Avaliação ex-ante de projeto sociais

Apresentação
Marília Rodrigues Firmiano

Elaboração
Natália Cecília de França (UFC)
Guaracyane Campelo (UFC)

Fortaleza, 14 de novembro de 2019

1. O PAPEL DA ANÁLISE EX ANTE
1. O papel da análise ex ante
- A avaliação das políticas públicas deve começar no
nascedouro, por meio da análise ex ante, a fim de verificar,
fundamentalmente, se respondem a um problema bem
delimitado e pertinente.
- O fundamento da análise ex ante é orientar a decisão para
que ela recaia sobre a alternativa mais efetiva, eficaz e
eficiente, para que os recursos públicos e o bem-estar da
sociedade sejam otimizados.
1.1 Etapas da análise ex ante
1.1 Etapas da análise ex ante
- Na análise ex ante, partindo-se da identificação e
caracterização de um problema que demandaria
intervenção do Estado, é necessário que sejam
estabelecidos objetivos claros para a ação governamental,
bem como um desenho que efetivamente permita alcançá-
los, considerando, por exemplo, os incentivos dos agentes
envolvidos.
- É importante que o monitoramento, a avaliação e o
controle posteriores sejam elaborados e planejados antes
da implementação da política pública, com a definição de
quais indicadores e ações serão necessários, quem serão
os responsáveis e quando e como essas ações serão
desenvolvidas e seus resultados comunicados.
1.2 Quando executar a análise ex ante
- Ações que requerem a análise ex ante:
1) Criação de política pública: instituição de política pública que
não faça parte da programação governamental vigente ou
agregação e desagregação de políticas públicas já existentes,
não tendo recebido dotação orçamentária anteriormente.
2) Expansão de política pública: ação que acarrete o aumento no
valor da programação orçamentária da renúncia de receitas e
de benefícios de natureza financeira e creditícia para ampliar
política pública já existente.
3) Aperfeiçoamento de política pública: alteração no desenho de
política pública já existente na programação governamental
em execução, podendo ou não ocasionar aumento
orçamentário.
1.2 Quando executar a análise ex ante
- Outro caso em que se recomenda a execução de uma análise ex
ante ocorre quando a política passou por uma avaliação ex post,
e os resultados dessa avaliação mostraram que o desempenho
da política foi baixo ou insatisfatório e que há a necessidade de
a política ser reformulada em um ou mais dos elementos de seu
desenho (por exemplo, na sua focalização ou nas suas ações).
1.3 Checklist da análise ex ante
- Os exemplos apresentados servem para dar ao gestor e ao
leitor uma visão geral e uma consulta rápida dos principais
pontos a serem respondidos na análise ex ante.
- Esses exemplos não expõem as análises de mérito das
políticas tratadas, apenas detalham as informações
importantes da formulação dessas políticas pelos
proponentes.
 Apresentação do exemplo A - Proposta de nova política:
criação de política voltada à melhoria habitacional
- Suponha que o Ministério das Cidades queira lançar programa
com o intuito de oferecer aos grupos familiares de baixa renda
que habitam moradias inadequadas a aquisição de material de
construção, destinado à reforma, ampliação ou conclusão das
unidades habitacionais de que sejam titulares, possuidores ou
mesmo detentores.
1.3 Checklist da análise ex ante
- 1. Diagnóstico do problema ou da situação que demanda
providências
- 1.1 Qual problema ou necessidade a proposta visa solucionar?
- 1.2 Quais as causas que acarretam o problema?
- 1.3 Quais são as evidências da existência do problema na
realidade brasileira?
- 1.4 Apresentar, se cabível, a comparação internacional do
problema.
1.3 Checklist da análise ex ante
- 1.5 Quais as razões para que o governo federal intervenha no
problema?
- 1.6 Apresentar breve levantamento de políticas anteriormente
adotadas para combater o mesmo problema e as razões pelas
quais foram descontinuadas, quando cabível.
1.3 Checklist da análise ex ante
- 2. Identificação dos objetivos, das ações e dos resultados
esperados
- 2.1 Qual o objetivo da proposta?
- 2.2 Quais são os resultados e os impactos esperados para a
sociedade?
- 2.3 Quais são as ações a serem implantadas?
- 2.4 Quais são as metas de entrega dos produtos?
- 2.5 Apresentar a relação existente entre a(s) causa(s) do problema,
as ações propostas e os resultados esperados.
- 2.6 Apresentar a existência de políticas públicas semelhantes já
implantadas no Brasil ou em outros países, reconhecidas como
casos de sucesso.
1.3 Checklist da análise ex ante
- 3. Desenho, estratégia de implementação e focalização
- 3.1 Quais são os agentes públicos e privados envolvidos e como
atuarão na proposta?
- 3.2 Apresentar possíveis articulações com outras políticas em
curso no Brasil.
- 3.3 Apresentar possíveis impactos ambientais decorrentes da
execução da proposta.
- 3.4 Apresentar estimativa do período de vigência da proposta.
1.3 Checklist da análise ex ante
- 3.5 Qual o público-alvo que se quer atingir?
- 3.6 Apresentar características e estimativas da população
elegível à política pública.
- 3.7 Apresentar critérios de priorização da população elegível,
definidos em função da limitação orçamentária e financeira.
- 3.8 Descrever como será o processo de seleção dos
beneficiários.
1.3 Checklist da análise ex ante
- 4. Impacto orçamentário e financeiro
- 4.1 Apresentar análise dos custos da proposta para os entes
públicos e os particulares afetados.
- 4.2 Se a proposta de criação, expansão e aperfeiçoamento da
ação governamental implicar aumento de despesas ou renúncia
de receitas e de benefícios de natureza financeira e creditícia,
apresentar:
- 1) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
- 2) se as medidas foram consideradas nas metas de resultados
fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias;
1.3 Checklist da análise ex ante
- 3) se as medidas de compensação, no período mencionado,
foram consideradas na proposta, ocasionando a renúncia de
receitas e benefícios de natureza financeira e creditícia; e
- 4) demonstração da origem dos recursos para seu custeio
quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado.
- 4.3 Apresentar declaração de que a medida tem adequação
orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual,
compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
- 4.4 Quais são os potenciais riscos fiscais da proposta?
1.3 Checklist da análise ex ante
- 5. Estratégia de construção de confiança e suporte
- 5.1 O conjunto de cidadãos e cidadãs apoia a política proposta por
confiar que ela é relevante e que as instituições responsáveis irão
levá-la a cabo?
- 5.2 Quais são as razões ou as evidências de que há envolvimento
dos interessados, que levem os agentes internos e externos à
política a apoiarem a sua execução e a estarem alinhados?
- 5.3 Como os envolvidos participam ou se manifestam na
elaboração da proposta?
- 5.4 A política proposta é uma prioridade das lideranças políticas?
Já foram identificadas as lideranças que podem endossá-la?
- 5.5 Quais seriam as possíveis oposições ativas para a execução
dessa política?
1.3 Checklist da análise ex ante
- 6. Monitoramento, avaliação e controle
- 6.1 A política pública poderia ser implementada a partir de
projeto-piloto?
- 6.2 Como será realizado o monitoramento e quais serão os
indicadores desse monitoramento ao longo da execução da
política?
- 6.3 Posteriormente, como será realizada a avaliação dos
resultados da política?
- 6.4 Como se dará a transparência e a publicação das
informações e dos dados da política?
- 6.5 Quais serão os mecanismos de controle a serem adotados?
- Checklist para a análise ex ante do Exemplo A – Programa de
Melhoria Habitacional

- 1. Diagnóstico do problema ou da situação que demanda

providências
- 1.1 Qual problema ou necessidade a proposta visa solucionar?
Deficit habitacional qualitativo em áreas urbanas.
- 1.2 Quais as causas que acarretam o problema?
Subinvestimento da população de baixa renda em infraestrutura
habitacional, por carência de recursos para a realização desses
investimentos, ou por falta de priorização desses gastos, e por
restrição de acesso ao crédito barato.
- 1.3 Quais são as evidências da existência do problema na
realidade brasileira?
A inadequação das moradias, considerando o deficit qualitativo
urbano de extensão urbana (exclui domicílios improvisados,
rústicos e cômodos) e os domicílios próprios, pode ser
evidenciada pelas seguintes estimativas (proporção do universo
dos domicílios brasileiros):
1) adensamento excessivo de domicílio próprios – 1.768.010
(2,7%);
2) ausência de esgotamento sanitário – 8.694.210 (13,1%);
3) cobertura inadequada – 938.837 (1,4%);
4) ausência de banheiro exclusivo – 236.184 (0,4%); e
5) total de domicílios inadequados com pelo menos um dos
indicadores citados – 10.939.016 (16,5%).
- 2. Identificação dos objetivos, das ações e dos resultados
esperados
- 2.1 Qual o objetivo da proposta?
Melhorar a qualidade habitacional dos domicílios brasileiros.
- 2.2 Quais são os resultados e os impactos esperados para a
sociedade?
1) Reduzir a inadequação de moradias nas cidades brasileiras.
2) Melhorar os indicadores relacionados ao saneamento
ambiental.
3) Promover impactos positivos sobre os índices associados de
saúde e de educação.
- 2.3 Quais são as ações a serem implantadas?
1) União: a) concessão de subvenção econômica destinada à
aquisição de materiais de construção pelo beneficiário para
melhoria habitacional, por meio de crédito junto às empresas
fornecedoras de materiais de construção; e b) concessão de
subvenção econômica destinada ao fornecimento de assistência
técnica pelos estados, Distrito Federal (DF) e municípios,
denominados entes apoiadores.
2) Entes apoiadores: a) elaborar proposta de melhorias
habitacionais em áreas específicas da cidade aptas a receberem
a subvenção prevista no programa; b) cadastrar os grupos
familiares interessados em participar do programa nas áreas
propostas; e c) prestar assistência técnica aos beneficiários e
realizar as ações de coordenação, acompanhamento e controle
do programa nas respectivas esferas de atuação.
- 2.5 Apresentar a relação existente entre a(s) causa(s) do
problema, as ações propostas e os resultados esperados.
O programa Cartão Reforma ataca a carência de recursos das
famílias de baixa renda para a realização de investimentos e a
inexistência de políticas públicas destinadas ao deficit
qualitativo, por meio da disponibilização de recursos públicos a
essas famílias para que realizem investimento habitacional. Isso
gera melhoria habitacional nos domicílios de famílias de baixa
renda, com:
• redução de ambientes propícios ao desenvolvimento e à
propagação de doenças infectoparasitárias, respiratórias e de
infecções transportadas pelo ar e melhoria na qualidade de vida
(indicadores de saúde), o que, por sua vez, pode gerar impacto
na assistência pública à saúde (gastos com as doenças
relacionadas) e redução no absenteísmo escolar
- 3. Desenho, estratégia de implementação e focalização
- 3.2 Apresentar possíveis articulações com outras políticas em
curso no Brasil.
- Articulação com a política de regularização
fundiária/Desenvolvimento Urbano (nova Lei no 13.465/2017),
aproveitando as poligonais do Cartão Reforma para iniciar o
processo de regularização; e também com a política de
saneamento, priorizando áreas que tenham sido objeto de
saneamento integrado ou ambiental, além de possuir serviço de
solução individual de esgotamento sanitário para o domicílio
(fossa e sumidouro).
- 3.4 Apresentar estimativa do período de vigência da proposta.
- Início a partir de 2017, mas a manutenção do programa Cartão
Reforma e o fluxo de suas ações, nos exercícios de 2020 em
diante, dependerão da avaliação dos seus resultados efetivos, e,
em se tratando de uma despesa de caráter discricionário do
Poder Executivo, ficarão condicionados à disponibilidade
orçamentária e financeira.
- 3.5 Qual o público-alvo que se quer atingir?
- Grupos familiares em que os domicílios sejam caracterizados por:
- 1) necessidade de reforma ou ampliação em decorrência de: a)
adensamento excessivo (mais de três pessoas por dormitório,
considerando no cômputo o grupo familiar); b) ausência de
esgotamento sanitário (forma de escoamento se dá por fossa
rudimentar, vala, diretamente para o rio, lago ou mar, ou outra
forma); c) cobertura inadequada (cobertura é de zinco, madeira
aproveitada, palha ou outro material); e d) ausência de banheiro
exclusivo do domicílio (domicílios sem banheiro ou com banheiro de
uso compartilhado).
- 2) necessidade de conclusão de obras relativamente: a) à alvenaria
interna ou externa; b) às instalações elétricas e hidrossanitárias; c) aos
revestimentos internos ou externos, inclusive pintura; d) ao forro e à
reforma da cobertura; e) à instalação de piso; f) à instalação de
esquadrias; e g) à acessibilidade.
- 4. Impacto orçamentário e financeiro
- 4.1 Apresentar análise dos custos da proposta para os entes
públicos e os particulares afetados.
- O custo inicial estimado é de cerca de R$ 6 mil por benefício
médio, incluído cerca de R$ 100 a serem arcados pelas
prefeituras, cerca de R$ 5.870 arcados pela União, dos quais
cerca de R$ 6 já estão inclusos na folha de pagamento atual.
- 4.4 Quais são os potenciais riscos fiscais da proposta?
- Não há, pois as despesas são discricionárias e contingenciáveis.
- 5. Estratégia de construção de confiança e suporte
- 5.1 O conjunto de cidadãos e cidadãs apoia a política proposta
por confiar que ela é relevante e que as instituições
responsáveis irão levá-la a cabo?
- Nos estados em que política semelhante foi implantada, como
em Goiás, houve mobilização e demanda pela política, havendo
na implantação do governo federal confiança na atuação do
Ministério das Cidades e da Caixa, que executam programas
como o Minha Casa Minha Vida. Todavia, o receio é de que, nos
diversos municípios, as famílias de mais baixa renda não sejam
priorizadas, uma crítica comum aos programas sociais.
- 5.3 Como os envolvidos participam ou se manifestam na
elaboração da proposta?
- Houve diálogo na elaboração da proposta com a Associação
Brasileira da Indústria de Materiais de Construção (Abramat)
para analisar conjuntamente como poderiam ser efetuadas as
compras de materiais de construção e reforma, de modo que
fosse possível ao Ministério das Cidades ter acesso no sistema
às notas fiscais vendidas aos beneficiários do programa com o
subsídio recebido e para validar a forma em que se daria o
pagamento a ser realizado pela Caixa. Reuniões com a Caixa
foram realizadas para a elaboração da proposta, consolidando o
papel e a atuação dessa instituição no programa.
- 5.5 Quais seriam as possíveis oposições ativas para a execução
dessa política?
- A oposição ao programa poderá vir dos não beneficiários do
programa, uma vez que, dada a demanda e a escassez de
recursos, a estimativa é que o alcance seja de 3% do público
elegível ao programa.
- 6. Monitoramento, avaliação e controle
- 6.2 Como será realizado o monitoramento e quais serão os
indicadores desse monitoramento ao longo da execução da
política?
- O Ministério das Cidades fará o monitoramento do programa
por meio do SisReforma e dos relatórios gerenciais enviados
periodicamente pela Caixa. O sistema terá as informações em
tempo real das notas fiscais dos materiais comprados de
construção e reforma, bem como das visitas e fiscalizações
realizadas pelos municípios no âmbito da assistência técnica. O
cadastramento dos lojistas e a concessão dos benefícios
ocorrerão mediante consulta e verificações de informação nas
bases de dados oficiais pertinentes. Os indicadores a serem
monitorados são:
- 1) percentual do limite orçamentário, definido para cada região o
valor executado;
- 2) valor médio de cada tipo de material de construção por cidade
(monitoramento de insumos);
- 3) percentual de cada tipo de material de construção por cidade;
- 4) número de famílias beneficiadas (dados de execução do programa);
- 5) indicador de quartos por pessoa (Pnad); 6
- ) percentual de domicílios sem banheiro ou com banheiro de uso
compartilhado (Pnad);
- 7) número de cômodos no domicílio (Pnad); e
- 8) percentual de domicílios com cobertura inadequada – cobertura é
de zinco, madeira aproveitada, palha ou outro material (Pnad).
- 6.3 Posteriormente, como será realizada a avaliação dos
resultados da política?
- A avaliação do programa será realizada pelo Ministério das
Cidades em colaboração com os entes apoiadores, sendo
encaminhado semestralmente ao Congresso Nacional relatório
de avaliação do programa. A Caixa terá a obrigação de
encaminhar periodicamente ao governo federal relatório
contendo o valor global dos recursos transferidos às pessoas
jurídicas vendedoras de materiais de construção e aos entes
apoiadores e outras informações necessárias ao monitoramento
e à avaliação do Programa Cartão Reforma.
2. DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA
2. Diagnóstico do problema
- Um passo importante para a proposição de uma nova
política ou para a reformulação ou o aperfeiçoamento de
política já existente é o diagnóstico do problema que se
pretende combater.
- A identificação do problema é fundamental para que, ao
longo da execução da política, ele seja monitorado, pois
este pode, por exemplo, ter deixado de existir, ou as suas
causas podem ser completamente diferentes. Se o
problema que embasa a política não for bem identificado,
o seu monitoramento posterior fica comprometido.
2.1 Itens para a elaboração de diagnóstico do
problema
1) Identificação do problema
- Na formulação da proposta, o primeiro passo é
delimitar qual o problema que se busca mitigar ou
resolver com a intervenção da política proposta.
- Os problemas devem suscitar a busca por soluções, e
não o contrário, isto é, as soluções prontas serem
utilizadas sem a identificação clara de um problema
que deva ser enfrentado como política pública.
- A caracterização de um problema pressupõe que seja
explicitado qual grupo ou segmento da população é
mais afetado, bem como sua distribuição nas áreas
geográficas do país
 Problema do exemplo A - Proposta de nova política: criação de
política voltada à melhoria habitacional
Deficit habitacional qualitativo em áreas urbanas, associado a
condições de habitabilidade, salubridade e segurança de moradia. Os
principais critérios desse deficit são:
i) adensamento excessivo (mais de três pessoas por dormitório);
ii) ausência de esgotamento sanitário (forma de escoamento se dá
por fossa rudimentar, vala, diretamente para o rio, lago ou mar, ou
outra forma);
iii) cobertura inadequada (de zinco, madeira aproveitada, palha ou
outro material); e
iv) iv) ausência de banheiro exclusivo do domicílio (domicílios sem
banheiro ou com banheiro de uso compartilhado). O deficit
qualitativo conceitualmente inclui outros critérios, como os
domicílios com alto grau de depreciação
2) Causas potenciais do problema
- É importante levantar hipóteses sobre as causas
potenciais do problema identificado. Pode-se fazer isso
por meio de um brainstorming – tempestade de ideias,
em tradução livre – com a equipe envolvida na
formulação da política em proposição.
 Tempestade de ideias: causas potenciais do problema do
exemplo A - Proposta de nova política: criação de política
voltada à melhoria habitacional
‐ Carência de recursos da população de baixa renda para a
realização de investimentos em melhoria habitacional.
‐ Falta de informação sobre os impactos da condição da moradia
para a priorização dos gastos das famílias em melhoria
habitacional.
‐ Inadequação do uso dos recursos públicos destinados ao
investimento em melhorias habitacionais.
‐ Precariedade de infraestrutura sanitária.
2) Causas potenciais do problema (cont.)
- Depois de enumerar um conjunto de causas, é preciso
analisar quais serão priorizadas para serem eliminadas ou
mitigadas por meio do adequado desenvolvimento das
ações que comporão a política pública.
- A efetividade da política, possivelmente, depende também
da clareza e do foco em atacar determinadas causas do
problema. Em outras palavras, podem existir muitas causas
para um determinado problema, mas muitas dessas terão
associação fraca ou muito indireta com a política que está
sendo proposta.
Árvore de problema
- A validação das causas principais pode ser desenvolvida com a
elaboração de uma árvore de problema (Ortegón, Pacheco e
Prieto, 2005).
- Essa árvore é elaborada pelo formulador da política, contendo:
- o problema central a ser atacado;
- as causas potenciais e o relacionamento entre elas; e
- as consequências.
- A árvore de problema é um diagrama em que no plano central
está o problema identificado, e no plano inferior, as causas
relacionadas – em destaque na caixa em cor laranja a causa
priorizada, e no plano superior, as consequências do problema.
- A elaboração dessa árvore deixa a análise do problema mais
didática e transparente, permitindo a sua validação pelo
conjunto de tomadores de decisão
2) Causas potenciais do problema (cont.)
- Depois disso, deve-se explicitar qual ou quais causas
do problema a política pretende combater, o motivo
da escolha daquela (ou daquelas) a ser enfrentada, ao
invés de outra, e como a ação a ser implantada
combate a(s) causa(s) do problema identificado.
 Causa a ser atacada pela proposta do exemplo A - Proposta de
nova política: criação de política voltada à melhoria
habitacional
‐ A insuficiência de renda das famílias é uma barreira essencial
para que invistam na melhoria habitacional. Isso resulta na
precariedade das condições de moradia e impacta
negativamente as condições de vida de seus moradores, como
observado no aumento de doenças infectoparasitárias,
respiratórias, entre outras.
3) Dados quantitativos acerca do problema
- Um exercício crucial para validar o problema levantado é a
apresentação de evidências acerca da sua importância no
contexto nacional e, quando possível, na perspectiva de
comparação internacional.
- É importante ressaltar que as comparações são úteis, mas
devem considerar as diferenças socioeconômicas, territoriais
e institucionais e até de robustez dos sistemas estatísticos
entre os países e de defasagem na coleta de dados.
- O uso de evidências permite fundamentar a tomada de
decisão, sendo um insumo que potencializa os resultados do
processo de formulação das políticas públicas.
3) Dados quantitativos acerca do problema
- A elaboração de indicadores quantitativos sobre o
problema permite dimensioná-lo no tempo anterior à
implementação da política, traçando o seu panorama.
- Os indicadores poderão ser monitorados ao longo da
execução da política pública, de modo a gerar insights aos
gestores sobre a necessidade de aprofundar a avaliação
sobre a eficácia e a efetividade da política em referência.
3) Dados quantitativos acerca do problema (cont.)

- É importante que a fonte de dados tenha características de

qualidade que possam ser verificáveis por outros analistas
de políticas públicas, dando maior validade externa às
evidências encontradas.
- Cabe ressaltar que os dados em si não evidenciam
automaticamente o problema em análise. O que o
evidencia é a sua associação, por exemplo, com um
desajuste, comparativamente à trajetória do problema, ou,
o que é mais fundamental, o descumprimento de um
preceito constitucional ou de uma meta pactuada em
normas legais.
3) Dados quantitativos acerca do problema (cont.)
- Sempre que possível, o gestor e a equipe técnica
precisam refletir e responder às questões a seguir. •
Quando o problema ocorre ou desde quando vem
ocorrendo?
- Onde ele ocorre e sobre quem?
- O problema afeta diferentes regiões e grupos da população
brasileira?
- Qual a magnitude dos indicadores que caracterizam o
problema?
- Que pesquisas e estudos relacionados ao problema podem
ajudar a identificar suas causas e orientar a ação
governamental?
4) Alinhamento com metas e compromissos
internacionais
- A relevância do problema em tela também emerge do
alinhamento do enfrentamento do problema com as metas
e os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil,
quando houver.
- Podem ser citados os objetivos e as metas de
desenvolvimento sustentável da ONU, a Declaração
Universal dos Direitos Humanos, ou qualquer outra
convenção e tratado internacional assumido pelo Brasil,
desde que estabelecido seu comprometimento com estes.
 Alinhamento com metas e compromissos internacionais do
exemplo A - Proposta de nova política: criação de política
voltada à melhoria habitacional
‐ Em vista do compromisso assumido pelo Brasil com relação aos
Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), pode-se
considerar que a implementação do programa contribui para o
alcance do objetivo 11 do ODS, Cidades e Comunidades
Sustentáveis, especificamente com o atingimento da meta de,
“até 2030, garantir o acesso de todos à habitação segura,
adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos e urbanizar
as favelas”.
5) Políticas adotadas para enfrentar o mesmo
problema
- Se a proposta de política estiver enfrentando um
problema para o qual já há outras políticas sendo
executadas, ou se já houveram, é importante que se
trabalhe a proposta de política pública com base em
evidências.
- É relevante destacar a necessidade de mapeamento de
políticas em curso ou descontinuadas também em
outros níveis da nossa Federação.
5.1) Identificação de políticas em curso no Brasil

- Se a política a ser criada encontra alguma outra similar

em âmbito federal, o objetivo está em evitar
redundâncias e favorecer a integração dessas políticas.
- Para que mais recursos públicos sejam destinados para
um dado problema, é preciso analisar como suas
causas não estão sendo plenamente mitigadas pelas
políticas já existentes, para, desse modo, justificar a
alocação de mais recursos públicos para o
mesmo problema.
5.2) Políticas anteriormente adotadas que foram
descontinuadas
- As políticas anteriores que buscaram resolver o
mesmo problema e foram descontinuadas devem ser
apresentadas brevemente, indicando as deficiências
que diminuíram seu desempenho e o porquê de o
gestor acreditar que a sua proposta terá sucesso maior
do que aquelas políticas no alcance do objetivo, se
comparáveis.
- A fonte de informação pode ser o resultado de alguma
avaliação, documento dos órgãos de controle, ou até
mesmo relatos de percepção e/ou observação de
atores.
 Análise de políticas descontinuadas relacionadas ao exemplo A
- Proposta de nova política: criação de política voltada à
melhoria habitacional
‐ O Programa Especial de Habitação Popular (PEHP), Lei no
10.840/2004, é um programa habitacional voltado para famílias
pobres das regiões metropolitanas e para as cidades com
população superior a 250 mil habitantes. O PEHP tinha o intuito
de subsidiar, inclusive a fundo perdido, a moradia de famílias
com renda de até 3 salários mínimos. Ele permitia também a
compra de lotes urbanizados, a restauração de moradias e a
compra de material de construção. Também houve iniciativas
isoladas dentro do Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social (SNHIS), com intervenções territoriais sem isolar as ações
voltadas à melhoria habitacional.
6) Razões para que o problema seja alvo de
intervenção do estado
- Deve-se analisar objetivamente quais são as razões que
justificam a intervenção do governo federal no problema
identificado.
- Dentro disso, as seguintes naturezas das razões podem ser
apresentadas:
- constitucional e normativa: pode se tratar de um preceito ou de
uma missão do Estado brasileiro estabelecido pela Constituição
Federal ou por uma disposição positivada em lei; e
- econômica: que engloba as funções alocativa, redistributiva e
estabilizadora do Estado (Musgrave, 1974), em que, nesse
sentido, a intervenção pode ser motivada pela existência de
falhas de mercado, como a existência de externalidades positivas
ou negativas, a existência de monopólios naturais, entre outros.
6) Razões para que o problema seja alvo de
intervenção do estado (cont.)
- Outro ponto para legitimar a intervenção proposta no problema
delimitado é analisar se há justificativas frente a outras
possíveis alternativas de intervenção, incluindo como uma das
alternativas a não intervenção no problema e sua tendência
natural de evolução.
- Aqui, espera-se que o formulador ou gestor de políticas públicas
analise se há fundamentos que coloquem a intervenção
proposta ou a reformulação e expansão de política já existente
como a melhor ação possível e viável.
- Dentro disso, é importante destacar os eventuais custos para a
sociedade da não implementação ou da não expansão ou
reformulação.
 Razões que justificam a ação do Estado na instituição da política do
exemplo A - Proposta de nova política: criação de política voltada à
melhoria habitacional
‐ Economias de custo: adota-se a premissa de que o arranjo do
Programa Cartão Reforma gera economias de custo e pode
complementar as iniciativas convencionais de provisão habitacional
que já estão em curso, viabilizando melhorias habitacionais de forma
mais barata e mais célere para famílias de baixa renda, além de
diversificar a política habitacional brasileira. Trata-se, portanto, de
uma política de caráter incremental.
‐ Externalidades positivas: a execução de política pública para melhora
habitacional favorece indicadores de saúde, tendo ampla evidência de
causalidade da inadequação das moradias na saúde de seus
moradores. A referida política pode contribuir, inclusive, com a
redução dos gastos em emergências e internações hospitalares
associadas às doenças e deficiências causadas por essa inadequação,
como mostrado em diversos estudos (Krieger e Higgins, 2002; Roys,
Davidson e Nicol, 2010; Nicol, Roys e Garrett, 2012; Bradley e Putnik,
2012).
7) Análise do diagnóstico do problema
- Desenvolvido o diagnóstico do problema, com o
cumprimento das etapas descritas, é importante que os
órgãos finalísticos realizem a análise desse diagnóstico
inicialmente elaborado em termos de proposição de
políticas para o enfrentamento das causas do problema.
- Nessa análise, um ponto a ser enfatizado é se de fato esse
problema e essa causa (ou causas) devem ser priorizados
na alocação dos recursos públicos, dadas as enormes
necessidades sociais e econômicas que concorrem pelo
uso desses mesmos recursos.
7) Análise do diagnóstico do problema (cont.)
- Nesse sentido, as evidências apresentadas para a verificação do
problema no país, a identificação de outras políticas
semelhantes, a comparação internacional e o alinhamento com
metas e compromissos internacionais são insumos chaves para
que se possa demonstrar a relevância do problema, a
identificação das suas causas e o quão prioritariamente uma
agenda política proposta deve ser adotada no órgão finalístico e
no governo federal.
7.1) Criação de política voltada à melhoria
habitacional
- Considerando os indicadores e dados estimados acerca dos
domicílios caracterizados pelo deficit habitacional qualitativo no
país, o problema identificado tem pertinência e delimitação
clara no que se refere aos indicadores objetivos e mensuráveis.
- Na comparação internacional, a posição dos indicadores
nacionais evidenciados é desfavorável, comprovando a
importância de se atacar o problema apontado.
7.1) Criação de política voltada à melhoria
habitacional (cont.)
- A proposta do Cartão Reforma, em âmbito federal, é inovadora
quanto à destinação de recursos diretamente aos cidadãos para
a reforma das unidades habitacionais, ainda que políticas de
urbanização de assentamentos precários já tenham sido
experienciadas pela carteira de políticas públicas do Ministério
das Cidades, bem como modalidades de intervenção em
reforma habitacional e soluções de esgotamento sanitário
estivessem presentes em outros programas da Secretaria
Nacional de Habitação e da Secretaria Nacional de Saneamento.
7.1) Criação de política voltada à melhoria
habitacional (cont.)
- A justificativa para a intervenção governamental no problema
em questão está na externalidade positiva gerada pela provisão
de melhorias habitacionais direcionadas às famílias de baixa
renda nos indicadores de saúde e de educação, conforme
argumentos apresentados.
- Infelizmente, as experiências desenvolvidas nos estados de
políticas semelhantes ainda não forneceram dados suficientes
sobre possíveis economias de custo que podem auxiliar na
fundamentação do Cartão Reforma. São, portanto, necessárias
avaliações dessas políticas já desenvolvidas.
3. DESENHO DA POLÍTICA E SUA
CARACTERIZAÇÃO
3. Desenho da Política e sua Caracterização
- A formulação da política deve levar em conta as
ferramentas alternativas possíveis, que sejam mais
apropriadas no ataque à fonte do problema,
compatíveis com as condições e o contexto específico
do setor público, e que obtenham maior resultado ou
benefício à sociedade ao menor custo possível.
- Trata-se de desenhar políticas que sejam efetivas e
eficientes, mas que, também, tenham legitimidade
social.
Etapas para a caracterização da Política Pública

Fonte: IPEA

-Essas etapas não significam um ordenamento

cronológico, no sentido de sequência de estágios, mas
devem ser vistas como processos cumulativos e cíclicos,
em que cada fase retroalimenta as demais.
3.1 Objetivo da Política Pública
• Para que é desenhada uma política pública? A política
pública é formulada ou desenhada para atuar sobre a fonte
ou a causa de um determinado problema ou conjunto de
problemas, sendo sua solução ou minimização considerada
o objetivo geral da ação pública.
• O objetivo principal de qualquer ação pública é atender de
maneira efetiva a demanda envolvida no problema
identificado, aplicando eficientemente os recursos
disponíveis, minimizando os custos envolvidos, e
maximizando os resultados ou benefícios sociais.
Exemplo A:
- Proposta de nova política: criação de política voltada
à melhoria habitacional

O objetivo principal é melhorar a qualidade

habitacional dos domicílios brasileiros, com foco nas
famílias de mais baixa renda.
Exemplo B:
- Proposta de expansão de política: redução da alíquota de
contribuição previdenciária

O objetivo principal é fomentar a formalização laboral nos

novos setores abrangidos pela proposta, que são os setores têxtil,
móveis, plásticos, material elétrico, bens de capital, ônibus,
autopeças, naval, aviação, hotéis, call centers e design houses.

Espera-se alcançar outros objetivos nesses setores, como a

manutenção dos direitos trabalhistas, o aumento da
produtividade e a competitividade da economia brasileira, além
do fomento às exportações do país.
3.2 Público-Alvo
• Para quem é desenhada a política pública ou qual o
beneficiário da ação pública? Onde está concentrado o
beneficiário da ação no território?

• É de fundamental importância para a efetividade da

política pública, isto é, que possa afetar
imediatamente o problema a que se destina, que a
população-alvo esteja bem delimitada, incluindo
diferentes níveis de delimitação:
i) a população como um todo inserida no problema a
que se dirige a política;

ii) a população que será elegível à política; e

iii) a população que será atendida e priorizada, em

razão da restrição imposta por diferentes fatores, como
a escassez de recursos públicos.
Para maximizar os efeitos desejados e mitigar os efeitos
indesejados da política, deve-se considerar os seguintes
pontos:

i) Incentivos gerados;
ii) Localização e distribuição territorial;
iii) Progressividade das políticas públicas
Questões para a análise dos efeitos redistributivos da
política

- Quem recebe os benefícios providos pelo governo?

- Quem paga os tributos que os financiam?

- Qual o efeito redistributivo da arrecadação e dos gastos?

- Como o efeito redistributivo da política fiscal no Brasil se

compara com o de outros países?
3.2.1 Identificação e caracterização do público-alvo
I. População potencial

- A população potencial de beneficiários é caracterizada

por toda a população que possivelmente esteja
envolvida no problema diagnosticado. Quando
relevantes, deverão ser incluídos dados
socioeconômicos, demográficos e da distribuição
geográfica dessa população.
População potencial do exemplo A - Proposta de nova
política: criação de política voltada à melhoria habitacional
O potencial é dado pelo número de domicílios com as
características descritas a seguir:

1) Localizado em área urbana (urbano e rural de extensão

urbana, segundo classificação do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE).

2) Ser de uso permanente (domicílio particular permanente).

3) Não rústico, isto é, possuir predominantemente paredes

de alvenaria, madeira aparelhada ou madeira serrada.
4) Durável, isto é, ser casa ou apartamento, não
contemplando domicílios que sejam apenas cômodo.

5) Localizado em área regularizada ou passível de

regularização.

6) Ser habitado por morador com idade acima de 18 anos e

proprietário ou com cessão do imóvel desde que não seja de
empregador.

7) Possuir deficit habitacional qualitativo em razão de:

a) adensamento excessivo (mais de três pessoas por

dormitório, considerando no cômputo o grupo familiar);
b) ausência de esgotamento sanitário (forma de
escoamento se dá por fossa rudimentar, vala,
diretamente para o rio, lago ou mar, ou outra forma);

c) cobertura inadequada (cobertura de zinco, madeira

aproveitada, palha ou outro material); e

d) ausência de banheiro exclusivo do domicílio

(domicílios sem banheiro ou com banheiro de uso
compartilhado).

8) Possuir necessidade de conclusão de obra.

População potencial do exemplo B - Proposta de
expansão de política: redução da alíquota de
contribuição previdenciária

• O potencial era constituído por todas as empresas que

exerciam atividades produtivas em consonância com
as diretrizes da formulação original da medida, ou seja:
fabricação de produtos com maior grau de
terceirização laboral e de exposição à concorrência
internacional, que poderiam agregar valor à economia
doméstica.
II. População elegível

- Trata-se da parcela da população potencial que poderá

efetivamente se candidatar ao programa, por atender
aos critérios de elegibilidade definidos na política
proposta.
- Quando não há focalização da política pública, a
população potencial será igual à população elegível.
II. População elegível

- Trata-se da parcela da população potencial que poderá

efetivamente se candidatar ao programa, por atender
aos critérios de elegibilidade definidos na política
proposta.
- Quando não há focalização da política pública, a
população potencial será igual à população elegível.
População elegível do exemplo A - Proposta de nova
política: criação de política voltada à melhoria habitacional

• Para a definição da população elegível ao programa será

utilizado o critério de renda familiar mensal bruta de até
R$ 1.800,00. Com esse critério, a estimativa é de que haja
3.647.888 domicílios elegíveis e que demandem
atendimento nos seguintes itens:

- inexistência de escoamento sanitário: 2.928.449

domicílios;
- construção de banheiro de uso exclusivo do domicílio:
95.587 domicílios;
- inadequação de cobertura: 309.550 domicílios; e
- adensamento excessivo: 568.099 domicílios.

População elegível do exemplo B - Proposta de

expansão de política: redução da alíquota de
contribuição previdenciária
• O público-alvo elegível foi constituído, inicialmente,
por empresas com maior grau de terceirização laboral
e com maior grau de exposição à concorrência
III. População Priorizada

- Na maior parte das políticas, o gestor se depara com o

excesso de demanda pelo bem ou serviço público em
relação à capacidade do Estado de ofertá-lo.
- Se não houver recursos suficientes para atendimento
de toda a população elegível, e tendo também em
vista a priorização da alocação orçamentária em face
de outras políticas públicas, é preciso estabelecer e dar
transparências aos critérios de priorização no acesso à
política.
População a ser priorizada no exemplo A - Proposta de
nova política: criação de política voltada à melhoria
habitacional
• Terão prioridade de atendimento, no âmbito do
programa, os grupos familiares:
- cujo responsável pela subsistência seja mulher;
- de que façam parte pessoas com deficiência,
conforme a Lei no 13.146, de 6 de julho de 2015;
- de que façam parte idosos, conforme a Lei no
10.741, de 1o de outubro de 2003 (pessoas com idade
igual ou superior a 60 anos); e
- com menor renda familiar.
População a ser priorizada no exemplo B - Proposta de
expansão de política: redução da alíquota de
contribuição previdenciária
• O potencial, no momento da primeira medida de
ampliação da desoneração, foi definido mediante
cálculo do coeficiente de penetração das importações,
a partir de uma série da pauta de importações e
exportações da economia brasileira, por produto.
• Nessa proposta de expansão, a priorização
compreende empresas com maior grau de
terceirização laboral e de exposição à concorrência
internacional.
3.3 Metas de Entrega de Produtos
- Definidos os critérios de ação e estimados os
indicadores do público-alvo, cabe ao gestor apresentar
as metas e os resultados esperados em termos de
produtos ou benefícios da política proposta.

- Isso mostra que a política está sendo planejada e quais

são os compromissos assumidos .
Relação entre as metas quantitativas e o
aprimoramento da política pública
• A definição de metas quantitativas é essencial para a
avaliação da eficácia, eficiência e efetividade da
política. O uso de indicadores quantitativos e/ou
qualitativos apropriados faz parte do desenho da
política.
• Essa relação entre o previsto e o realizado promove
uma ligação entre o desenho e a implantação da
política, e a sua avaliação final (ex post) do
cumprimento dos objetivos esperados, baseado nas
metas iniciais.
Meta trienal do exemplo A - Proposta de nova política:
criação de política voltada à melhoria habitacional

• 2017: atendimento de 85 mil famílias.

• 2018: atendimento de 85 mil famílias.
• 2019: atendimento de 85 mil famílias.

Meta trienal do exemplo B - Proposta de expansão de

política: redução da alíquota de contribuição previdenciária
• Atingir todas as empresas dos setores elegíveis pela
medida e preservar cerca de 30 mil empregos.
3.4 Cobertura da Política
• A proporção de indivíduos efetivamente atendidos em cada
grupo de população determina o nível específico de
cobertura esperado.

Cobertura do exemplo A - Proposta de nova política: criação

de política voltada à melhoria habitacional

OBS: Por simplicidade, mantém-se constante o estoque da população estimada no período

Cobertura do exemplo B - Proposta de expansão de
política: redução da alíquota de contribuição
previdenciária
3.5 Seleção dos Beneficiários
• A equipe envolvida com a formulação da política deverá
ainda especificar como se dará o processo de seleção dos
beneficiários.

• Há duas formas de definição dos beneficiários finais da

política pública. Numa primeira forma, o governo federal e
os executores diretos da política podem definir quem serão
os beneficiários finais a partir de determinados indicadores
técnicos e políticos.
• O programa de desoneração da folha de pagamento é um
exemplo prático em que a definição dos elegíveis define
automaticamente os beneficiários finais.
• Uma segunda forma muito comum de seleção dos
beneficiários se dá com a definição das regras de
elegibilidade, em que o conjunto do público elegível se
candidata ou não ao benefício da política.

Ex: Programa Bolsa Família, o financiamento estudantil,

Programa Cartão Reforma.
3.6 Ações a serem executadas: Meios e
Instrumentos

• A capacidade da ação pública atingir o público-alvo no

território, dando cabo às fontes do problema, e
alcançando resultados e metas compatíveis com os
objetivos propostos, ao final da implantação da política,
depende fortemente de quais os instrumentos
disponíveis, sua capacidade de aplicação e de que forma
eles serão utilizados na ação pública
• Pelo menos quatro categorias de ações são
identificadas na literatura (por exemplo, em Jordan,
Wurzel e Zito, 2013; e John et al., 2015): regulação,
instrumentos de mercado, mecanismos voluntários e
medidas de informação.

• Adicionalmente, instrumentos orçamentários (receitas

e despesas, incluídas as financeiras) e
extraorçamentários (incentivos e benefícios fiscais e
financeiros) são considerados no pacote de
instrumentos utilizados para a implantação da política
pública.
Ações do exemplo B - Proposta de expansão de
política: redução da alíquota de contribuição
previdenciária

• A ação a ser implementada consiste na expansão

dos setores abrangidos pela substituição da base
de incidência da contribuição previdenciária
patronal sobre a folha de pagamentos, prevista nos
incisos I e III do art. 22 da Lei no 8.212/1991, por
uma incidência sobre a receita bruta, conforme já
estabelecido pela Medida Provisória no 540/2011,
convertida na Lei no 12.546/2011.
• A implementação dessa incidência tem se dado, em
termos práticos, por meio de um novo tributo, a
Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta
(CPRB), que consistiu na aplicação de uma alíquota
ad valorem de 2,5%.
• A outra ação a ser implementada é a alteração
dessa alíquota para 1% ou 2%, a depender da
atividade, do setor econômico (pela Classificação
Nacional de Atividades Econômicas – Cnae) e do
produto fabricado (pela Nomenclatura Comum do
Mercosul – NCM).
3.7 Atores Envolvidos

• A definição dos atores e do arranjo institucional responsável

no desenho da política pública compreende o
estabelecimento de deveres e atribuições, com diferentes
níveis de responsabilidades no processo de decisão e
implantação da política.

• Os atores e as instituições envolvidos podem ser de caráter

federal, estadual e/ou municipal. O sistema federativo
brasileiro impõe que, na definição dos agentes e das
competências, os níveis de governo (federal, estadual e
municipal) e as diversas instâncias da sociedade sejam
consideradas
Atribuições dos Envolvidos no exemplo B
3.8 Análise sobre a Caracterização da Política

• As políticas públicas traduzem muitas das principais

regras de decisão e distribuição de recursos na
sociedade. Portanto, ex ante, seu desenho deve zelar
para que o Estado cumpra sua função essencial de
desenvolvimento com equidade e sustentabilidade.
Expansão da política de redução da alíquota
de contribuição previdenciária
• Por meio da proposta de expansão dos benefícios
previdenciários a setores produtivos com a desoneração da
folha salarial, a União pretendia impactar a competitividade
da economia brasileira e o aumento da formalização do
mercado de trabalho, mediante redução do custo da mão de
obra;

• Do ponto de vista do emprego formal, os setores que seriam

mais impactados pela concorrência internacional empregam
uma parcela menor da força de trabalho do que aqueles
setores beneficiados não sujeitos à essa maior concorrência
externa, diminuindo as chances de impactar o nível geral de
emprego.
• Acrescenta-se que se considera relevante, em
determinadas circunstâncias, a necessidade de definição
de medidas de contrapartida dos agentes beneficiários
das políticas públicas, por exemplo, de contribuintes
beneficiados com a redução da contribuição
previdenciária patronal incidente sobre a folha de
pagamento. Trata-se, em princípio, de diretriz que visa
resguardar as bases negociais acordadas com setor
público e que resulta em políticas implementadas pelo
setor privado.

• Ademais permitirá que objetivos e metas de natureza

agregada possam ter a devida parametrização,
assegurando, assim, os devidos parâmetros de custo-
efetividade da política, a melhoria dos indicadores
econômicos e do bem-estar da sociedade.
Referências
• BRASIL. Casa Civil da Presidência. Avaliação de políticas públicas: guia prático de
análise ex ante. Brasília: Ipea, 2018. v. 1. http://www.casacivil.gov.br/central-de-
conteudos/downloads/153743_analise-ex-ante_web_novo.pdf/view