INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES :

Les institutions administratives renvoient à la notion d’administration. Pierre Legendre : « les scoutes de
chaque E sont l’administration », l’administration c’est donc l’E au quotidien, les ministères, les préfets,
les services d’une mairie. Aussi décrite de manière péjorative, la bureaucratie, le pouvoir des bureaux, tel
que l’a écrit Balzac. L’administration renvoi aussi au pouvoir exécutif article 20 alinéa 2 de la C° : « le
gouvernement dispose de l’administration et de la force armée ». Administration renvoi donc au
gouvernement, elle lui est subordonnée. Elle forme de manière indissociable avec lui le pouvoir
exécutif.

Alexandre François Vivien, 1799-1854 conseiller d’E, dans son livre intitulé « études administratives »,
écrit : « le pouvoir politique confié aux ministres, accomplis sa mission à l’aide de l’appuie que les
chambres lui donnent, des lois qu’il leur soumet et enfin de l’administration qui est son agent plus utile »,
en 1845. Il explique également au début de l’ouvrage : « l’administration pourvoi aux besoins des services
publiques et à l’exécution générale des lois, elle est le principal attribue du pouvoir exécutif ». Etudier les
institutions administratives c’est d’abord étudié l’E et l’administration d’état.

Ce cours gagne aussi à être analysé d’un point de l’histoire. L’E est celui qui a fait la société qui l’a
modelé projet du général de gaulle redonner de la grandeur à l’E à travers le pouvoir exécutif. Poids de la
haute administration, pouvoir des hauts fonctionnaires, beaucoup de 1 ers ministres ont été conseiller
d’état. Les hauts fonctionnaires de l’E ont du poids dans la prise de décisions politiques parce qu’ils
sont ministres, ils occupent des fonctions de conseils.

Crise de l’E, impuissance de l’E, Michel Crosiier dans les années 70-80 plusieurs ouvrages, « le phénomène
démocratique, état modeste état moderne » pour dénoncer les travers de l’administration française. 1er
ministre dénonce la même chose lorsqu’il évoque la surrèglementation. Regard de comparativise
également intéressant pour voir l’organisation des relations. Compréhension de la notion de
décentralisation peut etre mieux ressenti avec cette comparaison.

SECTION 1 : NOTION D’ADMINISTRATION PUBLIQUE :

Comment définir une « administration publique », pourquoi parler « d’administration publique » et pas
« administration » ? Administration veut dire gérer, administrer des biens ou des personnes. Des actes
comme tel il y en a en droit privé, en droit de la famille. Parents investis de l’autorité parentale et qui vont
administrer les biens de leurs enfants. Administration sous contrô le judiciaire opposée. Il y a donc
également des actes d’administrations dans le secteur privé.

Première tentative de définition de ce qu’est l’administration publique concerne une action appliquée à
une population, implantée sur un territoire pour satisfaire ses besoins collectifs et ses intérêts
communs. Par ex l’administration communales appliquée les sur les villageois applique sur un terrain
limité créé pour satisfaire des besoin collectifs sport par exemple. On distingue deux types de
définitions, définition de types fonctionnelle et de type organiques. Fonctionnelles parce que l’A va
etre définie par ses f° ses missions. Organiques définie l’A par les organes qui la compose. Vocabulaire
juridique de Cornu définition fonctionnelle « f° de l’E qui consiste sous l’autorité du gouvernement à
assurer l’exécution des lois et le fonctionnement continu des services publiques ». Définition organique
«l’A est l’ensemble des services et des agents groupées sous l’autorité des ministres ou plus
spécifiquement placés sous une même direction pour l’exécution d’une tâ ches administratives
déterminée ». Cette distinction entre fonctionnelle et organique appelle deux remarques :

- Ordres dans lequel on a donné les définitions : on privilégie la définition fonctionnelle de l’A par
rapport à l’organique car pour les juristes, la définition organique manque de précision. Il n’y a
pas nécessairement coïncidence entre personnes publiques et activité d’intérêt général qui
ne sont pas toujours exercé par des personnes publiques. Par exemple, Castera éducation de ses
enfants collège privé. Il y a bien des personnes privées qui exercent des activités d’intérêt général.
Intérêt de l’E de délégué à des institutions privés qui vont exercer moins chère. BIEN VOIR
LACTUALITE.
 - Ces deux définitions insistent sur le caractère subordonné de l’administration. Cf article 20
alinéa 2 de la C°. Il est acquis à ce stade que l’A est avant tout autre considération au service du
gouvernement, seul habilité a prendre des décisions reflétant des choix politique et
permettant d’orienter l’action de ces administrations donc soumission de l’A. C’est important
car celle-ci n’est pas autonome, elle ne dispose pas d’un pouvoir propre. Si l’A n’est pas
autonome cela ne signifie pas qu’elle na pas sa propre force, certaines administration n’ont pas
de ministres à leur tête mais fonctionne toujours, elles constituent l’ossature de l’E.
- Second caractère, traduit dans l’ordre constitutionnel par le fait que les plus grands dans l’ordres
politique art 2, 3 PDR et PM ces autorités politique sont les suprêmes autorités administratives.
L’administration (A) vient du latin admnistrare qui veut dire servir, l’A est donc au service des
suprêmes autorités administratives. Administrer vient de « ministère » qui veut dire servir. Article
20 alinéa 2, première fois dans l’histoire du DC et DA français qu’est posé dans la loi fondamentale
cette subordination de l’A au gouvernement sans que soit défini avec exactitude ce que sont les
fonctions administratives et gouvernementales.
Edouard Laferrière dans son traité de la juridiction administrative et des recours aux contentieux
de 1896 (3ème rep) écrit : « administrer c’est assurer l’application journalière des lois, veiller au
rapport des citoyens avec l’administration centrale ou locale ou des diverses administrations etre
elles Gouverner c’est veiller à l’observation de la C°, au fonctionnement des grands pouvoirs
publics, assurer les rapports du gouvernement avec les chambres, ceux de l’E avec les puissances
étrangères». Cette définition n’est pas assez moderne car avant légicentrisme or aujourd’hui
partage entre article 34 et 37 de la C°. La subordination de l’A au fonctionnement
gouvernemental fixe le but comme les moyens de l’administration. Le but est la satisfaction des
d’intérêt général tel qu’ils ont été définis, identifié par les pouvoirs publics constitutionnels,
quant aux moyens, aux modalités de son accomplissement puisque la priorité de l’action est
donnée à l’intérêt public, l’accomplissement de ces missions est désintéressé. Moyens liés aux
prérogatives de puissances publics qui leur est donné, lorsque l’action administrative utilise les
voies qui lui sont propres ce ne sont pas les même que celle du droit privé car si un citoyen
refuse d’obtempérer les administrateurs dispose de puissances de contraintes par exemple la
gendarmerie. Ces moyens sont marqués par la possibilité d’user de prérogatives de puissances
publique, contraintes des personnes à obtempérer aux ordres.

Deux procédés pour satisfaire les besoins d’intérêt général :

- Elle peut unilatéralement imposer des décisions exécutoires aux administrés tel qu’interdire
des médicaments, interdire la commercialisation de certains produits alimentaires de
consommation privé. Cette interdiction est bien ici un pouvoir unilatéral qui impose à un
particulier une décision. Ce pouvoir se vérifie aussi lorsqu’il y a contrat, mais en droit privé ces
personnes sont passé sur un pied d’égalité. L’A peut user de voie contractuelle pour des
prestations d services publique ces activités sont par les dispositions des contrats sont soumis
à des servitudes précises.
Le caractère subordonné de la fonction administrative fournit l’explication de la limitation de
son objet. L’A doit etre distingué de la fonction législative, le législateur pose des principes
juridiques généraux sans en assurer l’exécution matériel il s’agit de l’A qui s’en charge. Et elle se
distingue de la fonction juridictionnelle, le juge veille au respect du droit par l’application
ponctuel au litige particulier des lois. Cette séparation des f° traduit une hiérarchie de valeur
des actes, les normes législatives, les décisions juridictionnelles s’imposent aux
administrateurs qui ne peuvent pas édicter d’actes incompatibles avec les normes supérieur.
L’objet de la f° A est de satisfaire les besoins d’intérêt général en appliquant les normes et
décisions émanant des autres f° de l’E. La f° A est limitée par le droit.
3 caractères cette définition : organique, fonctionnelle, et formel avec cette idée de
subordination.

SECTION 2 : NOTION D’INSTITUTION ADMINISTRATIVE :

Qu’est-ce qu’une « institution administrative » ?

Le terme « d’institution administrative » peut apparaitre comme moins ambiguë que celle d’A pour
désigner l’ensemble des organes des autorités et des personnes juridiques qui permettent au
gouvernement d’accomplir ses fonctions.

Notion « d’institution », latin instituere qui veut dire disposer ou établir, sens général 1er, ensemble des
mécanismes et structures juridiques encadrant les conduites au sien d’une collectivité, par exemple on
parle de l’institution du mariage. On pourrait parler de l’ensemble de sociétés, les institutions est ce qui
fait exister une société, droit des obligations dans le code civil par exemple. Maurice Hauriou s’est
intéressé à la notion d’institution, un des fondateurs du d public moderne. Notion d’institution est
déterminante, il distingue des institutions choses des institutions corporatives (vivantes) qui dispose
d’une autonomie, dans Ses principes de droit publics, il définit les institutions administratives (IA) selon 3
critères :

- L’institution est une organisation sociale, une collectivité faite d’individu.

- Organisation sociale établie en relation avec l’ordre général des choses, car il existe un
ensemble d’organisation sociale, rapports sociaux dont toutes les parties interagissent les unes
des autres. Par exemple, il y a un ordre général des choses en d international, modus Vivaldi
adopté par certains pays pour vivre en paix et établir des relations.
- Organisation dont la permanence est assurée par un équilibre des forces internes. La durée
est une condition fondamentale à une institution. Association de la loi de 1901 devient une
institution si elle dure au-delà de la première génération. C’est cette durée qui permet de
reconnaitre la séparation de l’individu en lui survivant d’une institution.

L’institution est donc maintenue par un équilibre des fosses internes, composées d’individus mais
ont besoin de leur adhésion. On renvoie à un ensemble d’organisation sans parler obligatoirement de
personnalité juridique.

On dit souvent que les institutions administratives sont des personnes morales de droit public,
cette théorie est une fiction en vertu de laquelle un groupement est considérer comme un sujet de
droit en soi, entité distincte de la personne des membres qui la composent, aptitude à etre titulaire de
droit. L’attribution de cette personnalité entraine la capacité juridique à agir dans les limites de
l’objet sociale de ce groupement, principe de spécialité. Ce principe interdit à cette personne morale
d’avoir des actes sans rapport avec son objet.

Cette personne morale possède par ailleurs un patrimoine propre, une autonomie financière, et
réalise des actes juridiques. L’attribution de la personnalité juridique va faire du groupement un sujet
de droit distinct de ses éléments et elle est caractéristique de la continuité juridique
indépendamment des personnes morales. Dans une institution administrative publique il y a des
organes, des services qui n’ont pas cette personnalité morale. Un ministère, la préfecture n’est pas
une personne morale, en revanche tous sont bien des institutions publiques car ces administrations
concourent à la poursuite de l’intérêt général. La personnalité juridique, la personnalité morale
implique que le groupement a des relations avec d’autres personnalités juridiques, les qualités
rattachées à la personnalité juridique sont nécessairement orienté vers l’extérieur. Au contraire,
l’institution renvoi d’abord au fonctionnement interne d’un groupement. Les organes de l’E par
exemple, relation entre les pouvoirs à l’intérieur de l’E.

Le terme institution renvoi à l’ensemble des groupements, des organismes qu’ils aient ou pas la
personnalité morale. On désigne par institution administratives, l’ensemble des organes, des
autorités, des personnes juridiques qui permettent au gouvernement d’accomplir ses fonctions.
Ensemble hétérogène, distinguer entre les personnes morales de d public, des collectivités publiques,
tel que l’E qui est une collectivité territoriale particulier, personne morale unique en son genre car il
comprend, renferme toutes les autres personnes morales soumises à sa loi et représente une entité
abstraite : la nation. Puissance souveraine, plénitude des pouvoirs. Collectivité territoriale, les
communes, les départements, les régions, les collectivité d’outre-mer.

A cote de l’E et des collectivité territoriale il y a l’établissement publique, personne morale

secondaire, spécialisée, dotée d’une économie financière et administrative gère un service public dans
 une zone géographique définit, sous le contrô le de la collectivité qui la créer. Principe de spécialité,
règle cardinal un établissement publique ne pouvant pas se livrer à des activités excédant des
missions qui lui sont assigné par les règles qui l’on créé.

Deuxième type d’institution administratives, organes statutairement habilités à exprimer la volonté

des personnes morales.

Troisième type d’IA, autorités administratives investies d’un pouvoir de décision, ayant reçu une
délégation de compétence régulière de la part des organes chargés de l’intérêt général.

PARTIE 1 : THEORIE DE LORGANISATION ADMINISTRATIVE :

Il s’agira de voir des données théoriques sur l’autorité administrative. Parler de l’organisation
administrative, c’est exposer des règles de principe qui forment l’ossature de la matière, pour
comprendre l’administration française il faut tâ cher d’expliquer les principes fondamentaux de son
organisation et de son fonctionnement. Mais il faut d’abord faire la distinction entre l’administration
centrale et territoriale. Ensuite il faudra distinguer l’administration d’État de l’administration locale.
Enfin il faudra distinguer l’administration générale de l’administration spécialisée :

Première distinction entre l’administration centrale et territoriale :

S’agissant de l’administration centrale, c’est l’ensemble des autorités relevant du pouvoir exécutif. Ce
pouvoir n’est pas simplement une fonction politique capitale, en effet, le Président de la République, le
Premier Ministre, les Ministres remplissent à cô té de leur fonction publique des taches de natures
administratives. Un ministre c’est avant tout une personne désignée à la tête d’un département
ministériel et appelé en sa qualité de ministre à diriger son département ministériel. M. Ndiaye va
organiser le ministère de l’É ducation dans le respect des orientations générales fixées par le Président de
la République et du Gouvernement. Cette administration centrale fonctionne dans un cadre particulier,
la circonscription et les principales circonscriptions de l’É tat sont le département et la région.

S’agissant de l’administration territoriale, ce sont les principales circonscriptions de l’É tat sous
l’autorité des représentant des territoires où des agents publics mettent en œuvre la politique décidée par
l’É tat. Dans les régions et les départements, les préfets représentent le pouvoir central, ils exécutent les
directives administratives données par les ministres. Par conséquent l’administration politique de
l’État répartie sur les territoires est un démembrement du pouvoir central de manière à permettre une
plus grande efficacité des politiques publique ayant pour but la satisfaction de l’intérêt général.

La deuxième distinction entre l’administration d’État de l’administration locale :

S’agissant de l’administration d’État c’est cette administration centrale avec ses prolongements
territoriaux personnifiée par les Préfets. De cette administration d’É tat, le gouvernement en dispose
librement, elle est placée sous son autorité hiérarchique et a un devoir d’obéissance aux ordres
reçus. Cette administration au niveau central, gère les besoins de la collectivité nationale dans le respect
des orientations et des priorités gouvernementales. Elle met en œuvre sur tout le territoire la politique du
gouvernement.

S’agissant de l’administration locale, elle est placée sous l’autorité de l’exécutif de la commune, du
département ou bien de la région soit respectivement, le maire, le président du conseil général ou le
président du conseil régional. L’administration locale met en œuvre la politique sur la base du
programme du maire/président de région élu. Elle gère les intérêts communs à l’ensemble d’une
population située sur une fraction du territoire : la circonscription. Cette circonscription territoriale
correspond parfois à une circonscription administrative servant de cadre géographique pour l‘action de
l’É tat dans les territoires et c’est en même temps le cadre d’action du président du conseil
général/régional. Et c’est pourquoi la cohabitation est parfois difficile entre le chef de l’administration
déconcentrée et l’administration locale, parfois schizophrénique si les deux portent la même casquette.

La troisième distinction, entre l’administration générale de l’administration spécialisée :

S’agissant de l’administration générale, elle intéresse la gestion d’une généralité de matières ou de buts.
Le chef de l’administration générale en France est le chef du gouvernement soit le Premier ministre
lequel est compétent pour traiter, pour gérer et s’occuper de l’ensemble des problèmes posés à la conduite
de la politique gouvernementale à savoir : des questions diplomatiques et sociales ou encore économiques
relevant du gouvernement.

S’agissant de l’administration spécialisée, dont la compétence matérielle limitée, son champ d’action
concernant un domaine spécialisé. Exemple : le recteur, spécialisé dans le cadre du rectorat. Les
présidents de la cour d’appel…

Chapitre 1 : modalités de l’organisation administrative :

SECTION I : Centralisation :

Paragraphe 1 : Définition de la centralisation :

Nous sommes dans un pays de tradition centralisatrice, petit à petit la France s’est construite autour du
Roi, de l’Empereur. Ce qui se traduit par une centralisation politique et administrative en France
laquelle se caractérise par la mise au pas des pouvoirs traditionnels par la promotion d’un centre
décisionnel.

Paragraphe 2 : Évolution de la centralisation :

Au lieu de vassalité, de suzeraineté s’est substitué la notion de souveraineté c’est-à -dire qu’à
l’organisation du territoire s’est substitué l’organisation d’un pouvoir central détenteur de la totalité de la
puissance publique.

À la Révolution on a supprimé les ordres, les corporations, les corps intermédiaires. Il y a une égalité des
individus placés tous sous l’autorité d’un pouvoir central. Cette tendance jacobine de la France a
souvent été critiquée.

Au XIXsiècle La Mennais écrivait « la centralisation de l’État provoque l’apoplexie au centre, la

ème

paralysie aux proximité » et Renan ajoutait « la centralisation n’a laissé debout qu’un géant, l’état, et
25 millions de nains ».

Aujourd’hui encore, la centralisation et la décentralisation opposent des bords politiques. C’est

l’opposition entre les Jacobins et les Girondins. Depuis 1982 et la loi Defferre, la loi constitutionnelle de
2003. La décentralisation est venue battre en brèche le centralisme de l’É tat.

Qu’est-ce que la centralisation ? La centralisation se caractérise par le fait qu’il n’y a qu’un centre de
commandement, il n’y a qu’un commandant, l’É tat. Celui-ci est responsable de l’ensemble de l’activité
administrative. La capitale est le centre nerveux de prise des décisions. Au fond, la centralisation
française peut se caractériser à partir de 2 idées :

- Paris est le pôle décisionnel avec la centralisation, il y a une concentration de l’autorité.

Paris est la capitale politique et administrative de la France. Par ailleurs, c’est à Paris que sont
installées toutes les instances politiques suprêmes. C’est également le pouvoir souverain qui
est à Paris, la Cour de cassation etc... Paris est omnipotente depuis l’Ancien Régime même si le
Roi avec Louis XIV s’est installé à Versailles par peur d’une nouvelle fronde. L’unité nationale a
été conduite à partir de Paris sous tous les régimes. Sous la République, la royauté ou l’Empire
il n’y a pas de décision hors du centre c’est le principe de la centralisation.
- La métropolarchie, les contraintes historiques ont d’importantes compétences. La
centralisation du pouvoir en France va accroitre sociologiquement et politiquement le
pouvoir des hauts fonctionnaires Parisiens. La réussite dans l’administration ce n’est pas
d’être préfet de la Préfecture de Tulle. Ainsi, on réussit quand on est à Paris ce qui explique ce
terme de métropolarchie. Il y a une attraction de Paris sur la fonction publique. Cette
centralisation s’explique sous l’AR par la volonté du Roi de lutter contre les puissances
féodales, de lutter contre la puissance des Parlements locaux. Et puis à partir de la Révolution,
c’est un processus qui va permettre l’unité de la nation, pour obtenir une égalité de
traitement entre les citoyens, il doit y avoir une verticalité des institutions
administratives.
Cette centralisation va assurer l’égalité de traitement entre les administrés et va développer
l’esprit central des services publics. Ainsi, cela va mener à une considération de l’intérêt
général plus détachée des intérêts particuliers et locaux.
La France s’est construite en effet contre les particularismes locaux. On a cherché à revenir
sur les effets néfastes de la centralisation (autoritarisme, engorgement, déconsidération du
local au profit du national...). Cela passe par la déconcentration. Mais de quand date le
phénomène de la centralisation en France ? En réalité elle est très antérieure à la Révolution
laquelle accompagnée de Bonaparte va poursuivre la centralisation amorcée à partir du
premier Bourbon Henri IV. Telle est la théorie de Tocqueville dans son livre l’Ancien Régime et
la Révolution considérant que la centralisation est une institution de l’Ancien Régime.

Avant la création des préfets et des départements, il y avait une concentration des
pouvoirs dans la capitale (Paris, puis Versailles). Les intendants du Roi représentaient déjà le
pouvoir central. Dans l’Ancien Régime et la Révolution, Tocqueville rapporte que John Law lui
aurait dit « jamais je n’aurais cru ce que j’ai vu quand j’étais contrô leur des finances, sachez que
ce Royaume de France est gouverné par 30 intendants, vous n’avez ni parlement, ni É tat, ni
gouverneur. Ce sont 30 maitres des requêtes commis aux provinces de qui dépend le malheur
ou le bonheur ».
On sait que la France a été pendant très longtemps cloisonnée en fief et en seigneurerie mais
on le sait, on n’est passé de la suzeraineté à la souveraineté. À la fin du Moyen-â ge l’on a un
ensemble de provinces prêtant allégeance au Royaume de France tout en préservant leurs
particularismes et coutumes. Il faut attendre l’arrivée des Bourbons à la tête de l’É tat pour que
le territoire français soit façonné comme s’il s’agissait d’un espace politique et économique
homogène. La volonté des Bourbons était alors de traiter tout le monde à parité. Par exemple,
au XVII et XVIIIème l’aménagement du territoire s’inscrivait dans une logique économique,
militaire décidée au Louvres, à Paris.

S’agissant de la logique militaire, celle-ci passe par la défense du Royaume et la place au

centre de la politique des Bourbons.

S’agissant de la logique politique, la monarchie Capétienne avait établi sa capitale à Paris

débutant un processus de centralisation. Le Roi se défie des bourgeois des villes disposant de
liberté communale et décide d’installer les relais de son pouvoir dans des villes d’É tat
(Bordeaux, Aix, Toulouse...). Cette logique politique est accompagnée d’une politique
territoriale royale avec ses intendants puissants. Voyez le contrô le général des finances qui
décide pour tout le Royaume.

Enfin, pour la logique économique. Selon le Roi et ses conseillers, l’ensemble du territoire
doit être exploité de telle sorte qu’il soit source de richesses et qu’il permette un
développement économique. La puissance du Royaume passe par une puissance
économique. Des doctrines économiques nouvelles comme celles des physiocrates ou des
mercantilistes sont développés. A la Révolution, le Royaume de France est le mieux structuré
d’Europe et le plus riche malgré les déficits.
Sous Henri IV, Sully, premier des grands commis de la Monarchie affirme la responsabilité de
l’É tat royal dans le développement du pays. Avec Henri IV, il bâ tit un grand projet de
reconstruction économique du Royaume, de manière à remédier à toutes les destructions
consécutives aux guerres de religions. Pour Sully, le pouvoir royal à Paris doit être le bon
jardinier du Royaume. Il doit faire en sorte que le pays soit amélioré afin de permettre un plus
grand bien-être des populations. Sully est très favorable aux théories mercantiliste, théorie
pour laquelle la puissance d’un É tat est liée à la quantité de métaux dont il dispose. Sully
souhaite alors développer la production de produits nationaux pour éviter de les importer ce
qui fait écho aujourd’hui avec le déficit commercial béant de la France. Ainsi, au Roi et ses
ministres de diriger les déplacements des hommes et des marchandises, d’encourager le
développement scientifique pour améliorer le pays sur le plan économique.

Mais il faut maintenant évoquer Colbert. Autre grand ministre du Roi. Celui-ci cumule plusieurs
charges de manière à mener « mon grand dessin pour la France ». Colbert, avant Napoléon,
après Sully est celui qui mettra le plus en œuvre de réformes dans les domaines, économiques,
financiers, juridiques.

Comme Richelieu, il a la passion pour l’unité du Royaume. Il souhaite malgré les résistances
locales bâ tir un espace politique et économique unique régit par les mêmes lois, le même
système de poids et mesure couvert par un réseau routier et fluviale qui relie Paris à toutes les
autres villes sans péages. Colbert va inventorier les ressources du Royaume, il va alors stimuler
la création de manufactures sur l’ensemble du territoire par le biais de subventions. Il faut
noter l’existence des manufactures de textiles de Beauvais ou d’Aubusson, les manufactures de
soie à Lyon... De la sorte chaque province va spécialiser sa production au lieu de produire un
peu de tout à des prix plus importants. Pour faciliter cette fluidité des esprits, des personnes et
des biens sû r tout le Royaume. Colbert s’appuie donc sur ses intendants pour mettre en œuvre
ces changements. Il prend en charge la réalisation de tous les transports nationaux. Par
ailleurs, les actions de Colbert s’appuient aussi sur les travaux de Vauban. Pour Vauban le
pouvoir royal doit intervenir pour rétablir un équilibre entre les provinces disparates. Vauban
préconise que l’É tat soutienne l’aménagement des provinces. Il va inciter d’ailleurs, les
provinces les plus riches à exporter ce qu’elles produisent en trop vers les provinces les plus
pauvres. Il y a donc un aménagement volontariste par l’É tat central qui s’oppose au laissez-
faire. L’État centralisateur est un É tat interventionniste. Vauban a écrit un mémoire qui
s’intitule De l’importance dont Paris est à la France. Et considère que Paris joue un rô le
primordial dans les échanges économiques.

Au XVIIIème siècle, la France bénéficie d’une période d’ascension. Le niveau de vie de la

population s’améliore et Louis XV va lancer un certain nombre de réformes. Les représentants
du Roi dans les provinces vont être les grands animateurs de l’urbanisme dans les villes, ils
sont les initiateurs des grands travaux urbains. Par exemple, la grande place de Bordeaux ou de
Dijon sont les résultats de ces grands travaux.
De la même manière, l’É tat veut diminuer le temps de trajet pour aller de Paris vers les villes
principales, c’est pourquoi il va améliorer les infrastructures de transports. L’É tat va recréer la
corvée c’est-à -dire que la population riveraine des grands chemins va offrir son travail pour
créer ces infrastructures. Ni la Noblesse ni le Clergé n’en sont exemptés. C’est à ce moment que
va naitre la technocratie, les grands corps seront créés notamment le corps des ponts et
chaussés. Mais c’est aussi à cette époque que naisse des écrits préconisant la
déconcentration des manufactures dans les campagnes.

Enfin, Turgot, contrô leur général des finances à partir de 1774 va essayer de poursuivre la
modernisation de la France. En 1788, à la veille de la Révolution, après l’avènement des
Bourbons, le Royaume de France a évolué, les élites locales ont été domestiquées notamment
par l’intermédiaire des intendants. L’action économique de l’É tat central a contribué au
développement des activités manufacturières et la Monarchie a su créer un réseau de voirie
moderne sans équivalent en Europe.
L’Histoire de la centralisation se confond bien avec la construction de l’É tat central sous l’AR.
Le Roi gouverne par conseil et il est relayé dans les provinces par les intendants depuis
Versailles.
Comme le disait Tocqueville « la Révolution n’est pas une rupture mais une continuation »,
1789 ne remet en effet pas en cause ce mouvement centralisateur. Cette centralisation est
compatible avec l’idée d’égalité entre les citoyens. L’unité du pouvoir exige la fin des
revendications d’autonomie locale. Cette unité, c’est ce que va viser la Révolution, puis
Napoléon Bonaparte comme Consul et Empereur.

C’est Bonaparte qui fait adopter une loi fondatrice, la loi du 28 pluviô se an VIII (17 février
1800). Cette loi concerne la division du territoire français et l’administration de ce territoire.
Le titre de premier de cette loi est très court puisqu’il ne comporte qu’un seul article : « Le
territoire Européen de la République sera divisé en département et en arrondissements
 communaux ». Cette loi fondamentale réorganise l’administration de manière hiérarchisée.
On compte par ordre d’importance les départements, l’arrondissement, les municipalités. Cette
loi est en fait la Constitution administrative de la France, elle est la base fondamentale des
administrations administratives territoriales. Elle reflète bien la philosophie constitutionnelle
d’un exécutif incarné dans un seul homme et qui place sous son autorité les assemblées
(départementales, arrondissement, communales). Ces assemblées sont un vernis de
démocratie et de représentativité. Un seul homme administre le préfet au niveau
départemental, le sous-préfet au niveau des arrondissements, le maire au niveau
municipal.
Ensuite, cette loi place ces 3 degrés sous l’autorité du chef de l’É tat qui en charge du
gouvernement de la nation. En effet, lorsque l’on lit le paragraphe 4 (art. 18) de la loi on se
rend compte que le premier consul nomme les préfets, les maires, les sous-préfets etc... En bref
tout le monde.

L’exécutif met en place une administration locale et répercute au niveau local le modèle
hiérarchique autoritariste qui est le sien, les préfets obéissent aux ministres, les ministres aux
chefs de l’É tat. L’administration est pyramidale.
La troisième raison qui fait que l’on peut considérer cette loi comme fondamentale est que ce
qui domine avec ce modèle administratif, ce sont les intérêts de l’État. Autrement dit, les
décisions vont être des décisions de l’É tat pour l’intérêt général et vont être appliqués
localement. On ne fait pas remonter les besoins locaux au niveau central mais l’inverse pour
éviter de développer les particularismes locaux.
L’É tat accroit ses pouvoirs en se basant sur les administrations locales lesquelles sont les
courroies de transmissions de la volonté de l’État. Cette loi réussit cette unité nationale qui va
rester grosso modo jusqu’en 1982 avec les premières lois de décentralisation.
Cette loi fonde bien une institution fondamentale majeure qui est le préfet. Ce préfet est le
successeur de l’intendant. Il est le délégué du chef de l’exécutif dans le département, l’art. 3
dispose « le préfet sera seul chargé de l’administration » au niveau départemental.

Ce préfet se caractérise par 2 traits principaux, d’abord, c’est l’homme du gouvernement,

on verra lorsqu’on aura un président du conseil régional élu qu’il deviendra l’homme des
administrés. Le préfet est alors l’homme du gouvernement et reçoit ses instructions du
pouvoir central. Il est aussi les oreilles et les yeux du pouvoir central localement. Il doit
rendre compte et exécuter les ordres qu’il reçoit. Le préfet prête serment, il ne peut quitter
sans l’autorisation du chef de l’É tat (consul et empereur), l’autel de la préfecture où il est
installé. Le préfet n’est pas un Napoléon aux petits pieds, il n’a en effet aucune autonomie
politique. Toutes les décisions qu’il prend découle des instructions qu’il reçoit et qu’il est
chargé de mettre en œuvre. Le préfet est dans la dépendance du gouvernement. Sa mission est
l’administration, la direction, la surveillance, le redressement. Il peut aussi être le relai des
souhaits des administrés vers l’administration centrale donc le préfet représente bien le
gouvernement comme il représente chacun des différents ministres dans sa circonscription. Il
est à lui tout seul un petit gouvernement au niveau du département, il représente l’É tat et par
sa présence en province peut dans une certaine mesure adapter pour que les ordres soient
mieux exécutés. Cette loi du 18 février 1800 concernant la division du pouvoir français et son
territoire consacre le modèle Napoléonien de centralisation. C’est encore le pouvoir dominant
puisque les réformes actuelles se font en opposition à lui.

Paragraphe 3 : Le modèle Napoléonien et ses limites :

Mais pourquoi réformer ce modèle ? Parce qu’il y a des limites lesquelles permettent de tempérer les
avantages de la centralisation Napoléonienne. Ces limites sont à la fois administratives et politique.

S’agissant des limites d’ordre politique, le modèle napoléonien est autoritaire, il y a celui qui décide et
ceux qui obéissent et exécutent. Avec ce modèle il n’existe pas de frein à la toute-puissance du chef de
l’É tat lequel dirige comme un chef militaire. Ce genre de pensée se retrouve dans la pensée même du
général De Gaulle. Après la chute de l’Empire, la question était de savoir si ce modèle allait pouvoir
survivre à son fondateur. Autrement dit, dès lors qu’avec la Restauration on remet en place l’idée de
Charte permettant l’élection et une certaine liberté politique la survie de ce système est en jeu.
Malgré les changements politiques du XIXème siècle ce système perdure. Des réformes introduisent
malgré tout l’élection dans le système administratif, la loi de 1884 va ériger l’élection universelle au
niveau local. Mais en fait ces régimes successifs ont fait perdurer le système de la centralisation
administrative qui est le modèle Napoléonien. Paul Deschanel a dit « on attaque la centralisation quand on
est dans l’opposition, on est trop heureux de s’en servir une fois arriver aux affaires ».

La centralisation est alors un principe monarchique qui reste malgré tout présent avec la IIIème
République qui est pourtant celui qui va assurer la primauté des chambres, l’organisation
Napoléonienne de l’administration se maintiendra.

L’administration reste un fort marqueur de la tradition française et d’ailleurs lorsque le général

De Gaulle revient en France, il veut restaurer le pouvoir de l’É tat lequel passe par la centralisation.

Seconde limite à la centralisation, elle pourrait être d’ordre administratif, avoir une seule personne
qui commande est-ce possible lorsqu’avec le passage de l’É tat gendarme à l’É tat providence le nombre
d’actions administratives se multiplie ?

La centralisation administrative est que tous les agents de l’É tat dans le département obéissent au
préfet, il y a un commandant qui est le préfet. Pierre Sederot proche de De Gaulle a dit « lorsque le préfet
sait faire son métier il y a une synthèse départementale des divers services de l’état ». On ne demande
pas au préfet de savoir tout faire mais de savoir commander les techniciens dans le
département. Lorsque les différentes administrations s’affirment et veulent être présentes en tant que tel
dans les départements et les provinces, lorsqu’il y a une technicité de plus en plus grande qui est
requise pour appliquer les lois et règlement. On peut presque dire que l’intervention du préfet qui
devrait être importante reste de façade. Les bureaux parisiens travaillent directement avec les agents qui
dépendent de leur département ministériel.

Ces agents sont-ils réellement sous l’autorité du préfet ? Le préfet n’est-il pas dépassé par la
hiérarchie centrale ministérielle ?

Les préfets sont en fait soutenus par leur administration centrale, dès la monarchie de Juillet on
voit des ministres donner leurs instructions sans passer par le préfet. On sait que sous l’an VIII le
ministère de l’intérieur avait entre ses mains toutes les fonctions régaliennes, il n’avait pas la guerre,
les finances mais la culture, la santé, l’équipement etc... Petit à petit ce ministère de l’intérieur a
été dépouillé de ces fonctions au profit d’autres ministères, tous les ministères répondent non pas au
préfet mais au ministre. Il y a donc des directions administratives placées avant sous l’autorité du
préfet qui sont placées sous l’autorité des démembrements du ministère de l’intérieur.

La fonction de commandement, de direction du préfet va être rendue plus délicate, plus difficile.
Entre les deux guerres mondiales, les préfets vont voir leur autorité mise en cause car les ministères
qui sont constitués sont des ministères où le ministre représente son parti et non l’autorité centrale.

Comme il n’y a pas de solidarité gouvernementale il n’y a pas de solidarité du préfet au niveau
départemental. On voit donc il y a une seconde limite qui est une limite administrative au pouvoir
des préfets lesquels sont de plus en plus tenus à l’écart par les chefs de services départementaux.

SECTION II : La déconcentration :
Paragraphe 1 : Définition de la déconcentration :
Qu’est-ce que la déconcentration ? Ce qui caractérise notre système n’est pas la déconcentration en
réalité mais la décentralisation.

S’agissant de la déconcentration, il s’agit d’une autre modalité de la concentration. La

concentration ce sont les pouvoirs dont dispose l’É tat éclaté entre ses représentants. La
déconcentration représente une accentuation de cet éclatement ce qui fait de la déconcentration un
mode de la centralisation.
Le pouvoir central va déléguer alors davantage son pouvoir aux agents administratifs. Autrement
dit, le centre se dépouille d’une partie de ses prérogatives au profit de ses représentants locaux,
les compétences de l’É tat ne sont plus exécutées localement mais exécutés au niveau local par les
représentants de l’É tat. « C’est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche »
Lombarraux.

Le décret du 25 mars 1852 (la décentralisation administrative) expose les motifs de la

déconcentration. Cette répartition des compétences de l’É tat permet de rapprocher
l’administration de l’État des administrés. Cela va aussi renforcer la responsabilité des préfets,
et lutter contre les lourdeurs administratives, les gaspillages d’argent etc... Cette déconcentration
elle doit permettre de rendre plus efficace l’action de l’État. Elle va permettre à l’administration
centrale de se concentrer sur les décisions générales à prendre dont l’application sera renvoyée au
préfet. Et puis cette déconcentration va rapprocher l’État des administrés en prenant davantage
en compte leurs besoins et particularismes.
Avec la déconcentration, on reste dans un système où les agents locaux sont soumis à l’autorité
hiérarchique du pouvoir central. Les préfets sont toujours placés sous l’autorité du chef du
gouvernement qui les a nommés. On a donc un principe d’obéissance qui se traduit par la sanction
(celui qui nomme peut faire démissionner) permettant de mettre en œuvre localement les grandes
orientations.
Il y a un pouvoir hiérarchique des ministres sû r le préfet comme il y a un pouvoir hiérarchique du
préfet sur les directeurs des administrations centrales.

Cette déconcentration elle s’exerce dans le cadre de circonscription étatiques, les départements,
les arrondissements. Ces circonscriptions n’ont pas la personnalité morale, c’est un démembrement
de l’É tat. Le département est toujours l’É tat.

Le préfet est alors multitâche, il a une fonction administrative, une fonction d’impulsion dans le
domaine économique et il est le représentant de l’organe politique qu’est l’É tat dans le
département.

Paragraphe 2 : Évolution de la déconcentration :

Comment la déconcentration a évolué ? On peut distinguer 4 étapes principales dans
la déconcentration :

- La première phase est la naissance de la déconcentration sous le Second

Empire :
La loi du 28 pluviô se an VIII faisait que le pouvoir administratif reposait sur les
épaules du préfet mais qu’il n’avait pas de pouvoir. Simplement une qualité
d’exécutant. C’est avec le décret de 1852 et le décret du 13 avril 1861 qu’on a
cherché à améliorer le fonctionnement de la centralisation. Ce n’est pas la
centralisation qui est mise en cause par le décret du 25 mars 1852 mais
les modalités de sa mise en œuvre. Et c’est pour rendre la centralisation plus
efficace, pour éviter les lourdeurs administratives que la centralisation s’opère
par la déconcentration.
On confie l’exécution de l’action administrative aux agents de l’É tat sur le
territoire. On peut gouverner de loin mais on administre bien que de près. Ce
décret de 1852 redéfinis alors la mission des préfets, leur confie de nouveaux
pouvoirs et leur donne la compétence pour décider dans les matières qui
jusqu’alors relevaient de la décision des ministres ou du chef de l’É tat.

Dès lors que c’est un intérêt local qui est concerné, c’est à l’échelon
préfectoral de prendre les décisions. L’administration générale reste de la
compétence de l’État central mais tout ce qui relève de l’intérêt local est de la
compétence du préfet. Il y a donc une délégation des attributions
gouvernementales au préfet par ce décret du 25 mars 1852. Cela a des tas
d’implications, l’art. 5 de ce décret permet au préfet de nommer des
agents nécessaires au fonctionnement des services, avant cette nomination
était ministérielle.
 À cô té de ce 1er décret du 25 mars, un second, du 13 avril 1861 permet
d’accroitre la déconcentration des pouvoirs au profit du préfet. Les préfets vont
intervenir sans en référer au ministre technique compétence dans 112
matières énumérées. Avec ces 2 décrets, les préfets peuvent administrer avec
efficacité et rapidité dans le cadre des circonscriptions territoriales sous leur
autorité tout en restant hiérarchiquement inférieur au chef de l’É tat et du chef
du gouvernement. Ils peuvent donc être relevés de leur fonction
discrétionnairement par le gouvernement. Léon Aucoc écrit « les mesures
prises par ce décret n’avait d’objet que la déconcentration, la centralisation
n’implique pas que tout se fasse par le pouvoir central, elle implique que tout
soit dirigé et contrô lé par lui ». La déconcentration même poussée plus loin,
reste donc une manière pour l’É tat central de diriger le pays.
C’est au début du XXème siècle avec le décret-loi du 5 novembre 1926 dit Poin
Carré qu’on affirme (art.1) « …».

Après la 2e GM sous la IVème République lors de la reconstruction, les missions

de l’É tat se diversifient, la mondialisation bouleverse les rapports de force.
Ainsi, l’É tat devient un État providence et non plus un État gendarme. La
diversité technique des missions étatiques s’accentue avec l’état industriel
contraignant le corps administratif à être plus technicien. D’où la création de
l’ENA.

- 2 phase, la déconcentration Gaullienne.

ème

Lorsqu’il revient au pouvoir en 1958, le général veut renforcer la grandeur de

la France, l’autorité de l’É tat et de l’exécutif au détriment des
chambres. L’aménagement du territoire, la planification passe par un
renforcement du préfet, c’est le décret du 14 mars 1954 relatif au pouvoir du
préfet et à la déconcentration administrative qui va faire du représentant de
l’É tat dans les départements, l’organe sur lequel vont reposer l’animation et la
coordination des services départementaux des départements civils de
l’É tat. Comme le gouvernement détermine de dirige la politique de la nation,
le préfet va coordonner la politique locale à nouveau. Le préfet est au niveau
de la région dépositaire de l’autorité de l’É tat, il représente chacun des
ministres du gouvernement.
Protocolairement, les ministres en déplacement dans les régions sont
accueillis par le préfet. Lorsque les ministres techniques qui sont les chefs de
leur administration s’adressent à l’administration, ils s’adressent aux préfets.

Par un décret du 14 mars 1964 (un autre), la Vème créé une nouvelle
circonscription administrative, la région, laquelle est placée sous l’autorité d’un
préfet nommé par le gouvernement. Celui-ci va mettre en œuvre les missions
spécifique données par le gouvernement à la région. La région permet une
meilleure planification c’est pour cela qu’elle a été créée. Ce décret qui confie
davantage de pouvoirs aux préfets va s’heurter aux notables locaux tels que
Pflimlin en Alsace. Michel Crozier disait à ce sujet, « on ne change pas la société
par décret ».

En 1969, le général va chercher à ériger la région en collectivité territoriale

avec des représentants élus. Mais ce référendum va échouer et le général va
démissionner.
Pompidou va abandonner ce projet et poursuivre la déconcentration. Le 13
novembre 1970, un décret de Jacques Chaban-Delmas va accentuer la
déconcentration au profit des préfets des départements et des régions en
matière d’investissement pour les équipements collectifs (écoles, hô pitaux,
routes) ayant un intérêt local. Le décret du 13 novembre transfère alors au
préfet l’ensemble des compétences détenues par les ministres et les crédits
seront délégués aux préfets qui pourront décider de leur emploi selon les
directives gouvernementales.
 Un quatrième décret du 15 novembre 1970 va encore aménager la
déconcentration en transférant à l’échelon local le contrô le financier sû r les
dépenses des préfets de manière à ce que le contrô leur général (TPG =
trésorier payeur général) puisse comprendre ce que réalise le préfet et vérifier
la régularité de la dépense pour la région ou le département du préfet. C’est
sous Pompidou que se met en place la départementalisation du contrô le
financier.

- 3ème phase, la déconcentration à la fin du XXème siècle avec l’arrivée de François

Mitterrand en 1981 avec les réformes Defferre.
Ces réformes vont mettre en place la décentralisation qui sera accentuée par le
gouvernement Jacques Chirac en constitutionalisant la décentralisation.
L’arrivée de la gauche au pouvoir permettra de nouvelles avancées qui n’ont rien à voir avec
celles réalisées par les gouvernements précédents. L’idée était de créer des centres
d’administrations politiques au niveau local.
La décentralisation redéfinit les pouvoirs préfectoraux, les préfets ne sont plus des
opérateurs mais des tuteurs, des interlocuteurs des autorités locales. Ces autorités ont une
grande légitimité démocratique. Ce sont des grands féodaux, des barons locaux. Et le préfet
s’assure du bon fonctionnement au niveau local des institutions publiques.

La loi Defferre fait de la déconcentration un complément de la décentralisation qui doit

fonctionner de manière cohérente. Il faut attendre 10 ans après ces lois pour voir des mesures
impactantees être mises en œuvre sû r le rô le du préfet.
La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale fixe les compétences du préfet,
ces derniers n’ont pas une compétence d’attribution, ils ont une compétence générale. Le
préfet doit assurer l’efficacité de l’action de l’É tat et la mise en œuvre de ces politiques
auxquelles auront réfléchit les administrations centrales.

L’unité administrative de droit commun est le préfet. La compétence de droit commun est
dévolue au préfet du département, la vocation à s’occuper des affaires économiques de la
région est aussi réaffirmée.
L’activité étatique est concentrée entre les mains du préfet de région qui a une compétence
de droit commun. Les préfets mettent en œuvre les politiques nationales et les politiques
européennes (UE) décidées à Bruxelles.
Dans les domaines de compétence du préfet de région, les préfets de département sont placés
sous son autorité. Le préfet de région est préfet d’un département et d’une région en plus. «
La déconcentration est la réglé générale de répartition des attributions et des moyens entre
les différents échelons des administrations civiles de l’É tat. On voit ici par ces lois de 1992 que
les services déconcentrés de l’É tat sont confortés dans leur responsabilité de mise en œuvre
des politiques étatiques. »

La région a la responsabilité d’aménagement du territoire, le département est

responsable de l’ensemble des autres politiques en concertation avec les collectivités
territoriales. Quant à l’arrondissement, il a la fonction d’animation du développement
local et de la conduite de l’administration de la sous-préfecture.

Cette déconcentration va de pair avec 2 déconcentrations complémentaires.

Mais de quoi s’agit-il lorsqu’on parle de déconcentration des décisions administratives
individuelle ?
Cette déconcentration est issue d’un décret du 15 janvier 1997 donnant au préfet une
compétence de droit commun pour prendre les décisions administratives individuelles
relevant du champ de compétences des administrations civiles de l’É tat. Il s’agit d’un transfert
important dans le cadre de l’É tat, ces régimes d’autorisation individuelles sont au nombre de
4200.

À partir du 15 janvier 1997, on aura une déconcentration de 600 régimes au profit du

préfet, elles peuvent porter sur l’exercice d’une profession ou avoir une portée économique.
Les seules décisions administratives individuelles non transférées au préfet sont celles
concernant les agents publics. Le préfet dispose donc d’une compétence de principe en
 matière de décision individuelle. Il y a donc une compétence de droit commun de l’échelon
déconcentré.

À cô té de cette déconcentration des décisions administratives. Individuelles, il y a aussi une

déconcentration budgétaire, plus précisément une déconcentration de la gestion des
crédits de l’État. Autrement dit cette déconcentration financière tend à ce que
l’administration centrale ne conserve la gestion des crédits que pour les opérations à
caractère national. Il y a une mise à disposition des services territoriaux de l’É tat des
crédits pour des opérations locales. Cette déconcentration de la gestion des crédits a été de
pair avec la mise en place de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) qui est une
très importante réforme du 1er aout 2001.
Celle-ci a été extrêmement ambitieuse car elle a essayé de calquer la gestion des crédits de
l’É tat sur le modèle des entreprises privées. La LOLF réforme en effet, la manière dont l’É tat
va comptabiliser ses dépenses et mobiliser ses moyens. Depuis cette loi, l’É tat résonne non
pas par ministère mais par mission et par programme.
L’idée était de responsabiliser les administrateurs en les associant aux missions, en
raisonnant par missions, l’É tat souhaite mieux contrô ler les politiques publiques, chaque
programme va être doté d’un budget, d’objectifs de performances et d’un responsable.
La réforme de l’administration territoriale de l’É tat soit la déconcentration s’est
concomitamment placée en amont de la LOLF. Il y a donc un rapprochement à opérer entre la
déconcentration et la LOLF.
La déconcentration met l’accent sur la coopération, le rapprochement des services
déconcentrés, la mise en commun de moyens et essaye de palier aux rigidités des services de
l’É tat de manière à avoir une plus grande efficacité, une meilleure employabilité des fonds mis
à disposition de l’É tat, de l’administration déconcentrée. Il manque à cette opération de
déconcentration, une déconcentration dans la gestion des ressources humaines de manière à
responsabiliser les relais locaux de l’action de l’É tat.

- 4 phase, il s’agit d’une phase arrivant dans les années 2000 qui a été relancée avec
ème

l’approfondissement de la décentralisation avec le gouvernement Chirac et Raffarin.

La réforme de l’administration territoriale s’est accompagnée de 2 textes nouveaux, le
décret du 29 avril 2004 relatif au pouvoir des préfet et à l’organisation de l’administration
territoriale dans les régions et puis sû r le décret du 5 octobre 2004 relatif aux pô les régionaux
de l’É tat.
Cette phase a visé à simplifier une fois de plus l’organisation administrative en région en
constituant autour du préfet de région une sorte d’État-major de manière à bien faire de la
région l’animateur et coordinateur des politiques de l’É tat.
Au niveau régional, le pilotage des politiques publiques s’est traduit par un resserrement
des services régionaux de l’É tat qui jusqu’alors étaient 23 et qui sont passés à 8 directions
regroupant les missions des ministères.
Ces directions sont :
o La direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du
travail de l’emploi
o La direction régionale de l’environnement de l’aménagement et du logement
o La direction régionale de la jeunesse des sports et de la cohésion sociale
o La direction régionale des finances publiques
o La direction régionale de l’alimentation, de l’agriculteur et du foret
o La direction régionale de la culture et des affaires culturelles
o Le rectorat
o L’agence régionale de santé (ARS).

Quant à l’échelon départemental, il est réorganisé en fonction des besoins des citoyens sur
le territoire. Il y a ici des directions départementales interministérielles (DDI) qui sont créés
par fusion des directions qui étaient alors sous l’autorité des préfets.
Le décret du 29 avril 2004 réaffirme l’autorité du préfet de région sur l’autorité des préfets de
département. L’art. 2 alinéa 3 du décret du 29 avril 2004 disposant « les préfets de
département prennent leur décision conformément aux instructions que leur adresse le préfet
de région » Lorsqu’on entend un mot comme « instruction », l’on est toujours dans le cadre de
la déconcentration, de la hiérarchie et c’est donc toujours l’É tat qui intervient contrairement
 à la décentralisation. Cela va même jusqu’à donner au préfet de région de se substituer au
préfet de département lorsque celui-ci est soupçonné par ce dernier de ne pas lui obéir.
La cour des comptes dans un rapport des comptes de 2009 considéré qu’avec ce décret il y a
un aboutissement d’un « processus très précautionneux et hésitant de réforme de
l’administration déconcentrée ». C’est donc bien une technique d’organisation qui consiste à
redistribuer les compétences au sein d’une même personne morale depuis une
administration centrale vers les services déconcentrés. L’administration centrale transfert
des compétences à des agents locaux : le préfet et l’administration préfectorale. La
déconcentration repose bien sû r une distinction entre l’administration centrale et celle
déconcentrée entre le fait que Paris dispose de compétences mais que ces compétences sont
transférées dans les régions ou les départements.

Le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration qui remplace le décret du 1er
juillet 1992 dispose dans son art. 1er alinéa 1 : « La déconcentration consiste à confier aux
échelons territoriaux des administrations civiles de l’É tat le pouvoir, les moyens et la capacité
d’initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques définies au
niveau national et européen dans un objectif d’efficience, de modernisation, de simplification,
d’équité des territoires et de proximité avec les usagers et acteurs locaux. »
Cette déconcentration s’analyse donc bien comme un transfert de compétence au sein de
l’É tat mais entre les 2 niveaux distincts, le centre (Paris) et la périphérie (départements,
région). Comme on parle de déconcentration, on peut parler de reconcentrassions lorsque
l’É tat rappelle au niveau national. Cette déconcentration va d’ailleurs de pair avec l’existence
du contrôle hiérarchique, le contrô le administratif consiste alors entre 2 autorités de rang
inégal : le ministre sur le préfet par exemple. Cette hiérarchie postule, la possibilité d’exercice
des fonctions à la place, de contrô le, de sanction.

Paragraphe 3 : Déconcentration et délocalisation :

Toutes les actions de l’É tat central en direction des territoires périphériques (département
ou région) ne sont pas toutes des opérations de déconcentration il y a des opérations qui sont
des opérations de délocalisation. Par exemple, l’ancienne ENA a été délocalisée à
Strasbourg, la délocalisation a ététrès à la mode dans les années 90.

La délocalisation s’analyse comme étant le transfert d’établissements nationaux ou

d’administrations centrale en dehors de Paris. Ce n’est donc pas une technique
d’administration mais une politique d’aménagement du territoire.
Il n’y a pas de transfert d’autorité mais un transfert géographique de ce celle-ci d’une zone
parisienne vers une autre. Ainsi, déconcentration se distingue de délocalisation.
La délocalisation peut être ainsi considérée comme un premier correctif vers la
déconcentration. Cela peut être par exemple au profit de Nantes du service central de l’état-
civil des Français nés à l’étranger.
Donc le concept de délocalisation s’inscrit dans le cadre d’une réflexion selon laquelle Paris
aurait grandi en absorbant les forces vives des autres provinces et pour redynamiser ces
provinces il faudrait donc favoriser le transfert d’activité de l’État vers la province. Cette
délocalisation a lieu dans tous les domaines, dans le domaine économique et pas forcément
que dans l’administration. C’est à Bordeaux qu’est installée l’ENM etc... L’É tat a eu une
politique active de redynamisation des provinces par l’aménagement territorial.
Cette politique a été plus ou moins freinée dans les années 1970 puisqu’elle coutait cher. Cette
politique a néanmoins été redynamisée. A l’époque de Michel Rocard et Edith Cresson. Le
plan portait alors sur 30 000 emplois, quelques années plus tard seulement 46% d’entre eux
avaient été transférés.

SECTION 3 : La décentralisation
La décentralisation n’est pas le fédéralisme comme on peut l’observer en Allemagne par
exemple. Il y a dans les États fédéraux l’idée d’un gouvernement local d’une auto-
administration de ces collectivités qui ont une légitimité politique avec des parlements
locaux, des gouvernements par États fédérés.

Cette conception du fédéralisme est très différente de la conception de la libre-administration

retenue par le droit constitutionnel français et par les réformes Raffarin dans la Constitution
de 1958.

Les collectivités territoriales en France disposent d’une personnalité morale et sont dotées de
droits, d’obligations, de structures de fonctionnement particulières et autonomes depuis 1789.
Mais ce n’est que sous la monarchie de Juillet que le terme apparait.

À l’époque ce mot est créé pour montrer qu’on veut lutter contre l’engorgement de
l’administration, de manière globale cela signifier qu’on transfère des compétences aux
agents territoriaux.

Jusqu’en mars. 2003, le bloc de Constitutionnalité ne connait pas ce terme, mais à présent
l’art. 1 de la Constitution retient que « La France est une République dont l’organisation est
décentralisée »

Paragraphe 1 : Définition de la décentralisation

Qu’est-ce que la décentralisation ? La décentralisation est un transfert de compétences par
l’État mais non pas au profit d’agents de l’état central installés dans les territoires mais c’est
un transfert de compétences de l’État a des collectivités territoriales autonomes dont les
organes sont élus, agissant en leur nom, pour leur compte et non pour l’État. Mais qui
agissent de manière autonome sous le contrôle de l’État. Cela permet d’affirmer que la France
reste un État unitaire.

Le professeur René Chapus donne sa définition de la décentralisation « La décentralisation

c’est le transfert d’attributions de l’État a des institutions juridiquement distinctes de lui et
bénéficiant sous la surveillance de l’État d’une certaine autonomie de gestion »

Plus la surveillance de l’État sera pointue, moins la décentralisation sera un vecteur de liberté
pour les collectivités, donc en décentralisant l’État confie la gestion des affaires locales à des
personnes publiques distinctes de l’État. Le président du conseil départemental agit donc pour
le compte de la région.

3 éléments constituent le cœur de la décentralisation :

- La reconnaissance de ce qu’il y a des besoins locaux spécifiques autres que ceux de l’État et
que l’État reconnait comme étant des affaires locales.
-Il y a bien une personnalité juridique contrairement à la déconcentration. Cette personnalité
juridique entraine l’autonomie financière et la libre gestion des affaires relevant de leur
compétence. La collectivité territoriale par exemple va avoir des agents, posséder des
immeubles, elle a une capacité en justice.
- Il y a le principe d’élection ce qui veut donc dire que par cette élection il y a des personnes
qui sont responsables devant les citoyens et les citoyens peuvent leur manifester leur
confiance ou non en votant pour d’autres candidats.
Quelles sont les formes de cette décentralisation ? il y en a 2 types, une décentralisation
territoriale et une décentralisation technique au profit d’établissements publics
- La décentralisation territoriale : il s’agit de la dimension politique du transfert de
compétences de l’État vers les collectivités territoriales. Juridiquement il faut bien voir que
l’élection des conseillers municipaux, régionaux ou départementaux sont des élections
administratives et non politiques. Ces élections relevant du juge administratif ou Conseil
d’État et non du juge constitutionnel.
La décentralisation territoriale représente malgré tout, la dimension politique du transfert de
compétence de l’État vers des collectivités territoriales. Il y a des collectivités locales qui sont
des centres de décision indépendant de l’État et agissant dans le cadre de la légalité et qui ont
une légitimité découlant de l’élection.
Cette décentralisation territoriale peut s’analyser comme la conséquence d’une liberté
politique à deux points de vue :

● Les communes, départements, régions : sont le premier échelon de la démocratie locale. Le

caractère unitaire de l’État s’oppose à ce que ce soient des vraies démocraties.

● L’existence de ces démocraties administratives ont un lien très fort avec la démocratie
politique, Alexis de Tocqueville dans son livre La démocratie en Amérique écrit « C’est
dans la commune que réside la force des peuples libres, les institutions communales sont
à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science, elles la mettent à la portée du
peuple, elles lui en font gouter l’usage paisible et l’habituent à s’en servir. Sans
institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre mais ne sait
pas s’en servir ». Le fait que les collectivités locales soient la base de la démocratie
politique se résume en le fait qu’il y a bien moins d’abstention pour ces élections.

La décentralisation technique, c’est un mode d’organisation administratif de l’État par

lequel une collectivité territoriale qui peut être l’État mais qui peut être la région mais aussi
une commune transfert une mission de service public à des institutions spécialisées.
Il y a des établissements qui disposent de compétences par transfert de la collectivité
territoriale au profit des établissements publics. Ces établissements nationaux ou locaux
portent cette décentralisation technique.
On parle de décentralisation technique puisqu’ils ont une liberté d’action, une personnalité
juridique et des moyens pour agir. Comme pour les collectivités territoriales il y a néanmoins
un contrôle de l’État lorsqu’il s’agit d’un établissement public national et un contrôle des
autorités régionales ou départementales s’il s’agit d’un établissement public
régional/départemental.

Cette décentralisation technique interroge sur les raisons de son développement, est-ce qu’il
y a une réelle décentralisation ou seulement une apparence ?
La décentralisation technique ou fonctionnelle est une technique d’administration qui peut
s’appliquer à des services d’État central mais ce n’est pas autre chose qu’une modalité
technique de gestion administrative.
L’État ou la région ou le département pourrait avoir un service dédié à la gestion de
compétence mais décide d’être transférée. Autrement dit certains services n’ont pas vraiment
d’autonomie, ce sont des raisons politique qui fondent le fait que l’État leur refuse une
autonomie réelle.
Donc la décentralisation technique peut simplement être un instrument entre les mains du
pouvoir central pour opérer des choix politiques sans en assumer la responsabilité politique
devant les citoyens.

Il y a par contre une vraie décentralisation lorsque l’établissement public dispose vraiment
des moyens de l’indépendance juridique qui lui a été conférée.

Ce qui caractérise la décentralisation dans un État unitaire, c’est que l’autorité décentralisée
est soumise au pouvoir de tutelle de l’autorité qui lui a transféré les compétences. Qu’est-ce
que ce pouvoir de tutelle opposé au pouvoir hiérarchique ?

Le pouvoir hiérarchique est celui que détient une autorité supérieure sûr des autorités
inférieures, sur ses agents, ses subordonnés dans le cadre d’une hiérarchie administrative au
sein d’une même personne morale. Le ministre commande au préfet, le préfet commande aux
directeurs d’administrations, et les directeurs d’administrations commandent au service.

Le pouvoir hiérarchique suprême appartient au ministre, il est la marque de l’autorité au sein

d’une personne morale. Celui-ci va s’assurer que le service fonctionne convenablement, que
les lois et règlements seront bien appliqués.

Au contraire, le pouvoir de tutelle est simplement un pouvoir de contrôle confié à une

personne morale sur une autre personne morale. L’on a une personne en charge de la tutelle,
une autre qui va faire l’objet de cette tutelle placée en situation d’infériorité. Cette tutelle
s’explique car l’État central est le garant de l’unité de l’application de l’administration, de
l’unité de légalité entre tous les territoires et citoyens et que c’est cet État central qui à seul la
capacité d’exprimer ce qu’est l’intérêt général.

La loi doit être la même pour tous, l’État doit s’assurer de disposer des compétences
nécessaires pour s’assurer que les collectivités et établissement respectent la loi. La loi dite
Defferre a modifié de manière très importante les modalités de tutelle de l’État sûr les
collectivités territoriales.

L’art. 72 de la Constitution, parle de contrôle administratif et non plus de tutelle. Il dispose

dans son alinéa 6 : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de
l’État, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts
nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois »

Donc si la loi du 2 mars 1982 a théoriquement supprimé la tutelle, elle l’a remplacé par un
contrôle administratif de budget et de légalité. Mais qu’est-ce qui distingue ce pouvoir de
tutelle du pouvoir administratif ?

Le supérieur hiérarchique dans le cadre de la déconcentration dispose de plein droit de ses

pouvoirs, alors que l’autorité de tutelle ne détient des pouvoirs non pas de plein droit mais
que parce que les lois et règlement le lui ont donné. Il n’y a pas de tutelle sans texte selon
l’adage.

Le pouvoir de tutelle deuxièmement, peut être exercer pour des motifs de légalité ou
d’opportunité mais l’autonomie administrative des collectivités territoriale ou des
établissements publics bénéficiant d’un transfert de compétence n’est réel que si le pouvoir
de tutelle est exclusivement un contrôle de légalité et non pas d’autorité. Alors que le
supérieur hiérarchique va pouvoir substituer son appréciation de la situation à celle de sont
subordonné.

Plus le pouvoir de tutelle tend au seul contrôle de la légalité des actes plus la collectivité a
une autonomie de décision. L’autorité placée sous la tutelle peut donc déférer au juge
administratif, les mesures qui ont été prises par l’autorité de tutelle de manière à obtenir un
arrêt du juge administratif. Le juge administratif se prononcera en opportunité mais surtout en
légalité.

Enfin, il y a des pouvoirs que l’autorité de tutelle ne détient pas par rapport à l’autorité
hiérarchique, l’autorité de tutelle ne dispose pas du pouvoir d’instruction. Le préfet peut
apporter un conseil sollicité par la collectivité décentralisée mais il ne peut pas donner
d’instruction à la collectivité qui n’a pas d’obligation d’obéissance.

L’autorité de tutelle ne dispose également pas de pouvoir de réformation. Cela signifie que
l’autorité va refaire l’acte à la place de celui qui l’a préalablement rédigé. La seule possibilité
qu’a l’autorité de tutelle est de déchirer la copie et de demander à la collectivité de
recommencer.

Autrement dit avec l’annulation, c’est l’autorité décentralisée qui va refaire selon son
appréciation en fonction de ce qui lui a été reproché. Voilà la distinction essentielle entre le
pouvoir de tutelle et le pouvoir hiérarchique.

La loi Defferre de 1982 a conduit à modifier l’appréciation portée sur le contrôle administratif
porté sûr les représentants de l’État sûr les communes, régions, département. La loi a
bouleversé le contenu de la tutelle sur les collectivités locales.

Les procédés de contrôles sont applicables à toutes les collectivités territoriales et leur
établissement public. Elle a assoupli la tutelle, le contrôle de légalité sûr les organes et sûr le
budget des collectivités territoriales de manière à mieux respecter l’art. 1 de la Constitution.

Comment se manifeste cette révision du pouvoir de tutelle ?

Le contrôle de légalité s’exerce donc sûr les actes juridiques des collectivités territoriales et
sûr leurs établissements, ce contrôle est exercé par le représentant de l’État dans la
collectivité, par le préfet dans la région etc...

C’est un contrôle à posteriori dorénavant et non à priori. C’est-à-dire que l’autorité de l’État
ne doit plus préalablement valider l’acte de la collectivité territoriale.

Deuxièmement, les actes des collectivités territoriales et de leurs établissements, entre en

vigueur dès lors qu’ils sont publiés, certains d’entre-eux devant être transmis aux préfets. Le
code général des collectivités territoriales dresse la liste des actes des départements et régions
qui doivent être transmis aux préfets.
Les actes des collectivités entrent en vigueur dès lors qu’ils sont publiés et sont donc
opposables à partir de ce moment. Le préfet depuis 1982 ne peut se prononcer plus qu’en
légalité et non en opportunité. Le préfet a perdu tout pouvoir d’appréciation sur l’opportunité
des actes qu’il contrôle.

Le préfet a aussi perdu le pouvoir d’annulation qui est le sien. Si le préfet juge l’acte de la
collectivité territoriale illégal, il doit saisir le tribunal administratif qui va se prononcer sur la
légalité de l’acte. Le préfet a un délai de 2 mois pour effectuer son contrôle pour excès de
pouvoir comme tout recours pour excès de pouvoir.

Le préfet a la possibilité par ailleurs d’assortir son recours d’une demande de suspension, ce
n’est pas lui qui décide de suspendre l’exécution de l’acte à l’appréciation qu’il en a, il
demande cela au juge. Si l’acte attaqué risque de compromettre l’exercice d’une liberté, le
juge administratif doit se prononcer dans un délai de 48h montrant son importance dans ce
domaine.

Le préfet peut agir de son propre chef pour contrôler la légalité des actes des collectivités
territoriales, il peut agir également si une personne morale lui demande, et dans ce cas, le
préfet saisit le tribunal administratif.

Cette tutelle a été modifiée par la loi Deferre dans le sens d’une restriction des pouvoirs du
préfet et comme on veut que le contrôle du préfet n’apparaisse pas dans ce sens politique,
l’on a donné ce pouvoir au juge administratif.

A côté de ce contrôle il y a aussi un contrôle budgétaire, on a la même évolution en matière

de contrôle budgétaire, le contrôle des actes budgétaires est exercé par le préfet qui va
instrumentaliser la chambre régionale des comptes (CRC).

La CRC est composée de magistrats, il y a ici une garantie pour les collectivités locales
politique. Ces chambres ont une compétence juridictionnelle pour juger les comptes des
comptables des collectivités territoriales. Mais elles peuvent aussi se prononcer sur la gestion
des budgets.

Il faut distinguer plusieurs hypothèses :

- Si les budgets n’est pas adopté avant le 31 mars de l’année de l’exécution du budget. Le
préfet va saisir le tribunal des comptes qui dans un délai d’un mois va formuler ses
propositions sûr le règlement du budget et le rendre exécutoire.

-Si la collectivité territoriale ne transmet. Pas dans les 15 jours après les délais fixé au 31
mars, le CRS est saisi et rend le budget exécutoire.

-Si la collectivité territoriale ne vote pas le budget en équilibre réel, le préfet saisit la CRC qui
adresse à la collectivité des recommandations, si elle ne les prend pas en compte, le préfet va
régler le budget de la collectivité.
- La collectivité territoriale a l’obligation de faire face à certaines dépenses, si un certain nombre de
dépenses n’y sont pas inscrites, le préfet saisit la CRC qui constate cette absence. Elle adresse
une mise en demeure à la collectivité pur réintroduire la dépense dans le budget et si cela
n’est pas suivi, le préfet inscrit d’office cette dépense au budget et la rend obligatoire.

3 type de tutelle exercée par le préfet, c’est une tutelle sur les organes. Il y a 2 types de
ème

pouvoirs, un pouvoir de suspension, un pouvoir de dissolution.

Tout d’abord, l’autorité représentant l’État dispose d’un pouvoir de suspension, dans la
commune, le maire et les adjoints peuvent être suspendus pour une durée maximale d’un
mois par arrêté motivé du ministre de l’Intérieur.

Si, le maire ou les adjoints ont commis de grande négligences ou manqué à leur obligation en
tant qu’agent de l’État ils peuvent être aussi révoqués. Ce n’est pas le préfet qui peut
révoquer mais le conseil des ministres par un décret motivé.

Il y aussi un pouvoir de dissolution qui pèse sur l’organe délibérant. Le conseil municipal
peut être dissout par un décret motivé en conseil des ministres s’il y a urgence, il peut y avoir
suspension du conseil municipal par arrêté motivé du préfet. Autrement dit, s’il y a des
disfonctionnement graves au sein de l’organe, l’État peut intervenir.

Le conseil général et le conseil régional peuvent aussi être dissout par décret en conseil des
ministres, lorsque les dissensions internes mènent à des disfonctionnement graves.

Dès lors que la dissolution est prononcée, elle doit donner lieu à une note d’information du
parlement dans les meilleurs délais.

Paragraphe 2 : Évolution de la décentralisation

La décentralisation qui est donc un processus d’aménagement de l’organisation de l’État par
transfert de pouvoir décisionnel et de compétence administrative de l’État vers des entités
distinctes de lui peut remonter à la période Révolutionnaire. Puisque c’est sous la Révolution
qu’il avait été décidé que les autorités locales devaient être élus. Les autorités locales
échappaient à la nomination par l’autorité centrale.

Mais dans l’évolution de la décentralisation, le grand tournant est sans conteste 1982. Voyons
quelle est la décentralisation avant 1982 et après comment elle est depuis 1982.

Avant 1982, les Parlements du royaume avaient le droit de remontrance et pouvaient refuser
d’enregistrer certaines lois. Ces parlements avaient des compétences provinciales, c’étaient
donc des structures administratives créés par la Royauté pour effacer les structures féodales.

La Révolution française substitue à ces provinces des départements et c’est vraiment avec la
monarchie de Juillet qu’apparaissent les premières tentatives de décentralisation. C’est la
monarchie de Juillet qui rétablit l’élection des conseillers municipaux et généraux, l’élection
des organes délibérants de la commune et du département sont rétablis par 2 lois, pour la
commune par la loi du 21 mars 1831, pour le département, par la loi du 23 juin 1832 en vertu
de la Charte de 1830.
 Cette Charte est ainsi rédigée « Il sera pourvu successivement par des lois séparées et dans
le plus court des délais possibles à des institutions départementales fondées sur un système
électif. »

Avec la loi du 21 mars 1831, le conseil municipal est élu par les citoyens (au suffrage
censitaire) pour 6 ans et renouvelable par moitié tous les 3 ans.

Cette loi, accorde le droit de vote au niveau local au 10 de la population, cela donne le
ème

pouvoir électoral à 2,9 millions de citoyens. Il y a 15 fois plus d’électeurs que pour élire les
députés.

Cette loi, Agulhon affirme qu’elle est une étape importante dans la descente de la politique
dans les masses (...) tout cela favorise le développement d’une vie politique locale, permet
l’accession à la conscience politique d’un nombre plus élevé de français.

Sous la monarchie de Juillet, il y a bien élection des conseils municipaux, l’exécutif reste
malgré tout nommé par le souverain. Son pouvoir discrétionnaire est limité en ce qu’il doit
choisir les membres élus au niveau municipal.

Il y a donc bien une fonctionnarisation des maires, ils ont une importante fonction
administrative et doivent être placés sous l’autorité hiérarchique du roi.

Sous la monarchie de Juillet on a aussi la reconnaissance de la personnalité morale de la

commune par la loi du 18 juillet 1837. Et par la loi du 10 mai 1838, il y a reconnaissance de
la personnalité morale du département.

C’est ensuite, le Second empire qu’on vote 2 lois importantes, la loi du 18 juillet 1866 et la
loi du 24 juillet 1867. C’est la phase libérale de l’empire laquelle permet un élargissement
des compétences des conseils municipaux et des conseils généraux. Les textes de 1866/1867
étendent l’autonomie des collectivités locales sûr un certain. Nombre d’affaires ou attenue la
tutelle préfectorale sous certaines décisions.

Napoléon III prévoyait d’aller plus loin dans l’autonomie du conseil municipal et général
avec le programme de Nancy mais la guerre franco-prussienne y a mis un terme. C’est un
projet de décentralisation proposé par des notables Lorrains appuyé par Émile Olivier.

La IIIème République marque un net infléchissement favorable à la décentralisation, c’est en

particulier la loi du 10 aout 1871 et la loi du 5 avril 1884.

La loi du 10 aout 1871 tout d’abord. Cette loi de décentralisation accorde au département
doté de la personnalité morale une compétence globale pour le règlement des affaires
d’intérêt départemental.

On peut dire que jusqu’à la loi Deferre, le statut du département sera bâti sous cette loi. Les
membres du conseil général sont donc élus au suffrage universel direct masculin et au scrutin
majoritaire uninominal à 2 tours.
L’élection se déroule au sein des cantons qui désigne un conseiller. Et jusqu’en 1982, ce
conseil général sera dirigé par le préfet lequel prépare le budget. Le Conseil général est dirigé
par le préfet qui prépare le budget instruit les affaires qui intéressent le département et
exécute les décisions du conseil général sous le contrôle d’une commission départementale
permanente composée de quelques élus.

L’assemblée départementale a la possibilité selon cette loi d’émettre des vœux sûr les
questions économiques et politiques générales. Le préfet détient globalement le pouvoir
exécutif du département.

La loi du 5 avril 1884 est la seconde loi de décentralisation importante, cette loi met en place
l’élection des conseils municipaux au suffrage universel direct et leur donne la faculté, le
droit, l’obligation d’élire les exécutifs soit le maire et les adjoints.

Le maire est élu au suffrage universel indirect et c’est lui qui dirige la municipalité, dans
l’esprit des républicains de 1884, le maire reste quand même majoritairement, un agent local
de l’État, c’est lui qui est la courroie de transmission des décisions prise à l’échelon national.

Ainsi, le ministre de l’intérieur dans une circulaire écrit « le maire est un agent de l’autorité
supérieure et à ce titre il a des rapports de subordination envers les fonctionnaires plus haut
placés que lui dans la hiérarchie. Ces rapports ne doivent pas changer de caractère sous
prétexte que l’élu du conseil municipal se croirait affranchit à l’égard de toute autre autorité
que celle dont il a reçu le mandat »

En 1884, le législateur consacre aussi le principe selon lequel le conseil municipal règle par
ses délibérations les affaires de la commune. Le contrôle à priori du préfet est bien
évidemment maintenu.

La IIIème République et ses 2 lois marque le vrai départ de la décentralisation, à partir de

1920, les hommes politiques considèrent qu’en ce qui concerne les départements
économiques, les départements sont trop petits. Le ministre Etienne Clémentel, ministre de
l’Intérieur créé des régions économiques.

En 1880, les communes apparaissent comme trop petites, l’on a ainsi permis aux communes
de se grouper en syndicats intercommunaux.

Avec le gouvernement de Vichy se recréent des territoires ressemblant aux provinces de

l’Ancien Régime, le Maréchal va créer et nommer 17 préfets provinciaux qui vont être les
relais de l’action de Vichy dans les régions et qui vont avoir pour objet de surveiller les
départements.

La Constitution du 27 octobre 1946 consacre la libre administration des collectivités

territoriales, en 1946, on envisage même l’abandon de la compétence préfectorale comme
exécutif du département et le transfert de sa compétence à un président du conseil général
élu.
Mais ce principe inscrit dans la constitution n’est pas mis en œuvre dans une loi
d’application. La constitution du 4 octobre 1958 réaffirme le principe de libre administration
des collectivités territoriales. On essaie de rapprocher le régime juridique de Paris du droit
commun, Paris va pouvoir élire son maire mais les grandes réformes du général De Gaulle
vont être mises en échec car le référendum de 1969 sera désavoué.

Un certain nombre de rapports sous la période Giscardienne et Pompidolienne ne seront pas

suivis de réelles avancées législatives. Il faut donc attendre 1981 pour qu’un changement
important intervienne en matière de décentralisation et depuis 1982 avec la loi Deferre on
peut considérer qu’il y a eu 4 actes de décentralisation. Le dernier acte est un acte voulu mais
pas encore mis en œuvre par Macron.

Le premier acte concerne les réformes législatives dites lois Deferre de 1982 et 1983. Le
deuxième acte concerne les réformes de Jean-Pierre Raffarin (ministre de Jacques Chirac). Le
troisième acte a été décidé en 2012 et 2017 par François Hollande. Le quatrième acte
concerne la décentralisation de notre actuel président.

Tout d’abord le premier acte, les lois Deferre (Maire de Marseille, ministre de Mitterrand), la
loi du 2 mars 1982 qui s’intitule loi relative au droits et libertés des départements, des
communes et des régions a profondément bouleversé le paysage de la décentralisation dans
notre pays.

Avant 1982, les collectivités locales étaient entre les mains des grands barons du parti
socialiste et ces élus locaux ont voulu donner des libertés à leur successeur et cette loi peut
s’analyser comme étant une loi donnant des contre-pouvoirs aux élus locaux légitimes
puisqu’élus au suffrage universel.

Cette loi est à la fois en quelque sorte une revanche politique et la certitude pour les élus
locaux pour mettre en œuvre dans les collectivités des actions conformes à la loi mais aussi à
leurs orientations politique.

Cette loi fonde la décentralisation contemporaine et cette loi est complétée par 2 autres lois,
une loi du 7 janvier 1983 et une loi du 22 juillet 1983. Elles sont relatives à la répartition des
compétences entre les collectivités territoriales (département, commune, région)

Cet acte 1 de la décentralisation se traduit d’abord par la suppression du contrôle à priori du

représentant de l’État qu’est le préfet, marqueur fort de la tutelle de l’État sûr les
collectivités.

Ce contrôle à priori du préfet est donc supprimé, dorénavant, c’est un contrôle à posteriori
qui est exercer par le préfet par la voie du déféré préfectoral qui saisit donc le tribunal
administratif territorialement compétent.

Le préfet dont le nom même avait été changé en 1982 pour donner le sentiment que l’on était
dans un monde nouveau, il ne s’appelait plus préfet mais commissaire de la République peut
donc contester la légalité d’un acte d’une autorité locale décentralisée devant le juge
administratif.
La loi a de surcroit souhaité que ce déféré se fasse dans le respect du dialogue entre l’État et
la collectivité locale. Le préfet doit informer l’autorité décentralisée dont il s’interroge sûr la
conformité générale de sa décision, de son intention de saisir le tribunal administratif.

On voit donc que le préfet plutôt que d’apparaitre comme une autorité sanctionnatrice est
plus un conseil et ce n’est qu’in extremis faute d’avoir réussi à convaincre l’autorité locale
après sa délibération. Ce n’est qu’après qu’il se tourne vers le tribunal administratif.

Lorsqu’on rapproche le nombre d’actes des collectivités locales au nombre de recours et

d’observations du préfet on observe qu’il y a très peu de mise en demeures.

En 2000, sur près de 7 millions d’actes locaux, 174 000 ont donné lieu à des lettres
d’observations de légalité et sur ces 174 000 seulement un peu plus de 1700 sont suivis d’un
recours devant la juridiction administrative et le juge administratif annule la décision de
l’autorité décentralisée 2 fois sur 3.

Ces chiffres démontrent d’une part que les préfets considèrent dans leur majorité que les
administrations décentralisées respectent la légalité ensuite si on rapproche 174 000 de 1700
on peut considérer que la phase précontentieuse permet de résoudre les difficultés. Le
contrôle de légalité ne donne lieu qu’à un taux d’observation de 2,25%

Donc la loi de 1982 en ce qui concerne le contrôle à priori du préfet a réussi son objectif, il
n’y a pas une floraison d’observations, il n’y a pas une multiplication de jugements annulant
les décisions alors qu’on aurait pu croire que le contrôle à priori du préfet avant la loi se
justifiait par le manque de compétences juridiques des collectivités territoriales.

Il faut tempérer ce constat puisqu’on a 110 préfets, 7 000 000 d’actes, même avec une
administration efficace il est dur de traiter tous les actes d’où le focus sur les plus importants
(les marchés publics vont être plus surveillés dans certaines régions par exemple).

Tout d’abord, la loi de 1982 supprime le contrôle à priori du préfet et le remplace par un
contrôle à posteriori par le biais du déféré préfectoral.

La loi étend aussi aux collectivités départementales et régionales, le modèle que représente le
XIX comme les communes sont dotés d’un organe délibérant qu’elle se choisissent. Les
ème

départements et régions vont se doter d’un conseil élu au suffrage universel direct, le préfet
ne sera plus l’exécutif du département ou de la région mais c’est cette assemblée qui va
choisir son exécutif.

Le président du conseil général va remplacer le préfet à la tête du département, depuis 1982

aussi, le département doté de la personnalité morale est une pleine collectivité locale distincte
de l’État.

La 3 caractéristique de cette loi est qu’elle réalise un transfert de compétence de l’État vers
ème

les collectivités territoriales, c’est la distinction forte entre décentralisation et

déconcentration.
Il y a un premier transfert organisé en mars 82 qui sera accentué en janvier et juillet 83, ces 2
lois accentuent le dispositif de la loi de 1982. Ce sont ces 3 lois qui vont répartir les
compétences entre les 3 niveaux de collectivités.

En simplifiant on peut dire que les 22 régions de l’époque (13 aujourd’hui) ont des
compétences dans le domaine économique, le département a une compétence dans le
domaine de l’action sociale et de la solidarité et la commune conserve des compétences en
matière d’administration de proximité.

Ce sont donc les conseil élus par les citoyens qui par l’intermédiaire de l’ordre du jour vont
régler les affaires relevant de la compétence des circonscriptions locales par leur délibération.
Pour que ce transfert débouche sur une réalité au service des citoyens il faut bien évidemment
qu’il s’accompagne des ressources nécessaires.

Qui dit transfert de charges de l’État vers les collectivités dit transfert de ressources, les
dispositions de l’article 5 de la loi du 7 janvier 1983 disposant « les transferts de
compétences sont accompagnés du transfert concomitant aux communes, aux départements
et aux régions des ressources nécessaire à l’exercice normal de ses compétences ».

L’État transfère aussi des charges, l’estimation du cout de ces compétences va être mal pesé,
l’État ayant tendance à sous-estimer le développement du cout des charges transférées.

Quel bilan tirer de ce premier acte de la décentralisation ? La décentralisation est pleinement

entrée dans les mœurs, elle s’est traduite par une modernisation des équipements collectifs,
par un renforcement du tissu économique local, par une politique plus dynamique d’entretien,
de rénovation des parcs scolaires (lycées ou collège) par la construction de nouveaux moyens
de transports (développement du métro, tramway dans Bordeaux par exemple), par le
développement de trains régionaux.

Cette loi a aussi eu pour conséquence de rééquilibrer le rapport Paris-Province, on ne peut

plus écrire, « Paris est le désert Français » maintenant.

On a constaté que l’État entre 1981 et 1983 a fait face à des difficultés budgétaires et on a
observé des régions se soustraire à l’incurie de l’État. La région Ile-de-France a par exemple
participé à la rénovation des commissariats de police.

Si cet acte a réduit la fracture entre Paris et la province, il n’a pas empêché la poursuite de
l’accentuation du dynamisme de certaines régions. Et la poursuite des difficultés d’autres
territoires restés plus enclavés avec une perte de certaines industries (sidérurgie, textile...)

Troisième échec probablement aussi c’est que nous citoyens nous aimons savoir qui est
responsable, qui fait quoi, qui solliciter etc... Et la répartition des compétences ne nous
permet pas toujours de savoir qui assume la responsabilité.

On le sait d’autant moins qu’il y a parfois un partage des rôles insuffisamment claire menant
à des prises de décisions sans concertation menant aussi à des lourdeurs, des lenteurs voire
des gaspillages.
 Ces bilans plutôt positifs en matière de liberté locale, en matière de droits donnés aux
administrés par le biais de représentants choisis au suffrage indirect sont contrebalancés par
des points noirs d’où un acte 2 de la décentralisation.

- L’acte 2 concerne les réformes de 2002 et 2004, Raffarin est un libéral giscardien très girondin
dans l’âme donc favorable aux transferts de compétences au profit des élus locaux.

C’est Raffarin que choisit Chirac lorsqu’il a été élu en mai 2002. Raffarin va ouvrir une
nouvelle période de réforme décentralisatrices, pour lui ce qui est important c’est que tous les
problèmes locaux doivent être traités par les élus locaux.

Ce n’est pas à Paris de résoudre des questions qui peuvent l’être beaucoup mieux par des élus
de terrain.

Tout d’abord dans cet acte 2 de la décentralisation, celle-ci est constitutionnalisée. La

révision constitutionnelle du 28 mars 2003 face au congrès insère dans le nouvel article 1 que
« l’organisation de la République est décentralisée ».

Ensuite, à l’art. 72 alinéa 1 de la Constitution, dans les collectivités territoriales sont insérées
les régions. On a donc comme collectivités territoriales de droit commun, les régions,
départements et commune auxquelles s’ajoute les DOM-TOM.

Les dernières phrases de l’article disposent que « toute autre collectivité territoriale est créé
par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou plusieurs collectivités mentionnées au
premier article ».

C’est la Constitution qui créé la région, qui créé des collectivités d’Outre-mer mais on ouvre
pour l’avenir la voie législative et non constitutionnelle pour créer d’autres collectivités.
C’est donc la volonté de confier au législateur le choix de créer toute collectivité territoriale
qui lui semblera nécessaire sans passer par la procédure de révision constitutionnelle.

Le législateur en base de l’article 34 est le seul capable de changer l’organisation des

collectivités territoriales. L’idée d’une décentralisation de la République est donc
institutionnalisée.

L’acte 2, outre la constitutionnalisation de la décentralisation porte aussi sur le transfert de

nouvelles compétences, si la loi du 2 mars 1982 s’est révélée essentielle pour la création
d’une nouvelle organisation territoriale. La loi du 13 aout 2004 portant liberté et
responsabilités locales est elle aussi un texte législatif de grande importance.

Cette loi du 13 aout va donc accorder aux collectivités de nouvelles compétences et libertés.
Ainsi les régions se voient confiées plusieurs missions, celles de coordonner sur leur territoire
les actions de développement économique.

Les régions se voient accorder le droit de délivrer des aides aux entreprises après qu’elles se
soient prononcées sûr le schéma régional de développement économique. Aux régions ont
aussi été confiées la gestion des infrastructures qui ne sont pas d’intérêt national. Aux régions
ont été confiées la gestion des écoles de formation paramédicales.

Toute une série de transfert de compétences nouvelles au profit des régions de manière à ce
qu’elles puissent avoir les moyens de favoriser le développement économique dans leur
circonscription.

Quant au département, il dispose de nouvelles compétences en matière d’action sociale et

d’insertion, ils apparaissent vraiment comme étant les têtes de pont dans la matière. Va leur
être confié la gestion des routes ex-nationales devenues départementales. Ils auront le soin de
gérer le schéma d’implantation des maisons de retraites.

Les départements auront la mission de mettre en place les politiques de solidarité pour les
personnes âgées. Tous ces transferts de compétence comme en 1982 sont normalement
accompagnés de transferts de recettes et les dépenses transférées sont réactualisées tous les 3
ans.

L’acte 2 de la décentralisation se caractérise aussi par le fait que le législateur autorise à ce

qu’il y ait la mise en œuvre d’expérimentations normatives, c’est même l’alinéa 4 de l’article
72 de la Constitution qui créé ce droit à l’expérimentation.

Une collectivité territoriale dans le cadre de cette expérimentation normative ou un

groupement de collectivités peut donc être candidat à la gestion d’une activité précise,
spécifique non gérée dans l’ensemble des collectivités par dérogation à la loi générale ou par
dérogation au décret applicable sûr l’ensemble du territoire.

La collectivité dans cette optique va pouvoir créer des normes juridiques et si l’expérience est
concluante, efficace. Cette réglementation locale pourra être étendue par l’État à l’ensemble
des autres régions. Afin de respecter l’égalité des territoires et des citoyens ce droit à la
différenciation est très encadré.

La mise en œuvre de l’expérimentation a été très organisé par une loi du 1 août 2003. Il faut
er

que cette expérimentation soit temporaire (maximum 5 ans, renouvelable une fois pour 3 ans
pour éviter les situations juridiques irréversibles). Il faut bien que cette expérimentation
réponde à un objet d’intérêt général. Il faut qu’elle n’heurte pas une liberté publique
fondamentale et il faut que les dispositions législatives ou règlementaires concernées par les
autres dérogations s’inscrivent dans le respect général de la légalité.

A partir du moment où l’État autorise l’expérimentation, la requête transmise au préfet

compétent est examinée par le ministre de l’Intérieur chargé des collectivités territoriales sauf
ministre spécialement en charge des collectivités.

Ce droit d’expérimentation est ensuite publié au journal officiel permettant contestation

auprès du juge et tous les actes dérogatoires des collectivités sont soumis au contrôle de
légalité par référé préfectoral.
Comme ces mesures d’expérimentation autorisées par l’article 72 alinéa 4 sont des mesures
dérogatoires au lois et règlement s’appliquant sur le territoire. Le gouvernement doit
transmettre au parlement un rapport d’observation des collectivités territoriales ayant
participé à cette expérimentation.

C’est parce qu’il y a évaluation que le gouvernement peut décider de prolonger

l’expérimentation ou de l’abandonner. Ou bien si le bilan est positif il y a généralisation des
mesures prises à titre expérimental.

Le département de l’Eure a expérimenté le RSA en 2006, l’objectif était de valider l’idée

selon laquelle un bénéficiaire du RMI de l’époque devenu RSA ne soit pas pénalisé par les
effets de seuil ayant un revenu supérieur en travaillant au RMI. D’où la mise en place du
RSA dépourvu de ces effets de seuil.

- Acte 3 de la décentralisation, cet acte 3 a été initié le 5 octobre 2012 à l’occasion des États
généraux de la démocratie territoriale qui avait été organisé par le Sénat.

Cet acte est initié par François Hollande président de 2012 à 2017 et il évoque la nécessité de
poursuivre la décentralisation à l’occasion des états généraux de la démocratie territoriale
organisé au Sénat.

François Hollande dans son discours inaugural inscrit ses pas dans ceux de Mitterrand, il
s’agit de poursuivre le processus de décentralisation initié en 1982 mais « Ce n’est ni un
transfert de compétence de l’État aux collectivités, ni une tentative de spécialisation uniforme
des compétences des collectivités, cette réforme vise à renforcer l’efficacité de la puissance
public qu’elle soit nationale ou locale et à améliorer la qualité du service public en
s’appuyant sur les collectivités et en clarifiant l’exercice de leurs compétences »

L’acte 3 porte d’une part sûr la réforme des modes de scrutin des collectivités, l’acte va
essayer aussi de clarifier les compétences des collectivités. Il va également clarifier le
périmètre des intercommunalités, va procéder à un redécoupage des régions et va renforcer
les compétences régionales.

Il y a dans ces réformes de 2012 3 grands axes :

- réforme des modes de scrutin

- réforme des intercommunalités

Selon Hollande il faut des régions très fortes pour se confronter aux régions fédérées des
États fédéraux, l’idée est aussi de passer à un nombre moins élevé de communes en les
regroupant, mais aussi de supprimer les départements.

La crise des gilets jaune est revenue sur cette tendance puisqu’en diluant les compétences du
maire on ne sait plus à qui s’en remettre pour se plaindre.

Sarkozy a en revanche créé un conseiller territorial pour créer un pont entre le conseiller
régional et départemental et coordonner les actions des départements et régions.
La loi du 13 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers
municipaux et intercommunaux réforme les modes de scrutin des élections municipales et
départementales. Il y a un redécoupage général des cantons effectué à l’issu du vote de cette
loi pour mieux tenir compte du poids démographique des cantons.

La deuxième réforme met en place la montée en puissance des métropoles, une loi du 27
janvier 2014 a modernisé l’action publique territoriale et a affirmé la compétence des
métropoles. C’est la loi MAPAM. Cette loi vise à clarifier une fois encore les compétences
des collectivités territoriales.

Cette loi créé une clause de compétence générale des régions et des départements. Elle créé
également plusieurs métropoles dont 3 dotées de règles particulières. La première est celle du
Grand Paris, la deuxième est celle d’Aix-Marseille fusionnant 6 intercommunalités dans une
seule métropole, la troisième est celle de Lyon remplaçant la communauté urbaine de Lyon et
qui exercera sur son territoire les compétences du département (suppression du département)

Qu’est-ce que la métropole ? La loi du 27 janvier 2014 dispose « la métropole est un

établissement public de coopération intercommunale, un EPCI à fiscalité propre regroupant
plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave au sein d’un espace de solidarité pour
élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique,
écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion et la
compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional »

La loi du 27 janvier 2014 poursuit, elle valorise les fonctions économiques métropolitaines,
ses réseaux de transports, ses ressources universitaires de recherche et d’innovation dans un
esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d’un développement
territorial équilibré. Il ne s’agit pas de faire ces métropoles pour poursuivre le déséquilibre
économique du territoire.

Cette même loi rend obligatoire la création de certaines métropoles, sont concernées par ce
statut, les établissements publics de coopération intercommunale comptant au moins 400 000
habitants dans une aire urbaine de 600 000 habitants.

Il faut que cette EPCI soit créé à la demande des 2 tiers des communes membres représentant
au moins la moitié de la population ou bien la moitié des communes membres. Cette EPCI
devient une collectivité à part entière lorsqu’il y a 400 000 habitants.

Pour les compétences de ces communautés de communes, les établissements publiques au

nom du principe de spécialités, les métropoles ne peuvent agir que dans le cadre des
compétences déterminées par la loi et dès lors qu’il y a délégation de compétence à la
métropole, les communes ne peuvent plus intervenir dans les domaines délégués.

La métropole va exercer à la place des communes membres, les compétences que celles-ci
ont transféré aux communes membres.

Le troisième grand volet des réformes mise en œuvre à l’acte 3 est celle des régions. François
Hollande veut en effet rendre plus ambitieuse la réforme territoriale qu’il souhaite mettre en
œuvre, dans un discours du 6 mai 2014 il se dit favorable à une diminution du nombre de
région à 11 ou 12 et dit « pour les départements, je pense que les conseils généraux ont vécu
».

Dans une tribune du 3 juin publiée à la presse régionale, le Président annonce qu’il veut
réduire le nombre de région à 13 et qu’il souhaite redessiner l’intercommunalité sur la base
de population d’au moins 20 000 habitants supprimant les 4/5 des communes.

2 projets de lois sont adoptés en conseil des ministres et déposés au Sénat, le premier projet
est relatif à la délimitation des régions de 22 à 13, c’est la loi du 16 janvier 2015 relative à la
délimitation des régions aux élections régionales et modifiant le calendrier électoral.

Et le second projet de loi donnera lieu à la loi du 7 aout 2015 dite NOTR, celle-ci va
renforcer les compétences des régions au détriment des départements. Elle va engager une
nouvelle phase de rationalisation de l’intercommunalité dans le but de supprimer les
communes.

La première loi de 2015 fait passer le nombre de régions de 22 à 13. On a la région

Auvergne-Rhône-Alpes, la région Bourgogne Franche-Comté, la région Bretagne, le Centre
Val-de-Loire, la Corse, le Grand-est, les Hauts-de-France, l’Ile-de-France, la Normandie, la
Nouvelle-Aquitaine, l’Occitanie, les Pays de la Loire et enfin la Provence Alpes Côte-
d’Azur.

Le chef-lieu n’a pas été imposé par l’État, il a été mis en place par décret après que le conseil
municipal se soit prononcé ainsi que les conseils régionaux, les organismes consulaires, les
organisations sociales collectives.

Dans le cadre de la création de ces régions et de leur redécoupage, un droit d’option a été
accordé aux départements, en effet, le CGCT a prévu la possibilité de transfert d’un
département d’une région à une autre.

Un département entre 2 régions contiguës peut demander une délibération concordante de

leur assemblée pour inclure le département dans les territoires d’une région qui lui est
limitrophe.

Cette demande de modification ne peut être inscrite dispose la loi à l’ordre du jour des
assemblées régionales, départementales qu’à l’ordre de 10% des membres et une suite ne
peut être donnée par le gouvernement à cette demande que si le projet reçoit l’accord de la
majorité des suffrages exprimés.

Ces conditions ont été durcies ultérieurement puisque les délibérations des différentes
assemblées ne doivent plus simplement être adoptées à la majorité absolue des suffrages mais
à la majorité des 3/5.

On peut considérer ici qu’il est tout à fait impossible de procéder à un droit d’option des
départements qui le souhaitaient.
En ce qui concerne les élections régionales, l’AN a adopté un amendement visant à
supprimer le plafonnement du nombre de conseillers régionaux, le Conseil constitutionnel a
validé la loi comme conforme à la Constitution, c’est donc une réforme importante qui a été
mise en œuvre par cette première disposition législative.

Ensuite, deuxième réforme, la loi NOTR du 7 aout 2015, cette loi dans la même logique du
Président de la République confie des nouvelles compétences aux régions et aux
établissements publics de coopération intercommunale. Il est prévu un redéploiement des
compétences des départements vers les régions leur redonnant un pouvoir de replanification.

La loi supprime d’abord la clause de compétence générale pour les départements et les
régions. La loi renforce le rôle de la région en matière de développement économique. La
région aura pour mission de réfléchir, délibérer, d’établir un schéma régional d’aménagement
durable du territoire.

C’est dans ce schéma que seront définis les grandes orientations de la région en ce qui
concerne l’aménagement du territoire.

En ce qui concerne l’amélioration de la mobilité des administrés et de la circulation des biens

et des personnes. Aussi en matière environnementale, les politiques de lutte contre la
pollution de l’air, des énergies nouvelles, des questions des déchets et les politiques de
logement.

La propriété des collèges et leurs compétences qui relèvent des départements va être
transférée à la région. Toujours par soucis de valoriser la région et l’intercommunalité.

La loi prévoit aussi que les compétences du département en matière de transport soit
transférée à la région. La région pourra déléguer de son initiative au département u aux
collectivités de communes. On détricote la loi de 1982

Donc la loi modernise les régions et a pour but de renforcer les intercommunalités. Les
intercommunalités vont passer de 5000 à 20 000, il y aura des dérogations pour les zones peu
denses.

On créé la métropole du Grand Paris et on sait que la collectivité de Corse va devenir une
collectivité à part entière.

Donc cette réforme a pour but de simplifier le rôle des collectivités territoriales, de faire de
ces territoires régionaux les moteurs du redressement économique. Le troisième objectif de
cette loi est de renforcer la solidarité territoriale et humaine.

Il y a donc des blocs de compétences nouvelles confiées aux régions par transfert de
compétences des départements, régions qui vont pouvoir adopter des schémas prescriptifs qui
s’imposent et viennent garantir la cohérence des actions menées pour le développement
économique et l’aménagement du territoire.
 Les ressources notamment fiscales des régions vont être adaptées aux nouvelles compétences.
On voit donc que les nouvelles régions françaises voulues par Hollande sont dotées d’une
taille géographique, en habitants adaptés aux enjeux économiques, de mobilité ce qui devrait
leur permettre d’exercer leur compétence stratégique a une bonne échelle et de rivaliser avec
des collectivités comparables en Europe.

Le but était aussi de faire des économies même si la région Ile de France accuse une hausse
de la fiscalité et des dépenses.

- La quatrième étape de la décentralisation, l’acte 4 a lieu sous la présidence de Macron avec la loi
3DS, cette loi est technique et donne encore plus d’économies aux collectivités locales, elle a
été publiée le 22 février 2022.

Cette loi sera sans doute développée par le Président dans les mois qui viennent. Le Président
qui se projette beaucoup dans l’avenir et qui considère que le parlementarisme qui s’est
installé en France avec Louis XVIII lui est parfois un frein a décidé de mettre en place un
grand débat national.

Il a essayé de répondre aux besoins concrets des collectivités et de leur donner les moyens de
conduire une action publique adaptées aux particularités de chaque territoire.

La loi 3DS met en œuvre 4 priorités, la première est la différenciation, la deuxième est
l’accroissent de la décentralisation, la troisième est l’approfondissement de la concentration,
enfin la simplification du millefeuille territorial.

S’agissant de la différenciation, l’idée était de donner aux collectivités la souplesse

nécessaire pour répondre aux volontés des citoyens et prendre en compte les particularités du
territoire, autrement dit la différenciation est une atteinte au principe d’égalité.

Les régions et les départements peuvent formuler des propositions d’évolution législative qui
leur soit propre, les collectivités peuvent mettre en œuvre des délégations de compétences
projet par projet afin que dans le cadre régional tel ou telle collectivité puisse être le pilote
d’un projet d’intérêt commun.

La capacité pour les collectivités d’adopter des actes administratifs unilatéraux contraignants
peut être étendue à de nouveaux domaines.

Cette différenciation se manifeste aussi en matière de démocratie participative, ces outils

vont être renforcés de manière à donner aux collectivités une facilité de se saisir d’une
pétition au niveau local.

La deuxième différenciation est la possibilité d’avoir un traitement différent dans

l’organisation des intercommunalités, les communes et l’intercommunalité dans lesquels elles
s’insèrent peuvent décider de transférer des compétences facultatives à l’intercommunalité.

De la même manière dans les communautés urbaines et les métropoles, celles-ci pourront
conjointement distinguer la voirie d’intérêt communautaire et les voiries qui relèveront des
communes. On redonne au maire une capacité d’action lui permettant de montrer qu’il fait
quelque chose auprès de sa population. Les intercommunalités peuvent être reconnues
autorités organisatrices de l’habitat.

Enfin, en matière de différenciation dans les intercommunalités, le transfert de la compétence

« eau et assainissement » devra être précédé d’un débat avec les communes sur les modalités
de sa mise en œuvre (est-ce un service en régie ? etc...)

En dehors des enjeux propres à l’Outre-mer il y a aussi une possibilité de renforcer la

coopération transfrontalière en levant les contraintes qui pèsent sur les habitants des
territoires frontaliers de 2 états différents c’est-à-dire que la loi autorise des collectivités
françaises et belges par exemple a créer des sociétés publiques locales pour assurer un bien
commun.

Deuxième idée de la loi 3DS, celle de la décentralisation. Comme on l’a fait en 82 avec la loi
Defferre, etc... Le président Macron après les gilets jaunes a décidé de s’appuyer sur les élus
locaux pour pouvoir faire face aux défis de toute nature auxquels fait face le pays.

C’en en s’appuyant sur ces acteurs de proximité que le Président veut réussir la transition
écologique, il y aura des plans locaux d’urbanisme pour délimiter par exemple les secteurs
dans lesquels il y a implantation d’éoliennes, les collectivités locales pourront développer des
actions favorables à la biodiversité, développer des énergies renouvelables.

A côté de la transition écologique il y aura une plus grande décentralisation en matière de

logement social, les collectivités vont fixer des objectifs propres pour l’allocation de
logement sociaux aux ménages pauvres. Ils pourront bénéficier de ressources
supplémentaires pour acheter du foncier et il pourront adapter les objectifs d’affectation et de
construction de logements sociaux.

C’est avec la décentralisation que l’infrastructure se modernisera et c’est encore dans ce

cadre que les ARS vont être dotées d’un conseil d’administration auxquels vont participer les
collectivités territoriales.

Le 5 objet en matière de décentralisation est la cohésion sociale des territoires en matière de

ème

handicap, d’aide sociale à l’enfance etc... Elles sont transférées aux collectivités territoriales.
La compétence de l’État dans la gestion des lycées et collèges sera également clarifiée.

La troisième idée de la loi 3DS est la déconcentration et cela dans le souhait de rapprocher les
préfets des problèmes quotidiens. Le préfet doit aider les collectivités territoriales, par
exemple, il est délégué de l’office français de la biodiversité dans la région ce qui lui permet
de mieux garantir la cohérence des actions de l’État. Il est aussi responsable de l’agence de
l’eau.

Enfin, la dernière idée de la loi 3DS est celle de la simplification et cela pour l’administré, la
ministre de la cohésion territoriale avait affirmé « dites-le nous une fois pour toute ».
L’administration doit partager les documents avec les autres branches afin d’éviter la
multiplication des demandes de documents alors qu’une autre administration en dispose déjà.
Il s’agit donc de simplifier les démarches.
Toujours dans ce souci de simplification il est aussi demandé aux communes de faciliter la
géolocalisation de chaque habitation.

Les assemblées délibérantes des régions etc... pour se réunir n’auront plus l’obligation de
convoquer les différents membres des conseils en présentiel mais pourront recourir au
distanciel.

Dans un souci de simplication pour que les élus puissent délibérer en toute tranquillité, les
règles de prévention des conflits vont être clarifiées par la loi.

Les chambre régionales des comptes pourront être mobilisées par les départements pour
obtenir des conseils pour simplifier leur façon de procéder.

L’on pense que dans les prochaines semaines, la loi 3DS sera approfondies en matière
environnementale.

Chapitre 2 : Les principes constitutionnels

Ce sont les principes résultant de la loi fondamentale de notre régime. La Constitution est la
garantie au sens libéral de droits et libertés fondamentales mais c’est aussi l’organisation des
rapports publics.

Bien évidemment cette définition du droit constitutionnel emporte des conséquences en

matière d’organisation administratif, par exemple l’art. 13 de la Constitution affirme le
pouvoir de nomination du chef de l’État, l’art. 21 évoque que le Premier ministre est le chef
de l’administration. L’art. 34 mais aussi l’art. 37 définissent aussi les domaines
réglementaires et législatifs.

On le voit, il y a bien un mouvement de constitutionnalisation du droit administratif. La

Constitution comporte néanmoins très peu de disposition relative à l’organisation
administrative tout d’abord car la Constitution ne peut rentrer dans les détails et n’a pas pour
mission d’aborder tout ce qui se rapporte de près ou de loin aux pouvoirs publics ou aux
droits fondamentaux. La Constitution doit être concise pour être comprise.

La seconde raison qui fait que la Constitution n’a pas à être complétée pour c’est que depuis
1971 le Conseil Constitutionnel a déterminé les principes constitutionnels applicable à
l’administration.

Section 1 : Les principes applicables à l’administration d’État

L’ensemble des titres arrête un certain nombre de règles qui partagent les fonctions
administratives entre président de la République et Gouvernement.

L’art. 20 du titre 3 de la Constitution alinéa 2 « Le Gouvernement détermine et conduit la

politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. Il est responsable
devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50. »

Il s’agit du dispositif le plus important de la Constitution de 58 en ce qui concerne le droit

administratif. Le titre 2 quant à lui le Président de la République, le titre 3 le Gouvernement.

Paragraphe 1 : le principe de subordination de l’administration au gouvernement

Ce principe est un principe auquel notre Président de la République est très attaché, il a donné
des instructions afin qu’il y ait moins de personnes dans les cabinets ministériels et que ces
personnes respectent davantage ce principe de subordination en étant davantage au contact du
chef d’administration.

Le Président avait aussi pour idée de permettre au personnel politique de faire appel au vivier
de fonctionnaires administratifs sans être contraint.
Le Président de la République en créant un grand corps dans lequel il pourra puiser pour
obtenir des collaborateurs loyaux et efficaces. Celui-ci considère qu’il dispose des idées et
que celles-ci sont lentes à mettre en place. C’est pourquoi il considère qu’en ayant une plus
grande liberté de choix, il pourra mettre en place des directeurs d’administration centrale plus
efficaces. 2 réformes ont eu lieu dans ce sens.

Et donc selon l’article 20, il y a bien une subordination de l’administration au gouvernement,

alinéa 2 « Il dispose de l’administration et de la force armée ». L’administration dépend
entièrement du pouvoir exécutif.

Elle n’a pas de légitimité politique propre mais liée à sa compétence. L’action contraignante
de l’administration n’est justifiée dans notre pays républicain et démocratique qu’uniquement
parce que l’administration agit via ses représentants (Président, députés, sénateur) au nom du
peuple souverain.

Les agents qui sont donc rémunéré par l’État et par le contribuable doivent obéir à leur
supérieur hiérarchique qui se trouve être le ministre. Cette exigence d’obéissance se traduit
par l’existence d’emploi laissés à la discrétion du gouvernement. C’est-à-dire que ces agents
ne sont pas protégés, le Gouvernement peut les renvoyer de manière discrétionnaire.

Ces emplois supérieurs laissés à la disposition du Gouvernement participent de manière

particulière à l’exécution des politiques publiques. C’est le cas des Ambassadeurs ou des
Préfets nommés par le Président.

L’article 13 dispose que les ambassadeurs, les conseillers à la cour des comptes etc... sont
nommés en conseil des ministres. Il y a une solennité dans la nomination permettant
d’appeler des agents nommés hauts-fonctionnaires laissés à la discrétion du Gouvernement.

Il existe aussi dans notre pays des AAI mais comment peut-il exister des autorités
Administratives Indépendantes alors que l’administration est subordonnée au
Gouvernement ? Il y a-t-il subordination si elles sont indépendantes ?

En pratique une haute fonction publique occupe non seulement la fonction de fonctionnaire,
mais aussi de politique. Jean Castex était membre de la Cour des comptes, Elisabeth Borne
était polytechnicienne Préfète, De Gaulle était un militaire, seul François Mitterrand et
Sarkozy n’étaient qu’avocats.

Il y a donc une porosité entre la haute fonction publique et la haute administration. La plupart
des hommes politiques sont issus de la fonction publique. Thierry Pfister avait écrit un livre «
La République des fonctionnaires ». Il y a des fonctionnaires qui occupent les directions et
les politiques qui occupent la Haute-fonction publique.

Dans ce lien du politique à l’administration il y a les cabinets ministériels qui sont quasiment
composés uniquement de haut-fonctionnaires. Ainsi, ces cabinets suggèrent qu’ils sont issus
des mêmes formations que les politiques.

Les hauts-fonctionnaires sont ainsi placés en subordonnés et participent à la définition des

décisions politique. Ce phénomène était déjà caractéristique sous la IIIème et IVème
République, si les ministères sont instables, la fonction administrative l’est énormément.

Macron est opposé à cette stabilité, souhaite nommer lui-même les Hauts-fonctionnaires mais
paradoxalement il y a moins de changement de ce côté-là que sous François Hollande.

A travers l’article 20, l’on accentue la Présidentialisation du régime afin de se rapprocher de

ce qu’est l’administration dans un régime Présidentiel à l’image du système Américain. Dans
ce système Américain règne le spoils system, un système où les fonctionnaires peuvent être
remplacés pour des questions de loyauté par le Président.

L’idée est que le service public ne doit pas être attribués à un type de personne, normalement,
en France, à travers ce système de subordination il y a aussi un principe de loyauté à l’égard
du pouvoir politique.

Par exemple, François Mitterrand lorsqu’il arrive en 1981 a donc une administration qui est à
100% nommé par les septennats précédents. Sur les 400 directeurs d’administration centrale,
il n’en a remplacé que 50 l’année suivante.

Donc l’accession d’Emmanuel Macron en 2017 va tendre à mettre en place un système se

rapprochant de la version anglaise ou américaine en réduisant le nombre de conseillers au
sein du ministère de manière à ce que les ministres se reposent plus sur les hauts-
fonctionnaires.

Et d’autre part si l’on constate qu’il y a un frein bureaucratique des hauts-fonctionnaires à

mettre en place les politiques, l’on a tendance à remplacer les hauts-fonctionnaires.

La volonté de politisation de la haute fonction publique a été bouleversée par la suppression

de l’ENA, la suppression des 15 grands corps de l’État, un décret qui tend à uniformiser la
grille de rémunération. L’objectif est de faciliter les transferts au sein de la haute fonction
publique puisque certaines fonctions sont moins bien payées.

La suppression de l’ENA permet un remplacement par l’INSP à la suite de la crise des Gilets
Jaunes. Et pour inciter les hauts fonctionnaires à la performance, une prime de 30% de prime
leur sera remise en fonction des résultats.
Un préfet peut passer outre les mécontentements de la population pour multiplier les
installations d’éoliennes et obtenir sa prime. L’idée est de créer un zèle dans l’application des
directives de l’État par les Hauts-fonctionnaires. D’ailleurs, 6 300 hauts-fonctionnaires sont
concernés par cette réforme.

Paragraphe 2 : les règles générales constitutionnelles du travail gouvernemental

La Constitution de 1958 comme elle établit un bicéphalisme politique à la tête de l’État avec
un Président qui peut devenir un véritable chef en même temps d’être un arbitre.

Il y a aussi un bicéphalisme administratif, ce bicéphalisme se vérifie dans l’exercice du

pouvoir règlementaire, dans la nomination des hauts-fonctionnaires puisque les compétences
sont partagées entre le Président (art.13) et le Premier ministre (art. 21).

L’exercice du pouvoir de gestion de l’activité administrative est aussi précisé par la

Constitution. L’article 19 dispose que les actes du Président de la République sont
contresignés par le Premier ministre et le cas échéant par les ministres responsables.

L’article 22 lui dispose que les actes du Premier ministre sont contresigné le cas échéant par
les ministres chargés de leur exécution donc la Constitution de 1958 précise bien les
modalités de la gestion de l’administration.

La Constitution prévoit certains aménagements dans l’exercice du pouvoir exécutif, c’est le

cas de la délégation. Si on revient à l’art. 13, celui affirme que le pouvoir de nomination du
président peut être délégué pour être exercé en son nom.

Si l’on regarde l’art. 21 alinéa 2, celui-ci dispose « Le premier ministre, il peut déléguer
certains de ses pouvoirs au ministre », si l’on va plus loin, avec l’article 38
(constitutionnalisation des décrets-lois) dispose que le gouvernement peut demander au
Parlement l’autorisation. De prendre par ordonnances des dispositions qui sont normalement
du domaine de la loi.

En dehors de la délégation, la Constitution prévoit d’autres modalités du pouvoir exécutif par

exemple en ce qui concerne le Président de la République, l’art. 7 alinéa 4 dispose « En cas
de vacance de la Présidence de la République pour quelque cause que ce soit, ou
d'empêchement constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Gouvernement et statuant
à la majorité absolue de ses membres, les fonctions du Président de la République, à
l'exception de celles prévues aux articles 11 et 12 ci-dessous, sont provisoirement exercées
par le Président du Sénat. En cas de vacance ou lorsque l'empêchement est déclaré définitif
par le Conseil constitutionnel, le scrutin pour l'élection du nouveau Président a lieu, sauf cas
de force majeure constaté par le Conseil constitutionnel, vingt jours au moins et cinquante
jours au plus après l'ouverture de la vacance ou de la déclaration du caractère définitif de
l'empêchement. ».

Cette disposition a été appliquée en 1969 avec la démission de De Gaulle et en 1974 avec la
mort de Pompidou, c’est la suppléance temporaire de la Présidence.
L’art. 21 alinéa 3 prévoit aussi que le Premier ministre supplée le Président de la République
dans la présidence des comités et conseils prévus à l’art. 15.

Section 2 : Les principes applicables à l’administration des

collectivités territoriales
Depuis Raffarin, nous savons que nous sommes dans une République décentralisée, il y a au
moins 2 principes Constitutionnels relatifs aux collectivités territoriales. Il y a tout d’abord le
principe d’indivisibilité et il y a des tempéraments apportés par le principe de décentralisation
(libre administration des collectivités territoriales.

Voyons d’abord le principe d’indivisibilité

Paragraphe 1 : le principe d’indivisibilité

L’art. 1 de la Constitution de 58 dispose que la France est « une République indivisible,

laïque, démocratique et sociale » C’est un ensemble territorial, il n’y a pas d’atténuation ou
d’organisation différente comme dans un État fédéral ou autonomique.

Qu’est-ce que ce principe d’indivisibilité ? L’indivisibilité traduit d’abord l’idée d’une unité,
territoriale voire même une uniformité territoriale. Le principe d’indivisibilité se traduit en
principe d’égalité entre les collectivités territoriales.

Grosso modo, même superficie régie par un droit uniforme avec un rôle majeur du préfet
avec sa tutelle, son contrôle, la décentralisation ne pouvant pas déboucher sur une division
territoriale du pays.
On a vu avec les réformes de 82-83 etc... Que ce modèle unitaire avait été largement tempéré
et que l’évolution du préfet en était la meilleure traduction. Il reste que ce principe reste un
marquer de l’organisation de l’État.

Les entités décentralisées ne disposent pas d’un pouvoir normatif autonome. Il y a une égalité
des citoyens entre eux. La manifestation de la souveraineté doit se traduire de manière
identique sur tout le territoire.

C’est la raison pour laquelle il y a le maintien du contrôle du préfet par saisine du juge
administratif après la 1 vague de décentralisation. Les collectivités territoriales ne peuvent
ère

pas s’abstraire de l’égalité qui s’impose sur l’ensemble du territoire.

Aucun particularisme ne justifie des régimes spéciaux même si les régimes de l’Alsace
Moselle, les départements d’Outre-mer ne sauraient créer une différence dans l’exercice des
libertés fondamentales.

La jurisprudence à propos du peuple Corse le rappelle. La Constitution ne connait que le

peuple français, dès lors que la France est une République indivisible assurant l’égalité, la
mention de peuple Corse est contraire à la Constitution.
Si on se réfère à la Constitution, l’art. 72-3 alinéa 1 dispose « La République reconnait au
sein du peuple français les peuples d’Outre-mer ». Cette modification a été introduite en
2003 et réaffirme l’unité des principes qui s’appliquent sur l’ensemble du territoire.

Il y a donc eu pendant une première phase des lois de décentralisation avec un risque
d’ébranlement de l’indivisibilité. Une jurisprudence a tenté de freiner l’évolution de ces lois.
Avec la mise en place de la décentralisation, l’évolution des pouvoirs publics il y a eu des
tempéraments apportés au principe d’indivisibilité.

Bien qu’il y ait affirmation du principe d’indivisibilité qui reste totalement exact, les articles
72 à 74 de la Constitution c’est-à-dire l’ensemble du Titre 12 portant pour titre « Des
collectivités territoriales ». Dans ce titre 12, le Constituant souverain a introduit des
différences de statuts selon certains territoires.

Il y a une différenciation entre les statuts appliqués aux diverses collectivités territoriales, les
articles 72-3 « la République reconnait au sein du peuple français les peuples d’Outre-mer »
rappellent cette différenciation.

Néanmoins l’organisation des Outre-Mer a beaucoup évolué, le Conseil Constitutionnel dans

une décision n°85-196DC et n°85-197DC a considéré que l’assemblée territoriale de
Nouvelle-Calédonie n’a pas un caractère purement administratif.

Le Conseil n’a pas reconnu un statut législatif à cette assemblée mais il a bien confirmé que
l’organisation des territoires d’Outre-Mer pouvaient porter des dérogations par rapport à la
répartition des compétences tel qu’il résulte des art. 34 et 37 de la Constitution.

Avec tout cela, il y a bien une entorse qui est faite au principe d’uniformité des normes et
aussi d’égalité entre les collectivités. Il y a bien des atteintes portées au principe
d’indivisibilité.

La loi constitutionnelle qui a modifié l’art. 77 relatif à la Nouvelle-Calédonie érige presque la

Nouvelle-Calédonie en une sorte d’État autonomique sans aller jusqu’au fédéralisme puisque
par exemple cette loi donne une définition particulière du corps électoral.

On peut aussi des collectivités métropolitaines dans ce cas-là tel que l’Alsace Moselle et
surtout la Corse dont on peut penser qu’il y aura de nouvelles évolutions. Le statut de la
Corse comme de la Polynésie Française s’éloigne du schéma commun à l’ensemble des
collectivités.

Le statut de la Corse comme celui de la Polynésie française ont par exemple rompu avec ce
schéma, l’assemblée de Corse pouvant mettre en cause la responsabilité du conseil exécutif
par le vote d’une motion de défiance.

De nombreuses différenciation s’ajoutent entre les collectivités dans le domaine de

l’aménagement du territoire par exemple les ZEP, les mesure de protection avec la loi
Littoral ou la loi Montagne.
On a donc des mesures de discrimination qui modifient l’image traditionnelle de l’unité, de
l’indivisibilité du territoire de la République même si le Conseil a considéré que les
aménagements ne méconnaissaient pas le principe d’égalité entre les Citoyens ni
l’indivisibilité de la République car aucun pouvoir politique n’est confié à ces structures
particulières.

Au fond, c’est en application de l’art. 72 alinéa 3 de la Constitution que ces spécificités

existent, la loi détermine le régime législatif et l’organisation particulière.

Paragraphe 2 : Le principe de libre administration

Il s’agit d’un principe général complétant celui d’indivisibilité des collectivités territoriales.
L’article 72 dispose bien que ces collectivités territoriales s’administrent librement et définit
ce que sont les collectivités territoriales.

L’alinéa 3 de 72 dispose que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités
s’administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi
organique ». L’article 34 de la Constitution prévoit lui la compétence du législateur pour
fixer
Les règles, il appartient au législateur de déterminer les principes fondamentaux « de la libre
administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ».

Autrement dit, le législateur ne peut pas totalement s’en remettre au pouvoir règlementaire
pour établir les principes fondamentaux qui mettent en œuvre la décentralisation de notre
pays.

La loi ne peut méconnaitre la Constitution, il ne peut entraver librement l’administration

constitutionnel posée par des collectivités territoriales.

Le principe de libre administration posé par l’art. 72 en application qui prévoit une
organisation décentralisée a valeur constitutionnelle et doit donc être respecté par le
législateur. C’est ce que rappelle le Conseil dans une décision du 7 décembre 2000 dans une
loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

Concrètement cela veut dire que par l’art. 34 c’est le Parlement qui dans la détermination des
principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales ne peuvent
pas restreindre l’autonomie locale au point de blesser le principe de libre administration et de
le dénaturer.

Dans ce pouvoir qui lui est donné, au législateur de déterminer les principes fondamentaux de
la libre administration. Il doit prendre des décisions qui mettent en œuvre et non pas qui
restreigne. C’est le Conseil Constitutionnel qui fera respecter cette distinction autrement dit
qui sanctionne le pouvoir d’État au nom de la nécessaire protection des libertés locales.

Ce principe de libre administration a des limites. Selon le Conseil Constitutionnel, la libre

administration dans une décision du 8 aout 1985 « Toute collectivité doit disposer d’un
conseil élu doté d’attribution effectives ».
A) Que veut dire ce principe de libre administration

Autrement dit si le législateur modifie les dispositifs applicables aux collectivités territoriales
ou s’il créé une nouvelle collectivité, il ne peut pas porter atteinte au principe de l’élection et
ne peut pas porter atteinte à l’autonomie d’action en modifiant les compositions propres à la
collectivité qui sont imposés par ce principe de libre administration.

Dans sa décision du 28 décembre 1982 relative à une loi d’organisation administrative de

Paris, Marseille, Lyon, le Conseil Constitutionnel a considéré que la division particulière de
ces trois communes en arrondissements n’était pas contraire à la Constitution dès lors que les
maires d’arrondissement étaient élus et disposaient de pouvoirs propres.

Autrement dit, il serait contraire à la Constitution si la loi prévoyait que le Conseil municipal
ou régional ou départemental était composé en partie de membre nommé à côté de
membres élus. Respecter le principe de libre administration, cela signifie que l’État central à
travers ses organes politiques ne peut remettre en cause l’élection des organes et le fait que
ces collectivités soient capables d’effectuer leur propre décision.

Le respect de la libre administration des collectivités locales postule l’idée que l’État ne
dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire pour fixer la date des élections locales.

Dans une décision 87-223DC du 5 janvier 1988 à propos des élections cantonales partielles,
le Conseil a censuré une loi qui portait de 3 à 6 mois le délai dans lequel il ne peut être
procédé à une élection cantonale partielle au motif que cette disposition est de nature à
affecter les conditions d’exercice de la libre administration.

Les autorités territoriales disposent d’une liberté de décision pour le recrutement de leur
personnel, le législateur ne peut pas imposer une politique de nomination à l’exécutif d’une
collectivité territoriale. La libre administration se vérifie il y a une composition ici en matière
fiscale.

Si c’est le législateur qui a compétence pour déterminer les ressources des collectivités
territoriales, il doit le faire de manière positive. Dans une loi du 12 juillet 2000, le Conseil
Constitutionnel a disposé « au terme de l’art. 34 de la Constitution, la compétence conférée
au législateur en ce qui concerne la détermination de ressources des collectivités ne
sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales
au point d’entraver leur libre administration »

Il y a bien une autonomie fiscale des collectivités, ce qui fait que certaines collectivités sont
riches et que d’autres sont pauvres. Ces inégalités de ressources vont impliquer des inégalités
dans les capacités d’investissement.

Il n’empêche que cette autonomie fiscale dans le respect de la loi déterminé par le législateur
est bien un fondement de la vie locale. Cet article 72 a été modifié par le gouvernement
Raffarin et il a ajouté des garanties constitutionnelles à ces premières exigences résultant de
la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.
 C’est l’art. 72-2 qui dispose que les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont
elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées à la loi alinéa 3 disposant que les
recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentant
pour chaque catégorie de collectivité territoriale une part déterminante de l’ensemble de leur
ressource.

La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle de juillet 2004 donne une
définition des ressources propres à chaque catégorie de collectivité territoriales : les
redevances pour service rendu, les participations d’urbanisme...

Si les collectivités pour les recettes budgétaires ne dépendaient que du transfert de l'argent de
l'État, on peut penser que le conseil constitutionnel le censurait au nom de l’art. 72 de la
Constitution. Il a été modifié cet art par le gouvernement Raffarin et a ajouté des garanties
constitutionnelles dans l'art 72-2 « les collectivités terr disposent de ressources dont elles
peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». Objet de la loi organique du
29 juillet 2004 qui donne un définition des ressources propres à chaque catégorie de
collectivités territoriales, elle précise aussi les modalités de calcul dans l'ensemble de leurs
ressources propres et le Conseil constitutionnel va s’assurer de ce respect. Il y a aussi des
limites à ces principes.

B) Les limites
Le conseil constitutionnel veille à protéger les libertés locales contre les tentations
d’intervention de l’État.

Le Conseil constitutionnel ne fait pas de ce principe, un principe absolu, il y a des limites, les
collectivités locales ne sont pas des État fédérés, ne disposent pas de la souveraineté.
Autrement dit, les collectivités territoriales ne peuvent pas choisir leur domaine de
compétence, ne peuvent pas décider quels seront les impôts, ne peuvent pas décider de leur
régime électoral, ne peuvent pas décider de leur orga adm. Autrement dit, leur assemblée ne
dispose d’aucun pouvoir législatif autonome qui leur permettrait de créer des lois
particulières, différentes de celles imposées par la loi et ne dispose d’aucun pouvoir
constituant. Seul le législateur national peut particulariser les ressources, le régime électoral,
les compétences etc.

L’État reste donc un État unitaire, les collectivités locales ne disposent pas de pouvoirs
propres donc la décentralisation reste limitée à ses aspects administratifs. C’est ainsi qu’à
propos de la loi de décentralisation de 1982, le Conseil Constitutionnel a jugé que dans la
mise en œuvre du nouveau contrôle de légalité, le législateur avait dépassé les limites
acceptables de la décentralisation à 2 reprises :

- En décidant que les actes des collectivités territoriales soient exécutoires avant transmission à
l’État

- En interdisant au préfet d’introduire un recourt avant l’expiration d’un délai de 20 jours, l’acte
restant exécutoire.

Le principe de libre administration des collectivités territoriales bien évidemment est limité
par l’obligation qu’il soit concilié avec l’ensemble des autres droits et libertés posés par la
Constitution.
Dans une décision du 18 janvier 1985, le Conseil Constitutionnel a décidé que « Si le
principe de libre administration des collectivités territoriales à valeur Constitutionnelle, il ne
saurait conduire à ce que les conditions essentielles d’application d’une loi organisant
l’exercice d’une liberté publique dépende de décisions des collectivités territoriales et puisse
ne pas être les mêmes sûr l’ensemble du territoire ».

En application de cette décision du 18 janvier 1985 et des principes constitutionnels, le

principe de libre administration ne permet pas aux autorités locales de s’opposer à
l’application d’une liberté ou d’un droit fondamental.

Ceci est la sanction d’un manquement du législateur ce qui signifie que le législateur dans la
mise en œuvre du principe des libertés locales doit respecter l’exercice des libertés
publiques.

Partie 2 : L’administration de l’État

Au sein de la personne public « État » on distingue traditionnellement 2 niveaux :
l’administration centrale avec les ministres qui décident des activités administratives
principales qui encadrent les admins.

Ces services sont les services centraux, ils sont centraux non pas parce qu’ils sont à Paris
mais parce que la compétence de ces organes centraux se déploient sûr l’ensemble du
territoire national. Cette administration centrale est relayée par une administration
déconcentrée, une administration territoriale auquel s’ajoute les fameuses AAI.

Chapitre 1 : L’administration centrale

Section 1 : La dyarchie administrative

Par dyarchie on entend la double tête au sommet de l’État. Ce système politique de la Vème
signifie qu’au sommet de l’État, la primauté revient au Président, le Premier ministre étant
son second, son directeur de cabinet.

Lorsqu’il y a conciliation des deux majorités (présidentielle et parlementaire), le Président est

le véritable chef et la dyarchie s’efface au profit d’un monarque Républicain. La dyarchie
revient lorsqu’il y a cohabitation notamment sous Mitterrand et Chirac.

En effet, il y a rééquilibrage des fonctions, le Président redevient arbitre actif et le Premier

ministre, organe prépondérant.

Par contre, en matière administrative, le premier ministre s’il est décrit comme un nain
politique peut être regardé comme un géant dans l’ordre administratif c’est bien ce que nous
dit l’art. 21 alinéa 1 de la Constitution « La France est une République indivisible, laïque,
démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans
distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son
organisation est décentralisée ».

L’on sait que le texte de la Constitution initial prévoyait bien que c’était le Président qui
déterminait et conduisait la politique de la nation et que ce n’est qu’à la demande des grands
ministres que cette compétence a été transférée au Premier ministre.

Il a donc une compétence de principe pour exercer le pouvoir qui revient à l’administration à
travers la règlementation (art.37) ou la nomination aux emplois civils et militaires sous
réserves du consentement du Président (art. 13).

Sans cohabitation, le Premier ministre est donc bien un nain politique mais un géant
administratif, cela ne signifie pas que le Président ne participe pas à l’administration. D’abord
il préside le conseil des ministres et peut intervenir sûr l’ensemble des problématiques qui y
sont délibérées et puis le Président de la République préside le Conseil de défense.

Paragraphe 1 : Le Président de la République

Le Président est une autorité administrative d’exception, le Premier ministre est une autorité
administrative de droit commun. L’article 21 de la Constitution donne comme compétence la
présidence des conseils et comités prévus à l’art. 15 et les compétences d’attribution
particulière du président en période de crise le sont par l’art. 16.

Il dispose de services, de crédits (votés par le parlement) et de compétences résultant de son

pouvoir de présidences d’un certain nombre de conseils et comités.

A) Les compétences administratives d’attribution en période normale

L’article 13 de la Constitution de 1958 dispose que « Le Président de la République signe les

ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres », il a donc un pouvoir
réglementaire.

S’agissant des ordonnances, le Président de la République signe toutes les ordonnances

autorisées par la Constitution de 1958. Le premier type d’ordonnances vient de l’art. 38 de la
Constitution « Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au
Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures
qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des
ministres après avis du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais

deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement
avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière
expresse. À l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les
ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du
domaine législatif. »
Ce pouvoir de signature du Président lui confère un pouvoir important. On sait lorsqu’on
étudie la cohabitation que pour éviter que Jacques Chirac mette en œuvre sa politique par
ordonnance Mitterrand a déterminé qu’il ne signerait pas les ordonnances. Et cela pour
respecter « le temps démocratique de débat ».

Les ordonnances sont donc des actes administratifs qui interviennent sur habilitation du
législateur ou de la Constitution (art. 38), c’est le cas de l’art. 47 en matière budgétaire
paragraphe 3 « Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les
dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. »

Le recours aux ordonnances est une technique de rationalisation parlementaire permettant au

gouvernement d’économiser un débat parlementaire puisque ce débat n’interviendra que
lorsque le Parlement devra ratifier l’ordonnance.

L’art. 38 est donc la constitutionnalisation des décrets-lois qui existaient sous la IIIème et
IVème République. L’on a une habilitation législative soumise éventuellement à la censure du
juge constitutionnel et pendant une période donnée, le gouvernement est autorisé à prendre
des ordonnances dans des matières limitativement énumérées par l’art. 34. Le gouvernement
peut prendre une ordonnance pour l’exécution de son programme selon l’art. 38.

Ces ordonnances sont des actes administratifs assimilés à des décrets en conseil d’État et en
conseil des ministres qui entrent en vigueur dès qu’ils sont publiés au JORF mais qui
deviennent caduques s’il n’y a pas dépôt du projet de loi de ratification avant la date fixée par
la loi d’habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.

Autrement dit, il y a eu modification car le Conseil Constitutionnel et d’État admettaient la

ratification implicite. A partir du moment où les ordonnances sont ratifiées elles acquièrent
force de loi, elles ne peuvent plus être contestées devant le Conseil d’État mais devant le
Conseil Constitutionnel dans le cadre de la QPC.

Les ordonnances en tant qu’acte administratif peuvent être soumises avant ratification au
contrôle du Conseil d’État. Et selon l’art. 13 les ordonnances sont signées par le Président de
la République. Même en cohabitation, le Président maitrise les ordonnances (ex :
cohabitation Mitterrand, Chirac).

À côté de l’ordonnance de l’art. 38, il y a l’ordonnance de l’’art. 47 alinéa 3 en matière

budgétaire. Le gouvernement peut agir puisqu’il a les moyens de le faire et cet article permet
de surmonter l’enlisement de la discussion budgétaire ou l’adoption du budget.

Le régime contentieux de l’art. 47 est le même que l’art. 38. Autres articles relatifs aux
ordonnances, l’art. 74-1 de la révision Constitutionnelle de 2003 « Dans les collectivités
d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut, par
ordonnances, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, étendre, avec les
adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter
les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité
concernée, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le
recours à cette procédure. Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des
assemblées délibérantes intéressées et du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur dès leur
publication. Elles deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai
de dix-huit mois suivant cette publication. »

Il y a donc bien là une habilitation constitutionnelle permanente qui permet au gouvernement

d’étendre le champ d’application des dispositions législatives métropolitaines. À côté des
ordonnances il y a les décrets du président de la République.

B) Les compétences administratives d’attribution en période exceptionnelle

L’article 16 prévoit les pouvoirs dévolus au Président de la République en période

exceptionnelle. Ce texte est particulier puisqu’il ouvre la possibilité d’une véritable dictature
contemporaine marquée par la confusion des pouvoirs législatifs et exécutifs au seul profit du
Président qui prend notamment en matière de réglementation et de nomination les mesures
exigées par les circonstances. L’article 16 dispose ainsi :

« Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son

territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière
grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels
est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces
circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des
Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. »

Cependant, la révision constitutionnelle de 2008 a quelque peu réduit les compétences de cet
article, en ajoutant un alinéa prévoyant une possible saisine du Conseil constitutionnel par le
Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante
sénateurs.

Toutefois, le Conseil constitutionnel se prononce par un avis public qui n’est pas réellement
contraignant. Si aucune mesure contraignante n’est précisée dans ce dernier alinéa, si le
Conseil d’État est incompétent pour connaître des décisions qui entrent dans le domaine de la
loi, toute décision du président prise dans le cadre de l’article 16 conserve le titre de domaine
administratif et est susceptible de recours devant le Conseil d’État, selon l’arrêt du 2 mars
1962. L’article 16 alinéa 6 dispose ainsi :

« Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil Constitutionnel peut
être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés
ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa
demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède
de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante
jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »

1) Les services de la présidence

L’organisation des services de la présidence remonte à la IV République et au décret du 18

ème

janvier 1954. Les nominations des agents au service du Président sont faites de façon
discrétionnaire par arrêté du président de la République. Ces arrêtés sont dispensés de tout
contreseing, c’est une coutume constitutionnelle.
De la même manière, la décision présidentielle de mettre fin au mandat de ses collaborateurs
ne nécessite pas de contreseing, en raison du parallélisme des formes (même forme pour faire
et pour défaire). En réponse au rôle prépondérant du Président dans les rôles de l’État, les
effectifs de la présidence se sont largement étoffés pour atteindre 500 personnes. Ces
derniers sont logés à l’Élysée ou dans des hôtels particuliers à proximité, rue Faubourg Saint-
Honoré.
2) Le cabinet du Président

Depuis la présidence de Sarkozy, la notion de cabinets réunit toute l’administration derrière

le secrétaire général de l’Élysée, le directeur de cabinet et leurs services respectifs. Les
membres du cabinet sont désignés par arrêté du Président. Dans l’ordre protocolaire, le
cabinet comporte :
● A sa tête : Un secrétaire général et un directeur de cabinet
● Ensuite : Une secrétaire générale adjointe, un chef de cabinet, un chef de cabinet adjoint et
un certain nombre de conseillers spéciaux ou diplomatiques.

Le chef de cabinet s’occupe de l’agenda et des fonctions de représentations du Président en

France ou à l’étranger. Une quarantaine de conseillers sont répartis dans huit pôles distincts
(régaliens, économie, social/santé, territoire, écologie/transport/énergie, éducation
nationale/recherche, diplomatique, parlementaire, communication).

Il est possible d’insister sur le rôle du secrétaire général de l’Élysée. Il contrôle à la fois toute
l’administration et est à l’écoute de tous les politiques. Il est le premier conseiller du
Président et joue un rôle de coordination primordial. Il prépare l’organisation du conseil des
ministres jusqu’à la fixation de l’ordre du jour. Il assiste aux délibérations du conseil lors de
sa réunion, se tenant chaque mercredi matin. La plupart de ces secrétaires généraux ont eu
des carrières politiques reconnus à l’image de Balladur, De Villepin, Claude Guéant. Il est
nécessaire de distinguer l’activité du cabinet présidentiel durant les périodes de fait
majoritaire et de cohabitation :

● En période de fait majoritaire : Les collaborateurs du Président assurent l’interface entre

lui et les autres décideurs au sein du pouvoir exécutif. Ils traitent les demandes,
transmettent les directives présidentielles et suivent leur exécution.

● En période de cohabitation : le cabinet forme la garde rapprochée du Président et sont des

vigies de toutes les actions du gouvernement pour rapporter la politique suivie et des
temps d’intervention pour retrouver une certaine popularité et critiquer les politiques
mises en place.

Le pouvoir d’influence des collaborateurs des présidents a été souvent critiqué et l’arrivée au
pouvoir de Sarkozy avec le quinquennat a constitué un moment important de la nouvelle
affirmation de la puissance du cabinet présidentiel.

Au début de la présidence, les conseillers se rassemblaient dans des formes de conseil des
ministres bis et avaient fait figure de second gouvernement voire de contre-gouvernement,
copiant le fonctionnement de la présidence américaine.
La pratique de Hollande n’a pas bien changé malgré ses nombreuses critiques, de même pour
Macron, dont le poids du cabinet est encore plus important. Le président dispose de sa propre
équipe qui devient en gouvernement-bis en période de fait majoritaire et contre-
gouvernement lors des cohabitations.

Certains auteurs considèrent que la place attribuée au cabinet porte atteinte à l’équilibre des
institutions de la Ve République et remet en cause le caractère parlementaire du régime,
fondée sur l’engagement de la responsabilité du gouvernement et la dissolution de
l’Assemblée nationale. Or, si le gouvernement-bis des conseillers gouvernent, la
responsabilité du gouvernement véritable ne peuvent pas engager leur responsabilité.

3) Le chef d’État-major particulier

L’organisation générale de la Défense nationale est sans conteste organisée autour du

Président. Le Président est le chef des armées, selon l’article 15 de la Constitution.
Généralement, le titre de chef des armées va traditionnellement avec le titre de chef d’État.
La constitution française n’innove pas sur ce point mais elle donne une effectivité nouvelle à
ce statut. L’article 15 dispose :

« Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités
supérieurs de la Défense nationale. »

La logique politique et stratégique se sont conjuguées pour donner au Président un rôle

fondamental et lui permettre d’être véritablement le garant de l’indépendance nationale, de
l’intégrité du territoire et du respect des traités, comme le veut l’article 5.

Ce dernier article fixe des missions au Président, l’article 15 donne les moyens au Président
du réussir ces missions. Il fait explicitement référence au titre de chef des armées, en
mentionnant que l’ordre d’engagement est donné par le Président. Le chef de l’État dispose
en toute circonstance des moyens de la dissuasion nucléaire.

Chef effectif des forces armées, il décide des interventions extérieures, comme au Mali ou en
Centrafrique. Les décisions de neutralisation de personnes dangereuses pour la nation sont
toujours prises par le Président. Elle permet au président d’assumer sa position
constitutionnelle de chef des armées.

Cet état-major particulier regroupe des officiers généraux supérieures des différentes armées.
Ce conseil particulier, en lien avec Matignon, le ministre de la Défense, avec les chefs d’état-
major et le chef d’état-major des armées, assiste le président dans l’ensemble de ses
attributions militaires.

Actuellement, le chef d’état-major particulier est maintenant le numéro trois dans la

hiérarchie après le secrétaire général et le directeur général du cabinet. 4) Les conseils de
l’Élysée

Sous la présidence, plusieurs conseils se réunissent à l’Élysée qui jouent un rôle

important dans les délibérations des décisions à suivre, dans la prise de décisions
administratives, à l’image du conseil des ministres établi par l’article 9 :
 « Le Président de la République préside le conseil des ministres. »

Il existe également des conseils constitutionnalisés comme le conseil de défense et de

sécurité nationale, qui fixe les priorités en matière de dissuasion militaire, de renseignement,
de lutte contre le terrorisme, etc.

Dans sa formation plénière, ce dernier est composé des ministres de la Défense, des ministres
de l’économie, des ministres des affaires étrangères, du premier ministre et du Président ainsi
que des autres ministres convoqués par le Président.

S’il est un nain administratif, il dispose d’énormément de pouvoirs pour signer tous les
décrets. Il est accompagné d’une machine administrative pour mettre en œuvre ses missions
de l’article 5.

Paragraphe 2 : Le Premier Ministre

Géant dans l’ordre administratif, nain dans l’ordre politique, dans l’ordre exécutif, le cœur du
dispositif se trouve dans l’article 21 de la Constitution. Comme chef de l’administration, la
loi organique place sous son autorité la préparation des projets de loi de finance. Pour exercer
ses nombreuses et importantes fonctions, il dispose de services propres à Matignon et ses
alentours.

A) Les compétences arbitraires de droit commun

1) Le pouvoir réglementaire du premier ministre

Le premier ministre toutes les règles générales et impersonnelles qui prennent la forme de
décret, régissant de l’article 21 ou 37. Il s’agit de décrets d’application des lois (les plus
nombreux), de décrets autonomes. Les décrets autonomes ne cessent de diminuer, au vu de la
jurisprudence du juge constitutionnel qui souhaite accorder toujours plus enclin à accroître le
cadre de la loi et également au vu de la désuétude de l’usage des compétences
constitutionnelles. L’article 37 dispose :

« Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère
réglementaire. Les textes de forme législative intervenus en ces matières peuvent être
modifiés par décrets pris après avis du Conseil d'État. Ceux de ces textes qui
interviendraient après l'entrée en vigueur de la présente Constitution ne pourront être
modifiés par décret que si le Conseil constitutionnel a déclaré qu'ils ont un caractère
réglementaire en vertu de l'alinéa précédent.»
● Le décret d’application : L’existence de décrets pour appliquer la loi oblige le premier
ministre à s’attacher à l’essentiel et forme la mise en œuvre pratique de la loi. Le
gouvernement prend les mesures exigées par la mise en œuvre de l’application et doivent
rester conformes à la loi. Sous la Ve République, les règlements nécessaires à
l’application des lois sont généralement prévus par le pouvoir législatif. Il est important
que les faits suivent les lois sans délai, pour que la loi ne reste pas un manifeste politique
démagogique. Si le décret d’application dénature le sens de la loi voire contralegen, le
Conseil d’État saisi peut annuler le décret.
● Les règlements autonomes : Les règlements, autre que le domaine de la loi, sont
réglementaires, en vertu de l’article 37. La constitution de 1958 instaure pour la première
fois. Le législateur est prié de ne pas s’immiscer dans le domaine réglementaire (34, 66,
74). Ce domaine réservé est garanti par application des articles 21 et 37. Le législateur est
compétent par les domaines consacrés par le bloc de constitutionnalité.

Le Parlement a compétence pour édicter une règle, un principe, le pouvoir réglementaire

pour mettre en œuvre la règle ou le principe. Si la loi peut empiéter sur le domaine
réglementaire, il est impossible pour le domaine réglementaire d’empiéter sur le domaine de
la loi, sous peine de suspension par le Conseil d’État.

Bien qu’ils soient peu nombreux, la grande majorité des règlements autonomes sont régies
par le Premier ministre. Ainsi, il dispose d’une grande administration et également du
pouvoir réglementaire de police. Ce dernier ne relève ni pouvoir réglementaire autonome, ni
du pouvoir d’application des lois. Institué par le juge administratif (construction prétorienne),
il a été reconnu par le juge constitutionnel sous la IIIe République par un arrêt du 8 août 1879
du Conseil d’État. L’arrêt reconnaît au Président du conseil la capacité de prendre des
règlements de police valable sur l’ensemble du territoire.
2) Le pouvoir de nomination du premier ministre

L’article 21 de la constitution prévoit le pouvoir de nomination du Premier ministre. L’alinéa

2 prévoit une délégation possible de la nomination des fonctionnaires à chaque ministre.
L’article 21 dispose :

« Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. »

3) Les services du premier ministre

Pour exercer ses fonctions, le Premier ministre dispose à Matignon de services placés sous
son autorité propre, au nombre de 7500 environ. Il dispose également d’une administration
centrale significative, avec des agents mis à disposition par les différents ministères
composant le gouvernement.

4) Le cabinet du premier ministre

Le premier ministre dispose d’un cabinet de politiques proches de lui, de compétences

techniques affirmés, recrutés dans la haute-fonction publique, chez les anciens élèves de
l’ENA. Le cabinet du premier ministre trouve son origine dans un décret du 13 février 1912,
qui lui permettait de recruter trois collaborateurs.

Les membres du cabinet ont pour mission de l’accompagner dans l’exercice de la préparation
et de l’exécution gouvernementale. Il est en communication permanente avec tous les acteurs
de la vie économique, sociale, culturelle, l’Assemblée nationale, le Sénat et les autres
ministères. La montée en puissance de l’exécutif sous la Ve République s’est traduite par un
accroissement significatif de l’effectif du cabinet officiel, passant de 18 membres au début du
régime à 51 pour le gouvernement Philippe en 2017. La structure du cabinet est très
hiérarchisée avec :

● A sa tête : un directeur de cabinet, un directeur adjoint de cabinet, un chef de cabinet,

un chef de cabinet adjoint, un chef de cabinet militaire

● Ensuite : des conseillers répartis en plusieurs pôles (affaires intérieures,

budget, communication, culture, etc.).

Le cabinet du Premier ministre correspond au cabinet du président. En période de fait

majoritaire, la communication est incessante entre le Président et le premier ministre. Le
cabinet militaire est composé du chef du cabinet militaire et de différents adjoints de
différentes armées, en liaison avec le secrétariat général de la Défense, qui assiste le premier
ministre dans ses fonctions de défense nationale, en vertu de l’article 21. Il assure, en matière
militaire, la mise en œuvre les dispositions prises par le conseil militaire. Il existe un service
presse et aussi un secrétaire général du gouvernement.

5) Le Conseil des ministres

L’article 9 de la Constitution dispose que le conseil des ministres est présidé par le président
de la République. Le premier ministre, lui, organise les rapports interministériels et œuvre à
la solidarité politique au sein du gouvernement, en période de fait majoritaire.

Le conseil des ministres réunit le président de la République, le Premier ministre, les

ministres et les ministres délégués. Le secrétaire général du Président prépare les conseils des
ministres en fonction de l’organisation du travail, sur une période de deux mois. Il fixe
l’ordre du jour arrêté par le Président dans son bureau en présence du premier ministre et du
secrétaire général du Président.

Le conseil des ministres est une organisation formelle et se découpe en quatre parties
distinctes :

● Adoption formelle : la présentation et délibération des projets de lois, d’ordonnances ou

de décrets pris en Conseil des ministres

● Mesures individuelles : en période de cohabitation, le Président doit accepter des

propositions des ambassadeurs et des préfets et peut procéder au refus de potentiels
candidats.

● Communication des différents ministres : en fonction de l’ordre du jour, chaque

ministre doit faire un point de la situation par rapport à son domaine.

● Lieu de délibération : étape introduite par Sarkozy, il s’agissait d’un débat sur les thèmes
d’actualité au cours duquel l’ensemble des membres du gouvernement disposaient d’un
droit de parole, sans prendre compte de son domaine ministériel. Cette étape a été
supprimée par Hollande.
 Le Conseil des ministres se réunit habituellement hebdomadairement, par tradition, le
mercredi. Le secrétaire général établit le relevé des décisions prises, contresigné par le
Président et présenté aux ministres. De plus, il rédige un compte-rendu des décisions
ayant eu lieu.
6) Les réunions ministérielles

Les réunions ministérielles sont présidées par le premier ministre ou par délégation de ce
dernier, à un ministre nommé. Elles sont très nombreuses et sont convoquées à la demande
du Premier ministre. Elles sont transmises aux ministres invités à y participer pour définir et
organiser l’action gouvernementale dans un domaine précis, en vertu de l’article 20. Elles se
tiennent à Matignon selon un calendrier précis et à court-terme. Les bleus de Matignon.

Ces réunions sont une étape importante et essentielle du processus d’élaboration de la

politique gouvernementale et manifeste la fonction coordinatrice du Premier ministre à la tête
du gouvernement. Les réunions interministérielles se réunissent une dizaine de fois par an,
dans un contexte assez solennel.

Néanmoins, des réunions informelles ou réunions de ministres, font suite à de nombreux

échanges entre ministres. Les comités interministériels sont une institution administrative de
concertation qui ont pour mission de suivre la politique gouvernementale dans un domaine
qui implique la présence d’une coordination interministérielle.

En 2010, le comité interministériel du handicap a été créé, par exemple. Les réunions de
ministre réunissent le premier ministre et les ministres concernés où ils délibèrent de
questions sur l’action gouvernementale dans tel ou tel domaine.

De très fréquentes réunions préparatoires ont lieu, prises en charge par le directeur de cabinet
du Premier ministre, voire par le conseiller du président de la République quand il s’agit de
décider à proprement dit de la direction de la politique gouvernementale.

Ces réunions sont beaucoup plus majoritaires en période de cohabitation, où seulement 16

réunions ont eu lieu en 1992 contre 89 en 1993. En moyenne près de 1000 réunions
préparatoires ont lieu. M. Marcelon, ancien Premier ministre sous Valéry Giscard d’Estaing
rappelle la tenue de 1091 réunions par le secrétaire général du gouvernement.

7) Les services de coordination

Les services de coordination interministériel concernent cinq secteurs

privilégiés : ● La fonction publique de l’État
● L’information
● L’économie
● La Défense

Section 2 : Le niveau gouvernemental

Le gouvernement est composé du Premier ministre et des ministres et secrétaires d’État,
nommés par le Président sur proposition du Premier ministre, en vertu de l’article 8 de la
constitution. Il est formé d’hommes politiques, de personnes de la société civile, avec un
nombre égal d’hommes et de femmes, selon la parité. Le gouvernement est une équipe,
autrement dit en droit administratif, il n’existe pas de hiérarchie entre eux. Le premier
ministre, en accord avec le Président doit définir la structure du gouvernement.

Paragraphe 1 : La structure du gouvernement

Il n’existe aucune règle constitutionnelle, ni règle organique venant fixer l’organisation et la

nomenclature du gouvernement. En droit positif, la suppression et l’ajout d’un ministère peut
être effectué par un simple décret d’État. La structure du gouvernement dépend du décret
présidentiel, qui procède à la nomination des membres du gouvernement et remanie sa
composition en cours d’existence. Par décret d’application, après conseil des ministres et
consultation du Conseil d’État, la répartition est effectuée de manière définitive.

1) L’organisation gouvernementale

Les origines de l’organisation gouvernementale se fonde dans les structures ministérielles de

l’Ancien-régime.

À partir du XVIII siècle, on compte six départements ministériels (chancellerie, contrôle

e

général des finances, guerre, marine, maison du roi, affaires étrangères).

Depuis la fin XIX siècle, on assiste à la création de nouveaux départements ministériels, qui
e

répond à la complexification technique des administrations et à l’extension de l’État-

providence.

La création de ministères résulte également d’une volonté politique, intérêt pour un

événement grave, préoccupant.

Par exemple, en temps de guerre, le ministère du ravitaillement est créé.

C’est une manière de montrer que le gouvernement s’intéresse à des sujets d’actualité, une
manière de répondre politiquement de construire des coalitions politiques permettant de
prendre en compte les soutiens apportés au chef de l’État ou au Premier ministre. Il demeure
des pôles ministériels, auprès du ministre de la Défense, de l’économie, etc.

Actuellement, quatre ministres et secrétaires d’État sont au pôle de la transition écologique.

Les intitulés des ministères ont uniquement une fonction politique, ils permettent de montrer
l’intérêt du gouvernement. Bien que les ministères évoluent, les fonctions régaliennes restent
dans le temps, à l’image de l’éducation, de l’économie, de l’intérieur, etc.

Les membres du gouvernement sont normalement égaux entre eux. Toutefois, il existe une
proéminence politique manifestée par l’ordre protocolaire. Il découle de l’ordre de
nomination des membres du gouvernement pour savoir quel ministre devrait assurer l’intérim
en cas d’absence du premier ministre. Actuellement, l’ordre protocolaire du gouvernement
s’établit ainsi :
 ● Premier ministre
● Garde des Sceaux
● Ministre de l’Europe + deux secrétaires d’État
● Ministre de l’armée
● Ministre de la transition écologique
● Ministre de la santé
● Ministre de l’économie
● Ministre du travail
● Ministre de l’éducation nationale
● Ministre de l’action et des comptes publics
● Ministre de l’intérieur
● Ministre de l’enseignement supérieur
● Ministre de la cohésion des territoires
● Ministre de la culture

On remarque que pour ce gouvernement il n’y a aucun ministre d’État. Le statut de ministre
d’État sert, soit à noter une relation privilégiée entre le président et son ministre, soit pour
manifester l’importance politique. C’est une différence honorifique, accompagnée d’une
somme d’argent supplémentaire.

Sous la Ve République, les ministres d’État disposent d’un portefeuille ministériel. Le Garde
des Sceaux dirige la chancellerie, il est usuellement le premier des ministres. Des ministres
délégués peuvent être rattachés aux ministres déjà existants et peuvent participer au Conseil
des ministres (un seul actuellement). Il est relégué au service du ministre auquel il est
rattaché, utilisant les services du ministre plein. Ils sont placés dans la situation de secrétaire
d’État, il gère les dossiers confiés par le ministre plein.

Il existe de nombreux secrétaires d’État auprès des ministres titulaires. Avant le

gouvernement Balladur en 1993, les secrétaires d’État autonomes étaient presque des
ministres, ils possédaient leur propre administration mais ne pouvaient pas accéder au
Conseil des ministres.

Depuis, ils sont délégués auprès du premier ministre et d’un ministre d’État. Ces secrétaires
d’état délégués disposent des services de rattachement sans bénéficier de l’autorité. Ainsi, on
observe des difficultés : il n’a pas autorité sur les services, il est au bas de l’échelle,
il n’assiste pas au Conseil des ministres. Actuellement, on compte onze secrétaires d’État
pour le gouvernement Philippe.

De 1789 à 1989, la France a compté 1627 membres du gouvernement pour 210

gouvernements, soit 8 membres seulement par gouvernement. Le ministre est un agent
double placé à la charnière entre la vie politique et l’action administrative. Sa situation
administrative est complexe, il est confronté aux empiètements multiples des entités
suprêmes de l’État.
Le Conseil d’état, dans un arrêt Jamart, 7 février 1936 a réaffirmé l’autorité du ministre sur
son administration. Le ministre contresigne tous les actes qui s’imposent à son
administration.

2) Réglementation interne du ministère

Le ministre ne dispose pas du pouvoir réglementaire, appartenant au premier ministre. Il

dispose du pouvoir réglementaire d’organisation, il peut prendre les mesures nécessaires au
bon fonctionnement de son administration, selon l’arrêt Jamart.

Dès lors, il appartient au ministre, par arrêté ou de proposer au Premier ministre, la

réorganisation de son administration. Il réglemente le règlement des services internes (droit
de grève, etc.).

Les attributions du ministre sont définies par décret du Président au Conseil des ministres. Il
gère les dépenses, le patrimoine de l’état affectés à son domaine, il représente l’état pour les
litiges nés du fonctionnement de son ministère.

Par contre, il ne réglemente pas la situation personnelle des agents puisqu’ils sont placés
dans une situation statutaire applicables à l’ensemble de la fonction publiques de l’état.

L’autorité ministérielle compétente doit ouvrir les concours à la fonction publique et doit
recevoir les candidats élus. Ces derniers sont placés sous l’autorité du ministre, qui décide
des sanctions et de l’évolution de leur carrière.

Il contresigne les actes administratifs du Président et du premier ministre, en vertu des

articles 19 et 22 de la constitution (exclusion secrétaires d’état et ministres délégués). Les
ministres responsables doivent préparer et appliquer les décrets présidentiels, ils les
contresignent.

L’organisation du service de chaque ministère repose sur le cabinet, les services rattachés et
l’administration centrale. Dans le cadre de cette organisation ministérielle, des délégations de
compétence ont lieu pour les signatures par exemple, où le délégataire devient responsable.

3) Le cabinet ministériel

Le cabinet de chaque ministre est formé d’individus proches politiquement du ministre,

choisis lui-même et recrutés dans les hauts-fonctionnaires. Le Premier ministre et le président
choisissent ensemble le secrétaire général du cabinet pour assure une bonne entente. Ils sont
recrutés en grande majorité des les ministères techniques par la voie de polytechnique ou par
l’ENA. Le passage par le cabinet accélère la carrière du haut fonctionnaire et politise le
poste.
 Les nominations sont faites par arrêtés ministériels publiées au Journal officiel. Chaque
cabinet comprend un directeur de cabinet auquel le ministre délègue sa signature, des
directeurs adjoints, des conseillers spéciaux, techniques, etc.

Enfin, on compte un attaché presse et un attaché parlementaire, chargé des relations

publiques avec l’extérieur. On distingue le cabinet officiel, avec les nommés et le cabinet
officieux, avec les nombreux collaborateurs.

La mission des membres du cabinet est d’assister le ministre, en liaison avec le cabinet
présidentiel, du premier ministre, du président de l’Assemblée nationale et du président du
Sénat du secrétaire général de l’Élysée, du gouvernement, les groupes de pression et les
organes de presse. Ils sont des relais nécessaires aux ministres.

Les cabinets ministériels veillent au bon respect des règles administratives au sein du
ministère. Le directeur du cabinet assure une coordination de l’ensemble des services
ministériels, il fait office de secrétaire général.

4) Le service ministériel

Les ministères sont organisés en administration centrales, elles ont un rôle de conception
d’animation, d’orientation, d’évaluation et de contrôle et participent à l’évaluation des projets
de lois et de décrets et mettent en œuvre les décisions des gouvernements et des ministres.
Leur organisation est fixée par décret en Conseil d’État ou par arrêt du ministre concerné.

B) La nomenclature gouvernementale

On distingue 4 types de membres du gouvernement :

- Les ministres d’État : Il s’agit d’un titre honorifique pouvant être attribué à tel ou tel ministre en
raison du lien particulier qui peut l’unir au Président, André Malraux ministre de la Culture
de De Gaulle de 1959 à 1969 était ministre d’État.
D’autre part, le titulaire du portefeuille peut être nommé ministre d’État pour son importance
politique, Sarkozy a été ministre d’État, de l’intérieur et de l’aménagement du territoire entre
2005 et 2007.
Par exemple François de Rugy a été ministre d’État et ministre de la transition écologique et
de la solidarité dans le gouvernement d’Edouard Philippe faisant de lui le second dans l’ordre
protocolaire.
La différence entre un ministre d’État et un ministre est principalement honorifique, il n’y a
pas de différence de rémunération ni de fonction. Dans notre gouvernement actuel, il n’y a pas
de ministre d’État, après le Premier Ministre dans l’ordre protocolaire, on a Bruno Le Maire
Sous la IIIème et la IVème cette notion de ministre d’État était différente, on donnait ce titre à
une personne qui n’avait pas de portefeuille ministériel, ce titre était donc inférieur.

- Les ministres : ils constituent le noyau dur de l’équipe gouvernemental, le ministre de la Justice est
appelé Garde des sceaux puisqu’on lui donne les sceaux de l’État, c’est alors
 traditionnellement un des tout premiers ministres. Madame Belloubet était la 3 dans l’ordre
ème

du Gouvernement, Dupont-Moretti est actuellement en 4 position.

ème

Ainsi, la place dans l’ordre protocolaire dit beaucoup de l’importance politique du

ministre. Dans notre Gouvernement, le premier des ministres dans l’ordre protocolaire
est le ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle ce qui dit
également beaucoup de l’importance donnée à l’économie sous ce quinquennat.

Ces ministres sont membres à part entière du Gouvernement et l’on peut considérer
que c’est le couronnement d’une carrière politique normale que d’être ministre. Le
Gouvernement de Borne compte 17 ministres. Ceux-ci sont aidés par 15 ministres
délégués et 10 secrétaires d’État.

- Les ministres délégués : Ils participent de plein droit au Conseil des ministres présidé par le
Président de la République. Lorsque le Président réunit un Conseil de la défense etc... Il ne
les réunit pas.

Cette catégorie de ministres délégués existait déjà sous la IIIème et IVème

République mais auprès du Président du conseil. C’est à partir de 1981, François
Mitterrand que les ministres délégués ont été placés auprès des ministres.

Par exemple Madame Borne a 3 ministres délégués dont Olivier Véran porte-parole
du Gouvernement, Franck Riester et Isabelle Rome. Là où Bruno Le Maire en a 5.

Pour chacun des ministres délégués, un décret présidentiel va définir les attributions
qui leurs sont confiées. Il y a 2 types de missions qui leurs sont confiées :

● De façon permanente, une partie des attributions ministérielles du ministère auquel ils sont
rattachés, par exemple lorsque Gabriel Attal proche de Macron est délégué auprès de
Bruno Le Maire, il est là pour surveiller un ministre venant de la droite. Pour l’exercice
de ces attributions, le ministre délégué est un véritable ministre avec une réelle autonomie
administrative.

● Mais le décret présidentiel d’attribution peut aussi de manière occasionnelle faire que c’est
le ministre qui donne cette partie des attributions ministérielles de façon temporaire, le
ministre délégué a donc moins de liberté.

- Les secrétaires d’État : La liste des secrétaires d’État lorsqu’un Gouvernement est formée dans
un second temps. Ces secrétaires peuvent être autonomes où être nommés auprès d’un
ministre ou d’un Premier Ministre (pas un ministre délégué).

Autrefois, le secrétaire d’État était un lot de consolation attribué à des jeunes pour les
former, la situation des secrétaires d’État de l’époque était donc celle d’un ministre plein
avec un titre moins important que celui de ministre délégué ou plein, des compétences
restreintes et une non-participation au Conseil des ministres.

Depuis le Gouvernement Balladur de 1993, les secrétaires d’État ne sont plus autonomes
mais rattachés à un ministre/d’État ou un Premier Ministre. Madame Borne a donc 3
 secrétaires d’État dont Marlène Schiappa. Ces secrétaires d’État sont donc délégués, vont
disposer des services du ministère de rattachement, ces services vont être mis à leur
disposition sans être placés sous leur autorité puisque c’est le ministre qui l’exerce.

D’un point de vue politique, ces secrétaires d’État rattachés sont donc moins importants
que ceux autonomes et moins importants que les ministres délégués. Ainsi, ils sont au bas
du classement, ils n’ont pas de budget ni d’administration et ne participent pas au Conseil
des ministres.

Dans le Gouvernement de Ayrault, il n’y avait aucun secrétaire d’État, dans le

Gouvernement de Fillion, il y en avait 7, Edouard Philippe 11, Castex 13, Borne 10 dont
déjà auprès de Borne elle-même.

Paragraphe 2 : Le ministre

De 1789 à 1989, la France a connu 1627 membres du Gouvernement pour 210

Gouvernements soit une moyenne de 8 membres par Gouvernement. Lorsqu’on étudie
l’organisation ministérielle, on distingue les attributions du ministre de l’organisation du
ministère lui-même.

A) Les attributions des ministres

Bernard Chenaux « le ministre est un agent double placé à la charnière entre la vie politique
et l’action administrative ». Il n’empêche que la situation administrative du ministre est
délicate car il n’est pas au sommet de la hiérarchie, il a au-dessus de lui d’autres ministres, le
Premier Ministre, le Président...

De plus, le ministre passe, alors que l’administration reste. La situation administrative du

ministre est assez difficile à gérer, il faut à la fois savoir gérer les empiètements de l’État et
les dossiers administratifs. Malgré cela, le ministre est le chef de l’administration, il
commande, il est l’autorité hiérarchique.

L’arrêt du 7 février 1936 du Conseil d’État, l’arrêt Jamart, le ministre des pensions avait été
mécontent de l’attitude monsieur Jamart et avait pris une mesure individuelle lui interdisant
d’accéder au centre des réformes. La question était de savoir si le ministre avait une liberté
pour organiser ses services face au recours pour excès de pouvoir formé par Jamart.

Les ministres ne disposent pas d’un pouvoir réglementaire de principe mais de façon
exceptionnelle si un décret leur attribue un pouvoir réglementaire ou bien si la loi de manière
expresse les habilite et leur confère un pouvoir réglementaire.

La conclusion est que le ministre des Pensions n’a pas de pouvoir réglementaire et ne peut
interdire l’accès au centre des réformes à Jamart. Mais le Conseil d’État reconnait au ministre
en qualité de chef de service, un pouvoir réglementaire minimale pour prendre les mesures
nécessaires à l’organisation de ses services. Néanmoins, son pouvoir lui interdit d’atteindre
au statut ou à la situation de ses agents.
En l’occurrence, le ministre de la défense, responsable de l’emploi des militaires placés sous
son autorité a pu par exemple dans un arrêt du 3 mars 2004 rendre certaines vaccinations
obligatoires pour les militaires.

1) La règlementation interne des services en application de la jurisprudence (arrêt

Jamart)

Un ministre peut mettre fin à un service, demander au Premier ministre la réorganisation de

son ministère, le ministre règlement aussi l’organisation interne de ses services notamment en
cas d’exercice du droit de grève (principe à valeur constitutionnelle depuis 1946)

Un arrêt du Conseil du 7 juillet 1950, Dehenne, relatif au droit de grève, Dehenne était chef
de bureau dans une Préfecture et participe à une grève où les agents d’autorités étaient
interdits par le ministère de l’intérieur. Il a alors été suspendu de ses fonctions et blâmé et le
Conseil d’État a cherché à savoir si ces sanctions étaient fondées ou non. Le Conseil d’État
se prononce à la lumière du préambule de 1946 et juge qu’en l’absence de loi applicable, il
appartient au chef de service de règlementer le droit de grève des fonctionnaires. L’arrêt
Winken du Conseil d’État du 7 aout 1909 avait pourtant interdit la grève à ces agents
d’autorité au nom de la continuité du service public.

Le Conseil d’État se trouvait dans une alternative complexe, la Constitution de 1946 prévoit
que le droit de grève s’exerce dans le cadre de loi qui le règlemente et depuis 1946 seules 2
lois étaient intervenues et ne s’intéressait qu’au droit de grève du personnel de sécurité
(police...). Le juge administratif pouvait encore utiliser l’arrêt Winken au motif que sans texte
d’application, le préambule de 1946 n’était pas applicable. L’ordre public exige que le droit
de grève des fonctionnaires doit être limité.

Le Conseil d’État a donc retenu une voie intermédiaire jugeant qu’en l’absence de loi
applicable, il appartient au chef de service de réglementer le droit de grève des fonctionnaires
et d’organiser la nécessaire conciliation entre le droit de grève et la continuité du service
public.

2) La gestion des services du ministère

Le ministre chef d’une administration placée au sommet de la hiérarchie pouvait donc

sanctionner Dehenne et un ministre est responsable de la bonne fonction de ses ministres et
peut prendre des mesures en conséquence comme l’a prévu le décret du janvier 1959. Le
ministre gère le budget, les biens de l’État affectés à son ministère, les contrats, s’il y a des
litiges, le ministre représente l’État en justice.

En matière de gestion du personnel, contrairement au contractuels et usagers du service, le

ministre ne peut règlementer la situation de ses agents.

La suppression ou la création dans les administrations centrales des emplois prévus au budget
de l’État est gérée par le Conseil d’État. Mais c’est bien à l’autorité administrative qu’il
appartient d’ouvrir les concours et de nommer les candidats reçus.

3) Le contreseing ministériel
Il y a une réglementation interne du ministère, et le ministre contresigne les actes
administratifs du Président et du Premier Ministre dans les conditions prévues par l’article 19
de la Constitution de 1958.

L’article 22 dispose « les actes du Premier Ministre sont contresignés le cas échéant par les
ministres chargés de leur exécution ». En application des articles 19 et 22, le ministre
contresigne les actes administratifs du Premier Ministre et du Président, dispose d’une
autonomie administrative. Cela élimine les secrétaires d’État délégué et les ministres
délégués, il faut être ministre pour contresigner.

Pour les ministres responsables, il incombe à titre principal l’application et la préparation des
décrets du Président de la République.

Pour les ministres chargés de l’exécution, ceux-ci sont compétents pour signer ou
contresigner les mesures réglementaire ou individuelles qui comportent nécessairement
l’exécution de ces actes. Le ministre peut exiger le retrait de l’acte sans contreseing.

B) L’organisation ministérielle

Les relations en matière de décision administratives sont organisées en base d’une délégation
de signatures ou de compétence.

1) Le cabinet ministériel

Un cabinet ministériel désigne l’ensemble des collaborateurs directs d’un membre du

gouvernement qui l’assiste dans sa tâche. Le cabinet de chaque ministre est normalement
formé d’hommes et de femmes qui lui sont propres. 90% de ses membres sont issus de la
haute fonction publique. Ces membres du cabinet sont normalement nommés et virés par le
ministre.

Le cabinet ministériel est l’équipe du ministre, il comporte notamment le directeur de cabinet

auquel le ministre délégué sa signature. Il comporte aussi des conseillers techniques. La
composition correspond à l'identité même du ministère. Souvent le passage dans un cabinet
permet au ministre à la sortie du cabinet, d'avoir des fonctions importantes. Les nominations
au sein du cabinet sont faites par arrêté ministériel, cet arrêté mentionne pour chaque membre
ses titres et son emploi.

Semblablement au premier ministre, chaque cabinet de ministres à un ordre protocolaire. Il y

a un :
● Directeur de cabinet (qui signe des actes à la place du ministre)
● Un directeur adjoint
● Des conseillers
● Des conseillers spéciaux
● Des conseillers techniques
● Le chef du cabinet