O Silêncio dos Incumbentes: Como o STF se Tornou a Rainha do Xadrez Político

Sumário

CAPA

INTRODUÇÃO

1

O PODER DOS TRIBUNAIS: REVISÃO JUDICIAL E JUDICIALIZAÇÃO DA POLÍTICA

1.1 Origens dos modelos de revisão judicial

1.2 O Novo Constitucionalismo: da soberania do Parlamento à supremacia da Constituição

1.3 Origens da Constitucionalização, Judicialização e expansão do Poder Judicial

1.4 Limites e construção da Revisão Judicial: por que ela é desejável, afinal?

1.5 Cortes como policy-makers e judicialização como estratégia política

2

ATIVISMO JUDICIAL: ENTRE O MITO E A JURISTOCRACIA VELADA

2.1 Ativismo judicial ou judicialização?

2.2 Processo de judicialização e empoderamento das Supremas Cortes

2.3 Ativismo judicial e supremocracia

2.4 Autorrestrição ou autocontenção

3

ELEMENTOS E ETAPAS DA PESQUISA: A CIÊNCIA DA CIÊNCIA POLÍTICA

3.1 Desenho de Pesquisa e Falseabilidade da Hipótese

3.2 Dados

3.2.1 Mensurando o Judiciário no tempo

3.2.1.1 Variáveis dependentes

3.2.1.2 Variáveis independentes

3.2.2 Mensurando o Judiciário no espaço

3.3 Métodos

3.3.1 Análise fatorial

3.3.2 Modelos de contagem: Poisson e binomial negativo

4

MUDANÇAS CONSTITUCIONAIS E EMPODERAMENTO INSTITUCIONAL: O PODER JUDICIÁRIO BRASILEIRO NO TEMPO

4.1 Síntese histórica do sistema político e evolução do controle de constitucionalidade – da Primeira República à democracia contemporânea

4.1.1 A Constituição de 1891: controle de constitucionalidade de primeira geração

4.1.2 A Constituição de 1934: rudimentos do controle concentrado de constitucionalidade

4.1.3 A Constituição de 1937: retrocesso no controle de constitucionalidade

4.1.4 A Constituição de 1946: o controle abstrato de constitucionalidade via presidente da República

4.1.5 A Constituição de 1967: ampliando o papel do procurador-geral da República

4.1.6 A Constituição de 1969: controle de constitucionalidade de segunda geração

4.1.7 A Constituição de 1988: controle de constitucionalidade de terceira e quarta gerações

4.1.8 Emenda Constitucional 3 de 1993: controle de constitucionalidade de quinta geração

4.1.9 Emenda Constitucional 45 de 2005: ampliando a participação e a extensão dos Efeitos Vinculantes

4.2 Análise dos dados: o poder institucional do Judiciário brasileiro no tempo

4.2.1 Análise de dados com termos interativos

5

FRAGMENTAÇÃO DAS FORÇAS POLÍTICAS E PODER INSTITUCIONAL: O PODER JUDICIÁRIO BRASILEIRO NO ESPAÇO

5.1 Análise de dados: 1988 – uma Constituição extremamente incomum

5.2 Análise de dados: o Judiciário brasileiro e as 34 democracias de Lijphart

CONCLUSÕES

REFERÊNCIAS

SOBRE O AUTOR

SOBRE A OBRA

CONTRACAPA

O silêncio dos incumbentes

como o STF se tornou a rainha do xadrez político

Editora Appris Ltda.

1.ª Edição - Copyright© 2023 dos autores

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Catalogação na Fonte

Elaborado por: Josefina A. S. Guedes

Bibliotecária CRB 9/870

Livro de acordo com a normalização técnica da ABNT

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Printed in Brazil

Impresso no Brasil

Leon Victor de Queiroz Barbosa

O silêncio dos incumbentes

como o STF se tornou a rainha do xadrez político

Para Lúcia, minha mãe, pelo apoio e sacrifício para que eu pudesse me tornar um acadêmico e por suportar minha ausência para a elaboração deste trabalho.

Para Adilton, meu pai, por ter viabilizado minha educação e pela mentoria espiritual nessa caminhada na Terra.

Para Tia Lene (in memoriam), minha mãe-torta, pela infância magnífica que me deu.

Para Gil, meu marido, pelos 12 anos de compreensão, companheirismo, amor e paciência.

AGRADECIMENTOS

Em geral:

À Capes, pela concessão da bolsa de pesquisa.

A todas as pessoas que contribuíram de forma direta ou indireta para a realização deste trabalho – os debatedores em congressos científicos nacionais realizados em universidades públicas, como UFPE, USP, UnB, UFMG, UFPR e UFRGS; e os debatedores em congressos científicos internacionais de instituições como Universidad Católica Argentina, Flacso Ecuador, Universidad de Los Andes, Universidad de la República, Monash University, University of California at Berkeley e Stanford University, fica expressa aqui minha gratidão.

Em especial a:

André Regis, meu orientador de iniciação científica e de monografia, por ter me apresentado a Ciência Política contemporânea.

Flávio Rezende pelo convite para estudar o Estado brasileiro, ainda em 2004, e por ter contribuído fortemente para a formação da minha identidade como cientista político.

Marcus André Melo, Enivaldo Rocha, Carlos Ranulfo Melo, Fátima Anastasia, Magna Inácio e Jorge Alexandre Neves, pela sólida formação e pelos conselhos.

Manoel Leonardo Santos, Mariana Batista, Cinthia Campos, Dalson Britto e José Mário Wanderley, pela grande amizade e interlocução acadêmica constante.

Humberto Dantas, pela parceria, amizade e por abrir as portas.

Cristiano Borba, pelas sugestões editorais e pela amizade, há 25 anos.

Ernani Carvalho, pelas várias reuniões de orientação, pela paciência, otimismo, por ter me tranquilizado nos momentos acadêmicos mais difíceis e pelos comentários sobre o texto final.

E ainda:

Ao PPGCP-UFPE, pelo apoio institucional na produção deste livro.

Nós já tivemos o caso em que o partido tinha apenas um deputado, que em vez de discutir questões políticas de elaboração legislativa na Câmara, preferia assistir às sessões do STF, dizendo: porque aqui posso pôr abaixo o que lá, minha voz isolada de nada adiantará. E mais ainda com propaganda, porque os jornais diriam essa lei caiu graças ao esforço do deputado fulano de tal.

(MOREIRA ALVES, 1997, p. 276)

APRESENTAÇÃO

O resultado da eleição presidencial de 2018 e os embates entre o Poder Executivo e o Poder Judiciário que se sucederam nos anos seguintes (principalmente durante a pandemia de Covid-19), e que reacenderam críticas e críticos em relação ao Supremo Tribunal Federal (STF), foram fundamentais para a existência deste livro. O público tem o direito de entender como as instituições funcionam, principalmente o Poder Judiciário.

A explicação constava na minha tese de doutoramento, que foi condecorada em 2016 com a menção honrosa no Prêmio Capes da categoria, mas não tinha ainda chegado a uma publicação mais ampla e de alcance mais geral.

O desenho institucional brasileiro é um misto de normas anteriores e posteriores à Constituição de 1988. Em diversas vezes, essa peculiaridade gera conflito entre essas normas e a nossa Carta Magna, que tem somente 34 anos – o que parece pouco tempo se a compararmos ao desenho institucional de outras democracias mais consolidadas.

No texto, mostro como esse processo de construção institucional foi sendo desenhado ao longo de décadas, quais foram (e são) os principais atores nele envolvidos, e em que momento o STF ultrapassou o ponto de não retorno – ou seja, qualquer movimento que busque a diminuição de seu poder institucional pela via legislativa pode ser questionado na Suprema Corte e ter seu futuro decidido pelos próprios ministros.

Apesar disso, defendo que estamos evoluindo. O embate entre instituições não é necessariamente preocupante. Pode ser um sinal de que elas estejam buscando entender melhor os seus papéis na arena decisória e saber até onde vão os seus limites. O personalismo político e o longo histórico de governos autocráticos servem de base para que se acredite que o presidente da República pode tudo – mas, no presidencialismo, é o Legislativo (instituição majoritária) que ordinariamente fala por último.

O Judiciário, por exceção, pode ser a última palavra no processo decisório, principalmente no que tange a direitos e garantias fundamentais, exercendo o controle contramajoritário. Entretanto, se alguém recebe algum poder, é natural que queira usá-lo em alguma medida, devendo exercê-lo com temperança, compromisso e autorrestrição.

A pesquisa original da tese tinha por base a teoria neoinstitucional e dava conta de analisar e compreender as indicações dos atores principais a esse palco: os ministros do Supremo Tribunal Federal. Mas, na metade do doutoramento, duas pesquisadoras (Mariana Llanos – do Giga Institute, Universidade de Hamburgo – e Leany Lemos – consultora e servidora de carreira do Senado Federal) publicaram um artigo na Latin America Politics and Society fornecendo respostas que derrubaram o meu primeiro objeto de pesquisa.

Ainda dentro do neoinstitucionalismo, contudo, encontrei autores na literatura internacional que estabeleciam uma conexão teórica positiva entre fragmentação política e empoderamento judicial, abrindo caminho para que eu pudesse me aprofundar nas relações entre os três poderes e em como Executivo e Legislativo se beneficiaram do empoderamento da Suprema Corte. Dessa forma, aproveitei o arcabouço teórico da pesquisa anterior e busquei uma nova pergunta de pesquisa, resultando no texto que foi enfim à banca e me titulou doutor.

Ele foi um texto produzido ao longo dos 5 anos em que estive entre os departamentos de Ciência Política das Universidades Federais de Pernambuco e de Minas Gerais – pois assim que ingressei no doutorado da UFPE, surgiu a oportunidade de passar um ano pesquisando na UFMG dentro do Programa de Cooperação Acadêmica (Procad). Esse foi um tempo para ampliar não apenas os canais de interlocução como para participar de outros centros de pesquisa, a exemplo do CEL (Centro de Estudos Legislativos), onde passei a compreender melhor a interação entre o Legislativo e o Executivo.

Porém, concluído o programa de cooperação, fui aprovado no concurso de professor substituto na mesma UFMG, estreitando ainda mais minha interação com a instituição, principalmente no curso de Métodos Quantitativos (MQ-UFMG). Os três anos e meio que morei em Belo Horizonte foram fundamentais para a minha formação como pesquisador e como docente.

Como podem ver, a minha tese não foi pensada e escrita na solidão de um gabinete. Ao longo da sua gestação, tanto a teoria quanto os resultados empíricos preliminares foram discutidos em congressos nacionais – como os de 2012 e de 2014 da Associação Brasileira de Ciência Política e o da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs), também em 2014 – e internacionais – como os da Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (Alacip) na Flacso, Ecuador, de 2012, e da Uniandes, Colombia, de 2013, além do encontro da então chamada International Society for New Institutional Economics (atual Society for Institutional and Organizational Economics) na Stanford University de Palo Alto, Califórnia, em 2011.

Após a defesa e a aprovação do documento, os resultados definitivos ainda foram levados a novas rodadas de discussão nos eventos da ABCP (Belo Horizonte, 2016, e Curitiba, 2018), da Alacip (Udelar, Montevidéu, em 2017, e UFRGS, Porto Alegre, em 2018), do Latin America Workshop in Law and Economics (UnB, 2017) e da International Political Science Association (IPSA), na Monash University (Prato, Itália), em 2019. Depois, surgiram ainda dois artigos científicos: um teórico, publicado pela Revista Política Hoje (UFPE); e outro pela Revista de Sociologia e Política (UFPR).

Depois de passar por três continentes e por universidades de prestígio, a pesquisa não poderia simplesmente ficar depositada em um repositório. Ela tinha de circular. E, em pleno 2022, entendi que algo tão trabalhoso – que me tomou 5 anos e me fez mudar de estado e rodar o mundo na tentativa de explicar o Judiciário brasileiro – tinha que ser divulgado o mais amplamente possível.

E assim chegamos a uma segunda jornada de trabalho: de adaptar o texto acadêmico ao formato de um livro. Então, como me fazer entender diante de um público leigo sem perder a qualidade da pesquisa?

A parte empírica da pesquisa foi baseada em evidências, com banco de dados primários e secundários, em que são utilizadas técnicas estatísticas que envolvem de modelos lineares simples e generalizados a modelos multinomiais. Fórmulas, cálculos e tabelas foram mantidos no corpo do texto, ao invés de constar em um anexo, para que se pudesse compreender o processo científico na elaboração de um estudo dessa magnitude.

Também busquei ao máximo diminuir o uso dos jargões científicos presentes na tese para que o leitor do livro pudesse entender o conteúdo sem que fosse necessário ser versado nos métodos utilizados. De forma que a leitura não ficasse tão maçante, e na esperança de ser didático para quem não está familiarizado com a estatística nem com as complexas teorias, busquei ser o mais objetivo possível.

Esse é um cuidado que sempre tive, principalmente em entrevistas para TV e em artigos de opinião na mídia. Mas, ao mesmo tempo, sempre ressaltarei e defenderei a importância de se falar da ciência e do método científico como base das minhas posições. A ciência não pode ficar enclausurada, ela deve ser divulgada. Tal preocupação persistirá em mim, mesmo depois do livro pronto. Ela continuará nas minhas salas de aula, onde busco transmitir a complexidade dos fenômenos políticos por meio da leveza, da simplicidade, mas sem perder conteúdo. Sendo erudito e ao mesmo tempo popular.

Por fim, e ousando soar um tanto armorial, sempre digo que a ciência é como uma orquestra sinfônica: mesmo as óperas mais complexas e de difícil execução são capazes de emocionar quem as escuta pela primeira vez – e sem que todos tenham que saber a diferença entre a afinação de um violino e de um violão.

Boa leitura.

PREFÁCIO

Este estudo de Leon Victor de Queiroz Barbosa combina erudição com análises comparativas e interpretação de dados. Tal composição ilumina, de forma magistral, o conhecimento sobre o Supremo Tribunal Federal brasileiro e sua atuação na arena política.

Nos últimos tempos, destacar a importância do Supremo no Brasil tornou-se praticamente consensual. Questões sobre como esse processo ocorreu, suas consequências e os limites de suas atuações no espaço público, contudo, dividem analistas, operadores do direito e integrantes da classe política.

Poucos estudos, entretanto, partem da formulação de perguntas, da construção de hipóteses, da análise e sistematização de dados. Apesar do indiscutível avanço nos últimos anos da pesquisa empírica em direito, ainda são raras as investigações que têm por objetivo relacionar o fortalecimento do Poder Judiciário com características de entidades representativas, como o sistema partidário.

O autor desenvolve sua tese sobre o fortalecimento do Poder Judiciário no Brasil a partir de uma cuidadosa revisão da literatura internacional e nacional, de uma análise das discussões sobre o ativismo judicial e da judicialização da política, acrescidas da utilização de metodologia científica para a composição, a correlação e a interpretação de dados, além de comparações com outras democracias.

O argumento central – a associação entre fragmentação partidária e empoderamento do Judiciário – tem por base a utilização de metodologia empírica. Ou seja, não se trata de achismo ou de posição doutrinária, mas de uma rigorosa e convincente análise de dados.

O resultado é um trabalho meritório que deve ser lido e discutido. A combinação entre Direito, Ciência Política e História confere à exposição uma atração ímpar. Com efeito, sobressaem questionamentos sobre análises que não distinguem fenômenos, como a diferença entre judicialização da política e ativismo judicial; sobre a natureza de incentivos ao que se qualifica como excesso de judicialização; e, especialmente, sobre as especificidades de distintos processos de empoderamento do Poder Judiciário e suas consequências nas relações entre os poderes.

Termino o prefácio reafirmando que esta obra de Leon Victor de Queiroz Barbosa figura entre as mais importantes pesquisas sobre a institucionalização e o fortalecimento da Suprema Corte brasileira. Trata-se de contribuição primorosa para conhecer a realidade política.

Maria Tereza Aina Sadek

Professora sênior no departamento de Ciência Política