Relatrio de Auditoria 2017.01541 - Gesto de Obras
Relatrio de Auditoria 2017.01541 - Gesto de Obras
Relatrio de Auditoria 2017.01541 - Gesto de Obras
REALIZADO?
A auditoria objetivou avaliar as áreas de
licitações e gestão de contratos.
Ministério da Transparência e
Controladoria-Geral da União
QUAIS AS CONCLUSÕES
RELATÓRIO Nº 2017.01541
ALCANÇADAS? QUAIS
QUAL FOI O RECOMENDAÇÕES FORAM
TRABALHO EMITIDAS?
REALIZADO? Verificaram-se, dentre outras, as seguintes
Ação de controle na constatações:
Universidade Federal do ABC
– UFABC, executada em - Execução do Contrato nº 50/2016 apresenta
conjunto com a Auditoria superfaturamento de R$ 131.318,22, ausência
Interna - Audin da UFABC. de ressarcimento de despesas por
descumprimento de item do Termo de
Referência, mudança de finalidade de itens
planilhados sem aditivo prévio, e falha na
discriminação da composição do item de
Administração Local que pode estar indicando
sobrepreço/superfaturamento;
- Antecipação de pagamento referente a
elevadores e a vidros e caixilhos; e
- Superfaturamento em razão de medição
inadequada de itens componentes de escritório
no âmbito do contrato de terceirização do
gerenciamento e fiscalização de obras.
RELATÓRIO DE AUDITORIA
I – ESCOPO DO TRABALHO
Fato
Entretanto, quatro dias antes da suspensão, em 8 de maio de 2017, uma denúncia anônima
foi postada nos Correios, tendo como destinatários o Magnífico Reitor, o Presidente da
Comissão Especial de Licitação e a Gerente da Auditoria Interna, apontando que o RDC
nº 01/2017 estava “contratando itens já instalados nos edifícios”, o que teria sido
confirmado por meio de “simples levantamento visual” que levou o denunciante à
conclusão de que “nesta contratação já estão instalados mais de 60% do que está sendo
contratado” (sic), já que “em praticamente todos os edifícios em funcionamento do
campus de São Bernardo do Campo existem os hidrantes com mangueiras, extintores
com a devida sinalização, iluminação de emergência, guarda-corpos e os sistemas de
para-raios”.
A planilha de preços orçados anexa ao edital do RDC nº 01/2017, com valor total de R$
1.607.666,06, lista resumidamente os seguintes itens para contratação:
- Serviços Preliminares (canteiro de obras, projeto executivo e as built);
- Sistema de Proteção Contra Incêndio (hidrantes, extintores, sinalização e acessórios);
- Sistema de Proteção contra Descargas Atmosféricas (para vários edifícios);
- Serviços Complementares (demolição, construção e instalações elétricas);
- Administração Local da Obra (vigia noturno e administração local da obra).
Ou seja, os quadros demonstram que, exceto para o item “Cordoalha” do Bloco Beta, já
foram executados e medidos, em contratações anteriores, quantitativos superiores aos
previstos em projeto executivo, e, mesmo assim, os quantitativos previstos para o RDC
01/2017 são sempre superiores ou muito próximos dos quantitativos de projeto, mais uma
vez confirmando a denúncia apresentada, de que estariam “contratando itens já
instalados nos edifícios”. No caso da “Cordoalha” do Bloco Beta, o quantitativo previsto
para contratação é 232% superior à diferença entre projeto e executado (desconsiderando-
se as quantidades medidas como infraestrutura do Campus).
Tendo em vista que o edital do RDC nº 01/2017 previu o regime de empreitada por preço
unitário, a UFABC se obrigou a elaborar “projeto básico aprovado pela autoridade
competente”, em consonância com o art. 8º, § 5º da Lei nº 12.462/11. E conforme o art.
2º, inciso IV e parágrafo único, da mesma Lei, o projeto básico do RDC requer, entre
outros requisitos:
- definição dos “elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado”;
- estar baseado “nas indicações dos estudos técnicos preliminares”;
- “possibilitar a avaliação do custo da obra”;
- “identificar seus elementos constitutivos com clareza”; e
- propiciar “orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados”.
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No mesmo sentido, o Acórdão do TCU 1977/2013, que defende a empreitada por preço
unitário. (...) ‘22. (...) Afinal, há um contrato previamente formalizando o ajuste e, na
empreitada por preço unitário, os quantitativos presentes na planilha orçamentária
poderão variar para mais ou para menos, pois apenas os preços unitários foram
ajustados entre as partes.’
(...) a constatação dos itens de segurança nas vistorias, bem como informados pela
própria Universidade, por meio de sua Prefeitura Universitária, não implica seu teste de
uso, funcionalidade para o sistema de segurança do campus como um todo, tampouco
atendimento às normas e instruções técnicas do Corpo de Bombeiros. (...)
2.1.7. Hidrantes
63 75 82 82 7 8 1
(un)
A B C C/A C/B
2.1.7. Hidrantes
19 7 8 -58% 14%
(un)
(...) O Relatório SPDA de 2017 informa uma série de itens do sistema não encontrados
no campus, concluindo que ‘uma avaliação mais complexa se faz necessária’. (...)
A avaliação mais complexa indicada é recomendada com base nos escassos dados
disponíveis. Para aferição da real necessidade de ‘forma a dar subsídios para certificar
as ações’, em termos objetivos, seria necessária outra contratação específica.
(...) desdobramentos serão retomados na sequência desta manifestação, mas, por ora,
ressalta-se caber à Superintendência de Obras as providências de prever e estimar
potenciais exigências para obtenção do AVCB.
Posicionamento da SPO:
[Quanto à recomendação] - Parcial acatamento. O RDC nº 01/2017 foi cancelado
preventivamente, mas a elaboração de estudos preliminares complementares não
implicaria maior assertividade quanto ao objeto a ser licitado, reforçando-se a
adequação do projeto básico adotado para o certame, conforme apresentado nas páginas
6 a 16. Parte do quantitativo de alguns itens será revisado em função de eventuais
serviços executados pela Prefeitura Universitária durante este ano de 2017.”
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Ademais, um dos pontos deste relatório trata justamente da ausência de integração entre
as atividades da Superintendência de Obras e da Prefeitura Universitária, o que deveria
existir para se alcançar a maior precisão para os objetos de intervenção a serem licitados.
Recomendações:
Recomendação 1: Cancelar o RDC nº 01/2017, tendo em vista as falhas de aderência do
seu projeto básico em relação à realidade da intervenção pretendida, e providenciar os
estudos técnicos preliminares necessários que permitam a elaboração de novo projeto
básico em conformidade com a Lei nº 12.462/11, com vistas à obtenção do Auto de
Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) do campus São Bernardo do Campo.
1.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Fato
Isso denota um distanciamento indevido entre os dois setores da UFABC, que em razão
de suas atribuições similares deveriam atuar em estreita colaboração e complementação.
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Causa
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(...) entende esta Reitoria, neste momento, que a manutenção da separação das áreas é
medida que tem se mostrado adequada e benéfica no âmbito da UFABC. Exemplo disso
foi a possibilidade de utilização de servidor com conhecimentos técnicos de obras de
engenharia, em exercício na Prefeitura Universitária, para auxiliar a própria execução
desta auditoria compartilhada, permitindo a apuração dos fatos com plena isenção. (...)”
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Por sua vez, a Reitoria não acatou a recomendação, alegando necessidade de “segregação
de funções (...), principalmente no que diz respeito ao controle recíproco das áreas”.
No entanto, a segregação de funções não é algo que requer setores diferenciados, é algo
que deve ocorrer, inclusive, internamente a um setor.
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Recomendações:
Recomendação 1: Promover, por meio de procedimentos internos formalizados ou
mediante a fusão de setores, a integração necessária entre as divisões de Obras, Projetos,
Manutenção, Infraestrutura e Segurança do Trabalho, atualmente separadas entre a
Superintendência de Obras e a Prefeitura Universitária.
Fato
Coerente com esse entendimento, a Planilha do RDC 01/2017 relacionou o custo do Vigia
dentro do item “5 - Administração Local da Obra”. No entanto, apenas discriminou a
composição do custo do item “5.1.1 - Vigia Noturno”, e acrescentou uma verba de
percentual fixo (de 6,22%) como sendo item “5.1.2 - Administração Local da Obra”. Ou
seja, só houve o necessário detalhamento da composição dos custos para o componente
“Vigia Noturno”, não houve detalhamento para o restante do item que consta como verba
na forma de percentual. E ao se somar os valores planilhados de “Vigia Noturno” (R$
36.616,80) com o de “Administração Local” (R$ 65.342,08), o percentual efetivo da
“Administração Local” deixa de ser os 6,22% indicados na planilha, e passa a ser de
9,71%.
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Causa
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- Superintendência de Obras - “(...) Com relação ao item ‘vigia noturno’, foi apontada
variação do item (com sobrepreço de 28%), de R$ 21,74 (Sinapi) para R$ 27,74 (RDC
nº 01/2017).
Para este item, esclarece-se que houve erro de digitação, comprometendo-se a SPO a
corrigir os preços unitários em retificação do ato convocatório. (...)
O detalhamento do item ‘vigia noturno’ foi destacado dos demais itens integrantes da
‘administração local da obra’ em virtude do sítio de realização das obras não se
encontrar cercado e protegido. Daí a especificação do item em apartado. Caso os demais
componentes da administração local da obra fossem assim detalhados, o item
representaria despesa muito maior, atendendo à objetividade requisitada pelo TCU.
Posicionamento da SPO:
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Recomendações:
Recomendação 1: Ao acatar a recomendação do item 1.1.1.1 deste relatório, quanto à
elaboração de novo projeto básico, atentar na composição dos custos para as indicações
oriundas do Sinapi e do TCU, encaminhando a esta CGU a demonstração do atendimento
por meio da nova planilha orçamentária elaborada que inclua a indicação dos códigos
Sinapi utilizados e o percentual resultante para os custos totais do grupo de
"Administração Local".
1.1.1.4 CONSTATAÇÃO
Fato
Não localizamos na minuta do contrato, anexa ao edital do RDC nº 01/2017, cláusula com
a indicação de ressarcimento do ISSQN, cobrado em alíquota cheia por meio do BDI,
para os casos em que houver discriminação de materiais nas notas fiscais, que não
ensejam recolhimento de ISSQN.
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Recomendações:
Recomendação 1: Ao acatar a recomendação do item 1.1.1.1 deste relatório, quanto ao
cancelamento do RDC nº 01/2017, fazer constar, na minuta do contrato da nova licitação,
cláusula com previsão de ressarcimento do ISSQN embutido no BDI, para os casos de
valores de materiais discriminados nas notas fiscais, que não ensejam recolhimento de
ISSQN.
1.1.1.5 CONSTATAÇÃO
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Recomendações:
Recomendação 1: Ao acatar a recomendação do item 1.1.1.1 deste relatório, quanto ao
cancelamento do RDC nº 01/2017, adequar o anexo do edital que trate da "Declaração da
Empresa Referente aos Responsáveis Técnicos" em conformidade com o art. 30, § 5º, da
Lei 8.666/93, abstendo-se de exigir experiência mínima de dez e de cinco anos para os
responsáveis técnicos das empresas licitantes.
1.1.1.6 CONSTATAÇÃO
Fato
Apesar de oito empresas terem participado com propostas do RDC Eletrônico nº 05/2016,
a Ata de Realização indica que foi vencedora proposta com valor de R$ 10.287.457,18,
inferior em apenas 1% ao valor da planilha orçamentária anexa ao edital. Esse valor
contratado é cerca de 24% superior ao menor valor que foi proposto por um dos
concorrentes. Cinco das oito empresas participantes propuseram valores inferiores ao
vencedor, mas tiveram suas propostas desclassificadas por motivos diversos. Duas delas
apresentaram recurso, porém a Comissão de Licitação não acatou e manteve a
desclassificação, uma por motivos técnicos relacionados à comprovação de execução do
Sistema de Climatização (Simétrica Engenharia Ltda., CNPJ 57.510.596/0001-97), e
outra por falhas formais de habilitação (Hcon Engenharia Ltda., CNPJ 07.110.390/0001-
00).
Dessa forma, o Contrato nº 50/2016 foi firmado com a empresa MPD Engenharia Ltda.,
CNPJ 50.765.288/0001-63, em 21 de dezembro de 2016, no valor de R$ 10.287.457,18,
sendo a ordem de início de serviços emitida em 17 de fevereiro de 2017. No entanto, em
6 de junho de 2017, cerca de quatro meses após o início da execução, a empresa contratada
solicitou o primeiro aditamento ao contrato, propondo um novo valor total de R$
A planilha orçamentária original foi encaminhada para licitação com 652 itens orçados.
Analisando-se a planilha do Aditamento aprovada verifica-se que, dos 652 itens iniciais,
apenas 117 (18%) não tiveram nenhuma alteração, outros 373 itens (57%) tiveram
supressão total, e para os restantes 162 itens, dos iniciais, a variação em seus quantitativos
vai de -96% a 94.018%, com variação média de 2.529% (25 vezes). Além disso, verifica-
se que houve inclusão de 535 novos itens, aos 279 itens (dos 652 iniciais) que restaram.
Dessa forma, constata-se que apenas 14% dos itens (117 itens iniciais em 814 itens finais)
da Planilha Orçamentária encaminhada para licitação tiveram aproveitamento sem
alteração. Isso denota que a Superintendência de Obras encaminhou para licitação um
projeto básico altamente falho, em desacordo com a Lei nº 12.462/11, que define que o
projeto básico do RDC requer, entre outros requisitos (conforme art. 2º, inciso IV e
parágrafo único):
- definição dos “elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado”;
- estar baseado “nas indicações dos estudos técnicos preliminares”;
- “possibilitar a avaliação do custo da obra”;
- “identificar seus elementos constitutivos com clareza”; e
- propiciar “orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em
quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados”.
Apesar de o contrato ter sido licitado sob regime de empreitada por preço unitário, o que,
em tese, permitiria a correção posterior de falhas de projeto e de precificação, a
imprecisão nas planilhas de preços de projetos básicos, e dos decorrentes aditamentos,
além de afrontar os preceitos legais é condenável, já que possibilita onerar os recursos
orçamentários a serem reservados para a execução além do necessário, deixando esses
recursos orçamentários adicionais, alocados devido à imprecisão, de poderem atender a
outras finalidades de dispêndios federais, além de ensejar uma maior possibilidade de
Com relação aos itens da amostra referentes a Mobiliário (03.06.01, 03.06.02, 03.06.03 e
03.06.04), por meio da Comunicação Interna SPO/SBC nº 102, de 31 de julho de 2017, a
Superintendência de Obras da UFABC informou que “em 07-07-2017, foi encaminhado
o Ofício nº 092/2017/SPO/SBC à contratada (anexo), informando que os itens de
mobiliários não serão executados e serão suprimidos no próximo aditivo contratual”. Ou
seja, um mês após aprovar a solicitação de aditamento, em 7 de junho de 2017, com
significativas alterações de quantitativos para os referidos itens, a Superintendência de
Obras decidiu cancelar a execução dos referidos itens. Lembramos que, apesar da
aprovação da alteração e da posterior decisão de supressão (informada pela CI SPO nº
102/2017), o Termo de Aditamento ainda não foi firmado, e uma análise sobre os custos
desses referidos itens de Mobiliário consta em item específico deste relatório.
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Causa
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b. reorganização de itens, os quais, uma vez alterados, implicam seu automático estorno
(supressão) e nova previsão em outro serviço ou localização;
Todos esses itens não configuram mau dimensionamento do projeto, mas antes de mais
nada, o turbulento relacionamento entre a Universidade e a Construtora Hudson Ltda.
Até janeiro de 2017, as tentativas de resolução do adequado adimplemento da contratada
trouxeram resultados discretos, sendo repassadas a instâncias superiores da
No mais, propõem-se duas soluções distintas para a constatação 1.1.1.6: (i) mantém-se
o posicionamento desta Superintendência de Obras para justificar as condições de “nível
adequado de precisão” do projeto básico do Edital RDC nº 05/2016 e (ii) acata-se a
recomendação da CGU para corrigir eventuais falhas da planilha apresentada na
instrução processual de um aditamento a ser aperfeiçoado.”
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Além disso, este não é caso isolado, verifica-se histórico de alto índice de aditamentos
em contratos de obras e engenharia da UFABC, conforme demonstrado no item 1.1.1.11
deste relatório.
Ademais, mais uma vez afirmamos que não se discute a utilidade do “regime de
empreitada por preço unitário” permitido pela legislação, o que se discute é que, em vista
desta mesma legislação (e de vasta jurisprudência do TCU, no sentido de exigir do gestor
público adequado planejamento das contratações), a imprecisão nos quantitativos
contratados só pode existir nos casos em que realmente não seja possível um
levantamento preciso de quantitativos.
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Recomendações:
Recomendação 1: Suspender o andamento do Termo de Aditamento para o Contrato nº
50/2016, já aprovado pela Superintendência de Obras, tendo em vista as falhas de
aderência de sua planilha orçamentária em relação à realidade da intervenção pretendida,
para a sua devida correção e precificação em conformidade com os preceitos de projeto
determinados pela Lei nº 12.462/11.
Fato
O Contrato nº 50/2016 já teve cinco medições de serviços mensais emitidas, desde o início
de sua execução em fevereiro de 2017 até junho de 2017. Todas as cinco medições já
tiveram o seu pagamento efetivado.
A) Amostramos alguns dos itens medidos e realizamos vistoria “in loco” para
confirmação dos seus quantitativos de execução. Constatamos as seguintes
inconsistências:
Verifica-se que o valor atualizado é compatível com a média (R$ 479,53) das propostas
aprovadas, afora a vencedora, que refletem uma consulta ao mercado à época da licitação.
- Valor Médio.
Observa-se, portanto, que o valor atualmente contratado para o item “Brise” é superior a
todos os três referenciais de preços obtidos. O preço médio para os três referenciais
obtidos (R$ 679,29, R$ 479,53 e R$ 493,31) é de R$ 550,71. Considerando-se esse valor
médio, o preço contratado para o item, R$ 711,97, apresentaria sobrepreço de 29,3%. No
entanto, adotar o critério de sobrepreço a partir de preços propostos por empresas
participantes de licitação ensejaria admitir sobrepreço para toda proposta vencedora que
tivesse preço superior ao de outras propostas que não fossem homologadas (ainda que as
razões de sua desclassificação do certame sejam diversas e relacionadas a outros
aspectos). Além disso, a comparação de preços utilizando-se índices de inflação é precária
e serve apenas como estimativa, tendo em vista que os índices representam média de
variação para uma cesta ampla de itens acompanhados da construção civil. Ademais,
verificamos que a Administração buscou três cotações de Brise no mercado para definir
o valor unitário de R$ 719,06 orçado, uma vez que o item 6.7.3.2 do Edital estabeleceu:
“quando se verificou a inexistência de referências de preço na Tabela SINAPI (...)
utilizou-se a referência de preço através de cotações de mercado, utilizando-se a média
de três orçamentos.”
Dessa forma, a partir dos referenciais disponíveis, e em razão da ausência do item “Brise”
em tabelas oficiais de referenciais de preço (como o Sinapi) da época da licitação, seria
precário se concluir por superfaturamento em razão de sobrepreço.
O texto legal estabelece, portanto, que o orçamento deve ser revelado somente após o
encerramento da licitação ou, de acordo com o artigo 9º do Decreto 7.581/2011,
posteriormente à adjudicação do objeto, sem prejuízo da divulgação dos quantitativos e
demais informações necessárias para elaboração das propostas. O fato de a proposta da
empresa vencedora do RDC nº 05/2016 ter oferecido desconto linear de 1% para todos os
itens da planilha demonstra que a empresa não realizou uma precificação própria dos itens
para a concorrência, ou seja, a empresa se baseou totalmente na precificação do projeto
básico, e também demonstra que o art. 6º da Lei nº 12.462/2011 não foi atendido.
Além disso, conforme já indicamos em outro item deste relatório, o serviço de vigilância
do canteiro de obras é normalmente um custo já embutido no item da “Administração
Local da Obra” (que consta na Planilha do RDC nº 05/2016 como um percentual de 6,22%
adicionado aos valores dos itens, afora os dos grupos 1 e 2 da planilha). Esse é o
entendimento que consta, por exemplo, dos Acórdãos TCU Plenário nºs 2.369/2011 e
2.622/2013 quando definem que “o item Administração local contemplará, dentre outros
(...) porteiro, equipe de escritório, vigias e serventes de canteiro (...)”.
O contrato faz lei entre as partes. Dessa forma, qualquer alteração contratual posterior à
sua pactuação, o que inclui, obviamente, alteração da localização beneficiária de um item
Já o Voto do Acórdão TCU Plenário nº 1606/2008 indica: “(...) Tal prática, conhecida
no jargão da engenharia como ‘química’ consiste em realizarem-se pagamentos de
serviços novos, sem cobertura contratual, fora do projeto originalmente licitado,
utilizando-se para faturamento outros serviços, estes sim, constantes da planilha de
preços original, sem a respectiva execução destes últimos, para futura compensação.”
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Causa
Para esse ponto, são válidas as soluções apontadas anteriormente. De um lado, a cautela
de retenção de 10% dos valores de medição mensal até o recebimento provisório da obra
e, de outro, o estorno de valores indevidos. Ambas as medidas são autorizadas pela
cláusula quinta do Contrato nº 50/2016, bem como pelos itens 16.2.6 e 16.2.7.
Ademais, far-se-á a inclusão do item vigia diurno por meio do aditamento contratual.
Por fim, a alegada ‘química’ de medição de item não previsto contratualmente, também
sem valor atribuído pela auditoria, não encontra respaldo nos fatos.
Repita-se, o serviço é o mesmo, mas apenas está posicionado de forma distinta tanto em
planilha como no sítio da obra (a 180 metros de distância da localização inicialmente
prevista, também dentro do campus de São Bernardo do Campo). Também foram
mantidas as condições de execução. (...)
Posicionamento da SPO:
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Com relação à devida alteração contratual prévia, os termos do contrato fazem lei entre
as partes, e como determina o parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666/93, “é nulo e de
nenhum efeito o contrato verbal com a Administração (...)”. Se o contrato foi firmado
com a definição de uma localização para um determinado serviço, não pode ser permitido
que esse mesmo serviço seja realizado em outra localização sem a devida alteração
contratual prévia, e com prejuízo para a localização contratada que deixou de receber a
intervenção necessária acordada inicialmente. O necessário devido planejamento das
intervenções é justamente o que permite evitar a ocorrência de alterações contratuais
demasiadas, que, se vierem a ser necessárias, sempre requerem a devida formalização.
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Recomendações:
Recomendação 1: Ressarcir ao Erário Público o valor de R$ 131.318,22 correspondente
ao superfaturamento constatado.
1.1.1.8 CONSTATAÇÃO
Fato
Conforme referimos em outro item deste relatório, em 7 de julho de 2017, um mês após
aprovar solicitação de aditamento para o Contrato nº 50/2016, contendo alterações de
quantitativos para os itens referentes a Mobiliário (03.06.01, 03.06.02, 03.06.03 e
03.06.04), a Superintendência de Obras decidiu cancelar a execução desses itens.
A seguir reproduzimos os preços que foram contratados para os itens de Mobiliário, e que
seriam aditivados:
Quadro 13 - Valores contratados para itens de Mobiliário (não incluso BDI de 30% e
Administração de 6,22%)
Item Descrição Un. Qt. Valor Unit. (R$) Valor Total (R$)
30601 Banco com Encosto (Conforme Projeto) un. 62 3.579,04 221.900,48
30602 Banco sem Encosto (Conforme Projeto) un. 33 2.581,04 85.174,32
30603 Mesa Retangular (Conforme Projeto) un. 7 7.689,88 53.829,16
30604 Espreguiçadeira (Conforme Projeto) un. 6 6.479,53 38.877,18
Fonte: Planilha do Contrato nº 50/2016
Tendo em vista esses valores, verificamos que pode existir outra motivação, não
expressada pela Superintendência de Obras, para o cancelamento dos itens, pois
constatamos existência de análise de preços realizada internamente pela Superintendência
de Obras, somente em junho de 2017, e após a aprovação de um aditamento contratual
para os itens em tela, demonstrando que bancos similares aos que seriam contratados
(“que poderiam bem atender aos fins de qualidade, design, durabilidade e uso na
UFABC”) são fornecidos no mercado por preços variando entre, aproximadamente, R$
850,00 a R$ 1.300,00. Dessa forma, o valor médio contratado dos bancos seria 187%
superior ao da nova pesquisa realizada com itens que atenderiam aos fins de uso. E esse
percentual superior ainda não está considerando os acréscimos de BDI e de taxa de
administração que ocorreriam sobre os itens de mobiliário em razão da sua inclusão
indevida em licitação de obra.
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Causa
(...) a composição de preços adotada para referência pela CGU compara qualidades
distintas (dentre uma diversidade de itens de mobiliário como um ‘banco’), de outro, o
argumento se fundamenta na relação custo-benefício, de grande subjetividade.
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O cancelamento extemporâneo dos itens não corrige a falha original dos gestores, que
aprovaram a inclusão indevida dos itens de mobiliário em orçamento de obra. Ademais,
mesmo que isso não fosse afrontoso à legislação, a pesquisa de preços realizada
internamente pela SPO, somente em junho de 2017, demonstrando preços menores para
a mesma finalidade, deveria ter sido realizada, tempestivamente, anteriormente à
licitação. E, no entanto, o que se observou foi que os itens de mobiliário chegaram até a
ter aditamento aprovado (em que as quantidades dos itens 03.06.02 a 03.06.04 seriam
acrescidas, e a do item 03.06.01 seria suprimida em parte) anteriormente à decisão de
cancelamento dos itens (ainda não formalizada).
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Recomendações:
Recomendação 1: Formalizar a supressão pretendida para os itens referentes a Mobiliário
(03.06.01, 03.06.02, 03.06.03 e 03.06.04) da planilha do Contrato nº 50/2016, tendo em
vista o sobrepreço.
1.1.1.9 CONSTATAÇÃO
Fato
O Contrato nº 50/2016 prevê a execução do item “10.04.02 - Vidro Liso Laminado Incolor
de 6 mm” com o quantitativo de 1.197,85 m², no Bloco Zeta. Na proposta de Aditamento
aprovada houve supressão de 677,85 m² para o item, que passou a ter o quantitativo de
520 m² (supressão de 57%). Esse item também trata de complementação de contratação
anterior, pois já havia sido contratado por meio do Contrato nº 94/2011, firmado com
outra empresa e já encerrado.
- Por sua vez, a execução dos itens de caixilhos no Bloco Zeta começa a constar em
relatório fotográfico apenas a partir da Medição nº 21, mas já constava informada desde
a Medição nº 17, referente a junho de 2013, denotando adiantamento indevido de, pelo
menos, quatro meses, nos montantes indicados no quadro a seguir:
ato
/F
#
s
au
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A hipótese ora tratada distingue-se entre duas situações bastante distintas, uma
inadimplida e outra não.
Partes internas das obras que não tenham sido fruto de registro fotográfico mais
detalhado não podem ser olvidadas. Integram a edificação e, uma vez instalados,
merecem a correspondente remuneração. (...)
Por fim, a SPO coloca-se à disposição para efetuar o desconto dos valores relativos à
atualização monetária e juros do período em que o recurso público permaneceu sob
poder da contratada, a ser deduzido da última medição disponibilizado à Construtora
Hudson Ltda., parte no Contrato nº 94/2011. (...)
Posicionamento da SPO:
m
x
E
d
U
ifestco
an
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#
A manifestação apresentada pelo gestor apenas alega que “partes internas das obras que
não tenham sido fruto de registro fotográfico mais detalhado não podem ser olvidadas”,
mas não apresenta nenhum dado para embasar a alegação.
Ademais, reitera-se, cautelas contratuais existentes não podem ser justificativa para
superfaturamento antecipado de serviços.
trI
o
aliseC
n
/A
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Recomendações:
1.1.1.10 CONSTATAÇÃO
Fato
O Contrato nº 50/2016 foi firmado com a empresa MPD Engenharia Ltda., CNPJ
50.765.288/0001-63, em 21 de dezembro de 2016, no valor de R$ 10.287.457,18, e em 6
de junho de 2017, cerca de quatro meses após o início da execução, a empresa contratada
solicitou o primeiro aditamento ao contrato, propondo um novo valor total de R$
14.553.926,46, ou seja, valor 41,5% superior, resultado de um acréscimo total de 43,38%
e de uma supressão de 1,91%. A solicitação de aditamento foi aprovada no dia seguinte
pela Superintendência de Obras, em 7 de junho de 2017. Porém o Termo de Aditamento
ainda não foi firmado.
ato
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Causa
s
au
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Diante das definições entendeu-se que o Contrato nº 050/2016 teve como objeto
primordial a reforma, pois teve o objetivo de melhorar a condição de ventilação,
exaustão e climatização do Bloco Zeta, reparar vazamentos em lajes, efetuar o plantio
de árvores em áreas ajardinadas já existentes, além de criar trilhas e caminhos nessas
áreas, realizar a melhoria de espaços de convivência já existentes, mediante a instalação
de pergolados e deck, regularizar e pavimentar áreas de estacionamento. (...)
O objeto do Contrato nº 50/2016 é amplo, mas não indefinido, que lhe conferiria a
natureza de contrato guarda-chuva.
(...) trata-se de intervenções que em sua maioria possuem locais, especificações dos
serviços bem definidas e quantitativos definidos. Em se tratando de obras de adequação
e reforma, as possibilidades de variação para mais ou para menos seriam contempladas
(e ajustadas) pelo regime de contratação de empreitada por preço unitário.
Acrescenta-se ainda que não se trata de serviços com características dos antigos
contratos ‘guarda-chuva’, onde, com os serviços especificados de forma generalizada
como, metros quadrados de caixilhos, metros cúbicos de concreto para piso, metros
lineares de cabo de elétrica, entre outros exemplos, era possível executar qualquer
objeto. Na atual contratação, os serviços são específicos e bem diferentes destes serviços
mais comuns. (...)
Posicionamento da SPO:
m
x
E
d
U
ifestco
an
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n
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Recomendações:
Recomendação 1: Suspender o andamento do Termo de Aditamento ao Contrato nº
50/2016, já aprovado pela Superintendência de Obras, e adequar os limites de aditamento
aos tipos de intervenção, obra ou reforma, em conformidade com as Leis nºs 12.462/11 e
8.666/93.
1.1.1.11 INFORMAÇÃO
Fato
Observa-se que, dos sete contratos relacionados que foram aditados, cinco tiveram
aditamentos superiores a 23%, um acima de 20% e um na porcentagem de 8,99%.
Portanto, em sua maioria, os aditamentos foram próximos ao limite de 25% estabelecido
no artigo 65, §1º, da Lei nº 8.666/1993.
ato
/F
#
1.1.1.12 INFORMAÇÃO
Fato
“(...) o papel das gerenciadoras não se restringe apenas naquilo que se reflete ao
desembolso financeiro dos contratos, mas sim por toda a gestão da Superintendência de
Obras, envolvendo contratos de projeto e obras, consultorias técnicas, aprovações,
licenciamentos, autorizações, planejamentos e controles, responsabilidades técnicas e
legais, a qualidade e completude das obras e instalações, a segurança na execução das
obras, segurança no entorno e no patrimônio da universidade, segurança e proteção dos
trabalhadores e da população da universidade e do entorno, e tantos outros itens que são
imprescindíveis para uma plena gestão que atenda as demandas da UFABC.” (Grifo
adicionado.)
Além disso, entrevistas que realizamos, a partir de junho de 2017, com alguns servidores
que trabalham ou já trabalharam na Superintendência de Obras, revelaram um alto grau
de desmotivação dos profissionais, por não estarem desempenhando papel ativo em suas
atribuições inerentes ao cargo e por estarem se sentindo subutilizados no setor. Os
entrevistados informaram, inclusive, que no final de 2016 um grupo de servidores da SPO
procurou a Sugepe com vistas a relatar sua insatisfação com a gestão da área, mas que
essa iniciativa não resultou em mudanças na forma de gestão do setor, o que teria levado
técnicos do setor a solicitarem afastamentos posteriormente, pois continuou-se o processo
A reunião com a Sugepe foi realizada após mudança que teria ocorrido, no segundo
semestre de 2016, na estrutura da Superintendência de Obras, bem como nas funções e
nos aspectos gerenciais e organizacionais das equipes, sem qualquer diálogo prévio com
a equipe, mudança essa que, na visão dos servidores, precarizou o trabalho de parte do
pessoal da Superintendência de Obras. Concomitantemente a essas mudanças,
informaram, a equipe da empresa terceirizada para gerenciamento e fiscalização das obras
passou a assumir, junto aos dirigentes, funções de gestão e de decisão sobre os projetos e
obras da Universidade, em detrimento dos demais servidores próprios da Universidade.
Informaram que, inclusive, houve casos de inversão da subordinação, ou seja, ao invés da
empresa terceirizada gerenciadora assessorar os servidores da Universidade, eram os
funcionários da gerenciadora que davam ordem aos funcionários da Universidade.
Citaram também a concentração da fiscalização dos contratos de obras sob a direção da
Superintendência de Obras, sendo que isso teria sido feito também sem diálogo prévio e
sem demonstração de motivos. Ainda, informaram que a partir dessas mudanças iniciou-
se um processo cada vez mais evidente de destituição de função e de autonomia da equipe,
que ao invés de protagonistas no processo de produção e de gestão de obras da
Universidade, passou a ter uma função de assessoria, conforme demanda dos dirigentes.
Ou seja, essas afirmações, feitas por servidores da UFABC que diretamente exercem as
atividades internas da Superintendência de Obras, vêm se juntar ao entendimento
expressado pela Superintendência de Obras (por meio da CI SPO nº 106/2017) sobre o
papel das empresas terceirizadas gerenciadoras de obras, tendendo a demonstrar que o
papel acessório e de apoio, que deveria estar sendo prestado pela empesa gerenciadora,
teria sido invertido por parte da direção do setor, sendo que isso teria sido feito sem
diálogo interno com a equipe e sem apresentação de motivação justificadora. Ou seja, as
equipes terceirizadas de gerenciamento e fiscalização estariam assumindo o papel que
deveria ser dos servidores da Universidade, enquanto estes passariam a cumprir função
de assessoria, por demanda dos dirigentes.
Além disso, os servidores entrevistados também indicaram que muitas das observações
feitas pela equipe de técnicos servidores da Superintendência de Obras não são aceitas,
principalmente no que se relaciona ao recebimento dos serviços prestados pelos
contratados, que estariam sendo recebidos apesar dos problemas relacionados à qualidade
dos serviços. Ademais, indicaram que, em vez de as informações e o histórico das obras
e serviços ficarem de posse da Universidade, estariam ficando sob a guarda das equipes
terceirizadas de gerenciamento e fiscalização.
Em qualquer dos casos, fica evidente que esses servidores não apenas estão devidamente
alocados em atividades eminentemente técnicas, como também estão submetidos à
intensa carga de serviços e responsabilidades. (...)
Mas, além disso, problemas no gerenciamento das obras decorreriam do simples fato
dessa mesma equipe não contar com técnicos com todas as formações e expertises, dentre
os quais consultores e projetistas especializados. Igualmente, não haveria demanda
permanente para tais acompanhamentos específicos a justificar a criação de novos
cargos para o quadro de servidores.
Nesse fluxograma, fica evidente que não existe inversão de funções: as atividades se
complementam, cabendo à SPO, por meio da Divisão de Obras, acompanhar a
gerenciadora em suas ações junto às empreiteiras na execução das obras, e sendo
atribuições e responsabilidades da gerenciadora, viabilizar em nível operacional o apoio
à Superintendência de Obras em suas funções de controle físico-financeiro, de prazo e
de qualidade das obras em execução. (...)
A respeito disso, não foram ouvidos todos os servidores da SPO para se obter uma visão
abrangente e imparcial do desempenho da atual gestão frente às suas atribuições.
Também não houve a oitiva do Superintendente de Obras e seu adjunto acerca da
insatisfação, subutilização e precarização do trabalho no órgão, entendendo-se que seja
parcial e inconclusiva a constatação construída a partir dos depoimentos considerados.
(...)
É importante mencionar também que houve um avanço proposto pela atual gestão da
SPO para a unificação de procedimentos entre os campi, o que não acontecia antes,
quando cada campus apresentava uma coordenação de obras independente. Nesse
sentido, objetiva-se um melhor aproveitamento dos servidores, que passam a atuar em
ambos os sítios. (...)
Posicionamento da SPO:
Com relação às objeções apresentadas, a falha que é rebatida pelos gestores se refere à
contratação de empresa terceirizada com subutilização da equipe própria, onerando-se a
União duplamente por um mesmo serviço necessário. A verificação dessa ocorrência, ou
seja, da necessidade e da oportunidade do Contrato nº 09/2015, somente é possível a partir
da verificação do aproveitamento que está sendo dado pelo gestor à equipe própria da
Unidade.
Os relatos, bem como a declaração firmada, colhidos juntamente aos servidores do corpo
técnico da Superintendência de Obras são altamente relevantes, pois partem das
testemunhas que lidam diretamente no dia-a-dia do setor. Ademais, são relatos solicitando
trabalho, solicitando serviço, denunciando ociosidade, solicitando maior participação nas
decisões do setor, de uma forma mais colegiada e democrática. Seis integrantes ou ex-
integrantes da Superintendência de Obras se manifestaram, sendo que o quadro técnico
atual é de dez servidores, incluídas as duas chefias. Por sua vez, os fatores negativos que
foram observados nas avaliações de desempenho, e que corroboraram as entrevistas
realizadas, representaram 80% das avaliações que foram emitidas para os
Superintendentes de Obras Titular e Adjunto em 2016.
Por outro lado, os gestores apresentam o seu lado prático de dificuldades a serem
vencidas, com o apoio de uma terceirização, numa fase de necessidade de gestão de um
grande número de obras, que foram e vêm sendo executadas no campus de São Bernardo
do Campo, inaugurado em 2010 e em expansão desde então. Ademais, os gestores se
ato
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1.1.1.13 CONSTATAÇÃO
Fato
Apesar do ajuste efetuado, constatamos, por meio de vistoria “in loco” realizada em final
de agosto de 2017, as seguintes incoerências:
- O item “5.5 - Segurança das Instalações do Escritório” não foi suprimido a partir do
término da locação do imóvel, quando deixou de ser necessário, uma vez que o pessoal
da gerenciadora passou a se instalar no Campus da UFABC. O item consta com valor de
R$ 200,00 mensais, indevidamente cobrado por seis meses, até a Medição nº 25.
- Da mesma forma, não houve redução proporcional para o item computador (5.4.4), que
tem gerado medições para treze postos de trabalho em uma equipe reduzida para seis
postos (até a Medição nº 25).
- Está havendo medição incorreta do item software (5.4.5), nos cinco computadores dos
colaboradores da gerenciadora (a verificação “in loco” ocorreu após a diminuição de mais
um posto de trabalho, em virtude da contenção de gastos). Além das diferenças nos
quantitativos encontradas para todos os itens, conforme quadro a seguir, constatamos
também que, para atender ao item 5.4.5.d, a empresa gerenciadora está utilizando um
outro software, “ZW CAD Classic English”, em desacordo com o Termo de Referência.
Até a Medição nº 25, a gerenciadora recebeu pagamento para um total de 39.237 horas
acumuladas de profissionais técnicos efetivamente utilizados ao longo da prestação do
serviço. Ao dividirmos esse quantitativo pelos 25 meses de vigência correspondentes, e
pela carga horária por profissional de 176 horas mensais (8 horas diárias vezes 22 dias
úteis por mês), chega-se a um quantitativo médio de 8,9 profissionais efetivamente
utilizados mensalmente ao longo do contrato. Isso representa 68,6% do quantitativo de
treze profissionais inicialmente previstos. No entanto, até a Medição nº 25, foram pagos
22,78 meses do custo mensal do escritório, ou seja, 91,1% do inicialmente previsto (25
meses). A diferença entre esses percentuais pagos (91,1% para escritório, e 68,6% para
profissionais) corresponde ao superfaturamento potencial relativo ao escritório, até a
Medição nº 25. Essa diferença representa R$ 125.811,17 (considerando-se o montante
atualizado de R$ 558.568,75 inicialmente previsto para 25 meses de escritório).
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Causa
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A redução do custo de escritório (de remuneração inicialmente fixa, por contrato, diga-
se), após a devolução do imóvel alugado em São Bernardo do Campo, levou à
transferência de 5 estações de trabalho para depósito da contratada em São Paulo. A
maior parte, 8 estações foram mantidas no local da obra, dentro das dependências da
Superintendência de Obras.
Vale destacar que o orçamento estimado para o edital que precedeu a contratação previu
a despesa com mobilização de maneira parcelada, a ser amortizada pela futura
contratada ao longo da vigência do ajuste. O mesmo orçamento poderia ter estimado a
remuneração dessa mesma despesa de uma só vez, no início do contrato, o que não
permitiria a renegociação de valores (para menor), da maneira realizada.
Posicionamento da SPO:
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O zelo com o recurso público requereria que o gestor fizesse um contrato que pagasse
apenas a efetiva utilização do posto técnico necessário, tal como ocorre na contratação de
postos de serviços de prestação continuada. Dessa forma, o custo horário do posto de
trabalho (efetivo serviço contratado) deveria embutir o custo fixo proporcional e
necessário, por meio de uma transparente tabela de composição de custos, para que o
custo fixo fosse sempre pago em conformidade com a efetiva prestação do serviço,
evitando-se assim desperdício. Esse seria o contrato mais favorável ao contratante.
No entanto, não foi sequer prevista pelo gestor uma cláusula para ajuste dos itens de
escritório à efetiva prestação de serviços ao longo do contrato, denotando aí ausência de
zelo para com os interesses do contratante.
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Recomendações:
Recomendação 1: Ressarcir ao Erário Público o valor correspondente ao
superfaturamento efetivo, a ser apurado com detalhamento pela UFABC, já que pôde ser
mensurado apenas potencialmente pela equipe de auditoria.
III – CONCLUSÃO
Em face dos exames realizados, somos de opinião de que a Unidade Gestora deve adotar
medidas corretivas com vistas a elidirem os pontos ressalvados nos itens:
- 1.1.1.1 - Projeto Básico, anexo ao Edital do RDC nº 01/2017, impreciso e falho, não
atendendo aos requisitos da Lei nº 12.462/11;
Equipe Técnica
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