Diagnóstico de Aplicação Do Plano Diretor Estratégico 2014 - 2021.SP
Diagnóstico de Aplicação Do Plano Diretor Estratégico 2014 - 2021.SP
Diagnóstico de Aplicação Do Plano Diretor Estratégico 2014 - 2021.SP
do Plano Diretor
Estratégico 2014 - 2021
APRESENTAÇÃO 1
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 3
CAPÍTULO I: ORDENAÇÃO TERRITORIAL E MOBILIDADE 8
1.INTRODUÇÃO 9
2. ORDENAÇÃO TERRITORIAL 11
3. REDE DE ESTRUTURAÇÃO E TRANSFORMAÇÃO URBANA 29
4. POLÍTICA E SISTEMA DE MOBILIDADE 54
5. INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO E REESTRUTURAÇÃO URBANA 73
6. CONSIDERAÇÕES SOBRE ORDENAÇÃO TERRITORIAL E MOBILIDADE 79
CAPÍTULO II: HABITAÇÃO SOCIAL E DIREITO À CIDADE 84
1.INTRODUÇÃO 85
2.A POLÍTICA DE HABITAÇÃO SOCIAL NO PDE 86
3.INSTRUMENTOS INDUTORES DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE 133
4.ANÁLISES COMPLEMENTARES 143
5. CONSIDERAÇÕES SOBRE HABITAÇÃO SOCIAL E DIREITO À CIDADE 165
CAPÍTULO III: PATRIMÔNIO AMBIENTAL E CULTURAL 172
1.INTRODUÇÃO 173
2.PATRIMÔNIO AMBIENTAL 175
3.PATRIMÔNIO CULTURAL 215
4.CONSIDERAÇÕES SOBRE PATRIMÔNIO AMBIENTAL E CULTURAL 238
CAPÍTULO IV : DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL 243
1. INTRODUÇÃO 244
2. POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO SUSTENTÁVEL 253
2DESENVOLVIMENTO SOCIAL 281
3. CONSIDERAÇÕES SOBRE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL 300
CAPÍTULO V: 301
GESTÃO DEMOCRÁTICA E SISTEMA DE PLANEJAMENTO 301
1.INTRODUÇÃO 302
2.CONSIDERAÇÕES SOBRE A GESTÃO DEMOCRÁTICA E O SISTEMA MUNICIPAL DE
PLANEJAMENTO URBANO 323
CONCLUSÃO 327
CRÉDITOS 329
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APRESENTAÇÃO
Considerações Iniciais e
Estrutura do Relatório
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Este documento apresenta o diagnóstico da aplicação do Plano Diretor Estratégico – PDE (Lei
nº 16.050, de 31 de julho de 2014) no período de 2014 a 2021, com o objetivo de subsidiar a Revisão
Intermediária do PDE, prevista no artigo 4º do Plano e iniciada no ano de 2021. Em função da
pandemia de COVID-19, a revisão do PDE foi prorrogada para o ano de 2022, possibilitando a
ampliação do alcance do processo participativo em curso e a identificação de eventuais ajustes e
aprimoramentos à luz do contexto atual.
O monitoramento e a avaliação da implementação do Plano Diretor Estratégico estão entre as
principais atividades desenvolvidas pela Coordenadoria de Planejamento Urbano (PLANURB) da
Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento (SMUL), constituindo-se como uma atribuição
legal em atendimento ao conteúdo expresso nos artigos 356 a 359 do PDE.
Este Diagnóstico da aplicação do PDE 2014-2021 teve como referências os documentos
“Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do Plano Diretor Estratégico – 2014 a
2020”, elaborado por SMUL/PLANURB, e o “Diagnóstico Inicial”, coordenado por grupo
intersetorial interno de SMUL, ambos concluídos em 2021.
O presente Diagnóstico está estruturado em cinco grupos temáticos, possibilitando sua leitura
global ou de forma específica. Para cada tema são apresentadas as conexões com os objetivos gerais
do PDE, os apontamentos e conclusões relativos a ações prioritárias, instrumentos urbanísticos e
políticas setoriais aplicados e em aplicação, indicando problemas, avanços, e desafios a serem
enfrentados para o alcance, até 2029, dos principais objetivos da política municipal de
desenvolvimento urbano.
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CONSIDERAÇÕES INICIAIS
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CAPÍTULO I: ORDENAÇÃO
TERRITORIAL E MOBILIDADE
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1. INTRODUÇÃO
O Plano Diretor Estratégico (PDE) define os rumos que a cidade deve perseguir até o ano de
2029 para diminuir suas desigualdades internas e se desenvolver de forma mais justa, equilibrada e
sustentável, com base em um amplo pacto com a sociedade em seu processo de elaboração.
A partir de uma visão mais ampla e global da cidade e do reconhecimento das disparidades nas
características históricas, urbanas, ambientais e de perfil socioeconômico da população dentro do
território paulistano, o Plano Diretor estabeleceu uma organização do espaço da cidade em diferentes
setores homogêneos, com diretrizes e objetivos de desenvolvimento específicos e, consequentemente,
distintas estratégias, instrumentos e ações prioritárias que, em seu conjunto, buscam atingir os
objetivos gerais do Plano. Estes setores homogêneos, do ponto de vista do ordenamento territorial,
constituem o macrozoneamento, composto por macrozonas e suas macroáreas, e pela distinção entre
as zonas urbana e rural.
O tema da Ordenação Territorial se relaciona fortemente com o tema da Mobilidade na
conceituação do PDE de 2014, pois o plano busca racionalizar as dinâmicas e o aproveitamento do
solo urbano orientando o crescimento da cidade nas proximidades do transporte público. Trata-se de
uma estratégia que propõe a expansão da rede de transporte coletivo e o incentivo aos modos de
transporte não motorizados, contribuindo para a redução da necessidade de deslocamentos por
automóveis e para a qualificação urbana e ambiental. Outra estratégia relevante é reorganizar as
dinâmicas metropolitanas, buscando, ao mesmo tempo, acomodar o crescimento em localidades
subutilizadas e com boa infraestrutura urbana, fortalecer as atividades de interesse metropolitano,
conter a expansão horizontal da cidade e preservar o cinturão verde metropolitano.
A Ordenação Territorial está inserida no Título II do Plano Diretor Estratégico. O Capítulo I
aborda a estruturação e ordenação territorial da cidade, constituída pela definição de zonas urbana e
rural, macrozonas e macroáreas. O Capítulo II aborda a regulação do parcelamento, uso e ocupação do
solo e da paisagem urbana, contendo as diretrizes para a revisão da Lei de Parcelamento, Uso e
Ocupação do Solo - LPUOS (já efetuada). Neste capítulo estão inseridos os Eixos de Estruturação da
Transformação Urbana (EETU), que serão objeto de análise a seguir. O Capítulo III aborda os
instrumentos de política urbana e gestão ambiental disponíveis para promover as transformações
necessárias ao alcance dos objetivos estratégicos do plano. Dentre estes instrumentos, serão analisados
neste eixo os instrumentos de ordenamento e reestruturação urbana.
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O tema da Mobilidade está inserido no Título II do PDE, que trata das Políticas e Sistemas
Urbanos e Ambientais, mais especificamente no Capítulo V, que trata da Política e do Sistema de
Mobilidade, contendo os objetivos e ações estratégicas setoriais.
Como regulamentações posteriores ao PDE associadas à ordenação territorial e mobilidade,
podemos destacar a ativação de determinados eixos de estruturação previstos no Mapa 3A (decretos
56.161/2015, 56.781/2016 e 56.782/2016)1, a revisão da lei de zoneamento (LPUOS – Lei
16.402/2016) e a regulação dos Projetos de Intervenção Urbana – PIU (decreto 56.901/2016)2.
Por fim, destacamos a elaboração do Plano Municipal de Mobilidade Urbana – PLANMOB/ SP
2015 (Decreto 56.834/2016), do Plano Cicloviário do Município de São Paulo4 (elaborado em 2020,
3
mas não instituído) e do Plano de Segurança Viária5 (anexo único do Decreto 58.717/2019).
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2. ORDENAÇÃO TERRITORIAL
2.1. ZONA URBANA E ZONA RURAL
A distinção entre zonas urbana e rural na ordenação territorial do município foi resgatada no
PDE em 2014 como uma estratégia que transcende aspectos de regulação urbana e tributária, contendo
também objetivos de fortalecimento econômico e reconhecimento do potencial existente de prestação
de serviços ambientais e de geração de emprego e renda em porções territoriais de grande
vulnerabilidade socioambiental.
A zona urbana continua correspondendo à maior parte do território municipal, com 1.079 km²
(70,7% do município) e concentra os territórios de transformação e qualificação, sendo o objeto
prevalente da incidência do conjunto de instrumentos urbanísticos e ações prioritárias do Plano.
A zona rural ocupa 448 km² (29,3% do município), correspondendo aos territórios das
macroáreas de preservação dos ecossistemas naturais e de contenção urbana e uso sustentável,
compostos por um mosaico de unidades de conservação, chácaras, áreas de cultivo e núcleos urbanos
esparsos.
As bordas da cidade são territórios fortemente pressionados pelo avanço da mancha urbana e
pelo impacto de grandes obras de infraestrutura. A redemarcação da Zona Rural pelo PDE busca
reforçar o compromisso da cidade com a agenda ambiental e traz uma concepção multifuncional do
meio rural, observando este território como área de produção de alimentos, da água para
abastecimento, de unidades de conservação da biodiversidade, de área de lazer, ecoturismo e
agroecologia.
Sob esta ótica, foram empreendidas diversas ações pela Prefeitura para dar concretude a essa
concepção multifuncional da zona rural, como o Plano Municipal de Desenvolvimento Econômico
Rural Sustentável, o Polo de Ecoturismo de Parelheiros, o mapeamento colaborativo do
desenvolvimento rural, a capacitação de agricultores e cooperativas e sua articulação com a cadeia de
valor. Recentemente, a regulação do instrumento de Pagamento por Prestação de Serviços Ambientais
(PSA) veio reforçar o rol de ações que podem ser colocadas em prática para efetivar as pretensões do
PDE para este território.
Sobre o espraiamento da mancha urbana, conforme as análises efetuadas no Capítulo de
“Proteção Ambiental e Cultural”, continua havendo expansão de núcleos urbanos nos territórios que
compõem a Zona Rural, apesar do ritmo menor que o de décadas passadas.
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2.2 . MACROZONAS
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A agregação de dados na escala das macroáreas permite uma leitura mais ampla sobre os rumos
do desenvolvimento urbano da cidade, possibilitando uma aproximação com os objetivos estratégicos
específicos dessa camada do macrozoneamento.
Destaca-se, entre as diversas macroáreas, a Macroárea de Estruturação Metropolitana – MEM,
território que, em conjunto com os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana, é locus prioritário
das transformações estratégicas pretendidas pelo PDE e de importância fundamental na articulação do
Município de São Paulo com os demais municípios da Região Metropolitana. Esta Macroárea será
melhor caracterizada no âmbito da Rede de Estruturação e Transformação Urbana.
2.3.1. DEMOGRAFIA
Considerando o atraso da realização do Censo Demográfico de 2020, com base nas projeções
populacionais da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – Seade – para os 96 distritos
municipais nos anos de 2015, 2020 e 2025, a Coordenadoria de Produção e Análise de Informação
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6 PREFEITURA municipal de São Paulo; SMUL. Informes Urbanos. Nota técnica 1. Projeções populacionais
para macroáreas do PDE. nº 51, março de 2022. São Paulo: 2022. Disponível em:
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/licenciamento/IU_51_NT_1_final_2.pdf
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2.3.2. TRABALHO
A análise efetuada na escala das macroáreas considerou como fonte a RAIS 7, que apresenta os
empregos formais. Apesar das limitações dessa base de dados, ela possibilita uma visão mais ampla
das disparidades na distribuição de empregos na cidade. Uma análise mais pormenorizada do total de
empregos, que considera os efeitos da pandemia de Covid19 e as atividades informais, é apresentada
neste diagnóstico no capítulo de Desenvolvimento Econômico e Social.
Com base na mesma metodologia de composição projetada por macroárea, descrita no tema
Demografia, é possível verificar a continuidade na concentração territorial dos empregos formais nas
Macroáreas de Urbanização Consolidada (MUC) e de Estruturação Metropolitana (MEM) e, num
nível mais baixo, na de Qualificação da Urbanização (MQU). Considerando a baixa quantidade de
empregos formais nas demais macroáreas, foi feita uma agregação das macroáreas de vulnerabilidade
social (MRVU e MRVRA) e das demais macroáreas da Macrozona de Proteção e Recuperação
Ambiental (MCQUA, MCUUS e MPEN).
7
RAIS – Relação Anual de Informações Sociais - tem por objetivo o suprimento às necessidades de
controle da atividade trabalhista no país, dados para a elaboração de estatísticas do trabalho e a
disponibilização de informações do mercado de trabalho às entidades governamentais. Fonte: Governo
Federal. Ministério do Trabalho e Previdência Social.
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1.500.000
1.000.000
500.000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
urbanização consolidada preservação
vulnerabilidade estruturação metropolitana
qualificação
Fonte: Ministério da Economia/Secretaria Especial de Previdência e Trabalho/Relação Anual de Informações Sociais
(RAIS). Elaboração: SMUL/PLANURB.
Para análise do desenvolvimento imobiliário são utilizados, nesse relatório, dados dos
empreendimentos licenciados de 2010 a 2021, extraídos dos relatórios do Sistema de Controle de
Obras e Edificações (SISACOE), georreferenciados em PLANURB e complementados com
informações dos alvarás disponíveis na plataforma De Olho na Obra8. Esses dados não se referem,
portanto, a mudanças efetivamente ocorridas no parque edificado, mas possibilitam uma leitura
antecipada das transformações na cidade a partir das informações dos empreendimentos licenciados a
cada ano.
Na tabela 2 e nos mapas 1 a 6, os dados do SISACOE foram agregados por macroárea e por
categoria de uso do empreendimento licenciado (uso exclusivamente residencial, uso misto ou uso não
residencial). Foram definidos dois períodos de análise, levando em consideração o ano de emissão do
8
O banco de dados dos empreendimentos licenciados organizado em PLANURB possui registros referentes aos
seguintes tipos de alvarás: Alvará de Aprovação e Execução de Edificação Nova, Alvará de Execução de
Edificação Nova, Projeto Modificativo de Alvará de Aprovação e Execução de Edificação Nova, Projeto
Modificativo de Alvará de Execução de Edificação Nova, Reconsideração de Despacho de Alvará de Aprovação
e Execução de Edificação Nova, Reconsideração de Despacho de Alvará de Execução de Edificação Nova.
Como para um mesmo empreendimento pode constar no banco de dados mais de um alvará (como no caso de
alvarás com projetos modificativos), para as análises desse relatório, os registros foram filtrados através de
critérios específicos com o objetivo de evitar a repetição dos dados de um mesmo empreendimento em mais de
um alvará e reduzir, assim, distorções que poderiam influenciar a leitura dos dados agregados por períodos de
tempo.
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alvará do empreendimento: entre 2012 e 2016, período em que havia uma prevalência de
empreendimentos licenciados por parâmetros urbanísticos de diferentes marcos regulatórios, dada a
transição entre os Planos Diretores de 2002 (Lei 13.430) e 2014 (Lei 16.050) e de vigência da lei de
parcelamento, uso e ocupação do solo de 2004 (Lei 13.885), e entre 2017 e 2021, período em que a
maioria dos empreendimentos licenciados já utiliza os parâmetros do novo PDE em conjunto com a
nova LPUOS (Lei 16.402/2016).
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Da análise dos dados apresentados na tabela 2 e nos mapas 1 a 6, referentes aos dados dos
empreendimentos licenciados nos períodos de 2012-2016 e 2017-2021, destacamos:
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macroárea mostra que isso ocorre de forma heterogênea no território. Esse crescimento do uso misto é
especialmente expressivo na MUC, onde os empreendimentos de uso misto chegam a ultrapassar os
empreendimentos de uso exclusivamente residencial tanto em área construída licenciada como em
quantidade de unidades residenciais licenciadas. Na MQU, o crescimento da área construída licenciada
em empreendimentos de uso misto também é expressivo, mas em termos de participação no total do
município, a MUC representa aproximadamente 46% da área construída de uso misto licenciada no
município de 2017 a 2021, enquanto a MQU aproximadamente 17%, sendo que, em termos de áreas
de quadras fiscais, a MQU tem aproximadamente o dobro de área da MUC.
Observa-se uma grande aderência entre os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana
(EETU) e os empreendimentos licenciados de uso misto no período de 2017 a 2021. A relação entre a
os eixos e o crescimento da participação do uso misto nos empreendimentos licenciados será abordada
também no subtítulo referente aos EETU.
A MEM, com 24% da área de quadras fiscais do município, foi responsável por 48% da área
construída total licenciada no município no período de 2012 a 2016 e 41% da área construída total
licenciada de 2017 a 2021.
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A macroárea com maior equilíbrio entre população projetada e empregos formais é a MEM. O
desenvolvimento imobiliário ocorrido nos dois períodos na MUC e na MQU tende a contribuir para
um melhor equilíbrio entre população e empregos formais. Essa hipótese deve ser confirmada pelos
dados do próximo Censo Demográfico e da disponibilidade de dados da RAIS pós pandemia;
O desequilíbrio crônico entre população projetada e empregos formais nas macroáreas de maior
vulnerabilidade social (MRVU e MRVRA) parece ter se agravado entre 2012 e 2021, principalmente
pelo grande número de unidades residenciais lançadas no período;
O desequilíbrio entre população projetada e empregos formais nas macroáreas de contenção
urbana e preservação ambiental (MCQUA, MCUUS e MPEN) parece não ter se agravado entre 2012 e
2021, considerando o baixo crescimento de ambos os dados no período;
O desenvolvimento imobiliário entre 2012 e 2021 foi prevalente na MUC, MEM e MQU, as
macroáreas com maior oferta de transporte público coletivo e melhor infraestrutura urbana;
Apesar da não aprovação dos Projetos de Intervenção Urbana – PIU previstos no PDE para a
Macroárea de Estruturação metropolitana (MEM), esta macroárea apresentou intensa atividade
imobiliária entre 2012 e 2021;
A aderência entre os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (EETU) e os
empreendimentos de uso não residencial e mistos demarcados na MUC, MEM e MQU apresentaram
dinâmicas distintas. Enquanto para os empreendimentos não residenciais essa aderência foi maior no
período entre 2012 e 2016, para os empreendimentos de uso misto ela ocorreu no período de 2017 a
2021.
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setores desse território, com a definição de parâmetros particularizados. Assim, no artigo 76 do PDE
foi estabelecida a necessidade de desenvolvimento de Projetos de Intervenção Urbana – PIU – para os
setores Arco Tamanduateí9, Arco Tietê10, Arco Jurubatuba11 e Arco Pinheiros12. No Art. 12. §3º, o
PDE também define a necessidade de atualizar e revisar a Operação Urbana Centro, ensejando a
realização do PIU Setor Central13. Tais projetos foram desenvolvidos desde 2014 e, com exceção do
Arco Tietê, estão em tramitação no Legislativo Municipal.
É importante destacar que o PDE estabeleceu uma estratégia transitória de desestímulo às
transformações urbanísticas decorrentes do desenvolvimento imobiliário nestes territórios enquanto os
PIUs não fossem desenvolvidos e a regulamentação urbanística por eles definida passasse a vigorar.
Esta estratégia consiste na definição de parâmetros urbanísticos mais restritivos e um Fator de
Planejamento (Fp) de grau alto, que majora a contrapartida financeira da Outorga Onerosa do Direito
de Construir (OODC). Esta combinação não impediu as transformações na MEM, conforme se
observa na análise do desenvolvimento imobiliário, mas torna as regiões que compõem essas áreas
menos atrativas frente a outros territórios da cidade, como os EETU e as OUC - Operações Urbanas
Consorciadas, pois os lotes possuem um potencial construtivo menor e uma OODC proporcionalmente
mais elevada na composição de custos de produção.
Com o atraso na implementação destes PIUs, esta estratégia transitória já vigora há cerca de sete
anos, consumindo terrenos transformáveis, inibindo a adoção de parâmetros mais aderentes aos
objetivos específicos da MEM e gerando menores contrapartidas de outorga onerosa para a cidade,
que poderiam ser direcionadas a territórios de vulnerabilidade e à execução de ações estratégicas
previstas no PDE.
Assim, a efetivação destes PIUs dos setores Orla Ferroviária e Fluvial e Central é condição
fundamental para que a estratégia de desenvolvimento urbano concebida no PDE para a MEM tenha
êxito e possa promover as transformações estruturais almejadas no horizonte temporal do Plano.
Já o Setor Eixos de Desenvolvimento demarca territórios que demandam ações integradas de
desenvolvimento urbano e de desenvolvimento econômico e social (ver Polos Estratégicos de
Desenvolvimento Econômico (PEDE) e Perímetros de Incentivo ao Desenvolvimento Econômico
(PIDE) que os qualifiquem e os consolidem como vetores periféricos de desenvolvimento e que
contribuam para uma melhor distribuição territorial das oportunidades de trabalho.
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Planos Regionais das Subprefeituras (PRS), Planos de Ação das Subprefeituras, Planos de
Bairro e Áreas de Estruturação Local (AEL).
Como parte do Sistema Municipal de Planejamento e para viabilizar o protagonismo da
dimensão local, o Plano Diretor Estratégico definiu a necessidade de elaboração e implementação de
forma participativa dos Planos Regionais das Subprefeituras (PRS), dos Planos de Ação das
Subprefeituras, dos Planos de Bairro e das Áreas de Estruturação Local (AEL). Abordaremos com
mais detalhe esses assuntos do Capítulo de Gestão Democrática e do Sistema Municipal de
Planejamento Urbano, cabendo aqui destacar os pontos a seguir.
Os Planos Regionais das Subprefeituras (PRS) foram realizados e estão publicados por meio do
Decreto Municipal nº 57.537/2016. Os planos regionais demarcam para cada Subprefeitura um
conjunto de Perímetros de Ação, nos quais podem ser elaborados e implementados programas e
projetos urbanísticos intersetoriais, como as Áreas de Estruturação Local (AEL).
Como etapa posterior à elaboração dos Planos Regionais, a Prefeitura deve elaborar – a cada
quatro anos, os Planos de Ação das Subprefeituras. Foram realizados e publicados os Planos de Ação
das Subprefeituras para o biênio 2019-202014, sendo necessária sua continuidade e associação ao
planejamento orçamentário municipal.
Os Planos de Bairro são complementares aos Planos Regionais e aos Planos de Ação das
Subprefeituras e são iniciativas de fortalecimento do planejamento e da participação social em âmbito
local. Até o presente momento poucos Planos de Bairro foram elaborados, com destaque para o Plano
de Bairro do Jardim Lapena15.
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16 São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Art. 09.
17 ibidem, art. 22.
18 São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Artigos 78 a 84.
19 São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Art. 83.
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até 2020 fossem realizadas, somente 5,66km² passaram a fazer parte dos EETUs 20 até o presente
momento21. Foram identificados estudos para ativação de eixos previstos no entorno de estações da
linha Ouro da CPTM e da linha Verde do Metrô, no trecho entre a Vila Prudente e a Penha.
Os objetivos estratégicos a serem cumpridos pelos EETUs são descritos no artigo 23 do Plano
Diretor Estratégico de 2014. A análise apresentada a seguir 22 engloba aqueles objetivos a que os dados
disponíveis na coordenadoria fazem referência em três níveis. Primeiro, trata-se do adensamento e
“aproximação” do desenvolvimento urbano da rede da mobilidade. Em seguida, questiona-se do que
seria composto esse adensamento, como a moradia popular e como o desestímulo ao uso do automóvel
particular aparecem no contexto dos EETUs. E, por último, discute-se brevemente a densidade de
atividades urbanas nessas regiões. Os dados a que temos acesso até o momento sugerem que os eixos
estão atraindo parte da atividade imobiliária, principalmente de áreas que poderiam ser caracterizadas
como “miolos de bairro” e que os incentivos urbanísticos tem sido eficientes ao fomentar o uso misto
em novos empreendimentos. Contudo, temos poucas condições de avaliar os usos e a forma urbana
que tem sido produzida na cidade, bem como a interação dos novos empreendimentos com as
preexistências.
A estratégia territorial do Plano Diretor Estratégico considera os EETUs, junto com a Macroárea
de Estruturação Metropolitana (MEM), territórios prioritários para a transformação urbana. O primeiro
objetivo estratégico dos eixos é “promover melhor aproveitamento do solo nas proximidades do
sistema estrutural de transporte coletivo, com aumento na densidade construtiva, demográfica,
20
PREFEITURA do município de São Paulo. SMUL/PLANURB. Relatório de Monitoramento e Avaliação da
Implementação do Plano Diretor Estratégico: 2014 a 2020. Outubro de 2021. São Paulo: 2021. Disponível em: <
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2021/12/Relat%C3%B3rio-de-Monitoramento-do-
PDE-2014-2020.pdf>. Consulta em 14/03/2022. P. 14.
21
Os Eixos ativados referentes ao corredor de ônibus Leste-Itaquera, prolongamento da Linha 5 – Lilás e Linha 6 – Laranja
do Metrô entraram em vigência antes da aprovação da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo – Zoneamento (Lei
Municipal nº 16.402/16), que demarcou as Zonas Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (ZEU) e as Zonas Eixos
de Estruturação da Transformação Urbana Previstos (ZEUP). Estas áreas já foram enquadradas como ZEU na Lei de
Zoneamento.
22
Para as análises apresentadas foram empregados principalmente dados de empreendimentos licenciados. Para
isso, foram selecionados os alvarás mais recentes que representam o que já poderia ter obras iniciadas (ver nota
anterior sobre esses dados). Ressaltamos que esse dado não reflete perfeitamente o que foi construído, nem
necessariamente o que será. Contudo, eles são adequados às escalas de análise (temporal e espacial) que são
feitas. Para indicar sob qual legislação cada alvará foi aprovado, o banco de dados do SISACOE que já havia
sido trabalhado e disponibilizado por Planurb foi categorizado novamente. Antes, cerca de um terço dos alvarás
não tinha identificação da legislação. Segundo a nova metodologia, esse valor caiu para cerca de 10%.
34
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
habitacional e de atividades urbanas” 23. Isso significa que, nessas áreas, pretende-se estimular
alterações significativas e, para lá, direcionar parte da atividade imobiliária da cidade. Busca-se levar
mais moradia para as áreas bem dotadas de infraestrutura de mobilidade, serviços e vagas de emprego,
e, segundo a estratégia territorial do PDE, isso passaria pelo adensamento construtivo e a sequência da
verticalização da região dos EETUs.
Para a promoção do melhor aproveitamento do solo no entorno do sistema estrutural de
transporte coletivo, o Plano Diretor Estratégico lança mão de diversos instrumentos e parâmetros
urbanísticos diferenciados. As áreas dos eixos têm coeficientes de aproveitamento máximos e
gabaritos superiores aos das outras zonas de suas macroáreas24. O CA máximo dos EETUs na
Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana (identificados na LPUOS como ZEU) é 4, sem
limite de gabarito. Nos eixos da Macrozona de Proteção e Recuperação Ambiental, fora das áreas de
proteção ambiental, (identificados na LPUOS como ZEUa) o CA máximo é 2 e o gabarito é de 28
metros. Incentivos ao uso misto e à qualificação da vida urbana presentes na região também se pautam
pela possibilidade de se construir mais25. Outro estímulo a maior volume de construção nas áreas dos
EETUs é a fórmula de cálculo da contrapartida da outorga onerosa do direito de construir, que reduz o
valor devido pelo metro quadrado adicional de construção quanto mais se construa.
Adensamento construtivo e verticalização, no entanto, nem sempre correspondem a densidade
demográfica. A política urbana da cidade lança mão de especialmente um instrumento que busca
garantir que o adensamento construtivo resulte em adensamento demográfico. Trata-se da cota parte
máxima de terrenos do eixo, que define uma quantidade mínima de unidades habitacionais que devem
ser construídas de acordo com a área do lote do empreendimento. Supõe-se, portanto, que o
adensamento habitacional tenha maior correlação com o adensamento demográfico do que o
adensamento construtivo.
As porções da cidade que viriam a ser demarcadas como EETU já apresentavam atividade
imobiliária significativa desde antes da aprovação do PDE2014. Correspondendo a cerca de 9,6% da
área das quadras fiscais do município, as áreas que seriam demarcadas como EETU no PDE2014 já
abrigavam, conforme cadastro do IPTU do ano de 2010, mais de um quarto (25,7%) das áreas
23
São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Art. 23, inciso I.
24
Há exceções, como as áreas de Operações Urbanas ou ZEIS. Contudo, a frase representa a concepção por
detrás dos eixos.
25
Fazemos referência, por exemplo, a incentivos urbanísticos que aparecem na forma de áreas não-computáveis,
como a fachada ativa, os 20% de uso misto, etc. Eles não são limitados diretamente pelo CA máximo do
zoneamento.
35
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
26 É importante atentar para o fato de que o direito de protocolo faz com que um número considerável de
empreendimentos seja licenciado sob os termos de legislações depois que elas já tenham sido revogadas.
27 Área construída dividida pela área de terreno, sem distinção das áreas computáveis e não-computáveis.
Cálculo realizado a partir dos dados do SISACOE.
36
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
A maior produção de unidades habitacionais nos EETUs aconteceu conforme a dimensão das
unidades diminuía, seguindo tendência que era perceptível antes mesmo da aprovação do PDE2014 28.
A cota parte real29 de terreno por unidade habitacional nos empreendimentos de uso misto e
exclusivamente residencial localizados no eixo caiu de 27,2m² para 12,3m². Isso sugere que a
tendência de um número cada vez maior de unidades de menos de 35m² identificada no levantamento
de lançamentos do EMBRAESP até 2018, o último a que tivemos acesso, teria se estendido pelos anos
seguintes.30.
As mudanças em relação à produção imobiliária nos EETUs largamente aconteceram enquanto
o cenário dos “miolos de bairros”31 seguia na direção oposta, conforme tabelas 3 e 4. Nesse sentido,
pode-se considerar que a política é bem sucedida em direcionar a construção que antes acontecia
predominantemente nessas áreas para o entorno do sistema estrutural de mobilidade urbana. Vale
destacar, no entanto, que a legislação permite o adensamento construtivo em outras regiões da cidade,
como em ZEIS ou com a majoração de coeficientes para a produção de HIS.
Análises preliminares, no entanto, dão conta que a distribuição e a forma dos empreendimentos
diferem entre as regiões da cidade que foram delimitadas como EETUs. Um total de 26% da área dos
eixos está na Macroárea de Urbanização Consolidada (MUC), macroárea com maior densidade
construtiva, que responde por mais de 56% da área construída licenciada nos EETUs 32. Enquanto isso,
outras porções da cidade que contam com EETUs são subrepresentadas no licenciamento de novos
empreendimentos. Outros elementos que sugerem diferenças entre a atividade imobiliária em
28
PREFEITURA do município de São Paulo. SMUL/PLANURB. Relatório de Monitoramento e Avaliação da
Implementação do Plano Diretor Estratégico: 2014 a 2020. Outubro de 2021. São Paulo: 2021. Disponível em: <
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2021/12/Relat%C3%B3rio-de-Monitoramento-do-
PDE-2014-2020.pdf>. Consulta em 14/03/2022. p. 43.
29
Área de terreno total dividida pela quantidade de unidades habitacionais. Fonte: SISACOE (empreendimentos
licenciados de 2010 a 2021).
30
PREFEITURA do município de São Paulo. SMUL/PLANURB. Relatório de Monitoramento e Avaliação da
Implementação do Plano Diretor Estratégico: 2014 a 2020. Outubro de 2021. São Paulo: 2021. Disponível em: <
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2021/12/Relat%C3%B3rio-de-Monitoramento-do-
PDE-2014-2020.pdf>. Consulta em 14/03/2022. p. 43.
O dado de área total construída dividida por área de terreno, que em outra situação poderia ser útil para
compreender a dimensão das unidades habitacionais, não deve ser utilizado para comparar os eixos com outras
partes da cidade ou o licenciamento relacionado com o PDE2014 com legislações anteriores porque o uso misto
tem sido muito comum nos licenciamentos de empreendimentos dos EETUs. Há incentivos para que eles tenham
mais área construída e sejam mais frequentes nos EETUs.
31
Para estes fins, consideramos como miolos de bairros as áreas da cidade cujo zoneamento é ZEUP não ativada,
ZEM, ZC, ZM, ZDE e ZPI. Isto é, áreas da cidade que não tem uma regulamentação específica para
adensamento (como as OUCs ou as ZEIS), mas tem CA máximo maior do que 1 na LPUOS 2016.
32
Considerando área construída total dos empreendimentos licenciados pelo PDE2014. Fonte: SISACOE
(licenciamentos até 2021).
37
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
diferentes trechos dos EETUs serão mostrados ao tratar do uso misto e da produção de habitação de
interesse social.
Essas diferenças em relação ao perfil dos eixos não chegam a ser surpreendentes, mas merecem
ser explorada em estudos para a revisão intermediária do Plano Diretor Estratégico. A estratégia de
DOT baseada nos EETUs propõe uma abordagem uniforme, com incentivos e parâmetros
semelhantes, para partes da cidade com condições sociais, econômicas, ambientais e urbanísticas
díspares. Nesse sentido, o interesse imobiliário, o qual a estratégia procura direcionar, não foi, pelo
menos até agora, o mesmo em todos os setores.
A atividade imobiliária como um todo teve momento de alta na cidade nos últimos anos, mas
chama atenção o fato de que não tenha havido uma mudança drástica de seu interesse pelos eixos
localizados na MUC em relação aos das outras partes da cidade a partir do PDE2014 (Tabela 5). Isso
sugere que o interesse imobiliário não se movimentou significativamente no território por conta da
política dos EETUs. O tempo de implementação da política pública, no entanto, ainda é curto e não
julgamos ter condição de avaliar se o mesmo não irá se alterar conforme oportunidades de negócio se
esgotem em áreas onde a viabilização de empreendimento tem sido mais fácil. Além disso, nota-se que
existem muitos perfis de atividades imobiliárias espalhados pela cidade.
38
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Tabela 5. Áreas construídas licenciadas de 2010 a 2021 em EETU, por legislação, na Macroárea de
Urbanização Consolidada (MUC) e fora da MUC.
Área construída (todos os usos) licenciada de 2010 a 2021 em EETU, por legislação
13.430/02 16.050/14
Percentual de área construída (todos os usos) licenciada de 2010 a 2021, MUC ou fora
da MUC em relação ao total em EETU, por legislação
13.430/02 16.050/14
39
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Se, de uma forma geral, os dados de licenciamento sugerem que as áreas delimitadas como
EETUs estão concentrando atividade imobiliária – principalmente em detrimento dos miolos de
bairros – e que um grande número de unidades habitacionais está sendo produzido, o que sugere
adensamento habitacional, a mensuração do impacto disso sobre o adensamento demográfico é mais
difícil de ser feita no momento. Destacamos dois fatores que merecem especial atenção quanto a isso
no processo de revisão do Plano Diretor Estratégico:
(1) O atraso da realização do Censo faz com que não tenhamos dados com a qualidade
necessária para verificar as mudanças demográficas para um território da escala das quadras que
compõe os eixos de estruturação da transformação urbana até agora;
(2) Em paralelo a isso, é importante atentar para o horizonte temporal da teoria de mudança
insinuada pelo desenho da política pública para as transformações previstas. Com foco em orientar a
atividade imobiliária privada, deve-se considerar que o tempo entre o licenciamento e a entrega, de
fato, das obras de médio e grande porte é significativo33 e não se esperaria que toda a área se
transformasse com apenas uma geração de empreendimentos. Além disso, a produção e a aquisição de
imóveis não são processos triviais, nem acontecem da noite para o dia e são impactados por fatores
mais amplos da dinâmica econômica do país. Isso significa que os impactos esperados da política
poderiam não se concretizar em um prazo curto de tempo.
Dito isso, ressalta-se que o Plano Diretor Estratégico propõe uma estratégia para a
transformação e o adensamento demográfico das regiões dos eixos que passa pelo aumento da área
construída e pela verticalização. A cota parte máxima de terreno, por sua vez, é uma ferramenta para
traduzir o aumento da área construída em mais unidades habitacionais (densidade habitacional). Nesse
sentido, propõe-se monitorar para cada uma das regiões em que existem EETUs aqueles fatores que
podem fazer com que o aumento da densidade construtiva não resulte em maior adensamento
populacional. Na Tabela 6 apresentamos hipóteses levantadas até agora:
40
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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E/OU
E/OU
E/OU
41
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
34São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Art. 23, art. 23,
inciso IV.
35 ibidem, art. 23, inciso VIII.
42
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Não se verifica produção de moradia popular em escala significativa nos EETUs por meio da
cota de solidariedade. Apesar da maioria dos empreendimentos que se enquadraram nas obrigações da
cota de solidariedade estar localizada nos eixos (cerca de 75% até 2020), somente em cinco
oportunidades houve a escolha por produzir HIS no próprio empreendimento. Cerca de metade dos
terrenos dos EETUs enquadrados na cota de solidariedade estão localizados na Macroárea de
Urbanização Consolidada (MUC), onde a terra é, em geral, mais cara e a infraestrutura urbana mais
qualificada, mas em nenhum destes houve o provimento de unidades de HIS no próprio
empreendimento. O capítulo II trata do instrumento da Cota de Solidariedade com mais profundidade.
Tabela 7. Alvarás de licenciamento de projeto nos EETUs enquadrados na cota de solidariedade (até
2020).
Macroárea Depósito no FUNDURB Produção de HIS no próprio
empreendimento
MEM 03 00
MQU 05 04
MRVURA 00 01
MUC 12 00
Total 20 05
Fonte: SMUL/DEUSO. Elaboração: SMUL/PLANURB
De uma forma geral, identificamos que a legislação não apresenta incentivos para que a
produção de habitação de interesse social aconteça especificamente nos Eixos de Estruturação da
Transformação Urbana, exceto pela possibilidade de mais área construída proveniente de coeficientes
de aproveitamento máximos maiores.
A relação entre habitação de interesse social e o sistema estrutural de transporte coletivo não se
limita à produção de novas unidades nos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana. Além da
adequada destinação das unidades, mencionada anteriormente, há dois aspectos que, destacamos,
devem ser levados em consideração na avaliação dessa questão:
(1) A produção de novos empreendimentos pode ser fator que leva ao desalojamento de
determinadas populações de formas diversas. Dever-se-ia pensar tanto em processos diretos de
desalojamento, como a aquisição de terrenos que abrigavam anteriormente moradia de classes baixas,
proprietárias ou não, para empreendimentos que não são acessíveis para a população que deixa o local,
tanto no encarecimento e inviabilização de regiões da cidade por conta da alteração das realidades
socioeconômicas locais36.
36
Toma-se como referência para o tema SLATER, Tom. Missing Marcuse: on gentrification and displacement.
City. Analysis of Urban Change, Theory, Action. Vol. 13, issue 2-3: cities for people, not for profit. 2009.
43
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
(2) Além disso, na delimitação dos EETUs foram deixadas de fora, por definição, todas as
Zonas Especiais de Interesse Social37. Isso quer dizer que há outras áreas, destinadas especificamente à
regularização ou produção de habitação popular perto da rede estrutural de transporte coletivo. Os
mapas 7 e 8 mostram um exercício de simulação das áreas de ZEIS que se enquadrariam como parte
dos EETUs caso elas não fossem excluídas pelas disposições do artigo 76 do PDE38. Ressaltamos que
o coeficiente de aproveitamento máximo estabelecido no PDE2014 para ZEIS, onde há o
estabelecimento da obrigatoriedade de produção de HIS1 em novos empreendimentos39, é 4. Menor,
portanto, do que o CA máximo de 6 permitido para HIS em EETU. Considerando que um dos
objetivos estratégicos dos EETUs é a ampliação da produção de habitação de interesse social na
proximidade do sistema estrutural de transporte coletivo, o fato de as ZEIS localizadas no que seria
considerado área de influência dos eixos possuírem coeficiente de aproveitamento menor do que os
outros terrenos no perímetro dos EETUs aponta para a necessidade de elaboração de estudos sobre a
possibilidade de ampliação dos incentivos para a produção de HIS nos terrenos demarcados como
ZEIS próximos à infraestrutura de transporte coletivo. Nesse sentido, o levantamento das ZEIS junto
aos EETUs é apresentado nos mapas 7 e 8 como um possível ponto de partida para a realização de
estudos posteriores sobre o tema.
37
São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Art. 76,
parágrafo 1º, inciso IV.
38
A simulação não observou a disposição do PDE de que os EETUs são compostos de “quadras inteiras” pois foi
levantado que o parcelamento que está sob uma determinada quadra fiscal marcada como ZEIS pode não
corresponder à situação fática. As áreas de ZEIS foram, nesse caso, “recortadas” conforme as áreas de 300 e 600
metros de influência dos corredores de ônibus e estações, respectivamente. Esses elementos foram considerados
linhas e pontos conforme base disponível no Geosampa.
39
Somente não há obrigatoriedade de produção de unidades habitacionais de HIS1 em ZEIS 5.
44
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Gráfico 4. Razão entre a quantidade de UH de HIS licenciadas nos Eixos e na cidade inteira, por ano e
legislação.
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
45
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46
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47
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Seria difícil dizer que isso seria produto do PDE2014. Não julgamos adequado apontar que o
Plano Diretor Estratégico aprovado em 2014 traga, efetivamente, medidas de desestímulo ao uso do
automóvel particular. Para as áreas dos EETUs foi determinado o fim da exigência de quantidade de
vagas mínimas para os usos residenciais, bem como foi limitada a quantidade de vagas consideradas
área não-computável nos empreendimentos. Isso significa que a política urbana deixa de obrigar que
40
PREFEITURA do município de São Paulo. SMUL/PLANURB. Relatório de Monitoramento e Avaliação da
Implementação do Plano Diretor Estratégico: 2014 a 2020. Outubro de 2021. São Paulo: 2021. Disponível em: <
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2021/12/Relat%C3%B3rio-de-Monitoramento-do-
PDE-2014-2020.pdf>. Consulta em 14/03/2022. P. 45.
48
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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os incorporadores produzam novas vagas, mas continua incentivando indiretamente que elas existam,
na medida em que se trata de uma área que agrega valor às unidades habitacionais mas pela qual não
há, até determinado limite, cobrança de contrapartida pela outorga onerosa do direito de construir.
Destacamos que as necessárias avaliações sobre o tema devem atentar para o fato de que o
Plano Diretor Estratégico de 2014 estabeleceu o limite de uma vaga por unidade habitacional como
área não-computável nos empreendimentos, mas a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo de
2016 abriu um critério de exceção permitindo uma vaga a cada 60m² de área computável de unidade
para os licenciamentos que acontecessem nos três anos seguintes41. Isso significa que os processos de
licenciamento protocolados até março de 2019 – muitos dos quais não estão construídos ainda –
contam com esse benefício “excepcional”.
O aumento da produção de unidades identificadas como Habitação de Interesse Social pode ter,
também, impactado o decréscimo da quantidade de vagas. Os decretos relacionados ao PDE2014 que
versam sobre o tema (DM 57377/2016 e DM 59885/2020) estabelecem o limite de uma vaga por
unidade de HIS e de HMP.
41 São Paulo. Lei nº 16.402, de 22 de Março de 2016. Disciplina o parcelamento, o uso e a ocupação do solo no
Município de São Paulo, de acordo com a Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014 – Plano Diretor Estratégico
(PDE). São Paulo: 2016, art. 174.
49
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
42 São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Art. 23, inciso I.
43 ibidem, art. 23, VIII
44 ibidem, art. 23, III
50
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Tabela 9. Área construída, terreno, unidades habitacionais (total e unidades de HIS) em empreendimentos
de uso misto em relação ao total de empreendimentos, por legislação de aprovação dos projetos (2010-
2021).
Legislação Área de Área Unidades Unidades de
terreno construída total Habitacionais HIS
Toda a PDE2002 5,2% 9,1% 7,6% 7,8%
cidade PDE2014 15,7% 27,7% 23,7% 16,9%
PDE2002 3,0% 3,4% 6,0% 0,0%
EETUs PDE2014 48,0% 55,9% 48,9% 29,9%
Fonte: SISACOE. Elaboração: SMUL/PLANURB
Como em relação a outros aspectos da atividade imobiliária, a análise preliminar dos dados de
licenciamento dos empreendimentos de uso misto mostra diferenças significativas na comparação
entre partes dos EETUs situadas em áreas distintas da cidade. Cerca de 70,2% da área de construção
licenciada em empreendimentos de uso misto nos eixos está na Macroárea de Urbanização
Consolidada. Na MUC, 69,7% da área de construção e 68,5% das unidades residenciais licenciadas
estão em empreendimentos de uso misto. Enquanto isso, em regiões como o entorno da linha lilás,
entre as estações Giovanni Gronchi e Capão Redondo, esse valor não passa de 15% e fica abaixo de
50% ao longo das linhas vermelha na Zona Leste (33,8%), do Monotrilho Prata (47,9%) e do Corredor
Parelheiros-Rio Bonito-Santo Amaro (32,5%).
Especificamente, o Plano Diretor Estratégico de 2014 propõe que a demarcação de áreas como
Eixos de Estruturação da Transformação Urbana deveria “qualificar as centralidades existentes e
estimular a criação de novas centralidades incrementando a oferta de comércios, serviços e emprego,
em especial na Macroárea de Redução da Vulnerabilidade Urbana e na Macroárea de Redução da
Vulnerabilidade e Recuperação Ambiental”45.
As duas macroáreas mencionadas (MRVU e MRVURA) contam com porções reduzidas dos
eixos de estruturação da transformação urbana. Somente 14,7% das quadras fiscais em que há
zoneamento ZEU, ZEUa ou ZEUP ativado estão na primeira macroárea e 6,9% estão na segunda.
A ativação de novos eixos, que está condicionada à instalação de infraestrutura de mobilidade
de média e alta capacidade, no entanto, deve mudar esse cenário. Há áreas significativas de eixos a
serem ativados no entorno das vias que contam com corredores planejados apresentadas na Tabela 10
e que fazem parte das macroáreas mencionadas.
45
Ibidem, art. 23, inciso III.
51
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Em termos de novos empreendimentos, a atividade imobiliária recente parece fazer pouco para
alterar o quanto as áreas dos eixos na MRVU e na MRVURA se configuram, ou não, como
centralidades. Nessas regiões, tem dominado o licenciamento de usos da categoria exclusivamente
residenciais (R), o que não sugere que o estado da arte da política urbana esteja estimulando a
instalação de novas e significativas atividades geradoras de emprego nessas regiões.
Chama atenção, especificamente, a pouca presença de empreendimentos de uso misto nessas
regiões, que representam grande parte da produção licenciada nas outras macroáreas (Tabela 11). De
um modo geral, nota-se que a quantidade de empreendimentos na MRVU e MRVURA que não
alcançam sequer seu coeficiente de aproveitamento máximo legal46 é muito grande. Sugere-se
investigar como essas construções são viabilizadas em termos de negócios imobiliários.
De modo geral, é possível dizer que o fato de haver poucos empreendimentos de uso não-
residencial e, principalmente, de uso misto nessas áreas e de que uma grande parte dos alvarás é de
construções que não chegam perto de alcançar o CA máximo sugere que os incentivos urbanísticos e a
busca por levar empregos e serviços para essas regiões por meio da delimitação de EETUs não está
surtindo efeitos até agora. Isso não significa que as regiões não tenham atividades típicas de
46
Considerando o CA real calculado a partir dos dados do SISACOE (área construída total/área do terreno).
52
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
centralidades locais ou que não passem por alterações – novas moradias, como as que ali estão
surgindo, por exemplo, podem impactar as dinâmicas de comércios locais –, no entanto não foi
possível verificar uma dinâmica imobiliária significativa nos EETUs para novos usos não residenciais.
Tabela 11. Área construída (m2) dos empreendimentos licenciados nos EETU (2017- 2021).
Empreendimentos Todas as categorias Uso misto/todos
de uso misto de uso os usos
53
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Neste subtítulo abordamos a política e o sistema de mobilidade. Esse tema está intrinsecamente
associado às estratégias do PDE de melhorar a mobilidade urbana e de orientar o crescimento da
cidade nas proximidades do transporte público coletivo de média e alta capacidade (metrô, trem,
corredores de ônibus). Essas estratégias, por sua vez, ligam-se aos objetivos estratégicos, definidos no
Art. 7, e aos objetivos específicos do Sistema de Mobilidade, inseridos no Art. 227 do PDE.
O Plano Diretor Estratégico de São Paulo propõe melhorar as condições de mobilidade da
população, buscando a “homogeneização das condições de macroacessibilidade entre diferentes
regiões do município”, aumentando a participação do transporte coletivo e não motorizado na divisão
modal, reduzindo os tempos de viagem, melhorando a integração entre modais e promovendo o
compartilhamento de automóveis. Além disso, reconhece as condições de circulação das cargas no
município e tem a intenção de promover “o desenvolvimento sustentável com a mitigação dos custos
ambientais e socioeconômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas” e a integração e articulação
entre os diferentes modais47.
As estratégias da política urbana que entrelaçam o ordenamento do território e as questões de
mobilidade têm como horizonte romper a lógica histórica de intensa priorização do automóvel
particular na cidade. Com isso, são priorizados os modos de deslocamento coletivos e ativos e a
distribuição balanceada da infraestrutura e usos pelo território. São exemplos disso a estratégia de
ordenamento dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana, comentada em subtítulo anterior, e
o regramento que se desdobrou a partir do PDE, como a regulamentação do Estatuto do Pedestre
(Decreto 59.670/2020), que regulamenta a Lei Municipal nº 16.673/ 2017), o Plano de Segurança
Viária (anexo do Decreto 58.717/2019) e o Decreto 58.845/ 2019, que define as rotas emergenciais e
respectivas vias abrangidas pelo Plano Emergencial de Calçadas – PEC.
Uma inovação do Plano Diretor Estratégico de 2014 foi a destinação de 30% dos recursos do
FUNDURB para investimentos nos sistemas de transporte público coletivo, cicloviário e de circulação
de pedestre. Mais observações sobre o tema aparecem a seguir e no capítulo que trata da Gestão
Democrática e o Sistema de Planejamento.
47
São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Artigo 227.
54
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Para a condução da Política e Sistema de Mobilidade, o Plano Diretor Estratégico define, além
de objetivos e diretrizes, quatro (4) ações prioritárias e um conjunto de ações estratégicas para
equacionar as questões relativas à mobilidade. O panorama da execução dessas ações é apresentado a
seguir.
A ação prioritária prevista no artigo 229 - elaboração do Plano Municipal de Mobilidade
Urbana (PlanMob)48- foi realizada entre os anos de 2013 e 2015 e encerrada com a publicação do
plano por meio do Decreto 56.834/2016. Destaca-se a necessidade de continuidade e aprofundamento
do monitoramento do plano de mobilidade para melhor avaliação dos resultados das ações previstas.
As Ações Prioritárias para o Sistema Viário estão contidas no Mapa 8 do PDE (ver artigo
242), que espacializa as ações, indicando a abertura de vias estruturais e os melhoramentos e
intervenções pontuais necessários para a melhora do sistema de transporte coletivo. O monitoramento
dessas ações ainda carece de aperfeiçoamento, o que seria importante para sua adequada avaliação e
aprimoramento. Até o momento, parte dessas ações foi implementada, sendo um avanço nesta
temática a elaboração do Plano de Segurança Viária (anexo único do Decreto 58.717/2019), que visa
nortear as políticas públicas de segurança viária do município, caracterizando-se como uma peça de
planejamento que organiza e integra ações da Prefeitura para redução do número de acidentes e mortes
de trânsito na cidade.
As Ações Prioritárias para o Sistema de Transporte Público Coletivo são apresentadas no
Mapa 9 do PDE (ver artigo 246), que contempla as estações e linhas de metrô, trem, monotrilho e
corredores de ônibus municipais e intermunicipais planejadas para 2016 e 2025. O PlanMob/2015,
contudo, aprofunda o planejamento desta rede, redefinindo o horizonte temporal com novas metas
condizentes com o escopo apresentado pelo PDE 2014, com propostas para implementação das redes
entre 2016, 2020, 2024 e 2028. Trataremos com mais detalhe dessa rede no subtítulo de transporte
coletivo.
A Ação Prioritária prevista no artigo 253 do PDE, que propõe a implantação da Rede
Cicloviária integrada com o Plano Municipal de Mobilidade Urbana, a partir dos Planos Regionais
das Subprefeituras e dos Planos de Bairro, desdobrou-se na Lei 16.885/2018, que criou o Sistema
Cicloviário do Município de São Paulo (SICLO), e no Plano Cicloviário do Município de São Paulo
48
Disponível em: http://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/decreto-56834-de-24-de-fevereiro-de-2016
55
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
2019-2028. Parte do planejamento da cidade, ele busca consolidar o uso da bicicleta em nosso
município, prevendo uma rede cicloviária complementar de transporte, segura e integrada aos demais
modos, conforme objetivo do PDE.
Além das ações prioritárias, também foram estabelecidas ações estratégicas para cada um dos
sistemas de mobilidade definidos pelo PDE por meio dos artigos 232, 241, 245, 257 e 260. Destaca-se,
todavia, que as ações estratégicas dos sistemas modais definidas pelo Plano Diretor não são
autoaplicáveis, dependem do estabelecimento de metas, programas e projetos determinados pelo
PlanMob/SP 2015 ou demais planos específicos. Ou seja, as ações estratégicas de mobilidade
necessitam da interface entre as políticas, o plano setorial de mobilidade e demais Políticas de
Desenvolvimento Urbano do município de São Paulo.
Há outras ações ou diretrizes de mobilidade contidas no PDE que merecem destaque. O Art. 262
do PDE define a necessidade de elaboração do Plano de Transporte e de Infraestrutura Aeroviária.
Este plano ainda não foi elaborado, sendo necessário que seja feito de forma articulada com a União,
que possuí a competência para participar da coordenação dos transportes aeroviários.
O Art. 236 do PDE pontua a necessidade de todas as ações, sejam elas estratégicas ou
prioritárias, considerarem a necessidade de avançar na acessibilidade universal, proporcionando
mobilidade inclusiva nos diferentes subsistemas de transporte. Como obrigação prevista no PDE, foi
elaborado pelo Executivo - o Plano Emergencial de Calçadas - PEC (Decreto 58.845/ 2019).
O Art. 240 do PDE indica a necessidade de regulamentação, através de instrumentos
específicos, de aspectos relacionados à mobilidade, principalmente no que tange: a circulação e o
estacionamento de veículos privados e de transporte coletivo privado nas vias (Art. 240, I); os serviços
de motofrete e propostas para a circulação segura de motocicletas (Art. 240, III); a abertura de rotas de
ciclismo, bicicletários e compartilhamento de bicicletas e vagas especiais para compartilhamento de
automóveis e similares (Art. 240, IV); a circulação e a presença de resíduos e cargas perigosas (Art.
240, VI) e a realização de atividades e a implantação e o funcionamento de estabelecimentos geradores
de tráfego de pessoas ou de cargas (Art. 240, IX). Algumas regulamentações já foram elaboradas,
outras alíneas ainda carecem de normatização.
O Art. 229 § 2º do PDE indica a demanda de elaboração de estudos visando obter fonte
alternativa de receita para garantir os recursos necessários para investir na implantação da rede
estrutural de transporte coletivo. Algumas leis foram elaboradas com esse objetivo, por exemplo: a Lei
17.254/2019- que autoriza o Poder Executivo a contratar operações de crédito para financiar a
execução de projetos de investimento no Município de São Paulo, a Lei 16.242/2015 - que integra ao
programa de investimentos aprovado pela Lei nº 13.769/2004 e a Lei 16.985/2018 - que autoriza o
56
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O Plano Diretor Estratégico de São Paulo define o Sistema de Circulação de Pedestres como o
“conjunto de vias e estruturas físicas destinadas à circulação de pedestres” (Art. 230), isto é, calçadas,
vias de pedestres (calçadões), faixas de pedestres e lombofaixas, transposições e passarelas e
sinalização específica (Art. 231).
Segundo dados da Pesquisa Origem e Destino (OD) 2017, do total de 24,9 milhões de viagens
dos residentes do município de São Paulo, mais de um terço são feitas a pé. Isso demonstra a
importância desse sistema no cotidiano da população paulistana, bem como a relevância estratégica
que o PDE atribui ao sistema peatonal por meio de diretrizes específicas para a priorização dos
deslocamentos a pé sobre os demais modos de transporte.
O Gráfico 549 revela que os deslocamentos no modo a pé são majoritários no município de São
Paulo desde 2007 (atualmente com 7,73 milhões de viagens) quando se considera os modos utilizados
em cada trecho de viagem, sem hierarquizá-los por modo principal. É importante frisar que o modo a
pé é utilizado sobretudo nas curtas distâncias, o que demostra a necessidade de intensificar a sua
articulação com outros modais, principalmente com o Sistema de Transporte Coletivo.
Segundo dados da Pesquisa OD, os deslocamentos a pé tiveram um crescimento de 6,7% entre
2007 e 2017 e permanecem como o modo mais utilizado no município de São Paulo, seguido pelos
ônibus (que mostraram um crescimento de 4%) e pelo automóvel (considerando tanto deslocamentos
como motorista, como na posição de passageiro), que se manteve na terceira posição e registrou
estabilidade neste período.50
49
Dados das Pesquisas OD 2007 e 2017 foram utilizados para a construção deste gráfico que está publicado no
Informe Urbano n.40 - “O que mudou na mobilidade no município de São Paulo entre 2007 e 2017?”, outubro de
2019. SMUL, GeoInfo.
50
ibidem.
57
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Gráfico 5. Total de trechos por modo de transporte (em milhões) no município de São
Paulo, 2007 e 2017.
Monotrilho 0,01
0 2017
Outros 0,07
0,03
0,1
2007
Taxi convencional
0,09
Transporte Fretado 0,12
0,22
Bicicleta 0,22
0,15
Ônibus - outros mun 0,23
0,29
Taxi não convencional 0,28
0
Moto 0,55
0,4
Ônibus - EMTU 0,55
0,52
Transporte Escolar 1,14
0,76
Trem 1,49
0,77
2,95
Metrô 1,94
6,73
Automóvel 6,72
Ônibus SPtrans 7,53
7,24
A pé 7,73
7,25
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Fonte: Metrô. Pesquisas Origem e Destino 2007 e 2017. Elaboração; SMUL/GeoInfo. Observação: As viagens a pé
foram contabilizadas apenas quando não estão combinadas com outros modos, portanto, estão subestimadas em
relação ao total de viagens.
Visando a qualificação das calçadas e demais espaços peatonais o PDE (Art. 232) define ações
estratégicas para o sistema, que incluem a ampliação das calçadas, passeios e espaços de convivência e
a padronização e readequação dos passeios públicos em rotas com maior trânsito de pedestres. Em
conformidade com essas ações e buscando viabilizar a circulação de pedestres de forma autônoma,
segura e integrada com o sistema de transporte público coletivo, foi regulamentado o Estatuto do
Pedestre no município e São Paulo, que determinou a criação de uma rede de mobilidade a pé
integrada a Rede de Transporte Coletivo.
58
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, entre suas principais diretrizes
estabelece a necessidade de priorizar o transporte coletivo e modos não motorizados, como os
deslocamentos a pé e por bicicleta, sendo essencial para isso a implantação de um Sistema Cicloviário
que apresente um conjunto de infraestruturas necessárias para a circulação segura de ciclistas e
incentive o uso da bicicleta.
Em seus artigos 250 a 253 o PDE define a criação e estruturação de uma rede estrutural
cicloviária, que além de complementar, ajustar e melhorar o sistema cicloviário, estipula que sejam
planejadas intervenções para a sua implantação de forma integrada ao sistema de transporte público
coletivo de alta e média capacidade.
Além do PDE houve a promulgação após 2014 de outros instrumentos de planejamento que
envolvem o Sistema Cicloviário, como: o PlanMob/SP 2015, a Lei 16.885 - que cria o Sistema
Cicloviário do Município de São Paulo e o Plano Cicloviário do Município de São Paulo 2019-2028.
Segundo dados da Pesquisa OD52, apesar do crescimento de 7,5% de viagens não motorizadas (a
pé e de bicicleta) entre 2007 e 2017 em São Paulo, as viagens motorizadas cresceram 11% e
aumentaram a sua participação de 68,6% para 69,3% no total de viagens. As regiões em que há a
maior proporção de viagens realizadas por meio de modos de transporte não motorizados estão
localizadas nas áreas periféricas do município. No Mapa 10, as regiões representadas em verde escuro
têm mais de 40% das viagens realizadas por meios não motorizados. Como os padrões de mobilidade
urbana da população são também um reflexo das políticas de transporte aplicadas em cada região,
mostra-se importante analisar a caracterização das viagens efetuadas e a identificação de novas
tendências trazidas pela pesquisa Origem Destino de 2017. Ressalta-se, contudo, que é curto o
horizonte temporal entre o PDE (2014) e os dados da pesquisa de mobilidade mais recente (2017), o
que torna ainda incipiente a relação direta entre as tendências de mobilidade observadas e a Política e
Sistema de Mobilidade definido pelo Plano Diretor Estratégico de São Paulo.
Quando analisada de forma isolada do modo a pé, a bicicleta tem participação percentual
reduzida entre os modos de deslocamento utilizados em São Paulo, representando apenas 0,8%53 das
viagens efetuadas em 2017. Contudo, o total das viagens de bicicletas está crescendo, atualmente com
52
“O que mudou na mobilidade no município de São Paulo entre 2007 e 2017?”, Informe Urbano n.40, de
Outubro de 2019. SMUL, GeoInfo
53
O uso da bicicleta na cidade de São Paulo: uma comparação dos resultados das pesquisas OD 2007 e 2017.
Informe Urbano Nº 42 - Janeiro 2020. SMUL, GeoInfo.
61
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
48% a mais que em 2007, quando representava 0,6% das viagens. A meta da política cicloviária,
segundo o PlanMob/2015, é chegar a 3,2% de viagens realizadas por bicicleta até 2028.
Mapa 10. Participação do número de viagens motorizadas e não motorizadas por distritos do Município.
de São Paulo.
62
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Gráfico 6. Viagens de Bicicleta por regiões da cidade, Município de São Paulo, 2007 e 2017.
Fonte: Metrô, Pesquisa Origem e Destino 2007 e 2017. Elaboração SMUL/PLANURB 54. Observação: Há viagens
geradas fora do município de São Paulo.
O maior aumento na utilização de bicicletas aconteceu nas regiões onde há sistema cicloviário
mais articulado e com maior quantidade de infraestrutura, como nas regiões Oeste, Centro e Sul 1.
Contudo, como pode ser visto no Gráfico 6, quantitativamente a maior parte das viagens do modo
bicicleta continua acontecendo nas regiões mais periféricas55, com 56% das viagens, apesar dessa
condição já ter sido bem maior, representando 79% em 2007. O que se notou nestas regiões mais
periféricas foi o aumento da motorização, tanto pelo uso de automóveis como de motos, afetando
provavelmente esse modal, como pode ser visto no Mapa 10, que espacializa a variação da
participação dos modos motorizados no total de viagens por distrito de São Paulo entre 2007 e 2017,
identificando os locais onde cresceu o uso do transporte coletivo e aqueles nos quais cresceu o
transporte motorizado individual.
Ainda sobre as viagens por bicicleta nas áreas centrais, ressalta-se que um dos principais
motivos do crescimento está relacionado aos investimentos no sistema cicloviário. Antes de 2008
havia aproximadamente 6 km de ciclovias e atualmente, segundo dados da CET56, a cidade de São
Paulo possui 699,2 km de vias com tratamento cicloviário permanente, sendo 667,1 km de
Ciclovias/Ciclofaixas e 32,1 km de Ciclorrotas. Para usufruir da integração modal o ciclista conta com
54
A partir dos dados contidos no Informe Urbano O uso da bicicleta na cidade de São Paulo: uma comparação
dos resultados das pesquisas OD 2007 e 2017. Informe Urbano Nº 42 - Janeiro 2020. SMUL, GeoInfo.
55
Considerou-se periféricas todas as regiões, exceto: Centro, Oeste e Sul 1.
56
Disponível em: http://www.cetsp.com.br/consultas/bicicleta/mapa-de-infraestrutura-cicloviaria.aspx
63
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
7.192 vagas em 72 Bicicletários e 802 vagas em 29 locais com Paraciclos, integrados ao sistema de
transporte da Cidade de São Paulo.
O Gráfico 7 apresenta a evolução da infraestrutura cicloviária de 2008 até 2020, evidenciando
como as diretrizes voltadas ao sistema cicloviário paulatinamente estão ganhando espaço em São
Paulo. Vale frisar, todavia, a importância da contínua implementação dos demais projetos de extensão
da malha cicloviária, que conta atualmente com aproximadamente 39% da meta prevista pelo
PlanMob, de implantação de 1.800 km de ciclovias até 2028.
O Mapa 11 ilustra a distribuição da rede cicloviária atual (em vermelho) em relação à rede
planejada para 2028 (em amarelo). Por esta análise espacial nota-se que a rede cicloviária existente
está mais concentrada nas áreas centrais, mas a rede planejada é expressiva em todas as regiões da
cidade, sendo importante para garantir maior conexão entre as regiões.
Dentro da perspectiva de redução das desigualdades socioespaciais nas condições de
acessibilidade nas diferentes regiões do município a implantação das ciclovias planejadas mostra-se
fundamental nas áreas mais carentes como a Zona Norte 1 e 2, Sul 2, Leste 1 e 2.
A pesquisa OD57 mostra que quase a totalidade das viagens do modal bicicleta são feitas
exclusivamente dessa forma, o que demostra a sua pouca integração com demais modais. 96,6% das
viagens de bicicleta não tiveram trechos associados em 2017 e 98,2% em 2007. O uso combinado é
57
ibidem.
64
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
quase insignificante apesar de ter havido algum incremento no período analisado. Esse dado aponta
que é preciso maior atenção na integração entre a bicicleta e demais modais, indo ao encontro da
diretriz proposta pelo PDE (Art. 251) de integração das redes cicloviárias com as redes de transporte
público coletivo.
65
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Mapa 11. Malha cicloviária atual e malha planejada para 2028 por subprefeitura.
66
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O PDE de São Paulo tem, entre suas principais diretrizes, priorizar o transporte coletivo e
modos não motorizados e estabelece expandir as redes de transporte coletivo e racionalizar o uso do
automóvel como um de seus objetivos estratégicos (Art. 7, IV).
É necessário destacar, como mostrado pelos dados da Pesquisa OD, Gráfico 5, o crescimento da
utilização do metrô e trens urbanos em São Paulo, assim como do ônibus. O ônibus se mantém como o
meio de transporte motorizado mais utilizado (7,63 milhões de deslocamentos) e o metrô apresentou
forte crescimento, sendo o quarto modo de deslocamento, com 2,95 milhões.
O uso de transporte público coletivo foi intensificado, com crescimento de 14,9%, somando
atualmente 58%, enquanto o transporte individual motorizado representa 42% das viagens totais, com
um crescimento de 5,9% entre 2007 e 2017 (Fonte OD 2017). O Mapa 12 territorializa a variação da
participação dos modos motorizados no total de viagens por distritos do município de São Paulo entre
2007-2017. Em tons de vermelho vemos os distritos com maior crescimento de uso de transporte
individual e em tons de azul os distritos com maior porcentagem de crescimento na utilização de
transporte coletivo.
Diante do exposto, apesar do aumento da utilização dos modos coletivos em termos gerais,
devido a diferenças relacionadas à quantidade das redes de infraestrutura de transporte coletivo de alta
e média capacidade implantadas no território, vemos nas áreas mais centrais, maior crescimento da
participação dos modos motorizados coletivos, em oposição às áreas mais periféricas, onde o
transporte motorizado individual foi o que mais cresceu em utilização por parte da população.
A reversão de utilização do carro para o transporte coletivo nas áreas centrais vai ao encontro
dos objetivos do PDE de incentivar o uso coletivo em detrimento dos modos individuais. O mapa 12
evidencia, em termos gerais o que era esperado, os distritos localizados ao longo dos eixos de
transporte coletivo de alta e média capacidade são aqueles que apresentaram maiores crescimentos na
porcentagem de participação de viagens do modo coletivo entre 2007 e 2017.
67
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Mapa 12. Variação da participação dos modos motorizados no total de viagens por distritos do município
de São Paulo, 2007-2017.
Os objetivos e estratégias definidos pelo PDE de priorização dos modos coletivos foram
detalhados e receberam metas e prazos mais claros no Plano de Mobilidade Urbana. O PlanMob/2015
define a estratégia de implantar 150 km de corredores a cada quatro anos, com a previsão de atingir
600 km de corredores até 2028.
Atualmente os corredores de ônibus se estendem por aproximadamente 131,2 quilômetros de
vias. Há previsão, de acordo com o Programa de Metas (2021-2014), de implantação de 2 novos
68
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
corredores BRTs (BRT Aricanduva e BRT Radial Leste) e de 40 km de novos corredores (Corredor
Itaquera-Líder; Corredor Celso Garcia; Corredor Itaim - São Mateus; Corredor Miguel Yunes e
Corredor Nossa Senhora do Sabará). E, segundo dados apresentados no Relatório de Monitoramento
do PDE, 178 quilômetros de corredores possuem projeto básico finalizado - totalizando 17 projetos,
além de 4 novos corredores executados, 4 terminais executados, 2 ainda em obra e 4 em projeto,
conforme pode ser observado no Mapa 13.
Foram implementados desde 2014 os corredores Leste-Itaquera (2,1km), Avenida Eng. Luiz
Carlos Berrini (7,1km), Nove de Julho - Santo Amaro (2,2km) e Ponte Baixa (4,6km). Frente a esse
panorama são identificados descompassos no horizonte temporal de implantação dos corredores no
município, sendo importante que até 2028 se conclua a meta de construção dos corredores planejados.
Sobretudo, especial atenção deve ser dada para os projetos de infraestrutura dedicada ao transporte
público coletivo nas áreas mais desprovidas dessa rede como Norte 1 e 2 e Leste 1 e 2, como pode ser
observado pelo gráfico 8.
Caso tivesse sido implantada a infraestrutura dedicada aos ônibus prevista para 2016 e 2025, as
regiões Leste 1 e 2 e Norte 1, por exemplo, se aproximariam das demais, o que reduziria
substancialmente a desigualdade entre elas em termos da quantidade de corredores.
Gráfico 8. Extensão (metros) dos corredores de ônibus por macrorregião de São Paulo: implantados e
planejados 2016 e 2025.
180000
160000
140000
120000
20000
69
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Como anteriormente relatado, o Plano Diretor Estratégico estipulou a destinação de 30% dos
recursos do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano - FUNDURB para investimentos em
mobilidade urbana, priorizando o transporte público, cicloviário e a circulação de pedestres.
Um dos avanços deste plano é estabelecer recursos mínimos e permanentes para a mobilidade
ativa e transporte coletivo. O gráfico 9 apresenta a distribuição dos recursos liquidados do FUNDURB
no Sistema de Mobilidade pelos quatro grupos de intervenção: no sistema de circulação de pedestres,
sistema cicloviário, transporte público coletivo e sistema viário58.
Entre 2014 e 2018, a maior parte dos recursos do FUNDURB liquidados no sistema de
mobilidade foi destinada ao Sistema de Transporte Público Coletivo, quadro que se alterou a partir de
2019. Em 2020 a maior parte dos recursos foi utilizada no sistema de circulação de pedestres, este que,
nos demais anos, se manteve como o segundo maior destino dos recursos. Entre os sistemas analisados
nota-se que foi o sistema cicloviário que menos recebeu recursos do Fundo de Desenvolvimento
Urbano.
58 Circulação de pedestres- conjunto de vias e estruturas destinadas à circulação de pedestres, como calçadas,
calçadões, faixas de pedestre, passarelas e sinalização. Sistema cicloviário- conjunto de infraestruturas
necessárias para a circulação segura dos ciclistas, como ciclovias, ciclofaixas, bicicletários, sistema de
compartilhamento de bicicletas e sinalização. Sistema de transporte público coletivo- conjunto de modais,
infraestruturas e equipamentos que realizam o serviço de transporte acessível a toda população (com itinerários e
preços fixados pelo Poder Público), como estações, pontos de parada e terminais de transbordo, vias segregadas,
pátios de manobra e manutenção. Sistema viário- conjunto de infraestruturas necessárias para a circulação de
pessoas e cargas, como as vias estruturais (N1, N2 e N3), vias coletoras e locais.
71
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Gráfico 9. Distribuição dos recursos liquidados do Fundurb no sistema de mobilidade, por tipo de
intervenção, de 2013 a 2020.
Fonte: Sistema de Orçamento e Finanças (SOF). Prefeitura do Município de São Paulo. Relatório de Prestação de
Contas anual do FUNDURB. Elaboração: SMUL/PLANURB.
72
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
5. INSTRUMENTOS DE ORDENAMENTO E
REESTRUTURAÇÃO URBANA
Os instrumentos de Ordenamento e Reestruturação Urbana estão definidos no Capítulo III,
Seção III do PDE, entre os artigos 134 e 149 e são destinados à regulação urbanística específica e à
viabilização das transformações estruturais de territórios estratégicos situados na Rede de Estruturação
e Transformação Urbana.
Este grupo de instrumentos possui, como características comuns, a necessidade de definição de
um perímetro, de programas de intervenções urbanísticas, de parâmetros urbanísticos específicos, de
mecanismos de financiamento e de gestão democrática. Por outro lado, congrega instrumentos com
diferentes formas de aplicação, financiamento e governança, bem como com graus diversos de
experimentação e de escala. Enquanto as Operações Urbanas Consorciadas – OUC são um
instrumento amplamente conhecido e que vem sendo implementado e aperfeiçoado na cidade há cerca
de 30 anos, outros três instrumentos, AIU, AEL e Concessão Urbanística sequer foram
implementados.
A partir da análise dos dados presentes no Relatório de Monitoramento da Implementação do
PDE, destacamos a seguir os principais aspectos relativos a cada um dos instrumentos.
73
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Desde 2014 o PIU teve uma expressiva aplicação, tendo sido elaborados 18 projetos. A
amplitude de aplicabilidade do instrumento, os processos participativos associados a sua elaboração e
os questionamentos surgidos nestes projetos possibilitaram um contínuo aprendizado por parte das
equipes técnicas responsáveis por seu desenvolvimento e, decorrente do aprendizado, um progressivo
aperfeiçoamento dos processos técnicos e participativos e a identificação de problemas que podem
subsidiar pontos de revisão do PDE.
Seis PIUs tiveram como objeto a regulação urbanística de Zonas de Ocupação Especial – ZOE,
com base no art. 15 da lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo – LPUOS (Lei 16.402/2016).
Esta modalidade de aplicação do instrumento não estava prevista no PDE. Com uma escala e escopo
mais específicos, e, em alguns casos, sem proposição de programas de intervenções e mecanismos de
financiamento, essa modalidade foi objeto de questionamentos judiciais e da população, em
determinados processos participativos, pelas diferenças entre suas características específicas e as
disposições mais amplas presentes no PDE, mais alinhadas aos PIUs de grande escala.
Outra modalidade de PIU, com quatro projetos desenvolvidos desde 2014 e, a exemplo das
ZOE, alvo de controvérsias desde 2014, é o de iniciativa externa à Prefeitura, proposto por entes
privados ou públicos, de outras esferas de governo, através do instituto da Manifestação de Interesse
Privado - MIP. Previsto no art. 8º do decreto nº 56.901/2016, que regulamenta a elaboração dos
projetos de intervenção urbana, esta modalidade possibilita que os proponentes desenvolvam os PIUs
mediante a orientação e coordenação do processo de elaboração por parte da Prefeitura, que deverá
avalizar o interesse público da iniciativa, promover o devida gestão democrática e consolidar as
propostas em regulação específica. Os questionamentos em relação a esta modalidade se relacionam
principalmente à clareza dos papéis dos proponentes e da Prefeitura na elaboração dos PIUs e no
devido controle social sobre essa interação.
Conforme já destacado, a Prefeitura cumpriu parcialmente as determinações do Art. 76, §3º do
PDE, com o encaminhamento à Câmara de Vereadores, nos prazos estabelecidos, dos projetos de lei
que instituem os PIUs dos subsetores do Setor Orla Ferroviária e Fluvial da MEM (Arcos
Tamanduateí, Tietê, Jurubatuba e Pinheiros) que, em conjunto com o PIU do Setor Central desta
mesma macroárea, constituem os projetos de intervenção urbana mais relevantes para o ordenamento e
a reestruturação urbana da cidade definidos pelo PDE. Cabe destaque o caso do PIU Arco Tietê, que
foi retirado da Câmara Municipal em 2017 para revisão e cuja elaboração encontra-se em andamento.
Considerando a importância deste subsetor no ordenamento territorial proposto no PDE, é
fundamental que este PIU seja concluído e encaminhado à Câmara Municipal, para que seu
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
desenvolvimento ocorra, em conjunto com os demais PIUs já encaminhados, de forma alinhada aos
objetivos previstos no plano.
Se a aplicação do instrumento pode ser considerada expressiva, sua implementação não foi
exitosa. Conforme informações do Relatório de Monitoramento 2021, do total de 18 PIUs elaborados,
somente 9 (50%) foram concluídos até agora. Destes, 4 tem como objeto a regulação de ZOEs e
estão vigentes por decreto (22% do total). Os demais PIUs concluídos foram veiculados por projetos
de lei e estão em tramitação na Câmara Municipal, tendo como objeto setores e subsetores da
Macroárea de Estruturação Metropolitana (MEM).
Parte importante deste cenário pode ser creditada aos questionamentos na esfera judicial quanto
aos instrumentos de gestão ambiental e democrática mais adequados à elaboração dos projetos de
intervenção urbana.
Em relação aos instrumentos de gestão ambiental existem basicamente duas visões que se
contrapõem, sugerindo distintos instrumentos, cuja incidência ocorreria antes ou após a elaboração dos
PIUs.
A primeira considera que, sendo o PIU, por definição, um Projeto, este deve ser objeto de
licenciamento nos órgãos ambientais competentes após sua elaboração, através de instrumentos de
gestão ambiental como EIV-RIV ou EIA-RIMA, conforme a legislação vigente em âmbito federal.
A segunda considera que, sendo o PIU uma atividade de natureza do planejamento urbano, cuja
regulação e escopo já preveem, como premissa, a realização de diagnósticos socioterritoriais e
ambientais para subsidiar propostas de transformações urbanísticas que contribuam para a melhoria de
condições ambientais em territórios estratégicos da cidade, o instrumento de gestão ambiental mais
apropriado para garantir que tais aspectos sejam observados, antes mesmo da elaboração do PIU, seria
a Avaliação Ambiental Estratégica – AAE, instrumento ainda não regulamentado.
Em relação aos instrumentos de gestão democrática, a controvérsia se relaciona à etapa em que
os Conselhos Gestores de ZEIS devem participar da gestão dos PIUs, se desde sua elaboração ou
somente na etapa de implementação. Em síntese, os Conselhos Gestores de ZEIS (CG-ZEIS) são
constituídos para discutir, aprovar e fiscalizar as ações relacionadas aos planos de urbanização de
ZEIS, enquanto que os Conselhos Gestores dos PIUs (CG) possuem competências similares, porém
mais amplas, atuando nos perímetros dos projetos de intervenção urbana e, mais variadas, conforme a
natureza dos instrumentos de ordenamento e reestruturação urbana definidos para sua implementação
(AIU, AEL e Concessão Urbanística). Enquanto os CG-ZEIS podem ser constituídos antes da
elaboração dos PIUs, os CG dos PIUs são modelos de gestão democrática que fazem parte do escopo
de propostas destes projetos, sendo instituídos e atuando após sua aprovação. Como as intervenções
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
urbanísticas a serem propostas nos PIUs devem necessariamente ser subsidiadas pelas demandas
identificadas em seus diagnósticos e em propostas formuladas por diversos segmentos da sociedade
civil, o esclarecimento do papel do CG-ZEIS em relação ao desenvolvimento e implementação desses
projetos contribui para uma melhor efetividade dos processos participativos inerentes a este
instrumento.
Neste sentido, a definição pelo PDE, no âmbito da revisão intermediária em curso, de
instrumentos de gestão ambiental e democrática mais adequados às características dos projetos de
intervenção urbana é uma importante medida para possibilitar que tais projetos possam ter sua
elaboração e tramitação destravadas e sua implementação efetivada.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
existem nas OUC em vigor, sendo oportuno que o PDE discipline a matéria para que o instrumento
mantenha uma relativa coesão, ainda que seja possível observar as particularidades de cada território.
Outro aspecto a destacar é a falta de regularidade dos leilões de Cepac, que, por motivos
diversos, prejudica o fluxo de receitas e a captura da valorização imobiliária decorrente das
intervenções urbanas realizadas, comprometendo o planejamento financeiro e cronológico das OUCs.
Mesmo sendo um instrumento regulado em nível federal pela Comissão de Valores Mobiliários
(CVM), que exige a publicação periódica de informações, balanços e estudos técnicos por parte da
Prefeitura, os valores dos CEPACs tem sido objeto de controvérsia, tanto nas tramitações legislativas
de projetos de lei de revisão das OUC, quanto judicialmente. Assim, é oportuno aprofundar as análises
para identificação dos aspectos técnicos que amparam diferentes abordagens sobre o tema, verificando
a oportunidade de discipliná-lo nesta revisão do PDE.
Criadas no PDE de 2002 (Lei 13.430) e demarcadas em 2004 na LPUOS anterior (Lei 13.885),
as Áreas de Intervenção Urbana são um instrumento que permaneceu no atual PDE dentro do rol de
instrumentos de ordenamento e reestruturação territorial, tendo sido proposto como instrumento de
implementação nos principais projetos de intervenção urbana desenvolvidos desde 2014 e em
tramitação legislativa (Arcos Pinheiros e Jurubatuba e Setor Central). Assim, entende-se que, à medida
em que os PIUs sejam aprovados, as AIUs serão instituídas e poderão ser finalmente implementadas,
possibilitando seu monitoramento e futuras avaliações quanto a seu aperfeiçoamento. Neste
diagnóstico, não foram identificados aspectos técnicos associados ao disciplinamento do instrumento
no PDE.
As Áreas de Estruturação Local foram criadas no PDE 2014 como instrumentos de ordenamento
e reestruturação urbana incidentes nos territórios da Rede de Estruturação Local e vinculados às
escalas de planejamento dos Planos Regionais das Subprefeituras e dos Planos de Bairro. São
instrumentos baseados em articulação intersetorial e governança local, a serem desenvolvidos pelos
Núcleos Regionais de Planejamento (NRP) das Subprefeituras através de Projetos de Intervenção
Urbana e com controle social exercido por órgãos com atuação territorial local, como os Conselhos
Participativos Municipais – CPM, Conselhos de Representantes e Conselhos de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável regionais – CADES regionais.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
No âmbito dos Planos Regionais das Subprefeituras, foram definidos os Perímetros de Ação,
que correspondem à materialização da Rede de Estruturação Local no território, constituindo a
principal referência para aplicação do instrumento AEL. No âmbito do Sistema Municipal de
Planejamento (ver capítulo Gestão Democrática), a Prefeitura deve elaborar os Planos de Ação das
Subprefeituras para definir os Perímetros de Ação a serem implementados em cada quadriênio,
vinculados ao planejamento orçamentário (Plano de Metas, LOA, PPA). Contudo, esta agenda de
desenvolvimento local, que articula o planejamento territorial com o orçamentário, nunca foi
implementada pela Prefeitura.
A única AEL instituída (decreto nº 58.368/18) está associada ao entorno do Terminal Municipal
de Ônibus Princesa Isabel, tendo sido proposta com base nas Leis nº 16.211/2016 e 16.703/2017 para
definir o rol de intervenções de qualificação urbana a serem implantadas pela empresa vencedora da
concessão onerosa de operação deste Terminal. Porém, como o processo de concessão ainda não foi
concluído, esta AEL ainda não foi implementada.
As AEL foram também propostas em alguns PIUs em tramitação legislativa, como no Setor
Central e no Arco Pinheiros.
Considerando a vinculação total deste instrumento com as instâncias locais de planejamento
(NRP, não implementados pela Prefeitura) e de controle social, funcionando em parte das
Subprefeituras, as AEL têm como maior desafio de implementação e efetivo funcionamento dessas
instâncias e da agenda de desenvolvimento urbano local.
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novas unidades nessa porção da cidade caiu em relação aos cinco anos anteriores. Deve-se levar em
consideração, contudo, que ela já concentra parte significante da verticalização da cidade e que ainda
houve uma quantidade alta de licenciamentos de obras baseadas no direito de protocolo de legislações
anteriores ao PDE2014 e à LPUOS2016.
Um dos fatos mais marcantes em relação ao impacto do conjunto de regulações do território
ligadas ao Plano Diretor Estratégico de 2014 (LPUOS 2016, decretos de HIS, etc.) é o aumento
significativo da quantidade, do número de unidades habitacionais e da área de construção licenciada
em empreendimentos de uso misto. Apesar disso, há uma concentração nos territórios mais
estruturados da cidade, onde já há maior oferta de empregos, como a MUC e a MEM. Os dados
analisados não representam a totalidade das possibilidades de geração de emprego em áreas
periféricas, mas deve-se dizer que não foram encontrados, neste contexto, indícios de que a cidade
esteja distribuindo melhor suas vagas de trabalho pelo território.
Será preciso considerar, em estudos posteriores, os impactos da pandemia de Covid19 na
distribuição territorial das atividades e na conformação de novas tendências de uso do solo. Devido à
difusão do regime de trabalho em home office em determinados setores profissionais, por exemplo,
observou-se uma tendência de vacância dos prédios corporativos e, com isso, o esvaziamento de
determinadas regiões da cidade caracterizadas pelo predomínio de edifícios de uso exclusivamente não
residencial. É necessário que esse novo contexto seja abordado em estudos posteriores, embasados em
dados atualizados, que possibilitem a análise dessas transformações recentes nas dinâmicas urbanas.
O PDE2014 alterou o perfil e a concentração de empreendimentos nas áreas que foram
delimitadas como Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (EETUs). Pode-se afirmar que as
áreas dos eixos passam por adensamento construtivo significante e que isso acontece, em parte, em
detrimento dos “miolos de bairro”. Análises preliminares revelam, contudo, discrepância na atividade
imobiliária entre diferentes localidades dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana (EETU).
Esse tema merece ser mais aprofundado nas análises para a revisão do PDE.
Podem-se considerar como bem-sucedidos os incentivos presentes no PDE2014 para que os
empreendimentos nos EETUs congregassem usos residenciais e não-residenciais (uso misto), mas eles
se concentram principalmente na MUC. É necessário avançar, no entanto, na caracterização da
produção imobiliária enquadrada na categoria de uso misto e investigar se a distribuição das atividades
residenciais e não residenciais nesses empreendimentos tem ocorrido em consonância com os
objetivos perseguidos pelo PDE2014 relativos à ampliação da diversidade de atividades e à criação de
novas centralidades.
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De uma forma geral, por outro lado, não identificamos uma dinâmica imobiliária que levasse
moradias populares para as áreas mais estruturadas da cidade e usos não-residenciais para as regiões
com menor oferta de vagas de trabalho. Não há incentivos específicos para que haja produção de
unidades para a moradia popular especificamente nos EETUs e foram levantados problemas sobre a
própria definição de “interesse social” no caso da habitação. Levantou-se também a necessidade de
elaboração de estudos sobre a possibilidade de incentivos para a produção de HIS em ZEIS próximas à
infraestrutura de transporte coletivo, já que as áreas demarcadas como Zonas Especiais de Interesse
Social no PDE2014 foram excluídas, por definição, dos perímetros em que vigoram os incentivos
relativos aos EETUs.
Os EETUs não podem ser avaliados, contudo, exclusivamente pelo perfil de sua atividade
imobiliária em termos de novos empreendimentos. É fundamental que as preexistências, que são
diversas em seu território, sejam levadas em conta nas avaliações sobre o tema. A construção de HIS2,
por exemplo, pode não contribuir para diminuir desigualdades na cidade caso cause o desalojamento
significativo de um volume de população de renda mais baixa, seja por meios diretos ou indiretos.
Ao longo das análises, identificou-se a carência de informações sobre os usos e formas dos
novos empreendimentos licenciados nos EETUs, bem como de dados sobre as dinâmicas
demográficas que acontecem nestes territórios. Ressaltou-se, quanto a isso, tanto a necessidade de
observar o horizonte temporal do modelo de mudança insinuado pelo PDE2014 para o tema, como de
estabelecer um modelo de monitoramento dos fatores sociais e econômicos que podem ameaçar que o
adensamento construtivo identificado nos EETUs não contribua para alcançar os objetivos estratégicos
que o PDE descreve para a região. Isso significa, por exemplo, verificar se o adensamento construtivo
acontece sobre áreas que já eram demograficamente densas antes e se há um processo de juntar
apartamentos pequenos para gerar unidades maiores em novos empreendimentos.
Observa-se que a ativação de novas áreas de EETUs previstos está muito mais lenta do que o
que foi planejado em 2014. Isso reflete uma menor implementação de elementos do sistema estrutural
de transporte coletivo do que foi previsto. Não foi possível identificar as dinâmicas imobiliárias que
acontecem atualmente nas áreas que poderão ser ativadas, mas espera-se que haja alterações no futuro.
Contudo, verifica-se grande presença de empreendimentos em áreas que já foram ativadas, mas que
não tiveram sua infraestrutura de mobilidade implantada no prazo. A importância de que as redes de
transporte coletivo de alta e média capacidade sejam implantadas segundo o planejamento merece
destaque, pois disso depende o sucesso da estratégia de desenvolvimento orientado pelo transporte que
busca integrar a política de mobilidade com as demais políticas setoriais e de ordenamento territorial
do município.
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A ausência do Censo, que deveria ter sido realizado em 2020, é particularmente marcante e
nota-se a necessidade de explorar fontes que indiquem as dinâmicas de emprego e interesses da região
metropolitana para além do que se pode compreender da pesquisa RAIS e da pesquisa OD do metrô. A
observação do horizonte temporal das mudanças que o Plano Diretor Estratégico propôs alcançar
também deve ser observada e não se deve descartar, a priori, que as transformações que não
aconteceram até agora podem vir a acontecer, principalmente com o início de novos ciclos de
produção imobiliária e se o Poder Público implementar as ações prioritárias previstas. Por último, mas
não menos importante, seria importante ampliar a análise para a escala metropolitana, uma vez que as
dinâmicas imobiliárias, residenciais e de mobilidade tem impacto significante fora das fronteiras
territoriais da cidade.
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1. INTRODUÇÃO
O tema “Habitação Social e Direito à Cidade” relaciona-se diretamente a duas estratégias
indicadas na introdução da publicação do Plano Diretor Estratégico (PDE) 2014, sendo elas: Socializar
os ganhos de produção da cidade e assegurar o direito à moradia digna para quem precisa.
Além disso, a Política de Desenvolvimento Urbano e o PDE 2014 são orientados por 17
objetivos estratégicos (Art. 7). Dentre eles, podemos destacar sete como objetivos diretamente
relacionados ao tema em questão:
III - Reduzir a necessidade de deslocamento, equilibrando a relação entre os locais de emprego e
de moradia;
V - Implementar uma política fundiária e de uso e ocupação do solo que garanta o acesso à terra
para as funções sociais da cidade e proteja o patrimônio ambiental e cultural;
VI - Reservar glebas e terrenos, em áreas dotadas de infraestrutura e transportes coletivos, em
quantidade suficiente para atender ao déficit acumulado e às necessidades futuras de habitação social;
VII - Promover a regularização e a urbanização de assentamentos precários;
VIII - Contribuir para a universalização do abastecimento de água, a coleta, e o tratamento
ambientalmente adequado dos esgotos e dos resíduos sólidos;
XIII - Reduzir as desigualdades socioterritoriais para garantir, em todos os distritos da cidade, o
acesso a equipamentos sociais, a infraestrutura e serviços urbanos;
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Esses componentes, previstos pelo PDE do município serão abordados a seguir com foco,
notadamente, nas questões, limites e desafios face à perspectiva da presente Revisão Intermediária do
PDE.
De maneira geral, já se aponta para a disponibilidade dos dados como um aspecto central ao
desenvolvimento do diagnóstico. Tratar-se-á da questão mais detalhadamente nas “Notas sobre os
dados” (subtítulo 6.1) deste documento, mas, desde já, indica-se a relevância de se atualizar,
aprimorar, criar e publicizar continuadamente os bancos de dados públicos, meios necessários para
garantir a adequada avaliação e formulação de políticas, programas e ações públicas. Tal questão se
torna mais relevante em um contexto de pandemia e de alta inflação, por exemplo, que tem gerado
impactos preocupantes para a sociedade, especialmente nos grandes centros urbanos.
No Plano Diretor de 2014, em seu artigo 293, foram estabelecidas 14 ações prioritárias à
política de Habitação Social, elencadas no Quadro 1 a seguir, com indicação de observações acerca de
sua execução. Nota-se que todas as ações prioritárias foram iniciadas e, portanto, estão em execução.
Os dados detalhados acerca da execução dessas ações prioritárias foram apresentados no Relatório de
Monitoramento e Avaliação do PDE 2014-2020 (pág. 294 a 300)59 , tendo sido realizadas neste
diagnóstico apenas atualizações pontuais. Salienta-se que as demandas habitacionais indicadas no
quadro foram definidas em 2016, logo, entende-se a importância de atualizar essas estimativas,
sobretudo no contexto atual de pandemia.
59
Link de acesso ao Relatório de Monitoramento e Avaliação do PDE 2014-2020, elaborado por Planurb.:
https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/relatorios/
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III - Executar o Programa de Recuperação e De 2017 a 2020, foram beneficiadas 9.391 famílias
Preservação de Mananciais; com urbanização em área de mananciais
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O projeto de lei (PL 619/2016), que propõe o PMH, foi elaborado pelo Poder Executivo e hoje
está em tramitação na Câmara Municipal. Como mencionado na Exposição de Motivos do PL60, essa
proposta do PMH apresenta um quadro de necessidades habitacionais com a indicação de diferentes
precariedades habitacionais, busca responder à uma demanda de se constituir uma política habitacional
abrangente e atualizada e prevê disposições com vistas a promover a integração das políticas setoriais,
60
Material disponível em: http://pmh.habitasampa.inf.br/wp-
content/uploads/2016/11/20161221_PMH_PL_bxa.pdf . Acesso em abril de 2022.
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por exemplo. Dentre os objetivos ali relatados, destaca-se a necessidade de se tratar dos diferentes
tipos de precariedades habitacionais de maneira específica e, por isso, a política habitacional deve
oferecer um rol de alternativas de ação. Dessa forma, é proposta uma estrutura da política habitacional,
com programas, ações e estratégias diversificados.
No entanto, após a formatação do referido PL, foram editados novos atos normativos correlatos
à política habitacional, como a nova Lei Federal de Regularização fundiária urbana e rural
13.465/2017, seu decreto regulamentador 9.310/2018, a Lei Municipal de Regularização Fundiária
(17.734/2022), o Programa Casa Verde e Amarela (PCVEA) (Lei Federal 14.118/2021) e o Programa
Pode Entrar (Lei Municipal 17.638/2021). Deve-se avaliar a compatibilidade entre os novos atos
normativos que tratem de aspectos relacionados ao PL 619/2016, buscando identificar a necessidade
de eventuais atualizações ou revisões.
61
Mais informações sobre as Operações Urbanas Consorciadas (OUCs) são apresentadas em seguida, ainda
nesse trecho do relatório, assim como no capítulo que trata da “Ordenação Territorial e Mobilidade”.
90
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Nota-se ainda que a entrega de unidades habitacionais entre o ano de 2017 e 2021 (
Mapa 14) se deu predominantemente nas subprefeituras que estão localizadas no leste, noroeste
e sul da cidade, com destaque para o setor sudeste. No entanto, e considerando a previsão de provisão
habitacional até o horizonte de 2028 (Mapa 15), estima-se que essa tendência será revertida
parcialmente, havendo a previsão significativa de entrega de unidades habitacionais também no eixo
oeste e central da cidade.
Há a ressaltar que esses dados aqui apresentados provêm de Sehab/PMSP e referem-se a
unidades habitacionais entregues, ao passo que a maioria dos dados trabalhados pela Coordenadoria de
Planejamento Urbano (Planurb/Smul/PMSP) provêm do Sistema de Controle de Obras e Edificações
(Sisacoe) e referem-se ao licenciamento, não necessariamente construídas.
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As Zonas Especiais de Interesse Social são concebidas com a principal função de reservar
parcelas do território para a produção de habitação social, e de reconhecer parcelas ocupadas
irregularmente por população de baixa renda, visando a manutenção dessa população a partir da
promoção de regularização fundiária e urbanística. Para tal, elas desempenham a múltipla função de
limitar outros usos, mas fomentando a produção de HIS, e também promover melhorias urbanísticas e
nas moradias a partir do reconhecimento das particularidades locais existentes. No PDE 2014 as ZEIS
são classificadas em 5 categorias distintas, as quais possuem relação direta com os Programas da
Política de Habitação Social, conforme representação da Figura 2 a seguir.
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Mapa 17 - Previsão do número de famílias beneficiadas pela urbanização de assentamentos precários (pós
2022)
De modo geral, as ZEIS 2, 3 e 5 caracterizam-se por áreas que possuem grande potencial de
utilização, mas que estão vazias ou não utilizadas, tais como glebas, lotes ou imóveis ociosos em áreas
dotadas de serviços e infraestrutura, e que devem ser priorizadas para a destinação de moradia digna à
população de baixa renda. Nesse caso, há relação direta com o Programa de Provisão Habitacional,
bem como com o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC), que busca estimular
usos nos imóveis ociosos em áreas prioritárias da cidade, sobretudo nessas ZEIS. A partir de uma
análise dos imóveis notificados para aplicação de PEUC em relação aos perímetros das ZEIS 2, 3 e 5
(Gráfico 11), é possível verificar certa vinculação entre os instrumentos, especialmente com a ZEIS 3.
Esta se encontra, predominantemente, na região central da cidade, o que vai ao encontro do propósito
de provisão habitacional nas áreas dotadas de infraestrutura, e também de revitalização das áreas
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centrais. Dos 1.746 imóveis ociosos notificados, 574 estão localizados nas ZEIS 2, 3 e 5, o que
representa cerca de 32% do total, uma proporção considerável, porém ainda reduzida se considerarmos
os propósitos de tais Zonas. Salienta-se que 265 imóveis, quase metade deles, estão atendendo às
exigências das notificações, cabendo, então, avaliar em análises futuras quantos desses imóveis
destinaram o uso para habitação social para o cumprimento da função social da propriedade.
62
O Quadro 4 do PDE apresenta os percentuais mínimos e máximos de área construída total por usos
residenciais e não residenciais em ZEIS, tanto para HIS 1, HIS 2 e HMP.
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Analisando-se aqui um recorte desses dados63, conforme demonstram o Gráfico 12 e Gráfico 13,
nota-se que (i) apesar do número ainda reduzido, o licenciamento de HIS tem sido predominante em
relação ao licenciamento de HMP, tanto fora quanto dentro das ZEIS, o que evidencia a priorização da
habitação de interesse social; (ii) há pouca diferenciação entre o número total de unidades licenciadas
dentro e fora de ZEIS, tanto para HIS quanto para HMP, ou seja, mesmo as ZEIS sendo uma parcela
reduzida do território, o licenciamento de HIS/HMP nessas zonas tem conseguido acompanhar o
licenciamento de HIS/HMP no restante da cidade e, por fim, (iii) em vista da obrigatoriedade de
destinação de área construída para HIS, sobretudo a faixa 1, há o predomínio dessa tipo de unidade nas
ZEIS enquanto que, fora das ZEIS, esse tipo de produção é ínfimo, representando pouco mais de 8%
do total de unidades HIS licenciadas.
A partir das análises desses dados, é possível inferir que, de modo geral, os percentuais de área
construída dispostos no Quadro 4 do PDE estão garantindo o licenciamento de HIS 1 dentro das ZEIS,
resultado que se aproxima da estratégia do PDE de destinar moradia digna a quem mais precisa, visto
que a faixa HIS1 é destinada à população de menor renda. Essas análises confirmam o comportamento
diferenciado dos territórios das ZEIS em relação ao resto da área urbana do município, especialmente
quanto ao licenciamento de HIS1, o que evidencia a importância desse instrumento para a Política de
Habitação Social. Entretanto, deve-se elucidar que esses dados apresentados no Gráfico 12 e no
Gráfico 13 dados demonstram apenas o licenciamento das unidades. Além disso, de acordo com a
Sehab, parte da produção de HIS pelo setor público não é contabilizada no Monitoramento do PDE
pois não é objeto de licenciamento.
Gráfico 12. Número de unidades HIS e HMP licenciadas dentro e fora de ZEIS (2014 – 2021)
63
Nesta amostragem realizou-se a análise do total de unidades licenciadas dentro e fora de ZEIS, tanto para HIS
(1 e 2), quanto para HMP.
98
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Gráfico 13. Unidades Licenciadas por faixa HIS 1 e HIS 2 (2014 a 2021)64
64
Vale notar que os números totais de HIS e a soma entre as duas categorias HIS1 e HIS2 não são equivalentes
comparando as duas tabelas. Tal distorção é explicada por uma imprecisão das informações que constituem o
banco de dados Sisacoe. Há diversos alvarás que licenciam unidades HIS sem especificar em qual categoria
estão enquadradas. Na impossibilidade de se ter essa informação, estes casos acabam sendo desconsiderados na
análise da produção das diferentes categorias de HIS.
65 Link de acesso ao GeoSampa: http://geosampa.prefeitura.sp.gov.br/PaginasPublicas/_SBC.aspx
99
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É importante salientar que as ocupações nos assentamentos precários, bem como a situação de
ociosidade dos imóveis, alteram-se de maneira bastante dinâmica. Contudo, deve-se aguardar o
momento adequado de revisão da Lei de zoneamento66 para realização de eventuais ajustes e
atualizações na delimitação das ZEIS.
Com relação às regras preconizadas pelo PDE para as ZEIS, é fundamental mencionar a
constituição dos Conselhos Gestores das ZEIS (CGZEIS), instância de participação popular que busca
formatar, conjuntamente com os moradores, o conteúdo das intervenções nas ZEIS 1 e 3, quando
habitadas por população de baixa renda. No momento, estão ativos 7 Conselhos Gestores, conforme
informações que podem ser obtidas no site da Prefeitura Municipal de São Paulo67. Considerando que
os Conselhos Gestores são dinâmicos e discutem sobre sua área específica, logo, e as informações
sobre os CGZEIS, não expressam diretamente a quantidade de intervenções realizadas, mas detalham
cada processo em andamento e suas especificidades.
Na prática, os CGZEIS têm sido formados, quase exclusivamente, para as intervenções de
Urbanização e Regularização Fundiária de Assentamentos Precários promovidos pela Sehab/PMSP, e
em alguns casos para as intervenções previstas das Operações Urbanas (OUs). Outras intervenções em
ZEIS, por exemplo aquelas promovidas por outras secretarias, como canalização de córregos, abertura
de vias, implantação de parques, contenção de áreas de risco, inclusive nos casos mais sensíveis em
que não há plano de urbanização e que a remoção das moradias seja a única ação possível, não se
verifica a formação desses conselhos gestores, que seriam fundamentais para o cumprimento dos
objetivos e estratégias de gestão democrática. Isso porque, conforme Art. 48 do PDE 2014, a
determinação para os casos de constituição dos CGZEIS apresenta definição bastante genérica, dando
margem a interpretações distintas sobre o contexto para a formulação e implementação dessas
intervenções. Além disso, segundo a Sehab/PMSP há certa dificuldade na constituição desses
conselhos, uma vez que os mesmos precisam ser efetivados pelo Executivo, mas para isso não consta
um prazo máximo no PDE. Logo, muitas vezes a indicação de representantes pode demorar mais
tempo que o esperado, ocasionando na demora para constituição dos CGZEIS. Ao mesmo tempo, é
importante reforçar o engajamento da população para que participe e garanta a continuidade dessas
instâncias de participação popular.
66
Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) - Lei nº 16.402/2016
67
Os dados referentes aos Conselhos Gestores de ZEIS (CGZEIS) estão disponíveis em:
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/habitacao/participacao_social/conselhos_e_orgaos_colegiado
s/index.php?p=261910
100
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Macroáreas previstas pelo plano. A partir da leitura do relatório aqui citado, também se considera que
há uma tendência de que a maior quantidade de empreendimentos com HIS e HMP que venha a ser
produzida seja implantada no eixo nordeste do munícipio. Considerando os dados representados nos
mapas a seguir, nota-se ainda que há uma quantidade de unidades licenciadas que é também
significativa nas subprefeituras da Sé, Pirituba e Butantã.
102
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
68
São utilizados dados do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e do Programa Casa Verde e Amarela
(PCVEA) que são disponibilizados no Portal Brasileiro de Dados Abertos (acesso em março de 2022). Os dados
de licenciamento são oriundos do Sistema de Administração do Código de Obras e Edificações (SISACOE) do
município.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
FONTE: Sisacoe, 2021; Portal Brasileiro de Dados abertos, 2022. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP.
Para se avaliar esse fenômeno, deve-se considerar que a legislação municipal vigente prevê
incentivos e disposições específicas a HIS, HMP, Empreendimento de Habitação de Interesse Social
(EHIS), Empreendimento de Habitação de Mercado Popular (EHMP), (Empreendimento em ZEIS)
(EZEIS) e (Parcelamento do Solo de Interesse Social) (PIS). A partir do estudo dos normativos
atuais69, destacam-se (i) a isenção de OODC para HIS1 e HIS2, EHIS e EZEIS; (ii) a isenção de
pagamento de Imposto Sobre Serviços (ISS) para serviços vinculados a HIS; e (iii) a isenção da Taxa
69
Normativos consultados: Lei Municipal 16.050/2014, Lei Municipal 16.642/2017, Lei Municipal 13.701/2003,
Lei Municipal 16.127/2015 e alterações e o Decreto Municipal 59.885/2020. Destaca-se que o Decreto
Municipal 59.885/2020 “estabelece disciplina específica de parcelamento, uso e ocupação do solo, bem como
normas edilícias para Habitação de Interesse Social, Habitação de Mercado Popular, Empreendimento de
Habitação de Interesse Social - EHIS, Empreendimento de Habitação de Mercado Popular - EHMP e
Empreendimento em Zona Especial de Interesse Social – EZEIS [...]".
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
para Exame e Verificação dos Pedidos de Documentos de Controle da Atividade Edilícia (TEV/COE)
para EHIS, EHMP e EZEIS. Há também a possibilidade de majoração do Coeficiente de
Aproveitamento Máximo para EHIS e EHMP (em 50% e 25%, respectivamente), além da
possibilidade de se alcançar o Coeficiente de Aproveitamento (CA) Máximo de 4,0 em ZEIS 1, de
acordo com o Plano de Urbanização de ZEIS 1, a aprovação do CGZEIS e da Comissão de Análise de
Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (CAEHIS). As ZEIS 2, 3 e 5 possuem CA
Máximo de 4,0, como previsto por lei. Há ainda a classificação de Áreas não computáveis,
consideradas no ato do licenciamento, e a previsão vigente de possibilidades de ajustes dos parâmetros
para o conjunto aqui tratado, com exceção das HMP´s - conforme definido em normativas.
De maneira pontual, considera-se que a possibilidade de majoração do potencial construtivo
máximo para EHIS e EHMP e o conjunto de áreas classificadas como não computáveis pode gerar um
efeito no processo de adensamento construtivo que pode ser diferente ao planejado para a cidade. Esse
possível efeito deve ser avaliado através da comparação dos CA Máximo previstos ao total de área que
seria efetivamente construída de cada empreendimento (aqui considerado como a soma da área
computável, área não computável e o coeficiente de aproveitamento máximo que foi majorado).
Sobre o tema, destaca-se que é possível que um EHIS alcance, através da majoração da área
construída computável adicional, um CA Máximo de 6,0 na Zona Eixo de Estruturação da
Transformação Urbana (ZEU), por exemplo. Essa questão ilumina a sobreposição de algumas questões
que perpassam o plano, como: (i) a previsão de que o maior adensamento construtivo na cidade ocorra
nas proximidades do sistema de transporte; e (ii) a previsão de destinação desse potencial construtivo a
um grupo específico da sociedade, classificado de acordo com a sua renda. Em um paralelo, recorda-se
que em ZEIS há a possibilidade de se alcançar o CA Máximo de 4,0, havendo a obrigatoriedade de
destinação de parte das UHs ao grupo HIS 1.
É relevante ainda considerar que, no período de 2018 a 2021, há uma redução na progressão do
licenciamento de HIS e uma queda na contratação de UHs vinculadas ao PMCMV, sendo possível que
os fenômenos possuam uma correlação. Destaca-se que em 2018 se encerraram as contratações de
UHs promovidas no âmbito do PMCMV-FAR, PMCMV-FAR Vinculadas e PMCMV-FDS. A
contratação de UHs vinculadas ao FGTS retoma o crescimento a partir de 2020, da mesma forma que
o licenciamento de HMPs.
Em consulta à fonte de dados da União, ainda é possível apontar que não há uma correlação
direta entre as curvas que indicam as faixas de renda das UHs contratadas pelos programas federais na
cidade de São Paulo e a curva de licenciamento dos HIS, mesmo que haja uma maior contratação de
106
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
UHs do PMCMV-faixa 2 no período de 2017 a 2019 (Gráfico 15). No período recente destaca-se a
contratação de UHs vinculadas ao Programa Federal Casa Verde e Amarela (PCVEA) - GUrb2.
Sobre o PCVEA, instituído pela Lei Federal 14.118/2021, aponta-se que no município de São
Paulo foram realizadas contratações de unidades habitacionais vinculadas exclusivamente à
modalidade FGTS. O programa federal organiza o atendimento para as famílias residentes em áreas
urbanas em três grupos de renda familiar, quais sejam: GUrb1, até R$ 2.000,00; GUrb2, de R$
2.001,00 até R$ 4.000,00; e GUrb3, de R$ 4.001,00 até R$ 7.000,00 - conforme é determinado pelo
Decreto Federal 10.600/2021 (art. 2º). No entanto, a distribuição percentual das UHs contratadas no
PCVEA na cidade de São Paulo, classificadas por faixas de atendimento habitacional, é desigual,
sendo, respectivamente, de 10%; 55% e 35 % 70.
FONTE: Sisacoe, 2021; Portal Brasileiro de Dados abertos, 2022. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP.
70 Os dados do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e do Programa Casa Verde e Amarela (PCVEA)
estão disponibilizados no Portal Brasileiro de Dados Abertos (acesso em março de 2022). Disponível em:
https://dados.gov.br/dataset/sishab/resource/21cfaf50-e372-47a7-a953-21f377d238ec . Acesso em março de
2022.
107
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Dessa forma, ainda que o programa preveja em seu texto normativo a possibilidade de
priorização de atendimento às famílias (i) em situação de risco ou de vulnerabilidade; (ii) que tenham
a mulher como responsável pela unidade familiar; (iii) que sejam compostas por pessoas com
deficiência e idosos; e (iv) outros grupos (Lei Federal 14.118/2021, art. 4º), e a possibilidade de
concessão de subvenções econômicas de até R$130.000,00 na produção ou aquisição de imóveis
novos ou usados – (Decreto Federal 10.600/2021 e alterações, art. 5º), é possível estimar que o
financiamento imobiliário viabilizado no seu âmbito poderá não atender às famílias de mais baixa
renda. Justifica-se essa avaliação a partir da simulação de financiamento elaborada71, conforme
indicação no Quadro 2 abaixo.
Elaboração: Planurb/Smul/PMSP.
Destaca-se também a seguinte previsão expressa na Lei Federal 14.118/2021, que se relaciona
com a provisão habitacional constituída por recursos do FAR ou FDS:
71
Adotou-se as referências do programa que estão disponibilizadas na plataforma eletrônica da Caixa Econômica
Federal: https://www.caixa.gov.br/voce/habitacao/casa-verde-e-amarela/urbana/Paginas/default.aspx (acesso em
março de 2022).
108
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Considerando ainda o PCVEA (União) e a sua relação ao programa Pode Entrar (Município) e
ao PDE, aponta-se que há proximidade entre o enquadramento das faixas de rendas dos beneficiários
do GUrb1 e GUrb2 ao determinado pelo plano urbano à HIS 1. Da mesma forma, há proximidade
entre o GUrb3 e o HIS 272. Os grupos 1 e 2 do programa Pode Entrar são definidos considerando a
mesma faixa salarial prevista ao HIS 1 e HIS 2, respectivamente.
Elaboração: Planurb/Smul/PMSP.
72
Os valores nominais atualizados são: HIS 1 = R$ 3.636; HIS 2 = R$ 7.272; HMP = R$ 12.120;
GUrb1 = R$ 2.000; GUrb2 = R$ 4.000; e GUrb3 = R$ 7.000.
109
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
demanda prevista legalmente é um elemento central ao caráter social dessas UHs. Sobre a questão,
consideram-se os mecanismos de compliance existentes nas instituições bancárias, principalmente a
Caixa Econômica Federal (CEF), os quais são adotados no momento de habilitação dos adquirentes
das UHs vinculadas aos programas federais. Deve-se avaliar a possível relação desses ritos com o
processo de licenciamento edilício.
Até o momento, e como demonstrado anteriormente, indica-se que não há uma relação clara
entre a distribuição da faixa de renda das UHs contratadas no âmbito do PMCMV e PCVEA e a curva
do licenciamento de HIS, ainda que haja um destaque na contratação do PMCMV-faixa 2 no período
mais recente (ver Gráfico 15). Em relação às unidades de HIS licenciadas, também não se pode
afirmar que colaboram com o atendimento das famílias cadastradas pelo município, conforme
sugerido a partir do relatório de Sehab/PMSP.
Considerando os aspectos territoriais, deve-se avaliar a localização das HIS e HMP licenciadas,
as faixas de renda a quais seriam destinadas e a relação de incentivos e benefícios previstos pelo plano
com vistas a refletir sobre um possível direcionamento territorial da produção dessas unidades
habitacionais na cidade.
Destaca-se ainda a necessidade de aprimoramento da inserção de dados nos alvarás de
licenciamento, permitindo sua coleta e sistematização de forma automática.
Atualmente não há a consolidação das informações sobre a destinação das unidades
incentivadas licenciadas e, dessa maneira, a municipalidade não tem condições de avaliar o tema.
Sobre a questão, indica-se também que é necessário o desenvolvimento de pesquisas que ampliem a
capacidade de análise sobre as unidades habitacionais incentivadas, tendo em vista a sua relação com o
necessário atendimento do déficit habitacional que se concentra inclusive na faixa de 0 a 3 salários
mínimos. Como referência, menciona-se que, de acordo com o relatório mensal de monitoramento do
Auxílio Aluguel da Sehab/PMSP (fevereiro de 2022), 88,8% das famílias beneficiárias possuem renda
de até 2 salários mínimos.
O estudo das unidades habitacionais incentivadas aqui tratadas abarca também a questão de
isenção da OODC, sendo essa uma relevante fonte de recursos da política habitacional - como será
demonstrado posteriormente. Dessa forma, deve-se avaliar como a previsão legal de incentivo à
promoção dessas UHs impacta a arrecadação dos recursos de OODC que seriam investidos pelo poder
público na transformação da cidade. Isto é, a consideração das necessidades de melhoria das condições
habitacionais perpassa também a definição dos parâmetros da OODC.
Como ajustes na aplicação, aponta-se para a necessidade de se aprimorar ou criar a regulação, o
controle e o monitoramento sobre a destinação das unidades habitacionais incentivadas aqui tratadas,
110
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
consideradas as medidas de proteção dos dados pessoais. Em igual medida, deve-se revisar e
incrementar o processo de preenchimento, sistematização e análise dos dados de licenciamento,
considerando em especial a discriminação da faixa de HIS, área computável, número e área das
unidades e cálculo das isenções concedidas aos empreendimentos, bem como as alterações decorrentes
do andamento dos processos. Também se deve considerar a sistematização dos dados relacionados à
emissão do Alvará de Execução e Certificado de Conclusão. Por fim, também se aponta para a
necessidade de se divulgar informações sobre as HIS e HMP, além de instituir um canal de dúvidas,
informações, reclamações e denúncias.
O instrumento foi previsto buscando incentivar a habitação inclusiva, uma vez que visa a
promoção de diversidade social, possibilitando HIS em áreas geralmente inacessíveis à população de
baixa renda, ao mesmo tempo em que engloba a iniciativa privada na produção de HIS, com a
ampliação da arrecadação de recursos para esse fim. A cota de solidariedade (Arts. 111 e 112 do PDE)
está regulamentada pelo Decreto Municipal nº 56.538/1573 e vem sendo aplicada aos empreendimentos
com área construída computável superior a 20.000m². Pela análise dos resultados de sua aplicação,
sintetizados no Gráfico 16, constata-se que entre os anos de 2014 e 2020 apenas 33 empreendimentos
utilizaram a cota de solidariedade, número bastante reduzido para uma cidade como São Paulo. Dentre
eles, 7 empreendimentos optaram pela destinação de 10% da área construída para HIS e licenciaram
579 unidades (HIS2), não sendo verificada a destinação para a faixa HIS1, o que também não é uma
exigência do instrumento. Já os outros 26 empreendimentos, os quais optaram pela doação de 10% do
valor do terreno ao Fundurb, somaram, de 2.014 a 2.022, uma arrecadação de R$ 54.075.393,00 (valor
parcial), valor esse também pouco significativo se comparado ao total arrecadado pelo Fundurb apenas
no ano de 2021, que corresponde a R$ 880.157.204,2474.
73
Decreto Municipal nº 56.538/15: Regulamenta disposições da Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014 – PDE,
relativas ao licenciamento de edificações, em especial procedimentos para a aplicação da Cota de Solidariedade.
74
Os valores referentes à arrecadação de Outorga Onerosa para o FUNDURB podem ser consultados em:
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/participacao_social/f
undos/fundurb/index.php?p=202443
111
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
A cota de solidariedade foi aplicada em poucos empreendimentos, uma vez que a linha de
corte75 adotada para aplicação do instrumento corresponde a uma porção diminuta dos imóveis
licenciados no município, consistindo em número ainda insuficiente para o que se esperava alcançar
com a criação do instrumento. Outra questão refere-se à alternativa de depósito do valor ao Fundurb,
que tem sido adotada na maior parte dos casos, o que pode desvirtuar tanto o propósito de habitação
inclusiva do instrumento (que busca garantir a proximidade de geográfica de diferentes faixas de
renta), como também compromete sua transparência, já que os recursos passam a integrar um total
financeiro praticamente sem identificação de sua proveniência. Por outro lado, a destinação de
recursos ao Fundurb viabiliza que a Sehab/PMSP promova suas ações de forma mais sensível ao
interesse público podendo, por exemplo, atender à demanda fechada e priorizar a produção de HIS 1.
Lembrando que, na alternativa de produção das UHs pelo empreendedor, as mesmas ficam de
propriedade deste último.
Sendo assim, tal opção precisa ser melhor estudada e aprimorada, pois além de apresentar
resultado arrecadatório ainda insatisfatório, é necessário avaliar se a contrapartida correspondente a
10% do valor do terreno seja desproporcional e insuficiente para que a Prefeitura produza a mesma
quantidade de unidades HIS, que seriam produzidas pelo empreendedor. Com relação à destinação de
10% da área construída para Habitação de Interesse Social, é evidente a predominância da destinação
de unidades HIS2 em detrimento da faixa HIS1, esta que se mostra mais urgente pois atenderia aos
estratos menos favorecidos da população.
A cota de solidariedade poderia apresentar resultados mais expressivos a partir de seu
aprimoramento, buscando se aproximar do objetivo de habitação inclusiva, bem como de redução do
déficit habitacional, sobretudo para a população mais vulnerável. Sendo assim, é necessário estudar a
75
Conforme Art. 112 do PDE, os empreendimentos com área construída computável superior a 20.000m² ficam
obrigados a destinar 10% da área construída computável para Habitação de Interesse Social.
112
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O PL 619/2016 prevê nova regulação do Serviço de Moradia Social. Proposituras sobre o tema
também foram elaborados por vereadores municipais, como o PL258/2016, e por deputados federais,
como o PL 6342/2009. É necessário que haja a regulamentação e implementação do Serviço de
Moradia Social.
113
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
A MEQU divide-se em 4 (quatro) macroáreas, diferenciando cada uma por meio dos objetivos
específicos de acordo com suas características, quais sejam: Macroárea de Estruturação Metropolitana
(MEM); Macroárea de Urbanização Consolidada (MUC); Macroárea de Qualificação da Urbanização
(MQU); Macroárea Redução da Vulnerabilidade Urbana (MRVU).
A Tabela 13 apresenta a evolução das áreas de risco geológico nas macroáreas que integram a
MEQU. A MEM possui 227,5 km² (14,9%) e é definida por 3 (três) setores, sendo: (i) Setor Orla
Ferroviária e Fluvial; (ii) Eixos de Desenvolvimento; (iii) Setor Central. Com exceção do Setor
Central, os setores e subsetores integrantes da MEM apresentam objetivos específicos e propõe, de
modo geral, minimizar problemas decorrentes das áreas com riscos geológicos e geotécnicos e
inundações, prevenindo o surgimento de novas situações de vulnerabilidade urbana, urbanizar e
regularizar assentamentos precários e irregulares ocupados.
Tabela 13. Áreas (m²) de Risco Geológico-geotécnico 2010-2022, inseridas na Macrozona de Estruturação
e Qualificação Urbana, distribuídas por Macroárea
Macroárea 2010 (m²) 2022 (m²) Evolução (%)
MEM 1.424.534,80 1.667.028,32 17
MUC 94.481,41 39.920,88 -58
MQU 741.482,26 760.114,88 3
MRVU 3.760.952,47 4.194.467,65 12
Total 6.021.450,96 6.661.531,75 10
Fonte: Geoinfo/Smul/PMSP. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP. Fevereiro/2022.
Observa-se na MEM acréscimo (17%) nas áreas de risco geológico, evidenciando necessidade
de investimentos em ações estratégicas e articulação de políticas públicas setoriais no processo de
redução de riscos, a fim de minimizar os efeitos negativos causados às famílias.
Inserida na região sudoeste, a MUC compreende 102,3 km² (6,7%) do território do Município e
possui padrão elevado de urbanização, concentração de empregos e serviços, zonas e bairros
exclusivamente residenciais. A MUC apresentou redução (-58%) do risco geológico-geotécnico,
especificamente, no Distrito do Morumbi, Subprefeitura Butantã, em decorrência do atendimento das
políticas públicas destinadas às famílias em vulnerabilidade definidas no PDE, devido ao intenso
processo de consolidação da urbanização.
A MQU representa 206,1 km² (13,5%) do território do Município e define como principais
características a diversidade do uso residencial e não residencial (vertical e horizontal), fortalecimento
das centralidades de bairros, ampliação da oferta de oportunidade de trabalho e emprego nos Eixos de
Estruturação Urbana (EETU). Além das estratégias estabelecidas no PDE, salientamos a adoção de
urbanização e regularização dos assentamentos precários com provisão de HIS para famílias de baixa
renda e população em situação de rua.
115
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Na MQU houve aumento (3%) das áreas de risco geológico, denotando que algumas ações da
municipalidade necessitam de aperfeiçoamento ou implementação para alcançar efeitos significativos
na redução do risco.
Dentre as macroáreas constantes na MEQU, a Macroárea de Redução da Vulnerabilidade
Urbana - MRVU caracteriza-se por elevados índices de vulnerabilidade social, baixo Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), população de baixa renda em assentamentos precários e irregulares.
Compreende 166,4 km² (10,9%) do território e está localizada nas regiões periféricas do Município,
com baixa qualidade urbana e ambiental e riscos geológicos. Devido ao intenso processo construtivo
desordenado, a partir dos dados constantes na Tabela 13, classifica-se a MRVU como a maior em
intensidade e concentração das áreas de risco geológico contida na MEQU. Na evolução observa-se
acréscimo (12%) das áreas de risco na MRVU, com necessidade de implementação de ações
estratégicas a fim de assegurar o acesso a moradia digna às famílias, o cumprimento da função social
da cidade, a equidade social e territorial e direito à cidade.
116
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Tabela 14. Áreas (m²) de Risco Geológico-geotécnico 2010-2022, inseridas na Macrozona de Proteção e
Recuperação Ambiental, distribuídas por Macroárea
Macroárea 2010 (m²) 2022 (m²) Evolução (%)
MRVURA 7.009.442,90 7.780.379,87 11
MCQUA 1.446.710,11 2.645.988,74 80
MCUUS 0 0 0
MPEN 99.600,15 165.549,01 66
Total 8.575.753,17 10.591.917,64 23
Fonte: Geoinfo/Smul/PMSP. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP. Fevereiro/2022.
A MPRA divide-se em 4 (quatro) macroáreas, diferenciando cada uma por meio dos objetivos
específicos de acordo com suas características, quais sejam: Macroárea de Redução da
Vulnerabilidade e Recuperação Ambiental (MRVRA); Macroárea de Controle e Qualificação Urbana
e Ambiental (MCQUA); Macroárea de Contenção Urbana e Uso Sustentável (MCUUS); Macroárea de
Preservação de Ecossistemas Naturais (MPEN).
Localizada no extremo da área urbanizada a Macroárea de Redução da Vulnerabilidade e
Recuperação Ambiental (MRVURA) compreende 197,0km² (12,9%) do território do Município, sendo
caracterizada por altos índices de vulnerabilidade socioambiental, baixos índices de desenvolvimento
humano – IDH e assentamentos precários e irregulares (favelas, loteamentos irregulares, conjunto
habitacionais populares). O território da macroárea é caracterizado por extrema precariedade sanitária,
déficit na oferta de serviços, equipamentos e infraestruturas urbanas e famílias que vivem em áreas de
riscos geológicos e de inundação, com escassez de investimentos públicos articulados.
Conforme Tabela 14, a evolução da MRVURA apresentou aumento (11%) das áreas de risco,
indicando que há necessidade de fortalecer e articular as políticas públicas de proteção social junto aos
órgãos públicos (Federal, Estadual e Municipal). Garantir e conciliar medidas de conservação,
preservação e recuperação urbana e ambiental, bem como, acesso as famílias moradoras das áreas de
risco a moradia digna.
A Macroárea de Controle e Qualificação Urbana e Ambiental (MCQUA) é definida por vazios
intraurbanos, com ou sem cobertura vegetal, padrões diversificados de ocupação com edificações
predominantemente horizontais. O território é caracterizado pela existência de exploração mineral, e
atividades industriais, sendo propício para qualificação urbanística e ambiental, com previsão de
construção de Habitação de Interesse Social (HIS), entre outros, considerando as condicionantes
ambientais. A Tabela 14 demonstra aumento (80%) das áreas de risco na evolução desta macroárea,
observando que as estratégias definidas nos objetivos específicos da MCQUA – provisão habitacional
e reassentamento das famílias residentes das áreas de risco - necessita de controle e ações no acesso à
moradia adequada e digna.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Tabela 15 - Áreas (m²) de Risco Geológico-geotécnico 2010-2022 de acordo com o grau do risco (R3/R4),
inseridas na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana - MEQU, distribuídas por Macroárea.
Macroárea Grau do Risco R3/R4 2010 (m²) Grau do Risco R3/R4 2022 (m²) Evolução (%)
MEM 339.847,72 347.611,09 2
MUC 25.205,14 8.846,06 -65
MQU 200.701,00 215.367,84 7
MRVU 996.207,18 1.068.319,57 7
Total 1.561.961,05 1.640.144,57 9
Fonte: Geoinfo/Smul/PMSP. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP. Fevereiro/2022.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Tabela 16. Áreas (m²) de Risco Geológico-geotécnico 2010-2022 de acordo com o grau do risco (R3/R4),
inseridas na Macrozona de Proteção e Recuperação Ambiental - MPRA, distribuídas por Macroárea
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No cômputo geral houve aumento expressivo das áreas de risco no Município, em especial na
MPRA, mas as ações prioritárias definidas no PDE estão sendo atendidas - em alguns casos com
menor intensidade - pelos setoriais responsáveis no atendimento das demandas habitacionais e de
acolhimento das famílias.
O PDE estabelece que o Município deverá reduzir os riscos geológicos e hidrológicos, bem
como, prevenir a formação de novas áreas de risco, por meio de diretrizes de urbanização e edificação
compatíveis com as potencialidades e restrições do meio físico. A articulação dos setoriais deverá
fortalecer as políticas públicas de minimização e prevenção na formação de novas situações de áreas
(m²) e graus dos riscos (R3/R4).
A elaboração do Plano Municipal de Redução de Riscos trará maior relevância na minimização
das áreas e graus de risco no Município por reunir as políticas públicas (habitação, defesa civil,
assistência social), necessárias na implementação dos programas, ações e investimentos no propósito
de minimizar as áreas e graus de risco.
A Secretaria de Governo Municipal (SGM) publicou a Portaria 481, de 8 de dezembro de 2021,
instituindo o Grupo de Trabalho Intersecretarial (GTI), que produzirá o termo de referência para
contratação de empresa ou fundação para elaboração do Plano Municipal de Redução de Riscos
(PMRR).
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Mais informações estão disponíveis no Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do Plano
Diretor Estratégico 2014 a 2020.
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Como indicado no mapa abaixo, aponta-se que há uma certa distribuição das ações de
regularização fundiária no munícipio. Destacam-se as subprefeituras de Freguesia do Ó / Brasilândia,
Pirituba / Jaraguá e Lapa, de Butantã e Campo Limpo, de M´Boi Mirim e Capela do Socorro e
subprefeituras de São Miguel Paulista, Itaim Paulista, Itaquera e São Mateus, além de beneficiários
que estão localizados na região central (destaca-se a subprefeitura da Mooca).
Após a sanção do PDE houve revisões no marco normativo da regularização fundiária. Destaca-
se a sanção da Lei Federal 13.465/2017 e da Lei Municipal 17.734/2022. Tais atos instituem novos
dispositivos jurídicos que devem ser considerados pelo PDE, destacando-se os procedimentos de
Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (Reurb-S) e de Regularização Fundiária Urbana
de Interesse Específico (Reurb-E), além de instrumentos como a legitimação fundiária. O ato federal
ainda ratifica o instrumento de demarcação urbanística e legitimação de posse.
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A Medida Provisória (MP) 2.220/2001, alterada pela Lei Federal 13.465/2017, prevê a
concessão de uso especial para fins de moradias (CUEM), nas condições ali estipuladas, para (i)
possuidor de imóvel público com área de até 250m²; e para (ii) possuidores de baixa renda, de forma
coletiva, de imóvel com área maior que 250m². O PDE prevê no seu artigo 165 a CUEM de imóvel
público com até 250m², de forma individual ou coletiva.
De maneira geral, deve-se considerar, no tratamento da CUEM pelo PDE, a revisão do marco de
regularização fundiária. De maneira específica, aponta-se pela avaliação da necessidade, oportunidade
e conveniência de se instituir municipalmente o artigo 2º da MP 2.220/2001, assim como de se
promover a revisão do marco temporal previsto no art. 165 do PDE, à luz da alteração da MP (que
agora indica a data de 22 de dezembro de 2016). Em igual medida, deve ser avaliada a diferença
textual entre o parágrafo 1º do artigo 165 do PDE e o previsto pela MP 2.220/2001 e alterações, assim
como a conveniência de manutenção do parágrafo 8º do artigo 165 do PDE, considerando que o tema
é tratado de maneira mais adequada no artigo 167.
Como definido em lei, trata-se do atendimento habitacional “[...] realizado por período
determinado e vinculado ao atendimento definitivo [...]”. Dessa forma, entende-se que os “programas
de apoio habitacional” se tratam daqueles que promovem o atendimento habitacional provisório.
Elenca-se parte dos atos normativos vigentes no Gráfico 17 a seguir:
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Elaboração: Planurb/Smul/PMSP.
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Nas disposições finais do Plano Diretor, o Artigo 367 definiu a elaboração de uma Lei
Específica para regularização edilícia, seguida ou não de obra complementar e de OODC, com a
finalidade de regularizar edificações de uso residencial e não residencial, edificações de uso
institucional e empreendimentos habitacionais promovidos pela administração pública direta ou
indireta. O artigo define que as edificações passíveis de regularização edilícia pela Lei Específica
sejam concluídas até a data de promulgação do próprio PDE, e no caso da incidência de OODC para
fins de regularização, o contribuinte deve atender os critérios definidos pela Lei Específica de
regularização edilícia. Além dessas condicionantes, esse mesmo artigo define no §3º, que na vigência
do Plano Diretor Estratégico não deverá ser editada mais de uma lei que trate de regularização edilícia.
Com base nessa previsão, em outubro de 2019 foi sancionada a Lei 17.202 - Lei de Anistia,
seguida pelo Decreto regulamentador de nº 59.164 publicado em dezembro de 2019. A Lei estabeleceu
inicialmente um prazo de 90 dias para o pedido de regularização, período que foi prorrogado cinco
vezes:
i - a primeira prorrogação aconteceu por determinação do Decreto 59.311 de 27 de março de
2020, estendendo o prazo dos pedidos por mais 90 dias, com data final para protocolização dos
pedidos definida para 29/06/2020;
ii - a segunda prorrogação foi determinada pela Lei n° 17.346 de 25 de junho de 2020, com a
prorrogação do período para pedidos de regulamentação para 31 de março de 2021;
iii – a terceira prorrogação ocorreu após a aprovação de um Projeto de Lei (PL) que retratava
sobre a prorrogação do prazo para protocolização dos pedidos de Certificados de Regularização por
mais 180 dias. O PL foi sancionado pela Lei nº 17.556/2019 de 25 de março de 2021, e a data final
para os pedidos passou a ser 30 de setembro de 2021;
iv – a quarta prorrogação se deu através do Decreto 60.566 de 23 de setembro de 2021, que
prorrogou por mais 180 dias o prazo final para protocolização dos pedidos de regularização, com
limite de data para 29/03/2021; e
v – em 22 de março de 2022, foi aprovado o PL 103/2021, que estende o prazo dos pedidos até
31 de dezembro de 2023. O PL segue em sanção pela Prefeitura de São Paulo.
Dentro da Lei 17.202 ficou permitido a regularização edilícia de conjuntos habitacionais da
administração pública direta e indireta.
De acordo com os dados de Unidade de Gestão Técnica de Análise de Regularização (GTEC),
foram anistiados de forma automática, isto é, requerimentos que não necessitaram protocolar processo
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QUANTIDADE DE
QUANTIDADE DE QUANTIDADE DE QUANTIDADE DE
CONTRIBUINTES ANISTIADOS
CONTRIBUINTES CONTRIBUINTES CONTRIBUINTES
EM CONJUNTOS
ANISTIADOS ANISTIADOS EM ZEIS 1 ANISTIADOS EM ZEIS 3
HABITACIONAIS
Mapa 25 - Número de Anistiados de forma automática por predominância em Quadra Fiscal (2020),
presença de ZEIS 1, ZEIS 3 e Conjuntos Habitacionais
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Gráfico 19 - Valores liquidados na função habitação por órgãos (considerando investimentos + auxílio
aluguel pago pela SEHAB).
Fonte: “Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do Plano Diretor Estratégico 2014 a 2020”.
Elaboração: Planurb/Smul/PMSP.
O Fundurb concentra recursos provenientes de uma série de fontes (Lei Municipal 16.050/2014,
art.337), destacando-se aqui as contrapartidas financeiras de OODC dos empreendimentos que são
licenciados com utilização de potencial construtivo oneroso. Sua relação com a Política Habitacional
está definida no PDE a partir de uma previsão de que os recursos financeiros do Fundurb sejam
revertidos em melhorias urbanas em todo o município, com ao menos 30% dos recursos destinados
para provisão de HIS, inclusive com a aquisição de terrenos que estejam localizados na MEM, na
Macroárea de Urbanização Consolidada (MUC) e na Macroárea de Qualificação da Urbanização
(MQU), preferencialmente classificados como ZEIS 3.
De acordo com o Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do Plano Diretor
Estratégico (2014 a 2020), entre 2014 e 2016 houve um aumento significativo da liquidação dos
recursos arrecadados pelo Fundurb para a Política Habitacional, passando de 37% em 2014 para
42,86% em 2016. Contudo, a partir de 2017 houve uma diminuição da liquidação desses valores,
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decaindo de 30,44% em 2017 para 21,29% em 2019. Destaca-se os anos de 2018 a 2019 cuja
porcentagem dos recursos do fundo destinados à Política Habitacional foi inferior a 30%. Esse
fenômeno está justaposto a um aumento na arrecadação do fundo, especialmente no ano de 2019. Em
síntese, e considerando o período avaliado, o Fundurb representou, em média, 17% da composição da
função habitação, sendo que a maior parte dos seus recursos foi direcionada para produção de
unidades habitacionais, seguido da aquisição de imóveis e urbanização de assentamentos precários.
Como questões consideradas, indica-se que o PDE prevê o direcionamento dos recursos do
Fundurb para a política habitacional de maneira prioritária à MEM, na MUC e na MQU. Em síntese,
as duas primeiras Macroáreas são caracterizadas pela presença de infraestrutura e pela concentração de
empregos; a terceira se caracterizada por um padrão médio de urbanização e oferta de serviços. Dessa
forma, a previsão de aplicação de recursos da política habitacional nesse território gera uma previsão
tácita de redução das desigualdades socioterritoriais, em concordância aos objetivos estratégicos do
plano. No entanto, a partir de considerações da Sehab/PMSP, é possível apontar que tal medida pode
impossibilitar a aplicação dos recursos do Fundurb para promover o reassentamento de famílias, já que
se deve priorizar a vinculação do atendimento habitacional em local próximo ao de origem do
beneficiário. Portanto, pode haver certo conflito entre a diretriz de aplicação de recursos do Fundurb e
a premissa de se garantir o reassentamento de famílias em área próxima ao seu local de origem.
Aponta-se ainda a necessidade de que haja uma maior liquidação dos recursos que são
reservados pelo Fundurb à política habitacional. Os estudos sobre a aplicação dos recursos do Fundurb
devem ser aprofundados com vistas a otimizar uma proposta que possa otimizar a liquidação dos
valores de maneira alinhada às prioridades apontadas legalmente e pela política habitacional.
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arrecadação de 40,3 milhões.77 Ainda assim, representaram a quarta principal fonte de recursos
financeiros para essa política setorial.
Como ponto a ser considerado, deve-se ainda resgatar os estudos sobre a relação das
necessidades habitacionais existentes nos perímetros das OUCs e os recursos mínimos a serem
destinados à política habitacional, com o intuito de reavaliar o equilíbrio entre os pontos. Em igual
medida, deve-se ter em vista a relação entre as frentes de obras que são planejadas (e que podem gerar
remoção de assentamentos precários, por exemplo) e o dispêndio desses recursos vinculados ao
atendimento habitacional.
Além desse fator, o artigo 145 que regulamenta de forma específica a AIU, especifica sobre a
possibilidade de criação de conta segregada no Fundurb para investimentos dentro do perímetro da
AIU, sendo que no mínimo 25% deve ser destinado para Habitação de Interesse Social dentro do
perímetro de abrangência ou expandido do plano.
Entre essas fontes o FMSAI, recolhido a partir dos repasses da Companhia de Saneamento
Básico do Estado de São Paulo (SABESP)78, e os recursos da Sehab representaram em todos os anos
77
Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do Plano Diretor Estratégico 2014- 2020. p. 333.
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(2014 – 2020) os maiores recursos financeiros ainda que tenham passado por diminuição a partir de
2015.79 Os recursos do Fundo Municipal de Habitação (FMH) apresentaram aumento expressivo entre
2014 e 2016, passando de 21,3 milhões para 68,5 milhões. Apesar do aumento, em 2017 essa fonte
representou apenas 18,4 milhões permanecendo em queda até 2020, com um valor de 573,9 mil. Por
fim, os recursos da Cohab apresentaram o menor recurso para Política Habitacional, mas foi a única
fonte que apresentou ascensão constante dos valores com 4,2 milhões em 2014 e 22,3 milhões em
2020.
78
Os recursos do FMSAI têm origem dos repasses efetuados pela Companhia de Saneamento Básico do Estado
de São Paulo – SABESP e seus respectivos rendimentos financeiros, referentes aos 7,5% da receita bruta
obtida a partir da exploração dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município
de São Paulo pela referida companhia, em consonância com o Art. 5º da Lei Municipal n.º 14.934/2009 e as
disposições estabelecidas no “Contrato de Prestação de Serviços Públicos de Abastecimento de Água e
Esgotamento Sanitário” firmado com o Governo do Estado de São Paulo e a SABESP em 23/06/2010.
79
FONTE: Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do Plano Diretor Estratégico 2014 –
2020, p. 332 – 335.
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80
No PDE 2014 (Lei nº 16.050/2014) constam três tipologias de imóveis ociosos: não edificado, subutilizado e
não utilizado, conforme parâmetros especificados nos Arts. 92 a 95 da referida Lei.
81
DECRETO Nº 55.638, DE 30 DE OUTUBRO DE 2014: Confere nova regulamentação à aplicação dos
instrumentos indutores da função social da propriedade urbana no Município de São Paulo, em especial à
notificação para o parcelamento, edificação e utilização compulsórios (PEUC); revoga o Decreto nº 51.920, de
11 de novembro de 2010.
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Acesso pelo site: https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/dados-abertos/
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Gráfico 20 - Situação dos imóveis notificados quanto ao atendimento às notificações de PEUC (Dez/2020)
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Gráfico 21. Distribuição das notificações de PEUC por categoria de ociosidade (2014 – 2021)
No caso específico das ZEIS 2, 3 e 5, os dados revelam que 366 imóveis são do tipo não
edificado, 69 estão subutilizados e outros 139 são não utilizados, ou seja, não apresentam um uso,
conforme apresentado no Gráfico 22. Nota-se que, nesses perímetros em específico, os imóveis não
edificados foram os que mais cumpriram às exigências das notificações, enquanto que os imóveis não
utilizados novamente foram os que menos atenderam aos requisitos. Mesmo que haja a dificuldade na
utilização dessas edificações, por questões diversas, percebe-se que há predomínio de terrenos vazios e
ociosos nas respectivas ZEIS. Tais áreas, para além da região central, poderiam ser destinadas a novas
edificações, com possibilidade de atender ao déficit habitacional, além de gerar mais ofertas de
emprego e serviços.
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Gráfico 22 - Situação dos imóveis notificados nas ZEIS 2, 3 e 5 por categoria de ociosidade (2014 – 2020)
Com relação ao PEUC, nota-se que seus objetivos vêm sendo cumpridos, uma vez que as
notificações estão ocorrendo regularmente, sendo fundamental dar continuidade a tais procedimentos.
Percebe-se apenas a necessidade de priorizar a notificação de imóveis ociosos que estão dentro da
delimitação das ZEIS, sobretudo 3 e 5, no intuito de estimular a produção de moradia digna nessas
áreas bem localizadas do município.
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2020
2019 5ª Alíquota
4ª Alíquota
2018
3ª Alíquota
2ª Alíquota
2017
1ª Alíquota
2016
Percebe-se que o IPTUp vem desempenhando seu objetivo de oneração dos imóveis que não
atenderam às notificações do PEUC. Porém, é importante enfatizar que, de modo geral, o objetivo dos
instrumentos da função social não é a oneração, mas sim a indução ao uso desses imóveis em situação
de ociosidade. O ideal é que nenhum proprietário ingresse no IPTUp, mas que destine um uso ao
imóvel e comprove o cumprimento da função social da propriedade.
A Desapropriação Mediante Pagamento em Títulos da Dívida Pública ainda não foi aplicada
devido à Resolução 43/200183 do Senado Federal que, no momento, proíbe a emissão de títulos da
dívida pública pelo Município de São Paulo. Ou seja, o município não pode impulsionar
individualmente este instrumento, pois para sua aplicação há necessidade de autorização do Senado
Federal. Isso tem impossibilitado a desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida pública
de imóveis que, após a verificação da situação de ociosidade, poderiam ser utilizados pela
administração pública, a depender de seu interesse e da viabilidade de uso. Todavia, salienta-se que o
processo de desapropriação está previsto desde o Decreto-lei Nº 3.365/1941, que dispõe sobre
desapropriações por utilidade pública, além da Lei Nº 4.132/1962 que define os casos de
desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação. Nesses casos, o poder público declara
83
Resolução Nº 43/2001: Dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e
dá outras providências.
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utilidade pública ou interesse social de um bem e, por decreto, ele passa da propriedade privada para a
pública com indenização em espécie, entregue ao seu proprietário.
Este instrumento não está sendo aplicado pois, apesar de ter sido aprovada a Lei Municipal nº
16.377/2016, que regulamenta o Consórcio Imobiliário de Interesse Social no Município de São Paulo,
ainda é necessário regulamentar os procedimentos para a sua aplicação. Como ajuste no PDE, sugere-
se a adequação do texto da lei nos mesmos moldes nas disposições contidas no Estatuto da Cidade
(Lei Nº 10.257/2001). É importante mencionar que a Lei Nº 17.577/2021, que d ispõe sobre o Programa
Requalifica Centro, estabelecendo incentivos e o regime específico para a requalificação de edificações
situadas na Área Central, faz referência ao consórcio imobiliário, conforme se lê:
Art. 17. Fica autorizado ao Poder Público promover chamamentos públicos para fins
de operacionalização de consórcios imobiliários, previstos pelo art. 102 da Lei nº
16.050, de 2014, em edifícios localizados na Área Central elegíveis à requalificação
nos termos desta Lei, cabendo-lhe facilitar a aproximação entre proprietários de
imóveis e agentes econômicos.
Dessa maneira, a regulamentação deste instrumento, viabilizando sua aplicação, poderá ainda
contribuir para a requalificação da área central do município, o que favorecerá a efetividade do instrumento
de PEUC, sobretudo para os imóveis não utilizados.
Como ajuste no PDE, sugere-se a adequação do texto da lei nos mesmos moldes nas
disposições contidas no Estatuto da Cidade.
84
A lista dos imóveis notificados encontra-se disponível em:
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/funcao_social_da_pr
opriedade/index.php?p=172133
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Instrumento legalmente vigente, porém, carece de regulamentação interna para viabilizar sua
aplicação. Além disso, ainda não houve caso de aplicação pois alguns imóveis foram identificados
com indícios de abandono por Cepeuc, porém, após terem sido encaminhados à Procuradoria Geral do
Munícipio (PGM), foram encontradas outras informações que os desclassificaram como abandonados.
É pertinente destacar que o processo de categorização dos imóveis abandonados é bastante
complexo, sobretudo quanto à identificação do proprietário, o que dificulta e atrasa a comprovação da
condição de abandono do imóvel.
As análises referentes aos instrumentos indutores da função social da propriedade evidenciam
que o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC), o Imposto Predial e Territorial
Urbano Progressivo no Tempo (IPTUp), e a Listagem dos Imóveis que não Cumprem a Função Social
estão atendendo aos propósitos a que se destinam. Isso porque, o PEUC vem realizando suas
notificações regularmente, sendo relevante apenas alguns ajustes na sua aplicação visando a
priorização das notificações nas áreas de ZEIS e nos imóveis viáveis para habitação social. O IPTUp
vem sendo cobrado, exercendo o seu papel de sanção aos imóveis que não atendem às exigências de
PEUC, e a listagem dos imóveis vem ocorrendo de forma regular, sendo amplamente disponibilizada à
sociedade.
Com relação aos demais instrumentos, não estão sendo aplicados por fatores diversos, conforme
dissertado. No caso específico da Desapropriação Mediante Pagamento em Títulos da Dívida Pública,
85
Decreto nº 42.873 de 2003 - Regulamenta o exercício do direito de preempção pela Prefeitura Municipal de
São Paulo, nos termos dos artigos 204 a 208 da Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002, que aprovou o Plano
Diretor Estratégico.
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PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
que atualmente não pode ser impulsionado individualmente pelo Município, faz-se necessário estudar
formas viáveis de efetivação do instrumento, ou ainda instrumentos alternativos a essa sanção. Além
disso, é fundamental a elaboração de um plano estratégico de gestão e destinação dos imóveis após o
5º ano de aplicação do IPTU Progressivo no Tempo, com foco nos imóveis que são de interesse do
poder público.
Constata-se ainda que, atualmente não há mecanismos que induzam o proprietário a cumprir a
função social da propriedade, mas apenas instrumentos de notificação e oneração. Nesse sentido, é
fundamental a investigação de ferramentas complementares ou instrumentos alternativos que, de fato,
induzam os proprietários a atenderem às notificações e cumprirem a função social de suas
propriedades urbanas.
Por fim, são necessários estudos acerca dos usos destinados aos imóveis ociosos, a fim de
verificar se está ocorrendo o efetivo cumprimento da função social, ou se estaria ocorrendo apenas o
atendimento às exigências da notificação e/ou a otimização de uma infraestrutura ociosa e bem
localizada. Desse modo, poderá ser verificada a quantidade de imóveis que, de fato, são de interesse
do poder público, bem como os imóveis passíveis de destinação para moradia. A partir de tais ajustes e
estudos, poderá se fazer cumprir a função social da propriedade de modo mais célere e eficaz.
4. ANÁLISES COMPLEMENTARES
Esse capítulo se propõe a uma análise da política habitacional e de função social da propriedade,
considerando as disposições previstas pelo Plano Diretor. Adota-se uma abordagem intersetorial e de
inter-relação dos dispositivos de promoção da política habitacional e de indução da função social da
propriedade.
Como mencionado na introdução (Item. 1) do capítulo de Habitação Social e Direito à Cidade, o
PDE possui uma série de objetivos estratégicos que se relacionam ao eixo de Habitação Social e
Direito à Cidade. Sinteticamente, trata-se neste trecho do trabalho de subsídios à avaliação sobre o
alcance das seguintes intenções do plano: (i) da aproximação de emprego e moradia; (ii) da garantia do
acesso à terra e a reserva de glebas e terrenos, em área dotada de infraestrutura, em quantidade
suficiente para atender as necessidades habitacionais; e (iii) da redução das desigualdades
socioterritoriais; e (iv) da recuperação e reabilitação das áreas centrais da cidade.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Mapa 29. Números totais de emprego (2019) e licenciamento de HIS Dentro/Fora de ZEIS (2014 a 2021)
Fonte: Rais, 2019; SISACOE, 2021; Geosampa, 2022. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP, 2022
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Mapa 30. Números totais de emprego (2019) e licenciamento de HMP dentro e fora de ZEIS
(2014 a 2021)
Fonte: Rais, 2019; Sisacoe, 2021; Geosampa, 2022. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP , 2022
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Gráfico 24. Número de empregos por Subprefeitura (2019) e entrega de unidades habitacionais, conforme
monitoramento do Programa de Metas - Sehab (2017 a 2021)
Buscando avaliar as possibilidades futuras que são previstas pelo plano, identificou-se nos
mapas as centralidades urbanas planejadas pelo PDE, aqui denominadas como territórios geradores de
emprego, devido aos objetivos e incentivos para a implementação de atividades econômicas de porte
diverso nesses locais. Neste exercício foram considerados o Parque Tecnológico do Jaguaré (art. 186 e
posteriores; Quadro 13 do PDE), o Polo de Economia Criativa nos distritos da Sé e República (art. 182
e posteriores), os Perímetros de Incentivo ao Desenvolvimento Econômico (Disposições finais; Mapa
11), e as zonas ZC, ZDE (1 e 2) e ZPI (1 e 2) da LPUOS.
O Mapa 31 e Mapa 32 contrapõem essas centralidades à localização dos empreendimentos
licenciados com HIS e HMP, onde o resultado demonstra que a maior relação entre os elementos
acontece em territórios próximos a locais onde há atividades econômicas de médio a grande porte (ZPI
1, ZPI 2, ZED 1, ZDE 2 e ZC, demarcados pela LPUOS, Lei 16.402/2016). A maior expressão desses
números ocorre nas zonas Leste e Norte, onde estão concentrados os licenciamentos empreendimentos
de HIS e HMP entre os anos de 2014 e 2021. No centro, zona Oeste e zona Sul essa relação entre os
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Fonte: Sisacoe, 2021; PDE, 2014; LPUOS, 2016. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP, 2022
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Fonte: Sisacoe, 2021; PDE, 2014; LPUOS, 2016. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP, 2022
Ao se avaliar a contraposição do total da área construída licenciada por uso residencial (HIS e
HMP no Mapa 33,
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Mapa 34 e Mapa 35), uso não residencial e uso misto ainda é possível indicar que existe uma
certa sobreposição do território com maior área construída licenciada que será destinada ao uso não
residencial e ao uso misto, destacando-se as subprefeituras da Lapa, Sé, Mooca, Pinheiros e Santo
Amaro. No caso do uso não residencial ainda possui destaque a subprefeitura de Santana. No caso do
uso misto, destaca-se a Vila Mariana. Em contrapartida, as subprefeituras que devem receber a maior
implantação de área construída destinada ao uso residencial (HIS e HMP) são Pirituba, Butantã,
Itaquera e Sé. Destaca-se que a contagem do total de área construída incorpora eventuais usos não
residenciais que existam nos empreendimentos licenciados com HIS e HMP, além de outras atividades
residenciais que não sejam essas unidades incentivadas.
Mapa 33. Área Construída Licenciada para HIS e HMP por Subprefeitura
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Mapa 34. Área Construída Licenciada de Uso não residencial por Subprefeitura
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considerado como de melhor infraestrutura, havendo certo extravasamento para além desse espaço no
setor nordeste, leste e sudoeste da cidade. Essa análise é ratificada se considerarmos os
empreendimentos licenciados com HMP e os empreendimentos que se enquadraram no dispositivo da
Cota de Solidariedade, conforme demonstram o Mapa 36 e Mapa 37.
Mapa 36. Concentração de Unidades de HMP Mapa 37. Concentração de Unidades de HMP
Licenciadas por Macroárea (2014 a 2021) Licenciadas por Subprefeitura (2014 a2021)
No entanto, essa tendência perde força quando são considerados apenas os dados do
monitoramento do Programa de Metas da Sehab, tendo em vista o período de 2017 a 2021. Nota-se
que, neste caso, há uma maior concentração de entrega de unidades habitacionais no extremo leste e
sul da cidade, para além do território considerado aqui como de melhor infraestrutura.
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Fonte: Smul, 2022; PDE, 2014; Geosampa – PMSP, 2022. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP.
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Mapa 41. Concentração de unidades habitacionais entregues por Subprefeitura (Meta da Sehab/PMSP)
(2017 – 2021)
Fonte: Smul, 2022; PDE, 2014; Geosampa – PMSP, 2022. Elaboração: Planurb/Smul/PMSP.
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Mapa 42. Provisão Habitacional Prevista por Subprefeitura – Programa de Metas Sehab/PMSP (2022-
2028)
Tabela 18. Área de ZEIS dentro e fora das Macroareas de melhor Infraestrutura
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Como questão que se relaciona a esse objeto, destaca-se a relevância relativa do Fundurb no
financiamento da política habitacional municipal e sua capacidade de viabilizar certa autonomia à
escala municipal na estruturação dos seus programas de atendimento habitacional, inclusive com a
priorização de destinação dos recursos às áreas de melhores condições urbanísticas - como
determinado em lei. No entanto, aponta-se para a necessária garantia da liquidação dos recursos
orçamentários mínimos às intervenções por este setorial. Além disso, dispositivos jurídicos como o
Direito de Preempção e a Arrecadação de Bens Abandonados podem subsidiar de maneira mais efetiva
o atendimento aos objetivos aqui tratados.
(iii) da redução das desigualdades socioterritoriais
Com o intuito de avaliar a possível redução das desigualdades, adotou-se como método a
contraposição de dados habitacionais (i) ao valor médio do terreno por quadra fiscal, considerando os
dados de 2022 do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU); (ii) à renda média da população,
considerando os dados do censo demográfico de 2010; e (iii) ao Índice Paulista de Vulnerabilidade
Social (IPVS).
Em relação valor médio do terreno por quadra fiscal, é possível indicar que há um
desalinhamento entre a localização da maior parte dos empreendimentos licenciados com HIS e HMP
e os territórios de maior valor da terra urbana, conforme mostra o Mapa 43.
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Mapa 43. Licenciamento de empreendimentos de HIS/HMP e valor médio do terreno por Quadra Fiscal
No Histograma 1, evidencia-se a concentração dos empreendimentos com HIS nas quadras com
menor valor médio de terreno. Sob a questão metodológica, aponta-se que parte dos empreendimentos
não foram considerados no histograma em decorrência do processamento dos dados. De qualquer
forma, aponta uma tendência no licenciamento dessas unidades na cidade.
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Histograma 1. Licenciamento de empreendimentos com HIS x valor médio do terreno por quadra fiscal
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Mapa 44. Licenciamento de empreendimentos com HIS x valor médio da renda da população por
localização
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Mapa 45. Licenciamento de empreendimentos com HMP x valor médio da renda da população por
localização
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Histograma 2. Licenciamento de empreendimentos com HIS x valor médio da renda da população por
localização
Histograma 3. Licenciamento de empreendimentos com HMP x valor médio da renda da população por
localização
Já em análise que contrapõe o IPVS à localização dos assentamentos precários que contém
famílias beneficiadas por intervenções, é possível apontar, por análise visual a partir do Mapa 46, que
há atendimento aos territórios de maior vulnerabilidade social.
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Mapa 46. Ações de urbanização em assentamentos precários x Índice Paulista de Vulnerabilidade Social
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ainda deve considerar a relação entre as frentes de obras previstas e o dispêndio de recursos previstos
por cada Operação Urbana à política habitacional.
Com relação à Cota de Solidariedade, nota-se que os resultados da aplicação desse instrumento
ficaram abaixo do esperado, visto que apenas 33 empreendimentos se enquadraram nos requisitos para
sua aplicação. Foi observado que a maioria desses empreendimentos optou pelo pagamento ao
Fundurb em detrimento da destinação de unidades HIS, o que pode acabar desvirtuando o propósito de
habitação inclusiva da Cota de Solidariedade. Esse ponto precisa ser melhor estudado, comparando-se
os valores doados ao Fundurb com os valores das unidades que deixaram de ser destinadas pelos
empreendedores, bem como avaliando qual das alternativas do instrumento, dispostas no Art. 112 do
PDE, apresenta mais vantajosidade ao poder público. Verifica-se que não houve destinação HIS-1, o
que revela uma fragilidade desse instrumento em estimular a produção de habitação social para a
população de menor renda. Nesse sentido, é importante avaliar a possibilidade de criar mais estímulos
para a destinação de HIS-1, garantindo assim um número mínimo de atendimento à população menos
favorecida. Ademais, recomenda-se uma análise mais detalhada sobre uma possível concorrência entre
a cota de solidariedade e a outorga onerosa, avaliando o quanto o incorporador paga a mais por metro
quadro de potencial construtivo adicional.
Em relação aos instrumentos indutores da função social da propriedade, o PEUC, o IPTU
Progressivo no Tempo e a listagem dos imóveis que não cumprem a função social vêm
desempenhando os objetivos a que se destinam. Porém, há outros instrumentos que ainda não foram
efetivados, tendo sido identificadas algumas dificuldades em induzir os proprietários a destinarem um
uso ao imóvel, sobretudo àqueles em situação de não utilizado. Isso se deve a motivos diversos, seja
por limitações da edificação, por exigência de valores elevados e inflexíveis pelo proprietário, ou
ainda por questões relacionadas à degradação do entorno. Nesse sentido, constata-se a necessidade de
se aplicar o PEUC em associação a outros instrumentos, inclusive estudar a possibilidade de criar
instrumentos alternativos que, de fato, possam induzir o cumprimento da função social.
É importante enfatizar que a Desapropriação Mediante Pagamento em Títulos da Dívida Pública
não pôde ser aplicada por limitações legais, sendo, portanto, necessário estudar alternativas a esse
instrumento. Faz-se necessário, ainda, prever um plano estratégico de gestão e destinação dos imóveis
após o 5º ano de aplicação do IPTUp, para os casos em que houver interesse público, considerando
inclusive a possibilidade de que estes imóveis subsidiem a política habitacional municipal. Para além
disso, recorda-se que: o Consórcio Imobiliário carece de regulamentação dos seus procedimentos; a
Arrecadação de Bens Abandonados carece de regulamentação interna, mas ainda não apresentou caso
efetivo de aplicação; e o Direito de Preempção, apesar de legalmente vigente, vem sendo preterido
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frente aos demais instrumentos. Em vista do que foi constatado, é importante avaliar a destinação de
usos dos imóveis notificados para PEUC, a fim de verificar se a função social tem sido, de fato,
cumprida, ou se ocorre apenas o atendimento às exigências das notificações e/ou a otimização do uso
do solo pela utilização desses imóveis ociosos. Ademais, é relevante considerar a possibilidade de
priorização das notificações desses imóveis, sobretudo aqueles com possibilidade de reconversão do
uso para moradia e localizados nas ZEIS 2, 3 e 5, visando incentivar a produção de habitação social
nessas áreas com boa infraestrutura, especialmente para a população de baixa renda e que mais utiliza
do sistema de transporte coletivo.
Destacam-se ainda algumas medidas recentes que vêm sendo tomadas e que estão relacionadas
à temática de habitação, como: o Programa Pode Entrar da Prefeitura de São Paulo, a revisão do marco
legal de regularização fundiária municipal (inclusive a nível municipal, com a sanção da Lei
17.734/2022) e o processo de tramitação do PL619/2016, referente aoPMH. Considera-se que estas
medidas devem se articular tendo em vista o que é previsto de maneira mais abrangente à política de
desenvolvimento territorial estabelecida pelo PDE, assim como a revisão do plano deve considerar as
novas disposições normativas que estão vigentes. O atendimento habitacional provisório, o Serviço de
Moradia Social e a assistência técnica, jurídica, urbanística e social gratuita, mencionados no PDE,
também possuem propostas de regulação e, em alguns casos, disposições vigentes. Especificamente
sobre a CUEM, é indicada a relevância de considerá-la à luz do novo marco legal de regularização
fundiária e das disposições vigentes da MP 2.220/2001.
Outro tema retratado no capítulo foi a regularização edilícia, uma questão abordada no Plano
Diretor a partir da possibilidade de elaboração de uma legislação específica para regularização edilícia,
conforme descrito nas disposições finais do PDE. Devido às prorrogações estabelecidas por decretos,
revisão da Lei e de Projetos de Lei, o prazo para pedidos de regularização foi estendido até o final de
2023.
De modo geral, as anistias automáticas previstas na lei estão localizadas de modo homogêneo
no município, com exceção da MEM e da MUC onde os contribuintes anistiados aparecem de forma
pontual e espraiada. Ainda, a localização dos contribuintes anistiados pelo método automático indicou
que a Regularização Edilícia atingiu áreas demarcadas como ZEIS 1, ZEIS 3 e em conjuntos
habitacionais promovidos pela administração pública (de acordo com dados da Sehab/PMSP),
territórios onde se pressupõe uma maior articulação com a necessidade de regularização edilícia, a
partir dos instrumentos das ZEIS (1 e 3).
A análise englobou também um estudo de áreas de risco no município em contraposição com as
Macroáreas do PDE. Sobre essa análise, observa-se que embora as ações prioritárias previstas pelo
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PDE estejam sendo cumpridas, há um aumento das áreas de risco e grau de risco (Alto - R3 e Muito
alto - R4) na Macrozona de Proteção e Recuperação Ambiental. Nesta macrozona, evidencia intenso
processo de ocupação das áreas ambientalmente frágeis não propícias ao assentamento urbano.
Por fim, essas foram as principais questões que sobressaíram das análises deste diagnóstico em
relação ao tema Habitação Social e Direito à Cidade. Algumas questões apresentam tendências bem
definidas, outras ainda carecem de estudos mais aprofundados e dados consolidados para um parecer
final. Todavia, apresentam alguns indícios de possíveis ajustes no PDE, ou ainda aprimoramentos na
sua aplicação.
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CAPÍTULO III:
PATRIMÔNIO
AMBIENTAL E CULTURAL
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1. INTRODUÇÃO
O Plano Diretor Estratégico – PDE tem como seu principal objetivo proporcionar a melhoria da
qualidade de vida em todos os bairros da cidade, buscando atingir um equilíbrio entre as questões
urbanas relacionadas à mobilidade, meio ambiente, moradia e trabalho.
A temática da proteção dos bens ambientais e culturais é incorporada e valorizada no PDE na
medida em que desempenha um importante papel como função de sustentação e apoio às demais
atividades urbanas, permeando de forma transversal as suas políticas e diretrizes de desenvolvimento.
Nesse sentido foram estabelecidas no PDE duas estratégias básicas – “Incorporar a agenda
ambiental ao desenvolvimento da cidade” e “Preservar o patrimônio e valorizar as iniciativas
culturais”. Estas estratégias estão fortemente relacionadas às estratégias de “Qualificar a vida urbana
dos bairros”; “Promover o desenvolvimento econômico da cidade” e “Fortalecer a participação
popular nas decisões dos rumos da cidade”.
O compromisso com a agenda ambiental é essencial para a melhoria da qualidade de vida e no
PDE foi ressaltada a importância do uso múltiplo dos recursos naturais. Esse princípio foi destacado
na concepção da Zona Rural e na relevância da sua multifuncionalidade como área produtora dos
alimentos e da água para o abastecimento; de manutenção da biodiversidade e de serviços ambientais;
das unidades de conservação da natureza, mas também, como área de atividades de desenvolvimento
econômico sustentável relacionadas ao lazer, ao ecoturismo, à agroecologia, à produção orgânica e à
geração de empregos. A conformação de uma política articulada entre os sistemas de abastecimento de
água, esgotamento sanitário, drenagem e de resíduos sólidos também mereceu destaque no PDE como
um fator fundamental para possibilitar a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico.
A valorização dos bens patrimoniais foi destacada no PDE através da demarcação de áreas
destinadas à proteção e preservação de espaços culturais, afetivos e simbólicos de grande importância
para a memória, identidade e vida cultural da cidade. Da mesma forma foi destacada a necessidade de
valorização das paisagens da cidade, por meio da definição de diretrizes para elaboração do Plano de
Ordenamento e Proteção à Paisagem. Outro destaque foi a incorporação dos Territórios de Interesse da
Cultura e da Paisagem – TICP como um instrumento de promoção de iniciativas culturais,
educacionais e ambientais que podem ser delimitados em áreas que concentrem atividades ou
instituições culturais, elementos urbanos materiais, imateriais e de paisagem significativos para
memória e identidade da cidade.
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2. PATRIMÔNIO AMBIENTAL
O tema do patrimônio ambiental dentro do Plano Diretor Estratégico – PDE (Lei nº 16.050/14) é
tratado de forma transversal, tanto em assuntos e políticas estruturais na lei como de forma
complementar dentro de sistemas, diretrizes e objetivos. Estão inseridos dentro deste tema diversos
sistemas, instrumentos e programas que tentam valorizar o Meio Ambiente e promover a ocupação
sustentável do território. Os próprios objetivos estratégicos do PDE abordam de maneira direta ou
indireta as políticas ambientais, embora alguns sejam mais associados com o tema.
Por conta dessa interdisciplinaridade do tema ambiental, são abordados neste diagnóstico
assuntos relacionados à estruturação e ordenação territorial, instrumentos de gestão ambiental, política
ambiental e saneamento ambiental, o Sistema de Áreas Protegidas, Áreas Verdes e Espaços Livres e
outros temas diversos como educação ambiental e mudanças climáticas.
Para viabilizar as diversas estratégias relacionadas ao meio ambiente, o PDE define
procedimentos distintos de sustentabilidade para cada uma das Macrozonas do município, bem como
utiliza das diretrizes de cada Macroárea para controlar a pressão da urbanização sobre os ecossistemas
preservados nas bordas do município. Os instrumentos de gestão ambiental controlam a construção de
forma que seus impactos possam ser dissipados e compensados pelo território.
O Sistema de Áreas Protegidas, Áreas Verdes e Espaços Livres tem importante função de reunir
planos setoriais de grande relevância para a preservação do meio ambiente, os quais funcionam como
instrumentos de organização territorial.
A Plataforma de Monitoramento do PDE disponibiliza os bancos de dados e indicadores
referentes aos seguintes instrumentos de Gestão Ambiental: Estudo de Impacto Ambiental (EIA-
RIMA); Estudo de Viabilidade Ambiental (EVA); Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV-RIV) e à
Zona Especial de Proteção Ambiental – ZEPAM.
O objetivo da análise da estruturação e ordenação territorial proposta pelo Plano Diretor dentro
deste tema é fazer uma complementação para as outras investigações realizadas nos outros tópicos do
diagnóstico, porém focando nas questões que afetam o patrimônio ambiental - até de forma a
introduzir o assunto do meio ambiente no contexto da organização espacial do município.
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A Macrozona de Proteção e Recuperação Ambiental (MPRA), definida pelo PDE como uma
área “ambientalmente frágil”, é destinada principalmente à preservação das áreas do município que
possuem uma relevância ambiental do ponto de vista físico (por possuírem ecossistemas a serem
preservados) ou legislativo (por estarem inseridos em áreas de preservação).
O art. 17 do PDE apresenta objetivos de conservação e recuperação dos ecossistemas presentes
nesta zona da cidade, no entanto observa-se uma disputa no território entre a preservação desses
ecossistemas e o espraiamento da mancha urbana dentro do município. O território da Macrozona de
Estruturação e Qualificação Urbana (MEQU) foi ocupado principalmente até meados do século XX,
quando o avanço da mancha urbana começou então a adentrar as áreas mais periféricas. Isso pode ser
apontado no mapa a seguir, que mostra o crescimento dos loteamentos irregulares87 como um sintoma
deste avanço. Uma quantidade significativa destes loteamentos ocupa o território da MPRA.
87
o dado, extraído do HabitaSampa, independe da faixa de renda
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Mapa 47. Expansão Urbana até 2002 e loteamentos irregulares no período 2002-2015, por Macrozona.
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Quando analisamos no mapa seguinte as variações da densidade populacional entre 2010 e 2020
(esta última projetada, por ausência de censo demográfico no período88), observamos que, mesmo que
os grandes aumentos de densidade tenham ocorrido em distritos da MEQU, existe relevante
adensamento da MPRA, principalmente a norte e a leste do município.
Fonte: SEADE/Geoinfo.
88 Observação relevante, pois, sem dados oficiais, não é possível precisar como a alteração das políticas públicas
pelo PDE de 2014 alterou o padrão de crescimento dos distritos. Sobre a metodologia aplicada, ver Nota Técnica
1 - Projeções populacionais para Macroáreas do PDE. Disponível em:
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/dados_estatisticos/in
formes_urbanos/?p=326971
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Essa informação também se reflete de certa forma quando olhamos o crescimento da área
construída por distrito entre 2010 e 2020, considerando informações do IPTU EG da Secretaria da
Fazenda (SF) no mapa a seguir.
Vale ressaltar que fatores externos podem alterar sua leitura, ocasionando porcentagens maiores
do que o esperado em área construída, como no distrito Anhanguera, com um incremento de 86%. Um
exemplo desses fatores externos foi que em 2014 “a Secretaria de Fazenda a realizou a
compatibilização dos lotes desenhados tendo como base o voo de 2004, com os respectivos “croquis
fiscais”, também conhecidos como plantas-quadra, estes atualizados de forma manual. O incremento
de registros compatibilizados foi evidente resultando em um significativo aumento de imóveis e de
área incorporada ao cadastro.” Conforme, SMUL/GEOINFO 89.
O próximo mapa mostra que as bordas do município, muitas delas dentro da MPRA, tiveram um
grande incremento em percentual de área construída. Essa ocupação crescente e por muitas vezes
desordenada na MPRA produz avanços em áreas de risco geológico-geotécnico, indo contra os
objetivos preconizados nos incisos IX e X do art. 17 do PDE. Dados da SMUL/GEOINFO mostram o
aumento de 23% nas áreas de risco na MPRA comparado a 10% na MEQU, no período de 2010 a
2022. A metragem quadrada das áreas de risco na MPRA representa, em 2022, 61,39% do total do
município. O tema de ocupações em áreas de risco está desenvolvido com mais profundidade no
capítulo de habitação social e direito à cidade.
89 Disponível em:
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/licenciamento/desenvolvimento_urbano/dados_estatisticos/in
formes_urbanos/?p=321149
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Mapa 49. Diferença entre a área construída 2010-2020 conforme IPTU EG.
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Do total, 500 áreas estão inseridas na MEQU distribuídas nas Macroáreas, conforme o Gráfico
25 e Mapa 51 a seguir:
Gráfico 25. Distribuição das áreas em acompanhamento pela SVMA/GTAC em 2021 nas Macroáreas da
Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana.
90
Coforme definição da Lei nº 13.577/2009, Área Contaminada é aquela área, terreno, local, instalação,
edificação ou benfeitoria que contenha quantidades ou concentrações de matéria em condições que causem ou
possam causar danos à saúde humana, ao meio ambiente ou a outro bem a proteger e Área Remediada para o
Uso Declarado é aquela área, terreno, local, instalação, edificação ou benfeitoria anteriormente contaminada
que, depois de submetida à remediação, tem restabelecido o nível de risco aceitável à saúde humana, considerado
o uso declarado.
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Fonte: GeoSampa.
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Para melhor orientar as transformações em curso na MEM, o PDE define alguns instrumentos
urbanísticos, com objetivo de promover transformações urbanísticas estruturais, inclusive a
recuperação ambiental de áreas contaminadas, a exemplo das Operações Urbanas Consorciadas
(OUCs). As OUCs só poderão ocorrer dentro dos limites da MEM, o que evidencia a concentração de
áreas sob investigação para a reabilitação a partir da mudança do uso em seus perímetros, somando
127 áreas (sendo 54 reabilitadas).
Gráfico 26. Distribuição das áreas em acompanhamento pela SVMA/GTAC em 2021 nas Operações
Urbanas Consorciadas.
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Se, por um lado os dados apresentados no presente relatório revelam alguns resultados
ambientais para a Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, por outro, o diagnóstico ficou
prejudicado pela ausência de determinados estudos.
O PDE prevê transformações quanto ao adensamento construtivo, no que se refere às Zonas
Eixo de Estruturação da Transformação Urbana lindeiras aos viários, classificados pela CET (pela
Portaria DSV.G. 18/19) como Vias de Trânsito Rápido (VRT) e Vias Arteriais, caracterizadas pela
maior fluidez e pela presença dos corredores estruturais de transporte coletivo, sendo necessário
avaliar os impactos ambientais decorrentes.
Duas variáveis ambientais importantes ligadas a essas classificações viárias devem ser
avaliadas: a concentração de poluição atmosférica e os elevados níveis de ruído. Ambas têm sido alvo
de estudos e ações, como exemplo, a renovação da frota de transporte coletivo motorizado e o
consequente acompanhamento do Inventário de Gases do Efeito Estufa, que tem mostrado redução das
emissões dentro do município de São Paulo no período de 2014-201891, bem como a regulamentação
da elaboração de Mapa de Ruído Urbano da Cidade de São Paulo pelo Decreto 58.737/2019.
2.1.3. MACROÁREAS
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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espaços verdes públicos e privados, bem como a manutenção e expansão da arborização urbana, pode
auxiliar em uma composição mais rica do SAPAVEL e na mitigação de ilhas de calor nestas áreas.
• A Macroárea de Qualificação da Urbanização (MQU), que objetiva controlar o adensamento
em níveis intermediários, evitar prejuízos e sobrecargas nos bairros e melhorar o sistema de
mobilidade urbana integrando o transporte coletivo, viário, cicloviário, hidroviário e peatonal. Essas
características, aliadas com a proposta de ampliação de oferta de trabalho nos eixos, pode significar
um adensamento e impermeabilização da região. Por isso, diversos dos Cadernos de Drenagem
elaborados por SIURB focam em bacias que sobrepõem esta Macroárea, bem como a MUC e a MEM.
• A Macroárea de Redução da Vulnerabilidade Urbana (MRVU) objetiva promover a
urbanização e regularização de assentamentos urbanos precários, minimizar os problemas em áreas de
risco geológico-geotécnico, de inundação e de solo contaminado, prevenindo novas ocupações e
situações de vulnerabilidade. Por conta das condições socioeconômicas e do padrão de construção
existente, a MRVU, em conjunto com a MRVRA explicada a seguir, compõem locais de extrema
fragilidade ambiental e vulnerabilidade da população, em decorrência das mudanças climáticas.
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histórica prejudica a análise da progressão deste objetivo. Vale ressaltar estudo de 200992 onde, através
de métodos de sensoriamento remoto e processamento de imagens chegaram a alguns valores de
impermeabilização para os distritos inseridos na Macrozona de Estruturação do PDE de 2002.
Mapa 52. Distribuição espacial da percentagem de área impermeável dos distritos da zona urbana de São
Paulo, calculada com base nos valores médios do ND da imagem ETM-SAVI.
Fonte: Estimativa da impermeabilização do solo urbano da cidade de São Paulo combinando dados demográficos e de
sensoriamento remoto em Anais XIV Simpósio Brasileiro de Sensoriamento Remoto, Natal, Brasil, 25-30 abril 2009,
INPE, p. 707-714.
Seriam necessários novos estudos com a finalidade de entender a progressão desde 2014 destas
porcentagens de impermeabilização a fim de verificar o alcance dos objetivos da rede. Para os outros
objetivos que incluem a proteção, integração e recuperação de áreas de interesse ambiental, são
necessários levantamentos de obras junto às secretarias responsáveis (SMSUB e SIURB), e também
com o Governo Estadual, visando a quantificação destes dados dentro da Rede Hídrica Ambiental.
No relatório de monitoramento publicado em outubro de 2021 também foi tratado o principal
programa associado à rede, o Programa de Recuperação dos Fundos de Vale. Vale ressaltar que
viabilizar sua implementação se trata de um importante avanço para efetivação do potencial
urbanístico e ambiental das áreas lindeiras aos córregos e rios urbanos, bem como a consolidação das
190
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
2.1.5. ZEPAM
2.1.6. ZEP
A Zona Especial de Preservação (ZEP), conforme Art. 74 do Plano Diretor tem um propósito
especifico dentro do zoneamento na cidade, sendo demarcadas segundo as áreas das Unidades de
Conservação de Proteção Integral do município, independentes do ente responsável pela sua gestão
(estado ou município). Considerando essa característica, as ZEPs demarcadas cumprem sua função,
vez que, na verdade, demarcam um território já público e estabelecido. Sua função, na verdade, é
possibilitar que estas Unidades de Conservação (UCs) possam gerir seus espaços por meio do plano de
manejo, de acordo com o especificado no Art. 27 da Lei Federal 9.985/2000 (SNUC).
Isto posto, recorre-se ao levantamento feito no Quadro 5 do Relatório de Monitoramento e
Avaliação da Implementação do Plano Diretor Estratégico 2014 a 2020, onde são explicitadas quais a s
UCs de gestão municipal já possuem planos de manejo e quais estão em processo de elaboração. Para
o completo atendimento dos objetivos do zoneamento, é importante que todas as UCs possuam e
monitorem seus planos de manejo.
A Educação Ambiental (EA) não possui artigo específico e permeia o Plano Diretor como um
todo, mas sua menção está majoritariamente atrelada a seções relacionadas a ordenamentos, políticas,
191
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
instrumentos e planos de cunho ambiental. A EA, no entanto, possui característica muito mais
interdisciplinar. A visão sobre EA, que não a incorpora como instrumento da gestão - urbana e rural -
prejudica o reconhecimento da sua importância para município de São Paulo, reforçando a ideia da EA
restrita à política ambiental e não como uma ferramenta que possibilita a conexão entre diversas
políticas setoriais.
A título de exemplo, dentro da estrutura da política administrativa da prefeitura, a EA aparece
no PAVS (Programa Ambientes Verdes e Saudáveis) da Secretaria Municipal de Saúde; também
acontece a partir da GCM Ambiental da Secretaria Municipal de Segurança Urbana; na área social da
gestão ambiental de novas HIS (habitações de interesse social) implantadas pela Secretaria Municipal
de Habitação, além de em outros projetos, planos e programas integrados e coordenados entre atores
de múltiplos campos da ação social. Contudo, é fundamental dizer que, de maneira mais intitulada, a
Educação Ambiental aparece na Secretaria Municipal de Educação (SME), que responde pela
educação ambiental formal, e na Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA), que
responde pela educação ambiental não formal no município.
Essa última tem importante papel na difusão de projetos de educação ambiental de maneira
descentralizada (fora do núcleo principal da Coordenadoria), trabalhando com a sociedade civil
ampliada e com multiplicadores procurando uma intervenção positiva em realidades locais. Conforme
dados fornecidos pela própria CEA-UMAPAZ, as atividades de educação ambiental descentralizadas
vêm apresentando uma evolução nos últimos anos.
192
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Por falta do resultado de um estudo complementar reunindo os dados dos diversos agentes –
incluindo até mesmo os não públicos – que atuam pela EA no município fica prejudicado um
diagnóstico adequado do quadro atual da Educação Ambiental no município. Sabe-se que está em
elaboração, o Plano Municipal de Educação Ambiental (PMEA)93, coordenado pela CEA-UMAPAZ,
que visa coordenar, aprofundar, promover e, eventualmente, reorientar estratégias, articulações e
diretrizes de educação ambiental. Entende-se que tal feito poderá fortalecer e agregar novas propostas
a essa agenda de acordo com o estabelecido na Lei Municipal 15.967/2014, e que poderia ser
incorporado aos planos do SAPAVEL (Sistema Municipal de Áreas Protegidas, Áreas Verdes e
Espaços Livres).
Para introduzir o tema de mudanças climáticas, tópico central na Política Ambiental do PDE, é
importante ressaltar que não existe artigo especifico que trate deste assunto pois ele permeia diversos
objetivos e sistemas que o plano diretor prevê. Com contribuições de técnicos da SVMA, a seguir são
elencados assuntos relevantes para o tema.
É preciso compreender que as mudanças climáticas não são questões exclusivas do meio
ambiente, mas sim, um problema gerado pelos atuais modos de produção e de consumo. Para seu
enfrentamento são necessários novos instrumentos de gestão urbana e ambiental. É de extrema
importância posicionar o Plano de Ação Climática do Município de São Paulo 2020-2050
(PlanClima), a Secretaria Executiva de Mudanças Climáticas (SECLIMA, instituída pelo Decreto
60.290/2021), e o Comitê de Mudança do Clima e Ecoeconomia do Município de São Paulo à frente
deste processo de limitação dos efeitos do aquecimento global que serão sentidos nos próximos anos.
93 Informação acessada em
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/meio_ambiente/umapaz/conteudo/?p=325092
193
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Ao abordar este tema, é necessária uma visão macro do PDE, de forma entender como ele
aparece nas diversas seções. Os objetivos relacionados à estruturação, por exemplo, trazem questões
pertinentes ao adensamento junto aos EETU/ZEU, diretriz concordante com a mitigação de emissões
de gases do efeito estufa – promovendo menores deslocamentos – ao mesmo tempo em que pode
expor as pessoas a cargas maiores de poluição e criar ilhas de calor, características de um adensamento
populacional em área central. Portanto, planos de arborização urbana (através do PMAU) e
preservação das áreas verdes (através do PLANPAVEL), são chave para que se encontre um balanço
necessário nas áreas a serem adensadas. Outro dado relevante a ser levantado é a diminuição de vagas
de estacionamento de veículos ofertadas nessas áreas e que, por conta da sua proximidade ao
transporte público, resulta em uma mitigação de emissão de gases poluidores.
Outra política de grande relevância para o tema é a política habitacional pois o incentivo à
produção de habitação de interesse social (HIS) e a melhoria das condições habitacionais da população
de baixa renda aumentam a capacidade do município de enfrentar os impactos da mudança do clima.
Essa população é a mais vulnerável a eventos climáticos extremos que irão acirrar as más condições de
vida e tornar mais custosas as recuperações do espaço físico da cidade e das atividades econômicas e
sociais. A relevância do provimento habitacional apoia a diminuição da vulnerabilidade geral da
sociedade, evitando o crescimento de problemas de saúde pública (exemplificada pela atual
pandemia).
Ainda em se tratando da resiliência do município aos efeitos das mudanças climáticas, ressalta-
se o Art. 119 do PDE que estimula os empreendimentos a adotarem tecnologias e procedimentos
construtivos sustentáveis em troca da diminuição da contrapartida de Outorga Onerosa. Esse artigo
fica aquém do potencial de transformação que este tema carrega, não abordando, por exemplo, o
fomento de edificações de baixa intensidade de carbono e soluções baseadas na natureza.
Equipamentos urbanos e sociais são os que mais precisaram do apoio desta política, procurando
diminuir a necessidade de manutenção e tornando esses equipamentos mais resilientes.
Esta lógica também se aplica para a infraestrutura do município e os diversos sistemas de
saneamento, drenagem e da matriz energética. Em diversos pontos do PDE o gás natural é incluído
como alternativa viável, mesmo sendo um combustível fóssil, exemplificado com o Art. 27, inciso
XXXII. A gestão energética, pressionada pela mudança do clima, implica na eliminação dos
combustíveis fósseis e o uso de energias renováveis, os quais podem trazer maior resiliência para os
sistemas existentes, como o de mobilidade.
194
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O Estatuto da Cidade, 2001, define como instrumentos de política urbana, entre outros, o Estudo
prévio de Impacto ambiental (EIA) e Estudo prévio de Impacto de Vizinhança (EIV). O Plano Diretor
Estratégico do município de São Paulo, 2014, acolhe os dois instrumentos e atualiza o rol com
instrumentos já utilizados pela municipalidade:
i) Estudo de viabilidade ambiental (EVA);
ii) Termo de compromisso ambiental (TCA);
iii) Termo de compromisso de ajustamento de conduta ambiental (TAC);
Prevendo a necessidade da utilização de instrumentos ainda não utilizados, insere os seguintes
instrumentos passíveis de regulamentação:
i) Avaliação ambiental estratégica (AAE);
ii) Pagamento por prestação de serviços ambientais (PSA).
A seguir, a análise e diagnóstico a partir, principalmente, dos resultados apresentados no
Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do Plano Diretor Estratégico - 2014 a
2020.
Este instrumento está regulamentado e sendo aplicado. De acordo com o Relatório da Qualidade
do Meio Ambiente, publicação anual na plataforma da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente, o
EIA/RIMA vem cumprindo com seus propósitos urbanos e ambientais, visto que exige que os
empreendedores cumpram medidas de controle ambiental e condicionantes para a emissão de
renovações de licenças.
Destaca-se, contudo, aprimoramentos necessários quanto à gestão da informação e transparência
dos dados relativos aos casos de EIA/RIMA, aos quais recomendamos que seja disponibilizada
195
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
camada georreferenciada no GeoSampa (e em formato aberto para download) com a série histórica de
ocorrência do instrumento no Município, acompanhadas de atributos e metadados.
Outrossim, ressalta-se que o monitoramento do EIA-RIMA realizado e disponibilizado na
plataforma de monitoramento e avaliação da implementação do Plano Diretor Estratégico se restringe
a informações quantitativas: evolução da quantidade de licenças por ano, por tipo de licença (LAP,
LAI e LAO); por proponente; e por finalidade. Portanto, é necessário incluir parâmetros qualificadores
do meio ambiente no monitoramento do EIA/RIMA.
Instrumento está regulamentado e sendo aplicado. Contudo, por apresentar linhas de corte muito
altas para enquadramento dos empreendimentos como geradores de impacto de vizinhança conforme
Art. 110 da LPUOS, Lei nº 16.402/2016, sua aplicação restringe-se a pouquíssimos casos no
Município. Assim, o instrumento fica aquém de seu potencial e de cumprir com seus propósitos
urbanos e ambientais. A necessidade de revisão de sua regulamentação está prevista no PDE e já foi
elaborado, internamente à Prefeitura, relatório técnico e minuta de Projeto de Lei visando à nova
regulamentação dos parâmetros definidores de EIV/RIV, acompanhados de justificativas técnicas para
aperfeiçoamento de determinados aspectos do instrumento como:
196
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Mapa 53. TCAs a cada 100.000 habitantes comparado com padrão construtivo, por Distrito.
A falta de emissão de tais TCAs nessas áreas da cidade é uma das possíveis causas da perda de
cobertura vegetal em áreas periféricas, onde muitas vezes as ruas já são historicamente menos
arborizadas do que em outas regiões, mesmo que verticalizadas, como por exemplo, Higienópolis, no
distrito da Consolação, região Central, Perdizes e Pinheiros, na Zona Oeste.
A obtenção da autorização para o corte e compensação implica em um processo complexo que
envolve o envio de parecer técnico, uma série de documentos, plantas, certidões e matrículas, para que
seja dada a entrada no processo para a obtenção deste contrato entre a Secretaria do Verde e do Meio
Ambiente (SVMA) e o interessado. A complexidade da obtenção dos requisitos do processo neste caso
pode ser apontada como uma possível causa da menor quantidade de TCAs emitidos para as regiões
periféricas observadas no mapa, onde pode haver maior dificuldade de acesso aos recursos necessários
para a obtenção da autorização.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Outra característica importante de ser ressaltada para o instrumento é a proporção de cortes por
plantio interno ao terreno no conjunto dos TCAs. Foi observado, conforme mapa a seguir, certo
desequilíbrio com algumas áreas recebendo mais cortes do que plantios internos ao lote. Por conta da
natureza do dado dos plantios externos dos termos emitidos, não é possível precisar se houve
realmente um saldo negativo nesses Distritos. Vale ressaltar a importância desta proximidade para o
plantio, principalmente se tratando de uma política de compensação, e em conformidade com o item
16.1 da Portaria 130/SVMA/2013.
Mapa 54. Proporção de plantios internos ao lote para cada corte, por distrito.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O instrumento teve como condição para a sua implantação o Plano Municipal de Conservação e
Recuperação de Áreas Prestadoras de Serviços Ambientais desenvolvido por SVMA e SMDU e
publicado em 2019, porém somente foi regulamento por meio do decreto nº 61.143 em 14/03/2022, de
forma que não houve tempo para monitoramento de sua aplicação. A regulamentação se restringe às
áreas de manancial, e não abrange toda a área rural do município. Por sua vez, a instituição deste
programa, incluindo o valor de R$ 2.575.719,00 já aprovado através do Fundo Especial do Meio
Ambiente (FEMA)94, fomenta a criação do Polo de Desenvolvimento Econômico Rural Sustentável
mesmo que restrito à região de mananciais da Zona Sul.
Instrumento ainda não regulamentado. Trata-se de importante instrumento que tem o “objetivo
de auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decisões no processo de identificação e avaliação dos
impactos e efeitos que a implementação de políticas, planos ou programas pode desencadear na
sustentabilidade ambiental, social, econômica e urbana.” (art. 153 do PDE), por conseguinte sua
regulamentação irá preencher uma lacuna, uma vez que não há procedimentos legais previstos com
esse objetivo. Internamente à prefeitura há tratativas em andamento visando sua regulamentação.
200
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Quando tratamos da TDC prevendo a doação de terreno para viabilização de parques do Quadro
7, é colocada uma limitação para terrenos particulares dentro da Macrozona de Estruturação e
Qualificação Urbana (PDE de 2014, art. 126, inciso IV). Isso faz com que uma quantidade
significativa de áreas da Macrozona de Proteção e Recuperação Ambiental, localizadas mais às bordas
do município e que sofrem grande pressão de ocupações irregulares, não possam ser objeto do TDC.
Dever-se-ia avaliar a possibilidade de alterar esse aspecto. Essa analise pode abrir fronteira para uma
maior utilização do instrumento como “desapropriação amigável”, partindo de um interesse da
municipalidade em preservar e recuperar áreas na Macrozona de Proteção e Recuperação Ambiental e
que sofrem grande pressão de ocupação irregular.
Estimativas internas, que consideram somente terrenos particulares em áreas parques que
constam no quadro 7 do PDE como “em planejamento” e estão na Macrozona de Proteção e
Recuperação Ambiental dão conta de que haveria próximo de 1,8 milhões de metros quadrados para
essa modalidade de TDC, o que geraria potencial construtivo com valor no entorno de 1,4 bilhões de
reais que deixariam de ingressar no Fundurb. Simulando uma janela de vinte anos, isso significaria
cerca de 71 milhões de reais por ano, ou 9,8% do que foi arrecadado com OODC entre os anos de
2019 e 2021.
Em complementação, também se verificou que já não existem áreas que constam no Quadro 7
disponíveis para TDC nas subprefeituras de Jabaquara, Lapa, Pinheiros, Santana/Tucuruvi, Sé (após a
implantação do Pq. Augusta) e Vila Mariana. É necessário aprofundar os estudos realizados a fim de
prever a inclusão ou não dos parques da MPRA dentro deste instrumento.
Ademais, para a aplicação da TDC em ZEPAM sem a doação do imóvel, temos que o único
caso até o momento é o do Golf Clube que teve sua Declaração emitida em 2010, anteriormente ao
PDE 2014. O PDE prevê no Inciso IV do Art. 123 a possibilidade de utilização do instrumento para as
áreas de ZEPAM dentro da Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, procurando a
preservação de áreas particulares que ajudaram a compor o Sistema de Áreas Protegidas, Áreas Verdes
e Espaços Livres.
Este mesmo inciso permitiria a utilização do instrumento para as Unidades de Conservação (Lei
Federal 9985/2000) constituídas por áreas particulares, como por exemplo as Reservas Particulares do
Patrimônio Natural (RPPN) reconhecidas pela prefeitura. No entanto, o recorte feito somente para
ZEPAMs dentro da MEQU pode ser uma barreira para sua utilização.
Ressalva-se, para ambos os casos (com ou sem doação), que o Estatuto da Cidade (Lei Federal
10.257/2001) prevê a utilização da TDC somente para imóveis urbanos em seu Art. 35.
201
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Conforme o Art. 193 do PDE, “a Política Ambiental do Município tem caráter transversal e se
articula com as diversas políticas públicas, sistemas e estratégias de desenvolvimento econômico”. As
diretrizes e objetivos da política ambiental resumem de maneira geral todos princípios norteadores do
cuidado com o meio ambiente e mitigação dos efeitos das mudanças climáticas, procurando também
uma articulação intersetorial e com as escalas estadual e federal.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O Plano Diretor no incido I e § 1º do Art. 217 indica a criação do Plano Diretor de Drenagem
como instrumento para a gestão sustentável da drenagem no município, no entanto, até mesmo pela
falta da criação do órgão municipal de planejamento previsto, este Plano Diretor ainda não foi
publicado.
O mapeamento de áreas de risco de inundações, previsto no inciso III do mesmo artigo,
começou a ser elaborado pela Defesa Civil. Por enquanto ele contempla assentamentos precários de
algumas bacias, porém é instrumento vital para a política urbana de drenagem e habitação.
Ao analisar os artigos do PDE pertinentes a este sistema nota-se, no geral, um foco na
macrodrenagem. Tanto a rede hídrica ambiental como seu principal programa, o Programa de
Recuperação de Fundos de Vale, abordam a recuperação de áreas permeáveis através da implantação
de áreas verdes e a integração do sistema de espaços livres, das áreas de preservação e da articulação
do sistema de mobilidade e transporte. Fica clara uma visão macro estruturante do sistema de
drenagem, a qual também se reflete no relatório de monitoramento publicado em outubro de 2021, que
contém mais dados sobre as estruturas de macrodrenagem do município do que as de micro drenagem.
Essa visão é corroborada no Art. 214, onde são listados como componentes do Sistema de
Drenagem:
I. Fundos de vale, linhas e canais de drenagem, planícies aluviais e talvegues;
II. Os elementos de micro drenagem, como vias, sarjetas, meio-fio, bocas de lobo, galerias
de água pluvial, entre outros;
III. Os elementos de macrodrenagem, como canais naturais e artificiais, galerias e
reservatórios de retenção ou contenção;
IV. O sistema de áreas protegidas, áreas verdes e espaços livres, em especial os parques
lineares.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
A microdrenagem acaba ficando relegada à elementos acessórios, sem que haja política clara
para sua implantação. No próprio Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do
Plano Diretor Estratégico 2014 a 2020 são destacados como indicadores os volumes de detritos
retirados do sistema de micro drenagem, sendo este um sintoma de um olhar pouco abrangente para as
possibilidades deste sistema.
A ausência de ênfase na microdrenagem no PDE e a falta de elaboração do Plano Diretor de
Drenagem dificultam a efetiva implantação destes sistemas complementares de drenagem como
política pública. Essa questão é evidenciada na discrepância da implantação dessas estruturas pelas
subprefeituras – algumas executaram projetos modelos (jardins de chuva da Vila Mariana), outras
iniciaram sua implantação em grande escala (canteiros e jardins da Sé), porém a maioria não teve
projetos nessa linha.
A Quota Ambiental, tratada na LPUOS (Lei Municipal 16.402/2016), bem como os próprios
parâmetros urbanísticos (taxa de permeabilidade) estabelecem padrões de drenagem para as áreas
internas aos lotes, no entanto não suprem a falta de abordagem deste tema como parte da construção
do espaço urbano em sua totalidade. A implantação de infraestruturas verdes e outras soluções de
microdrenagem contribuem com a retenção e, principalmente, com a desaceleração das águas de forma
exponencial dentro de áreas urbanas.
Ainda, é importante ressaltar a elaboração dos Cadernos de Drenagem como parte integrante do
Plano Municipal de Gestão do Sistema de Águas Pluviais de São Paulo (PMAPSP). Sua elaboração
centrada em uma bacia de cada vez, também foca na macroescala, servindo como instrumento
importante para o entendimento da drenagem de cada bacia. Diversas alternativas elaboradas nos
cadernos contemplam soluções com a criação de parques lineares, em acordo com as propostas da
Rede Hídrica Ambiental e do Programa de Recuperação de Fundos de Vales.
Conclui-se pela predominância de uma visão que coloca relevo nas estruturas de
macrodrenagem e muito pouco no sistema de microdrenagem, sobretudo quando se refere às Soluções
Baseadas na Natureza (SBN), essa ausência faz aumentar a situação de vulnerabilidade decorrente das
incertezas provocadas pelas mudanças climáticas, conforme ressaltado no Plano de Ação Climática do
Município de São Paulo – PlanClima SP:
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
• Centrais de Processamento da Coleta Seletiva de Secos: Foram implantadas duas Centrais das
quatro previstas;
• Centrais de Processamento da Coleta Seletiva de Orgânicos: As quatro unidades seguem em
estudo;
• Estações de Transbordo de Resíduos Domiciliares: A única proposta está em processo de
licenciamento;
• Eco parques Tratamento Mecânico Biológico (TBM): As três unidades previstas (Iguatemi,
Pedreira e Perus) estão em fase de estudo.
205
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Essa conexão entre os dois temas também gera um debate sobre um incentivo à boas práticas. O
PDE prevê de forma tímida instrumentos que incentivem direta ou indiretamente práticas como a
reciclagem, o reaproveitamento, a redução e a não geração de resíduos pela população em geral,
embora seja sobre ela que recai a maior parte dos objetivos e diretrizes – em sua maioria, os incentivos
são destinados principalmente à classe dos catadores, peça central do gerenciamento de resíduos no
município. Essa observação também evidencia uma falta de responsabilização das empresas
fabricantes, importadoras, distribuidoras e comerciantes dentro do sistema de gestão dos resíduos
sólidos, principalmente através da logística reversa. O único objetivo do Art. 220 que trata do assunto
diretamente é o inciso III, que descreve a “articulação entre as diferentes instituições públicas e destas
com o setor empresarial, visando à cooperação técnica e financeira para a gestão integrada de resíduos
sólidos.”
A logística reversa é abordada no PGIRS, inclusive com a menção ao Fundo de Logística
Reversa e Inclusão de Catadores (hoje, Fundo Paulistano de Coleta Seletiva, Logística Reversa e
Inclusão de Catadores), porém há espaço para uma expansão da política para evidenciar e estruturar a
integração de grandes geradores de resíduos sólidos como parte integrante e financiadora da política,
em conformidade com o Art. 31 da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS – Lei Federal
12.305/2010).
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PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Foi iniciado parcialmente. Viabilizar sua implementação seria um importante avanço para
efetivação do potencial urbanístico e ambiental das áreas lindeiras aos córregos e rios urbanos, bem
como a consolidação das bacias hidrográficas como unidade territorial de estudo, planejamento e
gestão urbana-ambiental, respeitadas as unidades político-administrativas do Município e consideradas
as diferentes escalas de planejamento e intervenção.
Segundo manifestação dos técnicos da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente, o Programa
carece de:
Por ser um Programa que articula o planejamento de ações intersetoriais por meio de
intervenções urbanas nos fundos de vales, combinando ações de saneamento ambiental, drenagem,
mobilidade, implantação de parques lineares e urbanização de favelas, a ausência de um órgão
coordenador pode ter sido desfavorável para o pleno desenvolvimento do Programa. Vemos, no
entanto, que diversos planos e ações do poder público para os vários Sistemas elencados no Plano
Diretor foram concebidos com as premissas do Programa.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano tem como princípio servir aos objetivos,
diretrizes, planos, programas e projetos urbanísticos e ambientais do PDE com base no programa de
metas do município.
No art. 339 são elencadas as prioridades para a destinação de seus recursos, dos quais
destacamos aqueles que se referem ao SAPAVEL:
De acordo com os dados do FUNDURB para o período de 2013 a 2020 foram destinados R$
163.685.775,19 ao SAPAVEL, representando 8% do total de despesas, dos quais foram distribuídos
conforme o quadro a seguir:
95
Requalificação e Reurbanização do Vale do Anhangabaú e Implantação de gradil no Elevado Costa e Silva.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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recursos oriundos de diferentes dotações deve servir para potencializar o sistema como um todo e
propiciar seus benefícios através dos objetivos elencados de forma mais capilarizada dentro da cidade.
Além disso, ressalta-se a importância da expansão da utilização do fundo dentro do sistema. Os
Cadernos de Drenagem do PMAPSP muitas vezes apresentam dentro das alternativas propostas, a
implantação de parques lineares em pontos específicos das bacias, que poderiam ser viabilizados
através de recursos do fundo.
O Fundo Municipal de Parques, previsto no Art. 289 do Plano Diretor, que tem como único
objetivo a aquisição de áreas para viabilizar a implantação de parques propostos, não está
regulamentado. Para a estruturação do fundo seria necessária uma reorganização ou redistribuição das
atribuições dentro da SVMA e a criação de Conselho Gestor específico do fundo.
Além disso, ainda em seu Art. 289, o PDE descreve uma atuação complementar do FMP com o
Fundo Especial do Meio Ambiente (FEMA). Essa “atuação complementar”, embora descrita
principalmente no Art. 290, é afetada pelo objetivo restrito do FMP que se sobrepõe com as próprias
atribuições do FEMA.
Já o FEMA, regulamentado desde antes da publicação do atual Plano Diretor, passou por uma
revisão por meio do Decreto 59.505/2020. Este Decreto destina no mínimo 10% do recurso do FEMA
para o programa de pagamento por prestação de serviços ambientais (PSA), no máximo 40% para a
manutenção e gestão de parques, e o restante para as diversas atribuições dentro da SVMA, incluindo
melhorias e implantações de parques municipais, produção de mudas, suporte técnico e gestão de
fauna silvestre. Ainda, o Decreto 59.505/2020 versa sobre o depósito no fundo de recursos resultantes
da mitigação dos impactos não mitigáveis de acordo com a Lei Federal 9.985/2000, mudança que pode
aparecer na revisão do PDE.
Durante a revisão deve-se procurar esclarecer melhor as atribuições de cada fundo à fim de
viabilizar a regulamentação do FMP em parceria com o FEMA, bem como estabelecer as fontes de
recurso e o fluxo entre os dois fundos.
O Plano Municipal de Áreas Protegidas, Áreas Verdes e Espaços Livres (PLANPAVEL) está
em elaboração por Grupo Técnico composto por SVMA, SMUL e SMSUB, com o objetivo de definir
uma política de gestão e provisão de áreas verdes, espaços livres e de proteção do patrimônio
209
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
ambiental do município de São Paulo. Foram realizadas oficinas técnicas e participativas para a
elaboração do plano e também foi disponibilizada para consulta pública na plataforma participe+ que
incluiu a elaboração de um mapa colaborativo96.
É importante ressaltar que o PLANPAVEL é um sistema composto por uma gama de diferentes
tipos de áreas no município, públicas e particulares, com e sem fruição pública. Isso implica em um
sistema de complexa implantação e gestão, sendo necessárias ações intersecretariais com a finalidade
de criar uma rede espaços que desempenham diferentes funções dentro do município. A SVMA em
conjunto com as Subprefeituras está elaborando um cadastro georreferenciado das praças, fortalecendo
a ideia da rede.
Vale ressaltar que o conceito de espaço livre é abrangente e se relaciona a todo espaço não
ocupado por um volume edificado, independentemente do uso, acessível às pessoas, qualificado por
sua condição de não confinamento. Este conceito, junto com os de área verde e área protegida não
estão presentes no Quadro 1 do PDE.
O Plano Diretor Estratégico em seu Art. 273 descreve as intervenções urbanísticas dos parques
lineares como integrantes do Programa de Recuperação Ambiental de Fundos de Vale, esclarecendo
que sua implantação “pressupõe a articulação de ações de saneamento, drenagem, sistema de
mobilidade, urbanização de interesse social, conservação ambiental e paisagismo”.
A implantação desta categoria de parque está aliada, portanto, a ações intersecretariais,
principalmente àquelas relacionadas a obras de implantação de empreendimentos de programas
habitacionais e de obras complementares ao sistema de drenagem e mobilidade.
210
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Em seu Art. 275 o Plano Diretor Estratégico estabelece parâmetros urbanísticos para a
implantação de áreas verdes públicas integrantes do Sistema Municipal de Áreas Protegidas, Áreas
Verdes e Espaços Livres (SAPAVEL). Estes parâmetros se chocam com os parâmetros do
zoneamento, sendo necessário um esclarecimento no texto da lei. É importante realizar uma análise
mais profunda em conjunto com a SVMA e SMSUB sobre os valores estabelecidos neste artigo.
Ainda, no parágrafo 1º deste artigo, são estabelecidos quais áreas são computáveis ou não para
o cálculo de taxa de permeabilidade. No entanto, pela escrita genérica do parágrafo, não fica claro
quais os parâmetros construtivos a serem considerados (por exemplo, quando um piso pode ou não ser
considerado drenante).
Vale ressaltar que foram implantados, desde a publicação do PDE, o total de 8 parques em
planejamento ou em implantação previstos no Quadro 7, sendo eles em ordem cronológica: Feitiço da
Vila, Chácara do Jockey, Chuvisco, Linear Nair Belo, Alto da Boa Vista, Paraisópolis e Augusta.
Além destes, foram implantados dois novos parques não previstos no quadro 7, incluindo
Parque Tatuapé (antiga praça) e Parque Nascentes do Ribeirão Colônia, bem como a criação da
Unidade de Conservação Anhanguera a partir da divisão do parque urbano de mesmo nome.
Ainda, estão atualmente em processo de implantação, os parques Linear Aristocrata (Capela do
Socorro), Linear Água Podre (Butantã), Linear Córrego do Bispo (Casa Verde-Cachoerinha),
Morumbi Sul (Campo Limpo) e Jardim Apura-Búfalos (Cidade Ademar).
O quadro 7, importante componente do Plano Diretor, apresenta erros (de nome, de categoria,
de situação) e desatualização de situação. Porém, ressalta-se que a exclusão e inclusão de áreas do
quadro 7 pode levar a inconsistências com o PLANPAVEL.
O Plano Municipal de Arborização Urbana (PMAU) foi elaborado e publicado em 201798. Nele
são abordados temas além do plantio e da gestão do patrimônio arbóreo da cidade, incluindo educação
ambiental e integração com outras áreas. Foram criadas ações por tema e indicadores, e sua
estruturação e monitoramento está em processo de estruturação na SVMA.
98 Acessado em
https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/meio_ambiente/arquivos/pmau/PMAU_texto_final.pd
f
211
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O Plano Municipal da Mata Atlântica (PMMA) foi elaborado e publicado em 201799. Nele são
definidas áreas prioritárias e corredores e apresentadas macroestratégias. O plano também conta com
um Plano de Ações que inclui a previsão de fontes de recurso e de monitoramento.
O plano especifica a criação, além dos parques naturais planejados, de Áreas de Proteção
Ambiental (APA) e de corredores ecológicos. As APAs são instrumento regulamentado através de Lei
Federal 9.985/2000, que dispões sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conversação (SNUC), no
entanto nem elas nem os corredores ecológicos constam no PDE, podendo ser instrumento
complementar para a gestão da MPRA.
Vale, para complementar este diagnóstico do patrimônio ambiental e sua inserção dentro do
Plano Diretor, um entendimento da relação dos dados apresentados com os objetivos estratégicos
elencados, conforme os incisos do Art. 7 reproduzidos a seguir:
99 Acessado em https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/PMMA_final_8_jan%20ok.pdf
212
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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este adensamento ocorra de forma sustentável, a fim de proporcionar um equilíbrio entre meio
ambiente e área urbana. A arborização urbana através do PMAU e as áreas livres e áreas verdes
através do PLANPAVEL são elementos chave para evitar as ilhas de calor, a mitigação do ruído e da
dispersão de poluentes atmosférico. Ainda, modos alternativos de construção (principalmente aquelas
soluções baseadas na natureza) e energia devem sempre ser incentivados conforme Art. 119, de forma
a tornar as áreas afetadas mais resilientes dentro do panorama da mudança climática. O sistema de
drenagem e sua capacidade de escoamento e retenção, principalmente considerando a rede hídrica
ambiental e o programa de recuperação de fundos de vale também são centrais para o tema.
V – Implementar uma política fundiária e de uso e ocupação do solo que garanta o acesso à
terra para as funções sociais da cidade e proteja o patrimônio ambiental e cultural;
VI – Reservar glebas e terrenos, em áreas dotadas de infraestrutura e transportes coletivos, em
quantidade suficiente para atender ao déficit acumulado e às necessidades futuras de habitação
social;
VII – Promover a regularização e a urbanização de assentamentos precários;
213
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O SAPAVEL, principal sistema que engloba as áreas livres teve diversos avanços.
Investimentos do FUNDURB para a implantação de praças e áreas livres e a implantação de novos
parques urbanos, lineares e naturais mostra o crescente desenvolvimento deste sistema. O instrumento
da TDC, embora em uso de forma parcial, pode ser expandido e aprimorado para viabilizar a
implantação de parques do quadro 7. O FMP ainda carece de uma estruturação, prejudicada pelas
sobreposições com o FEMA.
Novamente o PSA é um importante marco para o cumprimento desse objetivo, porém vale
ressaltar conceitos pouco abordados no PDE, incluindo a economia circular100 e o repensar dos padrões
100 Economia circular faz referência ao repensar não só da destinação dos resíduos sólidos, mas também as
cadeias produtivas, dos processos e daquilo que é produzido.
214
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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de consumo hoje em voga. Dessa forma, fomentar o gerenciamento de resíduos sólidos e a logística
reversa pode fortalecer as atividades abordadas no inciso.
A participação social é central para a questão ambiental, considerando os diversos modos que as
mudanças climáticas afetam as diferentes populações. Além disso, a preservação de áreas verdes e da
cobertura arbórea como um todo requer uma gestão coletiva do espaço. Neste sentido a Educação
Ambiental pode servir como instrumento de cidadania e inclusão, havendo espaço para sua expansão
como política. Dos planos setoriais elencados no diagnóstico do Patrimônio Ambiental, é necessária a
elaboração do Plano Municipal de Redução de Áreas de Risco e do Plano Diretor de Drenagem, e o
monitoramento dos demais planos já elaborados.
215
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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3. PATRIMÔNIO CULTURAL
A Política e o Sistema de Proteção ao Patrimônio Arquitetônico e Urbano definidos no Plano
Diretor Estratégico – PDE (Lei nº 16.050/14)101 abrangem o conjunto de bens culturais e de
instrumentos que objetivam a preservação, a valorização, integração e articulação dos bens culturais
do município. Esse conjunto de bens culturais é integrado por áreas, edificações, imóveis, lugares,
paisagens, sítios arqueológicos, monumentos, bens imateriais e outros que apresentam valor cultural e
social reconhecido por instrumentos legais de proteção. A preservação do patrimônio e a valorização
das iniciativas culturais constitui estratégia do PDE, visando integrar e articular os bens culturais do
município, promover a participação popular na identificação, proteção e valorização do patrimônio
cultural e incentivar a preservação de bens culturais estabelecendo benefícios urbanísticos. Para
viabilizar essa estratégia, o Plano Diretor define quatro tipos de Zonas Especiais de Preservação
Cultural (ZEPEC), além de criar o Sistema Municipal de Patrimônio Cultural, os Polos de Economia
Criativa e os Territórios de Interesse da Cultura e da Paisagem (TICP), que se articulam aos Planos
Regionais das Subprefeituras e aos Planos de Bairro. Foram também incorporados instrumentos para
preservação de bens de interesse histórico, paisagístico, ambiental, social ou cultural da cidade.
A Plataforma de Monitoramento do PDE102 disponibiliza os bancos de dados e indicadores
referentes a cinco instrumentos de Proteção ao Patrimônio Cultural: Zonas Especiais de Preservação
Cultural (ZEPEC), Transferência do Direito de Construir (TDC), Registro do Patrimônio Imaterial,
Levantamento e Cadastro Arqueológico do Município (LECAM) e Tombamento.
A temática do Patrimônio Cultural foi tratada de forma transversal no PDE-2014 estando
presente nos Títulos relativos à Ordenação Territorial, à Política e Sistemas Urbanos e Ambientais,
bem como no Título que trata da Gestão Democrática e do Sistema Municipal de Planejamento. Na
ordenação territorial são definidas as regulações para a Zona Especial de Preservação Cultural –
ZEPEC e os Instrumentos legais de identificação, proteção e valorização aplicáveis ao Patrimônio
Cultural. Na política e sistemas urbanos e ambientais são introduzidos os objetivos e diretrizes do
Sistema Municipal de Patrimônio Cultural, destacando a instituição dos Territórios de Interesse da
Cultura e da Paisagem – TICP. Na gestão democrática e sistema municipal de planejamento urbano as
menções ao patrimônio cultural referem-se à destinação de recursos do FUNDURB aplicáveis à
101 Observa-se a necessidade de correção da publicação do “Plano Diretor Estratégico do Munícipio de São
Paulo: lei municipal nº 16.050, de 31 de julho de 2014; texto da lei ilustrado”, para fazer constar no Sumário, o
Capítulo IX – Da Política e do Sistema de Proteção ao Patrimônio Arquitetônico e Urbano, do Título III – Da
Política e dos Sistemas Urbanos e Ambientais.
102 https://monitoramentopde.gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/
216
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O PDE define como Zona Especial de Preservação Cultural – ZEPEC as áreas da cidade
destinadas à preservação, valorização e salvaguarda dos bens de valor histórico, artístico,
arquitetônico, arqueológico e paisagístico, entendidos como patrimônio cultural. Trata-se de zonas de
ocupação especial que podem estar presentes em todo o território municipal, independente da
Macroárea em que estejam situadas. As ZEPEC podem se configurar como elementos construídos,
edificações e suas respectivas áreas ou lotes; conjuntos arquitetônicos, sítios urbanos ou rurais; sítios
arqueológicos, áreas indígenas, espaços públicos; templos religiosos, elementos paisagísticos;
conjuntos urbanos, espaços e estruturas que dão suporte ao patrimônio imaterial e/ou a usos de valor
socialmente atribuído. Os imóveis ou áreas tombadas ou protegidas por legislação Municipal, Estadual
ou Federal enquadram-se como ZEPEC (Art. 61, parágrafo único).
A origem da ZEPEC está no tombamento de imóveis e conjuntos urbanos, podendo ter novos
perímetros criados durante a vigência da lei de zoneamento na medida em que são instituídos novos
tombamentos nos níveis federal, estadual e municipal.
As ZEPEC estão regulamentadas e sendo aplicadas.
O Plano Diretor classifica as ZEPEC em 4 categorias (Art. 63): Bens Imóveis Representativos
(BIR); Áreas de Urbanização Especial (AUE); Áreas de Proteção Paisagística (APPa); e Áreas de
Proteção Cultural (APC). A ZEPEC-APC foi criada no PDE-2014 e regulamentada pelo Decreto nº
56.725/2015, e em 2016, o Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e
217
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Ambiental da Cidade de São Paulo (Conpresp) concedeu o primeiro termo de ZEPEC-APC da cidade
ao Cine Belas Artes103.
A Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo – LPUOS (16.402/16) enquadrou 150
polígonos104 de ZEPEC nas categorias APPa, AUE, BIR e BIR/APPa, totalizando 161.422.894,33 m²
(= 10,61% da área do município). A categoria mais representativa é a BIR correspondendo a 37% do
número total de zonas enquadradas em ZEPEC. No entanto, quanto à área, representa apenas 0,32%
do total do município.
Fonte: Lei municipal nº 16.050/14 (PDE) e Lei municipal 16.402/2016 (LPUOS), atualizado até março/2018.
103 Embora já tenha um bem enquadrado como ZEPEC-APC, a comissão prevista no decreto ainda não foi
criada, nenhum outro bem foi enquadrado como ZEPEC-APC e não houve a revisão do enquadramento do Cine
Belas Artes, então previsto para ocorrer em 05 anos.
104 Estes 150 polígonos enquadrados como ZEPEC na LPUOS não devem ser confundidos com o número de
bens tombados. As ZEPEC estão identificadas no Mapa 2 da LPUOS: “Imóveis e territórios enquadrados como
ZEPEC e indicados para tombamento”. Desde então não houve a atualização da camada ZEPEC no GeoSampa,
por esta corresponder ao mapa tal qual publicado na LPUOS.
218
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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território. Além desse indicador, contudo, deveria ser construído um indicador que considerasse a
quantidade de edificações, pois a ZEPEC-BIR em termos de área total não é tão significativa, mas se
considerada a quantidade de edificações corresponderia a um número significativamente maior.
Demonstraria também o número de imóveis passíveis de obter a transferência do direito de construir,
que se aplica para ZEPEC-BIR e ZEPEC-APC.
ii. A camada de ZEPEC no GeoSampa corresponde ao Mapa 02 da LPUOS. Trata-se de camada
estática, pois está conforme consta na lei. A camada Bem Tombado e/ou em Processo de Tombamento
é atualizada conforme são feitos novos tombamentos, e possui na tabela de atributos informações a
respeito das ZEPEC. No entanto, há inúmeras feições com informação ausente sobre a categoria da
ZEPEC. Desta forma, é necessário o correto preenchimento da coluna “Categoria” para a criação de
camada específica e disponibilizaçao dos dados atualizados das ZEPEC.
O Mapa a seguir identifica os imóveis e territórios enquadrados como ZEPEC e indicados para
Tombamento na LPUOS.
219
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Mapa 55. Imóveis e territórios enquadrados como ZEPEC e indicados para Tombamento na LPUOS.
220
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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• 106 Imóveis ZEPEC-BIR com Declaração emitida, inseridos no perímetro da OU Centro, o que
corresponde a 1.587.993,39 m² de potencial construtivo passível de transferência (sendo que 03 desses
imóveis emitiram suas Declarações nos termos da primeira lei de regulamentação da Transferência do
Direito de Construir, Lei nº 9.725/84);
• 162 imóveis ZEPEC-BIR com Declaração emitida nos termos dos Planos Diretores, somando
964.801,58 m² de área transferível.
Sobre a emissão de Declarações para imóveis em ZEPEC-BIR, destaca-se que no período entre
2014 e 2019, ou seja, a partir da vigência do PDE de 2014, houve a maior quantidade de emissão de
Declarações do município desde o ano de 1988, indicando uma dinamização na aplicação do
221
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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instrumento. Somente a partir de agosto de 2014 até dezembro de 2019 foram emitidas 214
Declarações, sendo 81 referentes a imóveis tombados inseridos no perímetro da OU Centro e 133
imóveis tombados localizados fora desse perímetro.
Para a política de preservação cultural, tal aumento no número de imóveis tombados
interessados em se utilizar desse instrumento urbanístico é muito relevante, uma vez que foi somente a
partir do PDE de 2014 que se condicionou a utilização da TDC à comprovação do estado de
conservação do imóvel tombado. Anteriormente à aprovação do atual PDE, o estado de conservação
dos bens tombados somente era observado para os imóveis inseridos dentro do perímetro da OU
Centro.
Como exemplos de bens tombados que já emitiram as respectivas Declarações, temos na MEM
o Teatro Brasileiro de Comédia, o Teatro Cultura Artística, o antigo Edifício do Mappin - Praça
Ramos, o Edifício Altino Arantes, o Edifício Martinelli, o Shopping Light, a Vila Inglesa e a Igreja de
São Francisco – esses com base na regra da OU Centro –, e na MUC, a Residência de Dona Veridiana
Prado, o Clube Harmonia, o Conjunto Arquitetônico da PUC e o Colégio Nossa Senhora do Sion,
cujas Declarações foram emitidas nos termos do PDE de 2014.
A grande maioria das transferências de potencial construtivo sem doação efetuadas na cidade de
São Paulo se deu a partir de imóveis tombados enquadrados como ZEPEC-BIR. No período entre
1988 e 2019 foram emitidas 105 Certidões a partir de imóveis enquadrados como ZEPEC-BIR,
correspondendo a um total de 409.227,47 m² de área cedida e 448.884,09 m² de área recebida.
Ressalta-se que dessas transferências, 16 foram a partir de imóveis tombados inseridos na OU Centro,
envolvendo 77.758,00 m² cedidos para a construção de 72.315,28 m².
Assim como o observado na emissão de Declarações, os anos após a aprovação do PDE de 2014
foram os que contaram com os maiores números de Certidões emitidas, com destaque para os anos de
2018 e 2019, quando foram efetivadas 43 transferências de potencial construtivo.
Durante todo o período de aplicação da TDC no município, o distrito do Ipiranga foi a região
que mais cedeu potencial construtivo a partir de imóveis enquadrados como ZEPEC-BIR, seguido dos
distritos da Bela Vista e da Consolação. O distrito da Sé também se encontra entre as áreas que mais
cederam potencial construtivo, porém tal fato pode ser atribuído aos cálculos específicos da OU
Centro.
Quantos às áreas receptoras, destacamos que a partir da aprovação do PDE de 2014 até
dezembro de 2019, o distrito que mais adquiriu potencial construtivo via TDC foi Jardim Paulista,
seguido de Vila Mariana, Moema e Pinheiros.
222
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Mapa 56. Fluxo da Transferência do Direito de Construir no município de São Paulo entre os terrenos
transmissores para os terrenos receptores no período entre 1988 e 2019.
Ainda no que se refere à utilização da TDC para imóveis enquadrados em ZEPEC-BIR, cabe
tratar sobre a limitação imposta pela LPUOS (art. 24, § 5º). Muito embora seja uma disposição que
não faz parte do regramento do PDE, tal dispositivo impacta na utilização do instrumento urbanístico
223
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
aqui estudado. De acordo com o disposto na LPUOS, as transferências de potencial construtivo a partir
de imóveis ZEPEC-BIR com Declarações emitidas após a aprovação da LPUOS ficam limitadas a 5%
do valor arrecadado em Outorga Onerosa pelo o FUNDURB nos últimos 12 (doze) meses. Quanto a
isso temos que das 56 Certidões emitidas após a entrada em vigência da LPUOS até dezembro de
2019, 09 referem-se a imóveis incluídos nessa limitação.
Destaca-se que as transferências de potencial construtivo a partir de imóveis tombados
enquadrados em tal limitação tiveram um maior número somente a partir de 2019: das 18
transferências realizadas, 07 foram a partir de imóveis limitados pelo dispositivo da LPUOS, o que
equivale a 40% das transferências efetivadas nesse ano. Em 2020, das 17 transferências efetivadas, 09
foram de imóveis que devem obedecer à limitação e em 2021, das 15 transferências efetuadas no ano,
12 foram a partir de imóveis limitados a 5% da arrecadação do FUNDURB. Com isso, observa-se que
há uma crescente na utilização da TDC por parte dos imóveis limitados à arrecadação do FUNDURB.
A LPUOS (art. 24, caput) determinou Fatores de Incentivo (Fi) para aplicação na Fórmula de
Cálculo do art 125 do PDE 2014, que variam de 0,1 a 1,2, sendo inversamente proporcional à área do
lote (de 0,1 para imóveis com área superior a 50.000 m2 a 1,2 para imóveis com área de lote de até
500m²).
3.2.1. TOMBAMENTO
O Tombamento105, ato administrativo realizado pelo Poder Público, com objetivo de preservar
bens de valor histórico, cultural, arquitetônico, ambiental e também de valor afetivo para a população,
105 O tombamento, conforme estabelecido no PDE, obedece ao disposto na Lei Municipal nº 10.032, de 1985,
que criou o Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental de São Paulo –
Conpresp, e alterações posteriores, assim como às legislações estadual e federal que regulam esse instrumento.
224
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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é o instrumento que vem sendo amplamente aplicado em âmbito municipal desde o ano de 1988,
quando foi aprovado o tombamento dos dois primeiros imóveis106.
O município de São Paulo totalizou desde o ano de 1988 até o ano de 2019, 4.449 (quatro mil
quatrocentos e quarenta e nove) bens tombados pelas esferas municipal, estadual e federal. Deste total,
40%, correspondendo a 1.794 (um mil setecentos e noventa e quatro) bens tombados tiveram seu valor
cultural reconhecido após a aprovação do PDE-2014.
A análise comparativa do total de bens tombados no município desde 1988 até 2019, nos
períodos 1988-2001, 2002-2013 e 2014-2019, demonstra que a média por ano de bens tombados foi
significativamente maior (299) no período de 2014-2019 dos cinco primeiros anos de vigência do
PDE-2014, destacando-se o ano de 2018, com a incidência predominante destes bens na Subprefeitura
Sé (699 bens tombados). Isto é explicado pelo expressivo esforço despendido pelo DPH e Conpresp
em analisar e reconhecer os bens que foram indicados para tombamento no processo de elaboração dos
Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras no ano de 2004 (Lei nº 13.885/04), bem como pela
necessidade de concluir os estudos de tombamentos em aberto, pelo prazo legal de março de 2018,
estabelecido pela LPUOS-2016.
No que se refere às esferas de tombamento – municipal, estadual e federal – a municipal foi a
que concentrou o maior número de tombamentos (3.326) no período de 1988 até 2019,
correspondendo a 74,7% dentre o total das três esferas, pois, por previsão legal, os bens tombados em
outras esferas são tombados ex-officio (de oficio), periodicamente, pela esfera municipal.
Quanto à regulamentação das áreas envoltórias de bens protegidos, foram registrados desde
1988 até 2019, 490 bens tombados com delimitação de área envoltória, que totalizam uma área de
26.160.657,66 m². A maior parte destas demarcações foi feita através de Resolução específica, sendo
que a maior quantidade de bens tombados com área envoltória está concentrada na Macrorregião
Centro.
O instrumento do Tombamento já havia sido regulamentado e vinha sendo aplicado
anteriormente ao PDE-2014. Do ponto de vista da sua regulamentação, vem cumprindo seus
propósitos, não sendo necessários ajustes na revisão intermediária do PDE. Destaca-se, contudo, a
pertinência de aprimoramentos na gestão do instrumento e na sua fiscalização, com o que contribuiria
a Listagem de Bens Culturais em Risco107, contendo localização, cadastro, descrição atualizada do bem
106 O primeiro tombamento que se deu na esfera municipal (RES. 03/1988 – Conpresp) corresponde ao imóvel
localizado à Av. Brigadeiro Luis Antonio, 42; e o segundo corresponde ao Estádio do Pacaembu (RES. 04/1988
– Conpresp).
107 A Listagem de Bens Culturais em Risco é um dos instrumentos de gestão do Sistema Municipal de
Patrimônio Cultural previsto no PDE (Art. 313, inciso X).
225
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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108 Este pequeno desvio, se deve ao fato de que, desde 2019, a camada de bens tombados do GeoSampa
considerou a representação dos diferentes elementos tombados de uma resolução de forma individualizada no
mapa, por vezes considerando lotes, por vezes elementos edificados e por vezes conjuntos. Como resultado, a
leitura destes bens no GeoSampa, correspondente à totalidade dos bens tombados no município, gera uma
distorção no ato de exportação dessas camadas para uma tabela.
226
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Mapa 57. Localização dos imóveis tombados por período: 1988-2001 / 2002-2013 / 2014-2019.
227
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109 (Constituição da República Federativa do Brasil de 1988) O Poder Público, com a colaboração da
comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros,
vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
229
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Mapa 58 indica os locais de interesse arqueológico por categoria no município de São Paulo.
230
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110 O TICP Paulista/Luz instituído pelo PDE (Art. 314, §2º) inclui o centro histórico da cidade e o centro
cultural metropolitano, delimitado pelo perímetro constante do Quadro 12.
111 O TICP Jaraguá/Perus é originado no Complexo Eco/Turístico/Ambiental, criado na Lei n. 13.549 de 2003 e
posteriormente recepcionado no Plano Regional Estratégico de Perus (cfme. PDE, Art. 314, §3º).
112 O registro das Áreas de Proteção Cultural e Territórios de Interesse da Cultura e da Paisagem constitui um
dos instrumentos de proteção ao patrimônio cultural que deve obedecer ao disposto em legislação específica,
conforme disposições constantes no § 1º do Art. 216 da Constituição Federal.
232
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programas e ações de educação patrimonial a partir dos bens culturais” (Art. 312, incisos III e VI),
constituindo um recorte específico de inventário, instrumento de acautelamento e preservação previsto
no Art. 216 da Constituição Federal e no Art. 172 do PDE.
É um instrumento criado e regulamentado pela Resolução nº 13/CONPRESP/2019, que
consiste na identificação de narrativas que constituem referências culturais para a memória dos
diversos grupos sociais da cidade, independente da continuidade da prática ou da existência no
presente. A identificação é feita por meio de localização e emplacamento, visando a salvaguarda da
diversidade dos grupos existentes na cidade. A seleção dessas narrativas para localização e
emplacamento é a relevância para a memória e identidade de cidade, pensando aspectos culturais tais
como festas, rituais, ofícios, linguagens artísticas, paisagens. Os locais que recebem as placas podem
ser consultados no Geosampa, na camada Patrimônio Cultural.
O Inventário Memória Paulistana vem cumprindo seus propósitos, não sendo necessários ajustes
em sua regulamentação na revisão intermediária do PDE. Destaca-se a importância da continuidade de
atualização periódica da camada georreferenciada no GeoSampa (em formato aberto para download)
com a série histórica de ocorrência do instrumento no Município, acompanhadas de atributos e
metadados.
O
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A Chancela da Paisagem Cultural, instituída pela Portaria IPHAN 127/2009,113 tem como
objetivo reconhecer uma porção peculiar do território nacional, representativa do processo de interação
do homem com o meio natural, à qual a vida e a ciência humana imprimiram marcas ou atribuíram
valores, e deve obedecer ao disposto em legislação específica, assim como as legislações estadual e
federal que regulam esse instrumento.
O instrumento não foi regulamentado e ainda não foi aplicado.
A revisão intermediária do Plano Diretor é momento oportuno para estabelecer os
procedimentos para a Prefeitura elaborar, de modo participativo, a regulamentação deste instrumento e
sua posterior aplicação, sobretudo de forma articulada ao Plano Municipal de Ordenamento e Proteção
da Paisagem (a ser elaborado, conforme definido no Art. 86).
O Termo de Ajustamento de Conduta Cultural (TACC), conforme definido nos artigos 68 e 173
do PDE-2014, com força de título executivo extrajudicial (nos termos da lei Federal) pode ser
celebrado pela municipalidade com pessoas físicas e jurídicas, proprietários de imóveis classificados
como ZEPEC que tenham sofrido abandono ou alterações nas características que motivaram sua
proteção, para que seja realizada a reparação dos danos. O TACC tem por objetivo a recuperação de
bens, imóveis, áreas ou espaços protegidos pelo seu valor histórico e cultural que tenham sofrido
abandono ou intervenções, mediante a fixação de obrigações que deverão ser cumpridas pelo infrator,
visando à reparação integral dos danos causados.
Através da Lei nº 10.032/1985, e alterações posteriores, são previstas sanções e a reparação de
danos em bens tombados pelo CONPRESP – Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio
Histórico, Cultural e Ambiental da Cidade de São Paulo, que são também classificados como ZEPEC,
sendo os procedimentos regulamentados através do Decreto nº 47.493/2006 e alteração posterior pelo
Decreto nº 54.805/2014.
113 (Portaria IPHAN 127/2009) Regulamenta o conceito de Paisagem Cultural como porção peculiar do
território nacional, representativa do processo de interação do homem com o meio natural, à qual a vida e a
ciência humana imprimiram marcas ou atribuíram valores. Tem a finalidade de atender ao interesse público e
contribuir para a preservação do patrimônio cultural.
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Embora o TACC possa ser considerado aplicável nos termos do texto do PDE, sua
regulamentação poderia esclarecer quanto à sobreposição das sanções em bens tombados e ZEPEC,
proporcionando melhor equilíbrio ao instrumento.
114 Para se aprofundar nas questões de Patrimônio Cultural na escala local ou regional, consultar o Decreto nº
57.537/16 no sítio eletrônico Gestão Urbana e conferir os cadernos de cada Subprefeitura:
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/marco-regulatorio/planos-regionais/arquivos/.
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Macrorregião Norte 2:
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Penha, potencializando seu papel de importante núcleo de urbanização regional. Plano Regional
da Subprefeitura Penha.
• Macrorregião Leste 2:
o Promover a conservação das paisagens e do patrimônio material e imaterial da região.
Planos Regionais das Subprefeituras Itaim, Ermelino Matarazzo e São Miguel.
O PDE, em seu artigo 313, faz menção a outros dispositivos como o Escritório Técnico de
Gestão Compartilhada (inciso IX) e a Agência de Apoio a proprietários de bens culturais
preservados para a gestão do patrimônio cultural (inciso VIII). O ETGC já foi instalado, por meio de
Convênio firmado entre as três esferas (DPH/municipal, CONDEPHAAT/estadual e IPHAN/federal) e
está em funcionamento desde dezembro de 2013, com reuniões mensais. A Agência de Apoio ainda
não foi implementada.
Destaca também o Plano de Valorização do Acervo de Obras de Arte Urbanas e
Monumentos da Cidade, conforme artigo 313, inciso XIII. A identificação e o cadastramento de
obras de arte e monumentos implantados em logradouros públicos da cidade constitui uma das
atribuições de SMC/DPH, por meio do Inventário de Obras de Arte em Logradouros Públicos da
Cidade de São Paulo, atividade de caráter permanente. O Inventário contém informações atualizadas
sobre cada uma das obras, complementadas por pesquisa sobre seu significado histórico, com a
finalidade de gerar subsídios à conservação do monumento e à sua divulgação, e vem cumprindo seus
propósitos, não sendo necessários ajustes em sua regulamentação na revisão intermediária do PDE,
podendo ser oportuna a criação de indicador para seu monitoramento. Destaca-se a importância da
continuidade de atualização periódica da camada georreferenciada no GeoSampa (em formato aberto
para download) com a série histórica de ocorrência do instrumento no Município, acompanhadas de
atributos e metadados.
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EDUCAÇÃO AMBIENTAL
Tema transversal, porém, que é abordado indiretamente no plano diretor, o que pode prejudicar a
sua relevância como instrumento de promoção de educação e cidadania. Entretanto a elaboração do
Plano de Educação Ambiental pode preencher essa lacuna no PDE.
MUDANÇAS CLIMÁTICAS
É uma questão impactada por praticamente todos os instrumentos e políticas propostos,
incluindo as estratégias de adensamento, diminuição das viagens motorizadas individuais, provisão
habitacional de interesse social, entre outros, que afetam a resiliência do município frente aos efeitos
da mudança climática.
O tema não aparece em destaque no Plano Diretor, e não contempla a previsão de Plano
especifico, embora tenha havido a recente publicação do PlanClima, que procura se conectar com o
próprio PDE.
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SISTEMA DE DRENAGEM
Diversas ações estão em andamento para a complementação do sistema de drenagem, porém a
não criação de um órgão municipal de planejamento e gestão de drenagem e dos recursos hídricos
conforme previsto no PDE e a consequente falta de um Plano Diretor de Drenagem tem prejudicado a
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ÁREAS VERDES
Foram implantados o total de 8 parques do Quadro 7: Feitiço da Vila, Chácara do Jockey,
Chuvisco, Linear Nair Belo, Alto da Boa Vista, Paraisópolis e Augusta e dois novos parques não
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previstos no quadro 7, incluindo Parque Tatuapé (antiga praça) e Parque Nascentes do Ribeirão
Colônia, bem como a criação da Unidade de Conservação Anhanguera.
A revisão dos parques foi objeto de estudo do PLANPAVEL e, portanto, sugere-se somente
atualizar e corrigir o Quadro 7, evitando inconsistências com o plano.
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CAPÍTULO IV :
DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO E SOCIAL
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1. INTRODUÇÃO
O PDE/2014 estabelece um projeto de cidade democrática, inclusiva, ambientalmente
responsável, produtiva e com qualidade de vida.
São Paulo é uma cidade extremamente desigual, onde os investimentos, as oportunidades de
emprego e oferta de bens e serviços urbanos estavam e ainda estão concentrados em uma pequena
parcela mais central do território e às regiões periféricas cabe continuamente a vulnerabilidade.
A busca por um equilíbrio nas dinâmicas urbanas se dá com aproximação das oportunidades de
emprego e geração de renda ao contexto da moradia, apoiada no atendimento às necessidades urbanas
por equipamentos.
A Política de Desenvolvimento Econômico e Sustentável indicada no PDE/2014 reforça o papel
da cidade como centro industrial, comercial, de serviços, de conhecimento, de criação e inovação,
através de atividades econômicas sustentáveis na zona rural e do estímulo às atividades econômicas
que visem ao equilíbrio da relação emprego/ moradia em todas as regiões, procurando reduzir os
deslocamentos dentro da cidade e as desigualdades socioterritoriais. E, ainda, o desenvolvimento
social se relaciona com o desenvolvimento econômico na medida do oferecimento à população de uma
melhor situação de vida, por meio do acesso a melhores bens públicos e serviços.
O tema Desenvolvimento Econômico e Social está atrelado no PDE/2014 em quatro estratégias
básicas: Promover o Desenvolvimento Econômico da Cidade; Incorporar a Agenda Ambiental ao
Desenvolvimento da Cidade; Qualificar a Vida Urbana dos Bairros e Assegurar a Moradia Digna para
Quem Precisa.
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Tabela 19. Produto Interno Bruto e Valor Adicionado por setores de atividade no Brasil, Estado de São
Paulo e Regiões Selecionadas (2019) 115
116
Unidades Valor Adicionado PIB PIB
117 per
Territoriais Agropecuária Indústria Serviços Total capita
(R$ milhões) (R$ milhões) (R$ milhões) (R$ milhões) (R$)
BRASIL 310.714,00 1.385.804,00 4.660.166,00 7.389.131,00 35.161,70
Estado de São
Paulo 33.074,73 400.871,79 1.541.363,96 2.348.338,00 51.140,82
Reg. Metropolitana
de São Paulo 1.340,50 139.494,86 892.238,29 1.255.655,81 57.771,99
Município de
São Paulo 41,81 57.359,87 573.926,37 763.805,98 62.341,21
Demais
municípios da
RMSP 1.298,69 82.134,99 318.311,92 491.849,83 51.868,34
Outros
Municípios,
exceto RMSP 31.734,23 261.376,94 649.125,67 1.092.682,19 45.181,34
Fonte: Fundação Seade; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. Elaboração: SMUL/Geoinfo.
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décadas, com a saída de plantas industriais da cidade em direção ao interior próximo. No período, a
atividade manufatureira perdeu 30% dos postos de trabalho, mas apesar disso ainda se mantinha como
a quarta maior atividade empregadora da iniciativa privada no município, responsável por mais de 300
mil empregos.
Outro setor fortemente impactado foi o da Construção Civil, que não conseguiu se recuperar da
forte crise por que passou no meio da década. O emprego no setor também caiu 30% até 2019.
De outro lado, dos grandes setores que conseguiram absorver bem os choques econômicos e
conseguiram ampliar o número de trabalhadores empregados, destaque-se o setor financeiro, hoje um
dos pilares da economia paulistana, com aumento de 16% em sua força de trabalho. Os serviços
voltados à Educação, dentre os grandes empregadores, também obtiveram bom desempenho, com
aumento de 13%. No cômputo geral, a cidade perdeu cerca de 6% dos postos de trabalho formal entre
2014 e 2019.
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Tabela 20. Número absoluto de empregos formais por seção CNAE no Município de 2014 a 2020 e
participação de cada setor na economia municipal
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Tabela 21. Evolução de empregos formais por seção CNAE no Município de 2014 a 2020 e participação de
cada setor na economia municipal
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optou-se por utilizar como referência preferencial para as análises de desenvolvimento econômico, o
ano de 2020.
A análise acima teve como base apenas o mercado de trabalho legalizado pelas normas
trabalhistas e não abrange o grande contingente de pessoas ocupadas de maneira informal. Também
não revela o outro lado do mercado, ou seja, o enorme número de pessoas à procura de emprego.
Nesse sentido, ainda há pouca informação ou estudos específicos referentes à crise da Covid-19.
A principal fonte de informação a esse respeito é a Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílio
(PNAD) realizada pelo IBGE e os levantamentos realizados a partir dessa base pela Fundação SEADE
nos últimos cinco anos mostram o impacto da pandemia na desocupação e subutilização da força de
trabalho no município.
Gráfico 28. Taxas de desocupação e subutilização da força de trabalho no Município de São Paulo por
trimestres de 2017 a 2021
30
25
20
15
10
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2021 decresceu para o patamar dos 11%, valor mínimo nos últimos cinco anos. A taxa de
subutilização no período, 20,7%, ainda não atingiu esse parâmetro, mas se aproxima da menor marca
registrada no quarto trimestre de 2019, 19,6%.
Com relação à distribuição territorial dos empregos entre 2014 e 2019, não se apresentaram
alterações nas Macroáreas definidas pelo PDE, seja nos Eixos de Estruturação e Transformação
Metropolitana (EETU), que tem papel importante na concentração econômica de alguns setores, seja
no restante do território, conforme verificado na tabela abaixo. Do ponto de vista dos Eixos, a que
detém maior participação é a MUC (pouco mais de 67,0%), seguida da MQU (em média 16 pp),
seguindo para uma participação residual (4 pp.) da MRVU. Já a variação do emprego entre os anos
estudados indica que a região dos Eixos apresentou queda mais pronunciada (-3,8%) do que aquela
verificada no restante do município (-0,6%). Internamente às macroáreas, os Eixos MEM exibem a
maior queda no número de empregos (-16,5%), seguido da MUC (-4,4%) e MQU (-1,3%). Crescem
apenas MRVRA e MCQUA, com expressivos percentuais, embora com números absolutos de pouca
significância frente ao total.
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2019
Macroáreas Eixos (EETU) Restante Total do Município
N.abs. Distr. % N.abs. Distr. % N.abs. Distr. %
Estruturação Metropolitana (MEM) 74.586 8,1 1.852.564 54,2 1.927.150 44,4
Urbanização Consolidada (MUC) 620.394 67,5 581.923 17,0 1.202.317 27,7
Qualificação da Urbanização (MQU) 152.794 16,6 571.894 16,7 724.688 16,7
Redução da Vulnerabilidade Urbana (MRVU) 39.263 4,3 246.868 7,2 286.131 6,6
Redução da Vuln Urb e Recup Ambiental (MRVRA) 12.883 1,4 95.123 2,8 108.006 2,5
Controle e Qualificação Urb e Ambiental (MCQUA) 19.230 2,1 65.018 1,9 84.248 1,9
Contenção Urb e Uso Sustentável (MCUUS) 0 0,0 1.978 0,1 1.978 0,0
Preservação dos Ecossistemas Naturais (MPEN) 1 0,0 2.190 0,1 2.191 0,1
Total 919.151 100,0 3.417.558 100,0 4.336.709 100,0
2014
Macroáreas Eixos (EETU) Restante Total do MSP
N.abs. Distr. % N.abs. Distr. % N.abs. Distr. %
Estruturação Metropolitana (MEM) 89.282 9,3 1.805.563 52,5 1.894.845 43,1
Urbanização Consolidada (MUC) 648.729 67,9 641.414 18,7 1.290.143 29,4
Qualificação da Urbanização (MQU) 154.871 16,2 585.466 17,0 740.337 16,9
Redução da Vulnerabilidade Urbana (MRVU) 39.148 4,1 235.254 6,8 274.402 6,2
Redução da Vuln Urb e Recup Ambiental (MRVRA) 9.518 1,0 93.504 2,7 103.022 2,3
Controle e Qualificação Urb e Ambiental (MCQUA) 13.416 1,4 73.128 2,1 86.544 2,0
Contenção Urb e Uso Sustentável (MCUUS) 0 0,0 1.766 0,1 1.766 0,0
Preservação dos Ecossistemas Naturais (MPEN) 0 0,0 2.330 0,1 2.330 0,1
Total 954.964 100,0 3.438.425 100,0 4.393.389 100,0
Fonte: RAIS (2014, 2020). Elaboração: Geoinfo (2020).
Portanto, dessa rápida análise descritiva referente ao período recente pode-se antever os desafios
impostos na atual revisão do PDE no sentido de contribuir para a recuperação do emprego e da
atividade econômica pós-pandemia, além de continuar a perseguir os objetivos já colocados no projeto
original, dentre eles a manutenção de espaços propícios ao desenvolvimento da manufatura na cidade,
a mitigação dos desequilíbrios econômicos territoriais aproximando locais de moradia e trabalho, a
potencialização dos setores da economia criativa e conhecimento científico e tecnológico e a
promoção da infraestrutura necessária ao desenvolvimento sustentável.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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2. POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO SUSTENTÁVEL
A Política de Desenvolvimento Econômico preconizada pelo PDE/2014, estabelece como
objetivos específicos em seu artigo 176, entre outros: a indução de uma distribuição mais equitativa do
emprego, com a desconcentração das atividades econômicas; o investimento na infraestrutura de modo
a minimizar as deseconomias de aglomeração presentes no município e criar novas áreas aptas para
atrair investimentos; proteção às áreas industriais existentes e estimular sua expansão; incentivo ao
comércio e serviços locais; potencialização da capacidade criativa, do conhecimento tecnológico e da
inovação para a geração de atividades econômicas com alto valor agregado e, principalmente
sustentáveis; promoção do o desenvolvimento sustentável da zona rural com o apoio à agricultura
familiar, em especial a orgânica, e ao turismo sustentável, em especial de base comunitária; promoção
da infraestrutura necessária ao desenvolvimento sustentável, incluindo obras, empreendimentos e
serviços de utilidade pública, na zona urbana e rural; reforço da posição da cidade como polo de
eventos, ampliando a infraestrutura e os espaços destinados a exposições e congressos; criação das
condições para o desenvolvimento do turismo, gerando sinergias entre eventos, negócios, cultura,
gastronomia, compras e agroecoturismo; facilitação da instalação de empresas no Município, por meio
de incentivos tributários e urbanísticos; valorização da diversidade para potencialização das
oportunidades de desenvolvimento econômico do Município.
Para a consecução desses objetivos, o PDE/2014 estabelece estratégias que se relacionam com o
ordenamento territorial e elas possuem caráter nitidamente urbano ou rural. Sob o ponto de vista
urbano, destacam-se os Polos Estratégicos de Desenvolvimento Econômico (PEDE) e os Perímetros
de Desenvolvimento Econômico (PIDE); as Centralidades Lineares e polares; os Parques
Tecnológicos; as Zonas Predominantemente Industriais (ZPI) e as Zonas de Desenvolvimento
Econômico (ZDE). Sob o ponto de vista periurbano ou rural, o PDE/2014 estabelece os Polos de
Desenvolvimento Rural.
Por meio dessas estratégias, a política de desenvolvimento econômico apresentada no
PDE/2014 busca como resultado a descentralização e melhor distribuição da oferta de empregos da
cidade, o que implica em diversos reflexos em relação à qualidade urbana e à mobilidade; a provisão
de infraestrutura; a valorização e proteção das áreas industriais; a adaptação das centralidades à nova
economia e formas de trabalho e a potencialização da economia criativa, como ativo importante da
cidade.
257
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118
Plano Municipal de Desenvolvimento Econômico. Versão Preliminar, jan. 2022, pp. 108-112.
https://www.negocios.prefeitura.sp.gov.br/politicas_e_incentivos/plano_de_desenvolvimento
119
Plano Municipal de Desenvolvimento Econômico. Versão Preliminar, jan. 2022, pp. 114-117.
https://www.negocios.prefeitura.sp.gov.br/politicas_e_incentivos/plano_de_desenvolvimento
258
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Para cada setor, o PMDE estabeleceu metas estratégicas, das quais se destacam, considerando a
relação com o PDE: o fomento a distritos e ruas comerciais de maneira descentralizada; o
fortalecimento da economia verde, incluindo programas de apoio à agricultura familiar; o estímulo a
ações de revitalização do Centro; a implantação de Distritos Criativos; o fomento a redes da indústria
para fortalecimento da cadeia produtiva dentro do município; e o estímulo à criação e utilização de
espaços de lazer e prática esportiva, especialmente de forma descentralizada.
O PMDE está estruturado em 03 objetivos – inclusão, competitividade e sustentabilidade, e
em duas agendas estruturantes – inovação e território. Para cada objetivo e agenda são apresentados
diretrizes e ações a serem implementadas e efetivadas, considerando a necessidade de
desenvolvimento de estruturas de governança, com instâncias para formulação, articulação, validação,
monitoramento e avaliação do Plano.
Dentre as propostas e ações elencadas no PMDE que se relacionam aos objetivos e estratégias
do PDE quanto à política de desenvolvimento econômico sustentável, destacam-se: o desenvolvimento
de um ambiente que fortaleça o ecossistema municipal de atividades intensivas em conhecimento e
tecnologia, na forma de um Distrito de Inovação, que auxilie na manutenção de atores já instalados na
cidade e na atração de novos negócios; a promoção de ativação rápida e intensa de centralidades e ruas
comerciais, em distintos setores e territórios, potencializando ganhos socioeconômicos, especialmente
nos territórios mais afetados pela crise econômica e social; a promoção e impulsão de potencialidades
e vocações econômicas da Cidade de São Paulo através da implementação de estratégias como os
Polos Estratégicos de Desenvolvimento Econômico e Distritos Econômicos, que geram impactos
profundos e estruturantes de médio prazo; a promoção de melhor uso de espaços e equipamentos
públicos periféricos para impulsionar a atividade econômica, como parte das estratégias de
120
desenvolvimento local, inclusão produtiva, valorização de talentos e apoio ao empreendedorismo.
120 Essas propostas encontram-se não Plano Municipal de Desenvolvimento Econômico (versão preliminar),
que pode ser acessado no seguinte endereço eletrônico:
https://www.negocios.prefeitura.sp.gov.br/politicas_e_incentivos/plano_de_desenvolvimento.
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relativo de área construída total dos perímetros em relação ao total do Município aos incentivos do
PDE 2014, pois o período de maior acréscimo foi justamente o anterior ao da entrada em vigor da Lei
Municipal nº 16.050/14. Ressaltamos que é somente a partir de 2017 que mais de 80% dos
empreendimentos licenciados no Município de São Paulo o foram pelo atual PDE e pela nova Lei de
Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo - Zoneamento (LPUOS - Lei Municipal nº 16.402/16).
Portanto, provavelmente iremos observar, mais significativamente, o seu reflexo no IPTU EG a partir
de 2020.
Ao nos atermos aos dados do licenciamento de empreendimentos (SISACOE), os PIDE que
vem apresentando um crescimento expressivo de área construída total aprovada, de 2014 a 2019 são
Cupecê e Jacu-Pêssego, conforme gráfico abaixo. Entretanto, os empreendimentos são, em maioria,
focados na subcategoria de uso residencial vertical; mais uma vez, portanto, não apresentando um
reflexo com os incentivos à usos não-residenciais presentes no PDE 2014.
Gráfico 29. Evolução da área construída nos Perímetros de Incentivo ao Desenvolvimento Econômico
(PIDE)
Fonte: IPTU Emissão Geral. Secretaria Municipal da Fazenda. Prefeitura do Munic ípio de São Paulo (2019).
Em 2019 o uso misto apareceu de forma significativa nos perímetros Cupecê e Jacu-Pêssego e é
maior que o uso residencial vertical no perímetro Cupecê. Mas ainda não temos um número de
projetos aprovados pelo PDE/2014 e pela LPUOS/2016 que nos permita avaliar de que modo a
legislação está impactando a ocupação dos quatro perímetros analisados.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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O número de empregos nestes perímetros, de 2005 a 2018, cresceram mais do que no Município
de São Paulo como um todo. Porém, de 2014 a 2020, tanto o Município como um todo, como os
perímetros Fernão Dias e Cupecê tiveram perda de empregos, sendo que a perda relativa de empregos
destes dois perímetros foi maior do que a do Município.
Tabela 24. Número de empregos e estabelecimentos nos contornos PIDE em 2014 e 2020
Nº de Estabelecimentos Nº de Empregos
Perímetros de Incentivo ao Desenvolvimento Econômico
2014 2020 Variação 2014 2020 Variação
PIDE - Cupecê 2188 1916 -12 28861 19129 -34
PIDE - Fernão Dias 273 228 -16 6536 5113 -22
PIDE - Jacu-Pêssego 4620 4546 -2 61655 66641 8
PIDE - Raimundo Pereira de Magalhães 189 212 12 2977 3363 13
Demais áreas da cidade 285944 262011 -8 4612490 4278302 -7
Total 293214 268913 -8% 4712519 4372548 -7%
Fonte: RAIS (2014, 2020). Elaboração: SMUL/GEOINFO.
Embora estejam em vigor as leis dos Programa de Incentivos Fiscais para prestadores de
serviços em região da Zona Leste e da Zona Sul121, essas leis aliadas aos incentivos urbanísticos
presentes no PDE 2014 não foram suficientes para promover as transformações necessárias, estimular
a instalação de usos não-residenciais (comércio, serviços e indústrias) e a consolidação destes
perímetros como centralidades urbanas.
Ademais, como mencionado anteriormente, observa-se uma quase coincidência territorial entre
os PEDE e os PIDE, além do fato de que para a implementação de ambos é necessário o
desenvolvimento de estudos por parte da PMSP para identificar as atividades econômicas mais
relevantes e especificar mecanismos de incentivos fiscais e urbanísticos para fomentar essas
atividades.
Observarmos que os perímetros do PIDE Cupecê, Avenida Raimundo Pereira de Magalhães e
Fernão Dias estão contidos nos polos Sul, Noroeste e Fernão Dias, respectivamente, e que o PIDE
Avenida Coronel Sezefredo Fagundes ainda não tem seu perímetro delimitado, embora já esteja
previsto o PEDE Norte. O PIDE Jacu-Pêssego é o único que tem áreas não localizadas na MEM, isto
é, fora do Polo Leste. A revisão do PDE/2014 se mostra como uma oportunidade para se verificar a
possibilidade de fusão desses dois instrumentos, quando incidem no mesmo perímetro, e a
possibilidade de se encarar os perímetros de PIDE não comuns aos de PEDE como centralidades. A
efetivação deste instrumento nos territórios demarcados requer, como o próprio PDE/2014 já
121 Lei Municipal nº 15.931/13 (Programa de Incentivos Fiscais para prestadores de serviços em região da Zona
Leste) e Lei Municipal nº 16.359/16 (Programa de Incentivos Fiscais da Zona Sul).
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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determinou para PIDE, o desenvolvimento pelo poder público de planos urbanístico específicos e a
constituição de Programa de Incentivos Fiscais para cada perímetro.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Sendo assim, a descrição da atividade econômica dos Eixos se baseou nos dados de
estabelecimento e emprego formal provenientes da RAIS no recorte temporal de 2014-2019.
Nota-se a alta densidade de empregos nos Eixos, proporção que não se alterou entre 2014 e
2019, ficando na casa dos 21 pontos percentuais de participação no total. Nota-se também que, embora
com números absolutos diferentes, as proporções se repetem na participação das empresas. Os mapas
abaixo comparam as concentrações de emprego em 2014 e 2019 e mostram um leve espraiamento,
ainda muito perto dos limites da própria mancha. Observa-se um aumento da concentração nos
distritos do Tatuapé, Ipiranga e Jaguaré, no ano de 2019.
Figura 3. Concentração de empregos e EETU em 2014 e 2019
Mesmo que os Eixos tenham inegável importância econômica no território, notam-se dois
pontos de intensa concentração de empregos que estão fora dos mesmos, especificamente a região do
centro, nos distritos da Sé e República, bem como a região da Avenida Eng. Luiz Carlos Berrini, no
distrito de Itaim Bibi. Esses dois pontos fazem parte da Operação Urbana Centro e Operação Urbana
Faria Lima/ Água Espraiada, respectivamente.
A variação no período se mostrou negativa (conforme tabela abaixo), tanto para o número de
empresas quanto para o número de postos de trabalho. Para as empresas, a variável território não
parece ser explicativa, uma vez que as variações percentuais são muito próximas (-4,7% para os Eixos,
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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-5,0% para o Restante do Município). Já da perspectiva do emprego, verifica-se uma queda mais
acentuada nos Eixos (-3,8%), enquanto que no Restante do Município essa queda ficou em -0,6%. É
de supor que a queda mais acentuada nos Eixos é consequência da própria concentração econômica,
com os indicadores aparecendo com mais intensidade.
Tabela 25. Estabelecimentos e Empregos segundo território estudado, Município de São Paulo 2014 e 2019
Empregos
Território 2014 2019 Variação 2019 x 2014
N.abs. Distr. % N.abs. Distr. % Abs. Rel. (%)
Eixos (EETU) 954.964 21,7 919.151 21,2 -35.813 -3,8
Resto do Município 3.438.425 78,3 3.417.558 78,8 -20.867 -0,6
Total 4.393.389 100,0 4.336.709 100,0 -56.680 -1,3
Estabelecimentos
Território 2014 2019 Variação 2019 x 2014
N.abs. Distr. % N.abs. Distr. % Abs. Rel. (%)
Eixos (EETU) 57.419 21,0 54.743 21,1 -2.676 -4,7
Resto do Município 215.514 79,0 204.826 78,9 -10.688 -5,0
Total 272.933 100,0 259.569 100,0 -13.364 -4,9
Fonte: Ministério do Trabalho e Previdência. Relação Anual de Informações Sociais-RAIS. Elaboração:
SMUL/Geoinfo.
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PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
interna estava limitada. O programa foi prorrogado e aperfeiçoado e, do ponto de vista urbanístico, vai
ao encontro a outras iniciativas de qualificação de centralidades, como ampliação de calçadas.
O impacto destas pequenas ações, inclusive na criação de empregos, ainda não pode ser aferido
com relação causal direta, portanto, não consta do Relatório de Monitoramento e Avaliação da
Implementação do Plano Diretor Estratégico 2014 a 2020.
A descentralização das atividades econômicas e das oportunidades de emprego, bem como as
centralidades polares e lineares, tem papel importante para a economia da cidade, pois estão
distribuídas em todo o território. Possuem diferentes dimensões e diversas finalidades, como centros
históricos, centros de bairros e grandes equipamentos públicos. Novas centralidades podem ser
identificadas, demarcadas e qualificadas de acordo com o próprio PDE/2.014, através de diversos
outros instrumentos, como planos regionais das subprefeituras, planos de ação ou planos de bairro.
Enfim, identifica-se que Plano Municipal de Desenvolvimento Econômico aborda as
centralidades, por meio de propostas que procuram promover oportunidades de melhorias na
produtividade e modernização dos setores tradicionais e a ativação rápida e intensa de centralidades e
ruas comerciais, em distintos setores e territórios; e apoiar a implementação de estratégias que
auxiliem na manutenção e crescimento das cadeias produtivas tradicionais.
268
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PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
urbana e ambiental associada à Rede de Estruturação Local: Planos de Ação das Subprefeituras e
Áreas de Estruturação Local, mas que, no entanto, ainda não foram regulamentados. Estes
instrumentos estão mais detalhados no capítulo Proteção Ambiental e Cultural pertencente ao presente
diagnóstico.
Existem algumas ações isoladas, como o já citado projeto Triângulo SP, inserido no Polo de
Economia Criativa Distrito Criativo Sé/ República, e outras no âmbito da SMDET como o Programa
Mãos e Mentes Paulistanas, o Observatório da Gastronomia, os Comitês Temáticos, o
Afroempreendedorismo, e o Programa Cozinha Escola, mas que não têm efetivamente relação com os
Polos de Economia Criativa. O Plano Municipal de Desenvolvimento Econômico tem como meta
estratégica a implantação, ativação e estímulo de Distritos Criativos, em consonância ao Plano de
Metas 2021-2024 (Meta 56) que prevê a implantação de quatro distritos criativos. Atualmente, a
SMDET tem empreendido algumas políticas e programas nessa área.
Nesse sentido, pode-se afirmar que ainda não houve efetivamente a implantação desses Polos de
Economia Criativa, portanto a avaliação dos possíveis benefícios não pode ser aferida.
É possível identificar que entre os anos de 2014 e 2020 a região central teve redução nos postos
de trabalho do setor em 8% enquanto que no município o número de empregos aumentou em 2,5%,
aproximadamente (ver tabela abaixo). Por outro lado, Pinheiros e Itaim Bibi cresceram,
respectivamente 8% e 27%. Ou seja, os resultados esperados em fomento do setor para o PEC
Sé/República não foram alcançados.
Tabela 26. Número de empregos e estabelecimentos no setor de Economia Criativa em 2014 e 2020
Nº de Estabelecimentos Nº de Empregos
Distritos
2014 2020 Variação 2014 2020 Variação
Itaim Bibi 936 1008 8 25620 32486 27
Pinheiros 637 606 -5 9755 10572 8
Sé/República 1343 1195 -11 26198 24121 -8,00
Demais distritos 4736 4187 -11 82204 80206 0
Total 7652 6996 -8,57 143777 147385 2,51
Fonte: RAIS (2014, 2020). Elaboração: SMUL/GEOINFO.
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classificadas com maior intensidade em ramos de tecnologia e conhecimento, entre elas aquelas
relacionadas à maquinário e equipamentos eletrônicos e computacionais, entre outros. 122
Figura 5. Concentração de empregos intensivos em tecnologia em 2020
122 Alexandre Abdal, Carlos Eduardo Torres-Freire, Victor Callil. Rethinking sectoral typologies: A
classification of activity according to knowledge and technological intensity. RAI Revista de Administração e
Inovação, Volume 13, Issue 4,2016, Pages 232-241,ISSN 1809-2039, https://doi.org/10.1016/j.rai.2016.09.006.
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A lei de parcelamento, uso e ocupação do solo – Lei 16.402/16 identifica os territórios onde se
objetiva a manutenção de usos não residenciais existentes, o estímulo às atividades produtivas, a
diversificação de usos com adensamento populacional moderado, como zonas de qualificação da
cidade.
Destacam-se no fomento ao desenvolvimento econômico a Zona Predominantemente Industrial
(ZPI) e a Zona de Desenvolvimento Econômico (ZDE). As ZPI são constituídas por territórios
destinados à implantação e manutenção de usos não residenciais diversificados, em especial os usos
industriais. As ZDE são territórios com presença industrial, destinadas à manutenção, ao incentivo e à
modernização desses usos, às atividades produtivas de alta intensidade em conhecimento e tecnologia
e aos centros de pesquisa aplicada e desenvolvimento tecnológico, entre outras atividades econômicas.
As ZDE já estavam previstas nas diretrizes no art. 32 do PDE, sem que fossem reconhecidas e
elencadas como uma das estratégias da política de desenvolvimento econômico sustentável.
Em termos diagnósticos, realizou-se o levantamento da evolução das atividades produtivas
referentes à indústria desde 2014 até 2020 (RAIS, 2014 e 2020) e a sua distribuição territorial para o
ano de 2020, conforme tabela e mapa abaixo.
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Tabela 27. Número de empregos e estabelecimentos no setor de atividades industriais em 2014 e 2020
Nº de Estabelecimentos com Nº de Empregos com atividades
Perímetros atividades industriais industriais
2014 2020 Variação 2014 2020 Variação
ZPI 902 828 -8 41622 29314 -30
ZDE 2847 2020 -29 51253 33935 -34
Demais registros 20015 14951 -25 360866 240505 -33
Total 23764 17799 -25 453741 303754 -33
Fonte: RAIS (2014, 2020). Elaboração: SMUL/GEOINFO.
Os dados obtidos a partir da RAIS 2020 apontam que a tendência de redução de empregos no
setor industrial no município é verificada também nas ZDEs e ZPIs, com valores na casa dos 30%
entre os anos de 2014 e 2020.
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rurais. Estas áreas representam 28,4% da área da cidade, ou seja, 432,70Km² e se localizam
principalmente nos extremos sul e norte da cidade. Duas macroáreas reguladas pelo ordenamento
territorial do PDE/2014 estão diretamente ligadas à zona rural, são elas a Macroárea de Contenção
Urbana e Uso Sustentável - MCUUS e a Macroárea de Preservação de Ecossistemas Naturais –
MPEN. A MCUUS só ocorre na zona sul e abriga a Área de Proteção e Recuperação de Mananciais -
APRMs e abrange as Áreas de Proteção Ambiental – APAs Capivari – Monos e Bororé – Colônia.
Está demarcada no mapa 1A do PDE.
No extremo sul são encontrados mais de 80% da zona rural da cidade e localiza-se entre os
reservatórios Guarapiranga e Billings e as encostas da Serra do Mar, estando inserida no distrito de
Grajaú da Subprefeitura Capela do Socorro e nos distritos de Parelheiros e Marcilac da Subprefeitura
Parelheiros. Quase um terço dessa região se sobrepõe ao perímetro demarcado da Terra Indígena
Tenondé – Porã, onde se localizam as aldeias da etnia Guarani.
As características hidrográficas e a existência de remanescentes florestais mesclados com
vegetação campestre natural conferem a essa região grande importância quanto à prestação de serviços
ecossistêmicos, tanto em função da provisão de água para abastecimento da cidade como também para
a regulação climática, conservação da biodiversidade, produção de alimentos e produtos florestais.
Dessa forma, as atividades econômicas estão voltadas para a agricultura familiar, ecoturismo, lazer
contemplativo, pousadas, educação ambiental, com direta influência na geração de renda e empregos.
Não podemos deixar de destacar que a Zona Rural é um território com forte pressão da
especulação e do avanço da urbanização através da ocupação irregular e de intervenções de grande
impacto como o rodoanel.
As políticas públicas relacionadas a Zona Rural e a expansão das atividades principalmente
agrícolas têm envolvido diretamente pelo menos 4 secretarias: Secretaria Municipal de Relações
Internacionais; Secretaria Municipal de Subprefeituras; Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Econômico, Trabalho e Turismo; Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente, e até o ano
passado a Secretarial Municipal de Urbanismo e Licenciamento.
274
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Contenção Urbana e Uso Sustentável, que como já observado, está demarcada apenas a zona Sul da
cidade. Busca-se, com a criação do PDRS, apoiar a certificação orgânica dos agricultores familiares, o
fortalecimento da fiscalização ambiental para proteger o uso e a paisagem rural, a implementação do
pagamento dos serviços ambientais, a melhoria da oferta de equipamentos e serviços públicos na
região e a criação de mecanismos para proteção e conservação da biodiversidade.
Para a implementação do Polo de Desenvolvimento Rural Sustentável, o PDE/2.014 aponta para
diversas ações a serem promovidas, como fortalecimento de assistência técnica e extensão rural;
certificação orgânica de produtores; estabelecimento de convênios com instituições federais,
construção de entrepostos, introdução da alimentação orgânica nas escolas, ampliação de fiscalização
ambiental, oferta de equipamentos e serviços públicos na zona rural. Muitas dessas ações são parte dos
diversos programas e outras ações que estão em curso por parte das secretarias envolvidas com a
questão rural. Dentre as ações que estão sendo desenvolvidas relacionadas direta ou indiretamente ao
Polo de Desenvolvimento Econômico Rural Sustentável caracterizado pelo PDE, podemos destacar:
Programa de Agricultura Urbana e Periurbana PROAURP; Casas de Agricultura Ecológicas; Polo de
Turismo de Parelheiros; Programa Ligue os Pontos; Plano de Agroecologia e Desenvolvimento Rural
Solidário e Sustentável da Cidade de São Paulo e Pagamento por Serviços Ambientais às propriedades
rurais.
É importante esclarecer que para melhor atualizar as informações da Prefeitura de São Paulo
sobre a produção agropecuária da zona sul, com maior detalhamento e inclusive com registros
georreferenciados, foi executado o “Cadastro das Unidades de Produção Agropecuária da Zona Rural
Sul”, no âmbito do projeto Ligue os Pontos, no 1º semestre de 2019, pelo Centro Brasileiro de
Análise e Planejamento – Cebrap.
Foram inicialmente cadastradas 428 Unidades de Produção Agropecuária, posteriormente o
projeto Ligue os Pontos ampliou esse universo e, até abril de 2020, calculou-se a existência de 520
agricultores, localizados em 515 UPAs. Hoje a plataforma Sampa + Rural informa que existem 735
UPAs na cidade, das quais 574 na zona sul, 119 na zona leste e 31 na zona norte; e 9 UPAs em terras
indígenas, localizadas na Terra Tenoudé – Porã (zona sul) e na Terra Jaraguá (zona norte).
As 428 UPAs inicialmente identificadas estão distribuídas espacialmente em: 171 UPAs no
distrito de Parelheiros, 169 UPAs no distrito de Grajaú e 88 UPAs no distrito de Marsilac,
correspondendo a 255 na bacia Billings, 128 na bacia Guarapiranga e 45 UPAs na bacia Capivari –
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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Monos. Em relação à propriedade da terra, o levantamento do Cebrap identificou que 65% dos
entrevistados declararam-se proprietários da unidade produtiva e 10% declararam-se arrendatários, 2%
eram meeiros, 6% se declaravam posseiros, 4% eram cessionários e 10% são caseiros ou funcionários.
Dentre os proprietários, identificaram-se 7% possuidores de mais outra unidade produtiva. Porém
observou-se o alto grau de informalidade na atividade produtiva, pois apenas 26% possuíam CNPJ. A
maioria das UPA são pequenas, com 80 medindo até 20ha, 6% com 20 a 75ha e apenas 1% com mais
de 75ha, porém 13% não sabiam as dimensões de suas unidades de produção. As menores
propriedades estão localizadas próximo às áreas urbanizadas e ao longo dos braços da represa Billings,
o que sugere o efeito da pressão urbana por loteamentos nessa porção do território da subprefeitura
Capela do Socorro, levando à fragmentação das glebas maiores. Já as propriedades de maior extensão
estão localizadas em áreas mais afastadas dos núcleos urbanos, especialmente na região de Parelheiros
e na bacia da Guarapiranga.
Existe uma interdependência entre a dimensão da unidade produtiva rural e a forma e condições
de aproveitamento. Na zona rural sul, observa-se que o percentual de área cultivada em relação à área
total da propriedade é efetivamente maior nas pequenas propriedades, ocupando 43% da área total.
Nas médias, a área cultivada corresponde a 37% da área total e nas grandes é de apenas 18,5% da área
total. Aparentemente poderia se supor que existe um potencial de expansão das áreas cultivadas, mas
elas são limitadas por uma série de fatores como: altas declividades do terreno, densa rede hídrica,
áreas extensas florestadas e protegidas. Portanto, o aumento da produção só deve se dar pela melhoria
das técnicas e práticas produtivas nas áreas já cultivadas ou subutilizadas.
Observando a relação entre o que é plantado e o que é comercializado, constatou-se que apenas
61,7% dos produtores afirmaram comercializar sua produção e 38,3% dedicavam sua produção apenas
ao autoconsumo. A renda obtida com a comercialização mostrou-se muito baixa, sendo que 47,3%
rendiam menos de R$1000,00 por mês e 32,2% auferiam uma renda entre R$ 1.000,00 e R$3.000,00 e
apenas 20,5 % tinham renda maior que R$ 3.000,01.
Criado pela Lei nº 13.727 de 12/01/2004, portanto anterior ao advento do PDE/ 2014, e ligado à
Secretaria do Verde e Meio Ambiente, o Programa de Agricultura Urbana e Periurbana do Município
de São Paulo tem por objetivos: combater a fome; incentivar a geração de emprego e renda; promover
a inclusão social; incentivar a agricultura familiar; incentivar a produção para o autoconsumo;
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O papel exercido pelas CAE tem sido primordial na execução das políticas públicas voltadas
para os produtores rurais de São Paulo e o fortalecimento de suas atividades só traz benefícios ao
desenvolvimento econômico rural.
Dentre as ações a serem implementadas destaca-se no artigo 190 inciso VIII do PDE a
determinação de Implantação do Polo de Turismo de Parelheiros.
O Polo de Ecoturismo foi criado pela Lei 15.953/2014 nos distritos de Parelheiros e Marsilac e
inicialmente denominado como de Polo Ecoturismo Parelheiros/ Marsilac/ llha do Bororé. As Áreas de
Proteção Ambiental Municipal Capivari-Monos e Bororé-Colônia, criadas pelas Leis Municipais nºs
13.136/2001 e 14.162/2006 também são integrantes do Polo Ecoturístico. Somente estas duas APAS,
que compõe o Polo representam 20% do território do município e estão recobertas por quilômetros de
Mata Atlântica quase que intocada, rios e cachoeiras de águas ainda límpidas.
O objetivo da criação do polo foi disciplinar e normatizar as atividades ecoturísticas
desenvolvidas nos territórios administrativos das subprefeituras de Parelheiros e da Capela do Socorro,
a fim de dar execução a um projeto gerador de recursos, negócios, renda, empregos e com total
compromisso com o meio ambiente e as futuras gerações.
Além do patrimônio ambiental, a região também conta com um grande patrimônio histórico,
com igrejas antigas, templos, construções, moradias, cemitérios e centros culturais que trazem muita
história vivida por imigrantes, especialmente alemães e japoneses, que fizeram parte da colonização da
capital. Os principais atrativos turísticos do polo são: Parque Estadual da Serra do Mar – Núcleo
Curucutu; Cratera de Colônia; Cachoeira do Marsilac; Cachoeira do Sagui; Cemitério de Colônia;
Igreja de Santa Cruz; Capela de São Sebastião e Cruzeiro do Bororé; Igreja da Colônia; Casa da
Barragem e Comporta da EMAE; Mirante da Ponte Alta; Casa do Rosário; Casa Ecoativa e Imargem;
Ateliê Dama; Ateliê do Ylê; Templo Quan-inn; Asé Ylê do Hozooane; Solo Sagrado de
Guarapiranga; Borboletário; Ninhal das Garças; Orquidário; pesqueiros vários; Sítio Paiquerê; Centro
Paulus.
Muita gente de São Paulo desconhece essa região e o fortalecimento e a visitação ao Polo de
Ecoturismo de São Paulo precisam ser constantemente estimulados.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
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A cidade de São Paulo foi vencedora do prêmio internacional “2016 Mayors Challenger Latin
America & The Caribbean”, criado pela Bloomberg Philanthropies, com o projeto denominado “Ligue
os Pontos”.
O Projeto Ligue os Pontos – LoP foi concebido pela Prefeitura de São Paulo, após a aprovação
do Plano Diretor Estratégico, com a reinserção das zonas rurais no ordenamento territorial da cidade
de São Paulo. Em função das características já citadas da zona sul, o projeto reconheceu a necessidade
das diferentes políticas públicas e intervenções que incidem neste território fossem conectadas. O seu
principal objetivo foi a promoção da sustentabilidade socioambiental por meio do fortalecimento de
atividades econômicas compatíveis com a preservação ambiental, com destaque para a cadeia de valor
da agricultura familiar e do alimento, proporcionando também a melhoria das condições de vida dos
agricultores e a contenção da expansão urbana em áreas ambientalmente frágeis, mediante a criação de
uma plataforma digital.
O repasse dos recursos financeiros não foi feito diretamente ao município, pois a Bloomberg
selecionou e contratou a Vital Strategies, instituição do terceiro setor com sede nos Estados Unidos,
como gestora financeira e contábil do Projeto Ligue os Pontos. No caso da cidade de São Paulo, para
que fosse iniciado o repasse dos recursos, foi firmado um Acordo de Colaboração entre a PMSP e a
Vital Strategies, em novembro de 2017, ou seja, um ano após a data da premiação. Assim, Vital
Strategies foi a responsável pela aquisição de bens, produtos e contratação de todos os serviços
custeados pelos recursos da premiação. Coube à Cidade de São Paulo, a coordenação técnica do
projeto, alocação de equipe de servidores e recursos, bem como a participação nos processos de
seleção e o acompanhamento das contratações efetuadas.
No período de janeiro a novembro de 2017 ocorreu a fase de planejamento e adequação do
Projeto Ligue os Pontos, contando ainda apenas com a equipe de servidores da PMSP. A partir de
2018, com o início da entrada dos recursos da premiação, são identificadas três fases ou etapas de
implementação do projeto Ligue os Pontos: fase 1- janeiro de 2018 a maio de 2019; fase 2 - junho de
2019 a junho de 2020; fase 3 - julho de 2020 a junho de 2021 e a fase atual, sob coordenação da
SMRI.
O projeto Ligue os Pontos foi estruturado em três linhas de ação, de acordo com o informado no
“Relatório de transição do projeto Ligue os Pontos conforme Decreto nº 60.651/2021”:
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
123 123(https://sampamaisrural.prefeitura.sp.gov.br/biblioteca/tema/Projeto%20Ligue%20os%20Pontos//),
124 (http://geosampa.prefeitura.sp.gov.br/)
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
zona rural sul da cidade, por meio dos levantamentos e reunião de dados e
informações conduzidas para a implantação dos dois sistemas - a Sampa+Rural e o
SisRural -, pode-se constituir uma base abrangente e atualizada sobre a agricultura e
demais atores envolvidos na cadeia de valor da agricultura, da alimentação saudável
e da preservação ambiental de toda a cidade.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O PMADRSS, conforme o artigo 191 do PDE, está colocado como o instrumento norteador do
desenvolvimento econômico da Zona Rural. Foi recém-concluído e está em fase de elaboração pela
assessoria técnico-legislativa da Casa Civil da prefeitura o decreto do executivo para sua
implementação.
O Plano Rural, como se autodenomina, apresenta um diagnóstico da situação dos territórios
rurais do município, das atividades agrícolas e pecuárias existentes, e da realidade dos atores
econômicos envolvidos. Estão também levantadas e detalhadas as políticas públicas que já estão em
curso e aquelas que ainda não entraram em execução, mas que se fazem necessárias.
No plano foi definido um conjunto de ações consolidadas por núcleos temáticos e eixos, e
dentro destes, temas e objetivos. Foram ainda atribuídas responsabilidades e estabelecidas prioridades.
Está estruturado em quatro núcleos temáticos: econômico produtivo; sociocultural/ ambiental;
infraestrutura/ serviços públicos; organização institucional. Em cada núcleo estão alocados 16 eixos
principais de atuação, cada qual com sua diretriz norteadora, que funcionam como motes e dão
significado aos temas definidos, aos objetivos a serem alcançados, às atividades estratégicas
elencadas, às responsabilidades, às parcerias e o grau de prioridade.
As diretrizes e estratégias contidas no Plano Rural pretendem exercer o papel de instrumentos
orientadores para as ações de agricultura urbana e periurbana na cidade, aliadas à implementação do
Polo de Desenvolvimento Rural Sustentável, conforme consta no artigo 190 do PDE. As ações
descritas perpassam por toda gestão pública municipal e, portanto, devem ser articuladas
transversalmente entre as secretarias envolvidas.
Todo o processo de elaboração do plano foi coordenado pelo Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural Solidário e Sustentável. Cabe destacar que esse processo foi executado de
forma participativa intensa durante os anos de 2018 e 2019. Foram realizados oficinas, reuniões,
visitas e encontros em todas as regiões da cidade, onde os temas eram debatidos e as sugestões
reunidas para posterior sistematização e, de acordo com a pertinência, incorporadas no plano final.
De maneira geral, o PMADRSS elaborado atende o disposto no PDE, contendo minimamente
ao solicitado nos incisos I. II, III e IV do artigo 191. As intenções estão descritas, mas sua avalição
dependerá dos resultados a serem obtidos a partir da prática das ações apontadas. A partir de sua
promulgação teremos até 2029 para executar sua avaliação.
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O retorno da Zona Rural no ordenamento territorial urbano do município, trouxe uma concepção
multifuncional para as regiões extremas, ou seja, alinham-se a geração de renda com produção de
alimento saudável, através de incentivos a usos sustentáveis e à agricultura orgânica, a produção e
abastecimento de água através da preservação dos ecossistemas naturais ainda existentes, a contenção
da expansão urbana e o incentivo ao lazer e ao ecoturismo, que a cidade ainda pode proporcionar. As
ações definidas para o atingimento dos objetivos, orientados pelas diretrizes explicitadas para o
desenvolvimento econômico precisam ser continuamente implementadas e aperfeiçoadas. Programas
exitosos como o Ligue os Pontos precisam ser mantidos e aperfeiçoados através da prática contínua.
A preocupação com a sustentabilidade, é preciso que se diga, já estava presente nas ações e
programas promovidos pela PMSP, como o Programa de Agricultura Urbana e Periurbana implantado
em 2004, não sendo mérito apenas do PDE/2014.
283
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
284
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Estímulo a implantação efetiva dos Polos de Economia Criativa, com reunião de vários
programas existentes, com definição de metas a serem alcançadas, se for o caso. O Plano Municipal de
Desenvolvimento Econômico reconheceu a importância desses polos, tanto que estabeleceu como
meta a estratégica a implantação, ativação e estímulo de Distritos Criativos, em consonância ao Plano
de Metas 2021-2024.
Estímulo a implantação efetiva dos Parques Tecnológicos, com elaboração de programas
específicos. O desenvolvimento do setor de Tecnologia e Inovação na cidade é um dos desafios
colocados pelo Plano Municipal de Desenvolvimento Econômico. Os parques tecnológicos merecem
maior atenção do poder público e do setor privado para a sua real ativação, pois são excelentes
instrumentos propulsores de desenvolvimento.
Estimulo e fortalecimento contínuo aos programas voltados para a zona rural para não só gerar
renda, mas também para a preservação ambiental de importante bioma que ainda existe, com
consequente contenção da expansão urbana desordenada, produção de água e alimentos de qualidade.
2 DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Desenvolvimento social pode ser entendido como um conjunto de direitos cuja fruição por todos
os membros de uma sociedade resulte bem estar humano e social, ou seja, melhoria da qualidade de
vida de cada um individualmente e de todos coletivamente.
Como o Plano Diretor de 2014 contém estratégias para qualificar a vida em São Paulo, o
desenvolvimento social é um tema transversal, que está contido indiretamente em todas as estratégias,
políticas, planos, projetos, programas e ações estratégicas voltadas à consecução de seus objetivos.
O Sistema de Equipamentos Urbanos e Sociais composto pela rede de equipamentos traduz o
desenvolvimento social no PDE.
Os principais objetivos do Sistema de Equipamentos Urbanos e Sociais visam proteger
integralmente a família e a pessoa, com prioridade de atendimento às famílias e grupos sociais mais
vulneráveis; reduzir as desigualdades socioespaciais, suprimindo carências de infraestrutura nos
bairros com maior vulnerabilidade social e garantir a segurança alimentar e o direito social à
alimentação.
No PDE estão definidas 32 ações prioritárias a serem implementadas e estão listados no Quadro
10 os equipamentos definidos como prioritários para implantação.
285
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Relação
Quantidade Percentual
Rede Quantidade
Implantada entre
Equipamento existente prevista no
(ano de quantidades
em 2014 quadro 10
referência) Implantada
e Prevista
Assistência Social 88 32 16 50%
CRAS
(Centro de Referência 50 26 4 (2020) 15,38%
de Assistência Social)
CREAS
(Centro de Referência
29 3 7 (2020) 233,33%
Especializado de
Assistência Social)
ILPI
(Instituição de Longa
9 3 3 (2020) 533,33%
Permanência para
Idosos)
Cultura 27 12 4 33%
CC
27 10 4 (2018) 40,00%
(Casa de Cultura)
CTC
0 2 0 (2018) 0,00%
(Centro Cultural)
Esporte 625 30 2 7%
CO
1 1 1 (2020) 100,00%
(Centro Olímpico)
PER
(Parque de Esportes 0 1 1 (2020) 100,00%
Radicais)
EEL
(Equipamento de 624 13 -199 (2020) -
Esporte/Lazer)
CIE
(Centro de Iniciação ao - 15 -2020 -
Esporte)
Educação 1.280 289 89 31%
CEI
(Centro de Educação 706 196 36* (2019) 18,37%
Infantil)
CEU
(Centro de Educação 45 20 12** (2021) 60,00%**
Unificado)
CEMEI
(Centro Municipal de 1 6 13 (2019) 216,67%
Educação Infantil)
EMEI
(Escola Municipal de 528 67 28 (2019) 41,79%
Educação Infantil)
Saúde 598 180 51 28%
CAPS-A
Coordenadoria de Planejamento Urbano
SMUL/PLANURB (Centro de Atenção 32 21 6 (2020) 28,57%
286 Psicossocial Adulto)
CAPS-I
(Centro de Atenção 25 7 5 (2020) 71,43%
Psicossocial Infantil)
(Equipamento de 624 13 -199 (2020) -
Esporte/Lazer)
CIE
(Centro de Iniciação ao - 15 -2020 -
Esporte)
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
Educação 1.280 289 89 31%
PLANO DIRETOR
CEI ESTRATÉGICO 2014 - 2021
(Centro de Educação 706 196 36* (2019) 18,37%
Infantil)
CEU
(Centro de Educação 45 20 12** (2021) 60,00%**
Unificado) Relação
CEMEI Quantidade Percentual
Rede Quantidade
(Centro Municipal de 1 6 13 (2019)
Implantada 216,67%
entre
Equipamento existente prevista no
Educação Infantil) (ano de quantidades
em 2014 quadro 10
EMEI referência) Implantada
(Escola Municipal de 528 67 28 (2019) e41,79%
Prevista
Educação Infantil)
Assistência
Saúde Social 88
598 32
180 16
51 50%
28%
CRAS
CAPS-A
(Centro
(Centrode
deReferência
Atenção 50
32 26
21 4
6 (2020) 15,38%
28,57%
de Assistência Social)
Psicossocial Adulto)
CREAS
CAPS-I
(Centro
(Centrode
deReferência
Atenção 25
29 7
3 5 (2020)
7 (2020) 71,43%
233,33%
Especializado de
Psicossocial Infantil)
Assistência
CER Social)
ILPI
(Centro Especializado 19 10 10 (2020) 100,00%
(Instituição de Longa
de Reabilitação) 9 3 3 (2020) 533,33%
Permanência
HOSP para
Idosos) 51 3 7 (2020) 233,33%
(Hospital Municipal)
Cultura 27 12 4 33%
UBS
CC
(Unidade Básica de 457 80 10 (2020) 12,50%
27 10 4 (2018) 40,00%
(Casa
Saúde)de Cultura)
CTC
UPA
0
6 2
44 0
6 (2018)
(2020) 0,00%
13,64%
(Unidade
(Centro de Pronto
Cultural)
Atendimento)
Esporte 625 30 2 7%
URSI
CO
(Unidade de Referência 1
8 1
8 1
4 (2020)
(2020) 100,00%
50,00%
(Centro Olímpico)
a Saúde do Idoso)
PER
(Parque
Outrosde Esportes 0
0 1
7 1 (2020)
3 100,00%
43%
Radicais)
CMB
EEL
(Casa da Mulher 0 1 1 (2020) 100,00%
(Equipamento
Brasileira) de 624 13 -199 (2020) -
Esporte/Lazer)
CP
CIE - 1 -2020 -
(Casa de Passagem)
(Centro de Iniciação ao - 15 -2020 -
CT
Esporte) - 1 0 (2020) 0,00%
(Conselho Tutelar)
Educação 1.280 289 89 31%
CRSAN
CEI
(Centro de
(Centro de Educação
Referência 706 196 36* (2019) 18,37%
em Segurança
Infantil)
0 4 2 (2020) 50,00%
Alimentar e Nutricional
CEU
Sustentável) 45 20 12** (2021) 60,00%**
(Centro de Educação
Fonte: Quadro 10 do PDE; SMADS; SMC; SEME; SME; SMS; SMDHC; SMDET. Elaboração: SMUL/PLANURB.
Unificado)
Notas: Todos os equipamentos contados como implantados são públicos e municipais
CEMEI
* Para as CEI foram computadas as creches públicas e as privadas conveniadas com o município
1 6 13 (2019) 216,67%
* * Foi reativado (Centro
mais umMunicipal de
CEU e implantados novos 12 equipamentos; a rede existente passou a contar com 46 CEU
Educação Infantil)
- Não há informação.
EMEI
(Escola Municipal de 528 67 28 (2019) 41,79%
Educação Infantil)
A análise dos dados concentrou-se no período de implementação do PDE de 2014 a 2020 e teve
Saúde 598 180 51 28%
dois enfoques –CAPS-A
temporal e territorial.
(Centro de Atenção 32 21 6 (2020) 28,57%
Psicossocial Adulto)
CAPS-I
Coordenadoria de Planejamento Urbano
SMUL/PLANURB (Centro de Atenção 25 7 5 (2020) 71,43%
Psicossocial Infantil)
287 CER
(Centro Especializado 19 10 10 (2020) 100,00%
de Reabilitação)
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
A análise a seguir tem como base os dados quantitativos constantes do Quadro 10 e objetiva
mostrar a distribuição territorial dos equipamentos existentes por setorial analisado – Assistência
Social, Cultura, Esportes, Educação e Saúde – apresentando as quantidades implantadas relativas por
macroárea,
288
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Em relação aos equipamentos culturais implantados, a MQU recebeu 50% dos equipamentos
implantados (2). A MRVU recebeu apenas 1, ou seja 25%, MRVURA não recebeu nenhum.
O mapa a seguir mostra a localização dos equipamentos de cultura, de acordo com informações
disponíveis no GeoSampa.
289
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
290
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
291
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Em relação aos equipamentos de saúde a MEM foi a macroárea que mais recebeu
equipamentos, ou seja, 35,41% dos equipamentos e as duas macroáreas com vulnerabilidade urbana ou
ambiental. MRVU e MRVURA receberam juntas outros 35,41% dos novos equipamentos.
Pela observação do mapa a seguir, notamos que os equipamentos estão distribuídos por toda a
cidade, porém são praticamente inexistentes nos extremos Sul e Norte, nas MPEN.
O mapa a seguir mostra a localização dos equipamentos de saúde, de acordo com informações
disponíveis no GeoSampa.
292
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O Plano Diretor previu no Quadro 10 para o período de 2014 a 2029 a implantação de 1 CMB,
1 CP, 1 CT e 4 CRSAN. No período de 2014 a 2020 foram implantados no município: 1 CMB, não há
informações sobre CP, 0 CT e 2 CRSAN.
Outros equipamentos não foram indicados no PDE como os tipos: Museu, Casa de Acolhimento
Provisório para Mulheres em Situação de Violência, Centro de Cidadania LGBTI, Centros de
Referência de Promoção da Igualdade Racial, Centros de Referência e Atendimento para Imigrantes,
Núcleo de Direitos Humanos, Postos Avançados de Localização Familiar e de Desaparecidos, Centro
de Apoio à População em Situação de Rua., mas que foram implantados na cidade, mas não incluímos
na Tabela 10 do presente diagnóstico.
293
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
294
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
portal. O PDE previu até 2029 a implantação de 196 CEI e 67 EMEI. Foram efetivamente
implantados, no período de 2014 a 2019, 36 CEI Públicas e privadas e 28 EMEI.
A ação XXI do artigo 305 do PDE previu o atendimento de pessoas com deficiência e mobilidade
reduzida, inclusive formação de professores e o acompanhamento aos alunos com deficiência e
mobilidade reduzida matriculados na Rede Municipal de Ensino. É competência de SME - Secretaria
Municipal de Educação, SMPED/CPA - Secretaria Municipal da Pessoa com Deficiência / Comissão
Permanente de Acessibilidade, que garante acessibilidade aos espaços públicos e equipamentos em
fase de projeto e SIURB/EDIF que projeta os equipamentos públicos padronizados.
A ação XVI do artigo 305 do PDE previu a viabilização do Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Técnico e Emprego - PRONATEC ou substituto. Há milhares de alunos formados e
encaminhados ao emprego por SMDET. Os cursos são ofertados na modalidade "PRONATEC Brasil
sem Miséria" e oferecidos ao público dos CATes: beneficiários do Seguro Desemprego,
Trabalhadores, Desempregados, Estudantes, Beneficiários de programas sociais. Porém não se tem
informação posterior a 2018.
A ação XVII do artigo 305 do PDE previu a expansão da rede de Centros Integrados de Educação
de Jovens e Adultos - CIEJA, a fim de ampliar o atendimento através do Programa de Educação de
Jovens e Adultos - EJA, ou substitutos. A rede municipal de educação conta atualmente com 185
unidades educacionais. O GeoSampa tem esses equipamentos cadastrados em “outros” na aba
equipamentos de Educação.
295
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
As ações VIII e IX do artigo 305 do PDE previam a ampliação da a rede hospitalar e o número de
leitos, inclusive por meio de adequação de hospitais municipais e dos demais equipamentos de saúde
para realização de exames, atendimento ambulatorial, de especialidades, ou de urgência e emergência.
O PDE previu a implantação de 3 novos hospitais públicos, distribuídos um para uma das regiões
Norte, Sul e Leste. Foram efetivamente implantados mais que o dobro previsto, ou seja, 7 novos
hospitais públicos e a maioria na região Sul, com 3 equipamentos. Foram previstos outros 170
equipamentos públicos de saúde e foram implantados 41 novos equipamentos.
A ação XII do artigo 305 do PDE previu a expansão da rede de equipamentos culturais. No PDE
estão previstas novas 10 Casas de Cultura a serem implantadas no período de 2014 a 2029.
Observamos que apenas 4 equipamentos foram implantados, das quais, foi implantada uma Casa de
Cultura na região Central, uma na região Norte e duas na região Sul.
A ação XXXI do artigo 305 do PDE previu a criação ou disponibilização de espaços públicos e
equipamentos adequados à prática circense em cada Subprefeitura. Há o programa Circo Social em
SMADS e no Largo Paissandu, Subprefeitura Sé, funciona na Galeria Olido o Centro de Memória do
Circo ou Museu do Palhaço, que é um centro de memória contendo o acervo e diversas histórias das
tradições circenses no Brasil. Também podem ser consultados os Planos Regionais das Subprefeituras
(Decreto Municipal nº 57.537/2016).
296
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
A ação XV do artigo 305 previu a Inclusão Digital com áreas de conexão de internet sem fio
aberta, com qualidade e estabilidade de sinal. Em 2019, estavam implantadas 450 áreas com conexão
de internet sem fio aberta, sendo 237 em praças, 33 em parques, 51 em bibliotecas, 46 em CEU e 83
em UBS e AMA. No Programa de Metas 2017-2020 está prevista a implantação de 240 novas áreas no
Programa Wifi Livre SP. A SMIT possui dados sobre todas as redes e o GeoSampa também tem
cadastrados os pontos de Wifi implantados.
A ação XIV do artigo 305 do PDE previu a expansão de ações e equipamentos para acolhimento
e proteção às mulheres vítimas de violência. No PDE estava prevista 1 Casa da Mulher Brasileira que
foi efetivamente implantada. As demais Casas de Acolhimento Provisório para Mulheres em Situação
de Violência não podem ter seus endereços divulgados.
A ação XX do artigo 305 do PDE também previa a proteção social às crianças e adolescentes
vítimas de violência e prevenção à violência, ao racismo e à exclusão da juventude negra e de
periferia. No Quadro 10 do PDE não estava prevista a implantação de Centros de Referência de
Promoção da Igualdade Racial, porém foram implantados 2 equipamentos desta natureza, 1 Casa de
Acolhimento Provisório para mulheres e 1 Centro de Referência e Atendimento para Imigrantes.
Estava previsto 1 Conselho Tutelar que ainda não foi efetivamente implantado.
A ação XXI do artigo 305 previa a inclusão e acolhimento das pessoas com deficiência e
mobilidade reduzida. É competência de SME - Secretaria Municipal de Educação, SMPED/CPA -
Secretaria Municipal da Pessoa com Deficiência.
A ação II do artigo 305 do PDE previa o combate à homofobia e respeito à diversidade
sexual. De acordo com o balanço do PDE feito em 2019, foram instalados 4 Centros de Cidadania
LGBTI que não estavam previstos no Quadro 10 do PDE. Essa ação é competência de SMDHC. Os
dados estão disponíveis no GeoSampa na camada “equipamentos”.
A ação XXIII do artigo 305 do PDE previa o atendimento à População idosa. É competência de
SMADS, SMS e SMDHC, que dispõem de Programas específicos, incluindo os ILPI – Instituição de
Longa Permanência para Idosos e os URSI – Unidade de Referência a Saúde do Idoso. Quanto ao
equipamento ILPI, o PDE previu a implantação de 3 novos. Foram efetivamente implantados 5 novos
ILPI, dos quais 1 na região Oeste; 1 na região Leste e 3 na região Sul. Com relação às URSIs, o PDE
previu a implantação de 8 equipamentos e foram efetivamente implantados 4 URSI, sendo 2 na região
Leste e um na região Oeste e outro na região Sul.
297
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
A ação XXV do artigo 305 do PDE previu a expansão da rede de Centros de Referência em
Segurança Alimentar e Nutricional - CR- SANS. Por enquanto, existem 2 unidades: Butantã e Vila
Maria. Estão em andamento as ações seguintes: distribuição de maquinários da “Patrulha Agrícola”
para impulsionar a produção; visitas técnicas e elaboração de material técnico; execução de serviços
voltados à população de rua, distribuição de refeições e expansão das unidades Bom Prato; execução
do Serviço de Alimentação Domiciliar para Pessoa Idosa, que leva os alimentos até os idosos que não
conseguem se locomover; realização de ações pela Secretaria de Desenvolvimento e Assistência
Social com serviços socioassistenciais conveniados através da oferta de alimentos e a educação
alimentar e nutricional (refeições adequadas a todos os usuários dos serviços socioassistenciais
conveniados); fornecimentos de cestas básicas como suporte alimentar às famílias e pessoas
identificadas em situação de vulnerabilidade social; transferência de renda direta às famílias.
A ação XXVI do artigo 305 do PDE previu a educação voltada à segurança alimentar e
nutricional por meio de Escolas Estufa em todas as Subprefeituras, fortalecendo e integrando as
iniciativas de hortas comunitárias e urbanas. As hortas e Escolas Estufa já existiam desde antes do
PDE. São 32 Escolas Estufas nas subprefeituras com treinamentos de capacitação profissional,
gerando trabalho e renda para pessoas desempregadas e em vulnerabilidade social; promoção de
alimentação nutritiva e completa dos alunos nas escolas municipais, inclusive com incentivo de uso de
alimentos produzidos pelas agriculturas familiares. O Projeto Hortas e Viveiros Urbanos tem por
objetivo a formação de agentes de produção agroecológica multiplicadores locais, para a implantação
de projetos de agricultura urbana; são acompanhadas 15 áreas em todas as regiões da cidade. O
Programa Cozinha Escola é uma qualificação gratuita na área da gastronomia, em parceria com o
Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial/ Senac e instituído no âmbito da SMDET. Tem a
finalidade de promover qualificação profissional em curto prazo, com foco no desenvolvimento de
produtos e de técnicas culinárias proporcionando acesso ao mercado, geração de renda, trabalho e
empreendedorismo. .A legislação sanitária municipal, dispõe sobre a obrigatoriedade da realização de
curso de boas práticas de manipulação de alimentos por todos os manipuladores que atuam no setor de
Alimentos & Bebidas como varejistas, comerciantes de comida rua, feirantes, entre outros.
A ação XXVII do artigo 305 do PDE previu a ampliação das feiras orgânicas no território
municipal, em especial nos parques. Foram Instaladas de 6 feiras orgânicas na cidade, sendo: Feira do
Modelódromo do Ibirapuera, Feira do Parque Burle Marx, Feira de Produtos Orgânicos no Mercado
298
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Municipal Kinjo Yamato, Feira de Orgânicos da Mooca, Feira de Orgânicos Anália Franco e Feira de
Orgânicos Santo Amaro.
A ação XXVIII previu a ampliação dos espaços para a comercialização de produtos orgânicos
nos mercados, sacolões, feiras livres, praças e parques municipais. Está sendo feita a inserção
gradativa de produtos de agricultura familiar em boxes que estavam em desuso nos Mercados e
Sacolões; a oferta de produtos com preços tabelados abaixo dos valores de mercados tradicionais para
estímulo da venda desses elementos. O Projeto Combate ao Desperdício de Alimentos tem por meta os
equipamentos públicos de abastecimento: mercados, sacolões, centrais de abastecimento e feiras
livres, por meio da arrecadação de alimentos junto aos permissionários por agentes que têm como
atribuição o cumprimento de tarefas no Banco de Alimentos; eles recebem qualificação profissional,
capacitando para atuar no setor alimentício (restaurantes, mercados, feiras). O Observatório da
Gastronomia é um espaço de articulação direcionado ao fortalecimento da cadeia da alimentação e da
gastronomia.
A ação XXIX previu a garantia da priorização de agricultores familiares orgânicos do Município
nas compras institucionais da alimentação escolar e outros programas de compras públicas. Está em
curso a aplicação do Plano de Introdução Progressiva de Alimentos Orgânicos ou de Base
Agroecológica na Alimentação Escolar; 1.490 escolas, em 18 Subprefeituras recebem verduras
orgânicas produzidas por agricultores familiares da Cooperativa Agroecológica dos Produtores Rurais
e de Água Limpa da Região Sul de São Paulo (Cooperapas). Além dos produtos servidos na
alimentação escolar, o programa inclui a implantação de hortas escolares. Com um programa de apoio
técnico e investimento de parceiros, esse número chegou a mais de 900 unidades em 2018. O portal
Sampa + Rural disponibiliza um acompanhamento de iniciativas e políticas públicas, bem como
expansão de áreas rurais e atividades agrícolas urbanas, localização de feiras e pontos de
comercialização de produtos.
A ação XXXII previu a implantação de Postos da Guarda Civil Metropolitana, principal órgão de
execução da política municipal de segurança urbana, em todos os distritos da cidade. É competência
de SMSU – Secretaria Municipal de Segurança Urbana. Existem Inspetorias em todas as
Subprefeituras, mas algumas são distantes dos Comandos Operacionais Regionais.
299
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
300
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
diversas) num edifício em comum, em um mesmo terreno ou na mesma quadra com interligações e
acessos em comum.
Alguns casos de sucesso, como os CEU, que reúnem atividades de educação, cultura e esportes
num mesmo equipamento público e, além disso, se abrem ao uso da comunidade nas áreas mais
vulneráveis da cidade, onde são implantados, podem levar à conclusão precipitada de que essa
comunhão resulta em economia e facilita o acesso aos serviços.
Nem todas as atividades, todavia, são compatíveis. Em especial, atendimento à saúde e
assistência social têm requisitos próprios e que entram em conflito quando instalados indevidamente e
em locais compartilhados com outras atividades que podem ser incômodas e atrapalhar a necessidade
de isolamento.
301
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
esportes, assistência social e cultura. Da mesma forma, com a aprovação do Plano Municipal de
Segurança Alimentar e Nutricional e de programas associados que vêm possibilitando o
desenvolvimento das áreas produtoras de alimentos.
No entanto, o que se observa é que os dois planos que previam ações de articulação
intersecretarial para a sua efetivação – Plano de Articulação e Integração das Redes de Equipamentos
Urbanos e Sociais e Plano de Gestão das Áreas Públicas – não foram elaborados, evidenciando as
dificuldades de gestão conjunta de ações integradas que prevalece no âmbito do município.
302
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
303
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
304
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
CAPÍTULO V:
GESTÃO DEMOCRÁTICA E
SISTEMA DE PLANEJAMENTO
305
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
1. INTRODUÇÃO
Este capítulo aborda a Gestão Democrática e o Sistema Municipal de Planejamento Urbano.
Esse tema está intrinsecamente associado à estratégia do Plano Diretor de fortalecer a participação
popular nas decisões dos rumos da cidade. Liga-se, portanto, aos objetivos estratégicos colocados no
Art. 7 do PDE, que visa entre outras questões, fortalecer uma gestão urbana integrada, descentralizada
e participativa. Busca-se, dessa forma, possibilitar que a sociedade civil possa monitorar, fiscalizar e
propor políticas públicas.
Para proporcionar a gestão democrática, o Plano Diretor define instâncias e instrumentos de
participação popular e controle social que procuram dar maior protagonismo à sociedade civil no
planejamento, gestão, implementação e monitoramento da política de desenvolvimento urbano da
cidade, articulando formas de integração entre o planejamento urbano e os instrumentos orçamentários
municipais. Estabelece que informações, por exemplo, sobre investimentos, projetos em andamento,
licenciamentos, dados socioeconômicos da cidade, instrumentos urbanísticos e ambientais, entre
outras, devem estar disponíveis em meio digital, de forma simples e clara, para acesso de qualquer
cidadão.
A exposição que segue trata dos instrumentos de participação social e de diversos elementos do
sistema de planejamento previstos no Plano Diretor Estratégico aprovado em 2014. Ao final, trata do
Fundurb e dos aspectos gerais de dois instrumentos que se conectam com ele e refletem avanços
importantes da política urbana do município: a Outorga Onerosa do Direito de Construir e a
Transferência do Direito de Construir.
O Plano Diretor Estratégico, em seu art. 7°, definiu o fortalecimento da gestão integrada,
descentralizada e participativa como um de seus objetivos. Entre as estratégias utilizadas para o que
isso seja alcançado, destacamos a definição dos Instrumentos de Participação Popular: Audiências
Públicas; Iniciativa Popular de Planos, Programas e Projetos de Desenvolvimento Urbano; Iniciativa
Popular de Projetos de Lei, do Plebiscito e Referendo; e Instrumentos de Promoção da Cidadania. A
seguir apresentamos considerações sobre eles.
306
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O art. 332 do PDE estipula que a Prefeitura realizará audiências públicas para os processos de
licenciamento envolvendo empreendimentos e atividades públicas e privadas, das quais sejam exigidos
estudos e relatórios de impacto ambiental ou de vizinhança. As audiências públicas realizadas nesses
termos têm seus procedimentos regulamentados pela Resolução n° 177/CADES/2015 de 2015.
De acordo com as informações publicadas no portal eletrônico da SVMA125, foram realizadas 32
audiências públicas para os empreendimentos de que trata o PDE no período de 2012 a 2021. Ressalta-
se a ausência de informação para os anos 2017 e 2018.
Tabela 29. Quantidade de audiências públicas realizadas para os empreendimentos licenciados por meio
do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIA/RIMA) e pelo Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV/RIV).
EIA/RIMA EIV/RIV
ANO
2012 3 0
2013 14 0
2014 1 0
2015 0 2
2016 1 0
2019 3 1
2020 0 1
2021 0 6
TOTAL 22 10
Fonte: Secretaria do Verde e do Meio Ambiente.
Para o efetivo diagnóstico deste instrumento é necessário que se realize estudo considerando as
medidas adotadas em função das manifestações da população, conforme previsto no parágrafo 3° do
art. 332, além de verificar os dados sobre a quantidade de pessoas, horários, localização da audiência
pública em relação ao empreendimento, entre outros parâmetros qualificadores do instrumento.
De forma complementar, devem ser organizados e estruturados, para o monitoramento deste
instrumento, os resultados das audiências públicas referentes a elaboração e revisão dos planos,
programas e projetos ligados ao Sistema de Planejamento Urbano: Planos de Ação das Subprefeituras;
Plano Diretor Estratégico; Programa de Metas; Projetos de Intervenção Urbana, além das leis do
Orçamento Municipal.
307
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O PDE estabelece que qualquer proposta de iniciativa popular de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano e ambiental deverá ser apreciada pelo Executivo desde que “tomada por,
no mínimo, 2% (dois por cento) dos eleitores do Município em caso de planos, programas e projetos
de impacto estrutural sobre a cidade, e 2% (dois por cento) dos eleitores de cada Subprefeitura em
caso de seu impacto restringir-se ao território da respectiva Subprefeitura” (art. 333).
Contudo, não há registros de ocorrência do emprego desses instrumentos.
A utilização dos instrumentos tratados no art. 335 do PDE2014 deve ocorrer nos termos da
legislação federal, Lei Orgânica do Município e legislação municipal pertinentes. Contudo, não há
registros de ocorrência referentes à Iniciativa Popular de Projetos de Lei, do Plebiscito e do Referendo.
308
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Tabela 30. Evolução do número de agentes contratados e pessoas formadas no Programa Agentes de
Governo Aberto.
Número de agentes
Edição Período de Execução Pessoas Formadas
contratados
1° Edital (2015-2016) 48 12 meses 15.156
2° Edital (2017) 56 5 meses 5.227
3° Edital (2018) 26 4 meses 3.001
4° Edital (2019) 32 3 meses 5.506
5° Edital (2020) 32 3 meses 3.971
6° Edital (2021 - 1º
30 3 meses 3.734
ciclo)
TOTAL 224 30 meses 36.595
Fonte: Relatório Final 2021 (1º ciclo) Programa Agentes de Governo Aberto.
A avaliação do Programa é feita por meio de formulário preenchido pelos participantes, no qual
eles se manifestam em relação ao gênero, grau de instrução, localização de moradia entre outras
informações que não se referem, necessariamente, ao conteúdo e mudança de postura face ao
conhecimento adquirido. Na tentativa de avaliar o grau de participação em relação ao objetivo do
instrumento de promoção da cidadania, considerando o foco nas políticas de desenvolvimento urbano
e no calendário do Orçamento Municipal, foi feito o levantamento quantitativo de pessoas/entidades
que participaram dos PLOAs exercícios 2020 e 2021:
Em decorrência da pandemia não houve encontros presenciais nos dois anos analisados e as
propostas para o Projeto de Lei Orçamentária Anual foram enviadas por meio de consulta eletrônica
no portal Participe+. No site da Secretaria Municipal da Fazenda não estão disponibilizadas as
informações sobre os anos anteriores para que fosse feita a comparação com os anos em que as
audiências públicas ocorreram de forma presencial. Embora a amostra seja de apenas dois anos de
processo participativo da PLOA em meio à pandemia e, ainda que se reconheça que parte da
309
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
população não tem acesso a equipamentos eletrônicos conectados à internet, não se justifica tão baixa
adesão na participação da PLOA se levados em conta os cerca de doze milhões de habitantes no
município de SP.
A participação média por Distritos (96 no total) para a PLOA exercício 2021 chega a 4,8
participantes, enquanto para o ano seguinte, 4,1. Além da reduzida participação pública, a quantidade
de propostas consideradas viáveis foi irrisória quando comparadas com o total de propostas enviadas.
A Lei Orçamentária Anual é parte fundamental no processo de planejamento e, na política de
desenvolvimento urbano, é nesse momento que a população deve propor as prioridades de
investimentos baseada em suas demandas cotidianas e orientada pelo PDE, pelos Planos de Ação das
Subprefeituras, pelo Programa de Metas e pelos Planos Setoriais, que foram elaborados a partir de
estudos técnicos e pactuados com a sociedade civil.
Relevante é, também, considerar a ausência de registros dos instrumentos referentes a Iniciativa
Popular de Planos, Programas e Projetos de Desenvolvimento Urbano e de Iniciativa Popular de
Projetos de Lei, do Plebiscito e Referendo. Soma-se ainda o fato de ter sido aprovado apenas um Plano
de Bairro desde a publicação do PDE. Face ao exposto, é necessário elaborar estratégias para a
efetivação de instrumentos de promoção da cidadania considerando a flexibilização em relação à
obrigatoriedade de se estabelecer propostas em conjunto com os representantes de conselhos setoriais,
ampliando as possibilidades de novas estratégias e de abrangência.
As estratégias para a efetivação dos instrumentos de promoção da cidadania devem abarcar
todos os instrumentos propostos no Capítulo III do Título IV do PDE, da gestão democrática e do
sistema municipal de planejamento urbano, o que inclui o Plano de Bairro.
O Plano de Bairro do Jardim Lapenaem análise no item 1.5 deste capítulo, por exemplo, que
tem seu processo de elaboração descrito por meio do Guia de elaboração do plano de bairros1
produzido e publicado pela Fundação Tide Setubal, e aponta para a “(...) necessidade de processos
formativos vinculados à mobilização social que ofereçam conhecimentos e ferramentas necessárias
para acompanhar a dinâmica do poder público.”.
Tal diagnóstico coloca em relevo a importância da formação para a participação social, o que
estimularia a importante contribuição da população, que pela vivência local tem condições de indicar
demandas que podem escapar dos diagnósticos socioespaciais e das estatísticas oficiais disponíveis no
sistema municipal de informações (Infocidade, Geosampa, Observasampa, Habitasampa, etc.).
Para além das estratégias de formação, é preciso também incluir meios de monitoramento para a
mensuração da efetividade dos instrumentos de promoção da cidadania.
310
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
O Sistema Municipal de Planejamento Urbano tem por objetivo assegurar a participação direta
da população na tomada de decisões, controle e avaliação em todas as fases de planejamento e gestão
das políticas urbanas. O tripé do sistema é a articulação entre os órgãos públicos, o sistema municipal
de informação e a participação social.
De acordo com o Art. 343, além do Plano Diretor Estratégico, se articulam no Sistema
Municipal de Planejamento: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual; o Programa de Metas; a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo; os
Planos Regionais das Subprefeituras; os Planos de Bairro; os Planos Setoriais de Políticas Urbano
Ambientais; o Código de Obras e Edificações e demais normas complementares previstas nesta lei.
A partir deste desenho institucional nota-se como as leis e instrumentos orçamentários e o
Programa de Metas devem necessariamente considerar em sua elaboração o disposto nos planos
urbanísticos. Associando, desta forma, a gestão pública e orçamentária ao planejamento urbano,
incorporando as ações prioritárias do PDE.
Um avanço do PDE, definido do Art. 343. § 3º, estabelece que ao final do exercício fiscal o
Executivo deve encaminhar ao Conselho Municipal de Política Urbana o relatório de execução
orçamentária das ações e programas previstos no Plano Diretor Estratégico. Contudo, o artigo não
define qual o órgão, dentro do Executivo, é responsável por essa atribuição. A revisão intermediária é
momento oportuno para que seja definida essa atribuição, bem como sejam estabelecidos
procedimentos para a divulgação do relatório previsto no art. 343. § 3º.
Outro aspecto primordial definido pelo Sistema Municipal de Planejamento, contido no Artigo
324128 do PDE, é a necessidade de participação ativa das Subprefeituras no planejamento municipal,
incluindo a dimensão local e as especificidades de cada território no planejamento urbano municipal.
É necessário frisar que, junto ao protagonismo legal das Subprefeituras, mostra-se relevante
rever a exigência para o cargo na Supervisão Planejamento Urbano das Subprefeituras, que faz parte
da Coordenadoria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (CPDU). O cargo de Supervisão de
Planejamento Urbano é de livre provimento e, para assumi-lo, exige-se somente nível superior,
conforme anexo I da lei 13. 682/2003. Não há exclusividade para as formações de Arquiteto e
311
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Os Planos Regionais das Subprefeituras (PRS), definido no PDE nos artigos 344, 345 e 346,
têm como objetivo detalhar as diretrizes do Plano Diretor Estratégico no âmbito territorial de cada
Subprefeitura, articulando as políticas setoriais e complementando as questões urbanístico-ambientais
em seus aspectos físicos e territoriais.
A implementação das diretrizes e ações prioritárias previstas no PDE são atribuição das
Secretarias municipais e das Subprefeituras. Para isso, o PDE determina que as Secretarias
desenvolvam seus planos setoriais (tais como: o Plano Municipal de Habitação, o Plano Municipal de
Mobilidade, o Plano Municipal de Saneamento etc.). Para que cada Secretaria possa articular suas
ações setoriais com as demais ações de modo a enfrentar os desafios impostos pelas especificidades
dos territórios das 32 subprefeituras é necessário estabelecer fóruns de debate e discussão com os
técnicos envolvidos e a população. Essa articulação entre Secretarias, Subprefeituras e população é o
principal objetivo dos Planos Regionais das Subprefeituras.
Os Planos Regionais das Subprefeituras foram elaborados e estão publicado por meio do
Decreto Municipal nº 57.537/2016129. Eles demarcaram, para cada Subprefeitura, um conjunto de
Perímetros de Ação130, que totalizam 380 em todo o município.
A definição de perímetros de ação possibilitou, entre outros aspectos, que para eles sejam
elaborados e implantados programas e projetos urbanísticos intersetoriais, que podem estar articulados
com demais instrumentos urbanístico de ordenamento e reestruturação urbana, como as AEL – Áreas
129 Cada Subprefeitura possui seu Plano Regional. O Plano é composto por três (3) cadernos: um Quadro
Analítico-QA Macrorregional, um Quadro Analítico específico para cada Subprefeitura e um caderno que reúne
o conjunto de Perímetros de Ação de cada Subprefeitura.
130 Os Planos Regionais podem indicar áreas, os chamados Perímetros de Ação, com maior demanda por ações
no território equipamentos sociais, áreas verdes e parques; propor melhores conexões entre as áreas da cidade, os
equipamentos públicos e as ciclovias; propor intervenções nos espaços públicos, articulando-os aos
equipamentos existentes e às ações públicas previstas no território; propor a qualificação de ruas e praças,
criando melhores condições de circulação, acessibilidade, permanência e uso.
312
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
de Estruturação Local, que têm como objetivo contemplar especialmente as áreas de maior
vulnerabilidade, fortalecendo as centralidades locais em conjunto com a integração com transporte
coletivo, ampliação de áreas verdes e oferta de equipamentos urbanos e sociais.
Neste sentido, é importante que - desenvolvidos os Planos Regionais, o Executivo avance na
implantação das ações e diretrizes previstas para cada um dos Perímetros de Ação, a fim de promover
o desenvolvimento socioespacial no município e para que possam ser observadas as potencialidades e
fragilidades desses instrumentos.
Como etapa posterior à elaboração dos Planos Regionais, o Executivo deve elaborar – de
maneira participativa, a cada quatro (4) anos e em até 180 dias após a aprovação do Programa de
Metas – os Planos de Ação das Subprefeituras.
A elaboração dos Planos de Ação das Subprefeituras é atribuição da Secretaria Municipal de
Prefeituras Regionais (SMSUB), com coordenação técnica da Secretaria Municipal de Urbanismo e
Licenciamento (SMUL). Os Planos de Ação das Subprefeituras têm como objetivo articular os Planos
Regionais com o Programa de Metas e com as ações setoriais previstas por cada uma das Secretarias.
Os Planos de Ação têm como objetivo priorizar a implementação das ações, projetos,
programas, recursos e obras contidas nas diretrizes dos Perímetros de Ação para serem implementadas
a cada gestão, compatibilizando em nível local as determinações previstas no planejamento urbano
(Plano Diretor Estratégico, Planos Regionais das Subprefeituras e Planos Municipais setoriais) com o
planejamento orçamentário (Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei
Orçamentária Anual – LOA) e com o Programa de Metas de cada gestão.
Nota-se por meio desta articulação entre planos urbanísticos e as leis e planos de diretrizes
orçamentarias que é fundamental que os Planos de Ação das Subprefeituras sejam executados segundo
os prazos definidos pelo PDE para que os recursos orçamentários necessários consigam ser destinados
de maneira eficiente aos projetos locais.
Durante a gestão 2017-2020 não foram elaborados os Planos de Ação das Subprefeituras no
calendário definido pelo PDE, o que comprometeu a necessária compatibilização entre planejamento
urbano, planejamento orçamentário e o Programa de Metas. Os Planos de Ação das Subprefeituras
foram realizados e publicados para o biênio 2019-2020131, sendo necessário elaborar os Planos de
Ação para o triênio 2022-2025, fortalecendo neste processo a ação dos Núcleos Regionais de
313
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
314
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Planejamento Municipal, conselheiros eleitos deveriam ter capacitação permanente, para melhor
controle social.
Ainda que recente o papel dos Conselhos Participativos Municipais, é possível afirmar que a
experiência revela limites e potencialidades. É um avanço a criação de um colegiado de caráter
territorial-local onde são discutidos problemas concretos e específicos aos diversos territórios que
compõem o município, ampliando as possibilidades de participação da população em todas as regiões
da cidade, sendo desejável avançar na sua consolidação como instância participativa descentralizada
na cidade de São Paulo.
315
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Dos 23 Planos Municipais previstos no PDE 2014: 17 Planos Municipais foram elaborados
(74%), estando 3 deles aguardando aprovação.
6 Planos Municipais ainda não foram elaborados (26%)
132 PMSP – SMUL/PLANURB. Relatório de Monitoramento do PDE. São Paulo, outubro de 2021
317
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Diante deste cenário, é importante que o Executivo desenvolva os 6 (seis) Planos Municipais
que não tiveram sua elaboração iniciada, sobretudo aqueles com maior incidência para a estruturação
urbana e ambiental. Além disso, é de suma importância que os 3 (três) planos que estão aguardando
aprovação sejam sancionados o quantos antes. Em se tratando de planos e projetos urbanísticos, que se
baseiam em realidades territoriais em constantes transformações, a morosidade na aprovação dos
planos pela Câmara, além de postergar o equacionamento das demandas socioespaciais instauradas em
nossa cidade, pode outrossim tornar o plano obsoleto- mesmo antes de ser aprovado- frente aos novos
e constantes desafios existentes no município de São Paulo.
Cabe ressaltar que no momento não é possível verificar de forma detalhada um balanço sobre
cada um dos planos, contudo, para processo de revisão completa do PDE (previsto para 2029) será
fundamental para que a Prefeitura realize um amplo balanço, transversal e detalhado, da
implementação de cada um destes Planos Municipais setoriais.
Segue abaixo a listagem de outros Planos Municipais elaborados e em elaboração que não
estão diretamente previstos pelo PDE, mas que de forma transversal abrangem diretrizes e objetivos
contidos na política de desenvolvimento urbano do município de São Paulo.
Plano de Ação para Implementação da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável (em
elaboração)
Plano de Ação Climática do Município de São Paulo (PlanClima SP) (elaborado)
Plano Municipal de Desenvolvimento Econômico (PMDE) (em consulta pública)
Plano Cicloviário do Município de São Paulo (elaborado)
Estatuto do Pedestre (elaborado)
Plano Emergencial de Calçadas (PEC) (elaborado)
Plano Municipal de Segurança Viária (elaborado)
Manual de Desenho Urbano e Obras Viárias (elaborado)
Manual de Sustentabilidade para Edificações Públicas (elaborado)
Plano Municipal de Primeira Infância (PMPI) (elaborado)
Política Municipal de Segurança Hídrica e Gestão de Águas (elaborado).
318
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
133 SÃO PAULO (cidade). Lei nº 13,430, de 13 de setembro de 2002. Plano Diretor Estratégico. São Paulo:
2002. Art. 235.
134 STROBEL, Diego; Magalhães, Jéssica; FILOCOMO, Giusepe; PERES, Ursula. Nota técnica 05 –
Financiando o Desenvolvimento Urbano: o Fundurb e Outorga Onerosa. CEM. São Paulo: 2021. Disponível em:
319
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
A arrecadação do Fundurb cresceu depois da aprovação do PDE. Isso esteve ligado, por um
lado, ao momento de alta da atividade imobiliária nos últimos anos e, por outro, às alterações no
regramento sobre o tema introduzidas em 2014135. Dessa forma, conforme a cobrança da contrapartida
pela outorga onerosa do direito de construir passou a incidir sobre processos de licenciamento
regrados pelo PDE2014 e houve um aquecimento da produção, a arrecadação cresceu.
O Fundurb conta, atualmente, com uma larga soma de recursos em caixa. Embora
historicamente execute a maior parte da receita arrecadada a cada ano, característica que não é,
segundo Paim e Peres136, compartilhada com outros fundos municipais, ao final de dezembro de 2021,
o Fundurb tinha saldo de cerca de 1.450 milhões de reais. Naquele ano, pela primeira desde a
aprovação do Plano Diretor Estratégico de 2014, os valores liquidados se aproximaram dos valores
orçados inicialmente para as despesas anuais do fundo. No entanto, eles ficaram abaixo dos 50% dos
valores orçados atualizados ao longo do ano, situação que demonstra que a receita foi muito superior
àquela estimada na elaboração da LOA.
Desde 2019, os recursos do Fundurb correspondem a uma porção cada vez maior das despesas
da categoria “investimentos” da prefeitura. Essa tendência pode ser verificada desde 2019, mas teve
um salto no ano de 2021, quando 27% das despesas de investimentos liquidadas por toda prefeitura
utilizaram recursos do Fundurb. Embora o total investido pela prefeitura tenha caído em relação aos
anos anteriores, os investimentos provenientes de recursos do fundo cresceram no último exercício. É
importante destacar que a política urbana não é, e não poderia ser, financiada exclusivamente pelo
Fundurb, de modo que é preciso acompanhar os investimentos, as ações e as metas das ações do
executivo municipal com recursos de outras fontes.
O Plano Diretor Estratégico de 2014 inovou ao estabelecer, no texto da lei, a reserva de
determinadas porções do Fundurb para fins específicos. O art. 340 da lei 16.050/2016 determinou que
30% dos recursos arrecadados pelo fundo deveriam ser aplicados “para a aquisição de terrenos
destinados à produção de Habitação de Interesse Social” e outros 30% para a “implantação dos
sistemas de transporte público coletivo, cicloviário e de circulação de pedestres”. Esses valores não
têm sido alcançados nos últimos anos, conforme a receita arrecadada tem estado muito acima daquela
estimada no começo dos exercícios, e é importante verificar a possibilidade de aprimorar
https://centrodametropole.fflch.usp.br/sites/centrodametropole.fflch.usp.br/files/cem_na_midia_anexos/05-
nota_tecnica_fundurb.pdf
135 Ver subtítulo sobre a OODC.
136 PAIM, Débota Gambetta; PERES, Ursula Dias. Fundurb: Arena de conflito ou discricionariedade? Uma
análise da instrumentalização da política urbana em São Paulo. Urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 2021,
13. 2021.
320
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
procedimentos para que isso não aconteça. Comentários sobre a aplicação de recursos do Fundurb são
feitas nos capítulos sobre “Habitação social e o direito à cidade”, “Ordenação territorial e mobilidade”
e “Patrimônio ambiental e cultural”.
Os dados da execução orçamentária do Fundurb disponíveis na plataforma de monitoramento e
avaliação da implementação do Plano Diretor oferecem informações detalhadas sobre as obras e
projetos financiados com recursos do fundo. Contudo, identifica-se que há espaço para aprimorar a
apresentação desses dados, bem como para esclarecer o funcionamento do Fundurb para o público
não-especializado.
A lei municipal 17.217, de 2019, alterou o Plano Diretor e pode levar o fundo a desempenhar
um papel diferente daquele que foi esboçado pela redação original da LM 16.050/2014. Ela permitiu
que os 30% destinados à habitação pudessem ser investidos na produção de unidades habitacionais e
que os 30% destinados à mobilidade tivessem a possibilidade de ser utilizados para melhorias em vias
estruturais sem ligação imediata com o sistema de transporte público coletivo ou com as prioridades
dos sistemas cicloviário e de circulação de pedestres. No caso da não execução dos mínimos
destinados para a habitação e para a mobilidade, os recursos podem ser, após dois anos, utilizados para
qualquer destinação pertinente ao fundo.
De uma forma geral, verifica-se que os recursos do Fundurb são aplicados em territórios
distintos daqueles em que eles são capturados, o que está de acordo com os princípios que orientaram
o desenho da política pública. Entre 2014 e 2019, cerca de 80% dos recursos auferidos com a
contrapartida da outorga onerosa do direito de construir provenientes da aplicação dos termos do
PDE2014 foram provenientes de empreendimentos da Macroárea de Urbanização Consolidada
(MUC). Apesar disso, a territorialização da liquidação dos recursos do Fundurb mostra que somente
5,5% dos investimentos liquidados e que foram atribuídos a alguma macroárea se destinaram à MUC.
321
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
(1) Em regiões e/ou situações em que houve a desvalorização da terra urbana, a falta de atualização
do quadro 14 age como fator desestimulador da transformação urbana, pois gera uma cobrança de
contrapartida pela OODC superior àquela de terrenos similares;
(2) Em localidades e situações em que houve valorização da terra, aconteceria um nível de captura
da valorização da terra menor do que o pretendido. É importante ressaltar que, inclusive, a
coletividade deixaria de se apropriar daquela valorização estimulada pelo próprio plano diretor, que
propõe o adensamento e a transformação de determinadas regiões em detrimento de outras.
137 Para análises sobre a revisão do Quadro 14 do PDE, ver nota técnica elaborada pela SPUrbanismo:
SPUrbanismo; Prefeitura do Município de São Paulo. Atualização do cadastro de valor de terreno no plano
diretor estratégico. Nota técnica. Dezembro. São Paulo: 2020.
322
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
Área nR até limite de 20% da área construída computável total nos EHIS EHIS
Fachada ativa mínima de 25% em cada testada (até 50% da área do lote) R e nR
ZEU, ZEUa, ZEUP,
ZEUPa, ZEM, ZEMP,
Área para usos nR nos edifícios de uso misto com fachada ativa Misto ZC e Zca
Áreas de incentivo de
Áreas de circulação, manobra e estacionamento de veículos R e nR
garagem
50% da área construída computável total nos lotes de até 250m² localizados na
n e nR MRVU e MRVRA
MRVU e na MRVRA
Fonte: Lei Nº 16.642/2017 (COE); Lei Nº 16.402/2016 (LPUOS); Lei Nº 16.050/2014 (PDE).
Elaboração: PLANURB/SMUL.
323
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
138 SÃO PAULO (cidade). Lei nº 9.725, de 2 de julho de 1984. Dispõe sobre a transferência de potencial
construtivo de imóveis preservados; estabelece incentivos, obrigações e sanções, relativas à preservação de
imóveis, e dá outras providências. São Paulo: 1984.
324
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
preservação de áreas particulares de interesse ambiental, o São Paulo Golf Club, no distrito Campo
Grande, na subprefeitura de Santo Amaro (ver subtítulo “Patrimônio Ambiental” do capítulo III). A
LPUOS de 2016 e o Decreto nº 57.536/16 fornecem regulamentações adicionais para a modalidade
sem doação do terreno cedente.
Em casos em que há doação de imóveis ou desapropriação amigável, a TDC pode ser aplicada a
fim de viabilizar: (I) a realização de melhoramentos viários para implantação de corredores de ônibus;
(II) programas de provisão de Habitação de Interesse Social; (III) programas de regularização
fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda; e (iv) a implantação de
parques planejados, situados na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana e previstos no
Quadro 7 do PDE2014139. Essa modalidade foi introduzida pelo PDE2014 e conta com regulamentação
complementar do Decreto nº 58.289/18 e da Lei Municipal 17.734/2022.
Embora estejam previstas quatro finalidades, desde a aprovação do PDE em 2014 a modalidade
da TDC com doação de terreno foi empregada somente em duas oportunidades, ambas referentes à
implantação de parques municipais: para a viabilização do Parque Augusta, na Subprefeitura da Sé,
que aconteceu em um processo de negociação que envolveu o Ministério Público, os antigos
proprietários do terreno e a administração municipal, e para parte do Parque Linear Itapaiúna, na
Subprefeitura do Campo Limpo. Não houve casos de emprego da TDC com doação de terreno para a
realização de melhoramentos viários, programas de provisão de HIS ou regularização fundiária,
embora tenham sido realizadas análises sobre o tema.
O emprego da Transferência do Direito de Construir na modalidade com doação é um ato
discricionário do Poder Executivo municipal cuja vantajosidade depende de análises que precisam ser
feitas para cada caso. Por um lado, devem-se avaliar os ganhos como, por exemplo, viabilizar a
aquisição de áreas relevantes para a implementação de ações da política urbana evitando a morosidade
de um processo de desapropriação. Por outro, não se pode perder de perspectiva que, por meio do
instrumento, em qualquer uma de suas modalidades, abre-se mão de um volume de receita que seria
arrecadado por meio da Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) e aplicadas de acordo com
os critérios e limites descritos no PDE para o Fundurb140.
139 São Paulo. Lei nº 16.050 de 31 de julho de 2014. Aprova a política de desenvolvimento urbano e o Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei nº 13.430/2002. São Paulo: 2014. Art. 123.
140 “Quando o município concede o benefício da TDC e o direito de construir é utilizado em outro terreno
acima do CA básico, a prefeitura está deixando de arrecadar, na mesma medida, os recursos da OODC. Por este
e outros motivos, a TDC deve ser utilizada com discernimento e de forma excepcional ou planejada”.
BACELLAR, I.; FURTADO, F. Outorga onerosa do direito de construir e transferência do direito de construir
como instrumentos complementares na gestão do uso do solo urbano. Pluris. 7º Congreso Luso Brasileiro para o
Planejamento Urbano, Regional, Integrado e Sustentável. Contradições e Complexidades. Maceió: 2016.
325
DIAGNÓSTICO DA APLICAÇÃO
PLANO DIRETOR ESTRATÉGICO 2014 - 2021
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É necessário destacar, porém, que junto ao protagonismo legal das Subprefeituras mostra-se
relevante uma reestruturação na Supervisão de Planejamento Urbano das Subprefeituras. A Supervisão
de Planejamento faz parte da Coordenadoria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (CPDU).
Os Planos Regionais das Subprefeituras foram realizados e está publicado por meio do Decreto
Municipal nº 57.537/2016. Os planos regionais demarcaram para cada Subprefeitura um conjunto de
Perímetros de Ação, no total de 380 perímetros para todo o município de São Paulo. A definição de
perímetros possibilitou, entre outros aspectos, que para eles possam ser elaborados e implantados
programas e projetos urbanísticos intersetoriais, utilizando-se, por exemplo, o instrumento urbanístico
de ordenamento e reestruturação urbana denominada AEL – Áreas de Estruturação Local, com o
objetivo de contemplar especialmente as áreas de maior vulnerabilidade, fortalecendo as centralidades
locais, em conjunto com a integração com transporte coletivo, ampliação de áreas verdes e oferta de
equipamentos urbanos e sociais.
Apesar dos Perímetros de Ação elencados nos Planos Regionais das Subprefeituras se
constituírem como um consistente rol de potenciais territórios nos quais são passíveis de serem
elaboradas e implementadas AELs, de 2014 a 2021 foi elaborado somente um projeto urbanístico de
Áreas de Estruturação Local.
Neste sentido, é importante que- desenvolvidos os Planos Regionais, o Executivo avance no
sentido de implantar as ações e diretrizes previstas para cada um dos Perímetros de Ação por meio do
Plano de Ação das Subprefeituras, a fim de promover o desenvolvimento socioespacial no município e
para que possam ser observadas as potencialidades e fragilidades da articulação desses instrumentos.
É fundamental que os Planos de Ação das Subprefeituras sejam executados segundo os prazos
definidos pelo PDE para que os recursos orçamentários necessários consigam ser destinados de
maneira eficiente aos projetos locais. Durante a gestão 2017-2020 não foram elaborados os Planos de
Ação das Subprefeituras no calendário definido pelo PDE, de modo que foi comprometida a
necessária compatibilização entre planejamento urbano, planejamento orçamentário e o Programa de
Metas. Foram realizados e publicados os Planos de Ação das Subprefeituras para o biênio 2019-2020,
sendo necessário que sejam elaborados os Planos de Ação para o triênio 2022-2025, fortalecendo neste
processo a ação dos Núcleos Regionais de Planejamento e dos Conselhos Participativos Municipais.
Devido à importância dos Núcleos Regionais de Planejamento enquanto espaço de debate e
articulação das ações de planejamento territorial sua composição poderia ser regulamentada, com a
definição das secretarias que dele fazem parte, garantindo assim uma continuidade nas ações de
planejamento do colegiado, independentemente da alternância das gestões municipais. Ressaltamos ser
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primordial que as secretarias presentes na elaboração dos Planos Regionais deem continuidade a este
constante processo de planejamento sendo parte integrante e permanente dos Núcleos Regionais.
A respeito dos Planos de Bairro foi elaborado, até o presente momento, do Jardim Lapena. A
elaboração dos Planos de Bairro deve ser motivada pelas Subprefeituras ou associações de
representantes de moradores, conforme definido no PDE.
É necessário que o PDE detalhe os procedimentos de elaboração e de gestão dos Planos de
bairro, até sua efetiva execução, defina porcentagem mínima de destinação de recursos do FUNDURB
para os planos que ocorrerem nas macroáreas com elevado índice de vulnerabilidade socioambiental.
Outrossim, fortaleça instrumentos de promoção da cidadania para capacitação da sociedade civil
quanto aos procedimentos de elaboração e de gestão dos Planos de Bairro.
A respeito do panorama de elaboração dos planos setoriais estipulados pelo PDE, é importante
que se desenvolva os 6 Planos Municipais que ainda não tiveram sua elaboração iniciada, sobretudo
daqueles com maior incidência para a estruturação urbana e ambiental: o Plano Municipal de Redução
de Áreas de Risco o Plano Municipal de Gestão de Áreas Públicas o Plano Municipal de Articulação e
Integração das Redes de Equipamentos Urbanos e Sociais o Plano Municipal de Ordenamento e
Proteção da Paisagem.
Avançando sobre a questão da gestão democrática, o monitoramento coloca-se como um dos
elementos chave deste processo. O monitoramento do PDE é a introdução a uma prática de mudança
cultural sobre o tratamento de dados das políticas urbanas setoriais, haja vista a necessidade da
produção de banco de dados de forma compatível e sinérgica com as demandas do monitoramento e
avaliação da implementação do PDE, O que requer esforço conjunto intersetorial e acompanhamento
técnico constante para a atualização dessas informações.
Embora soluções para aprimorar o uso de dados como esses mereçam e sejam constantemente
analisadas, nota-se que a temática da “cidade inteligente” não estava colocada em 2014 no debate
público com a mesma proeminência de hoje e recebeu pouca atenção no Plano Diretor Estratégico
aprovado naquele ano.
Outro elemento central da gestão democrática e do Sistema Municipal de planejamento urbano é
o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano. De uma forma geral, verifica-se que os recursos do
Fundurb são aplicados em territórios distintos daqueles em que eles são capturados. Entre 2014 e
2019, cerca de 80% dos recursos auferidos com a contrapartida da outorga onerosa do direito de
construir provenientes da aplicação dos termos do PDE2014 foram provenientes de empreendimentos
da Macroárea de Urbanização Consolidada (MUC). Apesar disso, a territorialização da liquidação dos
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recursos do Fundurb mostra que somente 5,5% dos investimentos liquidados e que foram atribuídos a
alguma macroárea se destinaram à MUC.
A avaliação realizada não entrou nos méritos da forma de cálculo da contrapartida financeira
pela Outorga Onerosa do Direito de Construir, somente sobre aspectos que fazem parte do modelo
proposto no Plano Diretor Estratégico de 2014. Foi levantado que a falta de atualização do “Cadastro
de Valores de Terreno para fins de Outorga Onerosa” (quadro 14) causa prejuízos na aplicação de
outros instrumentos urbanísticos, bem como pode impactar dinâmicas imobiliárias de forma contrária
aos princípios do PDE.
Além disso, considera-se que, para o processo de revisão do Plano Diretor Estratégico, seria
importante desenvolver estudos sobre alterações dos fatores de planejamento e sobre os incentivos
urbanísticos provenientes de áreas consideradas não-computáveis para fins de cobrança de OODC.
Sobre o instrumento da Transferência do Direito de Construtir, por sua vez, foi indicada sua
relação com a OODC e com os recursos do Fundurb. Destacou-se que o emprego do instrumento na
modalidade com doação de terreno deve ser analisado a cada caso, desde que seja identificada
vantajosidade para a administração pública.
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CONCLUSÃO
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A previsão de uma Revisão Intermediária pelo PDE possibilita uma correção de rumos da
Política Urbana Municipal após o decurso da metade de seu tempo de vigência, a partir da observação
crítica da evolução da aplicação de suas ações, instrumentos e políticas, que, revistos e aperfeiçoados,
podem levar ao alcance dos objetivos estratégicos previstos no Plano ao longo dos próximos sete
anos.
Neste contexto, este Diagnóstico da aplicação do PDE 2014-2021 cumpre o papel de
identificar os principais avanços e problemas decorrentes da aplicação do Plano Diretor Estratégico ao
longo dos últimos sete anos, a partir e com as limitações dos dados e informações coligidos no
Relatório de Monitoramento e Avaliação da Implementação do Plano Diretor Estratégico 2014 a 2020
e do Diagnóstico Inicial de 2021, servindo como o documento base para o debate público associado à
Revisão Intermediária do PDE.
As análises presentes neste documento revelaram aspectos constituintes do próprio escopo do
Plano Diretor, outros associados a sua regulamentação específica ou aos procedimentos técnico-
administrativos decorrentes de sua implementação. Outros aspectos revelaram a necessidade de
realização de estudos específicos para melhor caracterizá-los e possibilitar uma maior acuidade na
formulação de propostas que, nas etapas posteriores da revisão, buscarão encaminhar os ajustes
necessários ao aperfeiçoamento do Plano.
Os objetivos estratégicos definidos no PDE representam um grande desafio às sucessivas
gestões municipais responsáveis por sua implementação até 2029. Desde sua promulgação, foram
executadas diversas ações estratégicas e aplicados diversos instrumentos e programas que
possibilitaram múltiplos avanços. Por outro lado, a magnitude e complexidade das desigualdades e
demandas sociais revela a necessidade de um longo caminho pela frente para o alcance desses
objetivos, ancorado no compromisso e esfroço contínuo de implementação de suas metas.
Por fim, a equipe de PLANURB agradece a colaboração das demais Coordenadorias e
Assessorias da Secretaria Municipal do Urbanismo e Licenciamento e das Secretarias e órgãos
municipais que participaram, e vem participando, neste processo de revisão do PDE, fornecendo
dados, informações, revisões e pontos de vista que colaboraram nas análises apresentadas neste
Diagnóstico.
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CRÉDITOS
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EQUIPE TÉCNICA
ESTAGIÁRIOS
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SETOR ADMINISTRATIVO
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