Famille “activités économiques”

FICHE 11 Gestion en régie directe

(Version de décembre 2018)

1. La notion de gestion en régie directe

1.1. Définition générale

La régie directe est un mode de gestion d’un service public qui consiste en la prise en charge directe du
fonctionnement de ce service par la personne publique qui l’a créé, avec ses propres moyens et ses
propres agents. Elle s’oppose ainsi à la gestion déléguée du service public sous la forme d’un contrat de
concession.

La régie directe ne doit pas être confondue avec d’autres notions, en particulier avec la régie intéressée,
qui correspond à une forme de concession, sous réserve que le critère du risque d’exploitation soit
rempli (CE, 19 novembre 2010, M. Dingreville et autres, n° 320169), et qui est soumise aux dispositions
de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession ou des articles
L. 1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (ci-après CGCT ; v. fiche « contrats de
concession »). Elle doit être également distinguée de la notion de régies de recettes et des régies
d’avances : celles-ci permettent à des agents placés sous l’autorité de l’ordonnateur et la responsabilité
du comptable, d’exécuter de manière limitative et contrôlée, un certain nombre d’opérations.

1.2. La gestion d’un service public en régie directe peut revêtir plusieurs formes
Le Conseil d’État a précisé, dans une décision Commune d’Aix-en-Provence du 6 avril 2007 (n° 284736),
que la gestion directe d’un service pouvait revêtir plusieurs formes :
- la gestion en régie simple, qui concerne tant l’État que les collectivités territoriales (les services de la
collectivité publique prennent directement en charge le service) ;
- la gestion dans le cadre d’une régie à laquelle une collectivité territoriale accorde une autonomie
financière, voire une personnalité propre (dans ce dernier cas, la régie correspond en réalité à un
établissement public local) ;
- la gestion en quasi-régie : les collectivités publiques doivent également être regardées comme gérant
directement le service public si elles créent à cette fin un organisme dont l’objet statutaire exclusif
est, sous réserve d’une diversification purement accessoire, de gérer ce service et si elles exercent sur
cet organisme un contrôle comparable à celui qu’elles exercent sur leurs propres services leur
donnant notamment les moyens de s’assurer du strict respect de son objet statutaire. Un tel
organisme peut par exemple être mis en place lorsque plusieurs collectivités publiques décident de
créer et de gérer ensemble un service public.

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Dans les deux derniers cas (sous réserve, s’agissant du second cas, que la régie dispose de la
personnalité morale), les règles de concurrence qui fondent les procédures de publicité et de mise en
concurrence applicables aux contrats de concession et aux marchés publics n’ont pas vocation à
s’appliquer dans les relations entre la personne publique et l’organisme créé pour gérer le service sous
réserve que certaines conditions soient remplies (v. décision Commune d’Aix-en-Provence, préc. ;
également, CE, 4 mars 2009, Syndicat national des industries d’information de santé, n° 300481, relative
à un organisme créé par plusieurs collectivités). Ces conditions liées notamment au contrôle exercé par
la personne publique sur l’organisme en cause et au caractère dédié à celle-ci de son activité, ont été
posées par la CJUE, dans l’arrêt Teckal du 18 novembre 1999 (aff. C-107/98) ayant donné lieu à la
théorie des prestations intégrées ou prestations « in house », qui a été reprise dans la directive
2014/23/UE relative à l’attribution de contrats de concession (et la directive 2014/24/UE relative à la
passation des marchés publics). Ce mécanisme permet l’attribution de contrat à un organisme sans faire
de publicité ou encore de mise en concurrence. Deux conditions sont nécessaires à cette dérogation un
contrôle dit analogue, qui écarte la relation de simple tutelle, et un travail essentiellement réalisé avec
l’organisme cocontractant.

Dans le droit fil du droit de l’Union, les articles 17 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015
relative aux marchés publics et 16 de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats
de concession précisent désormais les conditions dans lesquelles une relation de quasi-régie est admise.

→ Pour approfondir
V. pour plus de précisions sur les contrats de quasi-régie, la fiche technique de la direction des affaires
juridiques du ministère de l’économie et des finances relative contrats conclus entre entités
appartenant au secteur public, qui est mise en ligne sur le site de la DAJ :
http://www.economie.gouv.fr/daj/contrats-entre-entites-secteur-public-2016 (mise à jour le 21 juin
2016).

1.3. Intérêts et inconvénients d’une gestion en régie directe

La gestion d’un service public en régie directe évite la création de structures supplémentaires et permet
à la personne publique de maîtriser elle-même la politique de service public qu’elle entend mener. Ce
mode de gestion est particulièrement adapté à la gestion d’un service public administratif (SPA), mais il
peut s’appliquer également aux services publics industriels et commerciaux (SPIC) créés par les
collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale.

La gestion en régie directe implique toutefois que la personne publique dispose de personnels
compétents pour exercer l’activité et soit à même de réaliser les investissements nécessaires. En cas de
déficit des SPIC gérés en régie directe, le budget général de la collectivité ne pourra les couvrir.

Il appartient à la collectivité publique de s’interroger (ou de se réinterroger, le cas échéant, avant

l’échéance d’une DSP, par exemple) sur ces avantages et inconvénients chaque fois que se pose la
question du choix du mode de gestion entre la voie interne ou externalisée (v. infra point 6.3.).

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2. Les hypothèses de gestion d’un service public en régie directe

2.1. Certains services publics doivent être gérés sous la forme d’une régie directe
Le droit de l’Union respecte la liberté de choix des personnes publiques entre une gestion directe du
service et une délégation de cette gestion par le biais d’une concession de service. La directive
2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de
concession a confirmé cette liberté de choix (art. 2). L’article 4 de l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier
2016 a transposé sur ce point la directive et dispose que « Les autorités concédantes…sont libres de
décider du mode de gestion qu'elles estiment le plus approprié pour exécuter des travaux ou gérer des
services. Elles peuvent choisir d'exploiter leurs services publics en utilisant leurs propres ressources ou en
coopération avec d'autres autorités concédantes, ou de les concéder à des opérateurs économiques. »

En droit interne, il appartient en principe à l’autorité gestionnaire d’apprécier comment la gestion du

service public dont elle a la charge doit être assurée (CE, 17 décembre 1997, Ordre des avocats à la Cour
d’appel de Paris, n° 181611). Le juge administratif ne contrôle pas le choix effectué par la personne
publique (CE, 18 mars 1988, Loupias, n° 57893).

Toutefois, la gestion en régie directe s’impose pour de nombreux SPA. Ainsi, les collectivités territoriales
doivent, par exemple, assurer en régie directe les missions qu’elles accomplissent au nom et pour le
compte de l’État (état civil, service des élections). Il en va de même en ce qui concerne l’instruction et la
délivrance des autorisations de construire. Les missions de police administrative doivent être gérées
directement, sauf lorsque la loi ou un texte réglementaire autorise une délégation (CE Ass., 17 juin 1932,
ville de Castelnaudary, n° 12045, au rec. p. 595, à propos de la police rurale ; CE, 1er avril 1994, commune
de Menton et autres, n° 144152, à propos de la police du stationnement). En matière de cantines scolaires,
la confection et la préparation des repas peuvent être déléguées mais non la surveillance des élèves (CE,
avis, 7 octobre 1986, n° 340609).

2.2. Inversement, certains services publics ne peuvent être gérés en régie directe
La gestion en régie directe simple est exclue lorsque le législateur impose aux collectivités territoriales la
création d’un établissement public. C’est le cas, par exemple, en matière d’action sociale, des centres
communaux ou intercommunaux d’action sociale, dont le régime juridique est fixé aux articles L. 123-4
et suivants du code de l’action sociale et des familles ou, en matière de vie scolaire, des caisses des
écoles dont le régime est fixé aux articles L. 212-10 et suivants du code de l’éducation.

→ Pour approfondir
v. sur l’intervention de la personne publique sur un marché concurrentiel : fiche « Exercice d’une
activité économique par les personnes publiques».

3. Régies simples et régies dotées de l’autonomie financière

3.1. La gestion directe des services publics nationaux

Les SPA de l’État sont gérés directement par les départements ministériels, sous forme de régies
simples. La gestion en régie directe, par l’État, de SPIC est devenue exceptionnelle, ces services étant le
plus souvent pris en charge aujourd’hui par des établissements publics nationaux ou par des sociétés de

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droit privé (par exemple, la direction des monnaies et médailles, qui constituait une régie directe, a ainsi
été transformé en établissement public industriel et commercial en 2007). L’on peut toutefois citer la
régie industrielle des établissements pénitentiaires, gérée par un service à compétence nationale, le
service de l’emploi pénitentiaire, et dont les activités sont retracées dans un compte de commerce.

3.2. Le recours à des régies dotées de l’autonomie financière est en principe

obligatoire pour la gestion, par les collectivités territoriales, de leurs SPIC
S’agissant des SPA, les personnes publiques locales peuvent en principe individualiser leur gestion sous
la forme d’une régie autonome, conformément à l’article L. 1412-2 du CGCT. Il s’agit donc d’une simple
faculté.

L’article L. 1412-1 du CGCT impose aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération
intercommunale choisissant de gérer directement des SPIC, de recourir à la régie dotée de l’autonomie
financière (ou à une régie personnalisée). Cette autonomie se traduit concrètement par l’existence
d’organes spécifiques (conseil d’exploitation, directeur) et par l’adoption d’un budget propre.

Une dérogation est toutefois prévue à l’article L. 2221-8 du CGCT, qui admet que s’agissant des régies
municipales créées avant le 28 décembre 1926, les communes puissent conserver une gestion en régie
simple.

4. Le régime juridique et financier des régies simples

4.1. Le régime juridique des régies simples

Les services en régie simple n’ont aucune personnalité juridique propre et dépendent directement de la
collectivité.

Aucune décision formalisée n’est nécessaire. Il n’est pas besoin de décision créant la régie pour
constater qu’elle existe matériellement. L’absence de structure et de budget propre suffit à révéler
l’existence d’une régie simple.

Les agents affectés au service sont nécessairement des agents de la collectivité territoriale gérant le
service public (CE, 28 novembre 2008, Abisse, n° 317587). Le Tribunal des conflits a, par l’arrêt Berkani
du 25 mars 1996 (n° 03000), considéré que les agents non titulaires travaillant pour le compte d’un SPA
sont des agents de droit public, quel que soit leur emploi. En revanche, les agents affectés à un SPIC sont
des agents de droit privé, sauf le directeur de l’ensemble du service et l’agent comptable, s’il a la qualité
de comptable public (CE, 26 janvier 1923, Robert Lafreygère, n° 62529 ; CE, sect., 8 mars 1957, Jalenques
de Labeau, n° 15219, au rec. p. 158 ).

4.2. Le régime financier des régies simples

La régie simple ne bénéficie, en matière budgétaire, d’aucune autonomie par rapport à la personne
publique locale dont elle émane.

Toutefois, pour les SPIC gérés en régie simple par les collectivités territoriales, s’impose le principe de
l’équilibre budgétaire (CE, 4 juin 1975, Bocholier, n° 91057). Cette obligation est reprise par l’actuel
article L. 2224-1 du CGCT. L’article L. 2224-2 précise en outre qu’il est interdit aux communes de prendre
en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des SPIC exploités en régie. Ces services

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doivent donc être dotés d’une comptabilité distincte, sous la forme d’un budget annexe, où les
dépenses et les recettes doivent s’équilibrer sans faire appel au budget général.

Des aménagements sont prévus, dans certains cas, notamment par l’article L. 2221-11 du CGCT, qui
dispose que l’établissement d’un budget annexe est facultatif pour les communes de moins de 500
habitants, dès lors qu’elles produisent, en annexe au budget et au compte administratif, un état
sommaire présentant, article après article, les montants de recettes et de dépenses affectées au service.

5. Le régime juridique et financier des régies dotées de

l’autonomie financière

5.1. Le régime juridique des régies dotées de l’autonomie financière

Les régies dotées de la seule autonomie financière ne bénéficient pas de la personnalité morale. Elles
sont créées par l’organe délibérant de la personne publique locale, qui fixe ses statuts et le montant de
leur dotation initiale (art. R. 2221-1 du CGCT). Cette dotation initiale représente la contrepartie des
créances ainsi que des apports en nature ou en espèce effectués par la collectivité locale de
rattachement, déduction faite des dettes ayant grevé leur acquisition. La dotation s’accroît ensuite des
apports ultérieurs, des dons et des subventions et des réserves (R. 2221-13 du CGCT).

Les régies dotées de l’autonomie financière sont administrées, sous l’autorité de l’organe délibérant et
de l’organe exécutif de la collectivité, par un conseil d’exploitation et un directeur.

Les membres du conseil d’exploitation sont désignés sur proposition de l’exécutif de la personne
publique locale compétente, et relevés de leurs fonctions par l’organe délibérant de celle-ci (art.
R. 2221-3 et R. 2221-5 du CGCT). Un même conseil d’exploitation peut être chargé de l’administration
d’une ou de plusieurs régies autonomes (art. R. 2221-3 précité). Les statuts de la régie, qui sont définis
par l’organe délibérant de la personne publique locale concernée, fixent les règles générales
d’organisation et de fonctionnement du conseil d’exploitation ainsi que les modalités de quorum (art.
R. 2221-4 du CGCT). Le conseil d’exploitation élit son président en son sein.

Le conseil d’exploitation reste subordonné au conseil municipal. Il administre la régie sous le contrôle de
l’organe délibérant et de l’exécutif de la collectivité. Il délibère sur les catégories d’affaires pour
lesquelles l’organe délibérant ne s’est pas réservé le pouvoir de décision ou pour lesquelles ce pouvoir
n’est pas attribué à une autre autorité. L’organe délibérant vote le budget de la régie, fixe le taux des
redevances dues par les usagers de la régie... Il détient également une compétence consultative et peut
faire au maire toute proposition utile. Il est tenu au courant de la marche du service.

Dans les communes ou groupements de commune de moins de 3500 habitants, le conseil d’exploitation
peut être le conseil municipal.

Le directeur de la régie est nommé par le maire. Il peut bénéficier d’une délégation de signature de la
part du maire. Il est chargé du fonctionnement des services de la régie, de préparer le budget et de
procéder aux ventes et aux achats courants.

De même que pour la création, il est mis fin à la régie par une délibération du conseil municipal (art.
R. 2221- 16 et 17 du CGCT).

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5.2. Le régime financier des régies dotées de l’autonomie financière
Ces régies sont, comme les régies simples, soumises à l’obligation d’équilibre du budget propre
retraçant leurs comptes.

Le régime budgétaire des régies dotées de la seule autonomie financière est déterminé par l’article
L. 2221-11 du CGCT : les produits et les charges font l’objet d’un budget spécial annexé au budget de la
commune. Ce budget est préparé par le directeur, soumis pour avis au conseil d’exploitation, puis voté
par le conseil municipal. Le budget comporte deux sections, l’une pour les opérations d’exploitation,
l’autre pour les opérations d’investissement. Il est exécutoire et peut être modifié dans les mêmes
conditions que le budget de la commune.

L’ordonnateur de la régie est l’exécutif de la personne publique locale. Le comptable est en principe le
comptable de celle-ci.

Les régies chargées de la gestion d’un SPIC doivent tenir leur comptabilité conformément à l’instruction
dite M 4.

6. La réversibilité de la gestion en régie directe

6.1. Le passage de la gestion directe à une autre forme de gestion du service public
Indépendamment de l’hypothèse dans laquelle la personne publique décide de ne plus exploiter un
service public, la fin de l’exploitation d’un service public en régie directe peut correspondre au passage à
un autre mode de gestion du service public. Les régies peuvent être transformées en institutions dotées
de la personnalité morale (établissement public, société d’économie mixte, société publique locale...).
Ainsi, une commune peut légalement transformer sa régie municipale en société d’économie mixte (CE
28 juin 1989, Syndicat du personnel des industries électriques et gazières du centre de Grenoble,
n° 77659). La personne publique peut aussi choisir d’externaliser la gestion du service public, sous la
forme d’une concession.

6.2. La « reprise en gestion directe » de la gestion d’un service public

Cette reprise en gestion directe peut s’effectuer à l’expiration d’un contrat de concession, ou en cas de
résiliation anticipée de contrat (laquelle implique, en général, une indemnisation du délégataire).

La reprise en gestion directe implique de se prononcer sur le sort des biens qui étaient affectés au
service concerné et qui étaient utilisés par le délégataire. L’on distingue :
- les biens propres : ce sont les biens qui appartiennent au cocontractant dès l’origine ; ils demeurent
sa propriété à l’issue du contrat ;
- les biens de reprise : ce sont les biens utiles au service mais qui ne sont pas indispensables à son
fonctionnement ; ils sont la propriété du cocontractant pendant la durée du contrat et ne reviennent
à la personne publique que sur décision en ce sens de celle-ci et moyennant une indemnité.
- les biens de retour : il s’agit des biens immeubles indispensables au fonctionnement du service public,
destinés à revenir à la personne publique à l’expiration du contrat ; ces derniers appartenant à la
personne publique dès l’origine, ils reviennent en principe gratuitement dans son patrimoine, sous
réserve qu’ils aient été amortis durant l’exécution du contrat (v. CE Ass., 21 décembre 2012,
Commune de Douai c/ société Saint-Quentinoise d’Eclairage, n° 342788).

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Le sort des agents doit également être réglé. Le principe de la continuité des contrats posé par l’article
L. 1224-1 du code du travail s’applique.

Lorsque le service public en cause a la nature d’un SPIC, les contrats de travail des anciens salariés du
délégataire se poursuivent (Cass. soc., 8 novembre 1978, La piscine de la dame blanche, n° 77-40896).

S’agissant de la reprise en régie directe d’un SPA, le Conseil d’État avait jugé que la personne publique
pouvait soit maintenir le contrat initial de droit privé, soit proposer un contrat de droit public (CE, sect.,
22 octobre 2004, Lamblin, n° 245154). L’article L. 1224-3 du code du travail prévoit désormais que
lorsque l’activité d’une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de
cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d’un SPA, il appartient à cette personne
publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée
selon la nature du contrat dont ils sont titulaires. Sauf disposition légale ou conditions générales de
rémunération et d’emploi des agents non titulaires de la personne publique contraires, le contrat qu’elle
propose reprend les clauses substantielles du contrat dont les salariés sont titulaires, en particulier
celles qui concernent la rémunération. Les services accomplis au sein de l'entité économique d'origine
sont assimilés à des services accomplis au sein de la personne publique d'accueil. En cas de refus des
salariés d’accepter le contrat proposé, leur contrat prend fin de plein droit. La personne publique
applique les dispositions relatives aux agents licenciés prévues par le droit du travail et par leur contrat.

6.3. Le choix du mode de gestion

Si le choix du mode de gestion est laissé à la libre appréciation des collectivités publiques, qui disposent
ainsi d’une très grande latitude, il est recommandé, en vue d’éclairer ce choix par des éléments objectifs,
de procéder à une analyse multicritères des avantages et des inconvénients d’une gestion directe et
d’une gestion déléguée de chaque service. Une telle évaluation comparative doit être menée
préalablement au choix de rester en gestion interne, de déléguer ou de reprendre le service (v. not.,
Quelle compétition pour l’amélioration du service public ?, sous la direction de Christian Babusiaux – 2005,
rapport du groupe de travail mis en place par l’Institut de la gestion déléguée sur le thème
« l’harmonisation des conditions de compétition entre les modes de gestion des services publics ».

En l’état actuel du droit français, il n’existe aucune obligation juridique imposant aux collectivités
publiques, la confrontation (ou Benchmarking) des différents modes de gestion alternatifs de ses
activités, en amont pour le choix du mode de gestion délégué. Seule l’ordonnance n° 2015-899 du 23
juillet 2015 relative aux marchés publics (art. 74) retient une obligation renforcée d’évaluation du mode
de réalisation du projet avant tout recours aux marchés de partenariat, anciennement dénommés
« contrats de partenariats », et des avantages que ce recours présente par rapport aux autres modes de
réalisation du projet. La Commission européenne milite pour la mise en place d’une procédure
d’évaluation comparative des modes de gestion des services d’intérêt économique général lors de leur
création ou de leur mutation (cf. Livre blanc sur les services d’intérêt général).

S’agissant uniquement des contrats de concession conclus par les collectivités territoriales afin de
déléguer la gestion d’un service public, l’article L. 1411-4 du CGCT prévoit que : « Les assemblées
délibérantes des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics se
prononcent sur le principe de toute délégation de service public local après avoir recueilli l’avis de la
commission consultative des services publics locaux prévue à l’article L. 1413-1. Elles statuent au vu d’un
rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le
délégataire».

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En outre, le recours pour excès de pouvoir est ouvert à l’encontre de la délibération d’une collectivité
territoriale se prononçant sur le principe d’une délégation de service public local (CE, 24 novembre
2010, Association fédérale d’action régionale pour l’environnement et autres, n° 318342). A l’appui d’un
tel recours, peuvent être utilement invoqués des moyens relatifs aux vices propres dont cette décision
serait entachée ou à la légalité du principe du recours à un concessionnaire pour la gestion du service.
En revanche, des moyens relatifs aux caractéristiques et aux modalités de mise en œuvre ultérieure de
la délégation ou des prestations que cette délibération n’a pas pour objet d’arrêter définitivement ne
peuvent être utilement invoqués (CE, 4 juillet 2012, Association fédérale d’action régionale pour
l’environnement (Fare Sud) et autres, n° 350752). En outre, aux termes de la jurisprudence, « le rapport
présenté au conseil municipal en application de l’article L. 1411-4 du code général des collectivités
territoriales porte sur les « caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire », et non, (…)
sur les choix de gestion s’offrant à la commune » (CE, 27 janvier 2011, Commune de Ramatuelle,
n° 338287).

Ainsi, si une phase d’évaluation systématique des modes alternatifs de gestion n’a pas été rendue
obligatoire, il convient d’y procéder en identifiant en particulier les points suivants (la liste n’étant pas
exhaustive) :
- les caractéristiques (intervention sur un secteur concurrentiel ou pas) et l’objectif poursuivi par le
service public concerné (développement économique ou satisfaction d’autres objectifs :
environnement, éducation …) ;
- une analyse financière des modes de gestion potentiels (coûts pour la collectivité et l’usager ; risques
supportés par l’investisseur privé...) ;
- le degré de contrôle que souhaite conserver la personne publique sur le service concerné (par ex., la
souplesse dans la fixation du tarif de la redevance perçue sur l’usager qui est beaucoup plus grande
dans le cadre d’une gestion directe que dans celui d’une gestion déléguée).

Une telle analyse ne doit pas se résumer à une approche théorique des avantages et inconvénients de
chaque solution, mais doit conduire à mettre en exergue pour chaque espèce, in concreto, la spécificité des
solutions pour permettre un choix éclairé de la personne publique. En effet, aucun mode de gestion ne
peut être intrinsèquement considéré comme étant supérieur à un autre. Le choix se portera ainsi sur des
éléments saillants eu égard au contexte local propre à chaque service. Les éléments à prendre en compte
pour la reprise d’un service délégué porteront notamment, sur la qualité offerte par le délégataire qui est
ou non satisfaisante, le souhait d’utiliser un service public dans le cadre d’une politique globale nécessitant
une maîtrise des choix politiques (solidarité territoriale, politique de développement touristique...), le souci
de répondre rapidement aux attentes des usagers, des tarifs pratiqués inférieurs à ceux pouvant être
pratiqués dans le cadre d’une gestion directe.