74 123 PB
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Finanças Públicas
2020 | Vol. 20 nº 3
Sumário
Dívida Pública e Crescimento Economico no Brasil............................................................ 2
1
Revista Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-234, jan. 2021
Agatha Silva†
António Afonso **
RESUMO
Neste estudo fornecemos novas evidências sobre a relação entre a dívida pública e o
crescimento econômico no Brasil. Foram aplicados testes de causalidade de Granger, em
análises multivariadas e bivariadas usando Vetor de Correção de Erros (VEC) e modelos
Autorregressivos de Defasagens Distribuídas (ARDL). Utilizaram-se dados mensais entre
janeiro de 1998 a novembro de 2019. Considerou-se a interação entre outras variáveis como
juros, inflação, câmbio, Índice de Emerging Market Bond Index Plus (Embi +) e superávit
primário. As conclusões são: Dívida e crescimento do PIB têm uma relação de causalidade de
Granger bidirecional. A dívida pode melhorar o crescimento no curto prazo e se tornar
prejudicial no longo prazo. A taxa de crescimento do PIB sempre reduz a dívida, tanto no curto
quanto no longo prazo. A dinâmica entre dívida e crescimento no longo prazo é influenciada
pela interação com a taxa de inflação, a taxa de câmbio e Embi+.
Os autores agradecem o suporte financeiro da FCT – Fundação para Ciência e Tecnologia (Portugal),
financiamento nacional através de bolsa de pesquisa UIDB/05069/2020. As opiniões expressas neste estudo são
de exclusiva responsabilidade dos autores, não expressando necessariamente a visão e o posicionamento da
Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Economia ou qualquer de seus empregadores. Quaisquer erros
remanescentes ou omissões no presente estudo são de exclusiva responsabilidade dos autores.
†
STN, Secretaria do Tesouro Nacional - Esplanada dos Ministérios, Bloco P (Ministério da Economia), 2º andar
- Centro Cívico - Brasília - DF - CEP: 70048-900 Brasil. E-mail: [email protected].
**
ISEG, Universidade de Lisboa; REM/UECE. Rua Miguel Lupi 20, 1249-078 Lisboa, Portugal. E-mail:
[email protected].
††
Pesquisador Colaborador Pleno – Universidade de Brasília. Professor do Mestrado Profissional de Economia,
Políticas Públicas e Desenvolvimento no Instituto Brasiliense de Direito Público. E-mail: [email protected]
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Revista Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-234, jan. 2021
ABSTRACT
In this study we provide new evidence about the relationship between public debt and economic
growth in Brazil. Granger's causality tests were applied in multivariate and bivariate analysis
using the Error Correction Vector (VEC) and Distributed Lag Auto-regressive models (ARDL).
Monthly data from January 1998 to November 2019 were used. The interaction between other
variables such as interest rate, inflation rate, exchange rate, Emerging Market Bond Index Plus
(Embi +) and primary surplus were also considered. The conclusions are: Debt Ratio and GDP
growth rate have a bidirectional Granger causality relationship. Debt can improve growth in the
short term and become detrimental in the long run. In addition, the GDP growth rate always
reduces debt, both in the short and long term. The dynamics between debt and growth in the
long run is influenced by the interaction with the inflation rate, the exchange rate and Embi +.
KEY WORDS: Granger causality; VEC; ARDL; government debt; economic growth.
1. INTRODUÇÃO
O Brasil, como muitos outros países, enfrenta um aumento da dívida pública, uma vez que
entre 1998 e 2020 a Dívida Bruta do Governo Geral cresceu de 40% do PIB para 89%. Além
disso, a recessão econômica piorou o problema, em 2019 o PIB real cresceu apenas 1,1% e em
2020 se espera uma forte queda. Durante o período em análise (janeiro de 1998 até novembro
de 2019) o governo brasileiro teve cinco presidentes e oscilou entre momentos de expansões e
consolidações fiscais. Além disso, Brasil enfrentou hiperinflações no passado, o que faz com
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que o Banco Central seja bastante conservador em relação à taxa de juros, e isso indiretamente
implica em maiores custos para a dívida, pelo crescimento do serviço da dívida.
Desde 1998, depois do Plano Real, o Brasil passou a seguir um regime de metas de inflação,
combinado com o regime de taxa de câmbio flutuante e meta de resultado primário. Sendo
assim, variáveis macroeconômicas como a taxa de juros, taxa de inflação, taxa de câmbio e
resultado primário devem ser correlacionadas com o padrão seguido pela taxa de crescimento
e pela relação dívida/PIB.
Por um lado, a dívida pública pode afetar de forma adversa o progresso econômico por meio
de diversos canais, por exemplo, elevadas taxas de juros de longo prazo, elevada tributação,
maior incerteza, vulnerabilidade a crises etc., especialmente quando seu nível excede
determinado limiar (threshold). Por outro lado, um menor nível de dívida pública permite a
política fiscal desempenhe um papel mais estabilizador durante as crises econômicas e
amortece, ou pelo menos não exacerba, os ciclos econômicos.
Esse estudo tem o objetivo geral de investigar empiricamente a relação entre crescimento
econômico e dívida pública no Brasil no período posterior ao Plano Real. A análise também vai
incluir outras variáveis que estão relacionadas com a dívida pública e o crescimento econômico.
Como objetivos específicos, nesse estudo a avaliação será feita com um Vetor Autorregressivo
(VAR), bem como um modelo Autorregressivo e de Defasagens Distribuídas (ARDL),
aplicando-se testes de causalidade de Granger. A frequência dos dados é mensal, e inclui o
período de janeiro de 1998 até novembro de 2019.
Considerando que, sobre essa relação, há poucos trabalhos empíricos aplicados ao Brasil,
esse estudo contribui para a literatura ao fornecer resultados empíricos usando dados brasileiros.
Além disso, não é de nosso conhecimento nenhum outro estudo que tenha analisado as
interações entre a dívida e o crescimento econômico considerando suas interrelações com outras
variáveis aqui utilizadas.
Os resultados mais relevantes desse estudo estão resumidos a seguir: a relação dívida/PIB
e o crescimento do PIB apresentam uma relação de causalidade de Granger bidirecional. A
dívida pública pode ser benéfica para o crescimento econômico no curto prazo e se tornar lesiva
no longo prazo. Ademais, o crescimento econômico sempre atua para reduzir a relação
dívida/PIB, tanto no curto quanto no longo prazo. A dinâmica entre a dívida e o crescimento
econômico no longo prazo é influenciada pela taxa de inflação, taxa de câmbio e pelo Emerging
Market Bond Index Plus (Embi+), essas variáveis são positivamente Granger causadas por
mudanças na relação dívida/PIB e negativamente Granger causam a taxa de crescimento do
PIB; esta última negativamente Granger causa Embi+ , que por sua vez, positivamente Granger
causa a dívida. Sendo assim, o impacto negativo da dívida no crescimento também se dá de
forma indireta, através de mudanças na taxa de inflação, taxa de câmbio e Embi+; enquanto a
redução da relação dívida/PIB provocada pela taxa de crescimento do PIB também ocorre de
forma indireta, pela redução de Embi+.
A parte restante desse estudo está estruturada conforme segue: sessão dois estuda a literatura
relacionada ao tópico, sessão três apresenta a metodologia, sessão quatro apresenta os dados e
a análise empírica, e sessão cinco conclui.
2. REVISÃO DE LITERATURA
A literatura que estuda a relação entre dívida pública e crescimento econômico é bem
desenvolvida, apesar da falta de estudos empíricos associados ao Brasil. Além disso, é
necessário considerar que resultados empíricos têm conclusões ambíguas, que se dividem entre
as que concluem que a dívida melhora o crescimento, e assim provoca redução da relação
dívida/PIB, ou as que advogam que a dívida prejudica o crescimento. Essas diferentes
conclusões fortalecem a ideia de que os resultados são específicos para cada tempo e país.
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Ver Afonso e Alves (2016) para uma análise complementar sobre a possibilidade da Lei de Wagner em
países Europeus.
3
O “ciclo diabólico” ou o nexo entre o risco soberano e o risco de crédito bancário foi uma das caraterísticas
da crise do euro, principalmente na Espanha, Grécia, Irlanda, Itália e Portugal. A deterioração da qualidade do
crédito soberano reduziu o valor de mercado de participação dos bancos na dívida pública o que, por sua vez,
reduziu a percepção de solvência dos bancos e reduziu os empréstimos. Por outro lado, a crise inicial no sector
bancário, decorrente dos problemas de carteira, obrigou os governos a fazer o bailout dos sector bancário. Também
a crise do crédito gerou uma redução da receita fiscal, contribuindo assim para o enfraquecimento da solvência
dos governos (Brunnermeier et al. 2016).
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Lai, Trang, e Kuo (2015) exploraram a relação causal entre dívida do governo, PIB e
inflação na França com dados anuais entre 1980 e 2010. Depois de aplicar testes de raiz unitária,
eles concluíram que não existe cointegração entre as variáveis no longo prazo. Então,
implementaram modelos VAR e testes de causalidade de Granger para verificar se existia
relação no curto prazo. Eles encontraram uma relação unidirecional da dívida para o PIB e da
inflação para o PIB e uma relação bidirecional entre inflação e dívida.
Butts (2009) estudou a relação entre crescimento econômico e dívida externa de curto prazo
em vinte e sete países latino-americanos e caribenhos, usando dados de 1970 a 2003. Ele
concluiu pela existência de causalidade de Granger do crescimento econômico para dívida
externa de curto prazo em treze países.
Adicionalmente, Afonso e Alves (2015) também usaram dados em painel para analisar o
efeito da dívida do governo no PIB per capita de quatorze países europeus, durante 1970-2012.
Eles concluíram que a dívida tem um efeito negativo no crescimento, tanto no curto como no
longo prazo. Além disso, o serviço da dívida tem um efeito negativo mais intenso na
performance econômica, eles encontraram um limite de endividamento próximo a 75% do PIB.
Cherif e Hasanov (2018) utilizando modelo VAR com feedback da dívida, analisaram o
impacto macroeconômico de choques da dívida pública dos Estados Unidos, com dados entre
1947 e 2015. Eles concluíram que choques de austeridade podem fazer a dívida diminuir ao
custo de baixo crescimento, além disso, a dívida converge para o seu caminho anterior ao
choque, sugerindo que a medida de austeridade é auto destrutiva. Por outro lado, choques de
crescimento podem reduzir a dívida substancialmente, sem o sofrimento associado à
austeridade.
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Entretanto, Égert (2015) analisou uma variação do banco de dados de Reinhart e Rogoff
(2010), ele usou modelos de limite não-linear e concluiu que a relação negativa não linear não
pôde ser confirmada, além disso, ela muda de acordo com os conjuntos de países e
especificações do modelo.
Gadelha (2011) investigou a relação entre PIB, gastos do governo, receitas do governo e
dívida pública. Ele aplicou testes de causalidade de Granger em modelos bivariados e
multivariados, usando dados entre janeiro de 1997 e junho de 2009. Resultados indicaram
causalidade bidirecional entre receitas e despesas do governo, concluindo por uma
sincronização fiscal no Brasil.
Rodrigues e Teixeira (2013) analisaram a relação entre gastos públicos e dívida usando a
causalidade de Granger, durante o período de 1950 e 2000. Eles concluíram que o gasto público
não Granger causa o crescimento, mas foram uma consequência do crescimento econômico,
dando suporte para a Lei de Wagner.
4
Em uma situação de dominância monetária, a autoridade fiscal gera resultados primários que são suficientes
para manter a relação dívida/PIB estável, assim a autoridade monetária pode exercer o seu papel. Por outro lado,
em uma situação de dominância fiscal, a autoridade monetária precisa permitir que os preços se ajustem para
garantir que o valor futuro da dívida do governo é igual ao valor real atual dos resultados primários futuros. Ver
Afonso (2008).
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crescimento. Assim sendo, esse estudo se diferencia do restante da literatura aplicada ao Brasil
por analisar a relação entre dívida pública e PIB. Além disso, com o objetivo de encontrar uma
relação mais completa foram incluídas as variáveis utilizadas por Gadelha e Divino (2008), que
são taxa de juros, inflação resultado primário e Embi+, uma vez que essas variáveis também
são relevantes para as mudanças na dívida pública e no crescimento econômico.
O banco de dados foi construído com diversas séries históricas: Dívida Bruta do Governo
Geral5 (% PIB), que é chamada de dívida por simplificação no decorrer do texto, é representada
por D; PIB6 (taxa de crescimento) representado por Y e chamado de crescimento no decorrer
do texto; taxa de juros Selic7, denotada por I; taxa de câmbio nominal8 em cotação direta
(R$/US$) denotada por E; R representa a taxa de inflação9 (variação %); S representa o
resultado primário10 (% PIB); e Embi+11. O estudo das séries usa dados mensais, começando
em janeiro de 1998 e terminando em novembro de 2019.
Em seguida, as séries de PIB e dívida, que apresentaram algum componente sazonal, foram
dessazonalizadas pela metodologia Census X-13. Então, as séries dessazonalizadas juntamente
com a série de resultado primário foram convertidas em termos reais, deflacionadas pelo Índice
de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), considerando-se janeiro de 1998 como data base. As
5
Fonte: BCB, série 4502. Disponível em:
https://www3.bcb.gov.br/sgspub/consultarvalores/consultarValoresSeries.do?method=consultarValores.
6
Fonte: BCB, série 4380. Disponível em:
https://www3.bcb.gov.br/sgspub/consultarvalores/consultarValoresSeries.do?method=consultarValores.
7
Overnight Selic. Fonte: BCB. Disponível em: http://www.ipeadata.gov.br.
8
Taxa de câmbio - R$ / US$ - comercial - compra – media. Fonte: BCB. Disponível em:
http://www.ipeadata.gov.br/Default.aspx.
9
Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), dados produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE). Disponível em: http://www.ipeadata.gov.br/Default.aspx.
10
Fonte dos dados: Secretaria do Tesouro Nacional. Disponível em:
http://www.tesourotransparente.gov.br/ckan/dataset/resultado-do-tesouro-nacional.
11
Informação produzida pelo JP Morgan, é utilizado como uma proxy para risco. Disponível em:
http://www.ipeadata.gov.br/Default.aspx.
12
No tocante às despesas R$ 42,9 bilhões relativos a operações de capitalização da Petrobrás foram excluídos
e no lado das receitas R$ 74,8 bilhões referentes a títulos de cessão onerosa de exploração de petróleo pela
Petrobrás também foram excluídos. Seguimos o mesmo tratamento realizado por Gadelha and Divino (2013).
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séries foram convertidas em valores anuais, considerando-se a soma do mês de referência aos
onze anteriores para que os dados pudessem ser analisados na mesma base que a dívida pública,
que é uma variável de estoque. Por último, os valores foram convertidos em percentuais do PIB.
4. METODOLOGIA
O teste de raiz unitária Dickey Fuller Aumentado (ADF) e Phillips-Perron (PP) são os mais
utilizados, entretanto eles podem apresentar problemas relacionados ao poder e ao tamanho em
amostras finitas. Além disso, Maddala e Kim (2004) explicam que mudanças estruturais podem
afetar a inferência nos testes de raiz e na cointegração, sendo importante permitir a possibilidade
de quebras no estágio da estimação. Por isso, o estudo de estacionariedade aqui aplicado segue
uma nova geração de testes que tratam desses problemas. Primeiro, aplica-se o teste de Dickey-
Fuller Modificado (ADFGLS) sugerido por Elliot, Rothenberg, e Stock (1996), depois o teste de
Phillips-Perron (𝑀𝑍𝛼𝐺𝐿𝑆 ) sugerido por Ng e Perron (2001).
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O segundo teste implementado é o proposto por Vogelsang e Perron (1998), daqui em diante
referenciado como VP, que também permite quebras endógenas por um outlier de inovação,
VP assim como SL assume que as quebras ocorrem de forma gradual. Dois modelos são usados
para verificar a hipótese de estacionariedade: quebra no intercepto, quebra no intercepto e na
tendência, ambas em nível e em primeira diferença. O modelo geral é expresso na forma da
seguinte equação:
ϳ
4.2.Equações de Crescimento
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Em seguida, a inclusão de 𝐷𝑡2 na equação (3), permite que se verifique se há uma relação
não-linear. Então, na equação (4), se 𝛽2 é positivo e 𝛽3 é negativo, há suporte para a relação de
U invertido, o que significa que é possível verificar se a dívida tem um efeito positivo sobre o
crescimento até um determinado limite.
𝑗
𝑌𝑡 = 𝛼 + 𝛽1 𝑋𝑡 + 𝛽2 𝐷𝑡 + 𝛽3 𝐷𝑡2 + ɛ𝑡 , 𝑡 = 1, … , 𝑇 (4)
Se as séries não são estacionárias é necessário realizar testes de cointegração para examinar
se há um equilíbrio de longo prazo entre elas. Esse estudo vai realizar testes de cointegração
seguindo os procedimentos de Johansen e Juselius (1990) , Johansen (2002) e Johansen,
Mosconi, e Nielsen (2000). A equação de teste é definida conforme segue:
𝑝−1
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λ𝑡𝑟𝑎𝑐𝑒 (r) = −𝑇 ∑ (1 − 𝜆̂
𝑖 ) (7)
𝑖=𝑟+1
Engle e Granger (1987) explicam que se há cointegração entre as séries, deve existir uma
relação de longo prazo entre elas. Cointegração implica que os desvios do equilíbrio são
estacionários, com variância finita. Se é esse o caso, deve-se estimar um VEC usando uma
combinação linear das séries corrigida pelo vetor de cointegração. O VEC é representado como
segue:
unidade em diferentes inovações sobre uma variável é dado pelo somatório dos coeficientes das
funções de impulso-resposta (Enders, 2005, cap.5) As funções de impulso-resposta mostram
os efeitos de longo prazo das séries temporais, quando há um determinado choque exógeno em
alguma das variáveis do modelo. De maneira específica, a técnica da função impulso-resposta
é um procedimento que permite traçar os efeitos do desvio-padrão de um choque relativo a uma
inovação nos valores presentes e futuros das variáveis endógenas. Esse fato é transmitido por
uma estrutura dinâmica de um vetor autorregressivo.
Com o objetivo de superar a crítica ao ordenamento de Cholesky na modelagem
multivariada, a função de impulso-resposta generalizada (FIRG) é utilizada. O principal
argumento para este procedimento é que o impulso-resposta generalizado não varia se houver
reordenação de variáveis no VAR. Conforme apontado por Lutkenpohl (1991), o método
convencional para a análise da função de impulso-resposta aplica a “hipótese da
ortogonalidade”, o que, por conseguinte, faz com que o resultado dependa da ordenação das
séries no modelo VAR estimado. Koop, Pesaran e Potter (1996), e Pesaran e Shin (1998)
desenvolveram a função de impulso-resposta generalizada como forma de eliminar o problema
de ordenação das variáveis no modelo VAR. Há duas vantagens potenciais na aplicação desse
método (Ewing, 2003): (i) a função de impulso-resposta generalizada fornece resultados mais
robustos do que o método ortogonalizado, e (ii) devido ao fato de a ortogonalidade não ser
imposta, a função impulso-resposta generalizada permite interpretar de forma mais acurada a
resposta do impacto inicial decorrente de cada choque causado por uma variável sobre as
demais.
Se as inovações ocorridas no sistema podem ser identificadas, outra ferramenta pode ser
utilizada para interpretar modelos VAR. É possível, nesse caso, fazermos a decomposição da
variância do erro de previsão. Essa ferramenta fornece-nos a proporção de movimentos de uma
sequência que é devida a choques nela mesma contra choques de outras variáveis. Caso o erro
de uma variável z não explique nada da variância do erro de uma sequência {y}, podemos dizer
que esta última é exógena: {y} evolui independentemente de choques dos erros de z e de {z}.
A decomposição da variância dos erros de previsão mostra a evolução do
comportamento dinâmico apresentado pelas variáveis do sistema econômico, ao longo do
tempo, isto é, permite separar a variância dos erros de previsão para cada variável em
componentes que podem ser atribuídos por ela própria e pelas demais variáveis endógenas,
isoladamente apresentando, em termos percentuais, qual o efeito que um choque não antecipado
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sobre determinada variável tem sobre ela própria e sobre as demais variáveis pertencentes ao
sistema.
A decomposição de variância do erro de previsão é um instrumento utilizado para
descrever a dinâmica do sistema na abordagem VAR. Por esse método, torna-se possível
identificar a proporção da variação total de uma variável produzida devido a cada choque
individual nas k variáveis componentes do modelo. Além disso, fornece informações sobre a
importância relativa de cada inovação sobre as variáveis do sistema.
A análise bivariada é conduzida pelo modelo ARDL, seguindo Gadelha (2011) e Gadelha e
Divino (2008). Nesse modelo ambas as variáveis, dependente e independente, são relacionadas
contemporaneamente e em seus valores defasados. As vantagens de técnicas em ARDL é que
se aceitam diferentes defasagens entre as variáveis, o que permite que se capture a dinâmica do
sistema sem a omissão de importantes defasagens. Entretanto, modelos ARDL em um sistema
bivariado podem ser afetados pela omissão de variáveis importantes, esse problema é superado
nesse estudo pela causalidade multivariada.
O Modelo de Correção de Erros (MCE) em uma relação bivariada pode ser derivado
conforme:
Y𝑡 = μ + 𝛽1 X𝑡 + 𝘦𝑡 (10)
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𝑙 𝑚
onde 𝜀𝑥𝑡 e 𝜀𝑦𝑡 são resíduos não correlacionados, 𝘦𝑥,𝑡−1 e 𝘦𝑦,𝑡−1 são parâmetros estimados
para os resíduos defasados, que surgem da solução da equação (10), os parâmetros 𝛼𝑥 e
𝛼𝑦 das equações (11) e (12) medem a velocidade de ajustamento de X𝑡 e
Y𝑡 respectivamente, na direção do equilíbrio de longo prazo. p, q, l e m são as defasagens
ótimas. Os parâmetros 𝛼11 , 𝛼21 , 𝛼12 e 𝛼22 representam a relação de curto prazo.
5. ANÁLISE EMPÍRICA
A Tabela I apresenta os resultados dos testes ADFGLS e 𝑀𝑍𝛼𝐺𝐿𝑆 aplicados às séries em nível
e em primeira diferença. Os resultados apontam que o resultado primário, a dívida, a taxa de
câmbio e o Embi+ são estacionários em primeira diferença; a inflação é estacionária em nível;
a taxa de crescimento do PIB e a taxa de juros não são estacionárias em nenhum desses testes.
Esses resultados eram esperados, devido a presença de mudanças estruturais, que representam
quebras nas séries e podem ser observadas graficamente na Figura 1.
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TABELA I
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superávit primário; “E” representa taxa de Câmbio, “I” representa taxa de juros; “Embi+” representa “Embi+;
e “R” representa inflação.
80 3.0
0.8
2.5
70
0.4 2.0
60
0.0 1.5
50
1.0
-0.4 40 0.5
-0.8 30 0.0
98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18
3
2 4
2
0 3
1
-2 2
0
-4 -1 1
98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18 98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18
Embi+
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
98 00 02 04 06 08 10 12 14 16 18
Sendo assim, a análise foi aperfeiçoada com o uso do teste de raiz unitária com quebra
estrutural, conforme apresentado na Tabela II. Ambos, os testes SL e VP chegaram as mesmas
conclusões, na qual as séries taxa de crescimento do PIB, taxa de juros, Embi+ e inflação
ficaram estacionárias em nível. Entretanto, a dívida, o resultado primário e a taxa de câmbio
ficaram estacionárias em primeira diferença.
A maioria das quebras selecionadas ocorreu entre setembro de 1998 e abril de 1999. Durante
esse período muitas mudanças ocorreram na política econômica, a mais relevante foi a mudança
da âncora cambial para a política de metas de inflação, que iniciou com uma forte
desvalorização cambial e controle da taxa de juros para atingir as metas de inflação.
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TABELA II
Sendo assim, foram usadas três variáveis dummies, considerando as datas de quebra que
apareceram no teste de raiz unitária e as informações apresentadas em Pastore et al (2020)13,
que reforçam os resultados encontrados nos testes. Essas dummies recebem o valor “1” no
período específico que o evento ocorreu e “0” caso contrário. As dummies usadas são dcâmbio,
dlula e dcrise. A primeira seleciona o período de janeiro de 1998 até março de 1999, e é relativa
às mudanças de política econômica que culminaram com a desvalorização cambial; a segunda
seleciona o período entre junho de 2002 e abril de 2003, que é relacionado ao efeito Lula; a
última se refere ao período entre abril de 2014 e dezembro de 2016, período de forte recessão
econômica.
Foram estimados cinco modelos estáticos diferentes: nos quais o modelo 1, modelo 2,
modelo 3 e modelo 4 são aplicações da equação (3) e no Modelo 5 verifica-se a possibilidade
de uma relação não linear, como apresentado na equação (4). Também foram utilizadas as
dummies dcâmbio, dlula, e dcrise, que apresentaram resultados estatisticamente significantes
em todos os modelos. Resultados são apresentados na Tabela III.
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Relatório elaborado pelo Comitê de Ciclos e Dados (CODACE), que apresenta as mudanças mais relevantes
nos ciclos econômicos no Brasil.
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TABELA III
EQUAÇÕES DE CRESCIMENTO
Variável dependente: # #
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5
Taxa de Crescimento
do PIB
D 0.024870*** 0.024935*** 0.015705*** 0.015705*** 0.026825***
(0.002983) (0.003012) (0.005455) (0.005455) (0.004447)
I -0.132585** -0.133311** -0.186561*** -0.186561*** -0.147985**
(0.0277) (0.060150) (0.065033) (0.065033) (0.065337)
R 0.042858 0.041920 0.044768 0.044768 0.036706
(0.047159) (0.047558) (0.047371) (0.047371) (0.048343)
E -0.361561*** -0.359584*** -0.330204*** -0.330204*** -0.340081***
(0.046593) (0.048054) (0.056359) (0.056359) (0.059040)
Embi+ -0.000225*** -0.000226*** -0.000196** -0.000196** -0.000223***
(8.17E-05) (8.23E-05) (8.14E-05) (8.14E-05) (8.19E-05)
S 0.094739*** 0.091282*** 0.083513*** 0.083513*** 0.091210***
(0.017846) (0.026777) (0.018371) (0.018371) (0.018832)
2
D -3.30E-05
(5.56E-05)
dconsolidação -0.019213
(0.110776)
d3060 -0.132068***
(0.045517)
d6090 0.132068***
(0.045517)
dcâmbio -0.318553** -0.317802** -0.310161** -0.310161** -0.331970**
(0.126371) (0.126687) (0.124783) (0.124783) (0.128535)
dlula 0.349224*** 0.348969*** 0.341118*** 0.341118*** 0.359455***
(0.111081) (0.111303) (0.110715) (0.110715) (0.112550)
dcrise -0.124405* -0.129998* -0.183423** -0.183423** -0.150904*
(0.069517) (0.076753) (0.078511) (0.078511) (0.082689)
R-quadrado 0.559782 0.559834 0.574379 0.574379 0.560394
Fonte: Elaboração dos Autores.
Nota: Modelos foram estimados por MQO, *, ** e *** representam significância aos níveis de 10%, 5% e
1%; erro-padrão entre (), # representa modelos estimados com constante. “D” representa Dívida; “I”
representa taxa de juros; ”R” representa inflação; “E” representa taxa de câmbio; “Embi+” representa Embi+;
“S” representa superávit primário; “D2” representa dívida ao quadrado; dconcolidação, d3060, d6090
dcâmbio, dlula e dcrise são variáveis dummies.
caso contrário, representada por d3060. No modelo 4 foi usada uma dummy que recebeu o valor
“1” se no período a dívida se situava entre 60% e 90% do PIB, e “0” caso contrário, representada
por d6090. Esses valores seguiram aqueles usados por Reinhart e Rogoff (2010). As dummies
usadas apresentaram coeficientes estatisticamente significantes. Os resultados sugerem que a
taxa de crescimento é maior quando a dívida se encontra entre 60% e 90% do PIB, uma vez que
d6090 apresentou um coeficiente positivo e d3060 negativo. Esses resultados também estão
alinhados com os encontrados por Reinhart e Rogoff (2010), que mostram que a taxa de
crescimento no Brasil é maior quando o percentual da dívida se encontra entre 60% e 90% do
PIB. Eles também encontraram um limite de 90% para o percentual da dívida nas economias
avançadas e emergentes, incluindo o Brasil.
Devido aos resultados anteriores foi estimado o modelo 5, que segue à equação (4), para
verificar a possibilidade de uma forma de U invertido na relação entre dívida e crescimento.
Entretanto, 𝛽3 não foi estatisticamente significante. Assim, não foi possível confirmar o limite
apontado por Reinhart e Rogoff (2010).
Uma vez que metade das series se tornou estacionária apenas depois da primeira diferença,
decidiu-se testar a cointegração. Selecionou-se a defasagem para o VAR das series, e a escolha
foi por utilizar a defasagem apontada pela maioria dos critérios de seleção utilizados, que foi
sete defasagens. Esse valor foi selecionado pelo Erro de Previsão Final (FPE) e pelo Critério de
Informação Akaike (AIC).
quebra estrutural. Três pares de datas foram utilizados para a aplicação do teste com quebras,
são eles: Janeiro de 1999 e novembro de 2002, com resultados apresentados na Tabela V;
janeiro de 1999 e dezembro de 2015; e novembro de 2002 e dezembro de 201514. Todos os
testes chegaram a mesma conclusão da existência de uma relação de longo prazo entre as
variáveis com cinco vetores de cointegração. A presença de cointegração denota que a análise
multivariada deve ser conduzida utilizando-se um VEC.
TABELA IV
TABELA V
O VEC foi estimado com cinco vetores de cointegração, foram utilizadas apenas as dummies
dcâmbio, dlula e dcrise, não foram utilizadas as dummies dconsolidação, d3060 e d6090, uma
vez que elas não apresentaram resultados significativos para a maioria das equações. A Tabela
VI apresenta os resultados da causalidade de Granger baseada no VEC descrito acima.
14
Resultados dos dois últimos testes não foram apresentados por questões de parcimônia.
23
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TABELA VI
24
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TABELA VII
O VEC satisfaz a condição de estabilidade, uma vez que nenhuma das raízes do modelo
ficam fora do círculo unitário. Os resultados do Polinômio Característico das raízes do AR são
apresentados na Figura 2. Além disso, foi aplicado o teste de autocorrelação LM para verificar
a presença de correção nos termos de erro. Resultados concluem pela não autocorrelação depois
da sétima defasagem, uma vez que não se rejeita a hipótese de não autocorrelação a 5% de
significância. Resultados do teste LM estão apresentados na Tabela VIII.
25
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TABELA VIII
A Figura 3 apresenta a resposta da taxa de crescimento do PIB para uma inovação padrão
nas outras variáveis endógenas ao VEC. Resultados sugerem que um choque na dívida tem
efeitos negativos na taxa de crescimento do PIB, existe algum efeito positivo durante o terceiro
e o quinto mês depois do choque. Esse resultado está de acordo com a teoria de que a dívida é
negativa para a taxa de crescimento do PIB. Ademais, os resultados para os primeiros seis meses
depois do choque no resultado primário geram um impacto positivo na taxa de crescimento da
economia, validando a teoria das consolidações fiscais expansionistas15 . Além disso, Matheson
e Pereira (2016) concluíram que os multiplicadores fiscais relacionados a gastos e a crédito no
Brasil caíram para aproximadamente zero entre a crise financeira de 2008 e 2014, por isso,
efeitos não-keynesianos são mais esperados de prevalecerem.
15
Ver Afonso e Martins (2016) para maiores informações sobre consolidações fiscais expansionistas.
26
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.02 .02
.00 .00
-.02 -.02
-.04 -.04
-.06 -.06
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Resposta da taxa de crescimento do PIB à inflação Resposta da taxa de crescimento do PIB à taxa de câmbio
.02 .02
.00 .00
-.02 -.02
-.04 -.04
-.06 -.06
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Resposta da taxa de crescimento do PIB ao Embi+ Resposta da taxa de crescimento do PIB ao superávit primário
.02 .02
.00 .00
-.02 -.02
-.04 -.04
-.06 -.06
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
A taxa de crescimento do PIB apresenta uma resposta positiva a um choque na taxa de juros.
É possível que um aumento da taxa de juros de curto prazo possa levar a um aumento da
poupança, que por sua vez pode ter um impacto positivo na taxa de crescimento do PIB. A
resposta ao choque na taxa de câmbio é negativa, o que significa que uma depreciação cambial
provoca uma queda na taxa de crescimento do PIB, esse impacto negativo se intensifica até o
oitavo mês, e então começa a cair, esse resultado pode estar relacionado com a importação de
bens de capital. A inflação causa um impacto negativo na taxa de crescimento do PIB durante
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os primeiros dez meses, então desaparece. Embi+ também apresenta impacto negativo para o
crescimento durante os primeiros dezesseis meses. Os efeitos negativos da inflação e Embi+ na
taxa de crescimento do PIB são de algum modo relacionados com expectativas ruins.
28
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.4 .4
.2 .2
.0 .0
-.2 -.2
-.4 -.4
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
.4 .4
.2 .2
.0 .0
-.2 -.2
-.4 -.4
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
.4 .4
.2 .2
.0 .0
-.2 -.2
-.4 -.4
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Esses resultados validam a teoria das consolidações fiscais expansionistas para o Brasil,
uma vez que a queda do percentual da dívida tem efeitos positivos na taxa de crescimento da
economia. Além disso, como apresentado na Figura 5, choques na dívida geram aumento na
inflação a maior parte do tempo, o que corrobora a Teoria Fiscal do Nível de Preços (FTPL)16.
Choques na dívida também geram aumento na taxa de juros, o que significa que a autoridade
monetária tenta controlar a inflação, entretanto, isso aumenta o retorno dos títulos públicos que
16
A FTPL postula que um aumento da dívida pública aumenta a demanda e leva a pressões de preços.
29
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são requeridos pelos investidores em resposta ao aumento da dívida. Além disso, Embi+
aumenta, uma vez que os investidores demandam um prêmio de risco maior e a moeda deprecia.
Inflação, taxa de câmbio e Embi+ provocam um impacto negativo na taxa de crescimento do
PIB. Assim, a dívida deve provocar um impacto negativo direto no crescimento e indireto pelas
mudanças da inflação, taxa de câmbio e Embi+.
.020 .03
.016 .02
.012 .01
.008
.00
.004
-.01
.000
-.02
-.004
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
.050 25
.045 20
.040
15
.035
10
.030
.025 5
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
.00
-.01
-.02
-.03
2 4 6 8 10 12 14 16 18
30
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.025
.02
.020
.015 .00
.010
-.02
.005
-.04
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Resposta da taxa de câmbio à taxa de crescimento do PIB Resposta do Embi+ à taxa de crescimento do PIB
10
-.01
-.02
0
-.03
-.04 -10
-.05
-.06 -20
2 4 6 8 10 12 14 16 18 2 4 6 8 10 12 14 16 18
.10
.08
.06
.04
.02
2 4 6 8 10 12 14 16 18
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TABELA IX
TABELA X
Taxa
Taxa de Taxa de Superávit
Erro- Crescimento Dívida Inflação Embi+
Juros Câmbio Primário
Período padrão do PIB
1 0.89585 0.767807 99.23219 0 0 0 0 0
2 1.153488 0.696747 88.87458 0.399082 1.941236 0.024476 7.448036 0.615844
3 1.395012 3.187934 83.56808 0.622883 2.398688 0.38676 8.258937 1.576718
4 1.602214 3.736209 76.55858 1.738067 3.248148 0.658492 12.06869 1.991818
5 1.771675 4.983667 67.26677 2.751705 7.880829 0.704996 14.23904 2.172995
6 1.975189 4.916541 58.76718 2.786985 12.69285 0.567856 17.41046 2.858131
7 2.103162 6.123217 55.67954 3.101031 14.20159 0.664024 16.73237 3.498234
8 2.248552 7.974579 53.11785 2.953769 14.97471 0.977567 15.47039 4.531138
9 2.401642 9.818936 52.86607 2.695913 14.03063 1.374447 13.99266 5.221348
10 2.550495 11.17809 52.80089 2.419296 12.97311 1.823604 12.87357 5.931436
Fonte: Elaboração dos Autores.
Nota: Fatorização pela Decomposição de Cholesky.
32
Revista Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-234, jan. 2021
O modelo ARDL em causalidade bivariada permite que se tenha uma análise mais profunda
da relação entre as variáveis. Uma vez que ela não exige o mesmo número de defasagens para
as variáveis incluídas, não se corre o risco de omissão de importantes defasagens. Entretanto,
em uma análise de causalidade bivariada corre-se o risco de omissão de variáveis importantes.
Assim sendo, as duas metodologias, VEC e ARDL, serão usadas de forma complementar.
33
Revista Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-234, jan. 2021
TABELA XI
Então, foi aplicado o modelo ARDL para todos os pares de variáveis. O modelo foi
conduzido com o uso de constante restrita na especificação da tendência, também foram
incluídas as dummies utilizadas no VEC como repressores fixos. Depois dos resultados testou-
se se as dummies e a constante eram estatisticamente significantes e excluiu-se as que não
apresentaram significância de pelo menos 10%.
Em seguida a correção de erros foi incluída, quando ela apresentou valores significativos
foi estimado o modelo de longo prazo com a correção de erros, caso contrário foi estimado o
modelo de curto prazo, que é o ARDL com as defasagens das variáveis diferenciadas e sem o
34
Revista Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-234, jan. 2021
termo de correção de erros. Os resultados estão apresentados na Tabela XII. A causalidade foi
verificada pela significância conjunta no Wald Test.
TABELA XII
Resultados demonstram que na maioria dos casos, quando a taxa de crescimento do PIB é
a variável dependente, o par de variáveis exibiu uma relação de longo prazo, o que significa
que no longo prazo existe uma relação univariada das demais variáveis para a taxa de
crescimento do PIB. Por outro lado, a taxa de crescimento do PIB também Granger causa o
comportamento das demais variáveis, mas apenas no curto prazo, com exceção para a taxa de
câmbio. A relação oposta acontece com a dívida, que parece ter uma relação de longo prazo
apenas quando é a variável independente, entretanto, dívida Granger causa o comportamento
das demais variáveis no curto prazo.
Resultado primário não é Granger causado nem pela taxa de crescimento do PIB nem pela
dívida. A mesma relação foi encontrada na causalidade de Granger do VEC.
35
Revista Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-234, jan. 2021
5.5. Resultados
No primeiro exercício foi estimada a relação estática entre o grupo de variáveis. Nessa parte
não foi permitido que variáveis defasadas impactassem na variável dependente, uma vez que o
objetivo primordial era entender se a relação mudava depois da Emenda Constitucional do Teto
dos Gasto e depois de mudanças dos percentuais da dívida. Os resultados apontaram os mesmos
sinais e pequenas mudanças nos coeficientes. Em todos os modelos empregados encontra-se a
dívida impactando positivamente na taxa de crescimento do PIB.
A seguir estudou-se a causalidade entre as variáveis, pelo uso do VEC em uma análise
multivariada e do ARDL em uma análise bivariada. A análise bivariada permitiu o impacto de
variáveis defasadas e mostrou um resultado similar ao modelo estático. Nessa metodologia a
dívida Granger causa a taxa de crescimento do PIB no curto prazo. Ademais, a taxa de
crescimento do PIB é Granger causada pelo resto do sistema de variáveis, mas de uma forma
negativa. Por outro lado, a análise multivariada apresentou resultados diferentes, na qual a
dívida Granger causa a taxa de crescimento do PIB, mas de uma forma negativa no longo prazo.
A Tabela XIII apresenta uma comparação das duas metodologias quando a causalidade de
Granger foi encontrada. No VEC, o sinal é o resultado cumulativo dos valores da função de
impulso resposta. No ARDL são os valores da soma dos coeficientes defasados da variável
dependente. As letras sobrescritas “S” e “L” representam que foi encontrada causalidade de
Granger respectivamente nos modelos de curto e longo prazo.
TABELA XIII
Esse resultado nos traz a seguinte questão: Por que a dívida impacta positivamente a taxa
de crescimento do PIB no curto prazo e negativamente no longo prazo? A resposta para essa
questão leva em consideração diferenças entre as metodologias ARDL e VEC. Uma vez que o
ARDL corre o risco de omissão de variáveis importantes e o VEC corre o risco de omissão de
defasagens importantes, as duas análises devem ser usadas de forma complementar. Resultados
do VEC consideram o impacto que a dívida deve gerar em outras variáveis, que também vão
impactar na taxa de crescimento do PIB, como a inflação, a taxa de câmbio e Embi+, que são
positivamente Granger causadas pela dívida e negativamente Granger causam o crescimento.
Isto é, quando a dívida cresce, inflação, câmbio e Embi+ também crescem, entretanto, todas
elas vão contribuir para diminuir a taxa de crescimento. Além do mais, a função de impulso
resposta do VEC apresentou impacto positivo da dívida sobre o crescimento durante o terceiro
e o quinto período, o que está de acordo com os resultados do ARDL.
Assim sendo, pode-se dizer que no curto prazo a causalidade da dívida para o crescimento
é positiva, entretanto, essa relação muda no longo prazo, quando a causalidade se torna
negativa, ademais, parte dessa relação é pertinente ao impacto da inflação, taxa de câmbio e
Embi+.
Outra abordagem que poderia ser utilizada para explicar as diferenças na causalidade da
dívida para o crescimento no curto e no longo prazo é relacionada ao fato de que os
multiplicadores fiscais não são duradouros, assim é mais provável que eles prevaleçam apenas
no curto prazo, enquanto no longo prazo prevaleçam efeitos do crowding-out. Resultados do
estudo de Matheson e Pereira (2016) mostram que os multiplicadores fiscais no Brasil tem curta
duração. Além disso, as conclusões de Gadelha (2011) sobre a sincronização fiscal explicam
que uma elevação inesperada nos gastos do governo um determinado quadrimestre tende a gerar
uma consolidação fiscal no período seguinte. Assim, no longo prazo os efeitos do crowding-
out prevalecem sobre os efeitos dos multiplicadores keynesianos.
37
Revista Cadernos de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-234, jan. 2021
A taxa de juros apresentou uma causalidade negativa de longo prazo com a taxa de
crescimento apenas no ARDL e positiva com a dívida apenas no VEC, a última proposição está
de acordo com os resultados de Gadelha e Divino (2008). Quando a taxa de juros é a variável
dependente, ela parece ser positivamente Granger causada pela taxa de crescimento do PIB, no
curto e no longo prazo. Entretanto, não é possível chegar a uma conclusão sobre a sua
dependência da dívida, uma vez que ela apresentou sinais opostos no VEC e no ARDL.
O objetivo desse estudo foi determinar a relação entre a dívida pública e o crescimento no
Brasil. Além disso, tentou-se compreender a interação entre a dívida e o crescimento econômico
com outras variáveis, como a taxa de juros, a taxa de inflação, a taxa de câmbio e Embi+. Para
atingir esse objetivo foram utilizadas equações de crescimento e análises multivariadas e
bivariadas com causalidade de Granger, através da aplicação das metodologias VEC e ARDL.
Dívida melhora o crescimento no curto prazo, mas pode ser prejudicial no longo prazo, não
apenas pela sua relação direta com a taxa de crescimento do PIB, mas pela sua relação indireta
através das variáveis inflação, taxa de câmbio e Embi+. Por outro lado, o crescimento reduz a
dívida, no curto e no longo prazo, também se verifica o impacto indireto do crescimento na
dívida pela redução do Embi+.
A importante implicação política desse resultado é que se nós pudermos entender melhor a
relação entre a dívida e a inflação, câmbio e Embi+, talvez possamos amenizar o impacto
negativo da dívida no crescimento pelo uso de outras políticas que possam ter impacto nessas
variáveis.
Outra questão que surge é por que estudos aplicados a outros países puderam encontrar uma
relação positiva de longo prazo entre a dívida e o crescimento, como nos resultados de Gómez-
Puig e Sosvilla-Rivero (2015) para Áustria, Finlândia e França. Qual a diferença entre o Brasil
e outros países que apresentam essa relação positiva? Talvez a resposta esteja relacionada à
destinação dos recursos da dívida, ou ainda, o impacto negativo de outras variáveis com a
Embi+ talvez não seja tão relevante como no Brasil. Essas questões podem ser melhor avaliadas
em outro estudo e devem ser levadas em consideração pelos gestores públicos.
Além disso, o fato de a dívida melhorar o crescimento no curto prazo e prejudicar no longo
prazo enfatiza o trade-off enfrentado pelos governantes para avaliar de forma objetiva se é
tempo de promover a demanda agregada ou implementar medidas de austeridade. A atual
situação de elevado endividamento e crise econômica torna a decisão ainda mais difícil, uma
vez que medidas de austeridade podem deteriorar o crescimento no curto prazo. Assim sendo,
avaliar a qualidade do gasto público, nomeadamente a eficiência e efetividade, pode ser um
bom caminho para ajudar na decisão de em quais políticas ou programas adotar medidas de
austeridade ou expansionistas.
Adicionalmente, ações como o uso de parte da quantia poupada com medidas de austeridade
em projetos de infraestrutura, conforme proposta apresentada na PEC 188/2019 também deve
induzir a um maior crescimento econômico ao mesmo tempo que reduz a dívida.
Finalmente, não incluímos a dívida pública externa na análise porque desde outubro de 2006
a dívida pública externa líquida é negativa. Isso ocorreu devido a um esforço feito pelo governo
para aumentar as reservas de dólares, diminuindo a vulnerabilidade relacionada a depreciações
cambiais. Entretanto, pensamos que um trabalho futuro poderia avaliar a interação entre dívida
externa líquida, reservas de dólares, taxa de câmbio e Embi+. Ademais, pensamos que o
impacto de Embi+ na dívida externa deve ser muito mais intenso do que na dívida total.
40
7. REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO
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Caique Corcelli
Resumo
45
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1. INTRODUÇÃO
Os gastos tributários federais cresceram de forma expressiva. Entre 2003 a 2006, por
exemplo, os gastos tributários cresceram na média de 7,2% ao ano relativamente a 3,5% do
PIB. Já entre 2011 a 2014, os gastos tributários cresceram na média de 13% ao ano frente a
somente 2,6% do PIB. As razões para a expansão dos gastos tributários observada recentemente
na economia brasileira são inúmeras. A grosso modo, podemos pontuar algumas causas
centrais: i) a redução da capacidade de realização de investimentos públicos como forma de
estimular a demanda agregada, sendo as desonerações fiscais a solução em parte encontrada
para contrabalancear esse efeito; ii) os efeitos negativos da regressividade e complexidade da
estrutura tributária sobre a competitividade industrial os quais, na ausência de uma reforma
tributária ampla, faz necessária a ampliação das desonerações à diversos setores e empresas; e
iii) o lançamento de políticas industriais que pressupuseram, dentre outras medidas, um
conjunto de incentivos de caráter tributário (GENTIL e HERMANN, 2017; WERNECK, 2012).
b) promover a equidade;
17
Para uma breve discussão sobre desonerações ver Pellegrini (2018).
47
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
c) corrigir desvios;
Tais desonerações que definem gasto tributário são também ações que poderiam ser
substituídas por gastos públicos diretos, de acordo com a Receita. Dessa forma, de maneira
sintética, os gastos tributários podem ser definidos e expressos como:
A metodologia para o cálculo dos valores dos gastos tributários passou a ser divulgada
pela Receita somente a partir de 2017. O método para estimar a renúncia fiscal segue o princípio
da perda de arrecadação. Este princípio consiste, grosso modo, em confrontar duas situações
básicas: na qual os valores seriam arrecadados em condições normais, ou seja, na ausência do
benefício fiscal, com os valores previstos para serem arrecadados na vigência do incentivo
(RECEITA FEDERAL 2017).
48
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Algumas limitações deste método de cálculo são evidentes. Não são consideradas, por
exemplo, as possibilidades de alteração do comportamento do contribuinte após o receber o
estímulo fiscal, fato que poderia afetar a arrecadação projetada. Também se desconsideram os
efeitos indiretos que um segmento desonerado possa causar aos demais, fato que, por sua vez,
se positivo, poderia diminuir o potencial negativo para a arrecadação, pois eleva o pagamento
de tributos ex-post.
Com dados em base anual, os relatórios com projeções possuem série histórica maior
uma vez que se encontram disponíveis desde 1995 enquanto os relatórios em bases efetivas são
disponibilizados somente a partir de 2006.
18
Os índices a que a Receita especificamente se refere para projetar as bases de cálculo não são divulgados.
19
Os valores de renúncias fiscais encontram-se disponibilizados em diversos relatórios no sítio da Receita
Federal. Nos “Demonstrativos do Gasto Tributário” são apresentadas as projeções de perda de receita com
benefícios fiscais concedidos pela União através do sistema tributário e que se enquadram no conceito de gasto
tributário. A série “Desonerações Tributárias” apresenta os valores de desonerações não incluídas no conceito de
gasto tributário. A série “Desoneração da folha de pagamentos” apresenta as perdas de arrecadação e maiores
detalhes associados aos impactos fiscais da lei que desonerou a folha de pagamentos (BRASIL, 2011; BRASIL,
2015) apesar dos montantes também estarem representados no primeiro relatório. Por fim, as séries “Programas,
Eventos e demais benefícios fiscais” e “Reintegra” apresentam as perdas de arrecadação de programas específicos
e do programa de reintegração de créditos tributários para empresas exportadoras (Reintegra).
49
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
A Tabela 1 consolida a razão gasto tributário sobre PIB de países da região (conforme
disponibilidade dos valores). Nota-se que o Brasil se encontra acima da média dos países
selecionados, apresentando uma razão média, para o período entre 2008 a 2016, de 4,3% do
PIB. Chama atenção a semelhança com o Chile, uma vez que deste país era esperado uma menor
participação de incentivos fiscais. O México, que possui estrutura produtiva e dimensões mais
próximas da economia brasileira, apresentou uma relação gasto tributário sobre PIB de 2,9%
em 2016. Nota-se que os gastos tributários no Brasil se encontram acima da média dos países
que dispunham dos dados, ainda que esta afirmação não seja válida para o período anterior a
2012. A diferença após 2012 para o Brasil em relação aos demais resulta, em grande medida,
do efeito de dois programas: o programa de desoneração da folha de pagamentos e mudanças
nas regras do Simples Nacional.
País/período 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Argentina 2,1 2,0 2,3 2,5 2,6 1,9 2,5 2,9 2,8
Brasil 2,5 3,1 3,0 2,8 3,3 3,4 4,8 4,9 4,3
México 4,7 3,8 3,6 3,9 3,8 3,3 2,9 2,9 2,9
Peru 2,0 1,9 2,1 1,8 1,9 2,0 2,2 2,3 2,2
Média 3,9 3,9 4,1 4,6 4,8 3,4 3,4 3,4 3,3
Fonte: elaboração própria a partir de dados do CIAT (Centro Interamericano de Administraciones Tributarias) – Dirección de Estudios e
Investigaciones Tributarias.
50
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350,0
5,0
300,0
4,0
% do PIB
250,0
200,0 3,0
150,0
2,0
100,0
1,0
50,0
- -
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Fonte: elaboração própria a partir de dados dos Demonstrativos do Gasto Tributário (vários anos). *Valores deflacionados pelo deflator do
PIB de 2017. O valor para o PIB de 2018 é uma estimativa da Receita Federal.
Nota-se na Figura 1 que o gasto tributário exibe um caráter procíclico. Com a crise de
2008, que afetou a economia brasileira em 2009, o crescimento dos gastos tributários
desacelera, movimento também observado após 2015, em um cenário de contração da atividade.
Entre 2003 a 2006 os gastos tributários cresceram na média de 7,2% ao ano relativamente aos
3,5% médios do PIB naquele período e entre 2007 a 2010, a taxa média de crescimento do gasto
tributário atingiu 5,4% vis-à-vis 4,6% médios do PIB. Este resultado é função dos programas:
Simples Nacional, Rendimentos Isentos e não tributáveis do IRPF, ZFM e Áreas de livre
comércio, Desoneração da Cesta Básica e Exportação da Produção Rural, Entidades Sem Fins
Lucrativos - Isentas/Imunes, Deduções do Rendimento Tributável do IRPF, conforme Tabela
2. Entre 2011 a 2014, o crescimento dos gastos tributários atingiu a média de 13,7% contra
somente 2,4% de crescimento do PIB. Este resultado é fortemente influenciado pela
desoneração da folha de pagamentos em que pese a renovação e alterações nos demais
programas20.
20
Percebe-se que a queda na média de -3,1% do gasto tributário total entre 2015 a 2018 deve-se, ainda que
não exclusivamente, às renúncias com a desoneração da folha que caíram -38,6%, aos benefícios à Zona Franca
51
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Outra forma de observar a evolução dos gastos tributários é pela segmentação por
funcional. A evolução por funcional (Figura 3) destaca o expressivo crescimento dos incentivos
voltados para “Comércio e serviço”, segmento que representa a maior parte do gasto tributário
sob influência do Simples Nacional que ganha expressividade a partir de 2006. A partir de 2013
houve forte crescimento das renúncias para a funcional “Trabalho”, que considera o programa
de desoneração da folha de pagamentos, e também para a funcional “Agricultura”.
80,0
R$ bilhões
60,0
40,0
20,0
-
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Fonte: elaboração própria a partir de dados dos Demonstrativos do Gasto Tributário (vários anos). *Valores deflacionados pelo deflator do
PIB de 2017.
de Manaus que se reduziram em -3% e os incentivos ligados ao desenvolvimento regional que tiveram queda de -
11%.
52
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
No intuito de elencar os critérios dos programas uma vez que as contrapartidas exercem
influência nos seus efeitos das desonerações para a atividade, a partir do relatório de 201821 foi
feita uma seleção que indica a proporção dos programas que desoneram os seguintes gastos: i)
investimentos; ii) pesquisa tecnológica; iii) importação de bens e vendas no mercado interno,
iv) exportação e v) aquisição de produtos nacionais. A Tabela 6 destaca que 43% do programas
de desonerações consistem em incentivos ligados à importação de bens e vendas no mercado
interno. Observamos que as desonerações estão, em geral, pouco concentradas em estímulos
para a exportação de bens e serviços, à aquisição de bens produzidos nacionalmente, à pesquisa
tecnológica e aos investimentos.
21
Para avaliar quais tipos de atividades/gastos recebem desonerações foi utilizado apenas como referência o
relatório de 2018, pois esse relatório apresenta uma descrição mais completa de cada programa.
53
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
crescimento a longo prazo uma vez que o investimento e a inovação tecnológica são importantes
determinantes da taxa de acumulação de capital.
3. REVISÃO DE LITERATURA
Maciel (2010) destaca o aumento dos incentivos à Zona Franca de Manaus (ZFM) mas
também as implicações das mudanças na legislação do Simples Nacional para a explicação do
crescimento dos gastos tributários. O Simples Nacional (BRASIL, 2006) passou a vigorar a
partir de 2006 e consiste na desoneração de diversos impostos e contribuições sociais federais,
54
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
além de tributos de competência de Estados e Municípios, em troca de uma alíquota única sobre
a receita bruta.
Cálculos dos autores com base nos Demonstrativos do Gasto Tributário estimaram que
os gastos tributários efetivamente destinados à política industrial saíram de 0,45% do PIB para
0,73% do PIB entre 2004 a 2009. Em 2013, portanto, após a crise internacional, estes se
estabilizam em 1% do PIB frente aos 4% do PIB que representavam os gastos tributários totais.
Isto é, apesar do lançamento de diversos programas voltados ao estímulo da competividade e
ao desenvolvimento tecnológico, os incentivos ligados efetivamente à política industrial
responderam por apenas 25% do total de desonerações (CURADO e CURADO, 2016, p. 18).
55
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Harrod (1939), Solow (1956) e Romer (1986, 1990) argumentaram que o crescimento
da renda per capita no longo prazo é o resultado da acumulação de fatores de produção – capital
e trabalho. As inovações tecnológicas, incorporadas ao processo produtivo, assumem um papel
central na geração de retornos de escala na produção, fato que se encontra na raiz da elevação
da produtividade e, portanto, do nível de renda. Assim, a busca por retornos de escala na
produção se constitui em um norte para a obtenção de maiores taxas de crescimento e elevação
do nível de renda per capita.
22
Curado e Curado (2016) ressaltam ainda que a funcional “Indústria” não inclui alguns gastos tributários
diretamente ligados ao setor, como o Programa de Desenvolvimento da Indústria de Semicondutores (Padis) e o
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Equipamentos para a TV Digital (PADTV)
os quais, durante sua vigência, se inseriam na funcional “Ciência e Tecnologia”. Outro exemplo são as
desonerações para a cadeia produtiva da indústria naval e aeronáutica que se encontram na funcional “Transporte”.
56
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
23
A concentração ainda contribui para que haja atração de mão de obra especializada e atividades de setores
interligados, o que reduz os custos gerais de operação na região e, por sua vez, incentivaria um ciclo de atração de
novas atividades. Por outro lado, podem haver efeitos negativos da concentração industrial para o crescimento
ligados, por exemplo, ao aumento da densidade demográfica, poluição, tráfego excessivo, criminalidade e aumento
do custo de moradia nas regiões centrais.
57
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Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
com 21 países da OCDE entre 1971 e 2004. O autor faz uma divisão entre o crescimento de
curto e longo prazo. A carga tributária é dividida em quatro esferas, impostos que incidem sobre
a renda do trabalho, capital, consumo e propriedade. A despeito dos mesmos resultados
significativos e positivos para reduções da tributação sobre a renda do trabalho e do capital, que
se sustenta na lógica da equivalência ricardiana, conclui para efeitos positivos de desonerações
no curto prazo – em razão da redução da tributação sobre o trabalho que, dentro de uma
sistemática em que a oferta e demanda de trabalho são determinadas pelo salário real, reduzem
o desemprego – no longo prazo, quando orientadas à inovação e ao investimento na produção,
ampliam a oferta agregada. Em suma, o trabalho aponta para um funcionamento das
desonerações no curto prazo, como instrumento anticíclico, mas, no longo prazo, são efetivas
quando orientadas ao investimento para que haja um deslocamento da curva de oferta.
Baiardi et al. (2018) contradiz alguns dos resultados encontrados por Arnold et. al
(2011) utilizando uma amostra com 34 países membros da OCDE durante o período de 1995 a
2014. Estimam que uma redução generalizada da carga tributária é capaz de elevar o
crescimento do PIB per capita de longo prazo, mas uma alteração da composição da composição
da carga via redução de impostos sobre a renda do capital e do trabalho e aumento dos impostos
sobre consumo não encontra efeitos significativos. Estes resultados apontariam para a diferença
entre estimular diretamente o investimento e a inovação tecnológica e uma simples redução da
tributação sobre a renda, fato que não garante o deslocamento da renda disponível para o
investimento produtivo e que, portanto, não altera a oferta no longo prazo.
Barro (1990) formaliza a relação entre gastos públicos e crescimento sendo o setor
público inserido na função de produção do setor privado como uma externalidade positiva com
capacidade para elevar a produtividade dos fatores capital e trabalho. Neste sentido, a eficácia
do gasto público é na geração de ganhos de escala ao setor privado, portanto, o capital público
é um elemento que atua sobre o crescimento através da oferta ao gerar externalidades positivas.
Para Barro (1990), o gasto público produtivo está ligado a priori à expansão do capital físico
social ou à despesa de capital do setor público. Por outro lado, as despesas correntes são
necessariamente improdutivas, reduzindo a produtividade agregada.
59
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Devarajan et al. (1996) propõe um modelo teórico sem incorrer em hipóteses a priori
sobre a produtividade de cada gasto, ao contrário de Barro (1990; 1991), avaliando os efeitos
da composição do gasto público – participação das despesas correntes e de capital sobre o total
de gasto – sobre a taxa de crescimento per capita. Decompondo os gastos públicos entre
despesas correntes e de capital, avaliam a partir de qual patamar certos gastos, inicialmente
produtivos, se tornariam improdutivos. Segundo o modelo, a produtividade de cada tipo de
gasto está sujeita a lei dos rendimentos marginais decrescentes: quanto menor a participação de
certo gasto no total maior tende a ser seus incrementos marginais para o crescimento per capita.
Portanto, tanto os gastos de capital quanto os gastos correntes podem ser produtivos, porque
dependem de suas participações iniciais. O intuito do modelo é ponderar pela participação
relativa do gasto já existente, o que permitiria apontar para possíveis excessos de recursos à
determinada área, fato que, em outras palavras, contribuiria para um efeito marginalmente
menor sobre a atividade.
A partir de um painel com 43 países emergentes entre 1970 a 1990, Devarajan et al.
(1996) conclui que as despesas de capital, da qual se esperaria um efeito positivo sobre a
produtividade, se encontraram improdutivas neste conjunto de países. O resultado aquém do
que seria esperado a priori é explicado pelos retornos marginais decrescentes. Por outro lado,
as despesas que se mostraram produtivas foram o consumo da administração pública, que é
parte dos gastos correntes.
concluem para o limite de aproximadamente 61% das despesas correntes e 36% para as
despesas de capital. Na maioria dos Estados, a despesa de capital esteve longe do limite o que
explica os resultados positivos incialmente estimados.
Neduziak e Correia (2017) avaliaram o efeito dos gastos públicos estaduais para o
crescimento dos Estados considerando um período entre 1995 a 2011 e considerando o efeito
de um conjunto mais amplo de despesas correntes. Concluem que, em termos de contribuição
para o crescimento, os gastos com Administração, Judiciário, Planejamento Urbano, Habitação
e Assistência Social foram os mais produtivos enquanto, contraditoriamente, gastos com
Transporte e Segurança não foram significativos, contradizendo alguns resultados encontrados
por Rocha e Giuberti (2007). Os gastos com Educação e Cultura encontram efeito negativo.
Alguns destes resultados controversos são explicados por elementos não captados no modelo,
como questões ligadas à qualidade e a insuficiência de mecanismos de transmissão adequados.
4. MODELO EMPÍRICO
61
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Para testar estas hipóteses, dadas as restrições do tamanho da amostra que informam
sobre os gastos tributários e demais variáveis consideradas para a estimação, somente
disponíveis na base anual, consideraram-se os incentivos totais dos Demonstrativos do Gasto
Tributário para as regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul entre os anos de 2003
a 2015. Assim, como forma de contornar a restrição da base de dados optou-se pela
segmentação regional.
O modelo de Painel foi construído tomando como referência Devarajan et al. (1996) no
sentido de que as variáveis dependentes são médias móveis do crescimento do PIB per capita
de períodos à frente. Dada a limitação da amostra, o período considerado como longo prazo foi
o de quatro anos à frente, com base em Neduziak e Correia (2017). Devarajan et al (1996, p.
322) ressalta que essa especificação permite considerar o período necessário para que variações
no gasto, neste caso, dos benefícios tributários, tenham efeitos concretos em termos de
crescimento do PIB.
Tal como o caso de gastos públicos diretos, as desonerações levam um certo tempo para
completar o impacto no crescimento do PIB agregado – se os incentivos têm a capacidade de
afetar o setor produtivo efetivamente. O uso de médias para o crescimento do PIB per capita
anos à frente permite captar este efeito temporal. Em termos das vantagens do uso de médias
móveis é possível ressaltar ainda a possibilidade de redução dos efeitos das flutuações de curto
prazo no PIB, se o objetivo é verificar o efeito para um prazo mais longo, digamos, de quatro
anos, e é vantajoso na medida em que se evita a endogeneidade das variáveis.
24
Visto que os gastos tributários têm um caráter incentivador, além de serem facilmente aprovados pelas casas
legislativas, é natural esperar que, em períodos recessivos, haja uma maior pressão para ampliação desses
benefícios e ampla resistência aos cortes.
62
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Outra fonte de endogeneidade advém do próprio cálculo dos valores associados aos
gastos tributários. Eles são projeções dependentes da estimativa de crescimento dos setores
contemplados pelos incentivos. Se na projeção dos valores de renúncia fiscal houve maior
expectativa de crescimento, os valores das renúncias do período a frente se elevariam. Porém,
os valores não sofrem influência do PIB de quatro ou mais anos à frente, exceto na hipótese de
uma exata capacidade de previsão da variação do crescimento à frente por parte do governo,
que alteraria o valor das renúncias no presente, mas é difícil assumir que haja tal informação
no presente em se tratando de um período longo a frente.
Para a estimação optou-se pelo Método dos Momentos (GMM system), método mais
utilizado em equações de crescimento dinâmicas – que incorporam a defasagem da variável
dependente no tempo. A inclusão da defasagem causa viés e inconsistência nas estimativas dos
parâmetros caso a estimação seja realizada através do método dos Mínimos Quadrados
Ordinários (MQO), pois produz autocorrelação entre as unidades de corte (indivíduos) e entre
os termos de erro aleatório do modelo.
25
Em vista de esclarecer a ideia do estimador Arellano e Bond (1991), considere que um modelo
dinâmico seja especificado da seguinte forma: 𝑦𝑖𝑡 = 𝛽𝑦𝑖𝑡−1 + 𝜇𝑖𝑡 + 𝑣𝑖𝑡 , onde i = 1, ..., N; t = 1, ..., T; 𝑣𝑖𝑡 e 𝜇𝑖𝑡
são IID (0, 𝜎 2 𝑣 ). Em vista de obter um estimador consistente de 𝛽 aplicam-se diferenças na série original, que
elimina 𝜇𝑖𝑡 , resultando (𝑦𝑖𝑡 − 𝑦𝑖,𝑡−1 ) = 𝛽(𝑦𝑖𝑡−1 − 𝑦𝑖,𝑡−2 ) + (𝑣𝑖𝑡 − 𝑣𝑖𝑡−1 ). Neste caso, 𝑦𝑖,𝑡−2 é uma possível
variável instrumental, pois é correlacionada apenas com (𝑦𝑖𝑡−1 − 𝑦𝑖,𝑡−2 ), uma vez não há autocorrelação serial nos
termos de erro. Conforme se avança no período, o conjunto de instrumentos válidos se torna W = (𝑦𝑖𝑡1 , 𝑦𝑖,𝑡2 ,
𝑦𝑖,𝑡3 , … , 𝑦𝑖,𝑡𝑇 ). Para uma condição de momento na qual 𝐸(𝑊´𝑖 ∆𝑣𝑖 ) = 0, o estimador Arellano e Bond será dado
por: 𝛿̂2 = [(∆𝑦−1 )´ 𝑊 𝑉̂𝑁−1 𝑊´ (∆𝑦−1 )]−1 [(∆𝑦−1 )´ 𝑊 𝑉̂𝑁−1 𝑊´ (∆𝑦)], onde 𝑉𝑁 = ∑𝑁 𝑖=1 𝑊𝑖 (∆𝑣𝑖 )(∆𝑣𝑖 )´𝑊𝑖 . Este
estimador produz parâmetros consistentes para as variáveis (BALTAGI, 2005, p. 136-138).
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O modelo padrão, com especificação linear, sendo dinâmico, assume a seguinte forma
funcional:
Em que 𝑔𝑖𝑡 é o crescimento médio do PIB per capita de cada região i no período t anos à
frente. Com o intuito de captar possíveis mudanças no parâmetro conforme se aproxima do
curto prazo, foram testados efeitos para o crescimento em t+4, t+3, t+2 e t+1 anos à frente.
𝐺𝑡𝑟𝑖𝑏/𝑃𝐼𝐵𝑖𝑡 são os valores dos gastos tributários federais totais direcionados à cada região
i como participação do respectivo PIB da região;
𝜃𝑡 é um vetor de variáveis dummies que assume valor 1 para o ano de 2009 e de 2015 em
razão de que, nestes dois anos, a taxa de crescimento do PIB foi negativa.
𝑢𝑖𝑡 = 𝜇𝑖 + 𝑣𝑖𝑡
Com o intuito de identificar uma relação não-linear foi especificado um modelo neste
formato seguindo o método proposto em Rocha e Giuberti (2007) que acrescenta o quadrado
da relação 𝐺𝑡𝑟𝑖𝑏/𝑃𝐼𝐵 na equação original, obtendo um novo parâmetro 𝛽3, da seguinte forma:
Somente no caso de sinais opostos entre 𝛽2 e 𝛽3, isto é, para os casos de 𝛽2 > 0 𝑒 𝛽3 <
0 ou 𝛽2 < 0 𝑒 𝛽3 > 0, o ponto de 𝐺𝑡𝑟𝑖𝑏/𝑃𝐼𝐵 ótimo, isto é, o ponto a partir do qual o efeito se
𝜕𝑔𝑖𝑡
torna o inverso, será dado no máximo relativo, ou seja, quando 𝜕(𝐺𝑡𝑟𝑖𝑏/𝑃𝐼𝐵)
= 0. Dessa forma,
𝐺𝑡𝑟𝑖𝑏
no máximo relativo, a razão ótima para pode ser dada por -𝛽2 /2𝛽3.
𝑃𝐼𝐵
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A lista das variáveis que compõe o modelo, seus valores médios e informações são
descritas a seguir.
TABELA 7 – VARIÁVEIS QUE COMPÕEM O MODELO: MÉDIAS PARA O PERÍODO DE 2003 A 2015,
% – VARIÁVEIS SELECIONADAS
Valores médios entre 2003 a 2015 (%)
Variáveis
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
Crescimento do PIB per capita ao ano 2,1 2,5 2,0 1,5 2,3
Gastos Tributários/PIB da região 10,2 2,7 2,4 2,7 2,6
Crescimento Demográfico 2,0 1,1 1,9 1,1 1,0
Crescimento da FBCF 1,2 1,0 1,4 1,9 1,1
Despesas Correntes dos Estados/PIB da região 18,3 17,9 8,9 12,1 11,6
Despesas de Capital dos Estados/PIB da região 3,6 2,9 1,5 1,6 1,3
Despesas Correntes dos Municípios/PIB da região 9,4 12,7 5,4 7,5 7,7
Despesas de Capital dos Municípios/PIB da região 1,5 1,5 1,1 1,1 1,1
Indústria/PIB da região 18,9 11,9 8,2 20,9 20,1
Crédito/PIB da região 14,7 19,4 20,3 28,4 26,9
Fonte: elaboração própria.
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unidade de corte. O dado foi coletado no Sistema Gerenciador de Séries Temporais do Banco
Central do Brasil.
Ainda no tocante às proxies do capital físico, dada a ausência da FBCF por região,
Galeano e Mata (2005) sugeriram em estudo o uso do consumo de energia elétrica industrial e
residencial o qual estaria diretamente associado ao aumento do capital físico. Além de
indisponível a nível regional para o período mais recente, essa variável possui alguns
problemas. A lógica é que o maior o consumo de energia elétrica é decorrência de uma maior
produção, assim alguma associação surge entre consumo de energia e ampliação de capacidade
produtiva (investimento). No entanto, o aumento do investimento pode ser acompanhado de
eficiência energética reduzindo seu impacto no consumo de energia. Ainda, há que se
considerar que o consumo de energia pode ser o reflexo do próprio crescimento da atividade,
invertendo a causalidade, como apontam Hondroyiannis et al. (2002) e Shiu e Lam (2004).
Despesas correntes e de capital dos Estados e Municípios sobre PIB: como os gastos
públicos estaduais e municipais são variáveis relevantes para a taxa de crescimento do PIB,
conforme indicou a literatura, foram agregadas as despesas correntes e de capital dos Estados e
Municípios em cada região da seguinte forma. Com base nos dados do SIAFI (Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal) foram selecionadas as despesas
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Indústria sobre PIB: razão indústria sobre PIB, em cada região i. Conforme destacado
na revisão de literatura, a estrutura industrial tem papel relevante no crescimento. Os dados
foram obtidos no IBGE.
5. RESULTADOS
26
As equações foram estimadas utilizando o software R” e o pacote “dpd”.
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Em um terceiro modelo foi testada a variável crédito/PIB como proxy para o capital
físico. Na Tabela 10, percebe-se que quando se utiliza a variável crédito/PIB como aproximação
para o capital físico o efeito dos gastos tributários sobre o PIB continua negativo e próximo de
zero, apesar de pequena variação. Para cada 1% de aumento na razão gasto tributário/PIB há
uma redução de 0,015% na média do crescimento do PIB per capita de quatro anos à frente.
Resultado não esperado ocorreu para a própria razão crédito/PIB que encontrou sinal negativo.
Por fim, apresentam-se os resultados para o gasto tributário elevado a valores extremos.
Percebe-se que tanto o nível atual de gastos tributários quanto sua elevação para valores
extremos exibem um efeito semelhante em termos de crescimento de longo prazo. Uma
elevação de 1% em valores extremos da razão gasto tributário sobre PIB leva a uma redução de
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0,005% no crescimento do PIB per capita de quatro anos à frente. O resultado sugere que a
relação entre desonerações e crescimento seja linear, uma vez que os valores em níveis possuem
o mesmo sentido dos valores extremos, o que sugere que a elevação na quantidade dos gastos
tributários, sem alteração em sua estrutura de critérios e características vigentes, como setores
contemplados, por exemplo, mantém efeito negativo para o crescimento a longo prazo. Ou seja,
um efeito mais positivo dos gastos tributários para o PIB não deve ser buscada através da
ampliação da quantidade dos mesmos em sua recente configuração.
Devem ser feitas algumas considerações a respeito dos resultados em geral e das
limitações dos modelos. Em primeiro lugar, a amostra é pequena, sendo que o número de
observações variam entre 30 a 50 a depender do período à frente considerado e o poder
explicativo dos modelos (R²) não é tão elevado, variando entre 0,3 a 0,7, a depender da
especificação.
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Por fim, as variáveis criadas a partir da consolidação dos gastos públicos correntes e de
capital de Estados e Municípios que representariam importantes contribuições ao crescimento
regional, conforme ressalta a literatura, tiveram resultados que variaram conforme a
especificação, mas de acordo com a literatura.
Em síntese, pode-se afirmar que: i) os gastos tributários têm efeitos quase nulos,
estatisticamente significativos, embora negativos, sobre o crescimento da renda per capita de
longo prazo; ii) para valores extremos, o efeito ainda é próximo de zero e continua negativo.
Estas duas constatações dão subsídios à hipótese que sugere que os gastos tributários
compostos pelos programas lançados ao longo de 2003 a 2015, apesar de crescentes, não foram
por si só capazes de sustentar o crescimento do PIB. Como um todo, os gastos tributários não
apresentam relação positiva com o crescimento, ainda que isto não equivale afirmar que
programas específicos revelem o mesmo resultado. O efeito total dos gastos tributários para o
crescimento per capita de longo prazo é próximo de zero e negativo.
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Conforme visto, os critérios dos programas de desoneração estão pouco associados aos
gastos com P&D e inovação tecnológica. Na seção 5 foi observado que somente 11% dos gastos
tributários totais são incentivos voltados à pesquisa tecnológica, aquisição de bens destinados
especificamente à pesquisa científica e tecnológica ou exclusão de despesas ligadas a pessoal
para o desenvolvimento de softwares/serviços de TI. Somente 15% estão ligados a realização
de novos investimentos, construção, conservação, modernização, ampliação, reparo, aplicação
em projetos para o desenvolvimento regional ou incorporação imobiliária.
6. CONCLUSÃO
O trabalho tratou de analisar e estimar o efeito dos gastos tributários sobre o crescimento
de longo prazo do Brasil. Constatou-se da análise dos Demonstrativos do Gasto Tributário o
expressivo crescimento das isenções tributárias entre 2003 a 2015 e também que grande parcela
dos programas se encontram ligados à benefícios tributários para importação de bens, serviços
e vendas no mercado interno enquanto somente uma pequena parte está diretamente ligada a
contrapartida em novos investimentos, pesquisa e desenvolvimento de produtos ou inovação
tecnológica. Argumentou-se que este fato condiciona os resultados para o crescimento à longo
prazo uma vez que nesta perspectiva o investimento e a inovação tecnológica são determinantes
da taxa de acumulação de capital e da produtividade.
Da análise empírica foi possível concluir que os gastos tributários entre 2003 e 2015
tiveram associação negativa, mas próxima de zero com a taxa de crescimento da economia –
para cada 1 p.p. de aumento na razão gastos tributários sobre PIB há uma redução de -0,013%
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p.p. no crescimento do PIB per capita de longo prazo. Também se constatou uma relação linear
entre desonerações e crescimento: quando elevado para valores extremos o efeito das
desonerações sobre o PIB é um pouco mais intenso, mas ainda negativo e próximo de zero, o
que sugere que a relação entre gasto tributário e crescimento seja linear. Nesta linha, os gastos
tributários possuem, em sua totalidade, pouca capacidade de afetar a taxa de crescimento
econômico. Por fim, os resultados reforçaram para a ideia de revisão dos desenhos dos
programas de incentivo para estes foquem mais na questão do investimento produtivo e da
inovação tecnológica.
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RESUMO
A implantação do Novo Regime Fiscal (NRF), com limitação dos gastos primários por 20 anos,
foi acompanhada da hipótese de que o crescimento persistente das despesas obrigatórias
restringirá a níveis críticos as despesas discricionárias. No Poder Judiciário, essa preocupação
foi agravada pela composição majoritária dos gastos vinculados a pessoal e benefícios. Este
estudo avalia os impactos e as previsões da implantação do NRF no Superior Tribunal de Justiça
(STJ). Para tanto, analisa as séries temporais de execução orçamentária de 2010 a 2019 e
previsão dos dados até 2026 aplicando o modelo estatístico de suavização exponencial tripla de
Holt-Winters aditivo. Os dados demonstraram que as despesas obrigatórias devem confirmar a
expectativa de crescimento acima do nível de reajuste do limite, comprimindo custeio e
investimento. Esse avanço está sendo atendido por esforço de economia do STJ que, até o
momento, mostrou-se eficiente, devendo intensificar-se até 2026.
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1. INTRODUÇÃO
Meta de déficit primário. Estagflação. “A pior crise econômica desde a ‘Grande
Depressão’ de 1930” (Época 2016). “O Brasil à beira de um abismo fiscal” (Valor Econômico
2019). “Rombo nas contas do governo” (G1 2019). “De um boom econômico a uma profunda
recessão” (Infomoney 2019).Essas são algumas das manchetes com as quais os brasileiros têm
se deparado nos últimos anos.
Desde 2014 a economia brasileira mergulhou numa dinâmica recessiva, com impactos
nas contas públicas e com consecutivos resultados primários deficitários alcançando o recorde
em 2016, com quase R$160 bilhões negativos no confronto entre receitas e despesas primárias
do governo central27.
27
Conforme estatísticas fiscais e de resultado primário. Disponível em:
< https://www.tesourotransparente.gov.br/visualizacao/series-temporais-do-tesouro-nacional > Acesso em 04 jan.
2021.
80
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Esse é o recorte temático do presente estudo que tem como objetivo geral analisar os
impactos e realizar previsões da implantação do Novo Regime Fiscal no orçamento do Superior
Tribunal de Justiça. Para tanto, o trabalho foi divido em três seções, além desta introdução, das
considerações finais e do detalhamento da bibliografia. Asegunda seção contextualiza o tema
com os principais dispositivos e aspectos da implantação da EC n. 95/2016, considerando o
recorte temático do estudo. Já a terceira seção detalha os procedimentos metodológicos
adotados para os cálculos. Assim, a quarta seção apresenta a extrapolação da série histórica de
dados orçamentários do STJ e a análise dos resultados observados, destacando-se o
comportamento das despesas obrigatórias e discricionárias em relação à projeção do limite de
gastos.
2. CONTEXTUALIZAÇÃO
Tanto a Exposição de Motivos Interministerial do Poder Executivo, quanto o voto do
relator da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 241/2016 na câmara dos Deputados30
concordaram que a iniciativa objetivava reverter, no médio e longo prazos, a situação de agudo
28
O que representa 0,1007 % do total de 1,6 trilhões dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social,
desconsideradas as despesas com Transferências, Operações de Crédito e Dívida Pública Federal. Lei n. 13.978
de 17 de janeiro de 2020 - Lei Orçamentária Anual de 2020 – LOA 2020, anexo II.
29
CARVALHO FILHO, 2012, p.3.
30
Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1495741 Acesso
em 10 out. 2018
81
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desequilíbrio fiscal em que o Governo Federal foi colocado, nos últimos anos, principalmente
no tocante ao nível de endividamento, criando um limite para o crescimento das despesas
primárias dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União.
Após diversos debates durante sua tramitação no Congresso Nacional, o Novo Regime
Fiscal (NRF) foi instituído pela Emenda Constitucional n° 95, de 15 de dezembro de 2016,
criando os artigos 106 a 114 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da
Constituição Federal de 1988. Os artigos 106, a 108 estabelecem as regras de limitação de
gastos detalhando quem, quando, quanto, como e onde, enquanto o artigo 109 detalha as
medidas aplicáveis em caso de descumprimento do limite. Os artigos 110 a 114 abordam
questões mais específicas como gastos com serviços públicos de saúde, manutenção e
desenvolvimento do ensino e renúncias de receitas, os quais não são o objeto direto deste
estudo.
É válido destacar que toda a limitação imposta pelo teto de gastos se direciona às
despesas classificadas como primárias, ou seja, aquelas que são computadas para fins de
apuração do resultado primário31.
O valor do limite para o ano de 2017 teve como base as despesas primárias pagas no
exercício de 2016, inclusive os pagamentos oriundos de despesas inscritas em restos a pagar32,
acrescido em 7,2% para correção inflacionária33. Esse montante se configurou como base para
os exercícios posteriores cujos limites seriam definidos pelo valor do teto do ano imediatamente
31
As despesas primárias são os gastos destinados a prover bens e serviços públicos à população, tais como saúde,
segurança, educação, obras, custeio de programas de governo, além da própria manutenção da estrutura do Estado.
Já as despesas não primárias (ou despesas financeiras) são os gastos com o pagamento de uma dívida pública, tanto
com os juros, quanto com o principal da dívida (amortização), e não contribuem para o resultado primário ou para
a apuração do teto de gastos.
32
De acordo com a Lei 4.320 de 17 de março de 1964, Art. 36. “Consideram-se Restos a Pagar as despesas
empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas”
Assim, mesmo que uma despesa tenha sido empenhada em anos anteriores, tem seu impacto financeiro registrado
no ano de seu pagamento, sendo considerado para fins de apuração do limite de gastos.
33
Conforme ADCT art.107, §1°, incisos I e II.
82
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
120%
98,0%
100% 93,0% 95,0%
89,5% 90,0% 91,0%
85,8% 87,3% 86,1% 87,0% 84,2% 84,7% 84,6%
81,6% 83,2% 84,3% 83,3% 85,0% 85,4%
79,1% 81,2% 80,8%
80%
Projeção do
60%
Ministério do
Planejamento 2018 a 2021
40%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Dotação autorizada obrigatória/Dotação autorizada total Dotação autorizada discricionária e PAC/Dotação autorizada total
Fonte: Prodasen/SIAFI/SIOP37
Essa hipótese foi igualmente aventada nos estudos sobre o orçamento dos órgãos do
Poder Judiciário, principalmente, após a aprovação, em 20 de julho de 2016, da alteração no
34
Publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, para o período de doze meses, encerrado
em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária
35
O NRF prevê que, a partir do décimo exercício de vigência do novo regime, lei de iniciativa exclusiva do Chefe
do Poder Executivo poderá propor método de correção diverso para o limite de gastos, conforme artigo 108 do
ADCT.
36
Informação reiterada na página 6, anexo IV (metas fiscais) da LDO 2020.
37
Dotação autorizada obrigatória (filtro RP1), Dotação autorizada discricionária e PAC (filtros RP 2, 3, 6 e 7) e
Dotação autorizada total (Todos exceto RP 0, a fim de abarcar somente as despesas primárias.)
83
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Plano de Cargos e Salários (PCS)38 de seus servidores. Tal acréscimo impactaria direta e
profundamente as despesas obrigatórias dos exercícios financeiros vindouros. Contudo, não
compôs a base de pagamentos de 2016, cuja execução (efetivo pagamento) foi definida como
o paradigma de implementação do “teto de gastos”.
Gráfico 2 – Composição da despesa primária entre os Poderes- 2016 (em % do total sujeito ao teto)
100
90
12 12 13 21
6
80 9
25 6
70 56
60
50
40 45 82 77 73
30
20 44
10 18
0
Executivo Legislativo Judiciário MPU DPU
Pessoal Previdência Social Demais obrigatórias Discricionárias
38
Lei nº 13.317, de 20 de julho de 2016, o qual autorizou ajustes progressivos em parcelas sucessivas e não
cumulativas até janeiro de 2019 de 12% sobre o vencimento base da categoria e 140% sobre a Gratificação
Judiciária (GAJ).
39
Assistência médica e odontológica, auxílio-alimentação, auxílio-moradia, assistência pré-escolar, auxílio-
transporte, auxílio-funeral, entre outros de caráter obrigatório
40
Disponível em <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/530744/IFI_NT_05_2017.pdf>
Acesso em 30 out.2018
84
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
É válido observar que, em meados de 2016, durante a apreciação da então PEC 241/2016
na Câmara dos Deputados com o delineamento do paradigma para os 20 anos do teto de gastos
atrelado aos valores efetivamente pagos naquele exercício, inclusive a título de restos a pagar,
gerou incentivo inverso ao inicialmente adotado em 2016 de retração de gastos: a lógica passou
a ser maximizar os pagamentos em 2016, a fim de garantir maior valor de referência para a
incidência dos ajustes inflacionários e, consequentemente, maior limite de gastos para os
próximos anos.
O somatório desses fatores resultou numa condição única entre todos os órgãos da
União: o STJ obteve o limite de gastos financeiros em valor superior à sua autorização
orçamentária em 2017.
Tal situação não estava originalmente prevista nos dispositivos que instituíram o Novo
Regime Fiscal ou na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO 201743, sendo contemplada apenas
41
Convertido nos §§7º e 8º do artigo 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição
Federal.
42
O reajuste tem origem nas Leis nº 10.697/2003 e 10.698/2003, que dispunham sobre aspectos remuneratórios
dos servidores públicos federais. A Decisão pelo pagamento foi efetivamente cassada em março de 2018 pelo STF.
43
Lei nº 13.408 de 26 de dezembro de 2016.
85
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
140% 123,90%
120% 110,60%
103,70%
100% 83,80% 84,10% 84,60% 88,70%
75,20%
80% 66,20%
60,10%
52,50%
60% 41,20%
40%
20%
0%
44
Conforme Ofício-circular nº 3 SOF/MP de 2 de junho de 2017
45
Nota Técnica n. 23/2017 CONORF. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-
uniao/estudos/2017/nt23-2017-repercussoes-da-emenda-constitucional-no-95-2016-no-processo-orcamentario>
Acesso em 02 nov. 2018.
86
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
dificuldades na adequação de seus orçamentos aos limites, num curto prazo, pois, necessitariam
de uma mudança mais profunda no perfil de gastos.
Nesses termos, o quadro projetado para 2020 comparado a 2017, indicou a necessidade
de uma redução média entre os órgãos do Judiciário (exceto o STJ) de 35% do montante
orçamentário. Os valores individualizados por órgão são apresentados na tabela 1, a seguir:
Diante do exposto, muitas ações foram empreendidas no âmbito da maioria dos órgãos
do Judiciário, inclusive do STJ, a fim de reduzir despesas, entre as quais destacam-se47:
47
Conforme Ofício 0232/2019-TCU/Semag de 18/10/2019, anexo IV – Rol descritivo de medidas adotadas
para dar cumprimento à EC 95/2016, baseado no Acórdão 2455/2019-TCU-Plenário.
88
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
3. O ORÇAMENTO DO STJ
Desde 1988, o Superior Tribunal de Justiça possui a competência de uniformizar a
interpretação das normas infraconstitucionais em todo o Brasil, como órgão de convergência
da Justiça Comum. A Constituição Federal de 1988, no seu art. 105, além de disciplinar as
competências do STJ, estabeleceu que funcionassem junto a este a Escola Nacional de
Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados – ENFAM e o Conselho da Justiça Federal – CJF.
Apesar de ser presidido pelo Presidente do STJ48, o CJF possui orçamento autônomo, enquanto
a ENFAM figura como uma unidade gestora imiscuída na unidade orçamentária do STJ,
compondo assim o orçamento da Corte.
O orçamento do STJ segue a dinâmica geral dos órgãos do Poder Judiciário com
prevalência das despesas de pessoal representando em média 75% das despesas pagas em
comparação ao todo na última década (2010 a 2019). Essa proporção apresentou um pico de
80% no ano de 2012, quando houve retração da execução orçamentária total e consequente
redução dos pagamentos de benefícios (6%) e despesas discricionárias (14%). Essas categorias
apresentaram execução média no período (2010 a 2019) de 8% e 18%, respectivamente.
48
Conforme §2º, art. 2º da Lei 11.798, de 29 de outubro de 2008.
49
Lei Complementar n. 101 de 04 de maio de 2000, Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a
despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a
obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
89
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Tabela 2 – Projeção de impacto nas despesas primárias decorrentes da Lei nº 13.317, de 20/07/2016 (Ajuste do
PCS)
Por outro lado, os recursos que são alocados com base no poder de decisão dos gestores
públicos são denominados despesas discricionárias e figuram como parcela minoritária no
orçamento do Poder Judiciário, sendo destinadas, principalmente, às subfunções
orçamentárias50 de administração geral, comunicação social, formação de recursos humanos e
tecnologia da informação.51
50
A classificação funcional, instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do
Orçamento e Gestão, é formada por funções e subfunções, e busca identificar em que áreas de despesa a ação
governamental será realizada.
51
Os principais programas, ações, funções e subfunções orçamentárias dos órgãos do Poder Judiciário foram
observados no volume III das Leis Orçamentárias Anuais de 2010 a 2020.
90
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Para uma visão mais atual e detalhada, a Tabela 3, a seguir, desdobra a natureza da
despesa no nível de elemento destacando os três objetos de gastos que acumularam o maior
nível de pagamentos em 2019:
Tabela 3 –Despesas: Despesas pagas pelo STJ em 2019 nos principais elementos de despesa
91
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Os dados orçamentários do STJ foram coletados por meio de consultas construídas pelos
autores no sistema Tesouro Gerencial (plataforma de business intelligence que organiza
informações do SIAFI52), acessado por meio de senha funcional. Os dados são públicos e sobre
eles não incide qualquer sigilo.
Desse modo, foi contemplada não uma amostra, mas toda a população de ações
orçamentárias primárias do STJ para o lapso temporal determinado, perfazendo o montante de
120 observações para cada ação (12 meses em 10 anos).
Os valores executados para cada ação foram somados e agregados por identificador de
resultado primário53: despesas obrigatórias (RP 1) e despesas discricionárias (RP 2)54.
Segundo Ehlers (2009), uma série temporal é uma sequência de variáveis dependentes
em ordem cronológica, também conhecida como um exemplo de processo estocástico. O estudo
de séries temporais atende a diversos objetivos. Para o escopo deste trabalho são evidenciados
os aspectos preditivo e de controle.
52
O Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI é o principal instrumento de registro,
acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal. Para mais
informações, consultar:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi;jsessionid=nI62sn3yVa10KjJulakOo1GK.1
53
Conforme definição do Manual Técnico do Orçamento - 2021, do Ministério da Economia e art. 17 da LRF.
54
A classificação de cada ação quanto ao indicador de Resultado Primário consta do Volume III - quadro de
detalhamento dos créditos orçamentários da LOA de 2019. As despesas indicadas como RP 0 não foram
consideradas para a formação da série histórica por serem despesas financeiras, não computadas para o limite de
gastos.
92
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
𝑇𝑡 = 𝛾(𝐿𝑡 − 𝐿𝑡 − 1) + (1 − 𝛾)𝑇𝑡 − 1
I𝑡 = 𝛿(𝑥𝑡 − 𝐿𝑡 ) + (1 − 𝛿)I𝑡 − 12
^x𝑡(𝑘) = 𝐿𝑡 + 𝑘𝑇𝑡 + I𝑡 − 12 + 𝑘, 𝑘 = 1, 2, …
55
Verificou-se para a série temporal do STJ: α = 0,13; β=0,00; γ=0,00; MASE = 0,58; SMAPE=0,05; MAE
= 6.073.289,56 e RMSE= 7.230.736,90.
93
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
a variação do somatório anual foi de 1,10% em 2017, 5,97% em 2018 e 10,19% em 2019. Essa
relação será analisada com maior profundidade na próxima seção.
5. RESULTADOS E DISCUSSÕES
Nesta seção serão reportados, confrontados e analisados os resultados obtidos após o
levantamento, o tratamento dos dados e a aplicação do modelo de previsão de Holt-Winters à
série histórica de pagamentos do STJ.
56
Conforme ADCT art.107, §1°, incisos I e II.
57
. É válido ponderar que a projeção da IFI considera o IPCA acumulado anual (janeiro a dezembro), enquanto a
regra de limite de gastos considera o acumulado de julho a junho. RAF, de 13 de abril de 2020, Cenário base.
Disponível em:<https://www12.senado.leg.br/ifi/dados/arquivos/projecoes-ifi/view>. Acesso em 27 abr. 2020.
58
Por meio de lei complementar proposta pelo Presidente da República, nos termos do ADCT art.108.
94
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
novembro, dezembro e janeiro, das ações de Pessoal Ativo, Aposentadorias e Pensões, com o
pagamento das parcelas do 13º salário (gratificação natalina), do Serviço Extraordinário
(efetuado durante o recesso forense) e do terço de férias (com maior demanda no período de
férias escolares). As progressões e promoções funcionais, quando cabíveis, também ocorrem
anualmente na mesma data de ingresso do servidor no órgão, compondo o crescimento
vegetativo inercial das despesas de pessoal.
Gráfico 4 -Série temporal de execução mensal do orçamento de despesas obrigatórias (2010-2019) e previsão
(2020-2026)
200.000.000
180.000.000
160.000.000
140.000.000
120.000.000
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
20.000.000
0
jan/10
jul/10
jan/11
jul/11
jan/12
jul/12
jan/13
jul/13
jan/14
jul/14
jan/15
jul/15
jan/16
jul/16
jan/17
jul/17
jan/18
jul/18
jan/19
jul/19
jan/20
jul/20
jan/21
jul/21
jan/22
jul/22
jan/23
jul/23
jan/24
jul/24
jan/25
jul/25
jan/26
jul/26
Valores Observados Previsão Limite de Confiança Inferior Limite de Confiança Superior
Observando os dados da série histórica de 2010 a 2015, é possível destacar que os picos
de cada ano ocorreram nos meses de novembro ou dezembro, com um aumento médio de 34%
em relação à média mensal de pagamentos.
A acentuada exceção ocorre em 2016, com uma execução 67% acima da média mensal
do ano, ocorrida no mês de março em decorrência do pagamento de ajuste à remuneração dos
servidores, com efeitos retroativos59, conforme já explanado na seção 2.
59
Concedido por decisão administrativa em Sessão Plenária do STJ, de 02 de março de 2016, com origem nas Leis
nº 10.697/2003 e 10.698/2003, que dispunham sobre aspectos remuneratórios dos servidores públicos federais. A
Decisão foi suspensa, logo em seguida pelo STF e efetivamente cassada em março de 2018.
95
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
A variação percentual negativa de 2016 para 2017 (tabela 4 abaixo) resulta da situação
atípica ocorrida em 2016, já relatada. Caso considerássemos um valor mediano para pagamento
em março de 2016, excluindo-se o efeito do outlier, o aumento na execução das despesas
obrigatórias de 2017 seria em torno de 7%, seguido de 8,45%, em 2018 e 5,43%, em 2019.
Destaca-se que o crescimento das despesas obrigatórias, desse período de 2017 a 2019,
superou percentualmente o IPCA acumulado para cada ano, o que implica dizer que o
crescimento foi real e que o limite de gastos foi ajustado numa proporção inferior ao
crescimento dos gastos obrigatórios, corroborando a hipótese base desta pesquisa. Entretanto,
tal observação é acompanhada do alerta imediato, já citado no decorrer deste trabalho, de que
o teto de gastos de 2017 não foi atualizado pelo IPCA acumulado, mas sim, pelo percentual
96
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
fixo de 7,2%60, o que neutraliza o impacto do crescimento das despesas de 2017, que se deu em
proporção equivalente.
Dito isso, prosseguiu-se com o cálculo preditivo da execução orçamentária das despesas
obrigatórias de 2020 a 2026, tendo como base a série temporal de 2010 a 2019. Os resultados
obtidos respeitaram os limites de confiança superior e inferior (95%) e apresentaram a tendência
crescente, já comentada, porém, gradativamente menor a cada ano.
60
Conforme ADCT art.107, §1°, incisos I e II.
61
É válido ponderar que a projeção da IFI considera o IPCA acumulado anual (janeiro a dezembro), enquanto
a regra de limite de gastos considera o acumulado de julho a junho. RAF, de 13 de abril de 2020, Cenário base.
Disponível em:<https://www12.senado.leg.br/ifi/dados/arquivos/projecoes-ifi/view>. Acesso em 27 abr. 2020.
97
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
É importante notar que, em todos os anos, a previsão das despesas evolui em nível
superior ao IPCA projetado, indicando, novamente, a trajetória de expansão real das despesas
obrigatórias para além do índice de ajuste do limite de gastos e, consequentemente, o possível
avanço sobre a margem de gasto das demais ações.
Gráfico 6 -Série temporal de execução mensal do orçamento de despesas discricionárias (2010-2019) e previsão
(2020-2026)
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
abr-11
mai-13
ago-14
abr-16
dez-17
mai-18
ago-19
abr-21
mai-23
ago-24
abr-26
nov-10
jul-12
dez-12
nov-15
out-13
jul-17
nov-20
nov-25
out-18
jul-22
dez-22
out-23
jan-10
jun-10
set-11
fev-12
mar-14
jan-15
jun-15
set-16
fev-17
mar-19
jan-20
jun-20
set-21
fev-22
mar-24
jan-25
jun-25
set-26
98
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Esse quadro se transforma para o período de 2017 a 2019. Vigentes as regras do Novo
Regime Fiscal e a implantação dos ajustes do Plano de Cargos e Salários para as despesas
obrigatórias, a execução média do triênio estaciona no nível de 2016, em termos nominais, com
pagamentos totais anuais em torno de R$222 milhões.
62
Essa diferença decorre da mudança no perfil de gastos do STJ que diminuiu a execução de despesas
discricionárias em virtude do Teto de Gastos. Essa análise é detalhada na próxima subseção.
99
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
O ano de 2020 foi retirado do cálculo da média, pois sua inclusão a superestimaria,
considerando a variação de 16,53% entre o total executado em 2019 e o total previsto para
2020.Esta variação restou distorcida, pois, comparou um dado real (execução das despesas
discricionárias em 2019), cujo comportamento se mostrou divergente da tendência geral
histórica, com um dado de previsão (pagamentos para 2020) que considerou a tendência geral
da série histórica iniciada em 2010. A tabela 8, a seguir, demonstra a diferença das variações
anuais de previsão de execução e apresenta a compilação anual dos resultados futuros
calculados:
100
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Parâme
2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
tro
Total 261.718 275.939.2 290.159.8 304.380.5 318.601.1 332.821.7 347.042.4
Annual .608 44 81 17 54 90 27
Média 21.809. 22.994.93 24.179.99 25.365.04 26.550.09 27.735.14 28.920.20
mensal 884 7 0 3 6 9 2
Variação
16,53% 5,43% 5,15% 4,90% 4,67% 4,46% 4,27%
(ano ant.)
IPCA
2,54% 3,25% 3,41% 3,50% 3,50% 3,50% 3,50%
projetado
Fonte: IFI63 e cálculos da autora.
63
É válido ponderar que a projeção da IFI considera o IPCA acumulado anual (janeiro a dezembro), enquanto a
regra de limite de gastos considera o acumulado de julho a junho. RAF, de 13 de abril de 2020, Cenário base.
Disponível em:<https://www12.senado.leg.br/ifi/dados/arquivos/projecoes-ifi/view>. Acesso em 27 abr. 2020.
101
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Até o exercício financeiro de 2026, o Novo Regime Fiscal fixou que o limite individual
de gastos seja ajustado anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo -
IPCA64. Assim, partiu-se do limite de gastos de 2020, já conhecido neste momento da pesquisa,
e aplicou-se os percentuais do IPCA projetados para o período de 2021 a 2026:
Variáve
2020² 2021 2022 2023 2024 2025 2026
l
IPCA- acum.
2,54% 3,25% 3,41% 3,50% 3,50% 3,50% 3,50%
(% no ano)¹
Projeção
Limite de 1.517.813.015 1.556.418.156 1.606.943.592 1.661.797.986 1.719.919.256 1.780.116.430 1.842.420.505
Gastos – STJ
Fonte: IFI e cálculos da autora.
Obs: ¹Projeção do IPCA do Relatório RAF,de abril de 2020, da IFI, cenário base65. ²Teto de 2020 = R$
1.515.334.744 (teto inicial LOA 2020) +R$ 2.478.271 (Ampliação por decisão do TCU66)
64
Conforme ADCT art.107, §1°, incisos I e II.
65
É válido ponderar que a projeção da IFI considera o IPCA acumulado anual (janeiro a dezembro), enquanto a
regra de limite de gastos considera o acumulado de julho a junho. RAF, de 13 de abril de 2020, Cenário base.
Disponível em:<https://www12.senado.leg.br/ifi/dados/arquivos/projecoes-ifi/view>. Acesso em 27 abr. 2020.
Tendo em vista tratar-se de projeção de índice econômico, suscetível a muitas variáveis de interferência,
considera-se essa diferença desprezível para a finalidade deste estudo.
66
Decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União no TC 040.306/2019-4 (Acórdão n. 362, de 2020) e a
incorporação dos seus efeitos no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 1º Bimestre de 2020
reconhecendo que o cálculo do limite definido pela Emenda Constitucional n. 95/2016 foi prejudicado por vícios
da Medida Provisória n. 711/2016, fazendo jus a uma ampliação de R$ 2.478.271 no limite individual de gastos
do STJ.
67
A exemplo do PLDO 2021, art. 4º e art.17, inciso I.
102
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Tabela 10 - Projeção do Limite de Gastos x Previsão de Despesas Obrigatórias x Saldo para Despesas
Discricionárias STJ (2020-2026)
Gráfico 5 - Série Temporal de Execução Orçamentária Primária do STJ (2010-2019), Projeção do Limite de
Gastos, Previsão de Despesas Obrigatórias e Saldo para Despesas Discricionárias (2020-2026)
2.000.000.000
1.800.000.000
1.600.000.000
1.400.000.000
1.200.000.000
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
103
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Os dados da tabela 10, acima, podem ser visualizados no gráfico acima após a linha
vertical pontilhada, que marca o início das previsões. Antes da linha, é ilustrada toda a série
histórica apresentada durante as seções anteriores desta pesquisa.
Isso posto, prevê-se um decréscimo, ano a ano, nas quantias destinadas às despesas
discricionárias, as quais iniciam com R$ 256,5 milhões, em 2020, e sofrem reduções de -R$22,1
milhões, para 2021; -R$10,2 milhões, para 2022; -R$ 5,8 milhões, para 2023; -R$ 2,6 milhões,
para 2024; -R$ 548 mil, para 2025; e, por fim, uma variação positiva de R$1,5 milhão, para
2026, encerrando o período com o montante de R$ 216,6 milhões, em 2026, o que implica uma
variação negativa total no período de R$39,8 milhões. É válido relembrar que tal decréscimo é
consequência da existência do teto de gastos e da previsão de crescimento, acima do IPCA, das
despesas obrigatórias, conforme já mencionado.
68
Os dados foram calculados em valores mensais e compilados em resultados anuais, para facilitar a visualização
e a análise.
104
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Sobre o último tópico, é vital citar que o valor de limite disponível para despesas
primárias, porém, não-executado foi de, aproximadamente, R$ 92,8 milhões, em 2017; R$ 46,5
milhões, em 2018; e R$ 69,9 milhões, em 2019 (único ano em que houve acréscimo pontual,
por compensação, de R$ 27,9 milhões do Poder Executivo). Descontada a referida
compensação, o saldo do limite seria de R$ 41,9 milhões em 2019. Constata-se, dessa forma,
que a diferença existente entre o teto e os gastos já se reduziu a menos da metade em três anos.
Diante do exposto, parece razoável afirmar que a tendência de aumento das despesas
obrigatórias não infligirá redução dos recursos discricionários a níveis críticos no STJ,
tampouco, ao desrespeito da limitação de gastos fixada pela EC 95/2016.
106
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Gráfico 6 - Série Temporal de Execução Orçamentária Primária do STJ (2010-2019), Projeção do Limite de
Gastos, Previsão de Despesas Obrigatórias e Previsão para Despesas Discricionárias (2020-2026)
2.000.000.000
1.800.000.000
1.600.000.000
1.400.000.000
1.200.000.000
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
No que tange aos dados de 2010 a 2020 (linha vertical pontilhada), o gráfico é idêntico
ao gráfico 5. Para o intervalo futuro, os dados das despesas discricionárias, como variável de
ajuste, foram substituídos (porém, mantida a linha de tendência verde) pela previsão extraída
da série temporal de pagamentos primários discricionários (e incluída a respectiva linha de
tendência em amarelo).
107
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
O estado de atenção é real, como salta aos olhos no gráfico 6, com a previsão de
rompimento do teto de gastos em dezembro de 2020, caso o STJ não adotasse medidas de
controle das despesas. Essa condição corrobora a preocupação original da hipótese de pesquisa,
entretanto, seu ajuste aos moldes do teto de gastos demonstrou-se viável e em pleno curso de
aplicação.
Dessa forma, não se vislumbra o desrespeito do STJ aos limites de gastos, nem a
possibilidade de acionamento dos gatilhos de reenquadramento previstos no art. 109 da EC n.
95/2016. Contudo, urge ressaltar que o controle das despesas discricionárias deverá ser mais
rigoroso a cada ano, tendo sempre em vista que as despesas obrigatórias e o montante de limite
de gastos são variáveis que independem da atuação direta da Administração do Órgão, ou seja,
essas duas variáveis têm maior grau de exogeneidade.
6. CONCLUSÕES DA PESQUISA
O objetivo deste estudo foi analisar os impactos da implantação do Novo Regime Fiscal
da União, instituído em 2016, sobre o orçamento do Superior Tribunal de Justiça, por meio da
previsão das despesas obrigatórias e discricionárias do órgão baseada em séries históricas de
execução orçamentária.
69
Os citados períodos da crise político-econômica foram contextualizados na seção 1 deste estudo.
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incremento médio de R$ 60,9 milhões (4,4%) ao ano para as despesas obrigatórias e de R$ 14,2
milhões (4,7%) para as despesas discricionárias. Ou seja, seriam, em média, R$ 75,1 milhões
de incremento anual para o período, enquanto o saldo do limite de gastos ao final de cada
exercício financeiro tem se reduzido, resultando no montante de R$41,9 milhões em 2019
(descontada a compensação do Poder Executivo, que findou naquele mesmo ano).
De um modo geral, os dados revelaram que as medidas de controle adotadas pelo STJ
surtiram efeito e os pagamentos discricionários de 2018 e 2019 se distanciaram
significativamente de sua tendência geral histórica de crescimento e, desde 2016, é mantido no
patamar aproximado de R$222 milhões de execução orçamentária para este tipo de despesa.
Essa média de gastos discricionários atenderia ao Órgão, nas mesmas condições atuais, até
2024, e com uma redução em torno de 3%, em 2025 e 2026.
109
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
que em algum momento podem tornar-se insustentáveis. Para definir de qual origem se trata o
esforço de economia do STJ, destaca-se a mensagem do Ministro Presidente no Relatório de
Gestão do Órgão:
(...) em 2019 mais uma vez fomos capazes de elevar nossa produtividade de julgados
em 4%, o que significa aproximadamente 20 mil processos a mais que em 2018.Mesmo
tendo recebido 11% de processos a mais que no ano passado, novamente conseguimos
uma redução recorde do acervo de processos, 543.381 processos julgados em 2019
(...)
Esperamos alcançar ainda mais neste último ano de nosso Plano STJ 2020 com a
proposta de continuarmos investindo na modernização do STJ, com foco na adoção de
novas soluções tecnológicas, reestruturação de setores estratégicos e capacitação de
servidores. (Relatório de Gestão do Superior Tribunal de Justiça 2019, mensagem do
Presidente, 5-6)
Conclui-se pelo trecho citado, pela visão geral do referido Relatório e pelo estudo
desenvolvido neste trabalho, que a racionalização de despesas associada a medidas de gestão
possibilitarão que o Superior Tribunal de Justiça siga realizando a prestação jurisdicional de
forma eficiente e satisfatória, sem infringir o Novo Regime Fiscal.
Por fim, tendo em vista que o estudo proposto apresenta peculiaridades quanto à
contemporaneidade, complexidade e amplitude do tema, é válido ponderar a necessidade de
acompanhamento e atualizações periódicas sobre o tema considerando novos fatores
impactantes. Ainda não é possível aferir os impactos dos Projetos de Emenda à Constituição n.
186 e 188 de 2019 (PEC Emergencial e PEC do Pacto Federativo), em debate no Congresso
Nacional, e da pandemia do novo Coronavírus no Brasil, mas, verifica-se a potencialidade de
interferência nas previsões apresentadas.
110
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Brasil. “Emenda Constitucional Nº: 95, de 15 de dezembro de 2016”. Altera o Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal, e dá outras
providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc95.htm> Acesso em: 28
out. 2018.
Brasil. “PEC 241/2016 Voto do Relator”. Brasília, out. 2016. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1495741&filena
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Carvalho Filho, José dos Santos. “Manual de direito administrativo”. 25 ed.rev, ampl. Atual.
Até a Lei nº 125.587 de 3-1-2012. São Paulo: Atlas, 2012.
Coronato, Marcos; Oliveira, Graziele. “Como o Brasil entrou, sozinho, na pior crise da
história”. Época. 04 abr. 2016. Disponível em:
<https://epoca.globo.com/ideias/noticia/2016/04/como-o-brasil-entrou-sozinho-na-pior-crise-
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Couri, Daniel Veloso; Barros, Gabriel Leal. “Breve análise do teto de gastos no Legislativo,
Judiciário, MPU e DPU”. IFI. Instituto Fiscal Independente. Brasília, 2017. Disponível em:
<https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/530744/IFI_NT_05_2017.pdf>. Acesso
em 30 out.2018
111
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
IFI. Instituto Fiscal Independente. Relatório de Acompanhamento Fiscal nº 39. Brasília, 13 abr.
2020. Disponível em:
<https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/570660/RAF39_ABR2020.pdf>.
Acesso em 27 abr. 2020
Infomoney. “Década perdida: freios de mão levaram Brasil à recessão profunda”. 11 nov. 2019.
Disponível em: <https://www.infomoney.com.br/colunistas/um-brasil/decada-perdida-freios-
de-mao-levaram-brasil-a-recessao-profunda/> Acesso em: 10 jan. 2020
Krüeger, Ana; Pupo, Fábio. “‘Estamos à beira de abismo fiscal’”, diz Guedes na comissão
mista. Valor Econômico. Brasília, 15 maio 2019. Disponível em:
<https://valor.globo.com/politica/noticia/2019/05/14/estamos-a-beira-de-abismo-fiscal-diz-
guedes-na-comissao-mista.ghtml> Acesso em: 10 jan. 2020
Martello, Alexandre. No 5º ano seguido de rombo, contas do governo têm déficit de R$ 120
bilhões em 2018. G1. 29 jan. 2019. Disponível em:
https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/01/29/contas-do-governo-tem-rombo-de-r-120-
bilhoes-em-2018.ghtml> Acesso em: 10 jan. 2020
112
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
STJ. Superior Tribunal de Justiça. Relatório de Gestão do exercício de 2019. Brasília: STJ,
2019. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br/sites/portalp/Transparencia/Relatorios-de-gestao/Relatorio-de-Gestao-
anual> Acesso em 20 mar. 2019
113
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Resumo
Com o início da crise sanitária provocada pelo Covid-19, medidas de distanciamento social
foram tomadas em larga escala e globalmente. Consequência imediata disso foi a diminuição
da atividade econômica em todo o mundo. Invariavelmente o trabalho começou a sofrer as
consequências dessas medidas. Para uma parcela da população, ocupado em afazeres
específicos, foi possível continuarem exercendo suas atividades laborais de forma remota,
outros foram afastados, alguns seguiram trabalhando como antes e um último grupo foi
desligado. Esse trabalho se propões a investigar o impacto da Pandemia no modo de trabalho
do setor público e privado. Para isso, buscou avaliar quantas pessoas ocupadas estavam
afastados de suas atividades e quantas vem exercendo seus trabalhos de forma remota. Com os
dados do trabalho durante a pandemia, pode-se observar que as pessoas ocupadas no setor
público encontram-se com mais intensidade em trabalho remoto ou, até mesmo, afastadas
devido ao distanciamento social do que os trabalhadores do setor privado. Mesmo separando o
setor privado conforme a atividade econômica, o setor público continua com percentuais
significativamente dispares do que o observado nas atividades de serviços (que mais se
aproxima), comércio, indústria ou agrícola. Observando as pessoas em trabalho remoto, nota-
se que elas são mais brancas do que o total de ocupados, possuem um percentual de mulheres
superior ao total, e são, consideravelmente, concentrados em pessoas com o ensino superior
completo. Além disso, um percentual considerável está no setor público. Esse mesmo setor
apresentou um ganho quando o assunto é afastamento devido ao distanciamento social.
114
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
1- INTRODUÇÃO
O distanciamento social foi uma das primeiras medidas adotadas para a redução de
disseminação da Covid-19 em diversos países pelo mundo. Se por um lado, ela diminui a
circulação de pessoas e, consequentemente, a probabilidade do contágio, por outro, reduz a
atividade econômica e aumenta, desemprego, afastamentos temporários, férias coletivas e,
quando possível, o trabalho de forma remota.
Países onde a participação do teletrabalho é mais elevada, conseguem minimizar tais perdas
inerentes ao distanciamento social. Além disso, conseguem diminuir gradualmente o
confinamento uma vez que os trabalhadores em home office podem manter suas atividades sem
aderirem à flexibilização do distanciamento no primeiro momento.
Nesse sentido, o Brasil é um dos primeiros países a disponibilizar uma pesquisa nacional
acompanhado os efeitos da pandemia sobre o trabalho e sobre a saúde de sua população, a
PNAD70 Covid-19 elaborada mensalmente pelo IBGE71, partir de maio e com previsão de ser
realizada, inicialmente, até agosto. Tal pesquisa é de suma importância para o melhor
entendimento das transformações recentes que a população brasileira vem sendo forçada a
adotar em função da pandemia do corona vírus.
Com base nessa pesquisa, é possível acompanhar mensalmente a evolução dos casos e
afastamento em função do distanciamento social e a quantidade de pessoas ocupadas exercendo
suas atividades de forma remota, dentre outras informações. Dessa forma, o presente trabalho
se propõe a realizar uma avaliação dos efeitos da pandemia sobre o modo de trabalho no país,
segmentado entre o setor público e privado. Essa divisão se justifica devido as diferenças de
formas de contrato entre os dois setores. Destaca-se que, dada a pluralidade de ocupações, a
análise dividirá o setor privado a atividade econômica.
Para isso, o trabalho está segmentado em outras cinco seções além dessa introdução. A
seção dois apresenta uma breve contextualização sobre o tema, voltado principalmente ao
trabalho de forma remota. A terceira seção registra a metodologia da pesquisa. Em seguida tem-
se as seções com os dados descritivos e o resultado do modelo econométrico. Por fim, breves
comentários são feitos à guisa de conclusão.
2- CONTEXTUALIZAÇÃO
OIT (2020) também realizou uma análise de potencial de trabalhadores com potencial de
realizarem suas atividades de forma remota. A pesquisa consistiu em classificar as ocupações
em passíveis de serem realizadas de casa por meio de uma metodologia Delphi com 23
estimações para 19 países, agrupados dois a dois. O resultado desse trabalho indica que o
potencial de teletrabalho dos países da América Latina fica entre 16% e 23%. O trabalho
também, identificou uma elevara correlação entre renda e trabalho remoto.
116
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
desenvolveu uma metodologia própria com base nos dados de 10 países em desenvolvimento
para identificar o potencial de teletrabalho neles. Por fim, Góes, Martins e Nascimento (2020)
adaptaram a metodologia de Dingel e Neiman (2020) para os dados da PNAD Contínua72 e
encontraram um potencial de teletrabalho para o Brasil de 22,7% (20,7 milhões de pessoas). Os
autores destacam que esse potencial é heterogêneo por estado e também apresenta elevada
correlação com o PIB73 per capita estadual.
O presente trabalho deseja contribuir com essa literatura, no entanto, com a disponibilidade
de utilizar os dados da PNAD Covid-19 para o Brasil, é possível acompanhar o número de
pessoas ocupadas, de pessoas afastadas devido à pandemia e de pessoas que veem exercendo
suas atividades laborais de maneira remota, dentre outras medidas. Assim, o presente trabalho
pode produzir um retrato da atual situação laboral no país, sem a necessidade da adoção de
hipóteses como nos trabalhos supracitados.
3- METODOLOGIA
Este trabalho se baseou nos dados da pesquisa PNAD Covid-19 para o mês de junho, os
mais recentes disponíveis. Antes de entrar na metodologia do trabalho, vale destacar que no
apêndice são reportados os resultados para o mês de maio. Dito isso, com base nos microdados
da pesquisa foi possível identificar características individuais dos entrevistados, das quais
destacam-se gênero, raça/cor, idade, escolaridade, setor de ocupação, vínculo trabalhista e
forma que está exercendo a ocupação.
O gênero foi identificado com base na variável a003, classificando os indivíduos entre
homens e mulheres. Em seguida, com base na variável a004 identificou-se as pessoas brancas,
aqueles que responderam serem brancos ou amarelos, e negras, conjuntos composto por pardos,
pretos e indígenas.
72 Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios realizada continuamente desde 2012 pelo IBGE.
73 Produto Interno Bruto.
74 Vale salientar que o IBGE apenas considera as pessoas a partir de 14 anos para as perguntas referentes a
atuação no mercado de trabalho.
117
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de 70 a 79 anos e 8 para pessoas com 80 ou mais. A informação de idade foi obtida na variável
a002. Por sua vez, a escolaridade foi construída com base na variável a005, sendo classificado
como 0 as pessoas sem escolaridade ou fundamental incompleto, 1 para indivíduos com
fundamental completo ou médio incompleto, 2 para pessoas com o médio completo ou superior
incompleto, e 3 para superior completo.
Para controlar possíveis diferenças regionais, foi construído uma variável identificando a
região de residência da pessoa, com base na variável uf. Foi atribuído o valor 1 para os
residentes na região Norte, valor 2 para os moradores da região Nordeste, número 3 para as
pessoas vivendo no Sudeste, 4 para os habitantes da região Sul e 5 para as pessoas com
domicílios no Centro-Oeste.
118
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Após o trabalho com os microdados, foram estimados modelos de regressão por mínimos
quadrados ordinários para a identificação dos fatores que contribuíram para o trabalho remoto,
a luz de Delaporte e Peña (2020) e, adicionalmente, ao afastamento do trabalho devido as
medidas de distanciamento social. A equação (1) sintetiza os modelos estimados.
Yi = α + βnXn + εi (1)
Para o mês de junho de 2020, os dados oficiais registraram 83,4 milhões de pessoas
ocupadas. Desses, 17,7% estavam afastados, sendo que 85,5% dos afastamentos eram devido
ao distanciamento social. Das pessoas ocupadas e não afastadas, 12,7% estavam exercendo suas
atividades de maneira remota, o que totalizava 8,7 milhões de pessoas, como resume a tabela
1.
Quantidade
Grupos Percentual
de pessoas
119
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Como algumas pessoas não responderam todas as perguntas relevantes para o estudo, essas
foram retiradas da análise do presente trabalho. Assim, a tabela 2 apresenta os mesmo resultados
da tabela 1, contudo, desconsiderando as observações problemáticas para o objetivo deste
trabalho. Como se pode perceber, a quantidade de pessoas ocupadas passa de 83,4 milhões para
73,6 milhões, contudo, a distribuição dessas pessoas é bastante similar.
Quantidade
Grupos Percentual
de pessoas
Separando pelo setor público versus setor privado, tem-se que 14,7% das pessoas analisadas
estão no setor público, enquanto 85,3 encontram-se no setor privado. No entanto, a distribuição
dessas conforme a situação da ocupação é completamente distinta. Enquanto 17,3% das pessoas
ocupadas estão afastadas no setor privado, esse percentual sobe para 22,8% no setor público.
Em ambos os casos, cerca de 80% deve-se ao distanciamento social. Todavia, a diferença mais
gritante entre os casos refere-se as pessoas em trabalho remoto, que no setor privado são 9,4%
das pessoas ocupadas não afastadas enquanto no setor público são 33,9%, como registra a tabela
3.
120
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Setor Público
Quantidade
Grupos Percentual
de pessoas
Setor Privado
Quantidade
Grupos Percentual
de pessoas
121
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trabalho remoto. Foi o menor percentual observado em ambas as métricas, como reporta a tabela
4.
Agricultura
Quantidade
Grupos Percentual
de pessoas
Comércio
Quantidade
Grupos Percentual
de pessoas
Indústria
Quantidade
Grupos Percentual
de pessoas
122
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Serviços
Quantidade
Grupos Percentual
de pessoas
Por sua vez, das pessoas empregadas na atividade comercial, 83,3% encontravam-se
ocupadas e não afastadas, 5,2% dessas exercendo suas atividades de forma remota. Das pessoas
afastadas nessa atividade, 80,9% informaram que era devido ao distanciamento social. Tais
percentuais foram similares para as pessoas ocupadas a área industrial. Eram 84,8% ocupadas
e não afastadas, sendo que 5,1% delas trabalhavam de forma remota. Enquanto isso, 75,7% das
pessoas afastadas na atividade industrial, informaram que a causa desse afastamento eram em
função da pandemia.
Por fim, a atividade de serviços apresentou os resultados mais próximos ao do setor público,
apesar de consideráveis diferenças. Das 31 milhões de pessoas ocupadas na área de serviços,
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20,1% estavam afastadas, dais quais 83,7% eram devido ao distanciamento social. Dos 79,9%
ocupados e não afastados, 15,1% exerciam suas atividades de maneira remota, como
apresentado na tabela 4.
Assim, a tabela 5 resume os dados descritivos para cada grupo de ocupação. Para a
população ocupada total, tem-se que 56,5% são homens, ao observar as pessoas em trabalho
remoto, nota-se que esse percentual se reduz para 43,5%, ou seja, a maioria das pessoas em
trabalho remoto são mulheres. O mesmo ocorre para o grupo de trabalhadores afastados e é
ligeiramente mais intenso no grupo de pessoas afastadas devido ao distanciamento social.
Ao analisar as pessoas ocupadas conforme a cor/raça, tem-se que 46,9% do total de pessoas
ocupadas se classificaram como brancas. Esse percentual sobe para 64,8% no recorte pessoas
em trabalho remoto e se reduz para 40,9% e 40,1% quando observado as pessoas afastadas e
afastadas devido ao distanciamento social, respectivamente. Ou seja, existe uma diferença de
cor/raça considerável entre os indivíduos em retrabalho remoto e os demais grupos
ocupacionais investigados.
Quanto a faixa etária, não se observa grandes variações entre os grupos da análise. O grupo
etário com a maior concentração de pessoas no mercado de trabalho é o de 30 a 39 anos em
todos os casos. Por outro lado, ao observar a distribuição de pessoas ocupadas por escolaridade,
tem-se novamente uma gritante assimetria no grupo de pessoas em trabalho remoto. Enquanto
que para o grupo de pessoas ocupadas, 18,4% possuem escolaridade inferior ao fundamental
completo, 15,4% possuem o fundamental completo mas não completaram o nível médio, 42,0%
completaram o nível médio mas não o superior e 24,2% completaram o nível superior, esses
percentuais são de, respectivamente, 0,5%, 1,7%, 23,7% e 74,1% para o grupo de pessoas
ocupadas não afastadas exercendo suas atividades de forma remota. Ou seja, há uma
dominância latente das pessoas com escolaridade mais elevada.
124
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Faixa etária
Escolaridade
Região
Setor / Atividade
125
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Remuneração
Quanto a região geográfica, 44,8% das pessoas ocupadas residem no Sudeste, 22,4% moram
no Nordeste, 16,7% no Sul, 8,9% no Centro-Oeste e 7,2% no Norte. Todavia, ao observar as
pessoas ocupadas trabalhando de forma remota, nota-se uma maior participação do Sudeste
frente as demais regiões, com menores percentuais nas regiões Norte e Nordeste. Quanto as
pessoas afastadas, nota-se uma menor quantidade nas regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste,
frente a uma forte concentração no Nordeste.
Por fim, temos que as pessoas ocupadas no país habitualmente recebem em média 2174
reais, no entanto, no mês de junho receberam apenas 83,7% desse valor. O grupo ocupacional
com a menor queda foi o em trabalho remoto, que estava recebendo 90,2% da renda habitual.
Por outro lado, os afastados devido ao distanciamento social receberam apenas 60,4% do
rendimento habitualmente recebido. Vale destacar que o grupo com a maior remuneração média
é o em trabalho remoto, que também é o mais escolarizado, recebendo mais de 4000 reais por
mês em média.
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5- RESULTADOS
Dito isso, o trabalho procurou investigar os fatores que influenciam a chance das pessoas
trabalharem de forma remota e estarem afastadas de suas ocupações habituais, impactos
recentes da pandemia sobre as formas de trabalho. Nesse sentido, foram realizadas três
estimativas, a primeira com a forma de trabalho remota como variável dependente, a segunda
com o afastamento e a terceira com o afastamento devido ao distanciamento social.
A estimativa (1) mostra e efeito das variáveis observáveis sobre a chance do trabalhador
está em exercendo sua atividade laboral de forma remota. A variável de interesse da nossa
análise é se a pessoa está no setor público, que contribui com uma probabilidade de 15 pontos
a mais do que o trabalhador do setor privado na agricultura está em trabalho remoto. Ou seja,
resultado superior a qualquer outra atividade do setor privado.
Com isso, conclui-se que uma mulher, branca, na região sudeste com nível superior
completo e trabalhando no setor público tem 53 pontos a mais de estar em trabalho remoto do
que um homem, negro, na região sul, sem o fundamental completo e trabalhando em atividades
agrícolas. Resultado esse condizente com os dados descritivos apresentados na seção anterior.
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Regiões
Faixa etária
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Escolaridade
Setor / Atividade
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A tabela 6 ainda registra que está no setor público implica em maiores chances de estar
afastado, independentemente de ser ou não devido ao distanciamento social75. Nota-se que ser
trabalhador na atividade classificada como serviços implica ter chance maiores de ser afastados,
independente do motivo, dentre as atividades do setor privado, mesmo que todas as atividades
privadas tenham apresentados chances maiores do que a atividade de referência, agricultura.
Similar ao resultado para o trabalho remoto, estimativa (1), ser homem implica em menores
chances de estar afastado. Todavia, ser branco apresenta o resultado oposto da estimativa (1),
indicando menores chances de estar afastado do trabalho. No referente as regiões do país, está
na região Nordeste implica em maiores chances de estar afastado do que a região de referência,
a Norte, enquanto está em qualquer outra região indica ter menores probabilidades de estar
afastado do trabalho.
Ao mesmo tempo, ter idade até 59 anos implica em ter menores probabilidades de ser
afastado do que o grupo de referência, pessoas com idades entre 14 a 19 anos. Ao mesmo tempo,
ter 60 anos ou mais implica em ter maiores chances de estar afastado do trabalho. Por fim, no
caso da escolaridade, para a análise sobre afastamentos, tem-se o oposto do observado no caso
de trabalho remoto, quanto mais escolarizado menor a probabilidade do trabalhador ser
afastado.
75 Como as estimativas (2) e (3) apresentaram resultados similares, por parcimônia, optou-se por apresentar
os resultados de ambas as estimativas simultaneamente. Antes de mais nada, confirma-se o esperado, uma vez que
80% dos afastados devem-se as medidas de distanciamento social.
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6- CONCLUSÕES
Com o início da crise sanitária provocada pelo Covid-19, medidas de distanciamento social
foram tomadas em larga escala e globalmente. Consequência imediata disso foi a diminuição
da atividade econômica em todo o mundo. Invariavelmente o trabalho começou a sofrer as
consequências dessas medidas. Para uma parcela da população, ocupado em afazeres
específicos, foi possível continuarem exercendo suas atividades laborais de forma remota,
outros foram afastados, alguns seguiram trabalhando como antes e um último grupo foi
desligado.
Quanto a esse segundo grupo, uma série de trabalhos foram realizados no início da
Pandemia procurando mensurar o potencial de teletrabalho para diversos países, entre eles o
Brasil. No caso brasileiro, foram destacados na contextualização desse trabalho quatro estudos.
O primeiro, Dingel e Neiman (2020) esperavam até 25,65% das pessoas ocupadas no Brasil
pudessem trabalhar em home office. OIT (2020) estimou que para os países da America Latina
esse potencial estaria entre 16% e 23%. Ao Delaporte e Peña (2020) utilizaram-se de duas
metodologias distintas e encontraram 13% via metodologia de Santiel (2020) aplicada ao Brasil
e de 27% via metodologia de Dingel e Neiman (2020). Já Góes, Martins e Nascimento (2020),
com base nos dados da PNAD Contínua para o primeiro trimestre de 2020 concluíram 22,7%
dos trabalhadores brasileiros poderiam estar em teletrabalho.
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Com os dados do trabalho durante a pandemia, pode-se observar que as pessoas ocupadas
no setor público encontram-se com mais intensidade em trabalho remoto ou, até mesmo,
afastadas devido ao distanciamento social do que os trabalhadores do setor privado. Mesmo
separando o setor privado conforme a atividade econômica, o setor público continua com
percentuais significativamente dispares do que o observado nas atividades de serviços (que mais
se aproxima), comércio, indústria ou agrícola.
Observando as pessoas em trabalho remoto, nota-se que elas são mais brancas do que o total
de ocupados, possuem um percentual de mulheres superior ao total, e são, consideravelmente,
concentrados em pessoas com o ensino superior completo. Além disso, um percentual
considerável está no setor público. Esse mesmo setor apresentou um ganho quando o assunto é
afastamento devido ao distanciamento social. Mas, ao contrário do observado no trabalho
remoto, o grupo de afastados é caracterizado por ter baixa escolaridade e apresentar percentuais
de brancos próximos ao total de pessoas ocupadas no país, enquanto o percentual de homens
estava mais próximo ao observado no trabalho remoto.
Quanto a renda efetivamente recebida pelas pessoas, nota-se que o grupo com a menor
diferença para a renda habitualmente recebida é justamente o em trabalho remoto. O grupo
afastado devido ao distanciamento social registrou perdas de 40% dos rendimentos em relação
ao rendimento habitual.
Por fim, as estimativas confirmaram os pontos observados nos dados coletados pela
pesquisa. Está empregado no setor público aufere maiores chances para o trabalhador está em
trabalho remoto ou afastado de seus afazeres, independente do motivo. Somado a isso, as
estimativas mostraram que, no tocante ao trabalho de forma remota, a característica individual
com maior influência sobre a probabilidade de sofrer alterações no modo de exercer a atividade
laboral é possuir o nível superior completo.
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7- REFERÊNCIAS
Albrieu, R.. Evaluando las oportunidades y los límites del teletrabajo en Argentina en
tiempos del COVID-19. Buenos Aires: CIPPEC. 2020.
Boeri, T.; Caiumi, A.; Paccagnella, M.. Mitigating the work-safety trade-off, in Covid
Economics: Vetted and Real-Time Papers, Issue 2, April 8. CEPR. 2020.
Delaporte, I.; Peña, W.. Working from home under Covid-19: Who is affected? Evidence
from Latin American and Caribbean countries. CEPR nº 14. Covid Economics. 2020.
Dingel, J.; Neiman, B.. How Many Jobs Can be Done at Home? Working Paper 26948.
NBER. 2020.
Guntin, R.. Trabajo a Distancia y con Contacto en Uruguay. Mimeo. 2020. Disponível em
< http://www.rguntin.com/other/employment_uru/employment_uru_covid.pdf >
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Santiel, F.. Who can work from home in developing contries? CEPR. Covid Economics nº
6. 2020.
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RESUMO
O presente artigo tem por objetivo a identificação das interações de políticas econômicas e a
mensuração dos multiplicadores fiscais, em um arcabouço de mudanças de regimes
markovianas, relacionando-as com a evolução da recente crise econômica brasileira, a partir de
dados trimestrais no período 2000:T1 a 2019:T4. Entre os principais resultados encontrados,
destacam-se: i) a alternância de regimes, conforme observado em Leeper (2011), para ser a
prática: para o Brasil, apontamos oito alternâncias sucessivas de regimes, com prevalência de
dominância monetária; ii) choques sobre o consumo do governo tem efeitos multiplicadores
distintos sobre o produto e o consumo a depender do regime de políticas monetária e fiscal; iii)
para os regimes em que a políticas monetária é passiva, os efeitos multiplicadores sobre o
produto variam entre 1,3% a 1,5% e sobre o consumo entre 0,50% e 0,30%, mas com efeitos
sobre a inflação variando entre 2,4% a 3,2%; iv) para o regime em que a política monetária é
ativa, os efeitos sobre o produto são de 0,65%, com efeitos negativos sobre o consumo em -
0,35% e impactos sobre a inflação em 0,8%; e v) a dinâmica das interações entre as políticas
monetária e fiscal estiveram profundamente envolvidas com os desequilíbrios
macroeconômicos no Brasil, contudo, não nos parece factível que este tenha sido o fator
determinante da dinâmica econômica da economia brasileira nos últimos anos.
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INTRODUÇÃO
A discussão em torno do uso de políticas contra cíclicas, notadamente sobre o uso de uma
política fiscal ativa, foi retomada a partir da crise financeira dos EUA em 2008, como forma de
minimizar o contágio sobre a atividade econômica mundial. Um exemplo deste retorno à
discussão pode ser encontrado no World Economic Outlook de 2009, Crisis and Recovery, no
qual o Fundo Monetário Internacional (FMI, 2009, p. 103) sinalizava às economias que:
“Counter cyclical monetary policy can help shorten recessions, but its effectiveness is limited
in financial crises. By contrast, expansionary fiscal policy seems particularly effective in
shortening recessions associated with financial crises and boosting recoveries.” O mesmo
estudo apontava também que a efetividade de tais políticas era uma função decrescente do nível
do endividamento público.
136
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De fato, conforme Cevik et al. (2014), estudos recentes que se concentram na política fiscal
e nas regras de política monetária indicam que os regimes de política fiscal e monetária não são
fixados ao longo do tempo e, portanto, as equações fiscais e monetárias devem ser estimadas
em uma estrutura estocástica, a exemplo de Favero e Monacelli (2005), Davig e Leeper (2006
e 2011), Afonso et al.(2011), Doi et al. (2012) e Dewatcher e Toffano (2011). Ainda, conforme
Cevik et al. (2014), são estudos que de maneira geral adotam um modelo de mudanças de
regime de Markov de dois estados para examinar regimes fiscais e monetários ativos e passivos.
Para o Brasil esta literatura tem crescido bastante e, como exemplos, podemos citar Tanner
e Ramos (2003), Fialho e Portugal (2005), Moreira, Souza e Almeida (2007), Ornellas e
76
Os valores são: R$ 22,5 bilhões (2008), R$ 105,0 bilhões (2009), R$ 82,4 bilhões (2010), R$ 50,2 bilhões
(2011), R$ 55,0 bilhões (2012), R$ 41,0 bilhões (2013) e R$ 60,0 bilhões (2014), conforme Tinoco et al. (2018).
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Portugal (2011) e Alves e Moura (2018), embora muitos dos resultados ainda sejam divergentes
a depender da metodologia e dos períodos considerados. Ainda, muitos trabalhos apresentam a
limitação de não permitir o estudo de mudança de regime, ou o assumem de maneira ad hoc, e
não com base em evidências apresentadas por alguma metodologia, como no caso de um
modelo com mudanças de Markov. De toda forma, conforme apontado por Nunes e Portugal
(2009), “a falta de coordenação dessas políticas no Brasil, frequentemente, tem sido apontada
como o motivo para os desequilíbrios macroeconômicos”.
Nesta lacuna insere-se o objetivo deste ensaio, qual seja, a identificação das interações de
políticas econômicas e a mensuração dos multiplicadores fiscais, em um arcabouço de
mudanças de regimes markovianas, relacionando-as com a evolução da recente crise econômica
brasileira, a partir de dados trimestrais no período 2000:T1 a 2019:T4. Para tanto, primeiro se
emprega a metodologia de Krolzig (1997) para estimar as regras de política em um contexto
Markov Switching Vector Autoregressive (MS-VAR), para então estudar as interações de
políticas em um modelo dinâmico de equilíbrio geral estocástico (DSGE), com mudanças de
regimes de Markov, conforme Davig e Leeper (2011).
0,65%, com efeitos negativos sobre o consumo em -0,35% e impactos sobre a inflação em 0,8%;
e v) a dinâmica das interações entre as políticas monetária e fiscal estiveram profundamente
envolvidas com os desequilíbrios macroeconômicos no Brasil, contudo, não nos parece factível
que este tenha sido o fator determinante da dinâmica econômica da economia brasileira nos
últimos anos.
Este artigo está subdividido em quatro subseções, além desta breve introdução. Na subseção
1.2, apresentamos uma revisão da literatura e os principais resultados para o Brasil. Na subseção
1.3, estimamos as regras de política e monetária, identificando os regimes vigentes para o país
no período. Na subseção 1.4, introduzimos os coeficientes estimados para as regras de política
no modelo dinâmico de equilíbrio geral (DSGE), conforme Davig e Leeper (2006 e 2011), para
obter as funções de impulso e resposta (FIR) para os agregados da economia a partir de um
choque nos gastos públicos. Também nesta subseção são calculados os multiplicadores sobre
produto, consumo e os impactos sobre a inflação. Por fim as conclusões do artigo.
Originalmente, o debate sobre coordenação entre política fiscal e monetária foi estimulado
pelo trabalho seminal de Sargent e Wallace (1981), que descreveram dois possíveis cenários de
interação entre ambas políticas econômicas que resultam em duas formas de dominância
política, quais sejam a dominância monetária ou a dominância fiscal. Estudos posteriores da
139
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TFNP incluem Leeper (1991), Woodford (1996), Cochrane (1999) e Loyo (1999). Conforme
Leeper e Leith (2016), a abordagem da TFNP pode ser considerada como um complemento à
teoria tradicional Novo-Keynesiana no sentido de que ela inclui o caso tradicional como um
dos possíveis resultados.
Buscando a intuição econômica da TFNP, Walsh (2017) aponta que a política fiscal e a
política monetária são interligadas pela restrição orçamentária do governo, de forma que as
decisões de política monetária têm impacto sobre a política fiscal e vice-versa. Davig e Leeper
(2006) deixam mais clara a afirmação anterior, utilizando uma condição de transversalidade
sobre a restrição orçamentária do governo, para obter a seguinte equação de equilíbrio, chamada
por Cochrane (2001) como equação de apreçamento da dívida:
em que 𝑀𝑇 ⁄𝑃𝑇 representa o estoque real de moeda, 𝐵𝑡−1 é o valor nominal da dívida no período
𝑡 − 1 e 𝑃𝑡 é o nível de preços; e (𝜏𝑡 − 𝐺𝑡 ) é o superávit/déficit primário. Ainda, o fator de
desconto tem a seguinte definição 𝑞𝑞,𝑇 = (1 + 𝑟𝑇−1 )⁄(𝑃𝑇 ⁄𝑃𝑡 ).
A classificação de Leeper (1991) tem sido utilizado na TFNP, demonstrando que a depender
das orientações políticas da autoridade monetária e da autoridade fiscal pode-se encontrar
diferentes regimes monetários e fiscais. Tais orientações políticas podem ser definidas como
regras de políticas ativas ou passivas. Diz-se que uma autoridade fiscal é passiva quando esta
não se preocupa com a dívida e é livre para definir seu orçamento. Ao contrário, caso a
autoridade fiscal tenha comprometimento com a sustentabilidade da dívida, esta define sua
trajetória de superávits de forma a manter a trajetória de equilíbrio da dívida. Por sua vez, uma
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autoridade monetária é ativa quando esta é livre para ajustar a taxa de juros de forma a
estabilizar a inflação.
Conforme Leeper e Leith (2016), quando a autoridade monetária é ativa (AM) e a autoridade
fiscal é passiva (PF), têm-se um regime de dominância monetária (AM/PF). No caso contrário,
em que a política fiscal é ativa (AF) e a política monetária é passiva (PM), tem-se um regime
de dominância fiscal (PM/AF). Ainda sob a classificação de Leeper (1991), haveria ainda outras
duas combinações de políticas: monetária ativa e fiscal ativa (AM/AF), que implica em
trajetórias explosivas para a inflação; e ambas passivas PM/PF), que resulta em um equilíbrio
indeterminado.
77
A Teoria da Equivalência Ricardiana defende que um aumento nos gastos públicos através da geração de
dívida e redução de impostos não tem qualquer efeito sobre a demanda total e taxa de juros. A dívida vai adiar os
impostos para o futuro, fazendo com que as famílias (contribuintes) antecipem esse aumento e reajam no presente
elevando a poupança privada, suavizando seu consumo ao logo do tempo (BARRO, 1989).
141
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da dívida. A redução de impostos faz com que as famílias se sintam mais ricas, dados os preços
e taxas de juros iniciais, e elas percebem que podem aumentar seu consumo. Existindo rigidezes
nominais, a expansão da demanda acaba por ampliar o produto e a inflação.
A partir deste marco teórico, faz-se relevante observar quais são as evidências para o Brasil.
Neste sentido, a identificação do regime prevalente para o Brasil apresenta resultados que
variam de acordo com o período de análise e a abordagem metodológica. Tanner e Ramos
(2003), a partir de uma abordagem empírica78, e estimando em sub-períodos diferentes,
observaram que entre 1995 e 1997, o regime prevalente foi de dominância monetária, porém os
resultados não se mantém quando a estimação é realizada considerando toda a amostra. Fialho
e Portugal (2005) estimam um modelo MS-VAR para o Brasil no período pós-plano real (entre
1995 e 2003), e sugerem que o regime prevalecente era de dominância monetária.
Nunes e Portugal (2009) considerando uma abordagem estrutural com mudança de regime,
para o período pós-metas de inflação, encontraram resultados que variam de acordo com o
período estudado. Para o período completo, identificou-se um regime de dominância monetária,
contudo, para o período de 2000:T1 a 2002:T4 encontrou-se um regime em que ambas as
políticas foram ativas, resultado muito próximo ao obtido neste ensaio para o citado período,
conforme resultados da subseção 4.3.
Alves e Moura (2018), encontraram que os modelos de regime fiscal são favoráveis para o
período entre 1999 e 2010, e o regime monetário é preferível no período de 2010 a 2017.
Contudo, uma limitação neste estudo é que as escolhas das sub-amostras são feitas ad hoc pelos
pesquisadores, e não com base em evidências apresentadas por alguma metodologia, como no
caso de um modelo com mudanças de Markov.
78
Estudos que buscam avaliar a interação entre as políticas fiscais e monetárias podem ser distinguidos
metodologicamente entre os trabalhos empíricos e os estruturais. Os trabalhos empíricos têm como objetivo
submeter as séries temporais a testes econométricos e a partir desses testes analisar o comportamento da dívida e
a resposta do governo em relação a choques na dívida. Por sua vez, a abordagem estrutural busca identificar o
comportamento das autoridades fiscal e monetária por meio de modelos microfundamentados.
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Frascaroli, Oliveira e Almeida (2019), com dados entre 2000:T1 e 2016: T4, em abordagem
semelhante ao presente ensaio, para a Zona do Euro e para o Brasil, apontaram que os impactos
sobre os agregados macroeconômicos são distintos a depender do regime de políticas monetária
e fiscal prevalente do período. Ainda enfatizaram que tanto a Zona do Euro quanto o Brasil
precisam de coordenação contínua de políticas, particularmente para fazer melhor uso dos
instrumentos fiscais e tomar decisões mais acomodatícias da dívida pública.
Em relação à Frascaroli, Oliveira e Almeida (2019), apontamos que a atualização dos dados
até 2019:T4 e a inclusão dos multiplicadores fiscais condicionados às possíveis interações da
política monetária e fiscal, trazem novas evidências para o Brasil, contribuindo para a discussão
dos desdobramentos mais recentes da atual crise econômica.
Nesta subseção trataremos da especificação das regras de políticas que serão utilizadas
para solucionar o modelo DSGE, discutido a subseção 1.4. A partir da estimação dos
coeficientes dessas regras, em um contexto de mudanças de regimes de Markov, podemos obter
a probabilidade de uma política estar em um determinado estado, em nosso contexto em um
estado ativo ou passivo para as regras de política monetária e fiscal.
Desta forma, esta subseção encontra-se subdividida em quatro partes. Na primeira parte,
descrevemos as formas funcionais para as regras de políticas e o significado dos sinais dos
coeficientes, a partir de Leeper (1991). Na segunda parte apresentamos as principias
características dos dados utilizados para as estimações. Na terceira, explicamos as
características gerais do modelo de vetores autoregressivos com mudanças de regimes de
Markov (MS-VAR). Por fim, os resultados das estimações são apresentados e discutidos em
contraposição a história econômica do Brasil.
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Seguindo os trabalhos Davig e Leeper (2011) e Cevik et al. (2014), as regras de política
fiscal e monetária podem assumir diferentes coeficientes a depender do regime em que o
sistema se encontra. Neste sentido, a especificação da regra de política monetária, segue uma
especificação padrão de Taylor (1993), conforme Davig e Leeper (2011):
onde 𝜀𝑡𝑟 ∼ N (0, 1). 𝑆𝑡𝑀 indica o regime de política monetária; 𝑟𝑡 a taxa básica de juros; 𝜋𝑡 é a
taxa de inflação e 𝑦𝑡 o hiato do produto. Para 𝛼𝜋 > 1 e 𝛼𝑦 > 0, a taxa de juros ajusta-se de acordo
com a regra de Taylor de modo a estabilizar a inflação e o produto.
Onde 𝜏𝑡 é a receita primária líquida do governo como proporção do PIB; 𝑆𝑡𝐹 indica o regime de
política fiscal; bt−1 é a razão dívida/PIB em (t – 1); yt é o hiato do produto; g t é o gasto
primário do governo como proporção do PIB, e 𝜀𝑡𝜏 ∼ N (0, 1). Como uma regra geral, a partir
de Leeper (1991), pode-se assumir que para valores de 𝛾𝑏 > 0, a política fiscal é passiva, ao
contrário, se 𝛾𝑏 < 0, a política fiscal é ativa.
Ainda sobre os coeficientes das funções de reação, Leeper (1991), no artigo intitulado
Equilibria under ‘active’ and ‘passive’ monetary and fiscal policies, descreve que a partir de
um modelo de equilíbrio geral que, além de modelar o comportamento privado de famílias e
79
Fialho e Portugal (2005) utilizam o resultado primário como variável dependente da regra fiscal. Outros
exemplos podem ser encontrados em Taylor (2000) e Moura (2015) .
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Em síntese, para que as regras de política fiscal e monetária sejam consideradas ativas ou
passivas, consideraremos a definição proposta em Leeper (1991), quando da análise dos
resultados das estimações na subseção 4.3.480.
FONTE DE DADOS
Para estimar as regras de política fiscal e monetária foram utilizadas as seguintes variáveis:
(i) Receita Líquida Total; ii) Despesa Total; iii) Dívida Líquida do Governo Central (DLGC);
iv) Hiato do Produto; v) Juros Nominais - taxa Selic; e vi) Taxa de inflação medida pelo Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
Por sua vez, as variáveis fiscais estão representadas como proporção do PIB. As séries
obtidas no STN foram acumuladas em 12 meses e dividida pelo PIB acumulado nos 12 meses,
em bases trimestrais. Com esse procedimento, tentou-se remover o efeito sazonal apresentado
na série original. Por simetria, o mesmo tratamento foi dado às séries da Dívida Líquida do
Governo Central, cuja fonte de dados é o BCB. Na Figura 9, são retratadas as trajetórias das
variáveis utilizadas para estimar as funções de reação das políticas monetárias e fiscais do
presente ensaio.
80
Davig e Leeper (2011) acabam por adotar a regra geral, ou seja, política monetária ativa se 𝛼𝜋 > 1 e política
fiscal passiva se 𝛾𝑏 > 0.
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período marcado pela recente crise econômica. Além disso, destaca-se o longo período entre
2010 e 2015, quando a economia estava acima do PIB potencial, o que, em parte, pode ter
pressionado a tendência de alta da inflação no mesmo período.
Fonte: i) As séries de receitas e despesas foram obtidas junto à STN, conforme Resultado do Tesouro Nacional
(RTN); ii) Receita líquida total refere-se à Receita Total menos Transferências por Repartição de Receita; iii)
Dívida - total - gov. federal e Banco Central - líquida - R$ (milhões) - BCB; iv) Taxa de juros - Over / Selic - (%
a.m.); e v) Produto Interno Bruto (PIB) acumulado dos últimos 12 meses - Valores correntes. Estimativa do BCB.
De maneira geral, com relação à taxa de juros, observa-se que ela acompanha os choques
sobre a inflação, consistente com regime de metas de inflação. Contudo, é interessante observar
alguns aspectos relevantes à análise. O primeiro refere-se à crise de 2002-2003, no qual a taxa
de crescimento média da taxa de juros foi menor do que a taxa de crescimento média da taxa
de inflação, mostrando que o Banco Central, embora respondesse à inflação com aumento de
juros, respondia de forma menos que proporcional. Um segundo aspecto refere-se ao período
entre 2013 e 2014, em que se observam os menores valores para a série até então, em um
contexto de hiato do produto positivo. E, mais recentemente, a trajetória de queda da Selic, a
partir de 2017, conduzindo a economia para o menor patamar da série.
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Com relação às variáveis fiscais, observamos que o comportamento das receitas e despesas
mostra uma tendência ascendente em relação ao PIB até 2011. As despesas e receitas saíram
respectivamente de 14% e 15% do PIB em 2000 para cerca de 17% e 19% no final de 2007,
comportamento influenciado pelo bom momento internacional, que contribuiu expressivamente
para o aumento de receitas, chegando a exceder 20% do PIB entre meados de 2010 e 2011. No
entanto, a partir de 2011, as trajetórias de receita e de gastos do governo seguiram direções
perigosamente opostas, com o aumento de gastos e a queda de receitas.
De acordo com Krolzig (1997), os modelos MS-VAR podem ser considerados como
generalizações dos modelos VAR(p) no qual os parâmetros são variantes no tempo, entretanto,
o processo pode ser invariante quando condicionado a uma variável não observável (𝑠𝑡 ), a qual
indica o regime prevalecente no momento. A ideia geral por trás dessa classe de modelos de
mudança de regimes é que o processo gerador das séries temporais de um vetor K-
dimensional{yt}, dependem de uma variável de regime não observável (𝑠𝑡 ) ∈ {1, . . . , M}, que
representa a probabilidade de estar em um determinado estado, em nosso contexto,
correspondem aos regimes estimados para as regras de políticas, da seguinte forma:
𝑓(𝑦𝑡 |𝑌𝑡−1 , 𝑋𝑡 ; 𝛳1 ) 𝑠𝑒 𝑠𝑡 = 1
𝑝(𝑦𝑡 |𝑌𝑡−1 , 𝑋𝑡 , 𝑠𝑡 ) = { ⁝ (4)
𝑓(𝑦𝑡 |𝑌𝑡−1 , 𝑋消 ; 𝛳𝑀 ) 𝑠𝑒 𝑠𝑡 = 𝑀,
148
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∞
onde 𝑌𝑡−1 = {𝑦𝑡−𝑗 }𝑗=0 denota a história de 𝑦𝑡 e 𝑋𝑡 são variáveis fortemente exógenas; 𝛳𝑚 é o
𝑦𝑡 = 𝑣(𝑠𝑡 ) + 𝐴1 (𝑠𝑡 )𝑦𝑡−1 + ⋯ + 𝐴𝑝 (𝑠𝑡 )𝑦𝑡−𝑝 + 𝑢𝑡 , 𝑢𝑡 |𝑠𝑡 ~𝑁𝐼𝐷 (0, 𝛴(𝑠𝑡) ), (5)
𝑣1 𝑠𝑒 𝑠𝑡 = 1
𝑣(𝑠𝑡 ) = { ⁝ (6)
𝑣𝑀 𝑠𝑒 𝑠𝑡 = 𝑀.
Observe que a descrição do processo de geração de dados não está completamente definida
nas equações (4) e (5). Neste caso, é necessário adotar uma proposta para a evolução dos
regimes, no contexto deste ensaio, como determinada política monetária ou fiscal transita entre
o regime ativo para o passivo e vice e versa. A característica especial do modelo de mudanças
de Markov é a suposição de que a realização não observável do regime (𝑠𝑡 ) ∈ {1, . . . , M} é
governado por um processo estocástico de Markov com tempo discreto e estado discreto, que é
definido pelas probabilidades de transição, da seguinte forma:
onde 𝑃𝑖𝑗 representa a probabilidade de, estando no regime 𝑖, no instante 𝑡 + 1 ocorra mudança
para o regime j. As probabilidades de transição também podem ser representadas em forma
matricial, para melhor apresentar as transições de probabilidade adjacente a cada regime:
149
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𝑝11 1 − 𝑝22
𝑇=[ ], (8)
1 − 𝑝11 𝑝22
𝑇 = 𝑇𝑀 ⊗ 𝑇𝐹. (10)
A datação dos regimes é realizada por meio de um algoritmo que filtra e suaviza as
probabilidades do regime. Geralmente, o método de filtragem utilizado é o algoritmo de
Hamilton (1989), ou, ainda, outros filtros, como o caso do Filtro de Kalman. Para a estimação
150
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As regras de políticas monetária e fiscal, conforme equações (1) e (2) foram estimadas a
partir de dois conjuntos de variáveis: (i) monetária: taxa de juros, inflação e hiato do produto;
e (ii) fiscal: receitas, dívida pública, hiato do produto e gastos do governo. Para justificar a
abordagem de regressão markoviana, faz-se necessário inicialmente realizar o teste de
linearidade de Razão de Verossimilhança (Likelihood-ratiotest– RL)81.Neste sentido, conforme
Tabela 1, os resultados rejeitam a hipótese nula de linearidade, indicando que é preferível
utilizar estimar as regras de políticas por meio de um modelo de mudança de regime de Markov.
Fonte: Elaboração própria com os resultados das estimações. (1) 𝐻0 : o modelo é linear.
81
A estatística do teste LR pode ser expressa como 𝐿𝑅 = 2[ln 𝐿(𝜆) − ln 𝐿(𝜆𝑟 )] onde 𝐿(𝜆)é o valor da
probabilidade logarítmica para o modelo de mudança do regime de Markov e 𝐿(𝜆𝑟 )é o valor de verossimilhança
de log para o modelo linear. O teste LR tem uma distribuição 𝜒 2 com r graus de liberdade, onde r é o número de
restrições. No entanto, surge um problema ao testar modelos de troca de regime contra modelos lineares. Isso
ocorre porque as probabilidades de transição nos modelos de mudança de regime não são identificadas no modelo
linear e, portanto, o teste LR não segue a distribuição padrão 2. Para superar esse problema, Davies (1987) sugere
o cálculo dos valores-p do limite superior.
151
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portanto, aqui considerado que se trata de um regime de política monetária claramente ativo.
Para o regime 2, pode-se considerar que seja um regime de política monetária passivo, dado
que 𝛼𝜋 = 0,88, em ambos os casos os coeficientes foram significativos a 99%. Verifica-se que
os demais coeficientes associados ao hiato do PIB foram negativos, ainda que estatisticamente
insignificante para o regime 1, o que sugere coerência com o sistema de metas de inflação.
152
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Com relação aos parâmetros associados ao hiato do produto, observa-se que ambos são
positivos e estatisticamente diferentes de zero. Da mesma forma, verifica-se uma ação positiva
e significativa da autoridade fiscal com relação às variações nas despesas.
Para a política monetária as probabilidades de transição são dadas pela matriz 𝑇 𝑀 . Neste
caso, a probabilidade de permanência no regime de política monetária ativa é de 91,32%.
Consequentemente, estando no regime ativo, a probabilidade de se mudar para o regime passivo
de política monetária é de 8,68%. Por sua vez, estando em um regime passivo, a probabilidade
de se permanecer neste mesmo regime é de 96,332%, enquanto a probabilidade de se passar ao
regime ativo é de 3,67%. As probabilidades de transição entre regimes de política fiscal são
encontradas na matriz de transição 𝑇 𝐹 . De maneira análoga à análise da regra monetária, a
probabilidade de permanência no regime de política fiscal passiva menos (PF-) é de 97,67%,
enquanto a probabilidade de se manter de política fiscal passiva mais (PF+) é de 97,22%.
153
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154
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A transição entre os regimes da política fiscal pode ser visualizada na Figura 3. Apesar de
nossas estimativas apontarem para um comportamento passivo ao longo de todo o período,
seguindo a classificação aqui proposta, consideramos que a política fiscal foi passiva menos
(PF-) em: i) 2000:T1 até 2005:T2; e ii) 2014:T4 a 2019:T4. Por sua vez, o período entre 2005:T3
a 2014: T3 foi considerada passiva mais (PF+).
155
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156
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Procurando avaliar os resultados encontrados, vale fazer uma rápida releitura dos principais
fatos econômicos em termos da gestão da política fiscal e monetária como forma de
contextualizar nossas estimativas.
Por sua vez, a própria elevação da taxa Selic acabou por pressionar a dívida pública, naquela
época fortemente atrelada às taxas pós-fixadas, o que pode ter colocado em dúvida a
sustentabilidade fiscal, principalmente diante da transição de governo em 2002 e a escalada de
incertezas sobre a continuidade do tripé macroeconômico, o que justificaria a primeira
alternância para um regime passivo da política monetária em 2002. Blanchard (2004) chega
argumentar que o Brasil vivenciou um período de dominância fiscal (PM/AF), em que o
aumento da taxa de juros em resposta a uma inflação mais elevada levaria a uma maior
probabilidade de default sobre a dívida. A elevação do risco país por sua vez pressionaria a taxa
de câmbio e novamente o nível de preços, entrando em um círculo vicioso. É um contexto, de
certa forma, coerente com nossa classificação (PM/PF-). Pelo lado monetário, na Figura 2,
notamos que a probabilidade de o regime monetário ter sido passivo aumenta muito neste
período. Do ponto de vista do regime fiscal, aqui considerado como (PF-), está muito próximo
do limite para ser considerado como um regime ativo (AF).
A partir de 2003, a orientação econômica, do então Presidente Luiz Inácio da Silva (Lula),
não só seguiu com o ajuste fiscal iniciado no governo anterior, como o aprofundou, aumentando
e cumprindo as metas de superávits primários. Ainda, deve-se ressaltar uma crescente
preocupação da área de gestão da dívida do Tesouro Nacional para a redução das parcelas
indexadas a câmbio e a taxas de juros pós-fixadas, que no período anterior foram determinantes
para a súbita elevação da dívida pública ocorrida em 2002. Sob o ponto de vista monetário, a
157
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inflação, assim como a taxa de juros passam a cair gradativamente, o que corrobora ainda mais
para a melhoria do quadro fiscal, permitindo que a economia saísse da situação de dominância
fiscal. De fato, a Figura 2 mostra que o modelo estimado captou essa mudança, de modo que a
partir de 2004 a probabilidade de estar em um regime de dominância monetária se situa próxima
de um. Desta forma, parece muito razoável assumir que o país vivenciou um período de
dominância monetária (AM/PF) entre os anos de 2003 a 2008.
Sob o ponto de vista da política fiscal, observa-se um ponto de inflexão em 2005, saindo de
passiva menos (PF-) para passiva mais (PF+). Aqui se devem fazer alguns comentários. Uma
visão recorrente é que o segundo mandato do Presidente Lula foi marcado por uma
flexibilização fiscal, com propostas de políticas que se contrapunham à visão ortodoxa. De
acordo com Arantes e Lopreato (2017) existiria naquele momento uma maior preocupação com
políticas de redução da pobreza e da desigualdade, como aumento do salário mínimo e gastos
com Bolsa Família, sob o argumento de que tais políticas seriam passíveis de ser realizada sem
que gerasse desequilíbrios fiscais, uma vez que se auto financiariam por meio do crescimento
econômico.
Observando este contexto sob a luz do primeiro e segundo ensaios desta tese, deve-se
observar que nossos resultados sugerem que a forte elevação dos preços das commodities
internacionais tiveram efeitos diretos e indiretos sobre a renda e contribuíram
determinantemente para a forte elevação da arrecadação e o bom desempenho da economia no
período. Ainda que se observe uma contínua elevação dos gastos como percentual do PIB, o
crescimento mais acelerado das receitas no período foi determinante para a trajetória de queda
da dívida, como observada na Figura 1.
Interessante observar que em dezembro de 2008 o governo sanciona a Lei nº 11.887 que
criava o Fundo Soberano do Brasil, com a aplicação de excedentes de recursos orçamentários
em cerca de 0,5% do PIB. Ou seja, ainda que a crise financeira de 2008 tenha sido marcante no
cenário internacional, naquele momento a gestão fiscal ainda parecia estar sendo fortemente
impactada pelos ganhos nos termos de troca vivenciados naquele período.
Sob o ponto de vista da gestão monetária a crise de financeira de 2008 nos EUA parece ser
o ponto de inflexão. De fato, a Figura 2 mostra que o modelo estimado captou essa mudança,
158
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Deve-se ressaltar que muitas dessas medidas econômicas no campo fiscal foram formuladas
de tal forma a minimizar o impacto sobre a dívida líquida. Por exemplo, as operações de
empréstimos ao BNDES ampliavam a Dívida Pública Federal (DPF) com a colocação de novos
títulos no mercado, mas por sua vez o Tesouro Nacional recebia um crédito do BNDES em
igual valor de face. No momento inicial, o efeito sobre a dívida líquida era nulo, mas no decorrer
dos anos o diferencial entre os indexadores da DPF e dos contratos de empréstimos pressionaria,
com alguma defasagem, a elevação da dívida líquida. Neste ponto, é importante chamar a
atenção para a metodologia utilizada. Uma vez que o indicador utilizado para a dívida foi a
DLGC, muitas das medidas fiscais expansionistas do período passaram desapercebidas. Não
por acaso, muitos estudos passaram a utilizar a série de dívida bruta em suas análises sobre a
gestão fiscal daquele período.
Em meio ao primeiro mandato da Presidenta Dilma Vana Roussef (Dilma), ainda que com
a continuidade das medidas de políticas fiscais expansionistas, que ficou conhecido como Nova
Matriz Macroeconômica, verifica-se uma forte desaceleração da atividade econômica no final
de seu primeiro mandato o que levou a uma retração da arrecadação e, consequentemente, a
uma piora fiscal, conforme apontam Arantes e Lopreato (2017).
159
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Ao fim de 2016, já sob a gestão do Presidente Michel Miguel Elias Temer (Temer), tem-se
uma nova inflexão para a política monetária, e conforme pode ser observado na Figura 2
aumenta-se substancialmente a probabilidade de dominância no decorrer de 2017.Contudo, já
a partir de 2018, nosso modelo aponta para uma nova reversão para a política monetária, que
se alinha ao ciclo de quedas de taxas de juros sem precedentes na série histórica, com quedas
expressivas nas taxas de juros reais.
82
A abordagem novo keynesiana tem nos modelos DSGE seu grande instrumento de análise. A modelagem
DSGE (do inglês Dynamic Stochastic General Equilibrium, ou equilíbrio geral estocástico e dinâmico) é uma
aplicação da teoria do equilíbrio geral, que busca explicar fenômenos econômicos agregados - tais como
crescimento econômico, ciclos econômicos e efeitos de política monetária e fiscal - tendo como base modelos
macroeconômicos derivados de princípios microeconômicos. Como o próprio nome indica, os modelos DSGE são
dinâmicos – ou seja, estudam como a economia evolui ao longo do tempo - e estocásticos, ou seja, porque utilizam
choques aleatórios (como mudanças de tecnologia, de preços, gastos do governo, etc) para analisar os impactos
sobre a economia simulada.
160
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O comportamento das famílias é modelado assumindo uma família representativa que vive
infinitamente e que busca maximizar sua utilidade intertemporal. Desta forma, a família
representativa escolhe {Ct , Nt , Mt , Bt }, em que Ct é uma cesta de consumo, Nt é a quantidade
83
A metodologia segue o modelo empregado por Davig e Leeper (2006 e 2011) e, neste sentido as equações
aqui descritas foram baseadas no trabalho dos respectivos autores, intitulado Monetary-Fiscal Policy Interactions
and Fiscal Stimulus. Deve-se ressaltar ainda que para as simulações a serem apresentadas na subseção 4.4.4, foi
utilizada a programação em Dynare fornecida pelos autores em: http://php.indiana.edu/~eleeper/#Papers.
161
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total de horas trabalhadas, Mt ⁄Pt representa o estoque de moeda real e Bt é a alocação em títulos
nominais de um período, para maximizar a seguinte função utilidade:
1+𝜂
𝐶 1−𝜎 𝑁𝑡+𝑖 (𝑀𝑡−𝑖 ⁄𝑃𝑡+𝑖 )1−𝑘
𝐸𝑡 ∑∞ 𝑖 𝑡+𝑖
𝑖=0 𝛽 [ 1−𝜎 − 𝜒 + 𝛿 ], (11)
1+𝜂 1−𝑘
com 0 < 𝛽 < 1, 𝜎 > 0, 𝜂 > 0, 𝜅 > 0, 𝜒 > 0 𝑒 𝛿 > 0 , sendo que representam,
respectivamente, a taxa de desconto intertemporal, a elasticidade de substituição intertemporal
do consumo, a elasticidade da oferta de trabalho, a elasticidade juros da demanda real por
moeda, a oferta de trabalho de equilíbrio, e, por fim, a velocidade da base monetária. Ainda, 𝐸𝑡
é o operador de expectativas e a cesta de consumo 𝐶𝑡 , consiste de diferentes bens, 𝑐𝑗𝑡 , os quais
são agregados usando o agregador desenvolvido por Dixit e Stiglitz (1977), conforme:
𝛳
𝛳−1 𝛳−1
1
𝐶𝑡 = [∫0 𝑐𝑗𝑡𝛳 𝑑𝑗] , (12)
𝑝 −𝛳
𝑐𝑗𝑡 = ( 𝑃𝑗𝑡 ) 𝐶𝑡 , (13)
𝑡
1
1 1−𝛳 1−𝛳
com 𝑃𝑡 ≡ [∫0 𝑝𝑗𝑡 𝑑𝑗] . A restrição orçamentária da família é representada por:
162
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𝜂
𝑁𝑡 𝑊𝑡
𝜒 𝐶 −𝜎 = . (15)
𝑃𝑡
𝐶𝑡 𝜎 𝑝𝑡
1 = 𝛽(1 + 𝑟𝑡 ) (𝐶 ) (𝑃 ). (16)
𝑡+1 𝑡+1
𝑀𝑡 𝑟 −1⁄𝑘
⁄
= 𝛿 𝑘 (1+𝑟
𝑡
) 𝐶𝑡𝜎 𝑘 . (17)
𝑃𝑡 𝑡
De forma intuitiva, a equação (15) representa a decisão intratemporal e pode ser entendida
como uma condição de oferta de trabalho dado o salário. Por sua vez, a equação (16) diz respeito
à decisão intertemporal de consumo das famílias. Enquanto a equação (17) nos dá a relação
entre demanda monetária real, taxas de juros nominais e o consumo agregado.
163
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FIRMAS
Do lado da produção, assume-se que existe um continuum de firmas indexadas por 𝑗 ∈ [0,1]
que produzem bens utilizando trabalho, de forma que a função de produção é dada por:
𝑝 −𝛳
𝑦𝑗𝑡 = ( 𝑃𝑗𝑡 ) 𝑌𝑡 , (20)
𝑡
𝑌𝑡 = 𝐶𝑡 + 𝐺𝑡 . (21)
𝑝 −𝛳
𝑍𝑁𝑗𝑡 = ( 𝑃𝑗𝑡 ) 𝑌𝑡 . (22)
𝑡
Uma vez que as firmas possuem certo grau de poder de mercado, conforme originalmente
desenvolvido por Calvo (1983), assume-se que uma fração (1 − 𝜑) das firmas podem ajustar
seus preços em cada período, enquanto uma fração 𝜑 das firmas não podem reajustar. Se as
164
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firmas podem ajustar seus preços no período 𝑡, elas escolhem um novo preço, 𝑝𝑡∗ , que maximiza
a soma dos lucros esperados, tem tal forma que a firma maximiza:
𝑝∗ 1−𝛳 𝑝∗ −𝛳
𝐸𝑡 ∑∞ 𝑖 𝑡
𝑖=0 𝜑 𝑞𝑡,𝑡+1 [(𝑃 ) − 𝛹𝑡+𝑖 (𝑃 𝑡 ) ] 𝑌𝑡+𝑖 . (23)
𝑡+𝑖 𝑡+𝑖
1−𝛳
O fluxo de lucro real da empresa 𝑗 no período 𝑡, 𝛱𝑗𝑡 = (𝑝𝑗𝑡 ⁄𝑃𝑡 ) 𝑌𝑡 − (𝑊𝑡 ⁄𝑃𝑡 )𝑁𝑗𝑡 ,
pode ser reescrito usando (22). 𝛹𝑡 é o custo marginal real, definido como:
𝑊
𝛹𝑡 = 𝑍𝑃𝑡 . (24)
𝑡
𝛳
𝐸𝑡 ∑∞ 𝑖 −𝜎 (𝑃𝑡+𝑖 ) 𝛹
𝑝𝑡∗ 𝛳 𝑖=0(𝜑𝛽) (𝑌𝑡+𝑖 −𝐺𝑡+𝑖 ) 𝑃𝑡 𝑡+𝑖 𝑌𝑡+𝑖
= (𝛳−1) 𝛳−1 . (25)
𝑃𝑡 𝑃
𝐸𝑡 ∑𝑖=0(𝜑𝛽) (𝑌𝑡+𝑖 −𝐺𝑡+𝑖 ) ( 𝑡+𝑖 )
∞ 𝑖 −𝜎 𝑌𝑡+𝑖
𝑃𝑡
𝑝𝑡∗ 𝛳 𝐾
= (𝛳−1) 𝐾1𝑡 , (26)
𝑃𝑡 2𝑡
165
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𝑃𝑡+1 𝛳
𝐾1𝑡 = (𝑌𝑡 − 𝐺𝑡 )−𝜎 𝛹𝑡 𝑌𝑡 + 𝜑𝛽𝐸𝑡 𝐾1𝑡+1 ( ) ,e (27)
𝑃𝑡
𝑃𝑡+1 𝛳−1
𝐾2𝑡 = (𝑌𝑡 − 𝐺𝑡 )−𝜎 𝑌𝑡 + 𝜑𝛽𝐸𝑡 𝐾2𝑡+1 ( ) . (28)
𝑃𝑡
Observe que 𝑝𝑡∗ não depende de 𝑗, pois todas as empresas que otimizam seus preços em
𝑡 escolhem o mesmo preço. Essa especificação tenta capturar o fato de que a empresa escolhe
𝑝𝑡∗ antes da realização da taxa de crescimento da moeda em 𝑡. Nesse sentido, 𝑝𝑡∗ influencia os
lucros da empresa 𝑗 enquanto ela não é capaz de prosseguir com a nova otimização. Resolvendo
(26) para 𝑝𝑡∗ e substituindo o resultado no índice do preço agregado Pt1−ϴ = (1 − φ)(Pt∗ )1−ϴ +
∗ )1−ϴ
φ (Pt−1 , temos:
1 1−𝜑 𝐾 1−𝛳
𝜋𝑡𝛳−1 = 𝜑 (𝜇 𝐾1𝑡 ) , (29)
𝜑 2𝑡
1
𝑁𝑡 = ∫0 𝑁𝑗𝑡 𝑑𝑗 , (30)
1 𝑝𝑗𝑡 −𝛳
𝛥𝑡 = ∫0 ( 𝑃 ) 𝑑𝑗. (31)
𝑡
166
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𝑍
𝑌𝑡 = 𝛥 𝑁𝑡 . (32)
𝑡
O lucro agregado (𝛱𝑡 ) é definido como a soma dos lucros individuais das empresas:
1
𝛱𝑡 = ∫0 𝛱𝑗𝑡 𝑑𝑗. (33)
𝑍
𝑁𝑡 = 𝐶𝑡 + 𝐺𝑡 , (34)
𝛥𝑡
p∗ ϴ
𝛥𝑡 = (1 − φ) (Pt ) + 𝜑𝜋𝑡𝛳 𝛥𝑡−1, (35)
t
com 𝜋𝑡 = 𝑃𝑡 ⁄𝑃𝑡−1 .
GOVERNO
Para incluir na análise os efeitos da política fiscal, assume-se que a dinâmica de gastos do
governo Gt , assume o seguinte processo:
167
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
̅)(1 − ρ) + ρlog(Gt−1 ) + εt ,
log(Gt ) = log(G (36)
Assim, a escolha ideal do governo {Gt , Mt , Bt , τt } deve satisfazer o fluxo de sua identidade
orçamentária.
Por fim, o valor do nível da dívida, no estado estacionário e condicionado aos regimes,
é fixado para ser igual ao longo dos regimes. Como apontam Davig e Leeper (2011), isto é feito
através da substituição da regra de política fiscal (3) na equação da restrição orçamentária do
governo (37) tomando-se como uma unidade (um) o valor determinístico do produto (hiato do
produto) no estado estacionário. Resolvendo para o intercepto da regra de política fiscal tem-
se:
𝜋 𝛽 −1
𝛾0 (𝑆𝑡𝐹 ) = 𝐺 − 𝑚 ((1+𝜋)) − 𝑏 (1 + 𝛾𝑏 (𝑆𝑡𝐹 ) − (1+𝜋)) (38)
𝑀𝑡 𝐵𝑡
onde 𝑆𝑡𝐹 indica o regime de política fiscal, 𝑚 = e 𝑏= . Ainda, cada variável, com
𝑃𝑡 𝑃𝑡
168
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Desta forma, o modelo completo consiste nas condições necessárias de primeira ordem dos
problemas de otimização das famílias e firmas, restrições, especificações de política, processo
de ajuste de preços e condição de transversalidade.
Para sua calibração, foram considerados os parâmetros conforme a Tabela 5. Além das
referências citadas, e dos parâmetros estimados para as regras das políticas fiscais e monetárias,
conforme subseção 1.3, os valores do estado estacionário dos gastos do governo e da dívida
pública foram obtidos pela média das séries suavizadas pelo filtro HP. Para o parâmetro de
correlação do gasto do governo, foi calculado o coeficiente de autocorrelação de ordem 1. A
taxa de inflação do estado estacionário empregada foi de 4,5%, igual ao valor de referência do
sistema de metas de inflação.
Após a calibração do DSGE utilizamos uma rotina numérica, desenvolvida por Davig e
Leeper (2006), para obter o equilíbrio dinâmico do modelo resolvendo um sistema de equações
de diferenças de primeira ordem expectacionais dinâmicas não lineares. A rotina utiliza um
método de mapeamento monotônico baseado em Coleman (1991).84
84
O modelo é resolvido em sua forma não-linear. O procedimento é desenvolvido e descrito em Davig e
Leeper (2006).
169
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𝜑 Fração das firmas que não podem alterar preços 0,660 DL (2011)
Fonte: Dados estimados foram obtidos junto ao BCB e à STN. (1) Estimado = E; Davig e Leeper (2011) = DL
(2011); Vereda e Cavalcanti (2010) = VC (2010); Barros e Lima (2014) = BL (2014); Meta de Inflação = IT.
170
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Conforme definido em Davig e Leeper (2006), para um choque nas políticas no tempo 𝑡, a
resposta inicial da variável endógena 𝑘 é:
̅̅̅𝐽 , ̅̅̅̅
𝜙𝑡𝑘 (𝜀𝑡𝑟 , 𝜀𝑡𝜏 ) = ℎ𝑘 (𝑏 𝑤 𝐽 , ̅̅̅ ̅̅̅𝐽 , ̅̅̅̅
𝛥 𝐽 , 𝜀𝑡𝑟 , 𝜀𝑡𝜏 , 𝐽) − ℎ𝑘 (𝑏 𝑤 𝐽 , ̅̅̅
𝛥 𝐽 , 0,0, 𝐽), (36)
onde hk é a regra de decisão para a variável endógena k como função das variáveis de estado
{𝑏, 𝑤, 𝛥}, para o regime J e das realizações dos distúrbios de política, εrt e ετt . Por sua vez,
̅̅̅𝐽 , ̅̅̅̅
{𝑏 𝑤 𝐽 , ̅̅̅
𝛥 𝐽 } representa a média do vetor das variáveis de estado, no regime J. Após o impacto
inicial, os choques nas políticas desaparecem, e o valor da variável k em um período 𝑛 > 𝑡 é
dado por:
̅̅̅𝐽 , ̅̅̅̅
𝜙𝑛𝑘 (𝜀𝑡𝑟 , 𝜀𝑡𝜏 ) = ℎ𝑘 (𝑏𝑛−1 , 𝑤𝑛−1 , 𝛥𝑛−1, 0,0, 𝐽) − ℎ𝑘 (𝑏 𝑤 𝐽 , ̅̅̅
𝛥 𝐽 , 0,0, 𝐽), (37)
MULTIPLICADORES FISCAIS
Sem querer entrar na longa discussão da literatura sobre o tema, de uma forma geral, a
abordagem keynesiana tradicional admite que diante do aumento nos gastos do governo, o
consumo das famílias aumenta em função do efeito multiplicador. Por outro lado, se a economia
observa o princípio da equivalência ricardiana, então as famílias irão preferir suavizar seu
consumo e um aumento nos gastos do governo financiados por títulos públicos ceteris paribus,
induziriam as famílias a diminuírem o consumo presente, na expectativa de uma elevação da
carga tributária num período futuro.
171
Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Entretanto, conforme apontado por Mountford e Uhlig (2009) e seguido por Davig e Leeper
(2011), esta definição deixa de levar em consideração importantes questões. Em primeiro lugar,
a definição tradicional pode estar enviesada, na medida em que desconsidera a correlação serial
dos gastos do governo e, consequentemente, o impacto futuro das compras públicas. Se os
gastos do governo são serialmente correlacionados então alterações nos gastos do governo
podem fornecer algum tipo de indicativo sobre a trajetória futura dos gastos do governo. Em
segundo lugar, esta medida não possui nenhum fator de desconto intertemporal. Ou seja, um
aumento do produto no futuro tem a mesma importância e o mesmo impacto caso o aumento
do produto gerado por um aumento de gastos do governo ocorresse hoje. Desta forma, a
85
Segundo Afonso (2010), os trabalhos nessa temática apontam que na União Européia, a proporção das
famílias não ricardianas variam de 25% a 35%.
172
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𝑗
𝐸𝑡 ∑∞ −𝑗
𝑗=0 ∏𝑖=0(1+𝑟𝑡+𝑖 ) 𝛥𝑌𝑡+𝑘
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑃𝑟𝑒𝑠𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑑𝑜 𝑀𝑢𝑙𝑡𝑖𝑝𝑙𝑖𝑐𝑎𝑑𝑜𝑟(𝑘) = 𝑗 . (38)
𝐸𝑡 ∑∞ −𝑗
𝑗=0 ∏𝑖=0(1+𝑟𝑡+𝑖 ) 𝛥𝐺𝑡
173
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Sob uma política monetária ativa e fiscal passiva (AM/PF+), a autoridade monetária
responde agressivamente ao aumento da inflação, aumentando a taxa nominal em mais de um
por um (linhas tracejadas) relativamente ao nível de preços. Como a Figura 4 indica, a resposta
monetária aumenta persistentemente a taxa de juros real e diminui o consumo das famílias. À
medida que o choque sobre os gastos se dissipa, a taxa de juros real cai e o consumo volta ao
estado estacionário, ou estado de equilíbrio. Como a inflação permanece relativamente
moderada, as receitas de senhoriagem desempenham um pequeno papel no controle da
dinâmica da dívida, Figura 5. A política fiscal reage de forma passiva, ampliando os impostos
e, consequentemente elevando o superávit primário, na medida em que o governo emite dívidas
para financiar a elevação dos gastos governamentais. No entanto, as receitas não respondem
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Por sua vez, para as interações de políticas em que a política monetária é passiva (PM/PF+
e PM/PF-), em linhas sólidas, o aumento das compras do governo pressiona a demanda atual e
futura, ampliando as expectativas de inflação. Neste contexto de políticas, a autoridade
monetária responde fracamente ao aumento da inflação, em uma relação menor que um para
um, provocando uma queda da taxa de juros real. A trajetória da taxa de juros real mais baixa
diminui o retorno dos títulos, o que estimula o consumo presente das famílias no processo de
escolha intertemporal. Neste caso, o aumento das compras do governo acaba por ampliar o
produto numa relação superior a um para um, ampliando a produção acima do seu nível
potencial, com consequente elevação do nível de preços acima do que o verificado no regime
AM/PF+.
Para restaurar o equilíbrio, vários ajustes podem ocorrer. Primeiro, o valor presente dos
impostos pode aumentar exatamente na quantia que os gastos do governo aumentaram, que é o
ajuste que ocorre sob um regime ricardiano. Segundo, o valor presente da senhoriagem pode
aumentar. Terceiro, o nível atual de preços pode subir, reavaliando os passivos existentes. No
cenário de mudança de regime, todos esses ajustes ocorrem e a importância relativa de cada
ajuste para restabelecer a condição de equilíbrio (1) depende do processo de interação conjunta
das políticas monetária e fiscal.
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Figura 6: Resposta das variáveis fiscais a um choque nos gastos do governo de 2 d.p (3%).
Por sua vez, em um contexto de política monetária passiva (PM/PF+ e PM/PF-), um choque
fiscal amplia a dívida pública, em maior magnitude no regime AM/PF+, uma vez que em um
regime de dominância monetária a autoridade fiscal ajustará sua trajetória de superávits
primários para fazer frente à sustentabilidade da dívida. Em ambos os casos, o retorno da dívida
ao equilíbrio é mais rápida no contexto de uma política monetária passiva, ao permitir saltos na
inflação que estabilizam rapidamente a dívida, reduzindo seu valor real. Comparando os
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regimes PM/PF+ e PM/PF-, a maior resposta do produto sob a política monetária passiva
também impacta positivamente as receitas do governo com impostos, uma vez que a regra de
política fiscal responde positivamente ao hiato do produto. Sob o regime PM/PF+, a resposta
dos impostos ao hiato é maior do que na PM/PF-, de modo que os impostos aumentam
relativamente mais, que por vez, propicia uma redução mais rápida da dívida do que a simulada
no regime PM/PF-.
Desta forma, considerando o regime PM/PF-, uma elevação em uma unidade nas
despesas do governo amplia o produto em 1,5, após 25 trimestres, o que equivale a um
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Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
multiplicador de 0,50 no consumo. Por sua vez, estando no regime PM/PF+, o aumento do gasto
do governo amplia o produto em 1,28 vezes, gerando um multiplicador de consumo igual a
0,28. Por fim no regime AM/PF+ tem-se que o aumento de uma unidade nesses gastos no longo
prazo produz um multiplicador de 0,65 no produto, tendo, portanto, um impacto negativo no
consumo privado de -0,35.
Para o caso do impacto sobre o nível geral de preços, tem-se na Tabela 7 uma relação
direta entre multiplicador e preços. Neste sentido, o regime PM/PF- é aquele de maior aumento
nos preços, enquanto que, no regime AM/PF+ esse aumento é menor, dado o comportamento
contracionista da autoridade monetária.
4.5 CONCLUSÕES
Da discussão dos resultados para a estimação das regras de políticas monetária e fiscal, nos
parece que o modelo estimado se ajusta aos fatos macroeconômicos ocorridos desde a
implantação do sistema e metas de inflação no Brasil em 1999.
Desde o ano 2000, verificou-se que a economia brasileira alternou continuamente por oito
regimes distintos, quais sejam: i) AM/PF+ (2000:T1-2002:T3); ii) PM/PF- (2002:T4-2003-
:T3); iii) AM/PF- (2003:T4-2005:T2); iv) AM/PF+ (2005:T3-2007:T4); v) PM/PF+ (2008:T1-
2014:T3); vi) PM/PF- (2014:T4-2016:T4); vii) AM/PF- (2017:T1-2017:T4); e viii) PM/PF-
(2018:T1-2019:T4). Neste sentido, a colocação de Davig e Leeper (2006) que talvez a
suposição menos plausível seja assumir que o regime político seja fixo nos parece muito
razoável. A alternância de regimes nos parece fazer parte da evolução do jogo, que, como
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Caderno de Finanças Públicas, Brasília, v. 20, n. 3, p. 1-235, jan. 2021
Davig, Leeper e Chung (2004) mostram, existe um equilíbrio limitado único, em que a teoria
fiscal está sempre em funcionamento.
Do ponto de vista da política fiscal, chama atenção a prevalência do regime passivo, ainda
que graduações que beiravam à política ativa como já mencionado. Contudo, comparando a
evolução da DLGC, Figura 1, com a curva de probabilidades dos regimes da política fiscal,
Figura 3, percebe-se que o período classificado como PF+ situa-se sobre o longo período de
queda da DLGC, entre 2005 e 2014. Ao passo, que recentemente, a partir de 2014, período de
forte crescimento da dívida, sobrepõe-se ao período em que a política fiscal passou a passiva
menos (PF-).
179
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Seja como for, a partir de 2011, as receitas do governo já entram em nova trajetória de
queda, ainda que um amplo conjunto de programas voltados ao estímulo da economia, tais como
as obras do PAC, PSI e MCMV. Tendo em conta o regime PM/PF+ e os multiplicadores aqui
estimados, que consideram todas as despesas do governo como consumo e, portanto, tendem a
ser subestimados ao não separar os efeitos do investimento sobre a produtividade das firmas,
tenderíamos a esperar que uma elevação da despesa pública teria efeito multiplicador sobre o
produto e positivo sobre o consumo. Ainda que com algum reflexo negativo sobre a inflação.
Curiosamente, os efeitos sobre o produto não foram verificados, ao passo que os reflexos sobre
a inflação se materializaram e a inflação começou paulatinamente a subir.
Por fim, conforme pode ser observado na Figura 2, já a partir de 2018, nosso modelo aponta
para uma nova reversão para a política monetária, que se alinha ao ciclo de quedas de taxas de
180
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juros sem precedentes na série histórica, com quedas expressivas nas taxas de juros reais. Neste
momento, sobre os desdobramentos mais recentes da atual crise brasileira, caberia a pergunta
se não estaríamos novamente nos aproximando a um regime de dominância fiscal? Mais uma
vez o contexto externo parece que vai definir a evolução da economia no Brasil.
Dado o objetivo inicial do presente ensaio podemos concluir que a dinâmica das interações
entre as políticas monetária e fiscal estiveram envolvidas com os desequilíbrios
macroeconômicos ocorridos no período, especialmente para aqueles períodos em que se
observou o regime PM/PF-, aproximando-se de um regime de dominância fiscal, com retorno
a uma trajetória ascendente da inflação. Contudo, a alternância para uma postura de dominância
monetária acabou por recolocar a trajetória da inflação sob o controle. Desta forma, sob o ponto
de vista de coordenação entre as políticas monetária e fiscal não parece haver motivo para
tamanha queda no investimento e crescimento da economia, sendo mais crível creditar a recente
crise a fatores externos e às características do setor produtivo nacional, os quais impactaram
fortemente a dinâmica da economia brasileira.
181
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APÊNDICE
187
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50% 3%
45% 3%
40% 2%
2%
35%
1%
30%
1%
25%
0%
20%
-1%
15%
-1%
10% -2%
5% -2%
0% -3%
Jul-11
Mar-00
Mar-02
Mar-04
Mar-06
Mar-08
Mar-10
Mar-12
Mar-14
Mar-16
Mar-18
Jul-01
Jul-03
Jul-05
Jul-07
Jul-09
Jul-13
Jul-15
Jul-17
Jul-19
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Nov-14
Nov-16
Nov-18
Tendência de Longo Prazo para DLGC Tendência de Longo Prazo para o RP PF+ PF-
Fonte: Elaboração própria com base nos resultados da estimação. Observação: Tendências de longo prazo obtidas por meio do filtro HP.
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1 INTRODUÇÃO
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Sistemas tributários, então, são usados para promover vários objetivos, bem como
endereçar questões de cunho econômico e social (OCDE, 2008). Nesses termos, o entendimento
do que seria a tarefa precípua do sistema tributário é mutável, variando conforme a perspectiva
que se deseje adotar. De acordo com Martinez-Vazquez e Bird (2014, p. 5):
193
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No centro da abordagem econômica, por exemplo, está a preocupação de que tributos podem
estar causando ineficiências ao distorcer a alocação de recursos, retardando, então, o crescimento.
Um argumento com maior saliência política pode apontar, simplesmente, que o sistema tributário
não está arrecadando receitas suficientes para fazer face ao nível de despesas públicas – em
infraestrutura e serviços sociais – necessárias à promoção do crescimento e desenvolvimento.
Myles (2000, p. 1) oferece lição que permite melhor enxergar como estão
relacionados tributação e crescimento:
Tributos afetam as decisões das famílias sobre poupança, oferta de trabalho e investimento em
capital humano, bem como decisões de empresas sobre produção, criação de emprego, investimento
e inovação, além da escolha de ativos por parte de investidores. O que importa em tais decisões é
não apenas a carga tributária, mas também o modo que os diferentes instrumentos são desenhados e
combinados para gerar receitas (...). Os efeitos da carga e da estrutura tributária sobre o
comportamento dos agentes econômicos têm reflexos potenciais sobre os padrões de vida da
população.
Nesse sentido, mudanças na tributação (seja no nível das alíquotas, seja na própria
estrutura do sistema tributário), têm o condão de alterar o patamar ou a taxa de crescimento do
produto interno do país (MYLES, 2000).
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Como impostos sobre consumo aplicam a mesma alíquota sobre consumo presente e futuro
(uma vez que a alíquota seja mantida constante), eles não influenciam a taxa de retorno da poupança
e a escolha do indivíduo sobre o quanto poupar, como ocorre com impostos sobre a renda (Johansson
et al, 2008, p. 18).
Além das conclusões delineadas acima, obtidas pela pesquisa teórica que investiga
como a tributação pode afetar a economia, há também a evidência empírica extraída de estudos
que buscam quantificar a magnitude deste efeito. Myles (2000) esclarece que o surgimento da
teoria de crescimento endógeno possibilitou o desenvolvimento de modelos que tornavam
explícito o processo gerador de crescimento, permitindo mensurar os efeitos da tributação sobre
a tomada de decisão dos agentes e, via de consequência, sobre o próprio crescimento da
economia. Como defende o autor, “a modelagem das decisões individuais que contribuem para
o crescimento permite a análise da incidência tributária e a predição dos seus efeitos sobre o
crescimento” (MYLES, 2000, p. 141).
King e Rebelo (1990), fazendo uso de uma função de produção do tipo Cobb-
Douglas, estenderam a pesquisa de Lucas (1990) para o cenário de uma economia aberta,
obtendo o seguinte resultado: um aumento dos tributos sobre capital e trabalho, de 20% para
30%, reduz a taxa de crescimento em 1,52 p.p.
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De acordo com Nickell (2004), um aumento de 10% na cunha fiscal (diferença entre
o custo da mão-de-obra e o salário líquido do trabalhador) reduz em até 3% o nível de emprego
da população economicamente ativa. Para a OCDE (2005), o movimento simétrico – queda de
10% na cunha fiscal – elevaria a taxa de emprego em 3,7 p.p., em média.
A tributação sobre empresas é, entre todas as alternativas, a mais danosa para o crescimento,
seguida por impostos sobre a renda dos indivíduos e, por fim, sobre o consumo. Tributos recorrentes
sobre propriedade têm, aparentemente, impacto menor. Uma reforma tributária neutra do ponto de
vista da arrecadação e orientada ao crescimento deveria, então, mover parte da base de receitas para
instrumentos menos distorcivos (Johansson et al, 2008, p. 2).
198
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Quanto um país tributa, o que tributa, como determina a política tributária, a extensão em que
o nível e a estrutura da tributação estão relacionados à política de gastos, como os impostos são
administrados e como política e administração tributária se ajustam ao ambiente em constante
mudança que o mundo globalizado apresenta – tais matérias não são simples questões esotéricas
relegadas a especialistas em finanças públicas. Ao contrário, são (...) liames vitais entre o que um
país deseja alcançar via suas instituições políticas e o que, na verdade, foi e pode ser alcançado
(MARTINEZ-VAZQUEZ et al, 2014, p. 1).
tributária, a expressão entre parênteses (bt – bt-1) é a variação no estoque da dívida, ou seja,
novas emissões, e st, a receita com senhoriagem.
86
A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não
geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou
contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado (LRF, art. 12, § 1º)
87
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações
na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e
serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes
àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
200
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A LRF restringe-se a regular as renúncias de receitas tributárias, não trata de renúncias de outras
receitas públicas correntes como as patrimoniais, imobiliárias, mobiliárias ou de dividendos, para
não se falar das renúncias receitas de capital, como operações de crédito ou alienação de bens. Tal
lacuna foi colmatada pelas LDOs que regulam igualmente renúncias de receitas financeiras,
creditícia ou patrimonial (2009, p. 196).
201
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(...)
Art. 116. Somente será aprovado o projeto de lei ou editada a medida provisória que institua ou
altere receita pública quando acompanhado da correspondente demonstração da estimativa do
impacto na arrecadação, devidamente justificada (grifo nosso) (BRASIL, 2018).
Antes, porém, vale o registro de outro ponto comum observado entre LRF e LDO:
as disposições discutidas acima têm no Congresso Nacional seu destinatário primeiro, ou
preferencial. Há, nisso, um traço distintivo relevante, uma vez que, via de regra, “leis (...)
regulam as relações entre as pessoas, os poderes e os deveres do Estado e dos governantes, os
direitos individuais e coletivos, enfim, (...) disciplinam a vida em sociedade de uma maneira
geral” (PACHECO, 2013, p. 11). Em geral, portanto, a atividade legislativa se ocupa com a
produção de normas voltadas à regulação da atividade administrativa do Estado, das interações
entre governo e indivíduos ou entre as pessoas em comunidade; por seu turno, os mandamentos
inaugurados por LRF e LDO impõem limites à própria processualística da elaboração
legislativa e, nesse ínterim, enxergam o Congresso Nacional como ator relevante e real
garantidor da efetividade dos mecanismos de controle em tela.
203
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88
A Emenda Constitucional 95, de 15 de dezembro de 2016 (EC 95), acresceu ao Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT) os artigos 106 a 114, instituindo o Novo Regime Fiscal no âmbito dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, a vigorar por vinte exercícios financeiros (entre 2017 e 2036,
inclusive).
204
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regras fiscais trouxeram estimativas sobre receitas e despesas ao centro do processo político.
Para além de influenciar a legislação indiretamente, por intermédio da informação que oferecem, as
estimativas, agora, determinam diretamente se determinadas proposições legislativas podem ser
aprovadas (AUERBACH, 1996, p. 146).
Uma maior completude das informações acerca do impacto das ações congressuais informará
os cidadãos e permitirá que membros do Congresso compreendam melhor como suas ações irão
afetar seus eleitores. (…) Sem uma avaliação de impacto da legislação (…) um grande número de
políticas imprudentes ou mal concebidas pode ser adotado e acarretar danosas consequências,
resultando não apenas em perdas econômicas, mas também na erosão da confiança pública na
capacidade do governo em desempenhar seu papel de uma maneira eficiente e justa.
205
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a escolha de como estimar receitas tem implicações importantes. No curto prazo, métodos mais
acurados de estimação facilitariam a implementação de reduções de alíquotas tributárias. No longo
prazo, a migração para um sistema tributário mais simples e justo seria mais célere se fossem
considerados os impactos benéficos da reforma sobre o desempenho da economia.
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simula uma tributação normal sobre o volume das operações desoneradas que efetivamente
ocorreram, ou esperadas para o futuro, mantendo os demais fatores constantes. Por definição, não
leva em consideração as alterações de comportamento dos contribuintes (BRASIL, 2019)
(grifamos).
em alguns contextos, a ideia de que não haverá mudança comportamental é incoerente. Se uma
família experimenta uma redução tributária, a quantia equivalente ao aumento em sua renda real
será, por definição, gasta ou poupada. Assumir que consumo e poupança serão mantidos constantes
não é apenas implausível, mas desprovido de qualquer sentido (BOZIO, 2009, p. 5).
Por fim, consoante apontam Mitchell (2002), Auerbach (2005), Feldstein (2008) e
D’Amico e Lash (2015) estimativas convencionais superestimam a receita tributária que seria
obtida por aumento de impostos (por desconsiderar reflexos negativos que mais impostos
trazem à atividade econômica e, então, à arrecadação) e, também, a eventual perda de receita
decorrente de cortes em tributos (por negligenciar movimento de estímulo ao crescimento
econômico, com desdobramentos positivos sobre o montante de receita arrecadado). Nesse
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passo, a metodologia é criticada por guardar um viés que dificulta a aprovação de medidas
tendentes a reduzir a carga tributária.
Estimativas dinâmicas oferecem mais informações sobre qual impacto uma determinada
legislação provocará – e mais informação é, normalmente, uma condição necessária para se alcançar
a melhor conclusão. (...) esse argumento se espalha aos campos da eficiência, da transparência e da
legitimidade governamental. Legisladores devem possuir a melhor informação a seu dispor quando
tomam decisões que afetam seus eleitores.
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aumento de endividamento público. Nesse cenário, um aumento no déficit eleva o custo fiscal
da alteração proposta: juros sobre a nova dívida provocam um aumento direto da despesa
pública; déficits inibem investimento e reduzem o estoque de capital da economia, prejudicando
o PIB no longo prazo e o nível potencial de receitas fiscais a serem extraídas do produto; déficits
também aumentam a percepção de risco dos títulos públicos e, por conseguinte, os juros sobre
eles incidentes, elevando o custo do serviço da dívida (GRAVELLE, 2007).
3. efeitos de longo prazo, (ou supply side effects), que decorrem de mudanças na
oferta de trabalho, na poupança e no investimento de uma economia, em resposta à alteração
tributária. Em geral, são duradouros, guardam maior magnitude e demandam mais tempo para
se materializar, quando comparados a estímulos sobre a demanda (BOZIO, 2009).
Gravelle (2014, p. 5) lembra que “estes diferentes efeitos podem ser difíceis de
separar (por exemplo, déficits aumentam a taxa de juros, que podem causar alterações na taxa
de poupança – e isso é um efeito sobre a oferta)”. Pode-se, contudo, tentar isolar cada um dos
efeitos mediante uma análise de sensibilidade do modelo adotado para examinar o caso
concreto.
Além disso, e como dito, tais efeitos serão diferentemente mensurados conforme se
adotem diferentes premissas na modelagem do ambiente macroeconômico. Tome-se o caso dos
efeitos de curto prazo: “a efetividade – e as implicações sobre a receita – de políticas de estímulo
fiscal (...) serão distintas caso se considere que se está em uma recessão ou, alternativamente,
em uma expansão” (BOZIO, 2009, p. 12), de maneira que o nível de inflação e o estado da
economia são importantes no processo de estimação do impacto fiscal. Isso significa que uma
mesma alteração normativa pode acarretar impactos distintos, conforme o momento em que a
mudança é proposta. Mais que isso: caso o ambiente econômico experimente evoluções
relevantes entre a proposição e a aprovação da medida, a estimativa elaborada ao início do
processo sofrerá perda de precisão decorrente da utilização de cenário extemporâneo.
medidas para compensar o estímulo fiscal, contraindo a base monetária ou, noutro sentido,
neutralizar um aperto fiscal expandindo a oferta de moeda para manter o produto constante. Ela
também pode acomodar a mudança, mantendo as taxas de juros constantes, recrudescendo o
estímulo ou a contração fiscal ou, ainda, adotar uma solução intermediária. Se, contudo, o banco
central tiver uma meta para o produto, a política fiscal seria meramente mais um fator a ser
contrabalanceado, e cortes ou aumentos em tributos não afetariam o PIB.
uma redução tributária pode ser financiada por aumento do déficit (caso em que haveria um
estímulo econômico), por uma redução compensatória de despesas (o que, provavelmente, teria leve
efeito contracionista) ou por um aumento em outros tributos. (...) [No curto prazo] qualquer análise
que admite a existência de um estímulo assume implicitamente que o corte de tributos foi financiado
via aumento da dívida.
Por fim, efeitos de longo prazo são fortemente dependentes dos parâmetros
adotados na modelagem. Como explicado anteriormente, as mudanças econômicas
permanentes advindas de alterações tributárias derivam da resposta comportamental dos
agentes em relação à oferta de trabalho e à poupança, bem como da possibilidade de substituição
entre trabalho e capital. Tais respostas, por seu turno, variam de acordo com o salário líquido
após impostos, com a taxa de retorno do capital, e com as elasticidades da poupança, da oferta
de trabalho, e da substituição entre fatores (GRAVELLE, 2007). De se ver, portanto, que a
magnitude escolhida para as elasticidades em questão, no processo de calibragem do modelo,
goza de papel não desprezível na definição do impacto fiscal calculado de acordo com a
metodologia dinâmica de estimação.
211
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Há, por outro lado, um obstáculo mais concreto que tende a diminuir a importância
prática da metodologia dinâmica de estimação do impacto de alterações tributárias: trata-se da
exígua janela temporal imposta pela legislação para o cômputo – e neutralização – dos efeitos
fiscais da mudança normativa.
Nessa situação – alteração tributária neutra do ponto de vista fiscal –, “efeitos sobre
a demanda, no curto prazo, (...) são insignificantes” (GRAVELLE, 2007, p. 3), não sendo
apropriado considerá-los diante de alterações permanentes na política tributária (GRAVELLE,
2014).
O foco, assim, recai sobre os efeitos de longo prazo, no lado da oferta da economia.
Referiu-se anteriormente que efeitos de longo prazo derivam de alterações na oferta de trabalho,
na poupança, e na produtividade dos fatores da economia. A lentidão na resposta da oferta
agregada reflete, então, a dificuldade de se modificar tais vetores. Mauskopf e Reifschneider
(1997, p. 631) esclarecem com maior vagar:
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de 30% no nível de investimento – algo dificilmente crível, uma vez que a elaboração de novos
planos de investimento, a instalação de novas plantas e a entrada em operação do maquinário
demandam tempo considerável. Finalmente, embora seja teoricamente possível alterar a oferta de
trabalho agregada rapidamente, via mudanças na taxa de retorno do trabalho após impostos,
persistência de hábitos, custos de ajustamento e restrições institucionais tornam provável que tais
efeitos se manifestem ao longo de um período mais prolongado de tempo.
No mesmo sentido:
indivíduos se adaptam diante de mudanças nas condições econômicas dadas pela tributação (...).
A adaptação ao novo ambiente econômico usualmente acontece de modo suave, e é caracterizada
por certo intervalo de tempo até que o processo esteja completo. Devido a isso, é evidente que a
influência, ou o impacto, de impostos pode ser defasado (MACEK, 2014, p. 321).
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5 MODELO
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também assumem pleno emprego e, além disso, neutralidade fiscal (a valor presente) da
alteração da política em estudo;
4. modelos híbridos, que combinam efeitos de estímulos no curto prazo com
modelos de crescimento (por exemplo, uma associação entre um modelo IS-LM e um modelo
de Solow); admitem desemprego via rigidez salarial.
5.1. Famílias
em que 𝜏𝑡𝑐 , 𝜏𝑡𝑙 e 𝜏𝑡𝑘 representam impostos sobre consumo, renda do trabalho e renda
do capital, respectivamente, com alíquotas assumidas constantes, podendo ser interpretadas
como alíquotas marginais médias; St equivale à poupança, Wt é o salário, Lt a fração de tempo
dedicada ao trabalho, Rt a taxa de retorno do capital e Kt o estoque privado desse capital;
finalmente, Gt são transferências do governo recebidas pelos consumidores.
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𝜕ℒ 1
: − (1 − 𝛾) 1 − 𝐿 : − 𝜆𝑡 (1 − 𝜏𝑡𝑙 )𝑊𝑡 = 0 (5)
𝜕𝐿𝑡 𝑡
𝜕ℒ
: 𝛽 𝑡 𝜆𝑡 [(1 − 𝜏𝑡𝑘 )(𝑅𝑡 − 𝛿) + 1] − 𝜆𝑡+1 𝛽 𝑡−1 = 0 (6)
𝜕𝐾𝑡
5.2. Firmas
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𝜕𝛱𝑡
: 𝑅𝑡 − αA𝑡 𝐾𝑡𝛼−1 𝐿1−𝛼
𝑡 =0 (9)
𝜕𝐾𝑡
𝜕𝛱𝑡
: 𝑊𝑡 − (1 − α)A𝑡 𝐾𝑡𝛼 𝐿−𝛼
𝑡 =0 (10)
𝜕𝐿𝑡
5.3. Governo
5.4. Equilíbrio
(1+𝜏𝑡𝑐 )𝐶𝑡
𝑐 )𝐶
(1+𝜏𝑡−1
= 𝛽[(1 − 𝜏 𝑘 )(αA𝑡 𝐾𝑡𝛼−1 𝐿1−𝛼
𝑡 − 𝛿) + 1] (12)
𝑡−1
𝐶𝑡 𝛾 (1−𝜏𝑡𝑙 )
= (1 − α)A𝑡 𝐾𝑡𝛼 𝐿−𝛼
𝑡 (13)
1− 𝐿𝑡 (1−𝛾) (1+𝜏𝑡𝑐 )
𝐶t + 𝐼t = 𝑌t (14)
5.5. Calibração
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intertemporal (β) seguiu Areosa e Coelho (2015); a taxa de depreciação (δ), o parâmetro
tecnológico (α) e o parâmetro de preferências sobre o consumo (γ) foram obtidos de Chacón
(2016); por fim, as alíquotas tributárias sobre consumo, renda do trabalho e renda do capital
são taxas médias efetivas calculadas por Almeida et al (2017) – nesse particular, após as
simulações, a carga tributária total derivada de tais alíquotas médias equivaleu a 38,4% do PIB,
diante dos 32,4% efetivamente observados em 2017 (BRASIL, 2018b). A tabela 1 adiante
sumariza o exposto.
Tabela 1 - Calibração
Parâmetro Valor
0.350
α
0.970
β
0.060
δ
0.450
γ
0.219
τc
0.286
τl
0.194
τk
6 RESULTADOS
89
Naturalmente, pode-se antever movimento inverso caso fossem elevadas as alíquotas tributárias: um
aumento da tributação sobre renda do trabalho, por exemplo, pode acarretar elevação dos custos trabalhistas,
levando à substituição de trabalho por capital, o que reduz a produtividade marginal deste último; no longo prazo,
então, observa-se aumento no desemprego e desaceleração no crescimento da economia, ao lado de maior pressão
sobre despesas públicas associadas a políticas de desemprego, deteriorando a posição fiscal do Estado.
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2,88%
PIB (Y) 1,25% 0,66%
resultados conforme o PIB brasileiro em 2018, notam-se diferenças relevantes no valor obtido
-114,0 -1,2%
Consumo (τc) -1,7% -83,5
-130,0 -0,8%
Renda do Trabalho (τl) -1,9% -57,5
-17,9 -0,1%
Renda do Capital (τk) -0,3% -5,6
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223
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R$ 140,00
R$ 125
Estimativa Estática
R$ 120,00
Estimativa Dinâmica
R$ 100,00
Efeito sobre PIB
R$ 80,00 R$ 77
R$ 60,00
R$ 38
R$ 40,00
R$ 20,00
R$ 0,00
-R$ 20,00
-R$ 16 -R$ 21
-R$ 40,00
-R$ 36
-R$ 60,00 -R$ 50 -R$ 50 -R$ 50
Capital Consumo Trabalho
224
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PIB
3,50%
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59
Yk Yc Yl
Receita
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59
0,00%
-0,50%
-1,00%
-1,50%
-2,00%
-2,50%
-3,00%
-3,50%
-4,00%
Fk Fc Fl
Capital
3,50%
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59
Kk Kc Kl
225
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Nota: desvio (%) em relação ao estado estacionário pré-reforma; “k, c, l” designam as variáveis de
interesse após choque na alíquota média da tributação sobre renda do capital, consumo e renda do
trabalho, respectivamente.
(continua...)
Trabalho
4,00%
3,50%
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59
Lk Lc Ll
Consumo
3,50%
3,00%
2,50%
2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
-0,50%
-1,00%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59
Ck Cc Cl
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Investimento
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59
Ik Ic Il
Nota: desvio (%) em relação ao estado estacionário pré-reforma; “k, c, l” designam as variáveis de
interesse após choque na alíquota média da tributação sobre renda do capital, consumo e renda do
trabalho, respectivamente.
7 CONSIDERACÕES FINAIS
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Não obstante os ganhos acima apontados, a pesquisa evidenciou que a exígua janela
temporal (três anos) imposta pela legislação para o cômputo e neutralização dos efeitos fiscais
da alteração tributária causa um problema de descasamento entre o horizonte temporal
requerido para a plena concretização dos efeitos econômicos decorrentes da inovação normativa
e o paradigma que guia o exame de compatibilidade orçamentária da proposta. O viés que surge
da adoção da metodologia estática no processo de estimação de impacto acaba, assim, reforçado
pelo desenho legal que impõe miopia ao processo decisório, desestimulando a edição de regras
tributárias voltadas à promoção de eficiência e crescimento econômico.
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8. REFERÊNCIAS
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229
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