manuel

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Cet ouvrage est devenu un classique. Il s’adresse tout autant aux
étudiants – en sciences juridiques, économiques, politiques, de gestion –
Michel Bouvier
qu’à tous ceux qui préparent des concours administratifs. Il donne une Marie-Christine Esclassan
vision à la fois pluridisciplinaire et dynamique des finances publiques
contemporaines et met l’accent sur leur environnement international. Jean-Pierre Lassale
Exposant les grandes doctrines financières, il offre les clefs
indispensables pour comprendre les grands enjeux auxquels sont

manuel
confrontés les systèmes financiers publics. Il décrit également de façon
concrète les mécanismes de fonctionnement des grands secteurs
des finances publiques : finances de l’État, finances locales, finances
sociales, finances de l’Union européenne.
À jour des dernières réformes, cette 20e édition constitue un instrument
d’information et de travail particulièrement utile pour tous ceux qui
souhaitent s’initier au champ des finances publiques ou approfondir
leurs connaissances.

Finances publiques
Michel Bouvier, professeur des universités, préside l’Association
pour la Fondation internationale de finances publiques-FONDAFIP
(www.fondafip.org) et dirige la Revue française de finances publiques.
Finances
Expert auprès d’organisations internationales (Fonds monétaire
international, Union européenne), il est également membre du Conseil
de normalisation des comptes publics. Ancien membre du Conseil
publiques
des prélèvements obligatoires, il est l’auteur de nombreux ouvrages et
articles en finances publiques et fiscalité.
Marie-Christine Esclassan, professeur des universités, assure les
fonctions de Secrétaire générale de l’Association pour la Fondation
internationale de finances publiques-FONDAFIP et dirige la Revue
française de finances publiques.
Jean-Pierre Lassale, professeur émérite de l’Université Jean-Moulin 20 e édition
M. Bouvier
M.-C. Esclassan
J.-P. Lassale
(Lyon III), ancien recteur d’académie, était directeur honoraire de
l’Institut de droit comparé et enseignait régulièrement dans plusieurs
universités américaines. Il est décédé prématurément en 2002. 2021-2022

ISBN 978-2-275-09080-1
www.lgdj-editions.fr 45 e

MANUEL - finances publiques - 20e ed - Dos 35,5 mm.indd 1 07/09/2021 08:53

 Michel Bouvier
Professeur des universités
Président de l’Association pour la Fondation
internationale de finances publiques (FONDAFIP)
Directeur de la Revue française de finances publiques
Marie-Christine Esclassan
Professeur des universités
Secrétaire générale de l’Association
pour la Fondation internationale
de finances publiques (FONDAFIP)
Directrice de la Revue française de finances publiques
Jean-Pierre Lassale †
Professeur émérite de l’Université Jean Moulin
(Lyon III)

FINANCES
PUBLIQUES

20e édition
2021-2022
© 2021, LGDJ, Lextenso
1, Parvis de La Défense • 92044 Paris La Défense Cedex
www.lgdj-editions.fr
ISBN : 978-2-275-09080-1 • ISSN 0990-3909
 À la mémoire de notre collègue
et ami Jean-Pierre Lassale
qui nous a quittés prématurément
en 2002.
Sommaire

Introduction générale Des finances publiques dans un monde

en transition .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 19
Section 1. Les handicaps majeurs de la science des finances
publiques . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 21
§ 1. L’image négative des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 21
§ 2. De réels obstacles au développement de la matière . . . .. . . . . . . . . . . . 23
Section 2. La science des finances publiques : une scienza nuova . . 27
§ 1. La science des finances publiques : une science du complexe
par tradition . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 28
§ 2. La science des finances publiques : une science moderne
non dogmatique . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 30
Section 3. Science des finances publiques et transformations
politiques . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 33
§ 1. Les phénomènes financiers publics : des phénomènes politiques 34
§ 2. Éthique politique et transparence des finances publiques . . . . . . . . . 35
§ 3. Réforme ou transfiguration du système financier public ? . . . . . . . . . 38
§ 4. La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 :
une réforme de l’État .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 41
§ 5. Nouvelle culture démocratique ou fin du politique ? . .. . . . . . . . . . . . 46
§ 6. De la nouvelle gouvernance financière publique à l’« État
intelligent » du XXIe siècle . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 55
§ 7. La soutenabilité des finances publiques en déficit de projet
politique . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 62

PREMIÈRE PARTIE – LES FINANCES PUBLIQUES

ET LEUR ENVIRONNEMENT
SOUS-PARTIE 1 – L’État et les finances publiques
contemporaines
Chapitre 1. Le poids des dépenses et des recettes publiques . . . 73
Section 1. Les dépenses publiques et leur évolution . . . . . . .. . . . . . . . . . 73
§ 1. La tendance à l’amplification des dépenses publiques .. . . . . . . . . . . . 81
§ 2. La signification et les conséquences économiques
d’une croissance des dépenses publiques . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 94
Section 2. La montée en puissance des prélèvements obligatoires . 95
§ 1. La notion de prélèvement obligatoire .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 95
§ 2. L’évolution des prélèvements obligatoires en France . .. . . . . . . . . . . . 102
7
FINANCES PUBLIQUES

Chapitre 2. Un environnement économique et financier

transformé . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 133
Section 1. La primauté retrouvée du marché . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 133
§ 1. Les caractéristiques de l’économie de marché . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 134
§ 2. Le désengagement de l’État . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 135
Section 2. L’inflation contrôlée . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 139
§ 1. Les années 1970 : tensions inflationnistes et économie
d’endettement . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 140
§ 2. L’ère de la désinflation . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 143
Section 3. L’instabilité des marchés financiers . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 146
§ 1. L’instabilité monétaire internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 147
§ 2. Les crises boursières . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 147

SOUS-PARTIE 2 – Le contexte international

et européen
Chapitre 1. La mondialisation et l’interdépendance
des économies et des marchés financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 163
Section 1. Le poids de la contrainte externe . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 163
Section 2. Les marges de manœuvre limitées des finances
publiques nationales . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 166
§ 1. Des politiques monétaires dépendantes . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 166
§ 2. Des politiques budgétaires circonscrites . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 167
Chapitre 2. L’encadrement européen et la monnaie unique . . . . . 169
Section 1. Le budget de l’Union européenne . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 169
§ 1. La procédure budgétaire communautaire . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 172
§ 2. Les dépenses de l’Union . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 180
§ 3. Les ressources de l’Union . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 192
Section 2. L’apport communautaire aux financements nationaux . . 201
Section 3. La coordination des politiques économiques
et financières . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 203
§ 1. Le semestre européen . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 210
§ 2. Le paquet de six (« six pack ») . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 211
§ 3. Le pacte budgétaire européen . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 212
§ 4. Le « two pack » . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 213
§ 5. Crise du Covid-19 et mise en œuvre de la clause dérogatoire
générale du pacte de stabilité et de croissance : la fin d’un tabou ? 215
Section 4. L’unification monétaire européenne . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 215
§ 1. Les étapes préparatoires . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 216
§ 2. La monnaie unique : l’euro . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 219
8
 Sommaire

SOUS-PARTIE 3 – Le cadre conceptuel

Chapitre 1. Le keynésianisme et son influence sur les finances
publiques . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 235
Section 1. L’apport de Keynes . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 236
§ 1. Une analyse de la crise . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 236
§ 2. Une politique de la crise . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 238
Section 2. La postérité keynésienne . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 241
§ 1. L’approfondissement .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 242
§ 2. La synthèse . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 242
§ 3. L’héritage . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 243

Chapitre 2. La mystique du marché : fin ou retour

du politique ? . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 245
Section 1. Le triomphe du marché . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 246
§ 1. Les fondements de la tradition libérale . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 246
§ 2. Le renouveau de la tradition libérale . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 248
Section 2. La fin des illusions et le retour du politique . . . . .. . . . . . . . . . 256
§ 1. La fin des illusions . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 256
§ 2. Le retour du politique, la réhabilitation de la dépense publique
et l’affirmation de la question sociale .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 257
§ 3. La crise des finances publiques et la nostalgie
de l’État-providence . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 259
§ 4. Vers une société sans État ou l’éternel retour du marché ? . . . . . . . 266

SOUS-PARTIE 4 – Les structures institutionnelles

Chapitre 1. Le ministère des Finances : une puissance certaine
toujours discutée . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 271
Section 1. Les éléments de la puissance . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 272
§ 1. Le cumul des fonctions économiques et budgétaires . .. . . . . . . . . . . . 272
§ 2. Des prérogatives budgétaires et financières étendues .. . . . . . . . . . . . 276
§ 3. Les moyens administratifs de la puissance : une « machine »
d’experts . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 278
Section 2. Un mouvement général de réformes
et de transformations . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 281
§ 1. Les administrations financières contraintes de s’adapter
aux réalités contemporaines . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 281
§ 2. Le rééquilibrage entre les fonctions économiques et les fonctions
budgétaires . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 285

9
FINANCES PUBLIQUES

Chapitre 2. Les administrations économiques et financières . . . . 287

Section 1. Les fonctions d’inspection de contrôle et d’audit . . . . . . . . 287
§ 1. L’Inspection générale des finances . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 287
§ 2. Le contrôle général économique et financier (CGEFI) .. . . . . . . . . . . . 288
§ 3. Les services de contrôle budgétaire et comptable ministériel . . . . . 289
§ 4. La Mission interministérielle de coordination anti-fraude . . . . . . . . 290
Section 2. Les fonctions de mise en œuvre de la politique
économique et financière . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 290
§ 1. Le rôle central de la Direction générale du Trésor . . . . . .. . . . . . . . . . . . 290
§ 2. La direction générale de l’INSEE . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 292
§ 3. La Direction générale de la concurrence, de la consommation
et de la répression des fraudes . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 292
Section 3. Les fonctions de conception budgétaire et fiscale . . . . . . . 292
§ 1. La Direction du Budget . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 292
§ 2. La Direction de la législation fiscale . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 294
Section 4. Les fonctions de gestion fiscale et d’exécution
comptable . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 295
§ 1. La Direction générale des finances publiques (DGFiP) .. . . . . . . . . . . . 295
§ 2. La Direction générale des douanes et des droits indirects . . . . . . . . . 297
Section 5. Les fonctions proprement administratives . . . . . .. . . . . . . . . . 298

DEUXIÈME PARTIE – LES FINANCES DE L’ÉTAT

SOUS-PARTIE 1 – Le budget de l’État et les lois
de finances : formes et contenus
Chapitre 1. Les principes juridiques de base . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 307
Section 1. La notion de budget et son évolution . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 307
§ 1. Les données permanentes : la spécificité du budget de l’État . . . . . 308
§ 2. Budget et lois de finances : l’évolution des notions . . .. . . . . . . . . . . . 309
Section 2. La signification juridique des autorisations budgétaires 324
§ 1. La signification des autorisations de recettes . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 324
§ 2. La signification des autorisations de dépenses . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 325
Chapitre 2. Les règles techniques fondamentales . . . . . .. . . . . . . . . . . . 331
Section 1. La règle de l’unité budgétaire . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 332
§ 1. Le démembrement apparent : les aménagements de la règle
dans le budget de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 333
§ 2. Le démembrement réel : les exceptions à la règle de l’unité . . . . . . . 339
§ 3. Vers une consolidation des comptes de l’État . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 353

10
 Sommaire

Section 2. La règle de l’universalité budgétaire . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 354

§ 1. La signification de la règle de l’universalité . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 354
§ 2. Les exceptions à la règle de l’universalité . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 356
Section 3. La règle de l’annualité budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 360
§ 1. Les mécanismes implicites : la pluriannualité masquée . . . . . . . . . . . . 363
§ 2. Les mécanismes volontaristes : la pluriannualité organisée . . . . . . . 363
Section 4. La sincérité budgétaire : un principe institutionnalisé
par la loi organique du 1er août 2001 . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 371
Section 5. La règle de l’équilibre budgétaire du système financier
public . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 374
Chapitre 3. Les modes de présentation du budget de l’État . . . . . 379
Section 1. La structure de la loi de finances de l’année . . . .. . . . . . . . . . 380
§ 1. Une loi en deux parties . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 380
§ 2. Les documents budgétaires . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 387
Section 2. La nomenclature budgétaire et ses transformations . . . . . 392
§ 1. La conception de l’ordonnance de 1959 . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 392
§ 2. La loi du 1er août 2001 : une nomenclature adaptée
et transformée . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 396

SOUS-PARTIE 2 – Le budget de l’État : acteurs

et procédures
Chapitre 1. La prise de décision budgétaire : préparation
et adoption . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 407
Section 1. L’élaboration de la loi de finances . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 409
§ 1. Les institutions et procédures d’aide à la décision . . . . .. . . . . . . . . . . . 409
§ 2. Les différentes étapes de la préparation du budget de l’État . . . . . . 416
Section 2. L’adoption de la loi de finances .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 420
§ 1. L’examen préalable du projet : le rôle des commissions
des finances . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 422
§ 2. La discussion et le vote du budget devant les Assemblées . . . . . . . . 425
Chapitre 2. L’exécution des lois de finances . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 433
Section 1. Les pouvoirs de l’exécutif dans la mise en œuvre des lois
de finances .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 434
§ 1. L’obligation relative d’exécution des lois de finances .. . . . . . . . . . . . 435
§ 2. La variété des dispositifs de modification des crédits
en cours d’exécution . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 438
§ 3. Les écarts entre droit et pratique dans la gestion des crédits . . . . . 455
Section 2. Le cadre classique de l’exécution du budget . . . .. . . . . . . . . . 456

11
FINANCES PUBLIQUES

§ 1. Les acteurs compétents : le principe de séparation

des ordonnateurs et des comptables publics . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 458
§ 2. Les procédures d’exécution des recettes et des dépenses :
un cadre en pleine transformation . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 471
§ 3. La responsabilité des ordonnateurs et des comptables publics . . . 478
Section 3. Le management public dans l’exécution du budget :
la nouvelle gouvernance financière publique . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 503
§ 1. La conceptualisation de la nouvelle gouvernance financière
de l’État : le modèle du gouvernement de l’entreprise . .. . . . . . . . . . . . 504
§ 2. Le pilotage de la gestion : une chaîne de responsabilités . . . . . . . . . 506
§ 3. L’évaluation de la gestion : une culture de la performance . . . . . . . . 511
§ 4. Le nouveau cadre comptable : un système d’information
financière . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 515

Chapitre 3. Contrôle et évaluation de l’exécution des lois

de finances . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 527
Section 1. Les contrôles administratifs . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 529
§ 1. La mutation des contrôles a priori traditionnels . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 530
§ 2. L’évolution des contrôles a posteriori . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 537
Section 2. Les contrôles juridictionnels en matière financière . . . . . . 539
§ 1. La Cour de discipline budgétaire et financière : une juridiction
singulière . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 541
§ 2. La Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales
des comptes. Une place essentielle dans le contrôle financier
public . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 546
Section 3. Le contrôle parlementaire de l’exécution des lois
de finances .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 571
§ 1. Le contrôle du Parlement en cours d’exécution . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 571
§ 2. Le contrôle parlementaire en fin d’exécution : la loi de règlement 575

SOUS-PARTIE 3 – L’action financière de l’État :

mécanismes et instruments
Chapitre 1. Le Trésor : une institution stratégique . . . . .. . . . . . . . . . . . 587
Section 1. Un rôle et des structures en voie d’évolution . . .. . . . . . . . . . 587
Section 2. La mission permanente : le Trésor, agent financier
de l’État . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 591
§ 1. Les différents types de déséquilibres .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 592
§ 2. L’information du Trésor . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 595
§ 3. Les moyens de financement . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 598

12
 Sommaire

Section 3. Une activité stratégique : les relations financières

internationales . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 617
§ 1. Le Trésor et les équilibres extérieurs . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 618
§ 2. Le Trésor et l’aide au développement .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 621
§ 3. La gestion et la réforme de la zone franc . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 628
§ 4. Le Trésor et la politique monétaire internationale . . . . .. . . . . . . . . . . . 635
Section 4. Un désengagement imposé : la tutelle de la politique
économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 637
§ 1. Le Trésor et l’analyse des financements de l’économie .. . . . . . . . . . . . 638
§ 2. Le Trésor et le financement du secteur public . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 639
§ 3. Le Trésor et les concours apportés au secteur privé : une situation
nuancée . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 647

Chapitre 2. Un partenaire intégré dans un système européen :

la Banque de France . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 651
Section 1. L’évolution historique : la Banque de France, institution
nationale . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 651
Section 2. La mutation européenne : la Banque de France,
institution subordonnée et intégrée . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 653
Section 3. La Banque de France et la politique monétaire
européenne .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 655
§ 1. Au temps de l’indépendance : la Banque de France, responsable
de la politique monétaire . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 655
§ 2. Le temps de l’intégration : la gestion européenne de la politique
monétaire et ses conséquences . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 662
Section 4. La Banque de France et le marché des changes .. . . . . . . . . . 664
Section 5. La Banque de France et la tutelle du système bancaire . . 666
Section 6. La Banque de France, observatoire de l’économie . . . . . . . . 668
§ 1. Elle contribue à la connaissance de la conjoncture . . . . .. . . . . . . . . . . . 668
§ 2. Elle participe à l’information des entreprises . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 669
§ 3. Elle apporte un service aux particuliers . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 670

Chapitre 3. Le secteur financier public et semi-public . . . . . . . . . . . . 671

Section 1. La Caisse des dépôts et consignations . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 672
§ 1. Le statut de la Caisse des dépôts . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 672
§ 2. Les activités de la Caisse des dépôts . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 674
Section 2. La diversité des partenaires . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 675

13
FINANCES PUBLIQUES

SOUS-PARTIE 4 – Théorie de l’impôt

Chapitre 1. Les fondements de la légitimité de l’impôt . . . . . . . . . . 685
Section 1. La légitimité sociologique de l’impôt : le consentement
à l’impôt . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 686
§ 1. Les origines du consentement à l’impôt . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 686
§ 2. Les théories modernes du consentement à l’impôt : l’échange
et la solidarité . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 692
§ 3. L’impôt négatif : un moyen terme entre échange et solidarité . . . . 697
Section 2. La légitimité politique de l’impôt : le consentement
de l’impôt et l’organisation du pouvoir fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 698
§ 1. La genèse du consentement de l’impôt et de l’État parlementaire
démocratique . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 699
§ 2. Le principe de légalité fiscale, expression juridique et politique
du consentement de l’impôt . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 699
Section 3. La légitimité juridique de la fiscalité : les grands
principes du droit fiscal . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 702
§ 1. Les principes à portée constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 702
§ 2. Les principes sans valeur constitutionnelle . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 705
Chapitre 2. Le système fiscal : acteurs et structures . . .. . . . . . . . . . . . 707
Section 1. Les acteurs de l’impôt . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 707
§ 1. Les acteurs de la décision politique en matière fiscale . . . . . . . . . . . . 707
§ 2. Les acteurs des décisions administratives et juridictionnelles :
les organes de gestion de l’impôt et de règlement des litiges . . . . . 712
§ 3. Les contribuables . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 713
Section 2. Les structures, le contrôle et le contentieux de l’impôt . . 725
§ 1. Les structures fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 725
§ 2. La classification et l’incidence des impôts . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 736
§ 3. Le contrôle et le contentieux de l’impôt . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 744

Chapitre 3. Adaptation et modernisation des systèmes fiscaux . 751

Section 1. Les utopies fiscales . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 751
§ 1. Les utopies de l’impôt unique . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 752
§ 2. La suppression de l’impôt . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 761
Section 2. Évolutions et transformations de l’impôt . . . . . . . .. . . . . . . . . . 768
§ 1. Les difficultés de la réforme fiscale . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 768
§ 2. Les points clefs de l’évolution contemporaine du système fiscal . 769

14
 Sommaire

TROISIÈME PARTIE – LA GOUVERNANCE FINANCIÈRE

LOCALE
SOUS-PARTIE 1 – Le cadre général de la gouvernance
financière locale
Chapitre 1. La montée en puissance des finances locales . . . . . . . . 795
Section 1. Une ampleur sans précédent . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 795
Section 2. Panorama des opérations financières des collectivités
locales . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 799
§ 1. Des dépenses affectées par la crise sanitaire . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 799
§ 2. Des recettes fragilisées . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 802
Chapitre 2. Les transformations de la gestion financière locale 807
Section 1. Une gestion à la charnière du public et du privé . . . . . . . . . . 807
§ 1. La gestion de systèmes complexes . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 807
§ 2. D’une culture administrative à une culture de gestion . . . . . . . . . . . . 809
Section 2. Une gestion orientée vers le développement économique
local . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 810
§ 1. Les finances locales moteur du développement économique local
et de l’aménagement du territoire . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 810
§ 2. Développement urbain, développement rural . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 811
§ 3. Les métropoles : avenir du développement local . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 812
Section 3. Une gestion autonome rediscutée . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 815
§ 1. Autonomie fiscale et libre administration des collectivités
territoriales . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 815
§ 2. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 : un rendez-vous
manqué . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 817
§ 3. Vers des lois de financement des collectivités territoriales ? . . . . . . 824
§ 4. La maîtrise des finances locales et la discipline budgétaire
imposée par l’Union européenne . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 825
§ 5. Autonomie de gestion et autonomie de décision . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 826
§ 6. La régulation du système financier public : condition nécessaire
de l’autonomie financière locale et de l’acte II
de la décentralisation .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 828

15
FINANCES PUBLIQUES

SOUS-PARTIE 2 – Les ressources des collectivités

locales
Chapitre 1. Les impôts locaux . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 839
Section 1. Les impôts directs locaux . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 840
§ 1. Historique et évolution . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 840
§ 2. Le fonctionnement actuel des quatre taxes . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 849
§ 3. Les grandes questions posées par les impôts directs locaux . . . . . . 855
Section 2. Les autres impôts et taxes locales . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 866
§ 1. Les impôts directs . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 866
§ 2. Les impôts indirects et les droits d’enregistrement . . . .. . . . . . . . . . . . 866
§ 3. Les taxes additionnelles aux impôts directs locaux perçues
au profit de divers organismes . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 867

Chapitre 2. Les subventions de l’État . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 869

Section 1. Les dotations et subventions de fonctionnement . . . . . . . . 871
§ 1. La dotation globale de fonctionnement (DGF) . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 871
§ 2. La dotation spéciale instituteurs (DSI) . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 878
§ 3. La dotation générale de décentralisation (DGD) . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 878
§ 4. Les autres subventions de fonctionnement . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 879
Section 2. Les dotations et subventions d’équipement . . . . .. . . . . . . . . . 879
§ 1. La dotation d’équipement des territoires ruraux . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 880
§ 2. La dotation de soutien à l’investissement des départements
(DSID) . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 881
§ 3. Les subventions spécifiques . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 881
§ 4. Le fonds de compensation de la TVA . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 881

Chapitre 3. Les revenus du patrimoine et des services . . . . . . . . . . . . 889

Section 1. Les produits du domaine . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 890
§ 1. Les produits du domaine privé . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 890
§ 2. Les produits du domaine public . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 890
Section 2. La gestion des services publics locaux . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 891
§ 1. La tarification des services . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 891
§ 2. L’évaluation des services publics locaux . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 893
§ 3. La séparation « public-privé » est-elle pertinente ? . . . .. . . . . . . . . . . . 894

Chapitre 4. L’emprunt . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 897

Section 1. La situation avant la loi du 2 mars 1982 . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 899
Section 2. Une transformation radicale du marché financier local . 900
§ 1. La libéralisation de l’emprunt . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 900
§ 2. Le nouveau marché financier local . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 902

16
 Sommaire

SOUS-PARTIE 3 – Le cadre budgétaire et comptable

Chapitre 1. La préparation, le vote et l’exécution du budget . . . . 911
Section 1. La préparation et le vote du budget . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 911
§ 1. La préparation du budget . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 911
§ 2. Le vote du budget . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 912
§ 3. Les documents budgétaires . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 912
Section 2. L’exécution du budget . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 916
§ 1. La période d’exécution . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 916
§ 2. Le rôle séparé des ordonnateurs et des comptables . . . .. . . . . . . . . . . . 916
§ 3. Le compte administratif . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 917

Chapitre 2. Le contrôle de régularité et de légalité des budgets

et des comptes . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 919
Section 1. Le contrôle opéré par les chambres régionales
et territoriales des comptes et le préfet . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 919
§ 1. Les chambres régionales et territoriales des comptes :
organisation et compétences . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 920
§ 2. Le contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 920
§ 3. Le contrôle juridictionnel . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 921
§ 4. Le contrôle de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 922
§ 5. La certification des comptes . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 923
Section 2. Les autres contrôles . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 924
§ 1. Le contrôle par le juge administratif . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 924
§ 2. Le contrôle exercé par le comptable public . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 924

SOUS-PARTIE 4 – Le contrôle de la gestion

des finances locales
Chapitre 1. La maîtrise de la trésorerie et de l’endettement . . . . 927
Section 1. Position du problème . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 927
§ 1. Le principe : l’obligation du dépôt des fonds au Trésor . . . . . . . . . . . . 927
§ 2. La contestation du principe . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 928
§ 3. Les adaptations du principe . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 929
Section 2. La maîtrise de la gestion de la trésorerie et de la dette . . 930
§ 1. Le plan de trésorerie et la trésorerie zéro . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 930
§ 2. Le contrôle concomitant de l’endettement . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 931
§ 3. Le rééquilibrage par l’État : les avances de trésorerie . .. . . . . . . . . . . . 932

Chapitre 2. Les autres points clefs du contrôle de la gestion

financière . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 933
Section 1. La planification stratégique . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 933

17
FINANCES PUBLIQUES

Section 2. Le contrôle de la satellisation : la consolidation

des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 934
Section 3. L’évaluation de la gestion financière : un outil
de contrôle .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 935
§ 1. L’analyse financière . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 935
§ 2. La notation ou « rating » . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 936
Conclusion générale de la IIIe partie : Contrôle et régulation
de la gestion financière locale . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 937
Bibliographie générale . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 941
Index . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . 961

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 Introduction générale
Des finances publiques
dans un monde en transition
1. « Prendre position sur les affaires de la communauté et le faire du point
de vue de la rationalité » nécessite de « comprendre de quoi il s’agit et de pouvoir
apprécier ce qui est en jeu », faisait excellemment remarquer le philosophe
Éric Weil dans son ouvrage Philosophie politique1.
Confrontée aux finances publiques, une telle observation prend un sens particu-
lièrement fort tant il est peu de domaines dans les sciences de l’homme qui soient à
la fois aussi politiques et dont les mécanismes et les enjeux apparaissent aussi opa-
ques, rébarbatifs ou incompréhensibles aux profanes, et parfois même sur certains
points hermétiques aux spécialistes.
Cependant si la matière est bien hérissée d’écueils, l’image négative qui en
résulte est sans doute excessive et ne résiste pas à une approche soucieuse de met-
tre en avant la singularité scientifique des finances publiques. Il apparaît très vite
que la science financière ou science des finances publiques, lorsqu’elle se dote de
cadres d’analyse adaptés à sa spécificité et à la réalité des sociétés contemporai-
nes, se révèle comme un champ d’investigation très souvent passionnant.
En effet, parce qu’elles sont fondamentalement d’essence politique, qu’elles sont
issues d’une longue histoire traversée notamment par une préoccupation fonda-
mentale, celle de la transparence financière, et que cette dernière a toujours été
systématiquement liée à la qualité du lien social, les finances publiques se présen-
tent comme un instrument privilégié d’analyse et de création des sociétés politique-
ment organisées : non seulement elles permettent d’en lire les mécanismes mais
elles donnent naissance aussi à des conceptions et pratiques nouvelles.
Or précisément on assiste depuis plus de quarante ans à une mutation d’ampleur
des systèmes financiers publics et cette mutation, accélérée par les conséquences
de la Covid-19, se développe dans le monde, comme une onde de choc qui s’étend
progressivement. Toutes les sociétés, développées ou en développement, sont
confrontées à la réforme de leurs finances publiques et, par effet systémique, ces
réformes rétroagissent, se répercutent de pays à pays si bien que l’on peut consta-
ter un rapprochement progressif des dispositifs.
En même temps, et sur la base de cette refonte des institutions financières, c’est
en réalité une mutation d’ampleur de l’État qui s’opère. Les réformes financières
entreprises, contrairement à ce qui est parfois estimé, sont très loin de simples amé-
nagements techniques et c’est bien une forme tout à fait nouvelle de gouvernance,
prenant notamment modèle sur celle de l’entreprise, qui se dessine à travers elles.
Vis-à-vis d’un tel processus dont l’objectif affiché est la maîtrise des finances

1. E. Weil, Philosophie politique, Vrin, 1985 (4e édition).

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FINANCES PUBLIQUES

publiques, la question qui se pose est de savoir si les changements qui s’opèrent
sont eux-mêmes maîtrisés tant d’un point de vue théorique que concret.
En effet, dans le champ des finances publiques, et peut-être plus que dans d’au-
tres, on a affaire à des processus particulièrement enchevêtrés au sein desquels
interagit une très grande variété de facteurs nationaux et internationaux. Autre-
ment dit, on est en face d’un ensemble complexe et donc d’un système difficile à
piloter. Par conséquent, il est urgent, et même crucial compte tenu du contexte
actuel, de réfléchir à une doctrine de la gouvernance budgétaire ou, mieux encore,
de la gouvernance financière publique. Il y va, d’un point de vue économique
comme d’un point de vue politique et social, de la qualité de vie des générations
futures.
Il convient, plus généralement, de repenser les finances publiques dans le
contexte général qui est maintenant le leur2, on veut dire celui d’un monde en
transition ponctué de crises successives. Les finances publiques connaissent en
effet une succession de crises depuis plus d’une quarantaine d’années, la dernière
en date, la plus violente, étant celle qui a démarré en 2020. Liée à l’origine à l’« effet
de ciseaux » provoqué par la crise économique due aux chocs pétroliers de 19733 et
1979, une situation instable perdure depuis lors et a fini par s’installer durablement,
fragilisant tout le système économique et social. En dépit des mesures prises pour
rééquilibrer les budgets, les déficits publics et la dette publique n’ont fait que s’ac-
croître. Depuis plus de quarante ans, nous vivons en réalité une mutation de notre
société sur fond de crise des finances publiques. Cette crise, qui au début a surpris,
inquiété, a fini par s’imposer progressivement comme une situation quasi normale
notamment aux yeux des générations qui n’ont rien connu d’autre. Plus de quarante
ans d’une remise en question de nos modes de pensée, plus de quarante ans de
mondialisation, plus de quarante ans de développement des technologies d’informa-
tion et de communication, plus de quarante ans de chômage ininterrompu ou de
travail précaire, plus de quarante ans de transformations, d’un basculement, d’une
transition de nos sociétés vers un autre monde. Plus de quarante années pendant
lesquelles se sont conjugués, ce qui les a amplifiés, les effets de la mondialisation,
du développement du numérique et, depuis 2020, une crise sanitaire sans précé-
dent. Après tant d’années, les solutions pour l’après-crise ne sont toujours pas au
rendez-vous. Rien n’est stabilisé. Rien n’est résolu sur le fond et cela pour tous les
États. En d’autres termes, nous sommes en présence d’un basculement vers un
autre modèle, d’une remise en question de nos institutions qui semblent parfois à
bout de souffle, et la crise du Covid-19 ne fait qu’accélérer ce phénomène. Il faut le
souligner, les finances publiques occupent dans cette mutation une position
centrale.

2. Cf. M. Bouvier, « Repenser et reconstruire les finances publiques de demain » in Réformes des finances
publiques, démocratie et bonne gouvernance (sous la direction de M. Bouvier), LGDJ, 2004. Cf. également :
M. Bouvier, « Tradition et modernité de la science des finances publiques », RFFP no 41-1993 ; « Les ambiguï-
tés fatales du droit public financier », RFFP no 122-2013 ; « Science des finances publiques : le quiproquo »,
RFFP no 133-2016 ; « Face à la crise du Covid-19 pensons et construisons les finances publiques autrement »,
RFFP nº 152-2020 ; « Vers un ordre politique des autonomies relatives : une question de méthode », RFFP
nº 154-2021.
3. Le premier choc pétrolier est lié à la guerre du Kippour. Le prix du baril de pétrole est alors passé de 3 $
à 10 $ engendrant une inflation qui s’est généralisée dans le monde. Le second choc, celui de 1979, est lié à
la révolution en Iran, le prix du baril passant alors à 30 $.

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