Barbosa Da Silva (2021) Cap.1

Anielson Barbosa da Silva
(Organizador)
GESTÃO DE PESSOAS
POR COMPETÊNCIAS
NAS INSTITUIÇÕES
PÚBLICAS
BRASILEIRAS
2ª Edição
REVISADA E AMPLIADA
(Organizador)
GESTÃO DE PESSOAS
POR COMPETÊNCIAS
NAS INSTITUIÇÕES
PÚBLICAS BRASILEIRAS
2ª. Edição – revisada e ampliada
Editora UFPB
João Pessoa
2021
UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA
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(Organizador)
GESTÃO DE PESSOAS
POR COMPETÊNCIAS
NAS INSTITUIÇÕES
PÚBLICAS BRASILEIRAS
Editora UFPB
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2021
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G393 Gestão de pessoas por competências nas instituições

públicas brasileiras [recurso eletrônico] / Anielson
Barbosa da Silva (Organizador). - 2. ed. rev. ampl. -
João Pessoa : Editora UFPB, 2021.
E-book
Modo de acesso: http://www.editora.ufpb.br/sistema/press/
ISBN 978-65-5942-115-2
1. Administração de pessoal. 2. Gestão de pessoas. 3.

Gestão por competências – Instituições públicas. I. Silva,
Anielson Barbosa da. II. Título.
UFPB/BC CDU 658.3
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Universitária/UFPB - Programa de Publicação de E-books.
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PARTE I A DINÂMICA DA GESTÃO
DE PESSOAS POR COMPETÊNCIAS
APÍTULO 1
C EVOLUÇÃO HISTÓRICO-LEGAL
DA GESTÃO DE PESSOAS
NO SETOR PÚBLICO

Márcio Medeiros Oliveira
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
Após a leitura deste capítulo você será capaz de:

• Compreender a evolução histórico-legal da gestão de pes-
soas no Setor Público Federal, contextualizada no cenário
da administração pública brasileira;
• Identificar contradições e/ou pontos críticos advindos do
desenvolvimento na gestão de pessoas por competências;
1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Embora a discussão sobre gestão de pessoas esteja presente no

ambiente acadêmico, tanto a partir de atores do setor público, quanto
do setor privado, não é possível constatar um diálogo mais aprofun-
dado, que seja capaz de concentrar um conhecimento específico sobre
essa gestão no Brasil nas últimas décadas. A partir dessa carência, o
ponto principal deste capítulo é centralizar uma análise da evolução
histórica dessa gestão, sobretudo em seu contexto público.
Por outro lado, é perceptível que vários dispositivos legais
foram implantados pelo Governo Federal ao longo dos últimos anos,
com o objetivo de promover melhorias na administração, assim como
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Anielson Barbosa da Silva (Organizador)
GESTÃO DE PESSOAS POR COMPETÊNCIAS NAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS BRASILEIRAS
o reconhecimento e a valorização dos profissionais. Nesse sentido, o

intuito foi o de promover a dedicação das pessoas que estabeleceram/
estabelecem vínculo contratual de trabalho com o serviço público
federal. Entretanto, a implantação de tais dispositivos gerou e ainda
gera um embate no contexto da gestão de pessoas.
Os principais pontos inerentes à Legislação instituída no
âmbito da administração pública federal serão abordados na próxima
seção, a partir da contextualização de seu progresso histórico. Logo
em seguida, em outra seção, descreveremos os dispositivos legais
atinentes ao desenvolvimento da gestão de pessoas, apresentando
as evidências críticas dos vínculos entre a legalidade e a realidade.
1.2 PRIMÓRDIOS E O DESENVOLVIMENTO DA GESTÃO

DE PESSOAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
BRASILEIRA
A origem do funcionalismo público no Brasil, segundo Car-

valho et al (2009), remonta à própria formação do Estado Brasileiro.
Os achados sobre a origem dessas pessoas como trabalhadores do
quadro público indicam que esta teve início com o período imperial,
compreendido logo após a emancipação política do Estado, por meio
da Proclamação da Independência ao Reino de Portugal. Carvalho
(2003, p. 148) menciona que “magistrados e militares, ao lado de
agentes do fisco, estiveram entre os primeiros funcionários do Estado
moderno a se organizarem em moldes profissionais”.
Durante o período mencionado, o ingresso de pessoas nos
cargos públicos era baseado na lógica da distribuição de privilégios
e apadrinhamentos. Durante essa época, no geral, a classificação de
cargos era precária, a divisão de atribuições apresentava-se pouco

nítida, não havia institucionalização do sistema de mérito, as nome-
ações e promoções não se constituíam por competências técnicas e,
por fim, as carreiras eram mal estruturadas e as aposentadorias não
generalizadas (CARVALHO, 2003; MOTTA, 2007).
A evolução histórica da gestão de pessoas na administração
pública federal brasileira (Figura 1.1) pode ser classificada em quatro
momentos principais, conforme sugerido por Carvalho et al (2009)
com adaptações e acréscimos de Brasil (1995, 2006a, 2019a, 2019b),
Carvalho (2003) e Pires et al (2005): década de 1930; década de 1960-
1970; década de 1980 e primeira metade da década de 1990; segunda
metade da década de 1990 e primeiras décadas do século XXI.
Figura 1.1 – Evolução histórica da gestão de pessoas em organizações públicas

federais do Brasil e o período compreendido entre os dispositivos legais
Contexto da administração pública patrimonialista e burocrática Adm. pública gerencial
1995 - Divisor fictício

1998 2019
1970 1990 - EC nº 19 - - Dec. nº 9.991 -
1936 - Decreto nº 67.326 - Decreto nº 99.328 Escolas de Governo, Dispõe “nova”
- Criação DASP - -Criação SIPEC -Criação SIAPE Teto Remuneratório PNDP
Linha do Tempo: em anos

1967 1988 1990 2006 2019
- Decreto-lei nº 200 - Constituição Federal - - Lei nº 8.112 - - Decreto nº 5.707 - IN nº 201 -
-Organização Federal Ingresso Carreira Pública RJU Servidores -Criação PNDP Critérios p/
e Reforma Adm. via Concurso Civis da União “nova” PNDP
Legenda:
1º momento 2º momento 3º momento 4º momento

114 anos* 31 anos 03 anos 18 anos
02 anos 08 anos 08 anos 13 anos
* Em relação a 1822, ano da emancipação política com o advento da Independência do Brasil e

instituição dos primeiros quadros de trabalhadores públicos vinculados ao Estado recém-constituído.
Fonte: elaboração própria a partir de Carvalho et al (2009), com acréscimos de Brasil (1995,
2006a, 2019a, 2019b), Carvalho (2003) e Pires et al (2005).
Na década de 1930 – primeiro momento da evolução histórica

da gestão de pessoas (Cf. figura 1.1) –, houve uma preocupação e um
primeiro esforço efetivo de constituição de um serviço público profis-
sional no Brasil, aflorando a criação do Conselho Federal do Serviço
Público Civil, que se transformou em Departamento Administra-
tivo do Serviço Público (DASP) em 1936 (CARVALHO et al, 2009;
MATIAS-PEREIRA, 2008; PIRES et al, 2005). Desde 1889 o Estado
já era caracterizado como República – portanto, não era Império – e
continuava com os apadrinhamentos permanentes realizados dentro
das instituições públicas (AMARAL, 2006).
Com a existência do DASP (Departamento Administrativo

do Serviço Público), foram desenvolvidas várias ações no intuito de
amenizar as práticas patrimonialistas/clientelistas da administração
pública federal. O ingresso aos cargos públicos baseou-se em carac-
terísticas meritocráticas, por meio do concurso público (MATIAS-
-PEREIRA, 2008); no entanto, a estrutura paralela de admissão por
apadrinhamento foi mantida. A instituição e a criação de uma sis-
temática de classificação de cargos, a estruturação de quadros de
pessoal, o estabelecimento de regras para a profissionalização de
servidores, além do sistema de carreiras baseado no mérito foram
as medidas de maior repercussão nesse período (PIRES et al, 2005).
O DASP possibilitou a introdução de uma burocracia “weberiana”
– a exemplo de modelos preexistentes e predominantes na época
em países como Japão, França e Canadá – que nunca se consolidou
totalmente para os efeitos de carreiras. Essa especificidade ficou
caracterizada no Brasil como modelo híbrido das carreiras de servi-
dores (AMARAL, 2006).
A década de 1960-70 – segundo momento – foi marcada pela
edição do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Logo após
31 anos da criação do DASP (Cf. figura 1.1), esse decreto marcou o
início de um importante movimento de organização e reforma da
administração pública federal (CARVALHO et al, 2009; PIRES et al,
2005). Segundo Carvalho et al (2009, p. 100), “muito do que foi esta-
belecido por esse decreto permanece até hoje, como, por exemplo, a
divisão entre administração direta e indireta e a divisão de alguns
ministérios e respectivas áreas de competência.” Amaral (2006) des-
taca, todavia, que o mencionado decreto previa a constituição de
uma burocracia “weberiana”.
A descentralização, a coordenação e o planejamento de ações,

os mecanismos de controle e a delegação de competências regimen-
tais foram instituídos por tal dispositivo legal, além de estabelecer
normas sobre o serviço público civil. Ademais, foi aberta a possibi-
lidade de estruturar sistemas de atividades auxiliares para gerenciar
atividades de pessoal, dentre outras atividades inerentes à adminis-
tração pública (CARVALHO et al, 2009).
Para regulamentar o Decreto-lei nº 200, em 1970, foi institu-
ído o Decreto nº 67.326 (Cf. figura 1.1), criando o Sistema de Pessoal
Civil da Administração Federal (SIPEC), que vigora até os dias atuais
e é responsável pela organização da gestão do quadro de servidores
(CARVALHO et al, 2009; PIRES et al, 2005). Pires et al (2005, p. 10)
observam que o SIPEC “tem como funções básicas a classificação e
a redistribuição de cargos e empregos, o recrutamento e a seleção,
o cadastro e a lotação, o aperfeiçoamento e a legislação de pessoal.”
O SIPEC é composto pelas coordenações gerais de recursos huma-
nos dos ministérios – unidades setoriais – e os departamentos de
recursos humanos das autarquias e fundações – unidades seccionais
–, possuindo a Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, como seu órgão central (CAR-
VALHO et al, 2009; PIRES et al, 2005).
Já na década de 1980 e primeira metade da década de 1990
– terceiro momento –, aconteceram três eventos muito próximos
uns dos outros, corroborando essa análise histórico-legal de ges-
tão de pessoas no setor público brasileiro. O primeiro evento foi a
promulgação da Constituição Federal (CF) de 1988 – após 18 anos
da instituição do dispositivo legal que criou o SIPEC (Cf. figura 1.1).
A seleção e o ingresso de pessoal no setor público, nessa
Constituição, limitavam-se exclusivamente ao concurso público,
impedindo outras formas de processo seletivo. O esforço gover-

namental, ao implantar o concurso público a partir daí, objetivou
reduzir sensivelmente o clientelismo político e o nepotismo na ocu-
pação de cargos públicos (BRASIL, 1995). No entanto, o concurso
público convivia com a nomeação de cargos de confiança de livre
provimento. Havia relativa liberdade para a ocupação desses cargos.
Porém, a maioria era provida por servidores concursados perten-
centes ao quadro funcional do Estado brasileiro (AMARAL, 2006).
O segundo e o terceiro eventos aconteceram simultaneamente
em 1990 (Cf. figura 1.1), após dois anos da promulgação da Constitui-
ção. Foram, respectivamente: o Sistema Integrado de Administração
de Recursos Humanos (SIAPE), instituído pelo Decreto nº 99.328, de
19 de junho de 1990, sendo um programa informatizado de controle da
folha de pagamento e um repositório de informações referentes a todos
os servidores civis e militares, ativos e aposentados, pensionistas,
estatutários e celetistas da administração pública federal (CARVALHO
et al, 2009); e o Regime Jurídico Único (RJU) para os servidores civis
da União, dos estados-membros e municípios, instituído pela Lei nº
8.112/90, que trouxe uma redução imediata da flexibilidade operacional
dos órgãos da Administração Indireta, e pelo qual os servidores foram
submetidos às normas de funcionamento idênticas às estabelecidas
para os órgãos da Administração Direta (PIRES et al, 2005).
Durante todo o período anterior a 1995, observou-se uma carên-
cia na administração de recursos humanos dos organismos públicos,
marcada pela inexistência de incentivos para os servidores públicos
– esses incentivos existiam somente através de gratificações por ocu-
pação de funções de direção/assessoria/coordenação – e pela ausência
de políticas de formação, de capacitação permanente e de remuneração
condizente ao exercício da função pública (BRASIL, 1995).
A política de remuneração estava distorcida: enquanto um

pequeno quantitativo de servidores com nível educacional superior
possuía uma média salarial menor à paga a um trabalhador com
mesmo nível educacional no setor privado; podia-se presenciar a
existência de um grande quantitativo de servidores, em cargos opera-
cionais, que possuíam uma média salarial maior em relação à paga ao
trabalhador de mesmo nível educacional no setor privado (BRASIL,
1995; MARCONI, 2003).
O quadro funcional do setor público estava concentrado em
atividades operacionais e não possuía uma carreira específica. Por
outro lado, os avanços na construção de sistemas informatizados de
informações gerenciais não foram acompanhados por investimentos
em treinamentos e desenvolvimento, implicando na fragilização dos
demais processos relacionados à gestão de pessoas (PIRES et al, 2005).
Dessa maneira, conforme disposto na figura 1.1, todo o perí-
odo descrito até aqui foi caracterizado pelo contexto da “adminis-
tração pública patrimonialista” com sobreposição da “administração
pública burocrática weberiana”.
Porém, Magalhães (2007) afirma que, a partir do ano de 1995
– simultaneamente à publicação do Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado –, a área de recursos humanos da administração
pública federal iniciou um processo de considerável atenção e valo-
rização, por meio da capacitação, qualificação e profissionalização,
dos servidores públicos que compunham o quadro de pessoal. Como
consequência desse modelo de modernização, introduziu-se a “admi-
nistração pública gerencial”, baseada em avaliação de desempenho,
por meio de sua implementação e sobreposição num contexto da
“administração pública burocrática” (Cf. figura 1.1).
A referida “administração pública gerencial” originou-se

através do diálogo com as práticas internacionais do “New Public
Management” (NPM), que esteve em curso na década de 1990, em
países como Inglaterra, Nova Zelândia, França, Estados Unidos,
Suécia, dentre outros (BRESSER-PEREIRA, 2017; LEITE, 2019).
Sua implementação no Brasil foi possível, à época, por meio de
adaptações às ideias, princípios e teorias gerais emanadas de experiências
práticas vivenciadas por aqueles países desenvolvidos e, em seguida, de
discussões orquestradas nos âmbitos político – através do Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), a partir de 1995, no
governo do então Presidente Fernando Henrique Cardoso – e acadêmico
– em conceituadas instituições de ensino superior –, preconizadas pelo
intelectual Luiz Carlos Bresser Pereira (LEITE, 2019).
Ainda, conforme aduz Leite (2019), a proposta desse “modelo
estrutural de governança e gerência pública” se traduziu na combi-
nação de esforços para uma construção burocrática, concomitante-
mente à introdução de modelos e instrumentos do NPM – adoção do
gerencialismo nos moldes do contexto empresarial – que visavam
melhorar o desempenho e a performance do aparelho de Estado
brasileiro.
Finalmente, a segunda metade da década de 1990 e primeiras
décadas do século XXI – quarto e último momento – compreendeu
a aprovação da Emenda Constitucional (EC) nº 19 de 1998, após oito
anos de instituição do RJU. Carvalho et al (2009) e Pacheco (2002)
argumentam que de maneira geral essa EC estabeleceu, dentre outras
coisas, o teto remuneratório para cargos públicos e eletivos, a exis-
tência de escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento
de servidores, situações que geravam a perda do cargo e limite para
as despesas com pessoal.
Até então, uma “política nacional de capacitação” deveria ser

regulamentada em decreto, que seria editado até o final do ano de
1997. Uma minuta do Decreto fora disponibilizada pela Internet, à
época, para colher comentários e sugestões, enfatizando a partici-
pação dos coordenadores de recursos humanos dos diversos órgãos
e entidades (BRASIL, 1997).
Em decorrência dessa ação – descrita no parágrafo anterior
– e do ato legal publicado em 1998, o Governo Federal implantou
em 2006 o Decreto nº 5.707, de 23 de fevereiro, versando sobre a
instituição da política e diretrizes para o desenvolvimento da admi-
nistração pública federal (Cf. figura 1.1). O decreto destacava, em
seu início, a instituição da Política Nacional de Desenvolvimento de
Pessoal (PNDP), implementada no âmbito dos órgãos e entidades
da administração pública federal direta, autárquica e fundacional
(BRASIL, 2006a, art. 1º).
O mencionado Decreto discorria sobre as finalidades dessa
política, citando a “melhoria da eficiência, eficácia e qualidade
dos serviços públicos prestados ao cidadão”, o “desenvolvimento
permanente do servidor público”, a “adequação das competências
requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo
como referência o plano plurianual”, a “divulgação e gerencia-
mento das ações de capacitação”, e a “racionalização e efetividade
dos gastos com capacitação” (BRASIL, 2006a, art. 1º, incisos I ao
V). Ou seja, o artigo com os respectivos incisos destacava as vias
para a consolidação de uma administração pública gerencial com
enfoque para gestão por competências.
Ainda nesse Decreto, o Artigo 3º dispunha sobre as diretri-
zes da PNDP com forte repercussão, em metade dos seus incisos,
sobre o apoio, promoção, incentivo, estímulo e acessibilidade à
capacitação dos servidores para o desenvolvimento de competên-

cias individuais e institucionais (BRASIL, 2006a, art. 3º, incisos I
ao VI). Ademais, os instrumentos da PNDP eram três: o plano anual
de capacitação, o relatório de execução do plano anual de capa-
citação e o sistema de gestão por competências (BRASIL, 2006a,
art. 5º, incisos I ao III).
Todavia, o Governo Brasileiro revogou o Decreto nº 5.707/06
no ano de 2019 e ainda normatizou outro no dia 28 de agosto:
Decreto nº 9.991 – denominado aqui de “nova” PNDP para efeitos
didáticos (Cf. figura 1.1). Este dispôs sobre uma “nova” política
no âmbito da estrutura organizacional federal, regulamentando
enfim a Lei nº 8.112/90 no que diz respeito aos afastamentos e
licenças para as ações de desenvolvimento.
Destarte, quando se realizou uma macroanálise no Decreto
nº 9.991/19 e em seus respectivos artigos, constataram-se notó-
rias semelhanças ao seu antecessor; a exemplo do exposto: (a) nos
Arts. 1º de ambos os Decretos – que discorreram sobre o “Objeto
e Âmbito de Aplicação” da PNDP – e, (b) no Art. 5º do Decreto
nº 5.707/06 e no Art. 2º do Decreto nº 9.991/19 – que definiram os
“Instrumentos” dessa PNDP.
Novamente, porém, em uma microanálise realizada em ambos
os textos normativos, percebeu-se que o decreto mais recente diferiu
do seu anterior, na medida em que uma abordagem minuciosamente
detalhada foi discorrida em forma de procedimentos. Isto é, retratou-
-se “o como fazer” a PNDP nos diversos Organismos Públicos Federais
existentes pelo País. O Decreto de 2006 retratou “o que fazer”, muito
relevante à época de sua publicação, uma vez que já se presenciava
um contexto ainda incipiente da “administração pública gerencial”.
Cita-se como exemplo: os Arts. 9 e 10 do Decreto nº 5.707/06

– o primeiro artigo mencionado delineou sobre o “Treinamento Regu-
larmente Instituído” e, o segundo, a “Licença para Capacitação” dos
servidores públicos federais – e, os Arts. 18 ao 24 e os Arts. 25 ao 29
do Decreto nº 9.991/19 – a primeira sequência de artigos aludidos,
normatizou os “Afastamentos do servidor para participação em ações
de desenvolvimento” e, a segunda sequência estabeleceu critérios na
“Licença para capacitação” dos trabalhadores públicos, respectivamente.
Por fim, ainda em 2019, no dia 11 de setembro, foi estabelecida
a Instrução Normativa nº 201 (Cf. figura 1.1) que, conjuntamente ao
Decreto nº 9.991/19, dispôs sobre critérios e procedimentos especí-
ficos para a implementação da “nova” PNDP em todos os Órgãos da
Administração Pública Federal. Este dispositivo normativo, a princí-
pio, cumpriu a rigor o seu intuito, a saber, o de regulamentar/orien-
tar/nortear as Instituições Públicas no “como fazer” a PNDP, a partir
de sua publicação. A propósito, antes de esse ato normativo vigorar,
era atribuída uma “autonomia limitada” a cada Instituição Pública no
sentido de regulamentar/nortear a aplicabilidade da PNDP, quando
da sua criação, a partir do ano de 2006, por meio da publicação de
regramentos internos próprios – portarias, resoluções, regimentos
internos, estatutos, dentre outros atos normativos.
Em suma, compreendeu-se que uma flexibilidade maior na
aplicabilidade da PNDP, muito almejada pelos organismos públicos
a partir da publicação do último decreto, em 2019, não seria possível
de imediato. A uniformização e o nivelamento de procedimentos
entre as organizações, pressupostos indispensáveis, são determinan-
tes para uma efetiva orientação estratégica na exequibilidade futura
de políticas/ações de gestão de pessoas no setor público brasileiro;
algo obscuro na vigência do Decreto de 2006.
1.3 EVIDÊNCIAS CRÍTICAS NO PROGRESSO DA GESTÃO DE

PESSOAS: VÍNCULOS ENTRE LEGALIDADE E REALIDADE
Ao examinar dispositivos legais responsáveis pela aproxi-

mação da gestão de pessoas à gestão por competências, a exemplo
daqueles inerentes às Instituições Federais de Ensino (IFE) brasilei-
ras – Decretos nos 5.824/06, 5.825/06 e a Legislação instituidora do
Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação
(PCCTAE), Lei nº 11.091/05 –, com o Decreto nº 5.707/06 – regula-
mentador da PNDP nos organismos públicos brasileiros –, perce-
beu-se à época, inicialmente, uma dificuldade na aplicação desses
instrumentos legais no contexto da “realidade vivenciada”, de acordo
com as evidências relatadas por Martins et al (2009), Oliveira, Silva
e Cavalcante (2011) e, Cavalcante e Oliveira (2011).
Depreendeu-se que a “realidade vivenciada” foi considerada
dinâmica e multifacetada, recebendo influências de vários “dispo-
sitivos legais”. Esses, por vezes, não estavam alinhados à realidade.
As dificuldades na tentativa de alinhar os “dispositivos legais”
iniciaram-se quando supostamente existiu uma “resistência da rea-
lidade” e/ou o dispositivo que não estava apropriado à realidade e,
evidentemente, as “ações legais” não se firmaram com tal “realidade
vivenciada” (MARTINS et al, 2009; OLIVEIRA; SILVA; CAVALCANTE,
2011; CAVALCANTE; OLIVEIRA, 2011).
Isto é, imaginou-se que os “dispositivos legais” responsáveis
pela aproximação da gestão de pessoas à gestão articulada por com-
petências supostamente não exerciam o alinhamento perfeito, por
desempenharem um “caráter transversal” a “realidade vivenciada”
que, dentre outras possibilidades, continham, por exemplo, uma cul-
tura local consolidada (MARTINS et al, 2009). Consequentemente,
tais dispositivos não proporcionaram a aplicação preconizada pelo

legislador à realidade, com propensão, dessa forma, a um contexto
de indefinição.
Ou ainda, as dificuldades na tentativa de alinhamento pro-
vavelmente estão associadas ao fato de os “dispositivos legais”
desempenharem um caráter reducionista em relação à “realidade
vivenciada” (MARTINS et al, 2009; OLIVEIRA; SILVA; CAVALCANTE,
2011; CAVALCANTE; OLIVEIRA, 2011). Dessa maneira, percebeu-se
que a Legislação não abrangia toda a realidade, apesar do empenho
do legislador na tentativa de normatizar todas as conjecturas reais
vivenciadas (BRASIL, 2006a, 2006b, 2006c), contextualizando uma
propensa indefinição.
Diferentemente, no modelo primoroso em que o legislador
proclamou, o alinhamento dos “dispositivos legais” foi perfeito.
Esse dispositivo estava apropriado à “realidade vivenciada”, além
de não sofrer qualquer resistência dela, compondo essencialmente
um propenso contexto definido, proporcionando às “ações legais”
uma fixação junto à “realidade vivenciada”. Entretanto, não abarcou
a totalidade da realidade, devido ao caráter reducionista preconizado
pela Legislação.
É importante destacar que, como mencionado no início dessa
seção, a “realidade vivenciada” no setor público é complexa, admi-
tindo-se, porventura, a permanente construção e convivência simul-
tânea entre os modelos citados acima.
Assim, para efeitos de uma análise construtiva foram conside-
rados evidências práticas – de publicações – e políticas – observadas
em algumas passagens reducionistas da Legislação –, envolvendo
a gestão de pessoas por competências. Essas foram aproximadas e
alinhadas perante o próprio conceito da gestão de pessoas por com-
petências e seus subsistemas. O estudo realizado por Oliveira (2011),

para analisar o impacto da legalidade da gestão de pessoas no con-
texto das Instituições Federais de Ensino, revelou evidências críticas
– isto é, merecedoras de maior atenção – sobre a gestão de pessoas,
totalizando nove itens indicados no quadro 1.1.
Quadro 1.1 – Evidências críticas observadas e aproximações teóricas e legais sobre a gestão de pessoas por
competências nas IFE
TIPOS
EVIDÊNCIAS CRÍTICAS OBSERVADAS APROXIMAÇÕES TEÓRICAS E LEGAIS SOBRE A GESTÃO DE

ID
NA LEGISLAÇÃO E OUTRAS FONTES PESSOAS POR COMPETÊNCIAS
A noção de “gestão por competências” é algo maior e compreende

outros subsistemas, além do treinamento/desenvolvimento, como:
mapeamento, recrutamento/seleção, avaliação de desempenho e,
POLÍTICA
Noção de “gestão por competência” redu

remuneração (BIEMANS et al, 2004; BRANDÃO; GUIMARÃES,
cionista, orientada exclusivamente para
01 2001; BRANDÃO; BAHRY, 2005; BRANDÃO et al, 2008; CARBONE;
a capacitação – subsistema treinamento/
BRANDÃO; LEITE, 2005; CARVALHO; PASSOS; SARAIVA, 2008;
desenvolvimento – de servidores.
FARNHAM; STEVENS, 2000; MASCARENHAS, 2008; NAQVI, 2009;
NYGAARD; BRAMMING, 2008; SOUZA, 2005; STRUYVEN; DE MEYST,
2010).
A utilização de “ambientes organizacionais” é essencial para uma
gestão por competências, pois a flexibilidade funcional é permitida
POLÍTICA
nesse contexto (BRASIL, 2006b, 2006c; LE BOTERF, 2003; ZARIFIAN,

Convivência entre “cargos” e “ambientes orga 2001). Inicialmente, a descrição de cargos é necessária para a
02
nizacionais”. determinação daqueles ambientes. Entretanto, os cargos expressam
a rigidez, bem como, atividades fixas desconexas com o contexto
institucional (LE BOTERF, 2003; MASCARENHAS, 2008; RUAS, 2003;
SOUZA, 2004; ZARIFIAN, 2001).
Outras metodologias podem ser trabalhadas em conjunto com as
POLÍTICA
existentes, no decorrer do processo de recrutamento/seleção. Como

Ingresso nos cargos, por meio de concurso
é o caso de entrevistas que medem o grau de habilidades e atitudes,
03 público, medido com base em conhecimentos
articulando uma operação proativa e conjunta da área de pessoal
expressos em provas ou provas e títulos.
com a chefia imediata que irá liderar o servidor recém-chegado na
atividade pública (FARNHAM; STEVENS, 2000).
Desenvolvimento do servidor por interesses

PRÁTICA pessoais, motivado pelo aumento na remu
Desenvolvimento do servidor vinculado aos objetivos institucionais
04 neração percebida (MARTINS et al, 2009;
(BRASIL, 2005).
OLIV EIR A; SILVA; CAVA LCA NTE, 2011;
CAVALCANTE; OLIVEIRA, 2011).
PRÁTICA
Avaliação de desempenho funcional dos servidores, realizada mediante

Avaliação de desempenho funcional realizada
05 critérios objetivos decorrentes de metas institucionais (BRASIL,
por critérios subjetivos (MARTINS et al, 2009).
2005, 2006c).
Resultado da avaliação de desempenho funcional

não repercutindo em outras ações de recursos
PRÁTICA
Avaliação permanente dos resultados de ações de capacitação, bem

humanos e não interagindo, por exemplo,
06 como considerá-la com a mensuração do desempenho do servidor,
com as ações de capacitação – subsistema de
complementares entre si (BRASIL, 2006a).
treinamento/desenvolvimento (MARTINS et
al, 2009).
Os outros subsistemas da gestão de pessoas por competências também
são importantes na consideração de um aumento da remuneração, pois
esse constitui o último subsistema e como tal, objetiva a valorização
POLÍTICA
Perspectiva de aumento na remuneração de

justa e verdadeira dos servidores (BIEMANS et al, 2004; BRANDÃO;
servidores atrelado, principalmente, às ações
07 GUIMARÃES, 2001; BRANDÃO; BAHRY, 2005; BRANDÃO et al, 2008;
de capacitação – subsistema treinamento/
CARBONE; BRANDÃO; LEITE, 2005; CARVALHO; PASSOS; SARAIVA,
desenvolvimento (BRASIL, 2006b).
2008; FARNHAM; STEVENS, 2000; MASCARENHAS, 2008; NAQVI,
2009; NYGAARD; BRAMMING, 2008; SOUZA, 2005; STRUYVEN; DE
MEYST, 2010).
O treinamento/desenvolvimento pode consolidar seu foco principal

mente na aprendizagem centrada em reflexão das resoluções de ações
praticadas no dia-a-dia (NYGAARD; BRAMMING, 2008). Identificação
Normatização pouco clara e/ou insuficiente, de competências disponíveis realizadas por meio de avaliação de
POLÍTICA
sobre os subsistemas treinamento/ desen desempenho, pois a competência humana se expressa em função do
08 volvimento, avaliação de desempenho e desempenho no trabalho (BRANDÃO; GUIMARÃES, 2001). Dessa
remuneração (BRASIL, 2005, 2006a, 2006b, maneira, o mapeamento de competências é uma dimensão primária no
2006c). sistema de gestão por competências. A remuneração dos profissionais
que se destacam de forma exemplar deve ser a última etapa do sistema,
validando as competências necessárias ao alcance dos objetivos
organizacionais (BRANDÃO; BAHRY, 2005).
A totalidade dos subsistemas de gestão por competências, contem
plando mapeamento, recrutamento/seleção, treinamento/desenvol
POLÍTICA
Normatização insuficiente e/ou incompleta vimento, avaliação de desempenho, remuneração (BIEMANS et

sobre os demais subsistemas de gestão por com al, 2004; BRANDÃO; GUIMARÃES, 2001; BRANDÃO; BAHRY,
09
petências, a saber: mapeamento e recrutamento/ 2005; BRANDÃO et al, 2008; CARBONE; BRANDÃO; LEITE, 2005;
seleção (BRASIL, 2005, 2006a, 2006b, 2006c). CARVALHO; PASSOS; SARAIVA, 2008; FARNHAM; STEVENS, 2000;
MASCARENHAS, 2008; NAQVI, 2009; NYGAARD; BRAMMING, 2008;
SOUZA, 2005; STRUYVEN; DE MEYST, 2010).
Fonte: elaboração própria a partir de Oliveira (2011).
Notou-se a predominância de evidências críticas provenientes

da Legislação, consideradas aqui como “políticas”, seguidas pelas
“práticas” publicadas no meio acadêmico, conforme análise do quadro
1.1. A primeira totalizou o quantitativo de seis itens e a segunda,
apenas três. Ou seja, as evidências críticas de ordem “prática” se
apresentaram em quantitativo menor, pois provavelmente retrata-
ram, ainda, resultados iniciais no debate proveniente da academia.
Na imersão sobre a totalidade das informações apresentadas
no quadro 1.1, existiu o seguinte questionamento: como incorporar
efetivamente as evidências críticas – terceira coluna – pelas apro-
ximações teóricas e legais – quarta coluna? Sabe-se que as evidên-
cias críticas “políticas” não deixarão de existir na gestão pública
das organizações federais, por serem normatizadas pela Lei. Haverá
desse modo a necessidade de incorporá-las e alinhá-las às aproxi-
mações teóricas, principalmente no que diz respeito aos conceitos
consolidados na gestão de pessoas por competências.
1.4 REFLEXÕES FINAIS
A princípio, a gestão de pessoas em organizações públicas

foi entendida como a maneira de gerenciar e orientar o comporta-
mento humano no trabalho, por meio de uma lógica de modelo de
departamento de pessoal. Ou seja, a orientação desse comportamento
no trabalho esteve atrelada à rigidez cartorial, apoiada em regras e
normas que descaracterizaram as pessoas e consideraram-nas seres
desprovidos de capacidade e iniciativa próprias no desenvolvimento
de suas atividades profissionais.
O serviço público brasileiro era, então, orientado pelo princípio

da isonomia, refletindo no direcionamento das políticas de gestão de
pessoas. Mas entendia-se que era perfeitamente possível a introdução
de um modelo de gestão de pessoas orientado para o desenvolvimento
de talentos e por uma ótica meritocrática alinhada à missão da insti-
tuição, sem infringir os princípios da administração pública brasileira.
No passado, o servidor público federal que compunha os qua-
dros das instituições por meio do apadrinhamento político passou a
conviver com reestruturações no sistema de gestão de pessoal, preco-
nizadas pela Legislação, que instituíram uma carreira meritocrática
balizada em processos e procedimentos burocráticos.
Em dias recentes, presenciou-se a evolução legal do antigo
contexto para outro caracterizado pelo gerencialismo nas atividades
públicas, que reconheceu o potencial humano e proporcionou con-
dições para o seu desenvolvimento. Assim, a conquista de um perfil
de pessoas por “mérito” foi aproximada e emparelhada a uma por
“competências”, nos quadros da gestão pública federal.
Portanto, esse processo de atenção e valorização do servidor
público federal brasileiro foi apoiado em capacitação, qualificação e
profissionalização. Como consequência dessa modernização, introdu-
ziu-se todo um aparato legal para contextualizar e caracterizar uma
“administração pública gerencial”, por meio de sua sobreposição ao
contexto legal pré-existente de “administração pública burocrática”.
Espera-se, então, que um alinhamento entre a legalidade e a
realidade seja concretizado por meio de ações que minimizem as evi-
dências críticas apontadas e/ou maximizem as aproximações teóricas
consolidadas da área em questão à Legislação pertinente.
Com efeito, foi importante perceber que um maior detalha-
mento de procedimentos apresentados às Instituições Públicas Fede-
rais, por meio do Decreto denominado de “nova” PNDP, juntamente

com a Instrução Normativa, existiu mediante o esforço realizado por
todos os atores envolvidos com a gestão de pessoas. O que refletiu,
enfim, em uma exposição de conhecimentos sistematizados e neces-
sários dentro desses normativos federais, acumulados no decorrer
dos últimos 13 anos – 2006-19 – (Cf. figura 1.1); através do resgate de
informações provenientes da “experiência vivenciada” pelos Órgãos
Setoriais de Gestão de Pessoas, componentes do SIPEC, situados
em localidades diversas do Brasil, e o respectivo intercâmbio dessas
informações com o seu Órgão Central, localizado em Brasília/DF.
Por último e não menos importante, constatou-se que a evolu-
ção orgânica e sistêmica dos dispositivos legais retro não se manifestou
da forma esperada. Priorizou-se apenas uma apresentação desses orde-
namentos de maneira linear e tecnicista/mecanicista. Contrassenso?
No mínimo incoerente com uma lógica de gestão por desempenho,
outrora apregoada por teóricos defensores do NPM e experimentada
por vários países desenvolvidos (TRUSS, 2013; HUGHES, 2018).
É evidente que toda a reflexão exposta até aqui teve notória
repercussão dentro de cenários específicos. E isso abalou/abala a
maneira de gerir pessoas dentro das Instituições. Enfim, observou-se
que a dissimulada “contradição” entre a Legislação e a teoria con-
solidada em gestão por competências desestimulou uma tradição
existente baseada na gestão de pessoas como um departamento de
pessoal – ou seja, uma gestão estritamente cartorial. Isso certamente
tem gerado nos gestores públicos diferentes reflexões e decisões com
repercussões pragmáticas benéficas no cotidiano da “realidade viven-
ciada” pela área em algumas Instituições Públicas Brasileiras.
Questões para discussão
1) A gestão de pessoas do setor público brasileiro presen-

ciou/presencia uma evolução ou uma contradição? Comente.
2) Qual é o seu ponto de vista sobre a valorização da gestão

de pessoas no âmbito das carreiras públicas? Pode-se consi-
derá-la completa? Faça uma análise reflexiva dessa situação.
3) O Serviço Público Federal Brasileiro está preparado para

trabalhar em uma lógica de gestão de pessoas por compe-
tências, apesar da orientação reducionista preconizada pela
Legislação? Por quê? Justifique.
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Administrativos em Educação, instituído pela Lei n° 11.091, de 12
de janeiro de 2005. 2006b. Disponível em: <http://www.planalto.
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______. Decreto nº 5.825, de 29 de junho de 2006. Estabelece

as diretrizes para elaboração do Plano de Desenvolvimento dos
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em Educação, instituído pela Lei n° 11.091, de 12 de janeiro de 2005.
2006c. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/
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sobre a Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoas da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional,
e regulamenta dispositivos da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro
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2019, pelos órgãos integrantes do Sistema de Pessoal Civil da
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ZARIFIAN, P. Objetivo competência: por uma nova lógica. São

Paulo: Atlas, 2001.

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Anielson Barbosa da Silva

2ª. Edição – revisada e ampliada

Conselho Editorial Adailson Pereira de Souza (Ciências Agrárias)

2ª. Edição – revisada e ampliada

Projeto Gráf ico Editora UFPB

G393 Gestão de pessoas por competências nas instituições

1. Administração de pessoal. 2. Gestão de pessoas. 3.

UFPB/BC CDU 658.3

Livro aprovado para publicação através do Edital No 01/2020/Editora

EDITORA UFPB Cidade Universitária, Campus I

Após a leitura deste capítulo você será capaz de:

1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Embora a discussão sobre gestão de pessoas esteja presente no

o reconhecimento e a valorização dos profissionais. Nesse sentido, o

1.2 PRIMÓRDIOS E O DESENVOLVIMENTO DA GESTÃO

A origem do funcionalismo público no Brasil, segundo Car-

cargos era precária, a divisão de atribuições apresentava-se pouco

Figura 1.1 – Evolução histórica da gestão de pessoas em organizações públicas

Contexto da administração pública patrimonialista e burocrática Adm. pública gerencial

1995 - Divisor fictício

Linha do Tempo: em anos

1º momento 2º momento 3º momento 4º momento

* Em relação a 1822, ano da emancipação política com o advento da Independência do Brasil e

Na década de 1930 – primeiro momento da evolução histórica

Com a existência do DASP (Departamento Administrativo

A descentralização, a coordenação e o planejamento de ações,

impedindo outras formas de processo seletivo. O esforço gover-

A política de remuneração estava distorcida: enquanto um

A referida “administração pública gerencial” originou-se

Até então, uma “política nacional de capacitação” deveria ser

capacitação dos servidores para o desenvolvimento de competên-

Cita-se como exemplo: os Arts. 9 e 10 do Decreto nº 5.707/06

1.3 EVIDÊNCIAS CRÍTICAS NO PROGRESSO DA GESTÃO DE

Ao examinar dispositivos legais responsáveis pela aproxi-

tais dispositivos não proporcionaram a aplicação preconizada pelo

petências e seus subsistemas. O estudo realizado por Oliveira (2011),

EVIDÊNCIAS CRÍTICAS OBSERVADAS APROXIMAÇÕES TEÓRICAS E LEGAIS SOBRE A GESTÃO DE

NA LEGISLAÇÃO E OUTRAS FONTES PESSOAS POR COMPETÊNCIAS

A noção de “gestão por competências” é algo maior e compreende

Noção de “gestão por competência” redu­

nesse contexto (BRASIL, 2006b, 2006c; LE BOTERF, 2003; ZARIFIAN,

existentes, no decorrer do processo de recrutamento/seleção. Como

Desenvolvimento do servidor por interesses

Avaliação de desempenho funcional dos servidores, realizada mediante

Resultado da avaliação de desempenho funcional

Avaliação permanente dos resultados de ações de capacitação, bem

Perspectiva de aumento na remuneração de

O treinamento/desenvolvimento pode consolidar seu foco principal­

Normatização insuficiente e/ou incom­pleta vimento, avaliação de desempenho, remuneração (BIEMANS et

Notou-se a predominância de evidências críticas provenientes

1.4 REFLEXÕES FINAIS

A princípio, a gestão de pessoas em organizações públicas

O serviço público brasileiro era, então, orientado pelo princípio

rais, por meio do Decreto denominado de “nova” PNDP, juntamente

Questões para discussão

1) A gestão de pessoas do setor público brasileiro presen-

2) Qual é o seu ponto de vista sobre a valorização da gestão

3) O Serviço Público Federal Brasileiro está preparado para

Noção de “gestão por competência” redu

O treinamento/desenvolvimento pode consolidar seu foco principal

Normatização insuficiente e/ou incompleta vimento, avaliação de desempenho, remuneração (BIEMANS et