente donc le CE a validé.
– incompétence ratione loci : l'autorité administrative agit en dehors se sa compétence territoriale.
Ex : un maire prend un arrêté qui dépasse la limite de sa commune
– incompétence ratione temporis : la décision contestée est prise par une autorité administrative
qui n'est plus en fonction.

Principe : l'incompétence oblige le juge administratif à annuler l'acte administratif. Il n'a plus de
marge de manoeuvre. Exceptions (concernent le cas d'ouverture) :
– le juge administratif peut valider un acte qui en temps normal est illégal (donc annulé) dans des
circonstances exceptionnelles = théorie des circonstances exceptionnelles élaborée par le CE
pendant la première guerre mondiale (actes administratifs ont été validés pendant cette période
car c'était la guerre). Ex : arrêt du CE du 28/02/1919 (règle dames Dol et Laurent) : 2 dames ont
été interdites par le préfet de fréquenter un bar où il y avait des marins de peur qu'elles
n'apprennent des informations secrètes -> liberté remise en cause. Le CE valide cet arrêt même
s'il y a remise en cause des principes fondamentaux.
– Le CE valide l'acte lorsqu'il a été pris par un fonctionnaire de fait (nommé de façon régulière). En
principe il est incompétent mais il y a une apparence de régularité (car annulation de l'acte peut
être négative) et c'est dans l'intérêt des administrés.
L'administré ou l'administration font des recours pour excès de pouvoir.

2) Le vice de forme ou de procédure

Tout acte administratif est élaboré à la suite d'une procédure. Exemple : pour certains actes, le
ministre de l'Education nationale doit consulter un organisme consultatif. Il y a vice de forme ou de
procédure quand il y a violation de la procédure qui devait être suivie avant que l'acte ne soit pris.

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Mais en principe, le juge doit annuler (sauf exceptions). Mais quand il y a vice de forme ou de
procédure, il n'est pas obligatoire que le juge annule la décision attaquée. A distinguer par le juge :
violation grave ou non. Certaines peuvent être régularisées : le juge distingue la violation des
formalités substantielles de l'acte de la violation des formalités non substantielles de l'acte. Le juge
annule quand il y a violation des formalités substantielles de l'acte. Ex : défaut de consultation par un
ministre d'un organisme consultatif avant de prendre les décisions en question (mais il n'est pas tenu
de le suivre).

B) La légalité interne de l'acte administratif

1) La violation de la loi
Violation de la loi : expression au sens général : tout acte (norme) juridique qui s'impose à
l'administration avant de prendre sa décision. A l'origine, la violation de loi concernait uniquement
l'erreur de droit, c'est-à-dire la violation par l'administration d'une règle de droit juridique qui lui
est hiérarchiquement supérieure (norme de droit violée directement ou mal interprétée). Puis le
juge administratif pousse son contrôle au plus loin sur l'administration. Il parle d'erreur de fait. Elle
concerne 2 éléments :
– matérialité des faits : le juge vérifie que l'administration s'est fondée sur des faits qui étaient
exacts (ex : on vérifie si le fonctionnaire arrive en retard comme le dit l'individu)
– qualification juridique des faits : ex du fonctionnaire : arriver en retard tous les jours = faute
juridique ? Entrainant la révocation du fonctionnaire ?
Le juge se met à la place de l'administration et vérifie l'opportunité de la décision : il devient juge
de l'opportunité de la décision => contrôle de l'opposition de la décision. Ce contrôle est regroupé
en 3 catégories :
– contrôle minimum sur l'administration qui a pris l'acte
– contrôle normal
– contrôle maximal

a- Le contrôle minimum
¤ Pour certains actes, le juge ne peut qu'exercer un contrôle minimum :
– il contrôle l'erreur de droit
– il vérifie, dans le cadre de l'erreur de fait, l'exactitude des faits sur lesquels s'appuie
l'administration.
¤ Contrôle minimum des cas techniques et quelques domaines de la police administrative
(sécurité du territoire).

b- Le contrôle normal
Pour la plupart des actes administratifs, le juge exerce un contrôle normal : il va
– vérifier l'erreur de droit.
– dans le cadre de l'erreur de fait, il vérifie la matérialité des faits + la qualification juridique
donnée par l'administration à ces faits. Ex : L'administration a qualifié comme « faute » le
fait d'arriver toujours en retard.

c- Le contrôle maximal
Le juge administratif exerce un contrôle poussé sur les actes de l'administration :
– il regarde s'il y a erreur de droit
– il regarde s'il y a erreur de fait (matérialité + qualification)
– il contrôle l'opportunité de la décision : s'il prend une autre décision, elle annule la décision
de l'administration. Pour quels types d'actes ?
– Expropriation

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– pouvoir de police administrative (=protection de l'ordre public) du maire. En France il y a

36 000 communes donc 36 000 maires. Exemple 1 : CE 19/05/1933 (arrêt Benjamin) : Le
maire de Nevers décide d'interdire à M. Benjamin de venir faire une discours sur Sacha
Ditri. Le CE a annulé l'interdiction (=mesure de police administrative) prise par le maire,
estimant que quand une mesure est prise, il doit y avoir proportionnalité entre la gravité
et le danger encouru. Exemple 2 : Société des films Lutetia (18/12/59) : Les maires
doivent assurer l'ordre public. Le maire de Nice décide d'interdire un film. Le CE contrôle
la décision du maire en vérifiant les conditions de temps et de lieu. Dans le cadre du
contrôle minimum, il a élargi le contrôle par « l'erreur manifeste d'appréciation » (il
aboutit pratiquement à un contrôle maximal).

Les frontières entre contrôle minimum, contrôle normal et contrôle maximal s'estompent peu à
peu.

2) Le détournement de pouvoir
Il y a détournement de pouvoir lorsqu'une autorité administrative use de ses pouvoirs dans un but
autre que celui pour lequel ses pouvoirs lui ont été conférés. Il y a 2 catégories de détournement
de pouvoir :
– un acte administratif contesté a été pris dans un but d'intérêt particulier alors que les décisions
de l'administration doivent être prises dans un intérêt général. Ex : le maire met des sens
uniques dans la commune (intérêt général). Mais toutes les voitures doivent passer devant une
station d'essence dont le maire est propriétaire => c'est un détournement de pouvoir.
– Un acte est pris dans un but d'intérêt général mais pas celui qui devrait être poursuivi. Ex 1 : le
maire d'une commune va interdire la circulation sur un chemin piétonnier pour un intérêt
financier (intérêt général) -> économies financières. Cette décision sera annulée car le juge va
estimer que le maire avait un autre intérêt général : but de la sécurité publique. Ex 2 : Breurt
de Bosanger était un ambassadeur. Malraux décide de le révoquer en prenant comme prétexte
qu'il avait augmenté le prix des billets de la Comédie Française sans autorisation. Le CE a
estime qu'il y avait détournement de pouvoir parce qu'on a estimé qu'un ministre voulait se
débarasser d'un fonctionnaire.

III. Les effets du jugement

Que va faire le juge administratif quand il est saisi par un recours pour excès de pouvoir ?
1) Le rejet de la demande
Il vérifie si les conditions de validité sont bien réunies : certaines peuvent être régularisées et d'autres
(moyen d'ordre public) non, ce qui va l'amener à stopper l'affaire. S'il se rend compte que ce recours
comporte une condition d'irrecevabilité, il peut faire savoir au requérant son intention de ne pas faire
le procès. Si le recours est recevable, il va examiner les cas d'ouverture. Si aucun n'est acceptable,
l'enquête est rejetée. Quand il y a rejet de la requête, la décision de rejet du juge est portée relative =
la décision attaquée demeure légale mais seulement à l'égard de celui qui a fait le recours pour excès
de pouvoir. En d'autres termes, un requérant peut obtenir l'annulation s'il trouve d'autres arguments.

2) L'annulation de la décision attaquée

Le juge peut décider d'annuler l'AAU dont l'annulation a été demandée par un requérant dans le cadre
du recours pour excès de pouvoir. Deux effets peuvent être entrainés :
1. la décision annulée est rentrée en vigueur. On peut demander au juge de statuer. La décision
s'applique (mais illégale quand même). Annulation entraîne que la décision causée n'est censée
jamais avoir existé, alors même que cette décision a produit des effets. Ex 1 : un fonctionnaire est
révoqué. 3 ans + tard, le juge annule la révocation. L'administration doit renommer à nouveau le

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fonctionnaire au grade où il aurait du être s'il n'y avait pas eu révocation = reconstitution de
carrière. Mais cela n'est pas valable pour le salaire, car on applique la règle du service fait : on ne
paie un fonctionnaire que s'il a fait son service (mais il aura le droit à une indemnité). Ex 2 : Breurt
de Besanger avait été nommé ambassadeur de la Comédie Française. Il a fair un recours mais
quelqu'un avait déjà été nommé à sa place, donc il devait demander l'annulation de son
successeur.
2. La décision d'annulation a une autorité absolue. Elle a un effet erga omnes (à l'égard de tous).
Lorsqu'il s'agit d'un acte administratif réglementaire, un extrait de la décision d'annulation sera
publié dans le bulletin administratif où initialement cet acte avait été publié, pour que tout le
monde soit au courant.

3) L'exécution de la décision de jugement

Lorsqu'il s'agit d'une annulation, il arrive que l'administration soit réticente à exécuter un jugement qui
a annulé sa décision. Diverses procédures peuvent être mises en oeuvre par l'administré qui ne peut
pas faire exécuter la décision :
– il a 6 mois pour s'adresser à la juridiction qui a rendu le jugement. Le juge va faire des démarches
auprès de l'administration.
– La section du rapport et des études (section 5 du CE) peut être saisie par un administré qui a du
mal à faire exécuter l'annulation.
– Faire appel au médiateur de la République (existe depuis 1973). C'est un intermédiaire qui peut
être saisi lorsque l'administré rencontre des difficultés avec l'administration, notamment lorsque
l'administration refuse d'exécuter une décision de justice. Il a des moyens de pression, comme
menancer l'administration de publier un rapport qui sera publié au Journal Officiel.
– La loi du 16/07/80 prévoit la condamnation à des astreintes (somme par jour de retard) par le CE
en cas de refus d'exécution d'une décision de justice.

Le CE a donc évolué, il était d'abord protecteur de l'administration mais maintenant il peut aller
jusqu'à mettre des amendes.

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