Batista 2003
Batista 2003
Batista 2003
Apresentao
O Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) uma iniciativa do Ministrio da
Educao (MEC). Seus objetivos bsicos so a aquisio e a distribuio, universal e
gratuita, de livros didticos para os alunos das escolas pblicas do ensino fundamental
brasileiro. Realiza-se por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), autarquia federal vinculada ao MEC e responsvel pela captao de recursos
para o financiamento de programas voltados para o ensino fundamental. A fim de
assegurar a qualidade dos livros a serem adquiridos, o Programa desenvolve, a partir de
1996, um processo de avaliao pedaggica das obras nele inscritas, coordenado pela
COMDIPE (Coordenao Geral de Avaliao de Materiais Didticos e Pedaggicos) da
Secretaria da Educao Fundamental (SEF) do Ministrio da Educao.
De maneira a situar melhor o quadro geral em que se processaram as anlises
que figuram nos textos deste volume, este artigo apresenta o desenvolvimento histrico
do recente Programa, apreendendo suas modificaes e indicadores de suas principais
repercusses nos campos editorial e educacional1 e situa melhor o processo de avaliao
ocorrido no PNLD/2002, que examinou os livros de 5a a 8a sries do Ensino Fundamental
inscritos no Programa, para serem adotados nas escolas pblicas do Brasil a partir do
ano de 20022.
Parte deste artigo est baseada num documento de circulao mais restrita, de minha redao,
publicado pela SEF/MEC no ano de 2001, intitulado Recomendaes para uma Poltica Pblica
de Livros Didticos.
A questo da qualidade
A partir de 1996, o MEC passou a desenvolver e executar um conjunto de
medidas para avaliar sistemtica e continuamente o livro didtico brasileiro e para
debater, com os diferentes setores envolvidos em sua produo e consumo, um
horizonte de expectativas em relao a suas caractersticas, funes e qualidade.
At ento, o envolvimento do MEC com o livro didtico vinha se limitando, por
meio da Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE) executor do Programa Nacional
do Livro Didtico at a extino do rgo, em 1997 , aquisio e distribuio
gratuita dos livros didticos escolhidos pelos professores e encaminhados s escolas.
Embora a compra desses livros sempre envolvesse volumes e cifras de grande monta (o
governo comprou em 1996, por exemplo, cerca de 80 milhes de livros didticos,
segundo o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE)3, em nenhum
momento o Ministrio vinha se propondo, direta e sistematicamente, a discutir a
qualidade e a correo dos livros que adquiria e que buscava fazer chegar s mos dos
alunos e professores das escolas pblicas do Ensino Fundamental. No entanto, estudos
e investigaes sobre a produo didtica brasileira vinham, reiteradamente, desde
meados da dcada de 60, denunciando a falta de qualidade de parte significativa desses
livros: seu carter ideolgico e discriminatrio, sua desatualizao, suas incorrees
conceituais e suas insuficincias metodolgicas. Vinham mostrando, tambm, que esses
livros, muitas vezes de baixa qualidade, terminavam por constituir, para parte
significativa da escola brasileira, o principal impresso utilizado por professores e alunos.
Seja em razo de uma inadequada formao de professores (inicial ou continuada), seja
em razo de precrias condies de trabalho docente, seja, ainda, em razo das
dificuldades enfrentadas para produzir e fazer circular o livro no Brasil (particularmente,
para faz-lo circular na escola), o livro didtico brasileiro se converteu numa das poucas
formas de documentao e consulta empregadas por professores e alunos. Tornou-se,
sobretudo, um dos principais fatores que influenciam o trabalho pedaggico,
determinando sua finalidade, definindo o currculo, cristalizando abordagens
metodolgicas e quadros conceituais, organizando, enfim, o cotidiano da sala de aula.
Datam somente do incio dos anos 90 os primeiros passos dados pelo MEC para
participar mais direta e sistematicamente das discusses sobre a qualidade do livro
escolar. Em primeiro lugar, em 1993, por meio do Plano Decenal de Educao para
Todos, assume, como diretrizes, ao lado do aprimoramento da distribuio e das
caractersticas fsicas do livro didtico adquirido, capacitar adequadamente o professor
para avaliar e selecionar o manual a ser utilizado e melhorar a qualidade desse livro, por
intermdio da definio de uma nova poltica do livro no Brasil4. Tambm em 1993, em
segundo lugar, o Ministrio forma uma comisso de especialistas encarregada de duas
3
FNDE. PNLD/98: relatrio final do encontro tcnico "Operao Livro na Escola". Braslia: FNDE,
outubro de 1997. p. 15-16.
BRASIL. Plano Decenal de Educao para todos. Braslia: MEC, 1993. Sobre as diretrizes para o
livro didtico, ver, especialmente, p. 25, 38 e 43.
FAE. Definio de critrios para avaliao dos livros didticos Braslia: MEC/FAE/UNESCO, 1994.
Para uma viso geral da evoluo dos critrios eliminatrios ao longo dos PNLD, ver o Anexo 2.
BRASIL. Guia de livros didticos; 1a. a 4a. sries. Braslia: Ministrio da Educao e Desporto
(MEC); FAE; 1996.
10
BRASIL. Guia de livros didticos; 1a. a 4a. sries. Braslia: Ministrio da Educao e Desporto
(MEC); FNDE; CEALE; CENPEC, 1997.
Recomendados
11
BRASIL. Guia de livros didticos; 5a. a 8a. sries. Braslia: Ministrio da Educao e Desporto
(MEC); FNDE; CENPEC, UFPE, 1998.
12
Para a apreenso do conjunto das medidas postas em execuo pelo FNDE nos processos de
escolha, aquisio e distribuio de livros didticos ver: FNDE. Relatrio final do PNLD/98.
(MEC) FNDE, s.d.
13
14
PNLD 2000/01
315
320
280
240
200
160
120
PNLD 98/97
118
80
40
Grfico 1 Ttulos novos analisados, nos PNLD 1998 e 2000-2001, relao aos ttulos
analisados nos PNLD 1997 e 1998 (Fonte: MEC/FNDE)
15
In: R. H. R ROJO & A. A. G. BATISTA (orgs) Livro didtico de Lngua Portuguesa, letramento e cultura da escrita. Campinas: Mercado
de Letras, 2003. Pp. 25-67.
Quadro 1 Abrangncia de atendimento e recursos aplicados (Fonte: FNDE/MEC)
PNLD
Livros
Adquiridos
PROJETO NORDESTE *
Livros
Adquiridos
Recursos
Aplicados (Em
R$)
Total De
Livros
Adquiridos
Recursos
Total (Em R$)
Abrangncia Do Atendimento
1995
25.525.362
31.448.324
23.586.243,00
56.973.686
1996**
63.659.123
16.608.676
25.689.428,60
80.267.799
1997
70.617.013
14.115.214
21.172.686,50
84.732.227
1998
84.254.768
84.254.768
1999
109.159.542
109.159.542
* O atendimento por meio do Projeto Nordeste se deu at 1997. Nesse ano, em funo de dificuldades no estabelecimento de acordo entre o
Governo brasileiro e o Banco Mundial, a regio Nordeste foi atendida exclusivamente pelo PNLD, inclusive com recursos da Unio.
** Experincia piloto de envio de recursos diretamente s escolas (cheque-livro). Extinguiu-se no prprio ano, em razo de no ter sido bem
sucedida.
16
Cf. o estudo coordenado por Brbara Freitag (FREITAG, B. et alii. O estado da arte do livro
didtico no Brasil. Braslia: INPEP, 1987) e, particularmente, a investigao desenvolvida por
grupo da Unicamp, coordenados por Hilrio Fracalanza e Maria Isabel Santoro (UNICAMP. O
que sabemos sobre o livro didtico? Catlogo analtico. Campinas: Editora da Universidade
Estadual de Campinas, 1988).
17
18
No que se refere a possveis encaminhamentos para esses quatro problemas que esto sendo
comentados, sugere-se que o leitor consulte o Documento que deu base a este artigo
Recomendaes para uma Poltica Pblica de Livros Didticos , onde figura uma srie de
sugestes de alteraes especficas nas polticas e diretrizes do Programa.
20
21
22
Entretanto, alguns indicadores podem ser encontrados na obra de Lawrence Hallewell (O livro
no Brasil: sua histria. So Paulo: Edusp; T. A. Queirs, 1984).
Cientficos, tcnicos
e profissionais
23
Religioso
68.382
59.989
65.593
42.570
65.995
19.870
18.227
39.870
30.455
27.353
15.241
21.766
30.636
23.134
20.688
129.028
146.014
193.736
280.586
267.833
Interesse Geral
1993
1994
1995
1996
1997
Didticos
202.729
64.089
61.425
19.910
Didticos
Religioso
Interesse Geral
Cientificos,
tcnicos e
profissionais
FUNDAO JOO PINHEIRO. Diagnstico do setor editorial brasileiro; 1998. Belo Horizonte:
Fundao Joo Pinheiro, 1999. p. 5.
A operacionalizao do PNLD
As dificuldades decorrentes das relaes entre o PNLD e o campo editorial, seu
carter centralizado e as dimenses de seu atendimento tornaram extremamente
complexo o processo de triagem e de avaliao dos livros didticos e, se se alia a isso a
complexidade inerente operacionalizao dos processos de escolha, produo e
distribuio dos livros, tem-se uma viso mais adequadamente dimensionada dos
problemas e desafios enfrentados pelo Programa do Livro Didtico.
No PNLD/2000-2001, por exemplo, foram analisados 569 livros; esses livros
foram avaliados, em diferentes fases, por uma equipe constituda por cerca de 150
membros, de diferentes estados do Pas, coordenados pelo MEC; foram recomendados
321 livros e, com base nos pareceres elaborados, redigidas resenhas e editado o Guia
do Livro Didtico; o Guia foi distribudo para 187.493 escolas, situadas em 5.507
municpios; feitas as escolhas pelos docentes, foi necessrio processar os formulrios de
escolha, negociar os livros com as editoras e distribu-los para 32.440.120 alunos de
sistemas pblicos de ensino fundamental.
Nesse quadro mais geral, alguns problemas se mostram particularmente graves.
Um deles diz respeito ao nmero de livros analisados no processo de avaliao
pedaggica. Com o crescimento de ttulos, esse processo vem encontrando dificuldades
para se realizar nos prazos definidos pelo cronograma e exigindo uma significativa
sobrecarga de trabalho dos participantes. A grande variedade de ttulos recomendados e
escolhidos pelos docentes gera uma srie de dificuldades para a operacionalizao do
remanejamento dos livros entre as escolas. H um considervel aumento no custo do
transporte de carga, decorrente do fracionamento de encomendas. O atendimento a
escolas novas, no cadastradas no Censo Escolar, dificultado pela composio
excessivamente diversificada da reserva tcnica, composta por 3% do total de ttulos
escolhidos pelos professores, por municpio. Essa diversificao tambm problemtica
para o gerenciamento das redes de ensino, particularmente no que diz respeito
transferncia de alunos, uma vez que, ao mudar de escola, necessrio, na maior parte
das vezes, adquirir um novo ttulo. Outro aspecto problemtico que os professores no
vm contando com tempo suficiente para escolher os ttulos: a execuo do cronograma
tem ficado comprometida no s pela complexidade do processo de avaliao, mas
tambm pelo grande nmero de ttulos a serem negociados com as editoras. Tambm
por causa das limitaes do cronograma, o mercado editorial vem ficando
sobrecarregado, particularmente o setor grfico, fazendo com que parte dos livros
adquiridos tenham de ser impressos fora do Pas.
Um ltimo desafio est relacionado a um dos principais fatores responsveis
pelas dificuldades de operacionalizao: a natureza centralizada do PNLD. Em primeiro
lugar, o processo de avaliao, desenvolvido pela SEF-MEC, no somente se tornou
excessivamente sobrecarregado como tambm tem oferecido dado seu carter
centralizado poucas condies para o envolvimento das centros universitrios de
pesquisa e para a transferncia e publicizao do conhecimento acumulado ao longo dos
diferentes PNLD. Em segundo lugar, as aes da SEF e do FNDE com a desistncia da
maior parte do Estados em aderir descentralizao proposta em 1995 no se
voltaram para o subsdio ao processo de discusso dessa descentralizao, o que
poderia torn-la mais atraente e vivel. Em terceiro lugar, por fim, no se promoveram
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BATISTA, A. A. G. 2001 Recomendaes para uma Poltica Pblica de Livros Didticos.
Braslia, DF: MEC/SEF.
BRASIL. 1993 Plano Decenal de Educao para Todos. Braslia: MEC.
BRASIL. 1996 Guia de Livros Didticos; 1a. a 4 a. sries. Braslia: Ministrio da Educao
e Desporto (MEC); FAE.
BRASIL. 1997 Guia de Livros Didticos; 1a. a 4 a. sries. Braslia: Ministrio da Educao
e Desporto (MEC); FNDE; CEALE; CENPEC.
BRASIL. 1998 Guia de Livros Didticos; 5a. a 8 a. sries. Braslia: Ministrio da Educao
e Desporto (MEC); FNDE; CENPEC, UFPE.
CMARA BRASILEIRA DO LIVRO. 1981 O livro didtico no Brasil, documento
apresentado pela Cmara Brasileira do Livro no Encontro de Secretrios de
Educao e Cultura. So Paulo: CBL, mimeo.
COSTA VAL, M. G.; A. A. M. Evangelista; C. S. R. Silva; M. L. Castanheira & M. G. C.
Bregunci No prelo Os professores e a escolha de livros didticos de Alfabetizao
e de Lngua Portuguesa (1a 4 a). Braslia: SEF/MEC, a sair.
FAE. 1994 Definio de critrios para avaliao dos livros didticos. Braslia:
MEC/FAE/UNESCO.
FNDE. 1997 PNLD/98: Relatrio final do encontro tcnico "Operao Livro na Escola".
Braslia: FNDE, outubro de 1997.
FREITAG, B. et alii. 1987 O estado da arte do livro didtico no Brasil. Braslia: INPEP.
FRACALANZA, H. & M. I. Santoro 1988 O que sabemos sobre o livro didtico? Catlogo
analtico. Campinas: Editora da Universidade Estadual de Campinas.
GATTI, B. et alii 1994 Caractersticas de professores(as) de 1 Grau no Brasil: Perfil e
expectativas. Educao e sociedade, n. 48: 248-60, agosto 1994.
OLIVEIRA, J. B. A. et allii 1984 A poltica do livro didtico. Campinas, SP: Editora da
Universidade Estadual de Campinas/Summus.
HALLEWELL, L. 1984 O livro no Brasil: Sua histria. So Paulo: Edusp/T. A. Queirs.
Anexo 1
Cronologia das aes do MEC em relao ao livro didtico
1938 - Foi instituda, pelo Ministrio da Educao, da Comisso Nacional do Livro
Didtico (CNLD) por meio do Decreto-Lei n 1.006/38, de 30/12/38, que
estabeleceu condies para produo, importao e utilizao do livro didtico.
1966 - Visando coordenar as aes referentes produo, edio e distribuio do livro
didtico, foi criada a Comisso do Livro Tcnico e Livro Didtico (COLTED)
O acordo MEC/USAID viabilizou recursos assegurando a distribuio de 51
milhes de livros, no perodo de trs anos e estabeleceu a garantia, pelo MEC,
da distribuio gratuita. Assim, assegurado o financiamento do governo a partir
de verbas pblicas, o programa revestiu-se do carter de continuidade
1971 - O Instituto Nacional do Livro (INL) passou a desenvolver o Programa do Livro
Didtico para o Ensino Fundamental (PLIDEF), ao assumir as atribuies
administrativas e de gerenciamento dos recursos financeiros, at ento sob a
responsabilidade da COLTED.
A contrapartida estadual tornou-se necessria com o trmino do convnio
MEC/SNEL/USAID e efetivou-se com a implantao do sistema de contribuio
financeira das unidades federadas para o Fundo do Livro Didtico
1976 - A Fundao Nacional do Material Escolar (FENAME) tornou-se responsvel pela
execuo dos programas do livro didtico. Os recursos eram provenientes do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) contribuio social
do salrio educao e das contribuies das contrapartidas mnimas
estabelecidas para participao dos estados. Sendo insuficientes para atender a
todos os alunos do ensino fundamental das escolas pblicas, a grande maioria
das escolas pblicas municipais foi excluda do programa.
1983 -
1985 - Por meio do Decreto n 9.154, de 19/08/85, o PLIDEF deu lugar ao Programa
Nacional do Livro Didtico (PNLD), com expressivas mudanas:
indicao do livro didtico pelos professores;
reutilizao do livro implicando na abolio do descartvel e
aperfeioamento das especificaes tcnicas para sua produo, visando
maior durabilidade e possibilitando a implantao de bancos de livros
didticos;
extenso da oferta aos alunos de 1 e 2 sries das escolas pblicas e
comunitrias.
Anexo 2
Evoluo da formulao dos critrios eliminatrios a partir do PNLD/1997
PNLD/1997
PNLD/1998
PNLD/1999
PNLD/2000-2001
Os livros no
podem
expressar
preconceitos
de
origem,
raa,
sexo,
cor, idade e
quaisquer
outras formas
de
discriminao.
Os livros no
podem
expressar
preconceitos
de
origem,
raa,
sexo,
cor, idade e
quaisquer
outras formas
de
discriminao.
Contribuio para a
construo da cidadania.
Em
respeito
Constituio brasileira e
para
contribuir
efetivamente para a
construo
da
tica
necessria ao convvio
social e cidadania, o
livro
didtico
no
poder:
Veicular preconceitos de
origem, cor, condio
econmica-social, etnia,
gnero e qualquer outra
forma de discriminao;
discriminatrio
e,
portanto,
socialmente
nocivo.
Os livros no
podem conter
ou induzir a
erros graves
relativos
ao
contedo da
rea,
como,
por exemplo,
erros
conceituais.
Os livros no
podem
ser
desatualizados
, nem conter
ou induzir a
erros graves
relativos
ao
contedo da
rea,
como,
por exemplo,
erros
conceituais.
Correo
dos
conceitos
e
informaes
bsicas.
Respeitando
as
conquistas
cientficas da rea, um livro
didtico no poder formular
nem manipular erradamente os
conceitos
e
informaes
fundamentais das disciplinas em
que se baseia, pois estar
descumprindo
sua
funo
mediadora e seus objetivos
didtico-pedaggicos.
Correo e pertinncias
metodolgicas. Por mais
diversificadas que sejam
as concepes e prticas
de
ensino
e
aprendizagem,
possibilitar ao aluno a
apropriao
do
conhecimento
implica
escolher
uma
abordagem
metodolgica,
ser
coerente em relao a
ela e, ao mesmo tempo,
contribuir
satisfatoriamente para a
consecuo
dos
objetivos,
quer
da
educao em geral, quer
da disciplina e do nvel
de ensino em questo.
Por outro lado, as
estratgias
propostas
devem
mobilizar
e
desenvolver
vrias
competncias cognitivas
bsicas,
como
a
compreenso,
a
memorizao, a anlise,
a sntese, a formulao
de
hipteses
e
o
planejamento. Portanto,
o livro didtico no
poder, em detrimento
das demais, privilegiar
uma
nica
dessas
competncias, sob pena
de induzir a um domnio
efmero dos contedos
escolares
e
comprometer
o
desenvolvimento
cognitivo do educando.
Correo
e
pertinncias
metodolgicas.
Por
mais
diversificadas que sejam as
concepes e prticas de ensino
e aprendizagem, propiciar ao
aluno
a
apropriao
do
conhecimento implica escolher
uma opo de abordagem, ser
coerente em relao a ela e, ao
mesmo
tempo,
contribuir
satisfatoriamente
para
a
consecuo dos objetivos, quer
da educao em geral, quer da
disciplina e do nvel de ensino
em questo.
Por outro lado, as estratgias
propostas devem mobilizar e
desenvolver vrias competncias
cognitivas bsicas, como a
compreenso, a memorizao, a
anlise (de elementos, relaes,
estruturas...), a sntese, a
formulao de hipteses e o
planejamento. Portanto, o livro
didtico
no
poder,
em
detrimento
das
demais,
privilegiar uma nica dessas
competncias, sob pena de
induzir a um domnio efmero
dos contedos escolares e
comprometer o desenvolvimento
cognitivo do educando.