IPEA - Aspectos Regulatórios e Conceituais Das Políticas Tarifárias Dos Sist Transp Púb No Brasil
IPEA - Aspectos Regulatórios e Conceituais Das Políticas Tarifárias Dos Sist Transp Púb No Brasil
IPEA - Aspectos Regulatórios e Conceituais Das Políticas Tarifárias Dos Sist Transp Púb No Brasil
JEL: R41.
SUMÁRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUÇÃO..........................................................................................................7
5 CONCLUSÕES........................................................................................................32
REFERÊNCIAS...........................................................................................................33
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR...............................................................................34
SINOPSE
Este Texto para discussão (TD) apresenta alguns conceitos e legislação pertinente, assim
como um modelo de caracterização das políticas tarifárias dos serviços de transporte
público no Brasil. O texto apresenta também as principais variáveis regulatórias e
econômicas que caracterizam uma política tarifária, discutindo os desafios atuais de
redução do preço da tarifa do transporte público que foram colocados pela sociedade
brasileira nas manifestações do ano de 2013. As tarifas do transporte público vêm subindo,
ano após ano, acima da inflação ao mesmo tempo que os serviços perdem demanda e
competitividade. O TD discute novas formas de tarifação e remuneração dos serviços
sob o prisma da estrutura de análise proposta.
Palavras-chave: mobilidade urbana; regulação do transporte público urbano; tarifas de
transporte; financiamento do transporte público; modelos de remuneração dos operadores
privados de transporte; subsídio; subvenções do TPU.
ABSTRACT
This article presents some concepts, relevant legislation as well as a characterization
model of tariff policies of public transport services in Brazil. The text also presents the
main regulatory and economic variables that characterize a pricing policy, discussing
the current challenges of reducing the public transport fare price that were placed by
the Brazilian society in the protests of 2013. The rates of public transport have been
rising year after year above inflation while the services lost demand and competitiveness.
The article discusses new forms of pricing and payment for services in the light of the
proposed analytical framework.
Keywords: mass transit; urban transportation; bus tariff; bus service funding;
urban transport cost.
Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
2 1 9 2
1 INTRODUÇÃO
Os serviços de transporte público por ônibus no Brasil são custeados quase que exclu-
sivamente pela arrecadação tarifária, o que dá um caráter bastante importante para as
políticas públicas voltadas para fixação dos valores tarifários por parte do poder público.
Além disso, as tarifas de ônibus urbanos servem de base para fixação dos preços
de todas as modalidades de transporte público nos aglomerados urbanos brasileiros,
mesmo que a estrutura de custos desses serviços não apresente semelhança com a dos
ônibus urbanos, como ocorre com os serviços metroferroviários, por exemplo, em que
o custo unitário ou por passageiro é muito superior, mas as tarifas são semelhantes às
dos sistemas rodoviários. Isso ocorre em função de o transporte por ônibus ser majoritário
nos centros urbanos, de forma que as outras modalidades têm de seguir os patamares de
preço fixados para aquele modal para equilibrar sua demanda.
7
Brasília, abril de 2016
2. Para mais detalhes, verificar a seção 3.5, referente à remuneração dos operadores de transporte.
8
Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
2 1 9 2
9
Brasília, abril de 2016
TABELA 1
Gastos das famílias brasileiras com transporte urbano – Brasil (2009)
Intervalos de Gastos com transporte urbano (R$) Participação na renda (%)
Renda familiar
renda familiar Transporte Transporte Transporte Transporte
Total (R$) Total
per capita público privado público privado
Decil 1 54,82 61,34 116,16 532,03 10,30 11,53 21,83
Decil 2 64,75 97,14 161,90 917,20 7,06 10,59 17,65
Decil 3 71,03 118,74 189,77 1.165,42 6,10 10,19 16,28
Decil 4 83,82 164,72 248,54 1.490,95 5,62 11,05 16,67
Decil 5 82,69 213,93 296,63 1.730,79 4,78 12,36 17,14
Decil 6 88,07 262,23 350,30 2.102,56 4,19 12,47 16,66
Decil 7 89,47 350,45 439,92 2.573,93 3,48 13,62 17,09
Decil 8 86,57 454,56 541,14 3.237,67 2,67 14,04 16,71
Decil 9 83,07 727,52 810,59 4.669,59 1,78 15,58 17,36
Decil 10 76,66 1.426,78 1.503,45 10.872,28 0,71 13,12 13,83
Total 78,89 427,44 506,33 3.211,25 2,46 13,31% 15,77
Fonte: Carvalho e Pereira (2012).
Obs.: Famílias brasileiras com gastos efetivos no TPU (44.249.608 famílias).
3. Pode-se conceituar a política pública como um conjunto de ações de intervenção do Estado em relação a questões ou
problemas de interesse da sociedade
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Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
2 1 9 2
4. O valor da tarifa é onerado em função da isenção das gratuidades. Assim, quem paga pelo benefício são os demais usuários.
Se houvesse financiamento externo ao setor, a tarifa seria menor e não haveria esse subsídio cruzado.
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Brasília, abril de 2016
Nesse aspecto, vale destacar que as políticas tarifárias adotadas no Brasil pouco são
utilizadas para atender outros objetivos de políticas públicas que não sejam cobertura
de custos dos sistemas. As grandes diferenças sociais e territoriais nos centros urbanos
brasileiros, além da complexidade dos problemas ambientais no contexto urbano,
justificariam a adoção da tarifa de transporte público como instrumento importante para
o processo de planejamento urbano e política social.
Para caracterizar uma política tarifária de transporte público urbano, podem-se utilizar
alguns atributos de análise propostos no texto. Dessa forma, propõe-se um método de
análise das políticas tarifárias do TPU com base nos seguintes atributos:
5. A maior parte das cidades utilizam a planilha do extinto Geipot (Ministério dos Transportes – MT) para definição do nível
tarifário. Algumas cidades adaptaram planilhas próprias de cálculo.
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Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
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, (1)
Pela fórmula descrita, pode-se obter a dimensão exata dos problemas de aumento
das tarifas ocorridos no Brasil. As tendências, nos últimos anos, foram de aumento do
numerador (custos do transporte) e redução do denominador da fórmula (passageiros
equivalentes). Isso leva à espiral negativa representada na figura do ciclo vicioso dos
aumentos dos níveis tarifários (figura 1).
FIGURA 1
Ciclo vicioso do aumento do nível da tarifa de ônibus urbano
Aumento de preços dos insumos do TPU
Incentivo ao transporte individual
Aumento das gratuidades
Queda de produtividade
e rentabilidade
Perda de demanda
Desequilíbrio econômico-financeiro
Redução da receita
Aumento da tarifa do TPU
Aumento do custo por passageiro
Perda de qualidade e competitividade do TPU
Aumento do transporte individual
Elaboração do autor.
6. Volume de passageiros pagantes ponderados pela proporção do seu desconto em relação à tarifa integral. Por exemplo,
dois estudantes com 50% de desconto correspondem a um passageiro equivalente.
13
Brasília, abril de 2016
Nos últimos doze anos, observaram-se três fases de aumentos de tarifas de transporte
público urbano (gráfico 1). Até meados de 2006, houve fortes aumentos reais das tarifas
de ônibus. Os metrôs tiveram neste período aumentos limitados à inflação, já que, em
geral, esses sistemas contam com fortes subsídios estatais e completo controle de
preços pelo poder público. Diferentemente, entre julho de 2006 até dezembro de 2011,
podem ser observados aumentos das tarifas de ônibus e metrôs em níveis próximos à
variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
Por fim, a partir de 2012, os reajustes de tarifas ficaram inferiores aos índices
inflacionários, reflexo da redução tarifária observada no ano de 2013 como resposta
política às manifestações públicas contra o aumento das passagens. Essas reduções reais
das tarifas foram suportadas tanto por medidas de redução da carga tributária quanto
pela utilização de recursos do orçamento público de municípios.
GRÁFICO 1
Variação do preço das tarifas de ônibus urbanos e metrôs no Brasil (2002-2014)
(Em %)
70,0
62,0
60,0
50,0
42,0 41,3
40,0 38,7
34,3
32,2
30,0
20,0
14,5
10,0 7,3
3,4
0,0
Jan./2002-Jun./2006 Jul./2006-Dez./2011 Jan./2012-Mar./2014
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Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
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GRÁFICO 2
Valor da tarifa versus tamanho das cidades em termos populacionais
3,4
3,2
Tarifa em abr. 2013 (R$)
2,8
2,6
2,4
2,2
2
Coeficiente de correlação = 0,07
1,8
0 2 4 6 8 10 12
GRÁFICO 3
Valor da tarifa versus renda per capita dos municípios
3,6
3,4
3,2
Tarifa em abr. 2013 (R$)
2,8
2,6
2,4
2,2
2
Coeficiente de correlação = 0,72
1,8
0 10 20 30 40 50 60
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Brasília, abril de 2016
7. Extinto órgão do Ministério dos Transportes, que produziu uma cartilha nas décadas de 1980 e 1990, criando uma
metodologia de cálculo das tarifas de ônibus urbanos.
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Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
2 1 9 2
(2)
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Brasília, abril de 2016
FIGURA 2
Fluxo de caixa para definição do nível tarifário dos sistemas de transporte urbano
R(1) R(2) R(3) R(4) R(5) R(6) R(7) R(i)
...
Ano 0 Ano i
Elaboração do autor.
VPL(Receitas) = (4)
sendo VPL o valor presente líquido; R(i) as receitas auferidas ou estimadas no ano i;
C(i) os custos
(5)
VPL(Investimentos) = (6)
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Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
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Essa metodologia parte da premissa de que qualquer ganho de produtividade irá refletir
no resultado financeiro do consórcio ou empresa operadora. Se houver ganho, 50%
dele tem de ser transferido para tarifa.
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Brasília, abril de 2016
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Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
2 1 9 2
Em 2007, cerca de 60% dos usuários de São Paulo utilizavam apenas uma linha
nos seus deslocamentos, o que significa que esses usuários pagavam uma tarifa superior
àquela que poderia ser cobrada em caso de integração sequenciada com desconto, a
exemplo de Belo Horizonte. A discussão sobre quem deve financiar o benefício
também deve ser levada em conta na formatação do benefício.
TABELA 2
Número de viagens com transporte público coletivo¹ segundo número de transbordos
realizados – Região Metropolitana de São Paulo (2007)
Número de transbordos Número de viagens Participação (%)
0 7.534.790 62,4
1 3.538.614 29,3
2 900.038 7,5
3 ou mais 99. 207 0, 8
Total 12. 072. 649 100
Fonte: Companhia do Metropolitano de São Paulo – Metrô (2008).
Elaboração do autor.
Nota: ¹ Incluindo somente as viagens em metrô, trem e ônibus.
Com relação à estrutura de tarifa única, vale ressaltar que nesse caso há necessidade
de se criarem mecanismos de compensação tarifária entre serviços. Como a tarifa é
única, os serviços de maior custo, geralmente os que atendem à periferia, tendem a ter
custos superiores às receitas auferidas, enquanto entre os serviços de menor custo ocorre
o contrário. Isso significa que os usuários de serviços de menor custo estão subsidiando
os demais usuários, o que pode ser questionável quando se considera que a maior parte
dos usuários são pessoas de baixa renda, independentemente do serviço que usam.
A explicação para se criarem políticas de integração com descontos na segunda viagem,
e não gratuidade total, é essa.
É preciso lembrar que, no Brasil e na América Latina, principalmente, há uma estrutura urbana
na qual as pessoas de mais baixa renda moram via de regra nas periferias metropolitanas, justa-
mente onde o transporte apresenta maior custo. Se o modelo de tarifação contemplar os custos
integrais para esses usuários, haverá o problema da falta de capacidade de pagamento das famílias,
o que agravaria os problemas de exclusão social. Por outro lado, não é justo que esse ônus recaia
somente sobre os demais usuários das linhas de menor custo, que também podem apresentar
perfil de baixa renda.
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Brasília, abril de 2016
TABELA 3
Gratuidades nos sistemas de transporte público coletivo urbano – cidades brasileiras
selecionadas (2009)
Gratuidades Estudantes Impacto na
Cidade UF Abrangência Gratuidade (%)
(%) Observação Desconto (%) Ocorrência (%) Observação tarifa (%)
Aracaju SE Sistema 21,00 Estimado 50,00 13,96 Auferido 27,98 21,86
Belo Horizonte MG Município 12,00 Estimado - - - - -
Campinas SP Município 4,60 - 60,00 6,00 - 8,20 7,58
Campo grande MS Município 12,00 - 100,00 14,00 Auferido 26,00 20,63
Caxias do Sul RS Município 13,63 - - - - 13,63 12,00
Chapecó SC Município 15,63 - 50,00 13,90 Auferido 22,58 18,42
Curitiba PR Município 17,47 Estimado 50,00 1,10 Auferido 18,02 15,27
Florianópolis SC Município 1,00 Estimado 50,00 20,00 Auferido 11,00 9,91
Fortaleza CE Município 15,00 - 50,00 37,00 Auferido 33,50 25,09
Goiânia GO Sistema 16,70 - 50,00 12,80 Auferido 23,10 18,77
Natal RN Município 8,00 - 50,00 40,00 - 28,00 21,88
Porto Alegre RS Município 28,28 - 50,00 12,37 Auferido 34,47 25,63
Porto Alegre RS Município 7,20 - 10,00 2,50 Estimado 7,45 6,93
Recife PE Sistema 14,00 Estimado 50,00 20,00 Estimado 24,00 19,35
Rio de Janeiro RJ Município - - 100,00 - - - 0,00
Rio de Janeiro RJ Sistema 36,80 - 50,00 - - - -
(Continua)
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Texto para
Discussão
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(Continuação)
Gratuidades Estudantes Impacto na
Cidade UF Abrangência Gratuidade (%)
(%) Observação Desconto (%) Ocorrência (%) Observação tarifa (%)
Salvador BA Município 10,10 - 50,00 19,70 Auferido 19,95 16,63
São José do Rio Preto SP Município 15,00 - 50,00 15,00 Estimado 50,00 33,33
São Paulo SP Município - 50,00 - - 0,00
São Luís MA Município 36,00 50,00 30,00 - 51,00 33,77
Teresina PI Município 14,00 - 50,00 32,00 - 30,16 23,17
Vitória ES Município 10,00 - 50,00 26,00 Auferido 23,00 18,70
RM ou Aglo-
Vitória ES 10,00 - 50,00 20,00 Auferido 20,00 16,67
merado
Média - - 15,16 - - 18,70 - 24,84 17,41
Fonte: Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos – NTU (2009).
GRÁFICO 4
Participação de idosos na população urbana brasileira e impacto teórico na tarifa de
transporte público¹
(Em %)
14,0
12,9
12,0
10,8
10,0
10,0 9,3
8,5
8,0
7,4 7,4
4,0
2,9
2,0
0,0
1991 2000 2010 2020 2030
Idosos (+65) Impacto da tarifa População idosa estimada Impacto tarifário estimado
Fonte: IBGE.
Elaboração do autor.
Nota: ¹ Considerando a proporcionalidade da população no cálculo de demanda.
Obs.: Com dados do IBGE e premissa de volume de passageiros proporcional ao perfil demográfico urbano brasileiro.
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Brasília, abril de 2016
GRÁFICO 5
Custeio do transporte público urbano na Europa
(Em %)
100
25 20
26 25
36 32
80 44 43 42 41
50 50 50 46
56 56 54 54 53 1
60
68 9
60 74
40
14
9 10 45
4 18
1 4
40 7
9 68 72
59 53
50 50 54 48
44 45 46 43 46 46 50
20 38 39 40
32 31 31
26
0
Madri
Praga
Turim
Varsóvia
Budapeste
Vilnius
Berlim
Valência
Barcelona
Copenhague
Helsinque
Amsterdã
Bruxelas
Montreal
Estocolmo
Stuttgart
Sevilha
Hamburgo
Cádis
Londres
Lion
Paris
Outro ponto que se coloca a respeito dos subsídios é referente à forma da trans-
ferência dos recursos pelo poder público: diretamente ao usuário ou pela transferência
dos recursos aos operadores dos serviços. Os subsídios aos operadores permitem a
9. Várias cidades apresentam programas de subsídios ao TPU, principalmente ligados às gratuidades, mas não no mesmo
nível de subvenções realizado por São Paulo.
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Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
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GRÁFICO 6
Gastos per capita das famílias brasileiras com transporte público – Brasil (2009)
150 12,0
10,7
140
10,0
130
8,6
120 7,6 8,0
110 6,8
Renda (%)
R$/mês
5,9
100 5,2 6,0
90 4,3
4,0
80 2,7
70 1,6 2,0
60 0,5
50 0,0
Decil1 Decil2 Decil3 Decil4 Decil5 Decil6 Decil7 Decil8 Decil9 >Decil9
25
Brasília, abril de 2016
GRÁFICO 7
Gastos per capita das famílias brasileiras – Brasil (2009)
600,00
500,00
400,00
R$/mês
300,00
200,00
100,00
0,00
Decil1 Decil2 Decil3 Decil4 Decil5 Decil6 Decil7 Decil8 Decil9 >Decil9
O Ipea listou uma série de possíveis fontes de financiamento extratarifárias que poderiam
ser utilizadas na formatação das políticas tarifárias na Nota Técnica Dirur no 2 de 2013.
10. A justificativa para utilizar o IPTU como base para a arrecadação de recursos para o transporte público é a valorização
que os imóveis têm em função da proximidade de um bom sistema de transporte.
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Texto para
Discussão
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QUADRO 1
Exemplos de fontes de financiamento do TPU: justificativa, vantagens e desvantagens
Origem Fonte Justificativa Caracterização Vantagens Desvantagens Exemplos
Compromete São Paulo e
Toda a sociedade se beneficia do Subsídios à operação dos Redução do nível da
Orçamento geral parcela do cidades europeias
transporte público serviços tarifa ao usuário direto
orçamento geral que já subsidiam
As gratuidades e os
descontos existentes para
Sociedade Compromete
Fundos O transporte é meio para a determinados usuários Evita o subsídio cruzado, O Fundef/Fundeb¹
parcela dos
vinculados a efetivação das políticas sociais (estudantes, idosos, pessoas no qual o usuário financiam ou
recursos de cada
outras políticas setoriais (educação, seguridade com deficiência etc.) pagante arca com os fornecem os
política social
públicas social etc.) passariam a ser financiados custos das gratuidades passes escolares
setorial
pelos respectivos “fundos”
setoriais
Não discrimina
Os congestionamentos de trânsito A cidade de
em função do
aumentam os custos de operação Bogotá (taxa
Cobrança de uma alíquota horário e do local
do transporte público; o uso indis- Um tributo proporcional sobre a gasolina
Taxa sobre os sobre a venda de combustível de uso das vias
criminado do transporte individual ao uso das vias públicas destinada a
combustíveis com vinculação a um fundo (por exemplo,
motorizado causa externalidades e de fácil cobrança fundo específico
específico horários fora
para toda a sociedade (poluição, para transporte
do pico e áreas
acidentes e congestionamentos) público)
rurais)
(Continua)
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Brasília, abril de 2016
(Continuação)
Origem Fonte Justificativa Caracterização Vantagens Desvantagens Exemplos
11. Ou até mesmo passageiro transportado quando a tarifa de remuneração é diferente da tarifa pública.
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Texto para
Discussão
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GRÁFICO 8
Evolução dos passageiros total e pagante no sistema de ônibus de São Paulo (2005-2012)
1,20
1,16 1,17 1,16
1,15 1,14
1,13
1,10 1,09
1,06 1,05
Índice: 2005 = 1
0,85
0,80
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: SPtrans.
Elaboração do autor.
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Brasília, abril de 2016
GRÁFICO 9
Produção quilométrica e passageiros pagantes – Belo Horizonte (2005-2013)
112,00
110
110,00 110
106
106,00 105
105
104,00
102 102
102,00 101 101
100100 100 101
100,00 99
98,00 98
96,00
94,00
92,00
90,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: BHtrans.
Elaboração do autor.
Por outro lado, quando a remuneração é feita com base no passageiro pagante,
a tendência é a perda de qualidade, com a redução das viagens e o aumento da lotação
dos veículos. Por isso muito se discute as vantagens de se adotar um modelo de
remuneração híbrido, que apresente como base os quilômetros rodados, os passageiros
transportados pagantes ou o total e também uma parcela de remuneração referente ao
custo fixo (frota).
Vale ressaltar que grande parte da receita tarifária atualmente é arrecadada pelos
sistemas de bilhetagem automática, que acabam fazendo o papel de gestores de receitas.
Na maior parte das cidades brasileiras, os sistemas de bilhetagem são administrados
pelos sindicatos e associações de operadores privados, que ficam responsáveis por
distribuir as receitas entre seus associados.
30
Texto para
Discussão
Aspectos Regulatórios e Conceituais das Políticas Tarifárias dos Sistemas de Transporte Público Urbano no Brasil
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Brasília, abril de 2016
Além disso, existem os objetivos sociais e ambientais que devem ser destacados.
Um bom sistema tarifário, com múltiplos níveis de preços, fontes de receita diversas
e concessões de benefícios considerando o recorte da renda, pode contribuir para se
atingir o objetivo de uma mobilidade mais equânime socialmente e menos causadora
de externalidades negativas.
5 CONCLUSÕES
Desde meados de 2013, quando a população foi às ruas dos grandes centros urbanos
brasileiros pedir a redução do valor da tarifa, as políticas tarifárias dos serviços de
transporte público urbano ficaram em xeque.
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REFERÊNCIAS
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Brasília, abril de 2016
CADAVAL, M. Política tarifária de ônibus nas capitais brasileiras. 1993. Dissertação (Mestrado) –
Universidade de Brasília, Brasília, 1993.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
EDITORIAL
Coordenação
Cláudio Passos de Oliveira
Supervisão
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Revisão
Clícia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurélio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Alessandra Farias da Silva (estagiária)
Paulo Ubiratan Araujo Sobrinho (estagiário)
Pedro Henrique Ximendes Aragão (estagiário)
Thayles Moura dos Santos (estagiária)
Editoração
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Cristiano Ferreira de Araújo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Raul Vinicius Fernandes Gonçalves (estagiário)
Capa
Luís Cláudio Cardoso da Silva
Projeto Gráfico
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Livraria Ipea
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Brasília-DF
Missão do Ipea
Aprimorar as políticas públicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produção e disseminação de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decisões estratégicas.