Administração Financeira e Orçamentária
Administração Financeira e Orçamentária
Administração Financeira e Orçamentária
Adalmir Guimarães
Administração Financeira e Orçamentária
a) Autarquias – são entidades autônomas criadas por lei específica, com personalidade
jurídica de direito público, possuindo Patrimônio e receitas próprios e atribuições
específicas típicas da Administração Pública.
b) Fundações – englobam entes que objetivam, principalmente, a realização de atividades
não lucrativas e que podem ser realizadas pelo setor público ou privado, mas que são de
interesse coletivo, as mesmas são criadas por lei específica ou autorizativa e registro em
órgão competente, possuem autonomia administrativa, patrimônio próprio funcionado com
recursos obtidos junto a administração direta para atuar em segmentos como educação,
cultura, pesquisa, desenvolvimento tecnológico, entre outros.
c) Empresa Pública – é uma organização com personalidade jurídica de direito privado e
participação exclusiva do Estado no seu capital e direção, portanto é de propriedade única
do Estado. Por ser pessoa jurídica de direito privado, não goza de privilégios estatais,
salvo prerrogativas previstas em lei.
d) Sociedades de Economia Mista – também considerada pessoa jurídica de direito
privado, criado por lei para o exercício de atividade econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações, que permitem o direito a voto, pertencem em sua maioria ao Estado
(50% + 1 ação com direito a voto).
Cabe ressaltar que devem também seguir as regras da LRF também as empresas que
mesmo indiretamente esteja classificada como Controlada.
Gestão na Administração Pública – conjunto de atividades que tenham por fim a movimentação do
Patrimônio Público no decorrer do exercício financeiro.
Serviço Público – conjunto de atividades e bens que são exercidos ou colocados a disposição da
Sociedade (coletividade), visando abranger e proporcionar o maior grau possível de “bem-estar
social” ou da prosperidade pública. Logo podemos dizer que serviços públicos são todos aqueles
prestados pelo Estado ou delegados por concessão ou permissão sob condições impostas ou fixadas
por Ele, tendo ainda outro tipo de serviço já permitido em definição constitucional.
1 – Patrimonialista – não havia distinção, por parte do Príncipe, entre os bens públicos e seus bens.
(Res-Pública = Res-Principis). Tinha como forte característica o nepotismo e a corrupção, os
administradores públicos administravam o patrimônio público como se fosse uma extensão de seus
domínios particulares, como se o Estado fosse propriedade do rei.
Principais Características
• Extensão do poder soberano
• Servidores possuem status de nobreza real
• Os cargos públicos são considerados prebendas
• Res pública não é diferenciada da Res principis
• Corrupção – nepotismo – (protencionismo / filhotismo / coronelismo)
Principais Características
• Combate a corrupção e ao nepotismo patrimonialista
• Acesso ao serviço público por mérito (concurso público)
• Profissionalização, idéia de carreira e hierarquia funcional
• Função orçamentária
• Poder racional-legal: normas e procedimentos universais; formalismo
Principais Disfunções
• Perda da noção básica de sua missão “servir a sociedade”
• O controle – a garantia do poder do Estado transforma-se na própria razão de ser do
funcionário
• Ineficiência e auto-referência
• Incapacidade de voltar-se para o serviço dos cidadãos como clientes
• Clientelismo e fisiologismo
Obs.: ainda dentro da criação da DASP, foi previsto também a organização da divisão de orçamento,
que sendo adiada sua instalação, continuou sendo elaborada a proposta orçamentária pelo Ministério
da Fazenda, com a assistência de um delegado da DASP. Sendo finalmente instalada em 1945 a
divisão de orçamento da DASP.
Após a queda de Vargas em 1945, o DASP deixou de ser um órgão normativo-fiscalizador para ser
exclusivamente um órgão assessor, porém no tocante as atividades referentes à seleção e
aperfeiçoamento de pessoal, continuou com suas funções executivas.
Década de 1960
1961 – Planos e Metas do Governo JK – Criação da Comissão de Simplificação da
Burocracia (cosb).
O governo de Juscelino Kubitschek trabalhava tendo como base uma plataforma nacional-
desenvolvimentista, o plano de metas de 1956, permitiu a abertura da economia ao capital
estrangeiro. Como medida para atrair o capital estrangeiro, adotou a política de isenção de impostos
Principais Características
a) Perspectivas globalizante;
b) Visava adequar a Administração Pública aos objetivos do Plano de Metas;
c) Estruturas paralelas com autonomia orçamentária e mais flexibilidade para recrutamento de
pessoal;
d) Elaboração de anteprojeto de reforma geral da Administração Pública Federal, onde
mencionava-se pela primeira vez a questão da descentralização;
e) Criação da CEPA – Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando mudanças
nos processos administrativos e reformas ministeriais (estabelecimento do Ministério da
Indústria e Comércio, subdivisão do Ministério já Justiça e Interior, subdivisão do Ministério de
Viação e Obras Públicas nos Ministérios de Transportes e das Comunicações, reorganização
do Gabinete Civil);
f) Criação do Conselho de Desenvolvimento como órgão centralizador da política econômica, do
Conselho de Política Aduaneira e da SUDENE;
g) Criação da EBAP, vinculada a FGV, para implantação do ensino sistematizado da
Administração Pública no País.
• Restauração da cidadania;
• Democratização da ação administrativa em todos os níveis;
Principais Características
• Engessamento do aparelhamento estatal: adoção de regras burocráticas rígidas;
• Perda de autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
públicos;
• Instituição do Regime Jurídico Único, para os servidores da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios;
• Retirada da flexibilidade operacional da Administração Indireta, ao atribuir às
autarquias e fundações, normas de funcionamentos que regem a Administração Direta;
• Descentralização de recursos orçamentários, passando a execução dos serviços
públicos para estados e municípios;
• Isonomia salarial entre Poderes;
• Plano de carreira para servidores da administração direta;
• Reconhecimento do valor político do cidadão e de sua participação no controle dos
serviços públicos.
Resultados e Disfunções
• Abandono do caminho rumo à administração gerencial;
• Reafirmação dos ideais da administração burocrática clássica;
• Ingerência patrimonialista no processo;
• Série de privilégios que não se coadunam com a própria administração burocrática:
estabilidade rígida para todos os servidores;
• Aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou a
contribuição do servidor; e
• Desprestígio da Administração pública brasileira.
Principais Características
• Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua
unidade;
• Garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos humanos, materiais e
financeiros que lhe forem colocados à disposição;
• Controle e cobrança a posteriori de resultados;
• Competição administrada no interior do próprio Estado, concorrência entre unidades
internas;
• Descentralização e redução de níveis hierárquicos;
• Ênfase em resultados, e não em processos ou procedimentos;
• Vê o cidadão como contribuinte de impostos e cliente de seus serviços;
• Fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação
de servidores celetistas;
• Exigência de processo seletivo público para admissão de celetistas e manutenção do
concurso público para admissão de servidores estatutários;
• Planos de carreiras estruturados em classes hierarquizadas, segundo a natureza e a
complexidade das tarefas;
• Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente
percebido na ativa;
• Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes
inclusive vantagens pessoais, à remuneração dos Ministros do STF;
• Novas modalidades de organização: agências reguladoras / agências executivas
Governo LULA
• Criação do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento
dos Estados e do Distrito Federal (Pnage);
• Criação do Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios
Brasileiros (Promoex);
3) Particular sem Fins Lucrativos – Sistema S (Serviço Social Autônomo – Sesc – Sesi – Senai –
Senas e Sebrae); Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público.
• Serviços Públicos (C.F. Art. 175) “Cabe ao poder público a prestação de serviços
públicos, na forma da Lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão,
sempre por meio de licitação;
• Poder de Polícia (C.T.N. Art. 78) “atividade da Administração Pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato
em razão de interesse públíco...”
• Intervenção no Domínio Público o Estado intervém na atividade econômica por meio
de seu poder normativo, elaborando leis de combate ao abuso do poder econômico, de
proteção ao consumidor. O principal órgão repressor do abuso do poder econômico é o
CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica.
Acima da Linha
1. Déficit Nominal – gastos totais – Receitas Totais corresponde à diferença entre o total de
receitas arrecadadas e os empenhos emitidos no período.
2. Déficit Primário – gastos não-financeiros - receitas não-financeiras exclui do déficit
nominal o pagamento dos juros e das amortizações da dívida pública, entre outras despesas e
receitas financeiras.
3. Déficit Operacional – déficit primário + pagamento de juros reais esta medida exclui do
cálculo do pagamento dos juros nominais da dívida pública os efeitos da correção monetária.
4. Déficit Público de Pleno Emprego – gastos estimados – receitas estimadas obtido pela
diferença entre os gastos e receitas estimados sob a hipótese de que a economia estivesse
operando em níveis normais de desemprego e de utilização da capacidade produtiva.
Abaixo da Linha
1. Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) - obtido pela soma das dívidas interna e externa do
setor público junto ao setor privado, incluindo a base monetária e excluindo-se ativos do setor
público, tais como reservas internacionais, créditos com o setor privado e os valores das
privatizações.
2. Ajuste Patrimonial – item da DLSP que contabiliza a diferença entre os passivos do governo,
contraídos no passado e posteriormente reconhecidos, e os resultados das privatizações.
3. Dívida Fiscal Líquida (DFL) – obtido pela diferença entre a DLSP e o ajuste patrimonial.
4. Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) – corresponde ao conceito de
déficit nominal apurado pelo critério “acima da linha”. Refere-se à variação da DFL entre dois
períodos de tempo.
5. Necessidade de Financiamento do Setor Público no Conceito Operacional – exclui das
necessidades de financiamentos nominais a correção monetária (efeito inflacionário) que
incide sobre a DFL. Seu correspondente pelo critério “acima da linha” é o déficit operacional.
6. Necessidades de Financiamento do Setor Público no Conceito Primário – exclui das
necessidades de financiamento nominais o pagamento de juros nominais que incide sobre a
DFL. Equivale ao déficit primário apurado pelo critério “acima da linha”.
Resultados
Arrecadação (Receita)
Impostos e Taxas
Impostos são contribuições obrigatórias cobradas pelo Governo (federal/ estadual e municipal),
para atender as despesas com obras e serviços públicos. Pagam impostos as Pessoas Físicas e
Pessoas Jurídicas.
Taxas são contribuições também obrigatórias cobradas em troca de um benefício diretamente
prestado aquele que paga.
A diferença entre imposto e taxa é que o primeiro é o governo que cobra e aplica conforme
suas necessidades, e o segundo o governo cobra quando se exige um benefício ou
serviço direto.
Contribuição de Melhoria é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que
decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o
acréscimo de valor que a obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Exemplo de Categorias Profissionais: CRC; CREA; OAB; SENAI; SENAC; SESC; SEBRAE e etc.
Tipos de Orçamentos
1) Função Alocativa – oferecer bens e serviços públicos que não seriam oferecidos pelo
mercado ou o seriam em condições ineficientes e criar condições para que os bens
privados sejam oferecidos no mercado pelos produtores, por investimentos ou
intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (monopólios, cartéis, etc) e
também corrigir os efeitos negativos de externalidades;
2) Função Distributiva – tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza,
através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação
de recursos em camadas mais pobres da população, etc.
3) Função Estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a
moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas
de intervenção econômica.
4) Função Reguladora – o governo passa a regular a atividade econômica por meio de
legislação, normas administrativas e com a criação de agências reguladoras. Ou seja,
nesse sentido o governo passou de fornecedor dos serviços a regulador dos serviços
privatizados.
O desvio na realização dos Gastos Públicos costuma ocorrer por meio dos seguintes
expedientes:
Conceitos Orçamentários:
Principais Características:
• O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação;
• Alocação de recursos visa aquisição de meios;
• O foco são as Unidades Organizacionais (decisões e elaborações orçamentárias);
• Ênfase aos aspectos contábeis de gestão;
• Os principais critérios classificatórios são: unidades administrativas e elementos;
• As decisões orçamentárias são tomadas, tendo em vista as necessidades das
unidades organizacionais;
• Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho;
Características Principais:
• Todos os programas devem ser justificados detalhadamente a cada início de
um novo ciclo orçamentário, como se cada item ou despesa se tratasse de um nova
iniciativa do governo, cabendo-lhe justificar por que deve gastar os recursos;
• As solicitações de recursos não obedecem a nenhuma prioridade;
• Análise, revisão e avaliação crítica de todas as despesas de cada área, e
estimando novos custos para o exercício seguinte, partindo-se de uma nova base, ou
seja, “Base Zero”.
• Cada administrador é obrigado a preparar um “pacote de decisão” para cada
atividade ou operação, e este pacote inclui uma análise de custo, finalidade,
alternativas, medidas de desempenho, conseqüências ou benefícios de não executar
as atividades.
• Criação de alternativas para facilitar a escala de prioridades ou relevância na
alocação dos recursos, que serão levadas para decisão superior.
Orçamento Base Zero ou por Estratégia – neste orçamento todas as despesas dos órgãos
ou entidades públicas, programas ou projetos governamentais, são detalhadamente
justificados a cada ano, como se cada informação, representasse uma nova iniciativa do
governo. Este processo exige que cada administrador faça uma fundamentação da
necessidade dos recursos totais solicitados, e em detalhes lhe transfere o ônus da prova, a fim
de que ele justifique a despesa. As operações devem ser identificadas e relacionadas em
ordem de importância, através de análise sistemática.
O Orçamento Base Zero baseia-se na preparação de “pacotes de decisão” e,
conseqüentemente, na escolha do nível de objetivo através da definição de prioridades.
Um pacote de decisão deverá ser preparado no nível de esforço mínimo, corrente e de
expansão. O mesmo deve conter conseqüências, alternativas, custos e benefícios, e medidas
de desempenho.
Nível Mínimo - primeira alternativa apresentada no pacote de decisão, que se baseia no nível
mínimo de esforço, ou seja, o nível de esforço abaixo do qual a unidade de decisão não
possui eficácia;
Exercício Financeiro (Ano Financeiro) é o período de tempo durante o qual se exercem todas
as atividades administrativas e financeiras relativas à execução do orçamento.
Ano Financeiro “é o período em que se executa o orçamento”. Quando o ano financeiro não
coincide com o ano civil, existe a necessidade de um período adicional.
Leis Orçamentárias
1 – Plano Plurianual Plano de Médio Prazo, que vigora por um período de 4 anos.
Ordena ações do Governo que levem aos atingimentos de objetivos e metas fixados para o
período de 4 anos. Doutrinariamente é considerado um Planejamento Estratégico de Médio Prazo.
Obs.: nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado
sem prévia inclusão no PPA ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
Podemos afirmar que o PPA constitui um planejamento estratégico de médio prazo, que contém
os projetos e atividades que o governo pretende realizar, durante 4 anos.
1.1 – Conceito
1.2 – Objetivos
• Definir com clareza os objetivos, metas e prioridades da Administração, bem como
resultados esperados;
• Integração do planejamento e do orçamento;
• Organizar em programas, as ações que resultem em incremento de bens ou serviços;
• Facilitar o gerenciamento da administração, permitindo uma melhor avaliação do
desempenho dos programas, garantia da transparência;
• Explicitar, quando couber, a distribuição regional das metas e gastos do governo;
• Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos.
• Promover uma gestão empreendedora e estimular às parcerias;
• Gestão orientada para resultados com organização das ações do Governo em
programas.
1.5 – Macro-Objetivos
Também indicam o que deve ser feito e o que não deve, mas seu foco consiste na definição
dos alvos setoriais a atingir.
1.9 - Ação
Representa a realização de uma atividade orçamentária vinculada a um programa que
viabilizará a geração de um produto final, sejam eles bens ou serviços.
Conclui-se que toda a ação finalística do Governo Federal deve ser estruturada em
programas, orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos no PPA.
1.10 – Subtítulo
Representa o menor nível de categoria de programação e será detalhado por esfera
orçamentária, grupo de natureza de despesa, modalidade de aplicação, identificador de uso e
fonte de recursos.
A LRF prevê que no Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da
dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
Este anexo ainda deverá informar a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano
anterior o demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-a com as fixadas nos três exercícios anteriores, e
evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; a
evolução do Patrimônio Líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e
aplicação dos recursos obtidos com a alienação de bens; avaliação financeira e atuarial e o
demonstrativo da estimativa da compensação da renúncia da receita e da margem de expansão das
despesas obrigatórias de caráter continuado.
A LRF ainda prevê que a LDO conterá o Anexo de Riscos Fiscais, no qual serão avaliados os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se concretizem.
A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos
das políticas, monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus
principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.
3 – Lei de Orçamentos Anuais tem como objetivo a concretização das situações planejadas
no Plano Plurianual e transformá-las em realidade, obedecida a LDO.
Conforme o Art. 165 da Constituição Federal, a LOA deverá compreender o Orçamento Fiscal,
Orçamento de Investimento das Empresas e o Orçamento da Seguridade Social.
• A LOA será acompanhada do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia.
• A LOA é um processo contínuo, dinâmico e flexível, traduzindo em termos financeiros para
determinado período (um ano).
• O orçamento fiscal e o de investimentos, têm como uma de suas funções reduzir
desigualdades inter-regionais, obedecido o critério populacional.
• O poder executivo deve publicar, em até 30 (trinta) dias após o encerramento de cada
bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
Algumas Vedações
• Iniciar programas ou projetos que não estejam incluídos na LOA;
• Realizar despesas ou assunção de obrigação direta que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais;
• Concessão ou utilização de créditos ilimitados;
• Consignar crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada;
• Consignar dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não
esteja previsto no PPA ou lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1º do art.
176 da CF e art. 5º, § 5º da LRF.
LOA OI
OSS
OF Orçamento Fiscal
OI Orçamento de Investimento
OSS Orçamento da Seguridade Social
Prazo de Envio prazo limite para o Poder Executivo encaminhar ao Poder Legislativo.
Prazo de Devolução prazo limite para o Poder Legislativo devolver ao Poder Executivo.
Obs.: Se o poder executivo não enviar dentro do prazo previsto a sua proposta para
apreciação, caberá ao Poder Legislativo proceder a apreciação, como se proposta fosse, da
Lei de Orçamento vigente, conforme o previsto no art. 32 da Lei 4.320.
Obs1.: Apesar de não constar na legislação, entende a doutrina que, se o Poder Legislativo
não devolver o projeto de lei aprovado para sanção do Chefe do Poder Executivo até o dia 31
de dezembro, tendo este cumprido os prazos estabelecidos na Constituição, caberá, por
“princípio da simetria” a promulgação por parte do Poder Executivo, tal como enviou ao
Legislativo, ignorando eventuais emendas.
Obs.: a omissão do Chefe do Executivo, pelo não envio da Lei Orçamentária – caracteriza-se
como crime de responsabilidade.
Obs1.: não existe previsão na Constituição Federal para rejeição das Leis Orçamentárias. Todas
devem ser devolvidas para Sanção.
3) Emendas – deverão estar compatíveis com o PPA e com a LDO, indicando os recursos
necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, que não incidam
sobre: dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias
constitucionais, para os Estados, Municípios e para o Distrito Federal.
4) Sanção – somente o titular do Poder Executivo, após aquiescência, pode sancionar o projeto
se estiver de acordo com o mesmo. (Art. 66 da CF/88)
5) Veto – caso o titular do Poder Executivo, não concorde com o projeto de lei aprovado pelo
legislativo, poderá vetá-lo total ou parcialmente, conforme Art. 66 da CF/88.
6) Promulgação – consiste no atestado da existência de uma lei. “É um ato declaratório e
demonstra que a lei é executável.
7) Publicação – somente após a publicação em Diário Oficial, a lei acabada se torna executável
e obrigatória.
Tipos de Orçamentos:
Elaboração do
Projeto
Acompanhamento/Avaliação Apreciação / Aprovação
Sanção / Publicação
Execução
2) Estudo e Aprovação – o projeto de lei orçamentária será apreciado pela Comissão Mista
Permanente de Orçamento (Poder Legislativo), composta por 84 membros (21 senadores e 63
deputados), que tem como função examinar e emitir parecer sobre o projeto, além de
acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária, pois o seu significado está configurado na
necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na decisão de suas
próprias aspirações, bem como a maneira de alcançá-las. Após aprovação pelo plenário, o
projeto deve ser devolvido ao Poder Executivo, que tem as opções de sancioná-lo, ou propor
vetos parciais ou totais. Havendo a sanção o Projeto de Lei Orçamentária deverá ser
encaminhado para publicação.
3) Execução – começa a ser executada pelos órgãos a partir do início do exercício financeiro,
logo após a publicação do Quadro de Detalhamento da Despesa, onde a Secretaria do
Tesouro Nacional providencia a consignação da dotação orçamentária a todos os órgãos e
ministérios.
A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados
para o setor público, no processo de planejamento integrado.
4) Acompanhamento e Avaliação – etapa que pode ser considerada a fase de controle, que
pode ser classificado como interno, quando o mesmo é exercido pelo próprio órgão, ou
externo quando realizado pelo Poder Legislativo, auxiliado tecnicamente pelo Tribunal de
Contas da União.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
3 – Universalidade (Lei 4.320 – Arts. 2º, 3º e 4º e C.F. Art. 165 § 6º) devem ser incluídos no
orçamento todos os aspectos do programa de cada órgão, principalmente o orçamento deve conter
todas as receitas e despesas compreendendo um plano financeiro global e também todos os
aspectos financeiros ou econômicos. (aspectos de programa de cada órgão). Está intimamente ligado
com a programação. Tudo deve ser incluído, como os objetivos e efeitos sócio-econômicos, que
podem ser afetados negativamente pela não inclusão.
5 – Exclusividade (C.F. Art. 165 §8º) só deve ser incluído no orçamento, exclusivamente,
matéria orçamentária. Não pode conter nada estranho (normas relativas a outros campos jurídicos) a
previsão das receitas e a fixação das despesas. Não se incluem na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita.
6 – Clareza o orçamento deve ser expresso de forma clara, objetiva, ordenada e completa,
permitindo assim, seu entendimento por especialistas e também por pessoas que estejam
interessadas nas informações contidas nos documentos pertinentes. Está ligado diretamente ao
aspecto formal.
10 – Equilíbrio (C.F. Art. 166/167) o orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista
financeiro, entre os valores de receita e da despesa. Favorecendo a uma Política Salutar Econômico
Financeira. A premissa básica deste princípio orçamentário refere-se que o montante das despesas
não deve ultrapassar a receita prevista para o período.
11 – Orçamento Bruto (Lei 4.320 – Art. 6º) todas as despesas e receitas constarão da Lei
Orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. “As contas de receita que uma
entidade pública deva transferir a outra, será incluída como despesa”. Ex.: do total do ICMS
arrecadado pelo Estado, 25% cabem aos Municípios.
12 – Não Afetação da Receita (C.F. Art. 167/IV) “Nenhuma parcela da receita geral de
impostos poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos”.
Exceção: (C.F. Art. 212) a União não pode deixar de aplicar, anualmente, menos de 18%, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, menos de 25% da receita resultante de impostos, na
manutenção e desenvolvimento do ensino.
Obs.: as receitas de impostos não podem ser dadas como garantia às operações de crédito, com
exceção daquelas de antecipação da receita.
Outras Exceções:
As transferências constitucionais de arrecadação de impostos que caracterizam a
repartição das receitas tributárias, bem como o Fundo de Participação dos Estado e
Município;
Destinação de recursos obtidos com a arrecadação de impostos, visando à sua aplicação
nas ações e aos serviços públicos de saúde (EC nº 29/00 – art. 198 § 2º);
A vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou
contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (EC nº 03/93 – art.
167, § 4º).
Créditos Adicionais – os créditos adicionais são valores solicitados e utilizados pelo Poder
Executivo como um mecanismo de retificação do orçamento anual, por despesas não contempladas
no mesmo ou ainda por insuficiência de recursos na realização de despesas previstas na LOA.
2. Crédito Especial - é utilizado para atender despesas que não foram previstas para o
exercício na LOA, e necessita de prévia autorização Legislativa (Lei Especial). Este crédito
deve ser aberto por Decreto do Poder Executivo, devendo obrigatoriamente indicar a
Origem e o Limite dos Recursos a serem utilizados. Possui como vigência o Exercício
Financeiro em que foi aberto, podendo ser prorrogado para o Exercício Financeiro
Seguinte desde que autorizado em um dos últimos quatro meses do Exercício Financeiro
em que foi aberto.
Quanto a Natureza:
Receita Corrente é aquela que advém do poder impositivo do Estado (tributos em geral), e
também as decorrentes da exploração do seu patrimônio e as resultantes de exploração de
atividades econômicas (comércio, indústria, serviços e etc.);
São Receitas que não resultam na constituição ou criação de bens de capital, logo, não há
acréscimo ao Patrimônio Público.
São os recursos recebidos pessoas de Direito Público ou Privado, destinados aos gastos
correntes ou de consumo, obtidos nas transações efetivadas pelas entidades de
Administração Pública, não resultantes de sacrifício patrimonial.
Obs.: não resultam em sacrifício Patrimonial.
Exemplos – Tributárias (impostos, taxas e Contribuições de Melhoria); de Contribuições
Sociais (contribuições Sociais e Econômicas); Patrimonial; Agropecuária; Industrial; de
Serviços; Transferências Correntes; Outras Receitas Correntes.
a) Receita Tributária ou Derivada – é composta por Impostos, Taxas e Contribuições de
Melhorias, são as contribuições pagas pelos contribuintes em razão de suas atividades,
suas rendas suas propriedades e dos benefícios diretos e imediatos recebidos pelo
Estado. Destina-se ao custeio de atividades gerais ou específicas exercidas por essas
entidades.
Obs.: o imposto é a subfonte da Receita Tributária.
b) Receita de Contribuições – é destinada a arrecadar receitas relativas a Contribuições
Sociais, Profissional e Econômicas, destinadas, geralmente, a manutenção dos programas
e serviços sociais de interesse coletivo.
Apostila de Orçamento e Finanças Públicas 31
Prof. Adalmir Guimarães
Ex.: Previdência social, salário educação, tarifas de passagens aéreas domésticas.
c) Receita Patrimonial – são fontes de recursos advindas da utilização de bens
pertencentes ao Estado, como Receitas Imobiliárias, de valores mobiliários, participações
e dividendos, taxas de ocupação de imóveis e outras receitas patrimoniais.
d) Receita Agropecuária – são os recursos obtidos com a exploração pelo Estado da
atividade agropecuária, como: receita da produção vegetal, animal e derivados.
e) Receita Industrial – são as receitas obtidas com a Indústria extrativa mineral, de
transformação, de construção e de serviços industriais de utilidade pública.
f) Receita de Serviços – são fontes de receitas que se originam da prestação de serviços
comerciais, financeiros, de transporte, de comunicação e de outros serviços diversos, bem
como tarifa de utilização de faróis, aeroportuárias, de pedágio, serviços recreativos,
culturais e outras.
g) Transferências Correntes – são recursos oriundos de outras entidades de direito público
ou privado, da contraprestação direta em bens e serviços e que são destinados ao
atendimento de despesas, classificadas como despesas correntes. Podem ser
Intragovernamental (entre órgãos do próprio ente) ou intergovernamental ( entre órgãos de
entes federativos diferentes)
h) Outras Receitas Correntes – são as receitas oriundas da cobrança de multas e juros de
mora, indenizações, restituições, receita da dívida ativa e receitas diversas.
Receitas Efetivas são aquelas que contribuem para o aumento do Patrimônio Líquido,
pois estes recursos se integram ao Patrimônio Público, como elemento novo e positivo (Fato
Contábil Modificativo Aumentativo), pois não surgirão quaisquer reservas, condições ou
correspondência no Passivo;
Ex.: Receitas Correntes
Receitas por Mutações Patrimoniais são aquelas que não afetam o Patrimônio Líquido
(Fato Contábil Permutativo).
Ex.: Receita de Capital
Ordinárias são aquelas que ingressam com regularidades, por meio do normal
desenvolvimento da atividade financeira do Estado. Constituem fonte regular e permanente de
recursos financeiros necessários ao atendimento das despesas públicas;
Ex.: Arrecadação de impostos e taxas regulares.
Derivada é caracterizada por constrangimento legal para sua arrecadação, são aquelas
provenientes do poder de tributar, por parte do Estado.
Obs.: a arrecadação depende da obediência ao princípio da anterioridade.
Ex.: tributos, penas pecuniárias, o confisco e as reparações de guerra, empréstimos
compulsórios e todas as demais que decorram do poder coercitivo e dependem de disposição
legal.
Constituição Federal:
Art. 157 Pertencem aos Estados e Distrito Federal, 21,5% do produto da arrecadação do
imposto que a União instituir no exercício de competência que lhe é atribuída pelo Art. 154;
Art. 158 Pertencem aos Municípios, 50% do produto da arrecadação do imposto da União
sobre a propriedade territorial rural, relativamente a imóveis neles situados; 50% do IPVA;
25% do ICMS e de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Art. 159 A União entregará vinte e um inteiros e cinco décimos por cento do Fundo de
Participação dos Estados e Distrito Federal; vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao
Fundo de Participação dos Municípios e outros.
1. Previsão
A previsão da receita corresponde à estimativa incorporada a Lei Orçamentária do quanto se
espera arrecadar durante o Exercício Financeiro, que se originam de estudos de previsão.
Com o advento da Lei da Responsabilidade Fiscal, as previsões de receita observarão as
normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do
índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante, e serão
acompanhadas de demonstrativos de evolução nos últimos três anos, da projeção para os
2. Lançamento
É a identificação do devedor ou da pessoa do contribuinte e os respectivos valores devidos
por tais. Conforme a Lei 4.320/64 – define o “lançamento da receita como o ato da repartição
competente que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa devedora e inscreve a
débito dela”.
O Conforme o Código Tributário Nacional (CTN) define esta medida como o “procedimento
administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente,
a matéria tributável, o cálculo do montante do tributo devido e a identificação do respectivo
sujeito passivo”.
O Regulamento Geral da Contabilidade Pública é mais explícito neste assunto, referenciando-
se como passíveis de lançamento:
a) Os impostos diretos e outras receitas com vencimentos determinados em leis
especiais, regulamentos ou contratos, mediante relações nominais dos contribuintes;
b) Os aluguéis, arrendamentos, foros e qualquer outra prestação periódica de serviço
pelos bens patrimoniais da União;
c) Os serviços industriais do Estado, a débito de outras administrações ou de terceiros,
quando não imediatamente indenizados;
d) Todas as outras rendas, taxas ou proventos que decorrerem de direitos pré-existentes
do Estado, contra terceiros ou que se possam originar de direito novo prescrito em lei,
regulamento ou contrato aprovado ou concluído no decurso do exercício financeiro.
3. Arrecadação
A arrecadação da receita está ligada aos pagamentos, realizados diretamente pelos
contribuintes à rede bancária autorizada e às repartições fiscais. (tributos, multas ou qualquer
outro crédito ou valor).
Cabe ressaltar que o regime contábil de caixa para receita, aplica-se com base nos dados da
receita efetivamente arrecadada “pertencem ao exercício financeiro as receitas nele
legalmente arrecadadas”.
4. Recolhimento
Compreende a entrega do produto da arrecadação pelas repartições fiscais e
estabelecimentos bancários ao Banco do Brasil para crédito da Conta Única do Tesouro
Público (Receita da União no Tesouro Nacional).
“O recolhimento da receita far-se-á por estrita observância ao princípio da unidade de caixa,
sendo proibida a criação de caixas especiais”.
Dívida Ativa – corresponde aos créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não,
exigíveis pelo transcurso do prazo de pagamento pelo contribuinte, constituindo-se, em
direitos a receber decorrentes de receitas tributárias ou não, que não foram arrecadadas no
exercício.
1) Dívida Ativa Tributária – corresponde ao crédito da Fazenda Pública, proveniente de
obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas.
2) Dívida Ativa Não Tributária – são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como:
empréstimos compulsórios, multas de qualquer origem ou natureza (exceto as
tributárias), foros, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, serviços
prestados por estabelecimentos públicos etc.
Despesas Públicas
Conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para
funcionamento dos serviços públicos.
Parte do orçamento, representando, portanto, a distribuição e emprego das receitas para o
cumprimento das diversas atribuições da Administração.
São os gastos fixados na Lei Orçamentária ou Leis Especiais e que são destinados a
prestação de serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos
compromissos da dívida pública; ou ainda à restituição ou pagamento de importâncias
recebidas a título de cauções, depósitos, consignações etc.
Quanto a Natureza: as despesas quanto a sua natureza são divididas em Orçamentárias e Não
Orçamentárias;
Orçamentária são as despesas fixadas e especificadas na LOA e/ou na Lei de Créditos
Adicionais. Estas despesas são divididas em dois grupos que são “Corrente” e de “Capital”.
São as despesas cuja realização depende de autorização legislativa.
Não Orçamentária ou Extra-orçamentária são as despesas oriundas de recursos
financeiros transitórios, obtidos sob a forma de Receitas Extra-Orçamentárias. (Restituição de
Depósitos, Restituição de Cauções, Pagamento de Restos a Pagar, Consignações, Resgates
Relativos às Operações de Créditos por Antecipação de Receita, Empréstimos e
Financiamentos com Liquidação para prazo inferior a doze meses e outras).
É a despesa paga à margem da lei orçamentária e, portanto, independe de autorização
legislativa.
Ordinárias são as que constituem, normalmente, a rotina dos serviços públicos e que são
renovados anualmente;
Ex.: despesas com pessoal, serviços de terceiros, material de consumo (exceto material de
consumo para estoque), encargos, e outras.
Produtivas limitam-se a criar utilidades por meio da atuação estatal (policial / jurisdicional e
etc.)
União (Federal) são as que competem privativamente a União, nos termos do Art 21 da
C.F.;
Estado (Estadual) são aquelas relacionadas às atribuições dos Estados-Membros,
conforme § 1º do Art. 25 da C.F.
Município (Municipal) são as de competência municipal, prevista no Art. 30 da C.F.
Obs.: Este critério pode ser considerado como falho pois não só existem matérias de competência
das três esferas políticas (Art. 23 C.F.), como também aquelas de competência concorrente (Art. 24
da C.F.), levando a superposição de serviços públicos, implicando na duplicação ou triplicação
desses serviços para o mesmo fim.
Quanto a Afetação Patrimonial – estas podem ser classificadas em Efetivas e Por Mutações
Patrimoniais ou Não Efetivas
Efetivas são as despesas que alteram o Patrimônio Líquido do Estado, uma vez que
contribuem para o seu decréscimo, provocando um fato contábil permutativo, sem respectiva
produção de mutação patrimonial;
Ex.: despesas de custeio (pessoal, encargos e outras), despesas de capital destinadas a auxílio,
contribuições de capital, investimentos em bens de uso comum do povo, e outras.
Por Mutações Patrimoniais ou Não Efetivas são as despesas que não alteram o
Patrimônio Líquido do Estado, uma vez que possuem como fundamento um fato contábil
permutativo.
Fases da Despesa
2. Empenho - para efetuar uma despesa é o empenho, que cria para o Estado a obrigação de
pagamento pendente de implemento de condição (Art. 58 - Lei 8.429/92). O empenho visa
garantir os diferentes credores do Estado, na medida em que representa reserva de recursos
na respectiva dotação inicial ou saldo existente. O empenho materializa-se pela emissão da
Nota de Empenho, na qual constará o nome do credor, a representação e a importância da
despesa (Art. 61 - Lei 8.429/92);
Modalidades de Empenho
3. Liquidação - que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito (Art. 63 - Lei 8.429/92). É a
comprovação, dada pela Administração Pública, de que o credor cumpriu todas as obrigações
constantes do empenho.
A Liquidação pode ser de três tipos: Ordinária ou Normal, Global e por Estimativa.
3. Pagamento – será automático, da mesma forma que ocorre com o pagamento de qualquer
despesa pública, exigindo-se apenas as observâncias legais.
1. Ocorrência
2) Vedação – não será concedido suprimento a servidor que se encontre em uma das seguintes
situações:
Codificação da Despesa - a codificação das despesas foi reformulada com base na Portaria Interministerial
nº 163/2001.
c) Despesas com Pessoal – considera-se despesa total com pessoal o somatório dos gastos
com ativos e inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias,
tais como: vencimentos e vantagens fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria,
reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza, bem como os encargos sociais e contribuições recolhidas pelos entes às
entidades de previdência. Exceto: verbas de caráter indenizatório, como diárias e ajudas de
custo, etc.
Limites para Despesa com Pessoal – os entes deverão observar o critério quanto a limites
de gastos com pessoal não podendo exceder a um percentual da Receita Corrente Líquida,
conforme a seguir:
União – 50% de limite Global, sendo distribuído da seguinte forma: 40,9% com o Executivo;
2,5% com o Legislativo + TCU; 6,0% com o Judiciário e 0,6% com o Ministério Público
Federal.
Estados – 60% de limite Global, sendo distribuído da seguinte forma: 49,0% com o
Executivo; 3,0% com o Legislativo + TCE; 6,0% com o Judiciário e 2,0% com o
Ministério Público Estadual.
Municipal – 60% de limite Global, sendo distribuído da seguinte forma: 54,0% com o
Executivo; 6,0% com o Legislativo + TCM.
Obs.: não são computados para as despesas total com pessoal os gastos:
1) Decorrentes de indenização por demissão de servidores e empregados;
2) Relativos a incentivos a demissão voluntária – PDV;
3) Decorrentes da convocação extraordinária do Congresso Nacional, quando feita pelo
Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de
urgência ou interesse público relevante;
4) Decorrentes de decisão judicial e da competência de um período anterior ao da apuração
da despesa total com pessoal;
5) Com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeado por recursos
provenientes da arrecadação de contribuições dos segurados.
É o ingresso de dinheiro aos cofres do Estado para atendimento das suas finalidades.
É o capital arrecadado, coercitivamente, do povo, tomado por empréstimo ou produzido
pela renda dos seus bens ou pela sua atividade, de que o Estado dispõe para fazer face
às despesas públicas.
Todo e qualquer recolhimento feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através de
numerário ou outros bens representativos de valores.
Categorias:
- Características de um Projeto:
• Operações Especiais – são ações que não geram despesas que não
contribuem para a manutenção de ações do governo, e também não resultam
em produtos e nem tão pouco geram a contraprestação direta em bens ou
serviços. Geralmente são denominadas “encargos especiais”, que corresponde
a um código vazio do tipo, “0000”.
Ex.: Amortização de Encargos, Aquisição de Títulos, Pagamento de Sentenças
Judiciais, Transferências a Qualquer Título, Fundos de Participação, Operações
de Financiamento (empréstimos) etc.
Estrutura do Código
1º ao 4º Dígitos – Programas;
5º ao 8º Dígitos – Projetos, Atividades ou Operações Especiais
Estrutura do Código
1º Dígito – categoria econômica da despesa;
2º Dígito – grupo de natureza da despesa;
3º e 4º Dígitos – modalidade de aplicação;
5º e 6º Dígitos – elemento de despesa.
Fundos Especiais – pode-se afirmar que vem se destacando a modalidade fundo a fundo,
onde os recursos de um fundo federal são repassados para um fundo estadual ou municipal.
Ex.: Fundo Municipal de Saúde (repasse do SUS); Fundo de Desenvolvimento da Educação
Fundamental (FUNDEF).