Politiques de l’UE et Marché Intérieur :

L’examen pour les masters autres que droit européen est un examen oral, pas de temps de préparation,
la professeure pose des questions générales puis une discussion est engagée avec la prof.

On a droit au texte des traités TUE et TFUE et la charte des droits fondamentaux.

- L’année 2024 sera très importante pour l’UE, en juin on aura des élections au Parlement
Européen et on aura une nouvelle Commission Européenne en automne élu par le Parlement
Européen.

- Les élections interviennent donc dans un contexte très tendu, un contexte international marqué
par la guerre en Ukraine et une guerre à Gaza. Personne ne peut encore contester l’urgence et
la gravité du changement climatique, c’est d’ailleurs ce qu’explique une série de normes
européennes, toutefois, ces normes provoquent le mécontentement des agriculteurs. Ce qu’on
observe très bien en France, en Allemagne, Pays-Bas et d’autres pays de l’Union.

- L’inflation grimpante entraîne aussi une opinion publique très mécontente, ce qui explique
d’ailleurs la montée en puissance de partis populistes d’extrême droites et des tentative de
réaction. Comme la décision de la Cour Constitutionnelle Allemande de cette semaine de
suspendre le financement de l’AFD (extrême droite allemande). Cela dit, ce parti n’est pas
l’exception, il se peut qu’ils aient la majorité au parlement européen et auront un levier sur la
législation européenne et une influence sur le président de la Commission Européenne.
- De manière différente, l’AFD est hostile à l’intégration dans l’UE. Certains partis prônaient et
prônent encore le retrait de l’Union et d’autres, sans aller aussi loin, juge qu’il faut
radicalement réformer l’UE de l’intérieur.
Le cour intervient en ce semestre où il y’aura une très grande actualité européenne. On essaiera de
développer une image du champs d’action de l’UE et les contrainte qui pèse sur celle-ci et mieux
comprendre la valeur ajoutée que représente l’appartenance à l’UE pour un Etat et pour un citoyen.

L’intitulé du cours est « Politique de l’UE », celle-ci est un cadre dans lequel se développe des actions,
des objectifs et se concrétisent des valeurs et des choix européens. Si nous regardons les traités, surtout
le TFUE, on verra une troisième partie intitulé « Politique et Action Interne de l’UE » et une
cinquième partie qui porte sur l’action extérieure de l’UE.
Les termes Politiques et Action sont synonymes et désignent les réalisation de l’UE dans l’exercice du
pouvoir publique qu’elle détient.

Des questions peuvent être soulevé sur la pertinence du cours pour des juristes, mais la réalité
est que le rôle du droit est essentiel pour la mise en place de politique européenne. Parce que dans
le système mis en place dans l’UE, l’action politique de celle-ci se concrétise sur des mesures
juridiques qui doivent être fondées sur les dispositions des traités. Ainsi l’UE mène sa politique
principalement au moyen du droit, elle produit des normes, c’est une puissance normative. C’est par la
norme que l’UE discipline les EM, c’est par la norme qu’elle accorde des droit aux individus et aux
entreprises et aborde des politiques. Les choix politiques fait au niveau européen doivent toujours
trouver une expression juridique.

Le TUE et le TFUE forment le cadre de droit primaire dans lequel évoluent les politiques à travers
l’adoption d’actes juridiques de droit dérivé (règlements, directives…). Autrement dit l’action de l’UE
est régie par le droit primaire et réalisée par le droit dérivé.

On abordera deux grandes questions en introduction : d’un côté les finalité de ces politiques
européenne et de l’autre on verra les obstacles politiques que celles-ci peuvent rencontrer.

1- La finalité de la politique européenne :

  A quoi sert la construction européenne ?

- Il est possible de distinguer deux finalités, une ancienne gardant toute son actualité et une
deuxième ayant émergé plus récemment.

Assurer la paix :

 La première est d’assurer la paix. On y retrouve les récits classique de Jean Monnet et
Robert Schuman autour de la préservation de la paix dans l’UE, rendre les conflits armés
impossibles et inconcevables. Cet aspect de l’Union est assez accompli, on imagine mal
une guerre entre la France et l’Allemagne, mais la guerre entre les deux n’est pas si
lointaine historiquement.
Un autre exemple nous montre que la construction européenne a contribué à la paix, il s’agit de la
pacification de l’Irlande du Nord, cette région appartenant au RU a été rongé par un conflit très
violent entre les unionistes et les indépendantistes souhaitant la mise en place d’une République
d’Irlande. Ce conflit a fait grand nombre de victimes et l’UE a contribué par la disparition de la
frontière physique pour mettre en place une union douanière. Il eut l’accord de Belfast en 1998, conclu
sous l’égide de l’UE, enfin, l’Irlande du Nord a pu connaître un développement économique grâce aux
fonds européens.

Cette mission autour de la paix connaît aujourd’hui un nouveau défi du fait de la guerre en
Ukraine, il faut dire que l’UE a réagi rapidement (guerre déclenché le 24 février 2022) en montrant
une cohérence, une unité, autour de deux actes. Le premier était de sanctionner la Russie le deuxième
était d’aider l’Ukraine. Ce n’est pas la première fois que l’UE sanctionne la Russie, elle l’avait déjà
fait en 2014 en réaction à l’annexion de la Crimée et le conflit armé dans le Donbass.

Certaines sanctions contre la Russie de 2022 s’appuient sur des sanctions anciennes et d’autres
sont plus inédites. Concernant les sanctions économiques on retrouve l’interdiction des visas et le gel
des fonds et avoir des personnes avec un lien avec la décision d’envahir l’Ukraine ou qui sont proches
du pouvoir Russes notamment les oligarques, ainsi que les personnes inscrites sur les listes noires. On
retrouve actuellement des centaines de recours en annulation visant des mesures restrictives prises par
le Conseil européen, on retrouve les premiers arrêts dont :
- Arrêt du TUE du 6 septembre 2023 Mr Pumpyanskiy, directeur d’entreprises intervenant dans
l’industrie du gaz et de la construction et réfutant avoir des liens avec le Kremlin, cependant,
le tribunal estime que le Conseil a eu suffisament d’éléments homme d’affaire ayant une
activité économique représentant pour des sources substantiels de revenus pour le
gouvernement Russe.

- Arrêt Mazepin / Conseil 8 novembre 2023 produisant du nitrate et autres, le TUE estime qu’il
s’agit nettement d’un homme d’affaire influent ….

- Arrêt du 8 mars 2022 Prigozhina / Conseil, mère de l’ancien propriétaire de la société

militaire Wagner, le tribunal nous dit que quand bien même Mr Pigozhina est responsable dans
la guerre de l’Ukraine, les liens que fais le conseil entre lui et sa mère ne repose cependant que
sur le lien de parenté ne justifiant pas l’inscription sur les listes noires.

- Les autres sanctions économiques imposées sont l’embargos sur le pétrole, le charbon et les
diamants russes, puis une interdiction d’import-export et d’investissement.

- Des sanctions économiques inédites comme le gel des actifs de la Banques Centrales russes
et l’interdiction des transactions avec la BC russe. L’interdiction de l’accès aux marchés de
capitaux pour les banques et autres entités russes, puis l’exclusion des grandes banques russes
du système swift (permettant les transactions entre comptes bancaires).

- Très clairement, on a voulu étrangler l’économie russe, mais ce n’est pas tout, ont également
été prise des sanctions en matière de transport comme l’interdiction du survol de l’espace
aérien des EM aux avions russes. Mais aussi l’interdiction des ports européens aux bateaux
russes, enfin et pas des moindres, on retrouve l’interdiction des diffusions dans l’UE de
deux médias contrôlés par le gouvernement Russe « Russia today » et « Sputnik ».
Interdiction générale et absolue. Ce qui pourrait être controversé au niveau de la liberté
d’expression, la fédération européenne des journalistes y était d’ailleurs opposée. On retrouve
ici le choc entre la logique des guerres qui justifient des mesures exceptionnels avec la logique
des libertés fondamentales, y compris pour les opinions qui heurtent ou choquent.

- Russia Today a introduit un recours en annulation contre la décision du Conseil qui a

donné lieu à un arrêt TUE 27 juillet 2022, l’argument était autour du manque de
compétence autour des médias dans les mains du Conseil, le TUE répond en disant qu’on est
dans le cadre de la compétence des relations extérieurs et que le conseil dispose d’une large
latitude pour cette compétence.
 Le deuxième argument est autour de la liberté de la presse mais le Tribunal estime qu’on
poursuit deux objectifs, protéger l’ordre publique dans l’union qui se trouve menacé par la
propagande que mène le média, le tribunal insiste sur la propagande sans la définir, puis la
mesure est supposée exercer une pression sur les autorités russes avec les autres sanctions
économiques pour arrêter la guerre en Ukraine. Le TUE estime que la mesure n’est pas
disproportionnée car elle est temporaire et puis le tribunal nous dit que de toutes façons, les
journalistes de ces chaînes peuvent toujours exercer leurs professions mais à défaut de pouvoir
en diffuser les résultats, ainsi, peuvent continuer leurs enquêtes.

- La décision du tribunal fait l’objet d’un pourvoi devant la Cour de justice de l’UE, l’affaire est
pendante.

- L’assistance à l’Ukraine quant à elle a eu plusieurs formes, il eut un soutien politique très
important, dès lors que l’UE a accepté la demande de l’adhésion de l’Ukraine, alors qu’il
existe depuis 2014 un accord d’association entre l’UE et l’Ukraine qui était source de tensions
permanentes avec la Russie. Cet accord était controversé en Europe aussi, en 2016 un réf aux
Pays-Bas pour ou contre l’accord la ratification de l’accord d’association entre l’UE et
l’Ukraine débouchant sur 61% de réponses négatives indique une opinion public au sein de
plusieurs pays européens hostiles à un nouvel élargissement de l’UE

- Il faut aussi dire que des acteurs politiques de différents gouvernements n’étaient pas
nécessairement favorable à cet élargissement avant le déclenchement de la guerre. Cet
évènement à changer la donne politique, en février Zelenski fait une demande d’adhésion et en
mars la Géorgie et la Moldavie le demandent aussi, le Conseil Européen accepte d’octroyer le
statut de candidat à l’Ukraine et la Moldavie et de reconnaître un rapprochement menant à une
adhésion à la Géorgie. En décembre dernier, avec l’abstention de la Hongrie, une acceptation
de l’ouverture des négociations avec l’Ukraine est faite dans l’UE. Évidemment le chemin
sera long, ce ne sont pas les négociations qui créent une adhésion instantanée, il faut d’abord
une cession de la guerre et une conformité aux conditions de l’art 49 du TUE, ce sont les
critères politiques, à savoir le respect de l’Etat de droit, critère économique, avoir une
économie de marché fonctionnel, puis des critères de natures adm et institutionnelle, avoir la
capacité d’intégrer l’acquis européen.
- On observe un changement radical de politiques européenne, jusqu’en 2022 on était fermé à
l’élargissement, désormais on assume explicitement l’élargissement comme une nécessité
géopolitique pour l’Europe sans méconnaître les critères de Copenhague de l’article 49.

- Ensuite, on retrouve une assistance militaire, le CEur a activé un mécanisme mis en place
lors du printemps 2022, une procédure de facilité de paix la facilité de financement et de
fourniture d’équipements militaires notamment les armes destinées à donner une force létal à
l’union européenne.

- La décision du CEur, avec une abstention de l’Autriche, l’Irlande et Malte a eu un consensus.

L’UE franchis un pas autant qu’acteur de la sécurité. Plusieurs EM, notamment l’Allemagne a
changé leurs politiques en la matière et ont déjà fournis des armes à l’Ukraine et continuent à
le faire jusqu’aujourd’hui.

- Finalement une assistance financière, apparaît en décembre 2022 un règlement établissant

des instruments de soutien à l’Ukraine pour 2023, ce règlement a financé l’Ukraine en 2023 à
hauteur de 18 milliards d’euros. En décembre 2023, le Conseil souhaitait adopter un nouveau
règlement pour octroyer une assistance financière pour l’année 2024. Le gouvernement
Hongrois fait un chantage à l’UE pour arrêter le gel de fonds pour accepter l’octroi des aides
pour 2024. Viktor Orban représentant de la Hongrie a mis son véto à l’établissement de l’aide.
Les institutions négocient avec lui aujourd’hui pour trouver une solution, alors que le Congrès
des Etats Unis ne fournit plus d’aide.

- Enfin l’UE a accueilli de manière exemplaire par rapport à d’autres mouvement

migratoires des réfugiés Ukrainien qui ont surtout fuit vers la Pologne ayant plus d’1
million, le Conseil a décidé d’activer à l’unanimité pour la première fois le mécanisme de
protection temporaire qu’instaure la directive du 20 juillet 2001. Ainsi les Ukrainiens font
objet d’une protection immédiate et collective sans que ce soit nécessaire de demander l’asile
individuellement. La procédure a été activée pour un an et a été depuis prolongée.

- Cette protection a pour objectif d’alléger la pression sur les systèmes nationaux d’asile et puis
de permettre aux Ukrainiens de bénéficier de droits harmonisés dans toute l’UE, ces droits
comprennent le séjour, l’accès au marché du travail alors que le demandeur d’asile n’a pas le
droit de travailler en temps normal, le droit au logement et l’assistance médical et évidemment
les enfants ont un droit à l’éducation. C’est un statut important et beaucoup plus favorable que
 celui du demandeur d’asile qui ne peut pas transporter son statut où il souhaite ou travailler.
On voit que lorsqu’il existe une volonté politique, il est facile de gérer les flux migratoires.

La protection

 La deuxième finalité est celle de la protection. Dans le discours de Macron à la Sorbonne

on retrouve l’idée que l’UE existe pour protéger, protéger ses citoyens, protéger ses
intérêts économiques, et protéger l’identité politique à savoir les valeurs européennes et le
mode de vie. Macron n’est pas le seul à tenir ce discours, l’ancien et actuel président de la
CEur se sont référés à la vocation de l’UE de protéger. Il y’a un changement de
perspective, on essaye de convaincre que l’UE ne constitue pas un aspect menaçant de la
globalisation, mais au contraire un bouclier contre ses conséquences négatives. C’est une
construction capable d’offrir une protection assurée par un biais classique à savoir le
marché intérieur, mais aussi une protection assurée par la mise en place progressive d’une
souveraineté européenne. Évidemment, on ne parle pas d’une conception juridique de
l’UE. (Relire le chapitre sur la constitution européenne de Dubout)

- Le marché intérieur occupe une place centrale dans la construction européenne depuis
l’origine, la finalité de base étant de mettre en place un espace économique unifié. Le marché
intérieur a toutefois souvent été accusé d’être une force de dérégulation entraînant des
pratiques d’optimisation fiscale et ayant de mauvaises conséquences sur le social. Peut-être
que le marché intérieur assure une autre fonction, tout dépend de la définition.

- Afin que le marché intérieur puisse assumer sa fonction protectrice, il doit être conçu
comme un espace non faussé de concurrence mais aussi un espace de convergence sociale
et fiscale. Certains instruments normatifs récemment adoptés pointent dans cette direction.

- La concurrence doit être loyal dans l’espace économique commun, ce qui explique la réforme
du régime européen des détachements européens opéré par une directive du 28 juin 2018
effectué dans le cadre de prestation de services. L’espace de concurrence doit aussi se défendre
contre des menaces extérieures, deux règlements ont été adoptées récemment dans cette
perspective, celui du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissement
directs étrangers dans l’UE et celui du 14 décembre 2022 relatif aux subvention étrangères
faussant le marché intérieur.
- Ces instruments octroient des pouvoirs d’interventions pour qu’on puisse remédier à la
distorsion de la concurrence.
Pour mettre en place une convergence fiscale et sociale dans l’UE, on retrouve la directive
du 28 octobre 2020 relative au salaire minimum adéquat dans l’Union, on essaye de faire en
sorte que tous les pays instaurent un salaire minimale. Une directive du 14 décembre 2022
(entreprises nationales et groupes nationaux de grandes envergures dans l’union à retrouver).

- Pour que l’UE puisse assumer cette nouvelle finalité de protection, il faut aller au-delà du
marché intérieur, c’est l’idée que l’on retrouve chez les acteurs politiques. Puis mettre
progressivement en place une souveraineté européenne. Évidemment l’UE n’a pas de
souveraineté dans un sens de droit constitutionnel vu qu’elle n’a pas la compétence de sa
compétence.

- L’idée de souveraineté européenne doit se comprendre dans un sens distinct, il faut rappeler
que tous les grands défis auxquels font face les nations européennes transcendent la capacité
de réaction des Etats individuels. La souveraineté européenne peut être définie comme la
capacité collective des pays et de peuples européens à répondre aux transformations
géopolitiques mondiales et faire face à des enjeux de puissance. Il s’agit donc de la capacité
de l’Europe de se définir, de définir les préférences collectives européennes, de préserver sa
puissance économique face à la chine et aux Etats Unis, mais aussi développer une puissance
diplomatique et militaire capable de défendre les intérêts et les valeurs européennes. Au fond
les grands enjeux se retrouvent dans la place de l’Europe aujourd’hui et demain.

- La prof conseille « le réveil géopolitique de l’Europe » et « The Brussels Effect, How the EU
rules the world. » pour mieux comprendre l’Europe. Le premier permet de comprendre l’éveil
face aux Etats Unis qui sont un allié, mais aussi la Chine, qualifié de rival systémique par la
CEur, puis la Russie qui est très clairement une menace militaire pour l’UE. L’Union a une
arme importante pour la mise en place de sa souveraineté et il s’agit de sa production
normative. Une professeure américaine à Columbia a écris le deuxième livre, étudiant les
standards globaux de l’UE repris par les pouvoir publics de pays tiers et les acteurs
économiques de pays tiers, vu que souvent l’UE est le premier acteur à légiférer de manière
cohérente dans le secteur du climat, de protection de consommateur ou du numérique.
- Il y’a un domaine actuellement où cela est particulièrement évident et où les acteurs politiques
utilisent sans trop de complexe la notion, c’est la souveraineté numérique européenne. Tous
les gouvernements sont conscients de leurs limites face au défi du numérique, même
l’Allemagne est seule incapable de défendre son économie et sa démocratie face aux défis du
numérique. Seul niveau possible pour gérer le numérique est le niveau européen. Cette
souveraineté numérique européenne ne s’est pas construite au détriment des souverainetés
nationales, mais vient pour protéger leur intégrité.

- Dans cette idée de souveraineté numérique comporte l’idée d’encourager par l’investissement
le développement d’une technologie numérique en Europe. Jusqu’ici l’Europe est dépendante
de la chine et Us. Mais aussi l’idée de poser des limites aux géants numériques opérants dans
l’UE puis finalement adopter des normes susceptibles de mettre en place des standards
globaux.

- On retrouve aujourd’hui 4 instruments normatifs européens en matière de numérique,

RGPD 2016, règlement général sur la protection des données, entré en vigueur en 2018,
on a déjà tiré les premières leçons de son application. On a constaté deux tendances
intéressantes, depuis 2016, 150 pays tiers ont adopté une loi sur la « Data Privacy », protection
des données personnelles en français s’inspirant du RGPD. D’autre part, les grands opérateurs
numériques, pour éviter d’adapter leurs politiques selon la région du monde, décident souvent
d’adopter les standards européens comme standards globaux même si cela ne se fait pas
toujours mais c’est un domaine où nous ressentons l’effet de Bruxelles.

- Le DSA 2022, portant sur la modération des contenus, affiche explicitement l’ambition de
réguler la parole en ligne, non seulement pour l’Europe mais au-delà. Même chose pour le
DMA 2022, régulant l’action des contrôleurs d’accès, les gatekeepers de l’économie
numérique, et posant une série de limites aux géants numériques, qui restent toujours très
intéressés par le marché européen, car il existe 450 millions de consommateurs relativement
riches. Les GAFA prennent au sérieux ces normes parce que le marché européen les intéresse.
Enfin à la fin de 2023 un accord politique a été retrouvé sur le développement et
l’utilisation des IA, Artificial Intelligence Act AIA, sera adopté en 2024. L’UE est fière
d’être la première puissance à avoir réguler ce secteur. Évidemment cette démarche est
critiquée de l’autre côté de l’Atlantique, aussi bien de personnalités politiques américaines que
les opérateurs économiques eux-mêmes qui le perçoivent comme du protectionnisme européen
et que l’UE cible les champions américains car elle n’a pas d’équivalent. Autrement dit,
 l’Europe régule car elle ne sait pas innover. A chacun de répondre à la question,
« souveraineté économique ou protectionnisme numérique en Europe ?».

2- Le phénomène des poli-crises qui mettent à l’épreuve

l’action de l’UE :

Jean Monnet a eu deux formules prémonitoire

« L’Europe se fera dans les crises et elle sera la somme des solutions qu’on apportera à ces crises »

« Les Hommes n’acceptent le changement que dans la nécessité et ils ne voient la nécessité que dans
la crise »

L’UE ne se développe que dans les crises qui révèlent ses faiblesses et l’obligent à changer, dans les
années 2010 les crises se multiplient et s’enchaînent, on parle donc des « poli-crises » qui exercent une
influence sur l’Union. La crise financière en 2008 se transformant en crise économique puis une crise
des dettes souveraines à la fin de 2009, conduisant à une réforme de la gouvernance économique et
financière. La crise des migrants qui a connu un sommet en 2015 et 2016 sans être entièrement
résolue.

Trois crises récentes ; le Brexit, le Covid et la crise de l’Etat de droit.

Le Brexit :

- Le 26 juin 2016, un référendum est organisé au RU par le gouvernement de David Cameron

avec une question simple « le RU doit-il rester dans l’UE ». Ainsi après une campagne
 politique marquée par le thème de l’immigration et par le slogan du « taking back control », la
majorité des Britanniques votent pour le retrait de l’UE. Exprimant une volonté d’échapper à
l’autorité du droit de l’Union, à ses contraintes et au contrôle juridictionnel effectué par la
CJUE.

- Commence alors une longue procédure, régie par l’article 50 du traité sur l’UE. Il s’agit d’une
disposition introduite à la dernière révision à savoir la révision de Lisbonne de manière très
prémonitoire. La CJUE a eu l’occasion d’affirmer que l’article 50 du traité sur l’Union
poursuit un double objectif, d’une part consacrer le droit souverain de se retirer de l’UE et
d’autre part, mettre sur pied une procédure visant à permettre qu’un tel retrait s’opère de façon
ordonnée afin d’éviter les désordres et perturbation pour l’Etat, l’Union et les opérateurs
économiques.

- Le gouvernement de Theresa May, commence alors les négociations avec les 27 de l’UE et le
RU qui vont aboutir à un premier accord, l’accord de retrait du RU entré en vigueur le premier
février 2020. Le chef négociateur c’est Michel Barnier décrit dans son livre la grande illusion,
les négociations et espère que ce témoignage servira aux autres pays pour qu’ils ne répètent
pas l’erreur du RU.

- L’accord de commerce et de coopération de 2020 et l’accord de retrait sont les textes

principaux pour les relations à la suite du retrait du RU :

- Cet accord de retrait règle des questions importantes ; les sorts des droits des citoyens de
l’UE installé au RU et inversement. La deuxième partie de l’accord de retrait garantie
l’essentiel des droits des uns et des autres, à savoir le droit de séjour, l’égalité de traitement,
acquis de sécurité social ainsi que la reconnaissance des diplômes et acquis professionnels.
Évidemment tout n’est pas repris à l’identique, on glisse à la logique migratoire et non celle de
libre circulation, les Anglais résidant en France, ne peuvent plus bénéficier du droit de circuler
et de séjourner dans les autres pays de l’Europe.

Par ailleurs puisqu’ils ne sont plus citoyens de l’Union, ils perdent le bénéfice de droit de vote
aux élections municipales et aux élections européennes.
- L’autre question importante réglée par l’accord des traités est celle de l’Irlande.
Aujourd’hui la frontière extérieure de l’union douanière est celle entre la République d’Irlande
et l’Irlande du Nord. Il y’a une réapparition d’une frontière physique entre les deux ce qu’on a
souhaité éviter pour ne pas raviver les conflits.

- Le protocole sur l’Irlande du Nord prévoit un alignement de l’Irlande du Nord sur

quelques règles de l’Union en matière sanitaire, douanière, fiscale et concernant
certaines aides d’Etat, continuant à s’appliquer à l’Irlande du nord. Quant aux
vérifications et contrôles douanières demeurent nécessaires, la frontière se déplace en réalité
en mer d’Irlande. En 2023, le RU et l’UE ont cherché à trouver des solutions à ce protocole
qui ne marche pas très bien, mais l’UE refuse et propose de trouver un cadre de solutions
pragmatiques. On retrouve alors le cadre de Windsor, qui sans modifier l’accord essaye de
trouver un cadre pragmatique pour ces relations.

- Le deuxième texte régissant les relations entre les deux est l’accord de commerce et
coopération du 24 décembre 2020. Il s’agit d’un accord de libre-échange de nouvelle
génération, contenant outre les dispositions traditionnelles relatives à la suppression des
douanes pour l’échange des marchandises, mais aussi des dispositions relatives à d’autres
domaines comme la protection de la propriété intellectuelle, les marchés publics, le
développement durable. Dans le cadre de sa politique commerciale, l’Union a déjà fait des
accords de la sorte avec d’autres pays, mais celui avec le RU est le plus ambitieux.

- Nous avons toute une série de domaines concernés, mais la relation n’est plus une relation
d’intégration mais une relation de coopération internationale, en témoigne notamment
l’absence quasi-totale de la CJUE, qui était la ligne rouge du RU. Nous retrouvons une série
de mécanismes d’arbitrages pour que le RU échappe à l’autorité de la CJUE.

- Il y’a donc une absence totale des droits de douanes et des quotas mais cela ne veut pas dire
qu’il n’y ait pas de formalités douanières ou de vérification réglementaire, ce qui pose un
problème pour les opérateurs britanniques. Il y’a tout une série de domaines concernés, des
standards environnementaux et sociaux maintenus, dans une logique de coopération
internationale des deux entités autonomes. Pour conclure, le Brexit était vu comme une
menace existentielle pour l’UE, on pensait que des pays seraient tentés de le suivre, c’était un
grand risque à l’unité et l’intégrité de l’Union, mais celle-ci a très bien résisté, une solidarité et
unité exceptionnel des pays de l’UE ont été observé durant la mise en place des accords. Mais
c’est plutôt l’unité anglaise qui est remise en cause, les Écossais sont contre le brexit qu’ils
 observent comme une dérives nationalistes, et les Irlandais se demandent si leur avenir ne
serait pas meilleur dans la République d’Irlande. Ainsi le Brexit a calmé les ardeurs des
volontés de retrait.

La crise du coronavirus :

- A peine la crise du Brexit est terminée le 31 janvier 2020, une nouvelle crise éclate, la crise du
covid. Une crise riche en enseignement sur la capacité de l’Union d’offrir une protection.
Cette crise a exacerbé un phénomène qui n’est pas neuf, les Anglais l’appelle the expectations
capability gap, c’est-à-dire la distance entre les attentes de la population et de l’autre côté les
capacités de l’union, du fait du champs de ses compétences et son action qui n’est pas illimité.

- Les eurosceptiques ont vu dans la crise la preuve de la faiblesse de l’Union, ils renvoient vers
l’idée que c’est l’Etat qui a le plus protégé en cas de crise. Quant aux europhiles, ils ont vu le
besoin d’approfondir l’intégration européenne, la logique est simple, le virus ne connaissait
pas de frontières et en général les défis contemporains sont transnationaux et requièrent des
remèdes au niveau supranational.

- L’Union a cherché et réussi à renforcer les EM dans leurs missions de protection de la vie, de
la santé et des intérêts économiques de leurs populations. L’UE est venu conforter, soutenir et
financer l’Etat, on le verra dans l’action de tous les Etats dans l’accomplissement de leurs
missions de protection.

- Il faut dire que dans un premiers temps, en février/ mars, nous avons assisté à un repli sur
soi des Etats et à des attitudes égoïstes, un défaut de coordination et de solidarité si forts
qu’ils ont fait craindre une désintégration européenne. Tous les EM ont brutalement fermé
leurs frontières nationales de manière non coordonnées, ce qui a mis en danger les deux plus
grande réalisation de la construction européenne, d’une part le marché intérieur, et d’autre part
l’espace Schengen, ce qui a entrainé des difficultés sérieuses pour des citoyens de l’Union à
exercer leurs droits à la mobilité, que ce soit pour les étudiants, les travailleurs.
La première réaction des EM ne donnait pas de signe positif.

Heureusement, dans un deuxième temps, ont émergé des formes de coordination et de

solidarité. L’UE elle-même a joué le rôle qu’elle devait jouer avec les moyens dont elle
dispose. L’UE pouvait difficilement répondre à l’urgence strictement sanitaire, car l’UE
 dispose d’une compétence en maintien de santé mais celle-ci est très limitée, elle est pour
l’essentiel une compétence de complément, c’est possible d’adopter des actes dans des
secteurs précis qu’indique l’art 168 du TFUE.

- L’UE a réagi par d’autres moyens, autour de trois axes à savoir ; la

flexibilité, la coordination et la solidarité :

o La flexibilité veut dire que plusieurs politiques européennes ont été aménagés,
l’UE a desserré ses contraintes sur l’argent public des Etats, afin que ceux-ci
puissent soutenir leurs citoyens. Plus précisément, les contraintes budgétaires
ont été supprimés, l’UE a activé la clause dérogatoire générale de stabilité et de
croissance. La Commission européenne a consenti à un assouplissement
significatif du régime européen des aides d’Etats, ceux-ci ayant alors plus de
marge pour donner des aides aux entreprises frappées par la crise.
o La coordination ; s’agissant de l’action intérieur, pour rétablir les chaînes
d’approvisionnement et gérer toutes les difficultés provoquées par la
fermeture des frontières. Puis il eut une coordination des Etats à l’extérieur, avec
une fermeture des frontières extérieurs à l’UE, avec des limites à
l’exportation hors de l’Union des produits essentiels pour lutter contre la
pandémie.
L’union a su coordonner et financer l’action des Etats pour rapatrier en urgence
les citoyens de l’Union qui se trouvaient dans un pays tiers.

o La solidarité ; l’Union a offert un financement important par le biais des fonds

relevant de la politique de cohésion, cela a beaucoup aidé les régions les plus
touchées par le covid. La banque centrale européenne a adopté durant le
printemps 2020 un programme temporaire d’achats d’urgence face à la
pandémie. C’est un programme d’achat d’actifs du secteur privé et public. Puis
l’UE a essayé de répondre aux difficultés, auxquelles était confronté le système de
santé, on a créé la réserve appelée rescEU.
Il s’agit d’un volet du mécanisme européen de protection civile et c’est un arsenal
de matériel médical, entièrement financé par le budget européen.
Ensuite l’UE a activé un dispositif d’aide d’urgence pour financer les besoins
urgents des Etats en équipement et matériels médicaux, L’UE a également
 mobilisé le mécanisme européen de stabilité pour financer les dépenses de
santé des Etats générées par la crise de covid.
Finalement, l’union a conclu des contrats d’achats anticipées de vaccin et a
ainsi assuré l’égal accès de la population européenne au vaccin indépendamment
de la puissance économique ou de négociation des Etats.

L’UE a adopté un règlement du 19 mai 2020 portant création d’un instrument

de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation
d’urgence c’est le règlement appelé en anglais « SURE-Support to mitigate
Unemployment » ce règlement a pour base juridique un article 122 du traité,
clause de solidarité dans la politique économique et monétaire. Il permet
l’adoption d’instruments temporaires fournissant une aide aux Etats dans des
situations d’urgence et de crise. Le règlement est destiné à aider les Etats à
préserver les emplois, protéger les salariés et les travailleurs indépendants contre
le risque de chômage et la perte de revenue. Ce règlement a été perçu comme un
embryon vers un régime européen de réassurance chômage. L’article 122 permet
toutefois uniquement l’adoption d’instruments temporaires pour faire face à
l’urgence. Enfin, la plus belle concrétisation de la solidarité européen, c’est
l’adoption du plan de relance, « Next generation EU » lié au nouveau cadre
financier pluriannuelles 2021 2027, une enveloppe de 750 milliards d’euros
pour aider les EM à se reconstruire après la pandémie. Cet instrument brise le
tabou de l’endettement commun, c’est un gage de solidarité entre EM.

La crise de l’Etat de droit :

- Le RU n’était pas en accordance avec les valeurs européennes et a quitté l’Europe, mais il
existe des Etats européens qui ne se conforment pas aux exigences de valeurs européennes
mais restent et exigent le changement de l’UE, ce qui remet en question la vision commune
des valeurs européennes. C’est une situation plus subtile que le brexit mais plus dangereuses à
long terme, parce qu’elle remet en question la cohérence de l’UE et remet en question la
crédibilité de l’Union dans le cadre de ses relations internationales. Les EM acceptent de
travailler ensemble car ils considèrent que les autres partenaires respectent les même standards
qu’eux sinon ils ne peuvent pas se faire confiance et toute la construction juridique s’écroule.
 Ainsi ces Etats récalcitrants créent beaucoup de difficultés à la capacité d’action collective de
l’Union.

L’art 2 du traité sur l’Union rappelle les valeurs de l’union, celles d’une démocratie libérale. Ainsi
pendant longtemps nous ne prêtions pas trop attention à cet article et au fond au sein de l’Union les
choses se passaient relativement bien, mais ceci a progressivement changé, d’abord en Hongrie depuis
2010, ensuite en Pologne avec un changement dû aux élections de l’automne dernier mais qui a quand
même eu une parenthèse illibérale, et c’était l’occasion pour la CJUE de rappeler sur deux arrêts
d’assemblée du 16 février 2022, que l’article 2 du TUE n’est pas une simple énonciation d’orientation
ou d’intentions de nature politique, mais contient des valeurs qui sont concrétisées dans des principes
comportant des obligations juridiquement contraignantes pour les Etats membres.

 Le problème en Hongrie commence avec l’arrivé au pouvoir de Viktor Orban et de son

parti en 2010, ça fait 14 ans que cet homme est au pouvoir. Son ambition c’est de « mettre
en place une démocratie illibérale », c’est ce qu’il dit dans plusieurs de ses discours et
pour cela il utilise le droit et notamment la Constitution. Il change la Constitution et
adopte certaines lois importantes notamment s’agissant des médias. Une démocratie
illibérale se caractérise par un fort leader censé incarné la volonté populaire, quant à la
garantie des libertés fondamentales et l’existence des contre-pouvoirs, ne doivent pas faire
obstacle à la volonté populaire tels qu’exprimé par l’exécutif. Ce qu’on veut
principalement défaire ce sont les contre-pouvoirs, les oppositions, les médias, les
universitaires mais aussi les ONG. Il y’a toute une série d’autres difficultés au niveau du
respect des migrants et des réfugiés, ainsi que le respect des droits des minorités sexuelles,
ethniques et religieuses. Finalement on retrouve de grandes problématiques de corruption
et de fraude.

 La Pologne a eu une parenthèse illibérale entre 2015 et 2023, où le parti droit et justice
extrêmement conservateur était au pouvoir. En octobre dernier l’opposition a gagné les
élections donc nous pouvons espérer que la situation va changer mais ça prendre du temps
parce qu’il eut en Pologne toute une série de réformes qui ont créé beaucoup d’attentes à
l’indépendance de la justice. L’indépendance des juges nationaux était le problème
principal, le gouvernement a affirmé que comme beaucoup de juges étaient plus âgés, il
s’agissait de juges communistes marqués par l’ancien régime. (Judges under pressure film
de Kacper Lisowski)
Ces deux pays sont les usual suspects quand on parle de respect d’Etat de droit mais plusieurs EM
connaissent des difficultés à cet égard, notamment l’Espagne, le premier vient de l’opposition qui
refuse de coopérer pour la mise en place du conseil de la magistrature donc c’est impossible de
nommer de nouveau juge créant un blocage institutionnel. D’un autre côté le gouvernement
socialiste actuel pour avoir le soutien du parti indépendantiste catalan est en train d’adopter une loi
d’amnistie dont le contenu soulève une série de problèmes au regard de l’Etat de droit, la
Commission Européenne a déjà envoyé beaucoup de lettres aux responsables pour essayer de
trouver des solutions à ces problèmes. Ainsi, on se rend compte que les démocraties et les Etats de
droits ne sont pas des acquis inébranlables, il faut rester vigilant en permanence pour les préserver.

- L’UE a eu une réponse à travers la CJUE dans les deux arrêts du 16 février 2022, elle nous
dit que les valeurs de l’article 2 définissent l’identité mêm de l’Union entant qu’ordre
juridique commun. Ainsi l’Union doit être en mesure, dans les limites de ses attributions
prévues par les traitées de défendre lesdites valeurs.
Ainsi l’Union essaye aussi bien que mal de défendre ces dites valeurs, c’est une question
existentielle pour l’UE, celle-ci ne peut pas tenir si tout le monde ne partage pas les
mêmes standards européens.

La réponse de l’Union a emprunté trois voies différentes :

o Le dialogue politique par l’art 7 du TEU
o La voie contentieuse de l’article 19 TUE
o La voie financière qui se concrétise par la suspension des fonds et la
conditionnalité budgétaire (elle a amené le plus de résultats

La combinaison de ces voies peut attester de l’émergence d’une politique publique

européenne en matière de respect de l’Etat de droit.
- Concernant la réponse politique de l’article 7 ; le dispositif contient deux procédures
différentes, un mécanisme de prévention, à savoir que le Conseil peut décider à la majorité
des 4/5 qu’il existe un risque clair de violation grave par un Etat de l’article 2 et peut
adresser à l’Etat des recommandations (soft law). On retrouve aussi un mécanisme de
sanction, le Conseil Européen statuant à l’unanimité pour constater l’existence d’une
violation grave et persistante par un Etat membre de l’article 2. Dans cette hypothèse le
Conseil peut décider de la suspension de certains droits dont le droit de vote au sein du
Conseil.
L’article 7 a été déclenché contre les deux pays, d’abord contre la Pologne par la
commission européenne en décembre 2017 et ensuite contre la Hongrie par le Parlement
européen en septembre 2018.
Cela dit il n’y a jamais eu une décision de décision du Conseil sur le fondement de
l’article 7. Les mécanismes étaient déclenchés durant le retrait du Royaume Uni et il
fallait que les 27 restent unis, donc on ne voulait pas embêter ces pays alors qu’on a
besoin d’eux durant les négociations. Cette voie politique n’a donc ainsi apporté aucun
résultat.
- Là où l’intégration politique stagne, c’est l’intégration juridique par le biais de la
CJUE qui intervient par la réponse contentieuse de l’article 19. Elle arrive en 2018
avec un arrêt important, l’affaire dites des juges portugais ; CJUE 27 février 2019, elle
concernait des mesures d’austérités prises par le gouvernement portugais qui avait affecté
financièrement tous les fonctionnaires et aussi pour les juges, ce qui peut avoir une
incidence sur son indépendance. Il eut donc un syndicat des juges qui contestait ces
mesures d’austérité et pose des questions préjudicielles à la CJUE qui rappelle l’article 19
du TUE disposant que les « Etats membres établissent les voies de recours nécessaires
pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le
droit de l’Union. », la Cour rajoute que l’architecture juridictionnelle européenne repose
autant sur les juridictions européennes que sur les juridictions nationales, qui sont les
juges de droit commun du droit de l’union. Mais pour faire cela correctement, les juges
nationaux doivent avant tout être indépendants et donc il encombre aux Etats l’obligation
d’assurer l’indépendance de leurs juridictions nationales, les Etats sont libres d’organiser
leurs systèmes judiciaires comme ils l’entendent mais ils doivent veiller à assurer
l’indépendance de leurs juges et en éviter toute atteinte et ceci sur le fondement de
l’article 19 dont le potentiel normatif insoupçonné est découvert dans cette affaire dite des
juges portugais.
Quelques mois plus tard, la Cour rend un deuxième arrêt 25 juillet 208 s’agissant du
mandat d’arrêt européen, un Mr Polonais recherché en Pologne mais il est en Irlande, le
juge polonais a émis un mandat d’arrêt européen, càd que le juge Irlandais devrait
 renvoyer ledit criminel. Mais le Mr Polonais conteste cette décision du fait du problème
d’indépendance des juges en Pologne et le fait qu’il encourt le risque de jugement par un
juge corrompu, donc ce non droit de recours juridictionnel effectif, c’est son droit à un
jugement équitable qui est en jeu. Le juge Irlandais lui donne raison, il pose une question
préjudicielle à laquelle la CJUE répond que oui dans certains cas un juge national peut et
doit refuser l’exécution d’un mandat d’arrêt européen mais il doit d’abord effectuer un
contrôle en deux temps, premièrement il doit constater qu’il existe de manière générale un
problème structurel dans l’indépendance de la justice. Ensuite, le juge national doit dans
un deuxième temps, vérifier qu’il existe dans le cas particulier du requérant un risque
sérieux que son droit fondamental sera violé. Cet arrêt est un avertissement au
gouvernement polonais que si le gouvernement polonais continue à faire du mal à sa
justice il s’auto exclue de l’espace judiciaire européen fondé sur la confiance mutuel. Cet
arrêt donne à la commission européenne une nouvelle carte, elle peut désormais ouvrir
une procédure en manquement contre les Etats sur le fondement de l’article 19 et la
Commission l’a fait dans une série de procédure en manquement au sujet de différentes
réformes judiciaires en 4 arrêts entre 2019 et 2023. C’est tout l’intérêt de cette
consécration, mais il existe une autre conséquence est que les juges nationaux peuvent
céder à la pression et poser des questions préjudicielles. Ainsi lorsqu’ils estiment que des
lois portent atteintes à leur indépendances peuvent user du mécanisme de renvoie
préjudicielle pour solliciter l’aide de la CJUE, ce qui a créé tout un corpus
jurisprudentielles, mais un arrêt important est celui du 21 décembre 2023 CJUE, c’est la
première fois que la Cour de justice déclare irrecevable la demande d’un renvoie
préjudicielle car elle estime que la juridiction polonaise qui l’a saisie n’était pas
indépendante et donc ce n’était pas un tribunal au sens de l’article 267 du TFUE, La cour
citant tous les motifs sur lesquelles elle s’est basée au sens du traité et empruntant à la
jurisprudence de la Cour EDH.
L’espoir est de nouveau permis depuis l’automne 2023, un nouveau ministre de la Justice,
anciens médiateurs en droit fondamentaux tient de nouvelles réformes. Mais il y’a un
piège, si des juges ont été nommés de manière illégitime dans l’ancien gouvernement on
ne peut pas juste les écarter, ainsi rétablir un Etat de droit est un processus qui prend
beaucoup de temps.

- Concernant la réponse financière ; on rappelle que la Pologne et la Hongrie sont parmi

les plus grands bénéficiaires des fonds européens, autrement dit l’économie de ces pays
reposent beaucoup sur le financement européen et cela amène au paradoxe suivant : que le
fonds européen serve à soutenir les gouvernements qui remettent en question les
valeurs européennes et l’autorité de l’Union et sa Cour de justice. La cour
constitutionnelle polonaise a émis un arrêt le 7 octobre 2021 où elle avance d’ailleurs que
la jurisprudence polonaise de la CJUE sur l’art 19 ne s’appliquera pas en Pologne. D’où
l’idée d’établir un instrument pour pouvoir suspendre l’octroi de fonds européens s’il
existe un problème au regard des valeurs européenne et notamment de l’Etat de droit qui
est le cœur de la construction européenne.
La Commission européenne propose en 2018 un règlement européen relatif à la protection
du budget de l’Union en cas de défaillances généralisées de l’Etat de droit dans un Etat
membre. Le débat est revenu après la Pandémie au moment de la négociation de
l’instrument pour la relance car plusieurs pays comme les Pays-Bas et les pays
scandinaves ainsi que l’Allemagne acceptent d’aider les autres financièrement mais qu’il
y’a des pays qui devraient arrêter de « faire n’importe quoi », ainsi nous avons abouti avec
des instruments tels que le règlement du 16 décembre 2020, relatif à un régime général
de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union. La validité de ce règlement
a été contesté par la Hongrie et la Pologne et la CJUE a rendu deux arrêts d’assemblée du
16 février 2022, où elle valide la légitimité de cet instrument juridique. Aujourd’hui la
conditionnalité en matière de respect des valeurs de l’Etat de droit est connue par ce
règlement du 16 décembre 2020. Cet instrument permet au Conseil sur proposition de la
Commission européenne après une procédure de dialogue avec l’Etat concerné de
suspendre l’octroi des fonds européens en cas de violation des principes de l’Etat de
droit, susceptible de porter atteinte à la bonne gestion du budget européen.
Ce n’est cependant pas le seul instrument utilisé en la matière à savoir le règlement du 12
février 2021 établissant la facilité pour la reprise et la résilience, ce règlement soumet
les versement des fonds de relance au respect du semestre européen, càd le cadre de
coordination des politiques économiques, sociales, budgétaires et sociales des pays
européens. Puis l’Europe adresse des recommandations spécifiques selon les pays pour
toucher les spécificités problématiques. Cela dit, ces recommandations porte parfois aussi
sur l’indépendance de la justice ou sur la lutte contre la corruption car les deux sont
présentés comme des facteurs qui ont une incidence d’un environnement favorable aux
investissements et la croissance. Le troisième instrument de pression financière est le
règlement du parlement européen du 24 juin 2021 portant disposition commune
relatives au fonds européen. Il établit des conditions de versement de fonds, certaines
conditions sont thématiques, mais aussi des conditions horizontales et notamment, celle
annoncée à l’article 9 énonçant que les EM et la Commission veillent au respect des droits
fondamentaux et la conformité avec la charte des droits fondamentaux de l’union lors de
la mise en œuvre des fonds européen et cette disposition offre à la Commission de large
possibilité d’intervention dans des situations problématiques au sein des Etats.
 Les moyens financiers de réalisation des
politiques de l’UE

C’est dans les deux arrêts de l’assemblée du 16 février 2022 règlement conditionnalité budgétaire que
la CJUE affirme pour la première fois que le budget de l’UE est l’un des principaux instruments
permettant de concrétiser dans les politiques et actions de l’Union le principe fondamental de
solidarité entre Etats membres. Autrement dit, il existe en droit de l’union un principe fédératif de
solidarité entre Etats, il trouve une réalisation essentielle dans le budget qui concrétise les politiques
et les actions de l’Union.

I- L’architecture des finances publiques de l’UE

L’architecture des finances publiques de l’Union se base sur une structure classique de recettes et
dépenses. La gouvernance de FP européennes s’appuie sur une discipline budgétaire formulée à
l’article 310 du TFUE, les dépenses sont ainsi financées dans la limite des recettes, à savoir des
ressources propres de l’union qui constituent un plafond intangibles. Dans le même article, on retrouve
le principe d’unité et d’équilibre, en vertu du premier toutes les dépenses et recettes de l’Union
doivent être inscrites dans le budget et en vertu du deuxième le budget doit être équilibré en recettes et
en dépenses.
1- L’enjeu des recettes : l’autonomie financière de
l’Union :

- Nous verrons que la question des recettes était à l’origine de deux crises majeures ayant
profondément marqué la construction européenne. La crise de la chaise vide (CDG) et la
crise du chèque britannique, initialement le budget européen était constitué uniquement
des versements des Etats, la communauté économique européenne était placée dans un
rapport de dépendance totale vis-à-vis des Etats.

Crise de la chaise vide :

- En 1965, la Commission Européenne présente une proposition sur le financement d’un

fonds agricole, qui va dans le sens du développement des ressources propres de la
communauté.
Ainsi le président CDG déclare que c’est inacceptable, que c’est un coup d’Etat européen,
car si le financement de l’UE ne transite plus par les Etats, ces derniers seraient privés
d’un levier de pression important pour faire valoir leurs intérêts.

- Concernant la crise de la chaise vide, les représentants français n’allaient pas au Conseil,
aucune décision politique ne pouvait être prise et aucun acte législatif ne pouvait être
adopté. En 1966, la crise se termine à travers le compromis de Luxembourg, accord
disposant que s’il y’a des enjeux vitaux pour les Etats, il faudra consensus et unanimité.
CDG avait bloqué toute introduction des ressources propres. Cela dit, après le départ
de CDG qu’est introduit en 1970, les premières ressources propres de la Communauté, il
s’agit ainsi des droits de douanes et des prélèvements agricoles. Toutefois, le financement
principal de la communauté continue de passer par la contribution des Etats. Il y’a une
nouvelle ressource propre indexée sur le RNB, mais les ressources étatiques
représentent 70% des ressources.

La crise du Chèque Britannique :

- C’est ce qui provoque la deuxième crise, lorsque le RU considérait qu’il contribuait

beaucoup trop par le budget européen dominé par la politique agricole commune, le RU
disait qu’il contribue sans qu’il ait réellement d’agriculture, c’est un contributeur net alors
 que son économie ne va pas bien. Ainsi en 1984, la première ministre Thatcher lance la
phrase « I want my money back », le Conseil européen accepte ainsi que chaque Etat
supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité et sa
croissance est susceptible de bénéficier d’une correction, c’est ce qu’on appelle le
chèque ou encore la correction britannique.

Évidemment, le coût du remboursement a été répartis entre les EM, certains sont parvenus
à renégocier leurs participations, d’ailleurs c’est la France qui finançait à titre
principalement le chèque britannique. Ainsi, la France à partir des années 2000
souhaitait la suppression de la correction britannique avec le soutien d’autres Etats,
mais cela n’a pas été possible du fait de la règle de l’exigence de l’unanimité qui domine
la question des recettes et des dépenses.

- L’article 311 al 3 du TFUE énonce que le Conseil adopte l’acte relatif aux ressources
propres de l’Union conformément à une procédure législative spéciale à l’unanimité et
après simple consultation du PE. En plus, la décision du Conseil doit être approuvée par
l’ensemble des EM, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Autrement
dit, il y’a un double contrôle étatique, un contrôle interne par les Etats autant que membres
du Conseil du fait de l’exigence d’unanimité et un contrôle externe des parlements
nationaux qui approuvent le budget. On voit alors la volonté de l’Etat de verrouiller la
capacité de l’Union de décider sur son budget. Tout changement sur le budget dépend du
consensus des Etats.

- Aujourd’hui le système des ressources propres est défini par la décision du Conseil du 14
décembre 2020, validés par tous les EM, (considérant 16) afin que la souveraineté
nationale soit pleinement respectée.

2- Les catégories des ressources propres actuelles :

Nous retrouvons d’abord les ressources propres traditionnelles introduite en 1970, à savoir les droits
de douanes qui sont perçus à l’occasion des importations des biens en provenance des pays tiers, cette
recette a été affectée par la politique commerciale commune de l’Union. Toutefois, vu que l’Union a
déjà et est en train de négocier des accords internationaux de libre échanges, ces accords prévoyant la
réduction voire la suppression des droits de douanes.
La deuxième ressource propre traditionnelle, sont les prélèvements agricoles, perçues à l’occasion de
l’importation de produits agricoles des pays tiers, et les cotisations sur le sucre et l’isoglucose.

La deuxième catégorie est la ressource TVA, il s’agit d’une contribution étatique calculée à partir de
l’assiette de la TVA. La ressource RNB, il s’agit d’un prélèvement assis sur le RNB de chaque Etat
membre. Même si on l’appelle ressource propre, il s’agit en réalité de transfert financier en
provenance des Etats. Ainsi, actuellement, les véritables financiers du budget de l’Union demeurent les
Etats.

Ça faisait des années qu’il y’avait un débat politique sur la nécessité d’un budget plus important de
l’UE et donc de l’introduction de nouvelles ressources propres, ce débat a pu avancer récemment,
plusieurs facteurs expliquent l’avancée, dont l’évolution du contexte européen et internationale,
l’émergence de nouveaux enjeux transnationaux, comme l’environnement et le numérique, l’autre
facteur est le Brexit, puis finalement la pandémie et la crise économique et sociale qui s’en est suivie.

La décision du 14 décembre 2020 relative au système de ressources propres qui créé de nouvelles
ressources propre. C’était une nécessité du fait d’un triple objectif énoncé par cette décision.

- Il faut tout d’abord contribuer à rembourser le plan de relance qui était un

emprunt.
- Dans la ligne de la politique environnemental et le pacte vert européen, il faut
alimenter un nouveau fond social pour le climat.
- La nécessité de diversifier les recettes pour autonomiser l’UE et la rendre moins
dépendante des EM.

Ces nouvelles ressources propres sont tout d’abord une ressource fondée d’une contribution
nationale calculée sur la base des déchets plastiques non recyclés introduite le 1er janvier 2021.
(C’est toujours une logique de fiscalité mise en service de l’environnement dans le cadre du pacte vert
européen). La taxe carbone aux frontières, introduite par le règlement du 10 mai 2023, établissant un
mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union. En effet, l’Union vise à réaliser l’objectif
de neutralité carbone pour 2050, pour cela, elle a réformé le système européen d’échanges des quotas
d’émission de CO2. Aujourd’hui on retrouve en Europe des niveaux élevés de tarification des
émissions carbones. Il y’a des pays tiers qui pratiquent des tarifications plus réduites, ainsi des
entreprises basées en Europe peuvent être tentées de délocaliser leur activité, ainsi on délocalise la
pollution au lieu de la supprimer et on ruine la compétitivité des entreprises européennes avec celles
qui produisent des biens similaires, c’est pour cela que l’on a adopté avec beaucoup de difficulté le
mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et la taxe carbone, il s’agit ainsi de taxer les émissions
de CO2 incorporés dans les marchandises provenant des pays tiers. Il s’agit de certains biens
spécifiques, exposés à un risque de fuite carbone, le fer, l’acier, l’aluminium et l’électricité.
Il fallait évidemment rester en accordance avec les règles de l’OMC tout en modulant la taxe carbone
au pays d’origine, il y’a en effet une logique d’incitation des pays tiers afin qu’ils décarbonent leur
production.

La dernière ressource propre est issue d’une directive du 14 décembre 2022 visant à assurer un
niveau minimum d’imposition mondial pour les groupes d’entreprises multinationales et les
groupes nationaux de grandes envergures. Cet instrument a une longue histoire, à l’origine il
y’avait une initiative française pour rétablir une redevance numérique, dite aussi la taxe européenne
GAFAM, visant pour l’essentiel les géants du numérique européen. La France a convaincu la
commission d’adopter une directive avec le soutien de l’Espagne et l’Italie, mais l’unanimité était
nécessaire pour cette décision (Art 115 TFUE), cela dit, l’Irlande et le Luxembourg ont fait un choix
de politique économique reposant sur une fiscalité très avantageuse pour attirer notamment les géants
du numérique. L’Allemagne n’a pas voté pour cette décision non plus pour défendre ces importations
aux USA, les pays nordiques proposaient cependant de trouver une solution au niveau internationale
plutôt qu’européen. Une telle solution a ainsi été trouvée au niveau internationale, un accord sur une
taxation minimale pour l’ensemble des multinationale dans le cadre de l’OCDU, et la directive du
14 décembre 2022 met en place cet accord international au niveau européen.

Toutefois, la discussion continue, le 12 septembre 2023, la Commission Européenne a proposé la

directive dite BEFIT-business in Europe, Framework for Income Taxation cadre pour
l’imposition des revenus des entreprises en Europe, si cette directive passe, l’UE aura une nouvelle
ressource propre fondée sur l’impôt sur les sociétés.

Il y’a d’autres idées, dont une idée française pour une taxe sur les transactions financière évoqués dans
les conseil européen en juillet 2020, par le passé le RU était farouchement opposé à cette taxe pour
protéger la finance londonienne, elle aurait taxé les opérations dans les marchés financiers. Le PE a
aussi récemment émis plusieurs nouvelles propositions, dont une taxe sur les cryptomonnaies,
 3- Les dépenses : Le Cadre Financier Pluriannuel

Les dépenses sont désormais ventilées selon leurs finalités, en fonction des objectifs politiques fixées
dans le cadre financier pluriannuel de l’Union, en effet, le Budget Annuel de l’Union s’inscrit dans un
cadre financier pluriannuel inscris à l’article 312 du TFUE. Cet article vient codifier la pratique de la
négociation des perspectives financières pluriannuels. Ce cadre pluriannuel est établi pour une période
d’au moins 5 années, avec possibilité de révisions à mi-parcours, vu que l’instrument doit être
développé de manière souple.

Le précédent cadre financier pluriannuel couvrait la période 2014-2020 et l’actuel fixé par le
règlement du Conseil du 17 décembre 2020 couvre la période 2021 à 2027. Ce cadre fixe les montants
maximaux que l’Union peut dépenser chaque année pour chaque politique et secteur particulier. C’est
un instrument reflétant les priorités et les grands objectifs de l’Union.

La base juridique essentiel en la matière Art 312 TFUE : C’est le conseil qui adopte le cadre
financier pluriannuel conformément à une procédure législative spéciale, le Conseil statuant à
l’unanimité et cette fois une approbation du PE est indispensable. On retrouve une clause passerelle,
le Conseil européen peut adopter une décision autorisant le conseil à statuer à la majorité qualifiée lors
de l’adoption du règlement visé au premier alinéa. Mais ce n’est pas encore arrivé, le cadre pluriannuel
est un moment de discussion et d’oppositions pour trouver une posture de compromis. Le PE a
d’ailleurs un droit de véto, et par conséquent un levier de pression sur le Conseil et les Etats. Le PE a
bien utilisé ce levier, par le passé on a voulu diminuer le financement d’Erasmus ce à quoi le PE s’est
opposé. Ce cadre financier pluriannuel est traduit dans le budget annuel sur la base de l’article 314 du
TFUE, mais les grands choix ont lieu une fois tous les cinq ou sept ans au moment du cadre financier
pluriannuel CFT.
 II- L’instrument pour la relance : Next
Generation EU :

Au moment de l’adoption de NGEU, il eut beaucoup de journalistes et universitaires qui parlait d’un
« moment hamiltonien de l’Europe ». Vu qu’après la guerre de l’indépendance aux US, les congrès et
les treize Etats ont accumulé des dettes colossales, ainsi Alexander Hamilton proposait un plan de
sauvetage pour faire face à cette dette. Il s’agissait d’une restructuration de dettes et d’une
mutualisation, ceci a renforcé la fédéralisation des US, le plan de sauvetage a entraîné l’établissement
d’une nouvelle compétence fiscale du gouvernement central mais aussi la création d’un marché
américain des capitaux.

Les journalistes se demandaient si l’on faisait quelque chose de similaire en Europe, mais aussi un
parallèle avec l’action du président Roosevelt de sortir les Américains de la grande dépression et la
réforme The New Deal, promettant une relance économique, au centre du New Deal se trouvait
l’augmentation de l’emprunt public des US.

1- L’histoire de l’adoption du NGEU :

- L’histoire commence en 2020, année de grandes crises pour l’Europe, le 31 janvier on a le

retrait du RU et très peu de temps plus tard survient la crise sanitaire, économique et sociale
du Covid. Au début de la pandémie, réapparaît le clivage entre les pays du Nord
présumés vertueux sur le plan financier et les pays du sud réputés dispendieux. Il y’a
un discours dominant dans les pays du Nord, qui estiment que si l’Italie ou d’autres pays du
Sud subissent très fortement les conséquences de la Pandémie, c’est qu’ils étaient mal
préparés, et une mauvaise situation chronique de leurs finances publiques.

- Plusieurs pays adressent une lettre à Charles Michel président du Conseil Européen que la
crise est un choc symétrique, le facteur externe ayant touché la plupart des Etats et qu’il
faudrait réfléchir sur un instrument de dette commune, l’Allemagne n’est pas dans ces 9
Etats adressant la lettre. Le 18 mai 2020, une initiative franco-allemande apparaît pour la
relance européenne contre la crise du coronavirus, par laquelle Merkel chancelière
Allemande lève le tabous d’une dette commune. Cette impulsion politique appuyée par le
parlement européen, la commission européenne qui se voulait une commission politique
 formule sa vision de communication du 27 mai 2020 avec des intitulés du genre « l’heure de
l’Europe, pour vous… ».
- La deuxième communication, le budget de l’union moteur de la relance en Europe, l’idée
générale c’est que nous sommes arrivés à la fin du cadre financier pluriannuel 2014-2020 et
que sera négocié le nouveau cadre financier pluriannuel qui sera placé au service de la
relance économique en Europe. Mais on rétablit parallèlement un instrument pour la relance
fondé sur l’article 122 du TFUE, la Commission ira emprunter dans les marchés financiers
par l’émission d’obligations, l’UE ayant une très bonne réputation du fait de ces principes
d’équilibre budgétaire et pourra emprunter dans de bonnes conditions puis va distribuer une
enveloppe de de 750 milliards d’euros sous formes de prêts mais aussi de subventions aux
Etats. Le remboursement se fera par la suite par l’introduction de nouvelles ressources
propres. C’est présenté comme un investissement plutôt qu’une dette.

C’est dans les liens établis entre l’instrument pour la relance, le cadre financier pluriannuel et le
système des ressources propres que réside l’ambition de la solution mais aussi sa difficulté sur le plan
politique.

L’instrument pour la relance fondé sur l’article 122 du TFUE, c’est le Conseil qui l’adopte à la
majorité qualifiée sans possibilité de véto, mais ce n’est pas facile car cet instrument reste dépendant
dans son fonctionnement des deux dispositifs budgétaires de l’Union dont l’adoption est soumise à
l’unanimité des Etats, à savoir du cadre financier pluriannuel et la décision relative aux ressources
propres. La base juridique pour le CFT c’est l’art 312 al 2 exigeant l’unanimité et celui sur les
ressources propres à l’art 311 exigeant aussi l’unanimité. A l’époque le RU s’est en aller ce qui en soit
est une bonne nouvelle, et la résistance allemande traditionnelle n’existe plus vu que le gouvernement
allemand a appris de la crise de la dette souveraine de la Grèce et qu’il fallait ainsi agir rapidement. Il
restait alors l’obstacle émis par les pays, que les médias français appelaient les Frugo, pays bas,
Autriche, Danemark, suède et de temps en temps la Finlande qui ont tout de suite manifester leur
hostilité à un instrument d’aide financière pour donner suite à la crise financière de covid. Ainsi le
Conseil Européen de juillet 2020 crucial ayant duré 4 jours et 4 nuits, la plus longue réunion de cette
institution. Les pays FRUGO arrivé opposer, ils ont finalement changé d’avis en obtenant des
contreparties considérable.

Ils ont obtenu la baisse du montant des subventions et l’augmentation du montant des prêts octroyés
aux Etats, ils ont aussi réclamé l’introduction d’une conditionnalité à l’usage du fonds, et finalement
ils ont maintenu un rabais sur leur contributions net au budget européen, avant on avait le rabais
britannique et aujourd’hui ce sont les pays frugo qui posent ça.
Le Parlement européen est enragé qu’il n’est pas consulté sur le sujet, il rappelle qu’en vertu de
l’article 312 du TFUE, le PE doit approuver le cadre financier pluriannuel et peut ainsi émettre son
véto. Le PE affirme qu’il ne cautionnerait pas un fait accompli, en effet, 4 groupes politiques
européens, les conservateurs, socio-démocrates, centristes et écologistes affirmaient que le Conseil a
conclu un accord sans aborder la conditionnalité relative à l’Etat de droit, ne souhaitant pas que le
NGEU finance l’action de gouvernements autoritaires en Pologne et en Hongrie. Le PE rappelle que la
Commission avait présenté en 2018 une proposition de règlement relative à la conditionnalité
budgétaire qu’on avait totalement oublié.

Le motif principal d’insatisfaction exprimée par le PE est justement la mise à l’écart d’une
conditionnalité relative à l’Etat de droit. Le PE rajoute que pour qu’il donne son approbation il sera
nécessaire d’adopter un instrument de conditionnalité dans ce sens. La plupart des chefs d’Etats sont
d’accord avec le PE, mais en ce moment, en début novembre 2020 un retournement de situation a lieu,
la Pologne et la Hongrie qui disent qu’ils ne souhaitent pas l’adoption d’un mécanisme sur la
conditionnalité relative à l’Etat de droit, à l’issue de quoi ils adopteront un veto sur le NGEU et la
décision sur les ressources propres qui nécessitent unanimité.

Ainsi le Conseil Européen, du 10 et 11 décembre 2020 qui a su résoudre le problème dans les limites
de la légalité européenne. Le deal est que la Hongrie et la Pologne accepteront l’adoption d’un
instrument imposant une conditionnalité de l’ED, ils n’imposeront pas de véto, toutefois, la
Commission Européenne ne déclenchera pas tout de suite le nouvel instrument relatif à la
conditionnalité elle attendra. La Hongrie et la Pologne pourront recourir au juge européen pour qu’il
décide sur la question, c’était un compromis douteux sur le plan juridique pour surmonter ce blocage.

L’accord politique finalement trouvé en décembre 2020 conduit à l’adoption de plusieurs instruments
juridiques, une architecture juridique complexe avec différente base de procédure d’adoption, on parle
de high level legal engineering.

On retrouve d’abord la décision du 14 décembre 2020 du Conseil relative au système des ressources
propres de l’Union, basé sur l’art 311 du TFUE, conférant à la Commission européenne le pouvoir
d’emprunter sur les marchés financiers au nom de l’UE.

Ensuite, le règlement du Conseil du 17 décembre 2020 fixant le cadre financier pluriannuel de 2021
à 2027, ayant pour base l’art 312 du TFUE (unanimité du Conseil et approbation du PE) prévoyant un
nouveau budget européen de 1400 milliards euros à vérifier.
Le Règlement du 14 décembre 2020 établissant un instrument de l’Union européenne pour la
relance en vue de soutenir la reprise du budget de l'Union, ayant pour base l’article 122 du TFUE
(clause de solidarité dans l’Union économique et monétaire permettant l’octroie d’une assistance
financière de 750 milliards d’euros sous forme de prêts ou de subventions aux Etats pour faire face à la
crise et relancer l’économie avec un remboursement prévu entre 2028 et 2058.)

Le règlement du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de

conditionnalité pour la protection du budget de l’Union, ayant pour base juridique 322.1 TFUE. On
retrouve toute la conditionnalité relative à l’Etat de droit, ainsi s’il y a violation d’une composante de
l’Etat de droit tel qu’il est défini dans le règlement il y’aura possibilité de suspension de fonds
provenant du cadre financier pluriannuel et du plan de relance. Ce règlement a été adopté comme
modalité d’exécution du budget. (322.1)

Le règlement du PE et du Conseil du 12 février 2021 instituant la facilité pour la relance et la

résilience, basé sur l’article 175 al 3 du TFUE, relevant de la politique de cohésion sociale et
territoriale.

2- La nature du NGEU :

L’art 122 TFUE :

Il s’agit d’un instrument temporaire et exceptionnel mais qui peut avoir des effets structurels.
Pour mieux comprendre sa nature, il faut regarder sa base juridique ; l’article 122 du TFUE ; à savoir
la clause de solidarité dans l’Union économique et monétaire.

Le premier paragraphe accorde à l’union un pouvoir d’urgence conjoncturel et le deuxième une

assistance financière. Cette disposition avait fait l’objet de peu d’utilisations auparavant, la crise du
Covid change la donne et on se tourne tout d’abord vers cette disposition pour un instrument
ultérieurement mentionné à savoir le règlement SURE, l’instrument européen de soutien
temporaire à l’atténuation des risques de chômage.
L’adoption du règlement SURE a fonctionné comme un ballon d’essai, car justement, en regardant
l’article 122 dans son interprétation de la CJUE, celui-ci ne peut pas fonder un mécanisme ordinaire et
permanent d’assistance financière, on peut toutefois adopter un mécanisme temporaire jusqu’à la
disparition des circonstances particulières qui l’ont justifié.

C’est précisément ce potentiel de l’art 122 de fonder des mécanismes temporaires qui a plu à plusieurs
EM afin qu’ils consentent à la mise en place de NGEU. Le règlement du 14décembre établissant un
instrument de l’UE pour la relance a ainsi pour base cet article.

Ainsi c’est un instrument exceptionnel, de secours ponctuels et temporaires en période

exceptionnel, il ne s’agit pas d’un instrument de péréquation fédérale.

Concernant l’article 11 du règlement instituant la facilité de relance détermine l’aide financière que
touchera chaque Etat. La contribution financière maximale est calculée pour chaque EM sur le PIB
nominal par habitant de l’EM en 2019, le taux de chômage moyen sur la période 2015-2019 de l’Etat
membre.
Ainsi on comprend que cet instrument s’articule selon les situations économiques du pays, les critères
aboutissent au fait que les sommes les plus élevés aux Etats les plus faibles économiquement et
structurellement et cela avant le covid. C’est là qu’on voit la solidarité des Etats riches vers les Etats
les plus pauvres. On assiste à une redistribution que l’Union n’est pas supposée faire mais ça
ressemble à un programme européen de redistribution. Sachant que par rapport à la
conditionnalité, l’Union a fixé des priorités, ainsi c’est un instrument de financement des réformes
structurels des investissements avec certaines priorités fixées (transition écologique et numérique) qui
véhicule cette forte logique de solidarité et de redistribution.

Les effets structurels de NGEU :

Possiblement deux effets structurels de NGEU :

1- La crise du covid a contribué à la prise en compte de la nécessité d’un budget européen fort
pour que l’Union puisse faire face au choc économique, le considérant 14 de la décision
relative aux ressources propres souligne l’importance à veiller à ce que l’UE dispose d’une
capacité financière suffisante en cas de choc économique. Le considérant 2 du règlement du
cadre financier 2021_2027 favorise un cadre pour l’autonomie stratégique de l’Union et un
cadre permettant de résister aux chocs avenirs. On admet qu’il est important pour l’UE de
disposer d’un budget fort pour faire face aux crises. S’ajoute à ça le fait qu’il faut rembourser
la dette commune, entre 2028 et 2058, pour cela, nous avons introduit une série de nouvelles
ressources propres. Ainsi la création de ce budget propre est le premier effet structurel.
 2- Le changement de paradigme et de cadre budgétaire, on doit toujours trouver un équilibre
entre solidarité financière et responsabilité budgétaire. Jusqu’à la crise du covid, on avait
insisté sur le volet de responsabilité des Etats et la discipline budgétaire ce qui a conduit à
beaucoup d’austérité. Avec NGEU nous insistons davantage sur la solidarité, on reconnaît que
parfois une intervention de l’Etat dans l’économie est nécessaire. Mais aussi qu’il y’a des
dépenses publiques vertueuses, on ne réduit plus la dépense publique à un objet de discipline
budgétaire mais on en fait un instrument de l’action macro-économique de l’UE et des Etats.
On observe que les traités constitutifs européens sont assez souples pour accueillir les deux
modèles.

3- La conditionnalité du bénéfice du NGEU

L’article 122 par 2 fait référence à des conditions, le Conseil peut accorder sous certaines conditions
une assistance financière de l’Union aux EM. L’article laisse toutefois une marge de manœuvre
considérable au Conseil s’agissant de la définition de cette conditionnalité. Cette conditionnalité
fortement réclamée et obtenue par les pays FRUGO. Ainsi on retrouve deux types de
conditionnalité.

Une conditionnalité relative à l’affectation de fonds.

Une aide financière a été octroyée à plusieurs pays durant la crise de dette souveraine à l’Espagne, la
Grèce, etc… c’était aussi lié à une conditionnalité qui énonçait une logique de conditionnalité.
Aujourd’hui on retrouve une conditionnalité différente concernant l’usage de fonds, selon l’instrument
de relance, les fonds européens doivent être utilisés exclusivement afin de financer certains types
de dépenses. On retrouve deux grandes priorités, la transition écologique (dans la lignée du
pacte vert européen) mais aussi la transformation numérique de la société, et une dimension de
justice sociale et résilience de société permettant aux Etats de prendre des mesures de nature sociale,
notamment en matière d’emploi des jeunes.
Ainsi les Etats se sont retrouvés obligés d’élaborer des plans nationaux pour la reprise et la relance qui
ont été évalués par la commission européenne puis approuvés par le Conseil à la majorité qualifiée.
Autrement-dit, les Etats devaient expliquer dans leurs plans nationaux comment ils comptaient utiliser
les fonds européens dans le cadre de trois priorités fixées au niveau européen.

Les plans nationaux devaient également expliquer de quelles manières ils mettaient en œuvres les
recommandations spécifiques par pays établis dans le cadre du semestre européen. Le semestre
européen est le cadre européen de coordination des politiques économiques, budgétaires et sociales des
Etats. Chaque année les Etats établissent des rapports décrivant leurs politiques, les progrès faits, les
réformes à mettre en œuvre, etc… La Commission évalue dans le cadre du semestre européen ce
rapport, par conséquent, chaque pays fait l’objet de recommandations spécifiques. (On est dans le
cadre de Soft Law).

Une conditionnalité relative à l’Etat de droit

La Commission Européenne avait proposé une telle conditionnalité en 2018, le PE était favorable, le
Conseil n’avait pas montré beaucoup d’enthousiasme au début, mais lors du débat sur l’adoption de
NGEU les FRUGO ont insisté sur l’adoption d’un tel instrument, la Pologne et la Hongrie y étaient
opposée, finalement le règlement a vu le jour le 16 décembre 2020 règlement relatif à un régime
général de conditionnalité pour la protection du budget de l’Union.

Le mécanisme est déclenché par la Commission Européenne lorsqu’elle considère qu’il y’a des
violations des principes de l’Etat de droit qui portent atteinte ou présente un risque sérieux de porter
atteinte à la bonne gestion financière de l’Union ou la protection des intérêts financiers de l’Union de
façon directe. Il faut ainsi montrer une causalité avec ces éléments et ne pas seulement prouver une
violation de l’Etat de droit.

L’EM a évidemment le droit de répondre, ensuite la Commission présente une proposition de décision
au Conseil et ce dernier a un délai pour adopter une décision finale à la majorité qualifiée.

Une définition de ce qui peut constituer une violation de l’Etat de droit est adopté à l’art 2 et 3 qui
donnent une liste non exhaustive d’exemples. De ce point de vue nous sommes en présence d’une
première concrétisation par le législateur européen de cette notion indéterminée. L’ED est une notion
précisée dans l’édifice présidentielle de la CJUE.

Les gouvernements polonais et hongrois ont introduit un recours en annulation contre le règlement de
conditionnalité budgétaire devant la CJUE, On a deux arrêts d’assemblée du 16 février 2022 Hongrie
c/ PE et Conseil de l’UE, Pologne c/ PE et Conseil de l’UE. On retrouve 3 grands arguments :
1- L’article 322 par 1(a) TFUE constitue une base juridique erronée, (la base juridique étant un
élément de validité de l’acte). Le règlement étant adopté autant que modalité de l’exécution du
budget de l’Union, l’art 322 se réfère aux modalités relatives à l’établissement et l’exécution
du budget. Ainsi les deux gouvernements avançaient que ce règlement n’est pas du tout
une modalité d’exécution du budget. Ainsi cet article ne justifie aucunement l’adoption
d’un acte de garantie de l’ED. La Cour écarte l’argument se fondant sur une lecture large de
la notion de modalité d’exécution du budget en insistant sur l’art 4 par 1 du règlement, qui
souligne le lien de causalité entre la violation de l’ED et le budget ou les intérêts financiers de
l’Union. Autrement dit, la Cour nous dit que ce n’est pas un instrument de protection de l’Etat
de droit via le budget mais plutôt l’inverse. On retrouve ici toute l’ambivalence de cet
instrument.

2- Il s’agissait en l’occurrence d’un contournement de la procédure de l’art 7 du TUE qui

était explicitement prévu par les auteurs du traité pour régler des problèmes de violation
de l’ED. Les deux gouvernements avançaient que les traités avaient déjà prévues des
mécanismes de protection de l’ED, ainsi l’adoption de ce règlement est un contournement de
ce que prévoyait le traité (un dialogue politique menant à une sanction) et l’adoption directe
d’une sanction. La CJUE écarte l’argument en avançant que les deux dispositions poursuivent
des objectifs différents et ils ont des objets différentes. La Cour répète que le règlement a pour
objet la protection du budget des fonds européens (logique financière) alors que l’art 7 du
TUE a une logique de garantie des valeurs de l’UE. La Cour ajoute que la procédure de l’art 7
ne constitue pas exclusive de garantie de l’ED, d’autres dispositions jouent ce rôle, par
exemple l’art 19 du TUE, la Cour cite sa propre jurisprudence sur l’affaire des juges portugais.

3- Les deux gouvernements avançaient un problème au niveau de la sécurité juridique vu

qu’il existe des conceptions différentes de l’ED, les ordres juridiques nationaux ne partageant
pas la même. Ainsi les Etats ne peuvent pas toujours prévoir les conditions que leur impose
cette notion floue, il serait ainsi injuste de sanctionner un Etat qui ne sait pas quoi faire. La
CJUE répond en disant que l’ED fait partie des traditions constitutionnelles communes et qu’il
est suffisamment défini dans la jurisprudence et le législateur dans le règlement.
 4- Première Utilisation du Règlement Conditionnalité
Budgétaire :

La Commission a déclenché le mécanisme en avril 2022 suite aux décisions de la Cour, il eut aussi
des élections législatives en Hongrie, ainsi à la fin du mois elle a déclenché ce règlement de
conditionnalité budgétaire en envoyant une lettre au gouvernement hongrois en soulignant plusieurs
problèmes dont l’absence totale des cadres de lutte contre la corruption, des déficiences
systémiques dans les processus de marché publique (bizarrement il y’a toujours un seul candidat) et
finalement une faiblesse de l’appareil judiciaire qui n’arrive pas à faire face à ces problèmes.

La Commission dans le respect des conditions du règlement, considère que ce sont des violations de
l’ED et qui atteignent les intérêts économiques de l’Union de manière directe. Le gouvernement
Hongrois rend ainsi des rapports sur l’amélioration de tous ces points. En septembre 2022, la
Commission estime que la réponse du gouvernement Hongrois n’est pas satisfaisante et demande au
Conseil d’adopter en vertu du règlement conditionnalité budgétaire une décision de suspension des
fonds européens de 7,5 milliards d’euros. (La Hongrie est le bénéficiaire des fonds européens par
habitants)

Finalement le Conseil adopte une décision le 15 décembre 2022 relative à des mesures de protection
du budget de l’Union contre les violations des principes de l’ED en Hongrie (gel de 6.3 milliards
d’euros)

Alors que dans la procédure de l’art 7 du TUE, il y’a jamais eu de réelle décision, vu qu’il n’y avait
pas réellement de délais, on retrouve la première décision du Conseil consistant l’existence d’une
violation de l’Etat de droit, en l’occurrence, la Hongrie.
 5- Les deux autres instruments imposant une
conditionnalité :

D’autres leviers de pressions, dont l’un que fournit le règlement qui institue la facilité de relance et de
résilience en lien avec le semestre européen. On a une application assez créative de ces instruments
pour la concrétisation de l’ED.

Les recommandations spécifiques qui ont été faites à la Pologne et la Hongrie par le passé, évoquaient
la question de l’indépendance de la justice, ces recommandations étant normalement de la Soft Law.
Lorsque les gouvernements ont présenté leurs plans nationaux en cours de 2021, la Commission
avance que ces plans nationaux ne respectent pas les recommandations faites dans le cadre du
semestre européen et par conséquent ils ne peuvent toucher l’argent de NGEU. La Commission a ainsi
su utiliser la facilité de relance et de reprise qui sont des processus qui n’avaient pas pour conséquence
claire d’imposer le respect de l’Etat de droit. C’était un levier de pression financière important, c’est là
où les deux gouvernements, notamment le Hongrois ont commencé à présenter des mesures concrètes.

En 2022, la Commission fait un pas vers ces Etats, notamment le gouvernement Polonais, car elle a un
rôle clé dans la guerre en Ukraine, la Commission en juin 2022 propose au Conseil de valider les plans
polonais sous réserve des jalons et des cibles (le gouvernement polonais doit faire une série de
réformes sur son appareil judiciaire, notamment le régime disciplinaire des juges) et s’ils sont
satisfaits, le fonds sera libéré.

En décembre 2022, la Commission demande aussi au Conseil d’approuver le plan Hongrois pour la
relance avec la même réserve à savoir le respect des jalons et des cibles, càd qu’il faut montrer que le
gouvernement Hongrois doit avoir prouver avoir fait le nécessaire contre la corruption et les mesures
nécessaires en matière des marchés publics et la justice.

Les institutions ont utilisé une autre voie, à savoir celle de la facilité du semestre européen pour régler
la situation dans ces pays.

Le dernier instrument de pression financière est le règlement du 24 juin 2021, portant dispositions
communes relatives à 8 fonds européens. Il y’a un article 9 dans ce règlement appelé principes
horizontaux qui énonce « Les E.M et la Commission veillent au respect des droits fondamentaux et la
conformité avec la charte des DF lors de la mise en œuvre des fonds. »
Ça permet à la Commission d’alerter vis-à-vis de plusieurs droits fondamentaux et il sera
problématique d’octroyer le financement européen demandé. Ça donne une possibilité d’intervention à
la Commission considérable, vu que parmi ces droits on retrouve la protection juridictionnel effective
dans l’art 47 de la charte, ce qui exige naturellement une justice indépendante.
La Commission a ainsi utilisé cet instrument pour garder des instruments destinés à la Hongrie, on
retrouve 4 fondements, l’indépendance de la justice, la liberté académique, le droit d’asile et les droits
de la communauté LGBT. Elle dit qu’il faut que la Hongrie apporte des réponses pour ces difficultés,
pour l’instant elle retient les fonds européens correspondants.

Le dernier épisode de cette histoire a lieu en décembre 2023, il y’a un Conseil européen qui va aborder
des questions essentielles au sujet de l’Ukraine, ouverture des négociations en vue de l’adhésion et
octroie d’une aide financière pour l’année 2024. Bizarrement, le 13 décembre 2023, la veille du
conseil, la Commission annonce avec beaucoup de joie qu’après un certain nombre d’échanges avec le
gouvernement Hongrois, ce dernier rempli en partie la condition horizontale de l’art 9 relative à la
charte, la Commission débloque une partie des fonds de cohésion qu’elle avait suspendu représentant
un total de 10 milliards d’euros. (On y voit un effort de ne pas laisser la Hongrie s’opposer à
l’adhésion de l’Ukraine)

L’Europe verte :
L’environnement est l’objet d’un consensus au niveau européen. On a eu en 2019 le pacte vert
européen, mails il eut progressivement une politisation du climat et de protection de l’environnement.
La critique a d’abord été faite par l’extrême droite qui dit que cette politique venus des élites de la
société méconnaît les difficultés auxquels feront face les agriculteurs du fait de la transition
écologique. En mai 2023, Macron a appelé à une pause réglementaire européenne, s’agissant des
normes environnementales. En effet alors que c’était un sujet mainstream de protéger
l’environnement, on observe soudainement des clivages dans les sociétés européennes.

D’ailleurs une partie des revendications des agriculteurs dans plusieurs pays européens se rapportent
aux contraintes de la réglementations environnementale. On peut aussi noter la décision prise par la
Commission Eur en janvier dernier de retirer la proposition de règlement sur l’usage durable de
pesticide (réduisant de moitié l’usage de pesticide en Europe), le texte a aussi été mal accueilli au
PE ou au CE.
Ainsi entre 2019 et 2024 il eut de grands changements sur les tendances autour de l’environnement.
 I. La montée en puissance de la
protection de l’environnement en
droit de l’UE :

L’environnement était presque totalement absent du traité de Rome de 1957 établissant la

Communauté économique européenne, il n’y a aucune compétence en matière de l’env reconnu à la
communauté, aucun objectif faisant référence de l’environnement. La seule trace que nous en trouvons
se trouve dans une disposition sur les traités relatifs à la libre circulation des marchandises et plus
précisément les dérogations susceptibles d’introduites, il s’agit aujourd’hui de l’article 36 du TFUE
qui fait référence à la protection de la santé et la vie des personnes et des animaux ou des végétaux.

Ce qui est en quelques sortes naturels car à la fin des années 50 les opinions publiques ne se
préoccupent pas tellement de l’environnement, ce n’est qu’à la fin des années 60 que les OP en Europe
commencent à se sensibiliser aux enjeux environnementaux, vu que nous avons à ce moment les
premiers grands accidents industriels (raffineries pétrolières en France, usine chimique au UK, le
naufrage d’un pétrolier qui provoque une grande pollution des côtes britanniques et françaises.)

Au fin des années 60 et 70 apparaissent les premiers parties écologiques en Europe mais également les
premiers ONG en la matière. Ainsi, progressivement ces questions sont placées dans les agendas
politiques et émergent dès lors des politiques nationales en matière d’environnement. Ce mouvement
se reflètent sur la scène internationale européenne en 1972, la première conférences des NU sur
l’environnement a lieu à Stockholm et suivi d’un sommet européen à Paris à la même année, ils
déclarent ainsi leur volonté de développer la question au niveau européen. Entre 1972 et 1986
(première modification du traité de Rome par l’acte unique européen) il eut quand-même plusieurs
actes et réglementations sur l’environnement.

Ainsi, pour fonder la compétence environnemental non affirmée à l’époque on a rattaché la politique
de l’environnement à l’objectif central du traité de Rome qui est la création d’un marché commun, vu
que si tout le monde ne respecte pas les même standards environnementaux, il pourrait y’avoir
des distorsions en matière de concurrence.
D’ailleurs il existe au traité l’article 352 du TFUE, une clause de flexibilité, permettant au Conseil
d’adopter à l’unanimité des actes pour lesquels il n’existe pas d’autres bases juridiques spécifiques
dans le traité. Ainsi si la volonté politique existe on peut user cette clause pour créer des mécanismes
non prévus par les traités.

Quelques bases juridiques européennes en matière environnementale :

- A la veille de l’acte unique européen, la CJUE a pu affirmer dans un arrêt du 13 décembre

1985 Commission contre Conseil, que la protection de l’environnement est l’un des objectifs
essentiels de l’action de la Communauté. L’acte Unique européen introduit un titre sur
l’environnement et chaque acte depuis a renforcé l’engagement de l’Union en faveur de la
protection de l’environnement. On retrouve l’article 3.3 TUE (objectifs de l’union : niveau
elevé de la protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement constituant l’une des
trois composantes du modèle européen du développement durable. Désormais la CJUE la
qualifie d’objectif transversal et fondamental de l’action de l’Union.

- L’article 4 du TFUE, fait de la protection de l’environnement un domaine de la compétence

partagé entre l’Union et les Etats. Ça soulève des questions relatives au respect de la
subsidiarité, mais comme la plupart des enjeux environnementaux ne connaissent pas
réellement des frontières, il reste assez facile pour la Commission de prouver la valeur ajoutée
de l’action environnemental dans la politique de l’Union.

- L’UE est aujourd’hui parties à une quarantaines de conventions internationales relatives à la

protection de la nature et la biodiversité, la lutte contre la pollution de l’air et de l’eau et il
s’agit dans tous ces cas d’accords mixtes càd des accords négociés et ratifiés par l’Union et les
E.M.

- Les modalités particulières en matière d’exercice partagée de l’environnement sont précisées

au titre 20 du TFUE, articles 191-193 TFUE (lire ses dispositions pour mieux comprendre),
l’article 191 fonde les grands objectifs et les principes fondateurs en matière de politique
environnementales, 192 fonde une double base juridique pour l’adoption d’actes
contraignants, le par 1 prévoit la procédure législative ordinaire. Le deuxième par de l’article,
fourni une deuxième base juridique en prévoyant une procédure législative spéciale, ici c’est
la Commission Européenne qui propose le texte et le Conseil seul l’adopte à l’unanimité avec
une simple consultation du parlement européen. Cette voie peut être utilisé pour des
procédures fiscales ou des mesures d’aménagement du territoires et affectations des sols.
 L’article 193 prévoit la possibilité pour les E.M d’établir ou de maintenir des standards plus
élevés en matière d’environnement.

- Ce titre sur l’environnement est complété par l’article 194 du traité portant sur l’énergie,
cette compétence devant préserver et améliorer l’environnement et promouvoir le
développement des énergies nouvelles et renouvelables. Au-delà de ces politiques la
protection de l’environnement apparaît à l’article 114.3 du TFUE, sur l’harmonisation du
marché intérieur, et en cette matière on prend comme base un niveau de protection de
l’environnement élevé.

L’environnement figure d’ailleurs parmi les clauses de l’intégration dans l’article 11 du TFUE.
Prévoyant l’intégration de l’env dans toutes les politiques européennes.

- Ainsi lorsque la Commission européenne propose un texte qu’elle que soit le champs d’action,
elle doit prévoir une étude d’impact qui se pencherait aussi sur les effets environnementaux (à
côté des effets sociaux et sur les droits fondamentaux). Ainsi cette clause d’intégration a été
utilisé dans un arrêt Autriche c/ Commission du 22 septembre 2020 (Hinkley Point),
confirmant la portée transversale de la protection de l’environnement. Une aide d’Etat en
faveur de la politique européenne dans l’examen révèlerait la violation des dispositions
environnementales ne saurait être déclarés compatible avec le marché intérieur. (Faits : l’arrêt
porte sur le recours de l'Autriche contre l'approbation par la Commission européenne des aides
d'État accordées par le Royaume-Uni à la centrale nucléaire de Hinkley Point. La CJUE a
confirmé la décision de la Commission, statuant que ces aides d'État étaient conformes au
droit de l'Union européenne, en vertu de l'article 107, paragraphe 3, sous c) du Traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et des articles 107 et 108 du TFUE. Cela
signifie que, selon la CJUE, les aides d'État accordées à la centrale nucléaire de Hinkley Point
respectent les règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État, le nucléaire n’étant pas
nécessairement contraire à l’environnement, refuser une aide d’Etat en matière
environnemental serait incompatible avec l’article 194 TFUE, selon lequel un EM est
compétent de choisir ses sources énergétiques et la structure générale de son
approvisionnement énergétique sans exclure que les choix étatiques puissent porter sur
l’énergie nucléaire.)

- Il y’a aussi une référence dans la charte des droits fondamentaux qui acquis une valeur de
droit primaire de l’Union depuis le traité de Lisbonne, ainsi c’est dans l’article 37 qu’on
reconnaît la nécessité de protection de l’environnement « un niveau élevé de protection de
 l’env et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans la politique de l’union et être
appliqué conformément à la politique de développement durable », la façon dont est formulé
cet article a déçu les ONG et autres défenseurs de l’env. Vu qu’ils auraient espéré une
formulation plus clairement un droit subjectif à l’environnement, par exemple l’art 1 de la
charte française de l’environnement se référant au droit de vivre dans un environnement
équilibré et respectueux de la santé.

- On se tourne ainsi encore vers la JP de la CJUE qui interprète cet article 37, (la JP en la
matière de cet article n’est pas abondante) on peut citer l’arrêt du 21 décembre 2016 Italia
Nostra et un arrêt du 13 mars 2019 Pologne c. PE et Conseil Elle affirme que les droits
visé par l’art 37 de la charte doivent s’exercer dans les conditions et limites fixés par les
traités. Autrement dit, c’est sous l’angle d’un droit encore non spécifiquement défini que la
protection de l’env est envisagée par la CJUE. Elle aurait pu se référer à un principe mais elle
se réfère simplement à un droit. Elle pourrait notamment établir un lien entre l’article 37 et des
dispositions de la charte qui consacrent le droit à la vie, le droit au respect du domicile et de la
vie privée ou encore la santé. En faisant cela, la CJUE suivrait l’approche de la Cour EDH,
bien que le droit de l’env ne figure pas à la CEDH, or la Cour EDH a su intégrer la protection
de l’env dans son interprétation des articles de la convention relatifs au droit à la vie ou encore
au droit au respect du domicile et de la vie privée. Il est donc possible que la CJUE soit aussi
amené à suivre cette même approche et une lecture combiné de l’article 37 avec d’autres
dispositions de la charte pour définir les composantes d’un droit subjectif à l’environnement.

- Les premiers signes de cette approche se trouvent dans les conclusion de l’avocat général
Kokott sous CJUE 26 juin 20199, Craeynest, qui estime que les règles européenne en
matière de protection de l’air sont la concrétisations des obligations de protection qui pèsent
sur l’UE et découlant du droit fondamental à la vie consacré à l’article 2 de la charte et du
niveau élevé de protection de l’environnement qu’exigent les articles 3 du traité sur l’Union,
37 de la charte et 191 du TFUE. Selon l’avocat compromettant l’application effective de la
directive de 2008 relative à la qualité de l’air, sont comparables à une ingérence grave dans les
droits fondamentaux. La CJUE n’a pas repris ce raisonnement téléologique faisant référence
aux droits fondamentaux, elle se situe sur le terrain de la directive uniquement, mais cette voie
interprétative existe on la retrouve dans plusieurs conclusions, en espérant que la CJUE sera
amené à appliquer cette logique.
 II. L’action de l’Union :

A.La lutte contre le changement climatique

Elle constitue le cheval de bataille de l’action européenne, l’UE est un acteur essentiel de la diplomatie
climatique, les acteurs européens ont systématiquement un discours sur l’urgence climatique appuyé
par des données scientifiques et l’Union a fortement contribué à façonner l’accord de Paris sur le
climat du 12 décembre 2015, conclut dans le cadre de la convention cadre des NU sur les changements
climatiques qui a pour ambition de parvenir à un monde climatiquement neutre d’ici 2050. L’accord de
Paris est un jalon dans le processus multilatéral de lutte contre le changement climatique car pour la
première fois, un accord contraignant réunis toutes les nations autour d’une cause commune (mais n’a
pas des exigences très majeurs). Entré en vigueur le 4 novembre 2016 et les parties s’engagent à
mettre des efforts contre les effets induits par l’augmentation des gaz à effets de serres.

L’UE, lié par cet accord et responsable de 10% des émissions mondiales des gaz à effets de serres. Il
y’a un engagement politique fort exprimé par le pacte européen et a eu des concrétisations législatives
importantes et l’accord de Paris est à l’origine d’un mouvement important où les Cours Suprêmes et
Constitutionnelles deviennent des acteurs à part entières contre les changements climatiques, nous
examinerons ainsi le contentieux climatique en Europe.

L’engagement politique

Lorsque la présidente Von der Lyenn, la Commission a donné une impulsion politique importante au
volet environnemental qu’on appelle le pacte vert pour l’Europe, dans lequel on prône une nouvelle
stratégie économique axée sur la croissance durable, une politique global de l’union destinée à réduire
les émissions de gaz à effets de serres GES, tout en créant des emplois et améliorant la qualité de vie
des européens.

Le pacte vert constitue une réponse à l’urgence climatique à propos de laquelle alertent les
scientifiques et le pacte vert a pu être formulé parce que le parti vert a obtenu d’excellent scores aux
élections européennes en juin 2019.
Donc l’objectif principal c’est que l’Europe parvienne à la neutralité climatique à l’horizon de 2050 –
càd la totalité des émissions de gaz à effets de serres seront captés ou absorbés par les sols ou les
océans- L’engagement politique est confirmé par le conseil européen du 12 décembre 2019 et salue le
pacte vert annoncé par la Commission européenne.

Cela dit le Covid se déclenche, ce qui devient ainsi la priorité est l’adoption d’un plan de relance et
l’ambition verte est placé au cœur de la relance puisque 37% des dépenses devaient être consacrés à la
transition écologique. Enfin le Conseil Européen du 10 décembre 2020 arrivé à surmonter la réaction
de la Pologne (qui a beaucoup de mines), et approuve un objectif contraignant consistant à la réduction
des GES d’au moins 55% d’ici 2030 par rapport aux années 90. Le Conseil européen précise que cet
objectif de réduction sera réalisé collectivement par l’Union de la manière la plus efficace possible au
regard de tous, tous les EM participeront à l’effort en tenant compte des considération d’équité et de
solidarité, il faut veiller à préserver la compétitivité de l’Union et tenir compte des situations de départ
différentes et du potentiel de réduction des GES des EM.

Les concrétisations législatives

Cet engagement politique trouve des concrétisations législatives importantes. Il y’a eu entre 2021 et
2023 une longue série de mesures visant à lutter contre le changement climatique qu’il va falloir
mettre en œuvre :
- Le règlement du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité
climatique (loi européenne sur le climat), il définit des étapes, des échéances précises et
des mesures qui doivent être prises par l’UE et les EM pour réduire les GES. Il créé
d’ailleurs un organe d’experts indépendants contrôlant la cohérence des mesures par rapport
aux objectifs fixés, le conseil consultatif européen sur le changement climatique.

- La taxonomie verte pour les activités économiques qui a pris corps dans le règlement du
18 juin 2020 sur l’établissement d’un cadre visant à favoriser les investissements
durables, on va alors fixer un seuil d’émissions selon lequel l’entreprise aura un label vert
et sera considérée comme contribuante à la protection du climat. Les entreprises sont ainsi
obligées à publier les informations sur leur bilan carbone et les investisseurs seront en
mesure de savoir si leurs placements financent des entreprises vertueuses en matière de
climat. Quant aux aides européennes, ils devraient bénéficier aux activités économiques et
les énergies qui entrent dans le cadre de cette taxonomie verte. Les gaz et le nucléaire sont
considérés comme vertes. Ce qui a suscité beaucoup de débats.

- En juillet 2021 la Commission européenne a présenté un paquet de propositions législatives

plan climat (fit for 55), on retrouve notamment la refonte du système d’échange de quotas
 d’émission de GES dans l’Union. Les cadres réglementaires en la matière reposent sur une
directive de 2003 établissant un système d’échange des quotas d’émissions de GES dans
l’UE. Le système issu de cette directive restreint le volume de GES qui peuvent être émis
par les secteurs industriels énergivore, les producteurs d’électricité et les compagnies
aériennes. Ils sont plafonnés à un niveau fixé par l’Union et les entreprises reçoivent des
quotas individuels (qu’ils peuvent acheter ou échanger entre elles) et le total des quotas
baisse au fil du temps. Entre 2005 et 2021 on a observé une réduction de plus de 40% dans
les secteurs concernés mais il faut aller plus loin. La réforme adoptée met en place des
niveaux plus élevés de tarification du carbone sur les territoires de l’Union et la réforme
étend le système à presque tous les secteurs de l’économie.

- Parce que ce nouveau système pouvait parvenir à des délocalisations des activités les plus
émettrices vers des pays tiers appliquant des règles moins contraignantes, nous avons en
parallèle introduit la taxe carbone aux frontières, introduite par le règlement de 2023
(ou 2003 à vérifier).
- Deux autres grandes mesures sont l’interdiction de vente des voitures thermiques à
partir de 2035 (acte difficilement adopté, l’Allemagne a pesé lourdement sur le dossier du
fait de son industrie, l’Italie aussi et les deux pays ont poussé pour une dérogation, ainsi
seront autorisé les moteurs thermiques qui utilisent des carburants de synthèse). Enfin
l’interdiction de l’importation de produits dérivés issus de la déforestation comme le
cacao, l’huile de palme, le soja, les viandes issues d’exploitations déforestatrices
(notamment au Brésil).

Il faut d’ailleurs préciser que le respect de l’accord de Paris a été intégré autant qu’élément essentiel
dans l’accord de coopération entre l’UE et le RU. On retrouve des clauses de respects de l’accord de
Paris dans l’accord de commerce, ainsi si l’une des parties ne le respecte pas l’autre partie peut
suspendre l’accord.

Action contentieuse : La justice climatique en Europe

- Il s’agit d’un mouvement qui fait des juridictions nationales et européennes des acteurs à
part entière contre le changement climatique. Dans ce contentieux sont visées soient
l’inaction de l’exécutif, des lois considérées comme insuffisantes pour lutter de manière
efficace contre le changement climatique. Le premier arrêt significatif en la matière est
celui de La Cour Suprême des Pays-Bas, du 20 décembre 2019, Urgenda, Selon la Cour,
l’Etat a l’obligation de définir les objectifs de réduction de GES conformément à l’accord
de Paris. Les objectifs doivent être définis de manière cohérente avec les données
 scientifiques, la Cour ajoute que l’Etat néerlandais a un devoir de protection des citoyens
contre les causes et les conséquences du changement climatique au titre des articles 2
et 8 de la CEDH, le premier consacrant le droit à la vie et l’autre au respect du domicile et
la vie privée.

- Le deuxième arrêt essentiel est l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande, 24 mars

2021, jugeant insuffisante la loi adoptée par le Parlement allemand en 2019 pour intégrer
dans le droit allemand les objectifs de l’accord de Paris relayé par des normes européennes.
Ainsi la Cour formule des directions détaillées pour l’action du législateur et les directions
qu’il doit suivre pour satisfaire aux obligations internationales et européennes.

- Autre exemple, l’Affaire du siècle en France, compagne de justice climatique issues par 4
association en décembre 2018. Elle a son parallèle avec l’Affaire climat en Belgique.
L’affaire du siècle a abouti entre autres à un arrêt important CE, 11 novembre 2020,
Commune de Grande Synthe, les 4 associations sont encore intervenues, en l’occurrence
le CE, a demandé au gouvernement de justifier dans un délai de trois mois sa trajectoire en
matière de réduction des émissions des GES. Un deuxième arrêt CE, 1er juillet 2021, du
même nom, le CE stigmatise l’inertie climatique du gouvernement et souligne l’insuffisance
des mesures prises. Le CE estime que la réduction des émissions de GES a été limitée en
2019 qu’il y’a eu une réduction plus importante en 2020 mais c’était la conséquence de la
Pandémie. Le CE enjoint ainsi au gouvernement de prendre avant le 31 mars 2022 toute
mesure nécessaire pour infléchir la courbe d’émission des GES.

- S’agissant de la CJUE, dans le contentieux européen il y’a une difficulté majeure s’agissant
des actions climatiques, c’est structurel au contentieux européen. Le problème est lié à
l’intérêt pour agir dans un contentieux contre un acte général, il y’a une condition de
l’affectation individuelle. L’article 263 du TFUE sur les recours en annulation, impose une
condition de recevabilité, la condition d’affectation individuelle. Cette condition a été
interprétée de manière restrictive dans un arrêt CJUE, 15 juillet 1963, Plaumann,
affirmant que lorsqu’il s’agit d’une mesure d’application général le requérant doit établir
que les dispositions de l’acte sont de nature à individualiser le requérant d’une manière
analogue à celle du destinataire d’une décision, par rapport à toute autre personne physique
ou morale concernée par l’acte. La CJUE a toujours maintenu cette interprétation, ainsi il
est très difficile pour une personne physique ou morale de contester un acte de portée
générale. C’est cette condition d’affectation individuelle telle qu’interprétée dans l’arrêt qui
constitue un obstacle pour le contentieux climatique comme le démontre l’affaire People’s
 Climate Case Tribunal UE, ord, 8 mai 2019, Cavalho c/ Pe et Conseil, dans laquelle le
requérant cherchait l’annulation de deux dispositions formant le paquet législatif de 2018
sur les émissions de GES, l’argument était que le paquet législatif européen n’allait pas
assez loin pour satisfaire aux engagements de l’accord de Paris. Le tribunal de l’Union a
rejeté le recours comme irrecevable, car la condition de l’affectation individuelle n’a pas été
satisfaite. En l’occurrence le requérant ne peut démontrer qu’il subit le changement
climatique de manière différente que d’autres personnes. Un pourvoi a été formulé devant la
CJUE le 25 mars 2021, et la Cour a considéré qu’il n’y avait pas d’erreur de droit et a
confirmé la solution d’irrecevabilité.

La doctrine souligne qu’il serait important d’assouplir cette condition d’affectation individuelle du
moins dans le contentieux climatique. Du Côté de la CEDH, il y’a actuellement trois affaires
pendantes devant la Cour, une première affaire introduite par une association de personnes âgées en
Suisse invoquant le droit à la vie de l’article 2 et considère que l’insuffisance des mesures prises par la
Suisses et les autres Etats les exposent aux effets de changement climatique par exemple les canicules
dangereuses pour leurs vies. La deuxième affaire est entre le Portugal et 32 autres Etats, 6 ados et
enfants poursuivent les Etats, leur argument est que les jeunes risquent de subir d’avantage les effets
du changement climatique, notamment le problème d’incendies des forêts et estiment que leur droit à
la vie, respect au domicile et vie privée qui est affecté. Pour la troisième affaire, on retrouve l’affaire
Carême C/ France, ancien maire d’une commune et stigmatise l’insuffisance de l’action du
gouvernement français contre le changement climatique estimant que cette inertie a contribué à
accroître le risque d’élévations des niveaux de mers et par conséquent les risques d’inondations pour
sa commune.

B.La protection des milieux naturels :

Selon le découpage scientifique suivi par le droit international de l’environnement, ce sont l’air, l’eau,
le sol et la faune et flore sauvage.
 S’agissant de l’air
- L’instrument principal en matière de lutte atmosphérique est une directive du 21 mai 2008
concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe qu’on appelle directive
qualité de l’air. Elle poursuit un double objectif, d’une part préserver l’air, mais aussi
d’autre part, protéger la santé humaine car la pollution figure parmi les principaux facteurs
nocifs à la santé humaine. Cette directive fixe des valeurs limites pour la présence de
certains polluants dans l’air, et comme l’a souligné la CJUE dans son arrêt du 19
novembre 2014, Client Earth, la directive impose une obligation de résultats pour les
Etats. Les Etats ont quand même une marge d’appréciation sur les mesure prises vu que
c’est une directive, cela dit la pollution atmosphérique reste problématique dans plusieurs
zones urbaines de l’Europe comme l’illustre d’ailleurs le contentieux européen et national
au sujet du respect de la directive qui est malheureusement un contentieux abandon.

- La Commission européenne n’hésite pas à utiliser le recours au manquement et

poursuivre les Etats pour non-respect des obligations que leur impose la directive.
CJUE, 24 octobre 2019, Commission c/ France et CJUE 28 avril 2022 Commission c/
France, dans la première affaire la CJUE constate que la France a dépassé de manière
systématique et durant sept années consécutives les valeurs limites fixées par la directive
dans de nombreuses agglomérations et zones urbaines, notamment Paris, Lyon et
Strasbourg. Dans le deuxième, la Cour constate qu’il y’a une mauvaise qualité de l’air en
Martinique et à Paris (pour d’autres particules polluantes), cela dit le non-respect chronique
de la directive n’est pas une particularité française. D’autres pays ont été condamnés pour le
même motif, notamment dans l’arrêt CJUE 10 novembre 2020, Commission c/ Italie, elle
est condamnée pour avoir dépassé de manière systématique et persistante entre 2008 et
2017 les valeurs limites de la directive. L’arrêt du 3 février 2021, Commission c/
Hongrie, pour exactement la même raison.

- La mise en œuvre de la directive par les Etats laisse clairement à désirer. Puis il ne faut pas
négliger le rôle de la société civile en la matière, que ce soit les organisation
environnementales qui sont très actives, on y retrouve la voie décentralisée du contrôle de
l’action ou encore l’inaction étatique, le rôle des juges nationaux et le mécanisme du
renvoie préjudiciel.
A cet égard on cite CJUE 26 juin 2019, Craeynest, une affaire belge dans laquelle plusieurs habitants
de Bruxelles et l’organisation Client Earth s’opposent devant les juges nationaux à la région de
Bruxelles Capitale, estimant que le plan de la région relatif à la qualité de l’air ne pouvait pas être
considéré comme suffisant ou satisfaisant. Les individus ainsi que l’association soulignent le fait que
la région n’a pas installé des points de prélèvements comme le prévoit la directive car ces
prélèvements nous fournissent des informations sur le niveau de la pollution. La juridiction Belge
saisit la CJUE d’un renvoi préjudiciel pour une interprétation des dispositions de la directive sur cette
obligation d’installer des points de prélèvements, la Cour applique ainsi une doctrine classique du
droit de l’Union celle de l’effet direct. Par conséquent elle estime que l’obligation d’installer des
points de prélèvements est claire, précise et inconditionnel, de tel sortes qu’elle peut être invoquée
par les particulier contre l’Etat devant une juridiction nationale. Cette dernière doit faire le nécessaire
en vérifiant si les autorités publiques ont satisfait à cette obligation. La CJUE ajoute qu’une juridiction
nationale est compétente pour prendre à l’égard de l’autorité nationale concernée toute mesure
nécessaire, tel une injonction, pour s’assurer que les points de prélèvements soient placés
conformément aux critères de la directive. L’autre arrêt significatif de la CJUE est celui du 22
décembre 2022 JP/ Ministre de la transition écologique et Premier ministre, elle posait la question
de savoir si la directive conférer des droits aux particuliers dont la violation pouvait engager la
responsabilité de l’Etat. Pour cette doctrine il faut une violation caractérisée d’une directive
européenne qui cause un préjudice et que la norme européenne violée doit conférer des droits
aux particuliers, la CJUE répond ainsi qu’elle estime que certes les dispositions de la directive qualité
de l’air imposent des obligations de résultats à la charge des EM, mais ne confère pas des droits ni
explicitement ni implicitement aux particuliers. Ainsi la responsabilité de l’Etat ne peut pas être
engagée en droit de l’Union, cela dit, elle rajoute que la responsabilité peut éventuellement être
engagée dans des conditions moins restrictives en droit interne.
Les juridictions nationales n’ont toutefois pas besoin de renvoyer des questions préjudicielles et une
application importante de la directive est aussi faite ces dernières par le CE Français, on souligne
l’arrêt d'assemblée CE 10 juillet 2020, Association les amis de la Terre France, celui-ci avait pris un
arrêt le 12 juillet 2017, dans lequel il avait considéré que le gouvernement Français n’avait pas pris les
mesures nécessaires pour réduire la pollution de l’air. En l’occurrence dans l’arrêt de 2020, le CE
constate qu’il n’y a pas d’amélioration de la situation et que le gouvernement n’a rien fait pour la
réduction de la pollution de l’air dans 8 zones en France, il prononce ainsi une astreinte de 10 Millions
d’euros par semestre de retard et juge que si l’Etat ne prend pas les mesures nécessaires dans le délai
imparti (dans un semestre), cette somme pourra être versé à des personnes publiques disposant d’une
autonomie suffisante à l’égard de l’Etat et qui ont une mission en rapport avec la qualité de l’air. La
somme pourra aussi être versée aux association requérantes, ou encore à des personnes privées à but
non lucratif menant des actions d’intérêt général en lien avec la lutte contre la pollution
atmosphérique.
Ces associations reviennent plus tard dans un arrêt CE 4 août 2021, constatant encore des mesures
insuffisantes et la prononciation de l’astreinte de 10 millions d’euros au premier semestre de 2021 en
faveur des personnes susmentionnées. Dernier arrêt CE 17 octobre 2022, saisit par plusieurs
associations environnementales de nouveau, le CE constate une petite amélioration demeurant
insuffisante et impose une nouvelle astreinte à l’Etat.

Le problème essentiel n’est pas l’existence d’instruments normatifs mais leur mise en œuvre effective
par les Etats.

S’agissant de l’eau et du sol :

On retrouve la directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique européenne
dans le domaine de l’eau. Donnant lieu à un autre contention abondant pour non-respect de cette
directive.

Mais s’agissant du sol, il n’existe pas encore d’instrument européen générale comme pour les deux
autres composantes environnementales, les Etats n’en ont pas voulu, en novembre 2021, dans l’élan du
pacte vert, la Commission Européenne a proposé une stratégie européenne pour la protection des sols
et parmi les objectifs figure la protection de la fertilité du sol mais aussi de la biodiversité, la réduction
de l’érosion du sol, ainsi que la lutte contre l’étalement urbain , cela dit, pour l’instant, on est en
absence de mesures significatives prises en la matière.

Faune et flores sauvages

- On retrouve la directive du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux

sauvages, remplaçant une directive de 1979. Elle impose aux EM d’adopter les mesures
nécessaire pour instaurer un régime général de protection de toutes les espèces de oiseaux qui
vivent naturellement à l’état sauvage. La directive déplaît fortement aux chasseurs français, il
y’a un contentieux à chaque ouverture de période de chasse en France. Plus récemment on
retrouve l’arrêt CJUE du 17 mars 2021, One Voice, Ligue pour la protection des oiseaux c/
Ministre de la transittion écologique, le CE, saisit la CJUE pour savoir si la chasse au gluau
pratiquée dans le sud de la France est contraire à la directive, ainsi le CE dans son arrêt du 28
juin 2021 applique la désapprobation de la Cour, écartant d’ailleurs le caractère traditionnelle
de cette forme de chasse.
- Le deuxième instrument important en la matière est la directive du 21 mai 1992 concernant
la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et la flore sauvage, modifié en
2007, qu’on appelle directive habitat, elle impose aux EM une série d’obligations et de
procédures visant à assurer le maintien ou le rétablissement des habitats naturels et des
espèces qui présentent un intérêt pour l’Union. Ces deux instruments ont été récemment
utilisés dans une affaire très fortement médiatisée en Pologne, sur la forêt Bialowieza, donnant
lieu à l’arrêt CJUE, 17 AVRIL 2019, Commission c/ Pologne. Cette forêt est une forêt
primaire, classée au patrimoine mondial de l’UNESCO en raison des espèces qu’elle abrite, et
protégée au titre du dispositif Natura 2000.
- En 2016 le ministre Polonais de l’environnement a adopté un nouveau plan de gestion de la
forêt prévoyant le triplement de l’exploitation forestière et octroyait de nombreuses
autorisation d’abattage d’arbres centenaires. Des citoyens et des ONG ont donc saisi la
commission pour alarmer sur le danger qu’encourt cette forêt primaire. Les services de la
Commission se sont rendus sur place, et ont ouvert la procédure de manquement contre la
Pologne estimant que les mesures prises portaient atteinte à l’intégrité du cycle, càd à
l’ensemble du processus naturel qui doit être exempte de toute intervention naturel. L’affaire a
été portée à la CJUE avec des mesures provisoires pour suspendre l’abatage des arbres, la
Cour a ordonné à la Pologne la cessation de l’exploitation forestière, puis un arrêt CJUE 17
avril 2018, condamne la Pologne au manquement aux deux directives oiseaux sauvages et
habitat. La CJUE n’exclut pas par principe toute opération forestière à l’intérieur d’une forêt
protégée, mais il faut faire très attention car ce type d’opérations peut compromettre
durablement les caractéristiques écologiques de la forêt, il faut donc absolument que l’Etat
respecte les obligations procédurales des deux directives et conduire des évaluations
appropriées, des études d’impact sur la forêt. La Cour constate qu’en l’occurrence cela n’a pas
été fait, la Cour ajoute s’agissant de la directive oiseaux sauvage qu’elle interdit de détruire ou
d’endommager les nits des oiseaux ou de perturber les oiseaux pendant la période de
reproduction ou de dépendance des petits, elle considère ainsi que l’intervention polonaise ne
comporte pas de mesures concrètes et spécifiques permettant d’éviter des atteintes à la vie et
l’habitat des oiseaux, l’ensemble de l’arrêt est guidé par la nécessité de préserver le vivant et
la Cour souligne que la forêt polonaise, écosystème spécifique et unique doit être protégée
au titre de patrimoine commun de l’UE.

III. Concepts-clés :
Il s’agit ici des grands principes du droit européen de l’environnement, mais aussi de droit
international et national, qui sont le développement durable, la démocratie environnemental et la
lutte contre les atteintes environnementales.

Concernant le développement durable :

Il s’agit d’une notion consacrée par la convention des Nations Unis de Rio de 1992 et figure désormais
à l’article 3 paragraphe du TUE (liste des objectifs de l’action européenne). L’idée est que le
développement économique et social ne doit pas compromettre les intérêts des générations futures. On
retrouve donc au cœur du développement durable l’idée de solidarité intergénérationnel, et le
développement durable est au centre du pacte vert. C’est aussi une notion qui reste au sein du discours
du Parlement Européen.

Concernant la démocratie environnementale :

Elle repose sur trois droits, dont l’exercice légitime l’action publique, on pourrait parler d’une
nouvelle forme de citoyenneté liée au bien commun qu’est l’environnement. Ces trois droits sont
l’accès à l’information, la participation à la décision et le droit d’accès à la justice. Ces droits sont
consacrés dans une convention internationale à laquelle l’UE et les EM sont parties, la Convention
d’Aarhus, ayant débouché sur deux directives européennes consacrant les droits susmentionnés. Il
s’agit de la directive du 28 janvier 2003 concernant l’accès du publique à l’information en
matière d’environnement et la directive du 26 mai 2003 prévoyant la participation du publique
lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement, modifiant des
directives plus anciennes.

Concernant la lutte contre les atteintes environnementales :

Elle a une série de manifestations comme le montre l’article 191.2 du TFUE qui fait référence aux
principes de précaution, de prévention et la correction (si l’atteinte survient) et le principe du
pollueur payeur.

Dans le cas du principe de précaution le risque est certain alors que s’agissant du principe de
précaution le risque est incertain et c’est toute la complexité du sujet.

Le principe de précaution étant un principe transversale de l’UE que l’on retrouve dans d’autres
politiques de l’Union, que ce soit en agriculture, marché commun ou protection du consommateur. On
retrouve ce principe aussi au sein des politiques nationales. Il nous vient comme les autres principes
énoncés par l’article 191 par 2 du TFUE du droit international de l’environnement, il a été consacré
par la déclaration de la conférence des Nations Unies de RIO de 1992, on le retrouve aussi dans
plusieurs constitutions nationales.

Ainsi, le principe de précaution s’inscrit dans une approche politique et économique connu sous le
nom d’analyse des risques qui se décline en plusieurs étapes, lors d’une première étape on retrouve
l’évaluation du risque, dans un deuxième temps, la gestion du risque et finalement la
communication au sujet du risque. Cette approche générale des risques se trouve au cœur de la
régulation européenne des technologies numériques (la gouvernance européenne d’internet), elle est
basée sur l’approche par les risques combinée à l’approche de garantie des droits.
Ainsi, conformément à cette approche, il faut fonder la décision politique sur l’évaluation scientifique,
mais en même temps, il faut aussi garantir l’autonomie du politique par rapport aux résultats de la
recherche scientifique. On est ainsi au cœur du rapport science/droit, c’était le grand problème de la
pandémie, le politique devait décider de manière autonome malgré les appels à la vigilance des
scientifiques. Ainsi, on retrouve des risques acceptables, d’autres le sont moins, on retrouve aussi un
argument relatif à l’innovation qu’invoque les industriels, ainsi à force de vouloir prévenir le risque on
tue l’innovation.

Ainsi le principe de précaution, implique que quand le risque est incertain on doit tout de même être
capable d’innover, le principe a été consacré la première fois par le Traité de Maastricht, à la suite de
débats sur l’adoption de la réglementation européenne sur les organismes génétiquement modifiés.
Ainsi l’art 191.2 fait partie de la politique environnemental, hormis le cas de l’environnement, aucune
disposition du traité, aucune disposition ne fait référence à ce principe. Cela n’a tout de même pas
empêché son application par la CJUE à d’autres domaines de l’action européenne comme la politique
agricole commune, la protection de la santé, la protection des consommateurs ou encore le marché
intérieur, la libre circulation des marchandises. Il y’a donc une portée transversale du principe de
précaution consacré dans la jurisprudence de la CJUE alors que le traité le consacre autant que
principe de la politique de l’environnement. On retrouve des exemples jurisprudentiels sur des
domaines liés à l’environnement.

C’est d’ailleurs dans le domaine de la politique agricole commune que la CJUE va étendre
l’application du principe, l’occasion a été donnée par une grande crise des années 90, à savoir la crise
de la vache folle qui a justement encouragé l’entrée sur scène de l’expertise scientifique et l’approche
tournée vers la nécessité de prévenir les risques y compris incertains. CJCE 5 mai 1998, National
Farmers Union et 5 mai 1998 RU c/ Commission, on y retrouve une contestation par des syndicats
et le gouvernement britanniques les mesures prises par la politique européenne pour cantonner
l’épidémie. Il s’agissait en l’occurrence de mesures d’interdiction des expéditions de viandes bovines
britanniques. Les requérants suggéraient que le préjudice causé est disproportionné dès lors que les
risques pour la santé humaine de la consommation de cette viande n’étaient pas avérés.
Le Gouvernement Britannique avançait que les scientifiques n’avaient pas encore démontré la gravité
de risque de propagation de ladite maladie, cela dit, la Commission a maintenu ses mesures estimant
qu’elle protégeait la santé des consommateurs européens, la CJUE donne raison à la Commission en
faisant application du principe de précaution en matière de politique agricole commune. On retrouve
dans cet arrêt une formule jurisprudentiel que la CJUE va réitérer au fil des années, dans tous les
secteurs au sein desquelles elle applique le principe de précaution. En l’occurrence la Cour affirme
que « lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la portée des risques, des mesures
de protection peuvent être prises sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques
soient pleinement démontrées. »

Dans un arrêt plus récent, CJUE 19 NOVEMBRE 2020, BS et CA, La CJUE applique le principe de
précaution dans le cadre du marché intérieur et plus précisément de la libre circulation des
marchandise. L’affaire concerne l’interdiction du CBD en France (qui n’est plus d’actualité), on
retrouvait une réglementation française interdisant la commercialisation du canabidiole, le problème
était que ce produit était légalement commercialisé dans d’autre pays européen. Ainsi dans la logique
du marché intérieur et la libre circulation des marchandises, il existe le principe de reconnaissance
mutuelle (affaire de Cassis de Dijon), où la Cour dit que si un produit est légalement produit et
commercialisé dans un EM, il doit être en principe être légale à la commercialisation dans l’ensemble
des EM, cela dit l’Etat peut aussi invoquer des motifs légitimes pour justifier l’entrave à la libre
circulation des marchandises, la mesure de l’Etat doit toutefois respecter le principe de
proportionnalité.
Une procédure pénale a été engagé contre les deux dirigeants de la société Canavappe, qui
commercialisait des cigarette à l’huile de CBD, et invoque ainsi la libre circulation des marchandises,
ce qu’ils avaient très bien prévus avant de commercialiser ces cigarettes. Le Gouvernement français a
invoqué la protection de la santé comme justification de sa mesure, mais aussi le principe de
précaution, le risque n’étant pas certain, toutefois, il a le droit de prendre des mesures de protection de
la santé. Le juge pénale renvoie l’affaire à la CJUE par un renvoi préjudiciel, celle-ci estime qu’il y’a
une entrave à la libre circulation des marchandises, que cette entrave peut être justifié par un motif de
protection de la santé mais qu’il faut que la mesure française respecte le principe de
proportionnalité. Elle estime qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’effectuer le contrôle de
proportionnalité (même si parfois elle l’opère elle-même), en lui fournissant tout de même des
indications nécessaires à la guider. La CJUE estime qu’il y’a un problème avec l’aptitude de la mesure
française à protéger la santé car l’interdiction française concernait seulement le CBD extrait de la
plante de cannabis mais non pas le CBD de synthèse, la Cour rajoute ainsi qu’il y’a un problème de
cohérence de la législation nationale ce qui remet en cause son aptitude à mettre en place l’objectif
légitime de protection de santé. Ainsi, ce problème de cohérence rend la mesure disproportionnée et
est ainsi contraire à la libre circulation des marchandises.

Concernant les concrétisations législatives du principe de précaution, on retrouve plusieurs

instruments tels que la directive du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire
d’organismes génétiquement modifiés, qui prévoit une autorisation de mise sur le marché. Mais
encore le règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise
sur le marché de produits phytopharmaceutiques adopté avec une triple base juridique, l’une
relative à la politique agricole commune, une base juridique relative à la politique du marché intérieur
qui rappelle la nécessité de garantir un niveau élevé de la protection de l’environnement et enfin une
base juridique relevant de la politique européenne de la santé l’art 68 par 4 du TFUE.

Ce règlement prévoit qu’aucun produit phytosanitaire ne peut être mis sur le marché sans avoir fait
l’objet d’une autorisation et le règlement prévoit ladite procédure. Selon cette procédure une demande
est introduite par le producteur ou une association de producteurs de la substance active qui se trouve
dans le produit auprès d’un EM rapporteur et la demande est accompagnée d’un dossier qui montre
l’efficacité du produit, son faible degré de nocivité à la santé humaine ou animale, les effets sur les
végétaux et plus généralement sur l’environnement et la biodiversité. Ensuite l’EM rapporteur procède
à une évaluation à la lumière des connaissances scientifiques existantes et émet un rapport avec un
avis. A la fin c’est la Commission européenne qui décide d’autoriser ou pas le produit, elle est assistée
par un comité composé de représentants nationaux, elle peut octroyer l’autorisation pour une certaine
durée et en toute hypothèse elle reste libre de réexaminer à tout moment à la lumière de nouvelles
données scientifiques et de retirer éventuellement l’autorisation. Ce règlement du 21 octobre 2009 a
été au centre de plusieurs arrêts importants de la CJUE, la première affaire est celle du CJUE 1 ER
OCTOBRE 2019, concernant le glyphosate soupçonné d’être cancérigène, la demande préjudicielle
provient d’un tribunal, suite à une association ayant attaqué des biens d’une boutique qui contenait
cette matière, pour leur défense les produits présentaient des risques pour la santé et l’environnement
et que le processus d’autorisation de leur commercialisation par le règlement du 21 octobre 2009 était
défaillant, plus précisément, les prévenus considéraient que la procédure ne permettait pas d’identifier
les effets cumulés du produit. Ils estimaient donc qu’il y avait un problème de validité du règlement du
21 octobre 2009 au regard du principe de précaution.

Ainsi, le juge nationale décide de faire un renvoi préjudiciel à la CJUE, qui est un renvoi en
appréciation de validité d’un règlement européen (très rare comme renvoi) au regard du principe de
précaution. En l’occurrence la CJUE opère un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, et
considère que les choix opérés par les législateurs européens s’agissant de la procédure mise en place,
n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et qu’il y’a ainsi aucun problème de validité
du règlement européen.

Le deuxième exemple significatif en la matière est une affaire belge concernant aussi la France,
CJUE, 19 janvier 2023, Pesticide Action Network Europe ASBL, Nature et progrès Belgique, au
sujet des néonicotinoïdes, produit tuant des abeilles servant aux agriculteurs. La Commission
Européenne l’avait initialement autorisé avec la procédure du règlement de 2009 l’utilisation des
produits phytopharmaceutiques contenant des néonicotinoïdes. En 2018, la Commission, a interdit
l’utilisation de ces produit à la suite de nouvelles recherches scientifiques. Le gouvernement belges a
délivré les autorisations d’utilisation de ce même produit invoquant l’art 53 par 1 du règlement du 21
octobre 2009 qui comporte un régime dérogatoire et temporaire. Cet article énonce, que « dans les
circonstances particulières, un Etat membre peut autoriser pour une période n’excédant pas 120 jours
la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d’un usage limité et contrôlé
lorsqu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maitrisé par d’autres moyens
raisonnables. »

Deux associations pour la biodiversité, ainsi qu’un agriculteur, ont introduit un recours devant le CE
belge, contre les autorisations accordées par le gouvernement, invoquant une utilisation abusive de
l’article 53 par 1 du règlement de 2009. Le CE belge a décidé d’envoyer une question préjudicielle à la
CJUE au sujet de l’interprétation de cette disposition, elle répond en disant que l’article en question
permet aux EM, dans des circonstances exceptionnelles d’autoriser des produits qui contiennent des
substances qui ne sont pas couvertes par un règlement d’approbation, toutefois, l’article 53 ne permet
pas aux Etats de déroger à un règlement qui vise l’interdiction expresse de certaines substances. Par
conséquent, la Cour estime que le gouvernement belge a abusivement octroyé l’autorisation. D’ailleurs
le gouvernement français le 23 janvier 2023 a renoncé à accorder une nouvelle dérogation en faveur
des agriculteurs de betteraves d’utiliser ce même produit, prouvant ainsi une application directe de cet
arrêt contre la Belgique. Ainsi la Cour rappelle bien dans cet arrêt que le fondement du règlement de
2009 est le principe de précaution ce qui implique que les utilisateurs de pesticides doivent se reporter
sur les pratiques et produits présentant le risque le plus faible selon les données scientifiques existantes
pour la santé et l’environnement.