Livro Boas Praticas de Compras Publicas V Final 15.07.2016
Livro Boas Praticas de Compras Publicas V Final 15.07.2016
Livro Boas Praticas de Compras Publicas V Final 15.07.2016
estaduais – Boas
práticas brasileiras
Organizadores
Ana Lúcia Dezolt
Edwin Tachlian
Marilia de Souza Santos
Leslie Harper
Gilberto Porto Barbosa
GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ
Brasília – DF
2016
Organização:
Ana Lúcia Dezolt
Edwin Tachlian
Marilia de Souza Santos
Leslie Harper
Gilberto Porto Barbosa
Autores:
Alessandro Moreira Silva
Aline Lopes Lima
Amanda Silva Ballesteros
Ana Lucia Dezolt
Ana Luiza Camargo Hirle
Daniela Vitória Duarte Edde
Danielle Montenegro Melo Freitas
Diego Souza Lobão
Edwin Tachlian
Gabriela de Azevedo Leão
Gilberto Porto Barbosa
Henrique Jorge Javi de Sousa
Íris Alves Miranda Negrão
Julye Beserra
Leonardo Lacerda Bittencourt Maciel
Leslie Harper
Matheus Hortas Raposo
Marta Sampaio de Freitas
Mario Tinoco da Silva Filho
Marcos Sandro Braga Fernandes
Marcelino Manhani Junior
Maria de Fátima Alves Ferreira
Marilia de Souza Santos
Marisa Ribeiro de Lima
Rodrigo Lemos da Silva
Thiago Freitas Matos
Veruska Evanir Pereira
Welson Kleiton Antonio de Souza
Apoio:
Conselho Nacional de Secretários de Estado de Administração - CONSAD
Banco Interamericano Desenvolvimento - BID1
Escola Nacional da Administração Pública - ENAP
Instituto Publix para o Desenvolvimento da Gestão Pública
1
As opiniões expressas nesta publicação são de responsabilidade dos autores
e não refletem necessariamente a posição do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, de seu Conselho de Administração, ou dos países que eles
representam.
AGRADECIMENTOS
APRESENTAÇÃO................................................................................................... 11
11
O quinto capítulo descreverá os desafios para as aquisições na saúde que
apresentam uma complexidade única dentro das compras do estado em função
de diversidade de itens, especificidade técnica, quantidade e valores envolvidos.
Existem ainda algumas dificuldades envolvendo a previsibilidade da demanda
para o desenho do modelo da cadeia de suprimentos com o planejamento das
diversas unidades da rede, o fornecimento e as dificuldades específicas dos
medicamentos de alto custo e dos importados, a logística de distribuição para
todo o estado e os diferentes modelos de gestão da rede.
12
Paraná, por meio do Departamento da Administração de Material (DEAM), a
partir de uma criteriosa análise da instrução dos procedimentos licitatórios que
culminaram em diversas melhorias dos processos, tais como: redução do tempo
médio de trâmite processual, economia de recursos públicos e facilitação das
rotinas pelos órgãos de controle interno e externo.
13
Esse conjunto de experiências representa algumas das ações mais
relevantes que os estados estão desenvolvendo para a melhoria do seu modelo
de compras e da gestão da cadeia de suprimentos. A sua identificação, registro
e disseminação pode contribuir para que as boas práticas sejam compartilhadas
e assim contribuam para melhoria da qualidade do gasto e do valor público
gerado para a sociedade.
Alice Viana
Presidente
Conselho Nacional de Secretários de Estado de Administração
CONSAD
14
DIAGNÓSTICO DAS COMPRAS PÚBLICAS ESTADUAIS 2015 2
1. Introdução
A legislação de compras públicas no Brasil é regida pela Lei 8.666 de 1993
e nesses mais de 20 anos de sua vigência tem sido alvo de diversas críticas e
até novas legislações específicas, como o Regime Diferenciado de Contratações
– RDC 3, que alterou de forma significativa o modelo de aquisições para a Copa
do Mundo e Olímpiadas como uma experiência alternativa de modelo a ser
utilizado como referência para futuras avaliações e revisão da Lei geral de
licitações 4.
2. Metodologia
O diagnóstico de compras públicas estaduais referente ao ano de 2015 foi
realizado utilizando um questionário eletrônico enviado para os 26 estados e o
Distrito Federal por meio da ferramenta SurveyMonkey. A figura abaixo
2
As opiniões expressas nesta publicação são de responsabilidade dos autores e não refletem
necessariamente a posição do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de seu Conselho de
Administração, ou dos países que eles representam.
3
O RDC foi instituído pela Lei nº 12.462, de 2011, regulamentado pelo Decreto nº 7.581 de 2011,
e tinha como principal motivação principalmente a Copa do Mundo, os Jogos Olímpicos e
Paralímpicos e as obras do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.
4
O projeto de Lei 32/2007 para revisão da Lei 8.666 incorpora algumas das inovações
promovidas pelo RDC entre outras modificações.
15
apresenta os estados que tiveram suas respostas enviadas, consolidadas e
analisadas:
5
Nem todos os 21 estados participantes da pesquisa conseguiram responder a todas as
perguntas do questionário de diagnóstico em função, principalmente, de limitações de
disponibilidade de informações pelos sistemas existentes.
16
3. Diagnóstico
Os processos de compras públicas nos estados são executados por meio
de três diferentes modelos de gestão. O primeiro, o centralizado, tem como
principal característica a concentração de todas as fases do processo licitatório
em um único órgão do governo. Dessa forma, esse órgão será responsável por
identificar as demandas, comparar preços, preparar os termos de referência,
definir a melhor modalidade de licitação (Pregão Eletrônico, Pregão Presencial,
Adesão à Ata, Concorrência Direta) e acompanhar os processos.
17
Modelo de Gestão dos Processos de
Compras Públicas dos Estados Brasileiros
16
14
70,0%
12
10
4 25,0%
5,0%
0
Parcialmente Descentralizado Centralizado
Centralizado
18
Quantidade média de pessoas por atividade
Normas 3
Planejamento Anual de Contratações 2
Fase Interna da Licitação 8
Comissões de Licitação e Equipes de… 14
Sistema de Informação 3
Gestão de Informações Gerenciais 5
Suporte aos Usuários 5
Catálogos de materiais e serviços 8
Cadastro de Fornecedores 6
Registro de Preços 6
Compras Sustentáveis 2
Capacitação e Disseminação de… 4
19
são utilizados pelos estados. Os resultados do gráfico abaixo demonstram que,
apesar de serviços e bens representarem respectivamente os maiores gastos
médios dos estados em compras, o valor médio por processo de obras 6 é o mais
relevante.
Milhões
373.533 R$ 22.175
350.000
20.000
300.000 R$ 17.686
250.000 15.000
200.000
150.000 10.000
119.307
100.000
5.000
R$ 2.946
50.000
R$ 256
0 1.355 723 0
Bens Serviços Obras Consultoria
Montante por objeto Quantidade de processos por objeto
6
Os dados relacionados com obras apresentou limitações de informações pelos estados que
participaram da pesquisa pois a maioria dos estados não informações completas sobre esses
processos licitatórios.
7
A adesão a ata representa a utilização de atas de registro de preço de outros estados ou do
governo federal. Existe uma maior utilização principalmente para temas como saúde e educação
que utilizam de atas de registro de preço federais.
20
adotam modelos centralizados ou parcialmente centralizados8. Como benefícios
dessa estratégia temos uma maior padronização das famílias de compras,
redução de custos e do tempo médio de aquisição. O gráfico abaixo apresenta
os resultados.
8
Nos estados que adotam modelos centralizados e parcialmente centralizados existe um órgão
central responsável pela construção e gestão das atas de registro de preço dos produtos e
serviços comuns.
21
Adicionalmente, coletou-se o número médio de licitantes por certame,
sendo a maior quantidade para o pregão presencial e eletrônico. A análise desse
resultado deve levar em consideração o fato de que, em especial, a modalidade
de concorrência geralmente apresenta uma complexidade maior do objeto e,
consequentemente, exigências maiores dos licitantes que gera uma redução do
menor número de empresas potencial aptas a concorrer.
10
11
8 9
4
5 5
2
0
Concorrência e Convite Pregão Pregão
Tomada de Preço Presencial Eletrônico
Gráfico 6 – Número médio de licitantes
9
Diversos estados possuem legislações de compras que incentivam a participação de micro e
pequenas empresas em processos licitatórios.
23
encontrado foi o de dispensa de licitação (31 dias) para contratações abaixo de
R$ 8.000,00. Dessa forma, o pregão eletrônico apresenta um número maior de
licitantes interessados, e ao mesmo tempo, um menor tempo médio de duração.
O gráfico abaixo apresenta o número médio de dias 10 por modalidade.
250 230
198
200
155
150
105
100 81
50 31
0
Internacional Convite Concorrência TP Pregão Pregão Dispensa
(Presencial) (Abaixo de
R$ 8000)
10
É importante destacar que o indicador de medição do tempo médio entre a publicação do edital
e a assinatura do contrato pode variar bastante entre os estados não apenas em função dos
trâmites adotados, mas também em função da disponibilidade de sistemas de informação para
controle gerencial adequado dessa informação.
24
parcialmente correta uma vez que deveria ser medido o tempo médio total de
aquisição do item e não apenas do processo licitatório em questão. O segundo
fator envolve a dificuldade de mensuração do tempo anterior a publicação do
edital que envolve o planejamento da demanda, elaboração do edital, pesquisa
de preços, aprovação jurídica, entre outras ações necessárias. Em função
desses fatores podemos ter um tempo médio ainda maior do que os resultados
apresentados na pesquisa tornado o problema ainda mais relevante.
11
Consultar Projeto de Lei Complementar nº 32/2007
25
Gráfico 8 – Dispersão do tempo médio de compras entre os estados participantes da pesquisa
26
Para realização das contratações é necessário que se elabore uma análise sobre
os preços praticados no mercado 12, para que seja possível confeccionar um edital
adequado a realidade do mercado local. O gráfico abaixo demonstra as principais
modalidades de investigação de preços utilizados pelos estados brasileiros com
destaque para a cotação com fornecedores.
27%
60%
12
O preço de referência para abertura de processos licitatórios ainda é um assunto controverso e que
existem experiências internacionais relevantes citadas por Felini (2015).
27
Sobre a publicidade do processo licitatório a maioria dos estados respondeu que
utiliza o diário oficial como principal instrumento de divulgação seguido por mídias
oficias do estado e por sites do estado e do portal eletrônico de compras conforme
apresentado no gráfico abaixo.
8%
13% 24%
13%
37% 5%
13
O número de impugnações e licitações desertas podem não representar o total de ocorrências em
função de limitações no registro da informação no sistema como, por exemplo, ser registrada como
cancelada.
28
Contratações emergenciais e licitações
desertas
3500
2919
3000
2500
2000
1500 1170
1000
500
0
Contratações emergenciais Licitações desertas
29
Impugnações E Recursos
2500
1956
2000
1500
1205
1000 791
500
0
Impugnações Recursos recebidos Recursos acatados
30
Gráfico 13 – PMIs e Contratos
31
4. Conclusões
Contudo, o problema das compras públicas não envolve apenas questões legais,
mas também, de sua implementação pelas organizações públicas. Essa conclusão é
corroborada pela análise dos resultados da pesquisa e das variações encontradas
entre os estados que estão sujeitos a mesma lei geral de licitações.
Dessa forma, torna-se cada vez mais relevante a construção de uma agenda de
melhoria da gestão das compras públicas envolvendo, entre outras iniciativas, o
incentivo para a educação continuada dos servidores, o registro e o compartilhamento
de boas práticas, a formação de redes de especialistas em compras, que poderiam
contribuir para a melhoria das aquisições do setor público em complemento as
questões legais.
32
Dentro desse contexto, existem ainda aspectos do ambiente que tornam essa
missão ainda mais desafiadora como a legislação, a disponibilidade de equipes em
quantidade e perfil adequado e até infraestrutura de sistemas que permitam o
acompanhamento eletrônico do processo. Por isso, as diferentes inovações nos
modelos de compras promovidas pelos governos no âmbito federal, estadual e
municipal, muitas vezes de forma isolada e não compartilhada, devem ser
identificadas e disseminadas gerando como resultado a melhoria da qualidade do
serviço pública e da capacidade de atender as diferentes de demandas da sociedade.
33
6. Referências
34
COMPRAS PÚBLICAS E ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIAUSO DA BASE DE
DADOS DA NOTA FISCAL ELETRÔNICA NA BOLSA DE COMPRAS DO
AMAZONAS
1. INTRODUÇÃO
35
A supracitada ferramenta apresenta soluções de acesso e análise de dados para
finalidades diversas nas áreas de gestão das finanças públicas, ou seja, receita e
despesa. Este artigo se limita a apresentar as oportunidades detectadas e já
exploradas na gestão da despesa, destacando o uso nas compras governamentais e
análise de mercado.
2. HISTÓRICO
36
de custos e efetividade dos processos da cadeia logística de suprimentos de bens e
serviços.
37
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e
entidades da Administração Pública.
§ 1o O registro de preços será precedido de ampla pesquisa de
mercado.
Art. 28. A documentação relativa à habilitação jurídica, conforme
o caso, consistirá em:
II - registro comercial, no caso de empresa individual;
III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor,
devidamente registrado, em se tratando de sociedades
comerciais, e, no caso de sociedades por ações, acompanhado
de documentos de eleição de seus administradores;
Art. 29. A documentação relativa à regularidade fiscal e
trabalhista, conforme o caso, consistirá em:
I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou
no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou
municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante,
pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto
contratual;
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual
e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra
equivalente, na forma da lei;
IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS),
demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos
sociais instituídos por lei.
38
sobretudo a regularidade fiscal, bem como identificar de oportunidades de negócios
com o governo. São diversos sítios de compras eletrônicas e, portanto, muitas
empresas são constituídas apenas para transacionar com o governo em mercados
muito restritos.
A partir da integração da administração tributária às compras públicas, dados
cadastrais de licitantes e fornecedores poderão ser atualizados automaticamente.
Este é o conceito do Domicílio Eletrônico de Licitantes e Fornecedores (DLF-e) que,
à afeição do Domicílio Tributário Eletrônico (DT-e), objetiva tornar eletrônica toda a
comunicação entre licitantes / fornecedores e o Poder Público, com documentos
assinados eletronicamente, e uso da certificação digital.
O DLF-e é o ambiente de interação entre licitantes / fornecedores e Poder
Público. Lá estão disponibilizados os documentos cadastrais e contábeis, que podem
ser obtidos automaticamente a partir da integração com o DT-e e ECD. Também são
assinados eletronicamente contratos, atas de registro de preços, notas de empenho,
termos circunstanciados de recebimento e atesto de serviços. Todas as fases de
execução da despesa são facilmente monitoradas, tais como prazos de entrega de
materiais, visto que o contrato e nota de empenho são eletronicamente enviados ao
fornecedor (controle da data da entrega). Também são controlados com precisão os
prazos para pagamento (e suas diversas fases administrativas).
A partir do DLF-e, integrado ao DT-e, pretendemos também ampliar a
competitividade de pregões eletrônicos, sobretudo atraindo novos licitantes. É uma
ferramenta que permite informar às empresas aquisições de bens e serviços que
podem ser de interesse do seu negócio. O princípio é similar ao aplicado pelos sítios
de vendas em comércio eletrônico, ou seja, empresas potencialmente fornecedoras
de bens e serviços, via DLF-e (licitantes cadastrados no Sistema de Compras
Eletrônicas do Amazonas) e DT-e (empresas com registro cadastral estadual no
Amazonas), são informadas eletronicamente das intensões de compras do Poder
Público.
A Escrituração Fiscal Digital (EFD), a Nota Fiscal Eletrônica (NF-e), a Nota Fiscal
Eletrônica ao Consumidor (NFC-e) e o Conhecimento Transporte Eletrônico (CT-e)
são documentos de enorme potencial no controle das aquisições de materiais.
Particularmente a NF-e é um documento de muita riqueza para a eficácia de pesquisas
de mercado e avaliação de resultados obtidos nas compras de materiais.
39
A consulta à base de dados da NF-e, para fins de mercado, torna mais eficiente
as pesquisas de preços (reduz o tempo de pesquisa), mas sobretudo traduz os preços
reais praticados no mercado. Embora fatores externos tenham impactos
representativos nas compras públicas, sobretudo as condições e prazos de
pagamento, é certo que o Poder Público é o maior consumidor individual e, portanto,
maior indutor de mercados diversos. O uso da base de dados da NF-e aproxima os
preços de referência nas licitações àqueles efetivamente praticados no mercado.
40
De imediato identificamos o enorme potencial de evolução na gestão da cadeia
de suprimentos. Aplicamos, de imediato, no recebimento de materiais, associando NF-
e Nota de Empenho, criando a manifestação eletrônica do recebimento pelos
membros da comissão e a emissão eletrônica do Termo Circunstanciado de
Recebimento de Materiais – TCR. Este documento é obrigatório na liquidação da
despesa (etapa contábil da execução da despesa) e no registro de entrada do material
no estoque.
Não obstante, observamos que o impacto do uso das informações da NF-e seria
extremamente vantajoso à administração na pesquisa de preços e monitoramento dos
preços praticados no mercado. No entanto, o desafio sempre foi definir uma
metodologia de busca de informações na base de dados que se demonstrasse, ao
mesmo tempo, eficaz na busca dos preços e eficiente (rápido) na pesquisa de
mercado.
41
I – pesquisa de preços para alimentação do banco de preços e definição de
preços de referência (Apresentação Padrão);
II – comparativo entre preços praticados nas diversas esferas administrativas,
federal, estadual e municipal, tais como Governo do Amazonas, Assembleia
Legislativa, Tribunal de Contas, Ministério Público, Tribunal de Justiça e Prefeitura de
Manaus, e iniciativa privada (Esferas Administrativas);
III – avaliação dos preços de compra e venda de produtos no mercado (margem
de lucro praticada), relevante nos pedidos de repactuação de preços e/ou fatos do
príncipe (aumentos de alíquotas de ICMS, por exemplo).
42
Figura 5 – Ilustração da tela de consulta à base da NF-e. Em destaque a
“Apresentação Padrão”, ou seja, consulta para fins de pesquisa de preços.
Fonte: Consulta Banco de Preços / Sefaz-AM
Para simplificar a pesquisa de preços, diversas funcionalidades foram
incorporadas à solução. A partir da classificação CFOP, a consulta foi limitada apenas
às notas fiscais de saída. A partir da verificação do CNPJ dos destinatários, apenas
as NF-e destinadas a consumidor final, Pessoa Jurídica, retornam à consulta.
Conforme já mencionado, a forma mais abrangente para a mineração dos dados
da NF-e corresponde à pesquisa a partir da descrição dos itens da NF-e. Entretanto,
quando exitosas as pesquisas, ou seja, há retorno do material objeto da pesquisa, as
palavras-chave são gravadas e associadas ao código do item no e-Compras.AM.
Então as pesquisas são realizadas apenas pelo código e-Compras.AM.
Outro fator relevante para as pesquisas de preços é a unidade de medida do
material na NF-e que, necessariamente, não corresponde à unidade de medida no
catálogo de materiais do e-Compras.AM. Nestes casos, os preços unitários devem ser
equalizados a uma única base, qual seja a unidade de medida do e-Compras.AM. Tal
conversão é realizada na própria ferramenta de consulta à base de dados da NF-e.
43
Figura 6 – Resumo das funcionalidades da tela de consulta à base de dados da NF-e.
Fonte: Sefaz-AM
44
Figura 7 – Tela de retorno consulta á base de dados da NF-e. Em destaque, a
gravação da pesquisa no banco de preços do Sistema de Compras Eletrônicas
(e-Compras.AM).
Fonte: Consulta Banco de Preços / Sefaz-AM
Para melhor visualização dos resultados da consulta, os preços são retornados
e classificados em quartis. Tal distribuição é sobremaneira relevante na automação
da pesquisa de preços. O preço de referência é determinado, em regra, a partir do
cálculo da média ponderada pela quantidade de material em cada NF-e. Não obstante,
em casos muito específicos, sobretudo quando o grau de variação de preços não é
função da quantidade adquirida, adotamos os critérios de cálculo da média ponderada
pela quantidade de notas fiscais ou da média aritmética das médias ponderadas (por
CNPJ emitente).
45
Figura 8 – Resumo das funcionalidades da tela de retorno à consulta à base de
dados da NF-e.
Fonte: Sefaz-AM
46
Figura 10 – Banco de Preços disponível no e-Compras.AM. São disponibilizados os
preços obtidos nas compras eletrônicas e pesquisas de mercado, preservado o sigilo
fiscal nos casos de consulta à base de dados da NF-e.
Fonte: Sistema de Compras Eletrônicas e-Compras.AM / Sefaz-AM
47
unitário das compras referenciadas pela NF-e em relação ao preço unitário nas
compras não referenciadas. Em média, a economia é de 23% (vinte e três por cento),
sobretudo quando comparada às dispensas de licitação (“tamanho” da oportunidade
de redução de custos nas aquisições de bens).
Além de muito significativa na precificação de processos de compras, a pesquisa
de mercado é uma etapa extremamente impactante no tempo do planejamento da
aquisição. A consulta à base de dados da NF-e reduz significativamente o tempo de
pesquisa e recursos de pessoal demandados no processo. Atualmente no Amazonas,
dispomos de quatro pessoas dedicadas à pesquisa de preços, garantindo que
aproximadamente 60% (sessenta por cento) dos nossos bens de consumo sejam
adquiridos a partir do Sistema de Registro de Preços.
As figuras ilustrativas que seguem demonstram, resumidamente, a evolução da
pesquisa de preços no Amazonas. Para ampliarmos o alcance da base de dados da
NF-e, sem necessidade de aporte de pessoal, estamos investindo no desenvolvimento
de uma metodologia para a automação da pesquisa de mercado. Detalhes estão
disponíveis nas considerações finais.
48
Figura 13 – Mapa resumido da evolução da pesquisa de preços no Amazonas.
Fonte: Sefaz-AM
6. TRANSPARÊNCIA ATIVA
49
Figura 14 – Exemplo de consulta ao banco de preços, disponível na página inicial do
e- Compras.AM (www.e-compras.am.gov.br).
Fonte: Sistema de Compras Eletrônicas e-Compras.AM / Sefaz-AM
50
Figura 15 – Comparativo preço registrado em ata e média das transações na base de
dados da NF-e, publicado na página inicial do e-Compras.AM (www.e-
compras.am.gov.br).
Fonte: Sistema de Compras Eletrônicas e-Compras.AM / Sefaz-AM
7. RESULTADOS OBTIDOS
51
Gráfico 1 – Evolução da quantidade de itens, expressa em percentual, com preços
pesquisados na base de dados da NF-e. Quanto maior o percentual, maior será o
alcance da solução nas compras públicas e acurácia dos preços pesquisados.
Fonte: Sefaz-AM
O processo de pesquisa de preços na base de dados da NF-e é mais eficiente
que as metodologias consagradas, tais como consulta ao mercado, pesquisa web ou
banco de preços de outros órgãos. Medimos tal eficiência considerando o tempo
médio de pesquisa de mercado e de conclusão de um pregão para registro de preços.
Em ambos os casos, os ganhos foram muito significativos (vide resultados nos
gráficos 2 e 3 que seguem).
52
Gráfico 2 – Tempo médio para conclusão de uma pesquisa de preços, materiais e
serviços, expresso em dias corridos, Quanto menor o tempo médio, maior a eficiência
da pesquisa.
Fonte: Sefaz-AM
Gráfico 3 – Tempo médio para conclusão do pregão eletrônico para registro de preços,
expresso em dias corridos. Quanto menor o tempo médio, maior a eficiência do
processo de compra.
Fonte: Sefaz-AM
53
Gráfico 4 – Compras de materiais realizadas a partir do Registro de Preços. Quanto
maior o índice, maior a economia e padronização das contratações.
Fonte: Sefaz-AM
54
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Gráfico 6 – Gastos com bens consumíveis, em mil reais (valores corrigidos pelo IPCA).
Ainda que os serviços públicos tenham sido ampliados, os gastos estão controlados.
A redução em 2015 deve-se sobretudo à queda da arrecadação
Fonte: Sistema Administração Financeira Integrada / Sefaz-AM
55
Ainda que estejamos utilizando intensamente os dados da NF-e, nosso maior
desafio é a automação da pesquisa de mercado. Atualmente estamos testando, em
um conjunto de 20 (vinte) itens de bens de consumo, o modelo estatístico de
Distribuição de Gauss (ou Distribuição Normal), aplicando o Método Seis Sigma.
Embora a Capabilidade do processo seja medida por item, a análise e tratamento
dos dados estão incorporados á pesquisa de preços. Este é um ganho significativo,
pois a automação está sendo construída sem nenhum acréscimo de tarefas à equipe
de catalogação.
Os resultados até então obtidos, ilustrados nos gráficos 7 e 8 a seguir, que
contemplam 3 (três) itens de materiais farmacológicos e outros 3 (três) itens de
gêneros alimentícios. Além dos preços comparados às transações na NF-e, avaliamos
as variações de preços em relação ao IPCA. Esta perspectiva ilustra que índices de
inflação não traduzem o comportamento de variação de preços de itens
individualmente, mas sim de um conjunto de produtos comercializados. Portanto, o
uso do mecanismo de reajuste de preços, utilizando índices oficiais, muito utilizado na
atualização de preços de referência, demonstra-se totalmente ineficaz.
56
Fonte: Sefaz-AM
57
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
58
A DOSIMETRIA DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS A FORNECEDOR
1 INTRODUÇÃO
No Brasil, a carta magna de 1988 dispôs no seu artigo 37, inciso XXI,que as
obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de
licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, nos
termos da Lei.
Sendo assim, no capítulo IV, da Lei n° 8666/93, que trata das sanções
administrativas e da tutela judicial, encontramos nos seus artigos 81 e 86 a 88,
previsões de condutas e penalidades aos fornecedores infratores, senão vejamos:
[...]
60
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá,
garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
I - advertência;
Art. 88. As sanções previstas nos incisos III e IV do artigo anterior poderão
também ser aplicadas às empresas ou aos profissionais que, em razão dos
contratos regidos por esta Lei:
61
Administração, acerca do enquadramento das penas em face a conduta praticada pelo
fornecedor, sem qualquer parâmetro.
Nesta mesma linha, verifica-se que a Lei não instituiu percentuais para as multas,
apenas estipulou que as mesmas estariam previstas no instrumento convocatório e
no contrato. Também foi tímida a Lei Federal n° 8.666/93 no tocante a matéria
processual, sendo que apenas previu no processo administrativo que o fornecedor
apresentasse defesa prévia, no prazo de 05 (cinco) dias úteis, como pré-requisito para
aplicação das sanções previstas no artigo 87, conforme dispõe o seu § 2°.
62
A nova lei baiana, pautada nos princípios consagrados na Constituição
Federal e naqueles específicos da licitação, propiciou redução do tempo de
conclusão das licitações, desburocratizou o procedimento licitatório e vem
ensejando a obtenção de melhores preços com maior qualidade, gerando
significativa economia para a Administração e trazendo maior rapidez e
eficiência nas contratações. Fonte: Comentários à lei de licitações e
contratações do Estado da Bahia, 2ª edição (2006).
63
Art. 184 - Constitui ilícito administrativo a prática dos seguintes atos pelo
licitante:
Art. 185 - Constitui ilícito administrativo a prática dos seguintes atos, pelo
contratado:
64
VII - cometer fraude fiscal.
Parágrafo único - As sanções previstas nos incisos II, III e IV deste artigo
deverão ser aplicadas ao adjudicatário e ao contratado, cumulativamente com
a multa.
[...]
[...]
II -0,3% (três décimos por cento) ao dia, até o trigésimo dia de atraso, sobre
o valor da parte do fornecimento ou serviço não realizado ou sobre a parte da
etapa do cronograma físico de obras não cumprido;
III -0,7% (sete décimos por cento) sobre o valor da parte do fornecimento ou
serviço não realizado ou sobre a parte da etapa do cronograma físico de
obras não cumprido, por cada dia subseqüente ao trigésimo.
[...]
65
autoridade competente para aplicar a punição, os que incorram nos ilícitos
previstos nos incisos I a V do art. 184 e II, III e V do art. 185 desta Lei.
[...]"
Nesta mesma inteligência, a Lei estadual inovou mais uma vez com elaboração
de dispositivo que trata da desconsideração da personalidade jurídica de empresa, a
fim de evitar que o sócio de uma empresa sancionada possa participar de outras
licitações ou contratar com a Administração Pública Estadual através de outras
empresas, constituídas posteriormente à empresa penalizada, de acordo com o
disposto no artigo 200:
66
administrativas geradas a partir da Lei estadual nº 9.433/05, em face da
destacada precariedade da regulamentação até agora existente, apesar de
ser um tema de interesse de todos os órgãos e entidades que realizam
licitações e celebram contratos. Fonte: PARECER Nº PA-NASC-ALM-LBC-
FFB-067/2011 (2011:2)
67
3 – Do Decreto Nº 13.967 de 07 de maio de 2012
68
Considerando o foco do trabalho, que é a regulamentação das penas
administrativas, observa-se que o Sistema de Registro Cadastral, de acordo com suas
finalidades, foi idealizado também para dar suporte ao modo de apuração das
irregularidades praticadas, de forma descentralizada, com a instalação de Comissões
Processantes Locais, prevendo uma série de regras de procedimento, a fim de dar
celeridade na apuração dos processos, mas sempre em observância as regras
constitucionais e da Lei estadual n° 9.433/05 sobre o direito da ampla defesa e do
contraditório, que anteriormente era feita apenas por uma comissão processante,
localizada na Secretaria da Administração do Estado da Bahia - SAEB.
Desta forma, o sistema composto por órgãos existentes ou que já podem existir
facilitariam a harmonia de seu funcionamento a partir das definições de suas
competências.
69
Art. 3º - O Sistema de Registro Cadastral do Poder Executivo do Estado da
Bahia tem a seguinte composição:
O grupo de Trabalho formado pela PGE e SAEB, visando elaborar regras para
mensurar a penalidade aplicada aos Fornecedores que perpetraram os ilícitos
apontados, com base na razoabilidade e proporcionalidade, bem como observando
os requisitos dispostos no artigo 196, criou uma fórmula de dosimetria de penalidade
baseada no Código Penal Brasileiro, no qual se delimita a pena base abstrata, que é
a pena inicial, e depois se verifica através da gravidade, prejuízo e reincidência, se a
pena base irá aumentar ou diminuir, através de agravantes e atenuantes detectados
na conduta praticada, em relação a cada caso, e no histórico da empresa junto ao
Cadastro de Fornecedores do Estado - CAF.
Os ilícitos previstos nos artigos 184 e 185 da Lei nº 9.433/05 foram classificados
no artigo 14 e seus incisos do Decreto nº 13.967/12, segundo a natureza em:
a) leves;
b) medianos;
c) graves;
d) gravíssimos
71
Os ilícitos de natureza leve ensejarão a pena de multa, podendo ser cumulada
com suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a Administração por
um prazo de até 06 (seis) meses. Para os ilícitos de natureza mediana e grave foram
definidos a pena abstrata de 09 (nove) e 18 (dezoito) meses de suspensão,
respectivamente. Quanto aos ilícitos de natureza gravíssima a penalidade proposta é
a de declaração de inidoneidade para licitar e contratar com a Administração Pública
estadual. Nos três ultimos casos a penalidade imposta poderá ser cumulada com
multa.
3.3.3. Prejuízo
72
infrator que incorrer na mesma terá um acrécimo de 1/6 da pena abstrata na pena
inicial, para cada uma verificada na conduta infratora.
3.3.4. Reincidência
Desta forma, para cada sanção irrecorrível sofrida pelo fornecedor infrator,
constatado por registro no Cadastro Unificado de Fornecedores do Estado, terá
também a majoração na pena incial de mais 1/6 da pena abstrata.
73
3.4. Dosimetria da Pena
O normativo previu, ainda, que quando o infrator, mediante mais de uma ação
ou omissão, praticar 02 (dois) ou mais ilícitos, idênticos ou não, aplicam-se
74
cumulativamente as penas em que haja incorrido, seguindo a regra do Direito penal
do concurso material de crimes.
75
4 - Conclusão
76
estadual, ainda que temporariamente, aqueles que descumprem as regras do
instrumento convocatório ou cláusulas contratuais previamente estabelecidas se
constitui em importante medida visando à melhoria do processo de compras e a
eficiência na aplicação dos recursos orçamentários voltados à implementação das
políticas públicas, especialmente, no atendimento às demandas sociais.
77
5 - Referências Bibliográficas
HUPSEL, Edite Mesquita; COSTA, Leyla Bianca Correia Lima, Comentários à Lei
de Licitações e Contratos do Estado da Bahia: Lei nº 9.433, de 01 de março de
2005. Belo Horizonte: Fórum, 2006.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos. São Paulo: 9ª edição, Dialética, 2003.
LEGISLAÇÃO, Presidência da República Federativa do Brasil, Casa Civil Subchefia
para Assuntos Jurídicos CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL DE 1988, disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> 01-07-13.
LEGISLAÇÃO, Presidência da República Federativa do Brasil, Casa Civil Subchefia
para Assuntos Jurídicos LEI N° 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993, disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm> 01-07-13.
LEGISLAÇÃO, Governo do Estado da Bahia, Casa Civil LEI N° 9.433, DE 01 DE
MARÇO DE 2005, disponível em <http://www.legislabahia.ba.gov.br/> 01-07-13.
LEGISLAÇÃO, Governo do Estado da Bahia, Casa Civil DECRETO N° 13.967, DE
07 DE MAIO DE 2012, disponível em <http://www.legislabahia.ba.gov.br/> 01-07-13.
78
NOVO ENFOQUE AO PLANEJAMENTO DE COMPRAS E
CONTRATAÇÕES DO ESTADO DA BAHIA
1. INTRODUÇÃO
79
1. AS PREMISSAS DO PLANEJAMENTO DE COMPRAS E CONTRATAÇÕES
O tratamento desses dados era muito comedido, porém passível a erro humano,
haja vista que os técnicos responsáveis ficavam encarregados de concatenar as
informações de todas as Unidades do Estado, para então utilizar esses dados na
tomada de decisão, como por exemplo, a escolha dos itens e quantitativos a serem
disponibilizados através do Sistema de Registro de Preços – SRP, principal forma de
contratação no Estado.
80
no número de Unidades, que apresentaram seu PCC cadastrado no sistema e,
conseqüentemente, a percepção dos itens comuns mais consumidos foi expandida.
81
Outro fato relevante ocorrido no final de 2014 foi a publicação da Lei Estadual nº
13.204, de 11 de dezembro de 2014, que modificou a estrutura organizacional da
Administração Pública do Poder Executivo Estadual, trazendo como um dos
destaques a criação da Assessoria de Planejamento e Gestão – APG, cuja finalidade
é:
[...]
82
Com o advento do estabelecido através do decreto 15.924/2015, ficou ainda
mais reforçada a necessidade de racionalizar e aprimorar essa tão importante
ferramenta. Portanto, podemos considerar que o ano de 2015 foi o ápice das grandes
transformações no “pensar” o Planejamento de Compras e Contratações, fazendo
com que a SAEB tomasse a iniciativa de fomentar e regulamentar uma nova cultura
para o mesmo. Para tanto, foi indispensável o apoio da Secretaria da Fazenda –
SEFAZ e da Secretaria do Planejamento – SEPLAN.
83
A valoração dos itens cadastrados no PCC pelas Unidades do Estado consiste
em estimar o preço unitário para cada material e/ou serviço cadastrado,
dimensionando assim o que se pretende consumir, não só em quantidades, mas
também em estimativa orçamentária. Essa ação promove uma visão mais ampla da
previsão de cada Unidade, proporcionando ao gestor público um dado adicional para
auxiliar na sua tomada de decisão.
84
1. Fluxo SIMPAS, elaborado pela Secretaria de Administração –
SAEB, através da Superintendência de Recursos Logísticos –
SRL, para o exercício financeiro de 2015.
85
2. Dados extraídos do SIMPAS e do FIPLAN, condensados pela
Secretaria de Administração – SAEB, através da
Superintendência de Recursos Logísticos – SRL (2015).
Considerando que o novo fluxo já havia sido divulgado, também foi explanado
na referenciada reunião, o exemplo de uma Secretaria que já havia adequado o seu
PCC ao SIMPAS, mostrando os iniciais resultados da inovadora proposta de mudança
na cultura do planejar, que precisa ser feita com base nos recursos que temos
86
disponíveis4. Tal exemplo passou a ser um modelo de como realizar o planejamento
de compras e contratações da maneira mais plausível possível.
87
4. DESAFIOS À VISTA
88
já possa melhor ajustar as necessidades da sua Unidade com o orçamento destinado
para a mesma.
Dessa forma, o fluxo do PCC foi alterado novamente, conforme quadro abaixo5.
Para tanto, foi publicada a Instrução Conjunta SAEB/SEFAZ/SEPLAN nº 001/2015, de
10 de novembro de 2015, para normatizar e orientar as Unidades do Estado quanto
aos novos procedimentos, foram enviados comunicados para os Dirigentes Gerais e
Administrativos, além de aos Assessores de Planejamento e Gestão.
89
5. CONCLUSÃO
90
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
91
DESAFIOS PARA A GESTÃO DA CADEIA DE SUPRIMENTOS NA REDE DE
SAÚDE DO CEARÁ
1. Introdução
Desde o advento dos primeiros hospitais, ainda na Idade Antiga, por volta do
século IV, com o crescimento do Cristianismo, comandados originalmente por
sacerdotes e religiosos, os monastérios possuíam um infirmitorium, onde os pacientes
eram tratados, uma farmácia e um jardim com plantas medicinais, daí o embrião dos
hospitais modernos.
92
hospitalar ainda escapa a compreensão de muitos, imaginando que pode ser
desconsiderado quaisquer pragmatismos de gestão para o favorecimento da prática
sanitária, condição que distancia, ainda no século XXI, conceitos como
sustentabilidade, resolubilidade e eficiência.
14 Estudo nacional sobre hospitais filantrópicos. Brasília: Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP);
Fundação Instituto Oswaldo Cruz (Fiocruz); Ministério da Saúde; Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES); 2002.
93
às exigências para constituírem-se verdadeiros espaços para uma atenção hospitalar
resolutiva, adequada e otimizada.
Para que estes resultados pudessem ser alcançados de modo célere foi criado
um núcleo de gestão direcionado para cadeia de suprimento e logística no âmbito da
Superintendência de Apoio à Gestão da Rede de Unidades (SRU). Anteriormente
estas ações eram trabalhadas de modo assíncrono e graves falhas de planejamento
pelas diversas unidades assistenciais.
94
A SRU teve sua criação quando o Estado resolveu expandir sua rede de saúde
para o interior, iniciando assim, um processo de descentralização da atenção
especializada em saúde com objetivo de incrementar aqualidade, proporcionando
melhoria ao processo assistencial e mitigando a migração de muitos pacientes que
vinham se tratar na capital, por não dispor da oferta de uma assistência mais
fortalecida em suas regiões.
96
Dentre as ações implementadas no sentido de tornar o processo de compra das
unidades gerida pela administração direta mais eficiente, podemos exemplificar:
97
3. O novo modelo da cadeia de suprimentos da saúde
3.1 Planejamento
98
O maior investimento de tempo com a força de trabalho está nessa fase de
planejamento, justamente pela demanda não ser uma variável sobre controle direto
do fornecedor e por ter um impacto significativo na cadeia de suprimentos.
99
compra em quantidade maior que o consumo o que necessitou ser ajustado nas
compras futuras. Outro ponto complicador para o processo de compra foi à
inexistência de processo licitatório vigente para aquisição dos insumos, medidas
visando à agilidade dos processos também foram implementadas.
3.2 Aquisição
100
Fonte: Figura 3Ciclo de compras. Elaborado pelo pesquisador de acordo com as orientações
mencionadas de ARNOLD, São Paulo: Atlas, 1999.
101
consideravelmente o processo de aquisição dos insumos, ao mesmo passo que
motivaram os profissionais.
3.3 Armazenamento
102
• Desenvolver e monitorar controles de estoques a serem implementados como
ponto de resuprimento, validade, segurança, etc.;
• Desenvolver relatórios gerenciais de acompanhamento do estoque e realizar a
integração com as setoriais nas unidades de recebimento.
A Secretaria de Saúde Estado do Ceará iniciou o processo de armazenamento
centralizado em local temporário enquanto um local definitivo era providenciado. O CD
foi alojado em um galpão de 4.500m² que possuía impossibilidades de verticalização
por ser um local temporário. Apesar de improvisado para fim de armazenamento o
local possui uma boa estrutura para embarque e desembarque de mercadorias,
climatização e segurança.
3.4 Distribuição
A gestão do fluxo está mais concentrada nesta fase, por constituir um segmento
voltado ao atendimento específico, com necessidades particulares no tocante ao
tempo de entrega, localização, sob condições técnicas previamente estipuladas, ou
seja, o gerenciamento das informações e materiais dispostos ao longo da cadeia se
concentra aqui.
103
A escolha da terceirização do serviço para execução da distribuição, muitas
vezes pela complexidade logística envolvida, somado a uma expertise gerencial muito
peculiar para que os custos não se tornem ainda mais vilões, ainda mais quando o
negócio em questão não é logística e sim saúde.
104
emergenciais, pois será possível um estudo da demanda mais aproximado da
realidade de consumo.
4. Conclusão
105
BIBLIOGRAFIA
106
FOMENTO À PARTICIPAÇÃO DE MICRO E PEQUENAS EMPRESAS NAS
COMPRAS PÚBLICAS: IMPACTOS DA REGULAMENTAÇÃO DA LEI
COMPLEMENTAR Nº 147/2014 EM MINAS GERAIS
1. INTRODUÇÃO
O potencial das empresas de menor porte foi reconhecido pelo Estado brasileiro
na medida em que buscou alternativas de fomento a essas organizações por meio de
instrumentos legislativos próprios. Um exemplo disso foi a publicação da Lei
Complementar nº 123, em dezembro de 2006. Conhecida como Estatuto Nacional da
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, a norma simplifica obrigações
administrativas e tributárias destas organizações, além de estabelecer tratamento
diferenciado e especial nas compras públicas brasileiras.
107
2. OBJETIVOS
Para tanto, tomando como base o período compreendido entre os anos de 2012
e de 2015, enfatizou-se as análises relacionadas ao Cadastro Geral de Fornecedores
(CAGEF) e aos processos de aquisições realizados pelo governo mineiro, em especial
àqueles referentes às compras eletrônicas e à modalidade de pregão.
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Neste trabalho, a coleta de dados foi realizada por meio das técnicas de pesquisa
bibliográfica e análise documental. Os dados quantitativos foram obtidos por meio de
registros administrativos do Portal de Compras MG com foco na obtenção de
resultados estatísticos em relação às compras realizadas entre 2012 e 2015. Para
tanto foram utilizados relatórios obtidos por meio do Armazém de Informações do
Portal de Compras MG e sítios eletrônicos de governos.
108
Portanto, este trabalho é um estudo de caso de caráter predominantemente
quantitativo, uma vez que a análise dos dados utilizou métodos e técnicas estatísticas
para seu tratamento e obtenção dos resultados.
15
O termo "MPE" refere-se à Microempresa (ME) e à Empresa de Pequeno Porte (EPP).
109
estabelecimentos privados não agrícolas do país e por parte significativa da massa de
salários paga aos trabalhadores daqueles estabelecimentos. Segundo estudo do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mais de 90% das MPE faturam
anualmente até R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) (SEBRAE, 2013a).
Uma classificação das empresas, por porte, é aquela em que o Sebrae utiliza o
número de funcionários ocupados por setor para indicar o porte das empresas
(Quadro 1) por utilizar informações da Relação Anual de Informações Sociais do
Ministério do Trabalho e Emprego.
110
Ambas as classificações são relevantes, porém são utilizadas em contextos e
aplicações distintos, por diferentes organizações. A definição de porte utilizada nas
licitações brasileiras é aquela definida pela LC 123/2006 (Quadro 2).
111
convite, concurso e leilão. Em 2002, a partir da edição da Lei Federal nº 10.520, foi
criada uma nova modalidade licitatória denominada pregão. O Pregão é a modalidade
para aquisição de bens e serviços comuns em que a disputa pelo fornecimento é feita
por meio de propostas e lances em sessão pública, de forma presencial ou eletrônica,
nas quais os lances deverão ser sucessivos e decrescentes. Também cabe mencionar
a existência do chamado Sistema de Registro de Preços, que é um conjunto de
procedimentos para registro formal de preços, objetivando contratações futuras
(facultativas) pela Administração Pública.
112
As compras governamentais podem ser utilizadas como ferramenta para
promoção do mercado interno e para o fomento de emprego e renda, que, por sua
vez, pode impulsionar o desenvolvimento do país como um todo (CALDAS; NONATO,
2013). Assim, as pequenas empresas são importantes atores dentro das políticas de
compras nas diversas esferas da administração pública brasileira porque ampliam o
fomento à formalização de pequenos empreendimentos que ajudam na geração de
emprego e renda (FERREIRA, 2012; SANTOS, 2012, CALDAS; NONATO, 2013;
SEBRAE, 2013b).
113
4.4 Evolução normativa dos benefícios às MPE em Minas Gerais
114
Em 7 de agosto de 2014, o Governo Federal publicou a Lei Complementar nº
147 (LC 147/2014), que ampliou ainda mais os benefícios dispostos no Estatuto
Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Os benefícios ampliados
pela norma federal, em suma, foram: o aumento do prazo para regularização fiscal de
MPE, para efeitos de assinatura de contrato, que anteriormente era de 2 (dois) dias
úteis, prorrogáveis por igual período, passando para 5 (cinco) dias úteis, prorrogáveis
por igual período; a realização de processo licitatório com valor previsto de até R$
80.000,00 (oitenta mil reais), exclusivo para MPE, que passou a ser imperativa; a
subcontratação de obras e serviços teve seu limite superior de 30% extinto, mantendo-
se facultativa sua adoção; a reserva de cota de até 25% de processos licitatórios
destinados à aquisição de bens de natureza divisível tornou-se obrigatória; tornou-se
possível estabelecer prioridade de contratação para as MPE sediadas local ou
regionalmente até o limite de 10% acima do preço válido.
5 RESULTADOS
115
de 25.101 para 32.794. Contudo, enquanto a evolução de fornecedores de médio e
grande porte 16 foi de 13%, a de pequenas empresas foi de 41% no período analisado.
Total; 2015;
32.794
Total; 2014;
Total; 2013; 29.950
28.594
Total; 2012;
25.101
MPE; 2015;
MPE; 2014; 22.339
MPE; 2013; 20.135
18.498
MPE; 2012;
15.859
16
No CAGEF, o porte das empresas é definido de acordo com os parâmetros da Lei Complementar
nº 123/2006 (Quadro 2), sendo que o Microempreendedor Individual (MEI) e as Microempresas (ME)
são classificados com o porte “Micro”; as Empresas de Pequeno Porte (EPP) são classificadas com o
porte “Pequeno” e as Médias e Grandes Empresas são classificadas com o porte “Outro”.
116
MPE; 2014; MPE; 2015;
MPE; 2013; 67,2% 68,1%
MPE; 2012;
64,7%
63,2%
Outro; 2012;
Outro; 2013;
36,8% Outro; 2014;
35,3% Outro; 2015;
MPE Outro
32,8% 31,9%
Entre 2012 e 2015, mais de dez mil fornecedores venderam algum produto,
material ou serviço (comuns ou de engenharia) para o Executivo de Minas Gerais. O
número (proporcional) de processos nos quais houve pelo menos uma pequena
empresa vencedora, parcial ou totalmente, de um processo de compra cresceu ao
longo dos anos, conforme o Gráfico 3, sendo que o maior aumento proporcional, de
12,8%, ocorreu entre os anos de 2014 e 2015.
117
MPE -
proporcional ao
próprio ano;
2015; 58,5%
MPE -
proporcional ao
próprio ano;
MPE - 2014; 55,9%
proporcional ao
próprio ano;
2013; 54,5%
MPE -
proporcional ao
próprio ano;
2012; 51,9%
MPE -
MPE - MPE - MPE -
proporcional ao
proporcional ao proporcional ao proporcional ao
ano anterior;
ano anterior; ano anterior; ano anterior; ;
MPE 0,0%
2013; - proporcional ao próprio ano 2014;MPE - proporcional2015;
5,0% ao ano7,6%
anterior
12,8%
118
% sobre total contratado
milhões; 2013;
milhões; 2012;
702
676
milhões (R$)
17
São procedimentos de dispensa de licitação por valor nos quais a disputa de preços é feita através
do envio de lances diretamente no Portal de Compras MG, resultando em maior economia em relação
aos procedimentos de compra direta.
119
Participação ; Participação ; Participação ;
2013; 89% 2014; 89% 2015; 90%
Participação ;
2012; 86%
Contratação; Contratação;
2013; 81% Contratação; 2015; 82%
Contratação;
2012; 78% 2014; 79%
Participação Contratação
Fonte: SEPLAG.
18
A apuração é realizada em termos da média do número de processos de cada procedimento.
Nesses indicadores não são computados os pregões para registro de preços.
120
A partir da edição do Decreto Estadual nº 46.665/2014, a regra para definição de
participação exclusiva de MPE foi alterada – o cálculo do valor estimado de referência
(menor ou igual a R$ 80.000,00) deixou de ser aplicado sobre o valor do processo de
compra como um todo 19 e passou a ser avaliado lote a lote da contratação. Assim,
nesta seção, é avaliado o comportamento dos processos de pregão frente às
alterações normativas realizadas 20.
60,0%
50,3%
50,0%
44,4%
41,7%
39,6%
40,0%
41,2%
30,0%
31,2%
20,0% 23,7%
21,3%
10,0%
0,0%
2012 2013 2014 2015
Processo Lote
19
Regra prevista no decreto estadual nº. 45.749/2011.
20
As COTEP não foram incluídas nesta análise, pois em todos procedimentos deste tipo o valor total
envolvido na compra sempre será menor do que R$ 80.000,00. Logo, exceto nas situações previstas
nas normas, os procedimentos/lotes são de participação exclusiva de MPE.
21
Além da regra de participação exclusiva, está incluída neste contexto a reserva de cota (de até 25%
do objeto) para microempresas e empresas de pequeno porte.
121
Gráfico 6 – Indicador de regra de participação exclusiva para MPE, 2012-2015
A ampliação da fatia das aquisições públicas exclusiva para MPE não resultou
em piora dos índices de sucesso 22 de aquisição e contratação por pregão – um dos
fatores de preocupação dos gestores de compras para efetivação das novas regras
da política (MACIEL et al., 2015). De uma forma geral, nos pregões do período,
conforme o Gráfico 7, a média de sucesso nos lotes foi de 67%.
80,0%
75,0%
70,0%
65,0%
60,0%
55,0%
50,0%
2012 2013 2014 2015
22
O sucesso é caracterizado quando há um fornecedor vencedor homologado para o lote do pregão.
23
O insucesso é caracterizado quando o resultado homologado de um lote é fracassado, deserto,
revogado ou anulado.
24
Nota: os lotes de participação exclusiva em pregões para registro de preços dos anos 2012 e 2013
não foram computados por representarem apenas 0,2% do total.
122
A regra de participação exclusiva exerce maior influência de sucesso/insucesso
nos pregões para registro de preços. Em 2015, apesar da melhora verificada, destaca-
se que o percentual de lotes exclusivos nestes procedimentos foi de apenas 11%.
Além disso, a participação de MPE relatada no Gráfico 5 é bastante reduzida quando
analisado apenas neste tipo de pregão. Isso remente à percepção de alguns gestores
públicos de que as atas de registro de preços são propícias para disputa de médias e
grandes empresas devido às características de escala e de potencial econômico
delas. Por outro lado, nos lotes exclusivos dos pregões ‘comuns’ o resultado de
sucesso (67,1%) foi superior ao dos lotes cuja participação foi aberta a todas
empresas (62,9%).
123
6. CONCLUSÃO
Além disso, esse novo panorama das contratações públicas mineiras, com as
novas obrigatoriedades impostas pelos normativos jurídicos, em especial ao tocante
da participação exclusiva de micro e pequenas empresas em lotes (e não mais em
processos como um todo) de até R$ 80.000,00, além das regras relacionadas às cotas
de participação exclusiva, não acarretaram em efeitos negativos no desfecho
(sucesso e insucesso) das contratações públicas mineiras.
124
percepção dos gestores públicos envolvidos com a política de aquisições
governamentais e verifiquem os impactos das situações estudadas nos próximos
anos.
125
REFERÊNCIAS
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 29 ed., São
Paulo: Malheiros, 2012.
126
MINAS GERAIS. Decreto nº 44.630, de 3 de outubro de 2007. Dispõe sobre o
tratamento diferenciado e simplificado dispensado às microempresas e empresas de
pequeno porte nas aquisições públicas do Estado de Minas Gerais, nos termos da
Lei Complementar Federal nº 123, de 14 de dezembro de 2006. Disponível em:
<https://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=DEC&nu
m=44630&comp=&ano=2007&aba=js_textoAtualizado#texto>. Acesso em: 23 jan.
2016.
RUA, Maria das Graças. Análise de Políticas Públicas: Conceitos básicos. 1997.
127
de Conclusão de Curso (Especialização) – Escola de Governo, Fundação João
Pinheiro, Belo Horizonte, 2012.
128
A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DE MINAS GERAIS NA IMPLEMENTAÇÃO E
EXECUÇÃO DA POLÍTICA ESTADUAL DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS DA
AGRICULTURA FAMILIAR
1.INTRODUÇÃO
25
Fonte: Armazém de Informações SIAD-MG.
26
Externalidades positivas acontecem quando uma ação traz algum benefício inesperado com relação
à troca ocorrida no mercado.
129
Segundo Veloso (2014, apud Guimarães, 2014), a agricultura familiar foi
beneficiária de ações sucessivas, diretas ou indiretas, do Estado de Minas Gerais,
porém estas eram esparsas, e por conseguinte, pouco eficazes.
Buscando a ampliação da eficiência destas ações, foi instituído pelo art. 19 da
Lei nº 10.696, de 02 de julho de 2003, no âmbito do Programa Fome Zero, o Programa
de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), executado pelo Governo
Federal com recursos dos Ministérios do Desenvolvimento Agrário (MDA) e do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em parceria com estados,
municípios e com a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab).
O PAA consiste em uma ação de governo para o fortalecimento da agricultura
familiar brasileira por meio da aquisição direta de produtos de agricultores familiares
ou de suas organizações pelos órgãos e entidades públicas, o que é realizado por
dispensa de licitação por procedimento de Chamada Pública, a fim de formar estoques
estratégicos, fazer doações para entidades da rede socioassistencial além de
abastecer a demanda de alimentos dos compradores.
São cinco as modalidades de aplicação da PAA, sendo elas: compra com doação
simultânea; incentivo à produção e ao consumo de leite; compra direta; apoio à
formação de estoques e compra institucional (BRASIL, 2014). Para o desenvolvimento
deste trabalho, cabe destacar a modalidade de compra institucional, a qual amplia o
escopo original do Programa ao permitir que os órgãos e entidades da administração
direta ou indireta da União, estados, Distrito Federal e municípios comprem, com seus
próprios recursos, alimentos da agricultura familiar para atender as suas demandas
regulares de fornecimento de alimentos, utilizando as regras do PAA. (BRASIL, 2014)
Tendo a referida lei como inspiração, instituiu-se no Estado de minas Gerais a
PAAFamiliar,pela Lei Estadual nº 20 608, de 7 de janeiro de 2013, cujos objetivos são
o fomento da organização e modernização da produção familiar e a ampliação do seu
escoamento por meio das compras realizadas pelos órgãos públicos estaduais, além
do incentivo ao consumo de alimentos saudáveis, sustentáveis e que valorizem a
cultura alimentar local e regional.
Para que tais objetivos sejam alcançados, o Decreto nº 46.712, de 29 de janeiro
de 2015, que regulamenta a política, determina, dentre outros pontos, que os órgãos
e entidades da Administração Pública direta e indireta do Poder Executivo,
dependentes de recurso do tesouro estadual, deverão aplicar no mínimo 30% dos
recursos destinados à compra de gêneros alimentícios, in natura ou manufaturados,
130
na aquisição direta de produtos de agricultores familiares, mediante dispensa de
licitação por procedimento de Chamada Pública.
Destaca-se assim que o Governo de Minas Gerais tem desenvolvido iniciativas
voltadas para o fomento econômico das classes mais vulneráveis e, deste modo, o
objetivo deste trabalho é apresentar a experiência do Estado com relação ao estímulo
da produção da agricultura familiar mineira, por meio de processo de compra
simplificado – a Chamada Pública, com base na implementação e execução da
PAAFamiliar.
Para o desenvolvimento deste trabalho, foi utilizada a metodologia de pesquisa
exploratória e descritiva, para consolidação de dados qualitativos e bibliografia
referente ao tema.
Assim, primeiramente, será apresentado o marco normativo referente à
agricultura familiar. Posteriormente, será abordada a execução da PAAFamiliar,
contextualizando as iniciativas desenvolvidas e, por fim, serão apresentados os
resultados obtidos com a política e seus impactos.
As políticas de fomento à agricultura familiar por meio das compras públicas têm
seus fundamentos institucionalizados no ordenamento jurídico, o qual legitima as
ações tomadas pelo Governo de Minas Gerais e tornam a aquisição de produtos da
agricultura familiar uma obrigação legal e não apenas uma discricionariedade da
gestão pública.
Conforme relatado, tanto nos programas federais quanto para o PAAFamiliar, o
processo de aquisição se dá por meio de procedimento de chamada pública, a qual
trata-se de dispensa de licitação permitida no texto da Lei nº 12.512 de 14 de outubro
de 2011, conforme abaixo:
Art. 17. Fica o Poder Executivo federal, estadual, municipal e do Distrito
Federal autorizado a adquirir alimentos produzidos pelos beneficiários
descritos no art. 16, dispensando-se o procedimento licitatório,
obedecidas, cumulativamente, as seguintes exigências:
I - os preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado, em âmbito local
ou regional, aferidos e definidos segundo metodologia instituída pelo Grupo
Gestor do PAA; e
II - seja respeitado o valor máximo anual ou semestral para aquisições de
alimentos, por unidade familiar, cooperativa ou por demais organizações
formais da agricultura familiar, conforme definido em regulamento.
Parágrafo único. Produtos agroecológicos ou orgânicos poderão ter um
acréscimo de até 30% (trinta por cento) em relação aos preços estabelecidos
131
para produtos convencionais, observadas as condições definidas pelo Grupo
Gestor do PAA. (Grifo nosso)
132
A Lei da PAAFamiliar foi regulamentada pelo Decreto nº 46.712 de 29 de janeiro
de 2015, o qual disciplina a política no âmbito dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta do Poder Executivo dependentes de recursos do
tesouro estadual.
133
a ser pago, serão observadas as seguintes fontes oficiais, subsidiariamente e na
ordem apresentada:
Art. 15. Para a elaboração dos preços de aquisição dos gêneros alimentícios,
poderão ser observadas as seguintes fontes oficiais:
I - cotação de preços praticados no mercado local ou regional;
II - preços praticados no atacado;
III - preços praticados no âmbito do Programa de Aquisição de Alimentos
– PAA;
IV - Banco de Melhores Preços - Portal de Compras MG.
§ 1º Na definição dos preços de aquisição, deverá ser adotado
prioritariamente o disposto no inciso I e os demais incisos de forma
subsidiária.
§ 2º Os preços de aquisição, publicados em chamada pública, deverão
considerar outros custos, tais comoencargos sociais, frete, embalagem
e quaisquer outros ônus que porventura possam recair sobre o
fornecimento, ficando estes acréscimos sob a responsabilidade exclusiva dos
agricultores familiares, empreendedores familiares rurais e, ou, das
organizações de agricultores familiares. (Grifo nosso)
27
Lei nº 8.666/1993 Art. 5º Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como
expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo
cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens,
locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de
recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes
relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente,
devidamente publicada.(Grifo nosso)
28
Regulamentado pelo Decreto nº 45.902 de 27 de janeiro de 2012, o Cadastro Geral de Fornecedores
do Estado de Minas Gerais registra e controla os documentos de todos os fornecedores, sendo que
eles são relacionados à regularidade jurídica, fiscal e trabalhista das empresas e fornecedores em
geral, e também à sua qualificação econômico-financeira
134
familiar ou organização de agricultores familiares se dará apenas mediante
apresentação da Declaração de Aptidão ao Programa Nacional de Fortalecimento à
Agricultura Familiar (DAP), nos seguintes termos:
Além disso, define no art. 17 do Decreto em pauta que o valor máximo anual de
venda – tratado no art. 7º da Lei nº 20.608/2013 – como sendo de R$ 20.000,00 (vinte
mil reais) por unidade familiar, por ano. Quando se tratar de organização de
agricultores familiares, o valor anual máximo a ser pago será o montante citado,
multiplicado pelo número total de agricultores familiares associados.
O Decreto estadual institui e define o Colegiado Gestor da PAAFamiliar,
determinando seus membros, nos seguintes termos:
Art. 18. Fica criado o Colegiado, a que se refere o art. 4º da Lei nº
20.608, de 2013, órgão permanente, deliberativo e paritário, composto
por representantes dos seguintes órgãos e entidades:
I - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Agrário – SEDA;
II - Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de
Minas Gerais – EMATER-MG;
III - Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG;
IV - Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Estado de Minas
Gerais – FETAEMG;
V - Articulação Mineira de Agroecologia – AMA;
VI - União Nacional das Cooperativas da Agricultura Familiar e
Economia Solidária no Estado de Minas Gerais – UNICAFES-MG.
135
Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional (COMSEA) e pelo Conselho
Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS).
136
IV - as organizações de agricultores familiares sobre os agricultores
individuais. (Grifo nosso)
29
http://www.compras.mg.gov.br
137
alimentícios são comprados por órgãos diversos e qualquer erro na compra poderia
impactar de forma negativa a aceitação da política.
Além disso, em agosto de 2015, foi realizada a primeira Rodada de Negócios da
agricultura familiar a qual foi realizada na Feira de Agricultura Familiar de Minas gerais
(AGRIMINAS).
O objetivo da Rodada de Negócios foi aproximar agricultores familiares e os
compradores dos órgãos públicos, uma vez que os mesmos são de universos
diferentes. Se por um lado não faz parte da rotina do agricultor os procedimentos de
compras públicas, que envolvem diversas normas, por outro os compradores ficam
receosos se há capacidade de fornecimento e do cumprimento das cláusulas
contratuais por parte dos agricultores. Como resultado, a reunião de compradores e
agricultores mostrou-se benéfica ao desmistificar essas situações.
Ademais, foi realizado um evento semelhante, restrito à Fundação Hospitalar do
Estado de Minas Gerais 30 (FHEMIG), maior comprador dos itens da agricultura
familiar dentre os órgãos e entidades estaduais. Devido à peculiaridade da FHEMIG,
o colegiado gestor buscou estreitar relações entre a instituição e os agricultores para
que os diversos hospitais da rede FHEMIG tivessem acesso aos alimentos mais
saudáveis produzidos pelas famílias de agricultores e também para que os
procedimentos e exigências fossem esclarecidos aos fornecedores, de forma a mitigar
o risco de os hospitais ficarem desprovidos de alimentos, o que geraria problemas ao
invés dos benefícios esperados.
Além disso, a Diretoria Central de Licitações e Contratos (DCLC) da SEPLAG é
responsável pelo monitoramento da política, sendo feito acompanhamento bimestral
das aquisições de gêneros alimentícios do estado.
Deste modo, foi elaborado indicador a fim de evidenciar o percentual de
aderência das aquisições de gêneros alimentícios realizadas pelos órgãos e entidades
à PAA Familiar.
30
Criada pela Lei 7.088, de 3 de outubro de 1977, tem por finalidade prestar serviços de saúde e
assistência hospitalar de importância estratégica, em caráter regional e estadual, em níveis secundário
e terciário de complexidade, por meio de estrutura hospitalar organizada e integrada ao Sistema Único
de Saúde - SUS, bem como participar da formulação, do acompanhamento e da avaliação da política
de gestão hospitalar, em consonância com as diretrizes definidas pela Secretaria Estadual de Saúde.
(FUNDAÇÃO HOSPITALAR DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2016)
138
disposto na Lei nº 20.608/2013 – de no mínimo 30% dos recursos destinados à
compra de gêneros alimentícios a serem aplicados diretamente na aquisição de
produtos da agricultura familiar – foi alcançado pelos órgãos e entidades da
Administração Pública direta e indireta abrangidos pela política.
(𝑋𝑋/𝑌𝑌) ∗ 100%
31
O Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços do Estado de Minas Gerais (SIAD-
MG), instituído pelo Decreto nº 42.873, de 9 de setembro de 2002, é de utilização obrigatória pelos
órgãos e entidades da Administração Pública direta, autárquica e fundacional e as empresas estatais
dependentes, que recebem recursos do Tesouro Estadual, tem como finalidade controlar o ciclo dos
materiais, serviços e obras, desde a sua solicitação até a distribuição dos materiais de consumo, a
baixa dos bens permanentes do patrimônio e a realização dos serviços e obras
139
5. Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais – EPAMIG
6. Fundação de Arte de Ouro Preto – FAOP
7. Fundação Helena Antipoff – FHA
8. Fundação Ezequiel Dias – FUNED
9. Fundação Hospitalar do Estado de Minas Gerais – FHEMIG
10. Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais – IPSEMG
11. Fundação Rural Mineira – RURALMINAS
12. Instituto Estadual de Florestas – IEF
13. Polícia Militar de Minas Gerais – PMMG
14. Rádio Inconfidência
15. Secretaria de Estado de Direitos Humanos, Participação Social e Cidadania –
SEDPAC
16. Secretaria de Estado de Educação – SEE
17. Secretaria de Estado de Fazenda – SEF
18. Secretaria Geral da Governadoria - SGG
12%
88%
140
Tem-se, portanto, que a maior parte dos órgãos e entidades estaduais ainda não
tem executado suas compras por meio das Chamadas Públicas em conformidade com
PAAFamiliar.
Diante dos dados é possível concluir que por se tratar de uma política recente,
apenas 6 meses de vigência, ainda há resistência por parte dos gestores de compras
do estado em efetuar as mudanças procedimentais necessárias para a efetivação da
PAAFamiliar.
Ressalta-se ainda que os editais de chamada pública devem ser publicados com
antecedência mínima de 20 dias, notadamente superior ao tempo de outros processos
licitatórios, de forma que a execução da política requer um planejamento maior dos
gestores de compras, o que não foi percebido no ano de 2015.
141
possível interligar a demanda dos órgãos com a oferta da região compradora, o que
irá fomentar a produção regional e local por meio do sucesso das chamadas públicas.
142
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Porém, percebe-se que os resultados obtidos ainda são insipientes, uma vez que
o volume e o valor das chamadas públicas realizadas ainda estão aquém do esperado.
Isso evidencia a pouca maturidade da política no estado, ainda encontrando
resistência por parte dos gestores públicos executores. Todavia o sucesso das
chamadas homologadas demonstra ações construtivas, abrindo caminho para a
evolução e consolidação da política no estado.
Deste modo, este artigo relatou a experiência mineira com relação ao fomento
da agricultura familiar, por meio das aquisições públicas estaduais, ao tratar das ações
tomadas para a devida implementação e execução da PAAFamiliar, bem como os
resultados alcançados no primeiro ano e os óbices encontrados.
143
REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO
BRASIL. Lei nº 8.666 de 21 de junho de 2013. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública
e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm> Acesso em: 15 jan 2016.
144
ESTIMATIVA DE PREÇOS EM COMPRAS PÚBLICAS: DESAFIOS E MEDIDAS
PARA A OBTENÇÃO DE MELHORES RESULTADOS EM MINAS GERAIS
1. INTRODUÇÃO
32
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a
seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional
sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010).
145
conformidade com os preços correntes no mercado (BRASIL, 1993, arts.15, V, e 43,
IV).
Assim, a definição das regras para a fixação de preços de referência para a
licitação tem sido feita por meio da jurisprudência dos órgãos de controle interno e
externo, bem como, mais recentemente, pelos regulamentos expedidos pela União e
pelos Estados.
Este artigo se propõe a apresentar a experiência do Estado de Minas Gerais na
regulamentação do tema de fixação de preços de referência para a licitação, bem
como a sua experiência na sistematização e disponibilização de um banco de
melhores preços, constituído a partir de preços praticados pela Administração Pública
Estadual em suas compras, enquanto resposta à essa necessidade de uniformizar e
de aprimorar os procedimentos para a estimativa de preços para os procedimentos
licitatóriosem âmbito estadual.
Para tanto, será abordada a jurisprudência dos órgãos de controle externo, a
avaliação sobre os procedimentos internos e demais elementos que determinaram a
nova formatação normativa no ano de 2015 e a definição de regras para a ferramenta
de sistema denominada Módulo de Melhores Preços.
33
Dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para
a aquisição de bens e contratação de serviços em geral.
146
I - Portal de Compras Governamentais -
www.comprasgovernamentais.gov.br;
II - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos
especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de
acesso;
III - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou
concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de
preços; ou
IV - pesquisa com os fornecedores. (BRASIL, 2016a, grifos nossos).
147
É indiscutível, pelo exposto, o proveito da utilização de preços já negociados e
praticados pela Administração para orientar os próximos processos de compras. O
grande desafio, nesta seara, é a sistematização das informações sobre esses preços
e a sua disponibilização para uma consulta facilitada pelos gestores de compras.
Mister citar, ainda, a dificuldade muitas vezes enfrentada pela Administração em
obter resposta aos seus pedidos de cotação de preços enviados a fornecedores.
Por outro lado, pode ter sido fator determinante para a alteração no caput do art.
2º o posicionamento do Tribunal de Contas da União – TCU a respeito do tema. Nesse
sentido, não há jurisprudência pacificada sobre a eleição dos parâmetros que devem
ser considerados, em cada caso, para a realização da estimativa de preços para a
licitação.
Colacionamos julgados recentes do TCU, com orientações diversas acerca da
eleição de parâmetros para a pesquisa, sendo necessária, sempre, a avaliação de
sua adequação ao caso concreto. No julgado a seguir, o referido Tribunal aborda a
sua orientação relativa à eleição preferencial do parâmetro de realização de cotações
junto ao mercado para a estimativa de preços para a licitação, mas cita situações em
que pode ser eleito parâmetro diverso como fonte de pesquisa. Vejamos:
148
comprobatória pertinente aos levantamentos e estudos que fundamentaram
o preço estimado. (BRASIL, 2016b, pp.12 e 15, grifos do original).
20. Quanto ao preço, é certo que, mesmo nos casos de contratações diretas,
deve ser justificado, a teor do art. 26, III, da Lei 8.666/93. Ressalte-se que
este Tribunal tem entendido que a apresentação de cotações junto ao
mercado é a forma preferencial de se justificar o preço em contratações
sem licitação (dispensa de licitação), devendo ser cotadas, no mínimo, 3
propostas válidas de empresas do ramo; ou, caso não seja viável obter esse
número de cotações, deve-se apresentar justificativa circunstanciada
(Informativo TCU 188/2014). E, nos casos de inviabilidade de licitação,
este Plenário se manifestou, conforme subitem 9.1.3 do Acórdão
819/2005, no sentido de que, para atender o disposto no inciso III do art.
26 da Lei de Licitações, poder-se-ia fazer uma comparação entre os
preços praticados pelo fornecedor exclusivo junto a outras instituições
públicas ou privadas(BRASIL, 2016d, p.15).
Assim, a nosso ver, acertada foi a alteração do texto normativo que eliminou as
referências à prevalência de um parâmetro sobre o outro na realização da pesquisa
de preços. Isso por que cabe aoagente público responsável pelapesquisa de preços
para a licitação eleger, dentre as fontes de pesquisa disponíveis, qual é aquela, ou o
conjunto delas, mais adequada ao caso concreto.
Nesse sentido se posicionou o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais:
PROCESSO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA — ESTIMATIVA DO CUSTO
DO OBJETO E INDICAÇÃO DO CRITÉRIO DE ACEITABILIDADE DOS
PREÇOS — IMPRESCINDIBILIDADE DE PESQUISA DE PREÇOS — A
149
PESQUISA DEVE BASEAR-SE EM INSTRUMENTO(S) DE RECONHECIDA
IDONEIDADE — CONTRATAÇÃO DE EMPRESA ESPECIALIZADA EM
BANCO DE PREÇOS — POSSIBILIDADE, DESDE QUE OBEDECIDAS
TODAS AS NORMAS APLICÁVEIS SOBRE ORÇAMENTO, FINANÇAS E
CONTRATAÇÃO PÚBLICA — NECESSIDADE DE DOCUMENTAÇÃO DA
PESQUISA NOS AUTOS.
a) Na contratação pública, com ou sem certame licitatório, é imprescindível a
pesquisa de preços;
b) A pesquisa de preços deve basear-se em instrumento — ou instrumentos
— de reconhecida idoneidade para evidenciar os preços que estão sendo
efetivamente praticados no mercado;
c) Banco de preços mantido por prestador de serviços especializados
constitui, em princípio, instrumento idôneo para a pesquisa de preços na
contratação pública;
d) O agente público responsável pela contratação deve avaliar os
instrumentos idôneos disponíveis para a pesquisa de mercado, a fim de
selecionar qual deles — ou qual conjunto deles — é o mais adequado,
no caso concreto;
e) A pesquisa de preços deve ser documentada nos autos do processo de
contratação pública, até mesmo para viabilizar o exercício dos controles
interno e externo. (MINAS GERAIS, 2016f, p.1)
34
Regulamenta a utilização de preços de referência disponibilizados pelo módulo Melhores Preços para
estimativa de preços e julgamento de propostas nas aquisições públicas dos órgãos e entidades
usuários do Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços do Estado de Minas Gerais –
SIAD/MG.
150
aos procedimentos de licitação, e está intimamente relacionada à estipulação de
regras para a utilização de informações disponíveis no Módulo de Melhores Preços
do Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços – SIAD 35.
Pelo exposto, objetivou-se orientar os órgãos e entidades estaduais quanto à
utilização do parâmetro de preços praticados pela Administração, no âmbito do
Estado, mas a norma não abrangeu as demais fontes de pesquisa e um regramento
geral para o tema de fixação de preços de referência nas compras.
Mais recentemente, influenciado pelas discussões sobre a aplicação das regras
e critérios definidos pela Instrução Normativa nº 5/2014, o Estado imprimiu esforços
na realização de estudos para uniformizar e aprimorar as regras utilizadas para a
fixação de preços de referência nas compras públicas estaduais. Enquanto resultados
obtidos destacam-se dois produtos principais, que são a Resolução Conjunta
SEPLAG/CGE nº. 9.447, de 15 de dezembro de 2015 36, e a definição de novas regras
para o banco de melhores preços do sistema SIAD.
Esta resolução, assinada pela SEPLAG, enquanto órgão central responsável
pela emissão de regras e orientações no tema de compras públicas, e pela
Controladoria Geral do Estado – CGE, enquanto órgão de controle interno,
responsável pela verificação de conformidade nos processos licitatórios estaduais,
consiste em diploma de conteúdo completo e inédito sobre esse tema no Brasil.
Em relação aos procedimentos para a realização de pesquisa de preços, a
norma inclui o regramento geral para a fixação de preços de referência nas compras
estaduais, e acompanha as definições vigentes em âmbito federal relativamente aos
parâmetros considerados válidos para realização dessa pesquisa. Seu conteúdo
difere daquele incluído na norma federal apenas quanto à adoção de regras mais
detalhadas para a especificação do objeto, para a realização dos procedimentos de
pesquisa de preços, e para a instrução processual, por exemplo.
A grande novidade apresentada pela norma, nesse caso, é oriunda da evolução
das orientações contidas na Resolução SEPLAG nº 51/2007, e reside na explicitação
35 Vide Decreto Estadual nº 45.018, de 20 de janeiro de 2009, que regulamenta o sistema e dispõe
sobre a sua utilização obrigatória pelos órgãos e entidades estaduais. Disponível em
<http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=DEC&num=45018&comp=
&ano=2009&aba=js_textoAtualizado#texto>. Acesso em 1º de fevereiro de 2016.
36 Dispõe sobre os procedimentos administrativos para a realização de pesquisa de preços para a
151
das regras para a instituição de um banco de preços praticados pela Administração, e
para o uso de suas informações.
Nesse sentido, o Estado de Minas Gerais pode ser considerado um adepto
fervoroso da corrente que valoriza a utilização dos preços praticados pela
Administração em seus processos licitatórios visando a instrução de pesquisas de
preços, pelas vantagens já explicitadas neste item, e por isso concentrou esforços em
criar uma ferramenta que suporte este procedimento de forma eficiente e eficaz.
Acrescente-se, além dos benefícios citados anteriormente relativos à utilização
dos preços praticados pela Administração na estimativa de preços para a licitação, a
vantagem da simplificação e a enorme agilidade que pode ser conferida aos
procedimentos internos de pesquisa de preços, com o uso de ferramenta deste tipo.
Isso porque o agente público possuirá as informações para a análise prontamente
disponíveis, no sistema, e não precisará aguardar o retorno de fornecedores para o
início de seu trabalho.
As regras incluídas na Resolução Conjunta nº 9.447/2015 relativamente à
utilização de preços praticados pela Administração para a estimativa de preços nos
procedimentos licitatórios serão apresentadas no item a seguir, que trata do banco de
preços praticados do sistema SIAD.
152
especificação do objeto no CATMAS, e atrelado às referências de identificação do
processo de compras de origem e do fornecedor vencedor, cujos dados estão
registrados, respectivamente no Módulo de Compras e no CAGEF. A metodologia
utilizada por essa ferramenta para a fixação de preços de referência será abordada a
seguir.
O primeiro passo para a construção da metodologia para a fixação de preços de
referência a partir da utilização das informações sobre os preços praticados nas
compras públicas estaduais foi, em 2006, a contratação da consultoria da Fundação
Instituto de Pesquisas Econômicas, Administrativas e Contábeis de Minas Gerais –
Fundação IPEAD, vinculada à Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade
Federal de Minas Gerais – UFMG, que dentre muitas outras funções é especializada
em analisar preços e índices inflacionários.
As questões colocadas para análise da Fundação IPEAD foram, em síntese: a)
como obter uma medida síntese para a fixação do preço de referência a partir da
massa de preços praticados pela Administração Pública Estadual? b) como comparar
preços de itens de materiais obtidos em licitações realizadas em datas distintas?
Registre-se que a análise realizada à época teve por objeto apenas os itens de
materiais adquiridos nas compras estaduais. O CATMAS, módulo do SIAD
responsável por detalhar a especificação de todos os itens de suprimentos que são
utilizados nas compras efetuadas por meio do sistema, determina uma estrutura
centralizada de controle das características dos materiais que são adquiridos,
estocados e patrimoniados. Devido a isso, temos certeza de que cada código de item
de material gerado pelo sistema é um item único e que todas as compras realizadas
a partir do mesmo item de material referem-se a um mesmo produto. Todavia, o
mesmo raciocínio não pode ser empregado para os itens de serviços, pois não existe
ainda uma padronização nas especificações, nem tampouco itens de serviço que
permitam individualizar os objetos contratados. Por esses motivos, a realização dos
estudos ateve-se, naquele momento, a análise de preços para itens de materiais.
Enquanto resposta à questão acerca da comparabilidade dos preços obtidos em
datas distintas para um mesmo item, a Fundação IPEAD determinou a necessidade
de se trazer todos os preços a um valor presente, por meio da aplicação de índices
de preço para a correção monetária, para somente depois compará-los. Assim,
vinculou a cada família de itens de materiais do CATMAS um índice de preços setorial,
153
cuja variação possuía maior aderência às características da flutuação de preços para
aquela cesta de itens.
Dessa forma, os preços registrados no SISMP nos últimos 24 (vinte e quatro)
meses, oriundos dos valores homologados nas compras realizadas nesse período,
são corrigidos e trazidos a valores presentes, ou valores atualizados, a partir da
identificação do índice de preços aplicável a família a qual pertencem, conforme
estrutura do CATMAS (MINAS GERAIS, 2015, art. 4º, §§ 1º e 3º).
O próximo passo foi, a partir dos preços atualizados, identificar a medida
estatística a ser aplicada para a obtenção de uma medida síntese do conjunto de
preços para cada item, que melhor o representasse. Após a análise do conjunto de
dados de preços praticados para um horizonte de aproximadamente dois anos, a
Fundação IPEAD determinou a aplicação das seguintes fórmulas estatísticas para a
obtenção dessa medida síntese:
a) Itens de material com menos de 10 (dez) preços registrados no
banco de dados do SISMP: para estes itens é utilizada a mediana
do conjunto de dados. Segundo a Fundação IPEAD, a escolha da
mediana se justifica, pois, quando se trabalha com um número
pequeno de observações, outras estatísticas são muito sensíveis a
valores extremos. A mediana,por sua vez, é a medida apropriada,
sendo menos influenciada pelos mesmos; e,
b) Itens de material com 10 (dez) ou mais preços registrados no banco
de dados do SISMP: para estes itens é aplicada a técnica estatística
denominada box-plot, que permite a eliminação de valores
discrepantes do conjunto de dados, tanto por serem considerados
valores muito altos, como muito baixos. Após a desconsideração
destes valores, é calculada a média simples dos demais valores para
a determinação do valor síntese.
A identificação desses métodos estatísticos, que privilegiam os valores de
tendência central na análise, permite a exclusão dos preços registrados no sistema
que são considerados, comparativamente, destoantes dos demais, por serem muito
baixos ou muito elevados. Acredita-se que esse método é adequado pois a obtenção
desses preços sofreu a influência de fatores singulares, que não estão presentes,
como regra, nas negociações dos demais procedimentos licitatórios.
154
O valor correspondente à medida síntese dos preços registrados no SISMP é o
preço de referência obtido a partir do parâmetro de preços praticados pela
Administração. Com o objetivo de imprimir maior transparência às regras adotadas no
SISMP para esse cálculo, as fórmulas estatísticas foram incluídas como Anexo da
Resolução Conjunta nº 9447/2015 (MINAS GERAIS, 2015, art. 3º, §2º, art. 4º, §4º, II,
e Anexo).
Ainda em 2007, já estava disponível a consulta aos preços de referência
disponibilizados no SISMP, calculados a partir dos preços homologados nos
procedimentos de compras registrados no SIAD, por meio de aplicação da
metodologia definida pela Fundação IPEAD. As regras para a sua utilização foram
incluídas na já mencionada Resolução SEPLAG nº 51/2007.
Em 2015, concomitantemente aos estudos para revisão e aprimoramento das
regras para a fixação dos preços de referência nos processos de compras estaduais,
foi realizada análise do fluxo empregado nos setores de compras para a realização da
pesquisa de preços e análise acerca do uso do SISMP do SIAD. Foram observadas
as seguintes restrições ao uso do SISMP:
a) a ausência de preço de referência no SIMSP para novos itens
incluídos no CATMAS, pois ainda não existe preço praticado para os
mesmos registrado no sistema;
b) a impossibilidade de incluir preços oriundos de outras fontes ou
parâmetros de pesquisa, como os preços pesquisados junto a
fornecedores, ou de excluir preços constantes da base de dados do
SISMP,para a realização de novo cálculo do preço de referência, a
partir do novo conjunto de dados, pelo sistema;
c) erro na forma de associar o preço de referência calculado pelo
SISMP com outros preços obtidos fora do sistema: a medida síntese
apresentada pelo sistema, determinada pela análise conjunta de
vários preços, era tida como um único preço a compor a média de
preços em conjunto com os preços obtidos por outros parâmetros; e,
d) a existência de diversos questionamentos jurídicos e dos órgãos de
controle sobre a metodologia de cálculo do preço de referência
utilizada pelo SISMP.
Tais constatações direcionaram a definição de novas regras para o SISMP, para
permitir, em versão a ser disponibilizada:
155
a) a inserção, pelos usuários, de preços obtidos por meio de outras
fontes de pesquisa definidas no art. 3º da Resolução Conjunta nº
9.447/2015, permitindo a sua associação com os preços registrados
no SISMP para o cálculo automatizado do preço de referência;
b) a seleção de preços, dentre aqueles existentes no SISMP, que
devem compor o cálculo do preço de referência automatizado pelo
sistema, permitindo ao usuário, mediante justificativa, a seleção, por
exemplo, apenas de preços oriundos de compras realizadas por meio
de pregão ou pelo sistema de registro de preços, etc.; e,
c) a combinação das alternativas anteriores para o cálculo
automatizado do preço de referência.
Essas alterações estão em consonância com as orientações expedidas pelos
órgãos de controle interno e externo, de que é o agente público responsável pela
realização da pesquisa de preços que pode determinar, em cada caso, os parâmetros,
dentre aqueles disponíveis, mais adequados à estimativa de preços. Elas guardam,
ainda, conformidade com a regra inserida no art. 3º da Resolução Conjunta nº
9.447/2015, que determina os parâmetros que podem ser utilizados na pesquisa de
preços, e exclui qualquer prevalência ou prioridade de um parâmetro sobre o outro.
Foi determinada, também, a revisão dos relatórios disponibilizados pelo sistema,
incluindo a disponibilização de um Mapa Comparativo de Preços, com informações
mais detalhadas sobre os dados utilizados, em cada caso, para o cálculo do preço de
referência. O Mapa Comparativo de Preços incluirá informações sobre os preços
considerados no cálculo do preço de referência, identificando a sua origem, sobre os
preços constantes na base de dados do sistema que eventualmente tenham sido
desconsiderados para esse cálculo, sobre o último preço obtido pela unidade de
compras para o item e sobre a existência de preço registrado em ata de registro de
preços para o item. Ele visa facilitar a adequada documentação das informações
utilizadas para a estimativa de preços na instrução dos processos de compras.
A realização destes procedimentos, para a fixação dos preços de referência, e a
utilização do mapa comparativo de preços para a instrução processual estão
legitimados, conforme previsão incluída nos arts. 8º e 9º da Resolução Conjunta nº
9.447/2015.
Outra novidade será a disponibilização de funcionalidade no SISMP para a
consulta a preços praticados para itens de serviços. Nesse caso, embora o SISMP
156
não disponibilize cálculo automatizado do preço de referência, pelo fato dos códigos
de itens de serviços não permitirem a individualização dos serviços contratados, serão
listados os preços obtidos para um mesmo código de serviço, para facilitar a busca do
usuário por editais semelhantes em âmbito estadual. As regras definidas para o este
tema são as seguintes:
157
por meio do sistema. Embora não exista prazo fixado na norma para estas alterações,
está prevista a entrega da maior parte destas funcionalidades ainda no primeiro
semestre de 2016.
Finalmente, registramos, enquanto importantes desafios, a realização de
estudos e a definição de regras que permitam a inserção no banco de dados do
SISMP, pelo gestor do sistema, de preços praticados por outros entes públicos nas
esferas federal, estadual e municipal; bem como a mineração da base de dados de
notas fiscais eletrônicas da Secretaria de Estado de Fazenda, para a extração de
informações que auxiliem na fixação de preços de referência para as compras. Este
último item equivaleria a uma pesquisa sobre os preços praticados no mercado, pelos
fornecedores estaduais, dotada de veracidade inquestionável, pelo fato dos preços
estarem incluídos nos documentos fiscais emitidos pelos mesmos.
De qualquer maneira, a instituição de um banco de preços praticados pela
Administração, em Minas Gerais, e a determinação das regras para a utilização dos
preços registrados em sua base de dados, enquanto instrumento auxiliar para a
realização de estimativa de preços nos procedimentos licitatórios, é inovação
marcante e que possui enorme potencial para contribuir para a qualificação, agilidade
e eficiência deste procedimento na esfera estadual.
158
4. CONSIDERAÇOES FINAIS
159
dos parâmetros que serão utilizados na pesquisa de preços no caso concreto,
registrando que os esforços realizados são no sentido de auxiliar na realização desta
análise, por meio da disponibilização de ferramentas mais modernas.
Pelo exposto, objetivou-se contribuir, com este artigo, para a discussão das
práticas adotadas no Brasil para a realização da estimativa de preços nos
procedimentos licitatórios, e para o registro de alternativas para a sua modernização.
160
REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 jun. 1993. Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, institui normas para licitações e contratos da administração pública e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, 22 jun.1993.
161
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS NAS COMPRAS GOVERNAMENTAIS
DO ESTADO DO PARÁ
1. Introdução
Na busca continua pela melhoria no processo de compras públicas, a
administração tem como principal desafio adquirir produtos e serviços de qualidade a
preços vantajosos. Não obstante tamanho desafio, a Administração deve agir em
estrita observância da legislação pertinente,sobretudo a lei nº8.666/93.
Nesta perspectiva, os agentes públicos têm o dever de adquirir bens e contratar
serviços de qualidade pelo preço mais vantajoso.Ou seja, “fazer mais com menos”.
O procedimento licitatório, previsto na Constituição Federal de 1988 e
regulamentado pela Lei nº 8.666/93, visa regular a forma como a Administração deve
agir ao realizar os processos licitatórios necessários ao atendimento das demandas
da sociedade, seja através de contratação de bens e serviços que beneficiem
diretamente a população ou através da contratação de bens e serviços que estruturem
e fortaleçam a máquina pública para que esta possa prestar, de forma célere e
eficiente, os serviços demandados pela sociedade.
A Lei nº 8.666/93 estabelece em seu art. 15, inciso II, que as compras, sempre
que possível, deverão ser processadas por meio do Sistema de Registro de Preços.
Considerando que a Lei de Licitações estabelece normas gerais sobre licitações e
contratos administrativos no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, cabe a cada ente federativo estabelecer, por decreto, a respectiva
regulamentação, conforme estabelece o § 3º, do art. 15.
No âmbito do Estado do Pará, o Sistema de Registro de Preços é regulamentado
pelo Decreto Estadual nº 876/2013.
O Decreto supramencionado inovou ao centralizar na Secretaria de Estado de
Administração – SEAD as licitações, através de registro de preços, para aquisição de
bens e serviços comuns aos Órgãos do Poder Executivo do Estado.
Nesse contexto, a Secretaria de Estado de Administração – SEAD define
anualmente quais os bens e serviços serão contratados, através da publicação, em
162
Diário Oficial do Estado, de documento denominado “Plano Anual de Compra de Bens
e Serviços Comuns 37”. Os demais Órgãos e Entidades, por força do Decreto Estadual
supracitado, ficam impedidos de licitar os bens e serviços constantes no documento.
O Sistema de Registro de Preços, ou simplesmente SRP, apresenta-se como
eficiente ferramenta, pois permite à administração juntar as demandas de compra de
várias Entidades Públicas (58 no caso do Estado do Pará)e realizar um único certame
licitatório, reduzindo os custos através da economia de escala.
O SRP é um procedimento de contratação de bens e serviços, realizado através
das modalidades de Concorrência ou Pregão. No SRP as empresas assumem o
compromisso de fornecer bens e serviços a preços e prazos registrados em uma ata
específica e as contratações são realizadas quando melhor convier aos
órgãos/entidades que integram a ata, no prazo máximo de 12 meses.
O Sistema de Registro de Preçostem se mostrado uma importante ferramenta
de gestão, sobretudo para os casos em que as demandas são incertas, frequentes ou
de difícil mensuração. O SRP possibilita que o gestor se antecipe às dificuldades e
conduza o procedimento licitatório com vários meses de antecedência, evitando
possíveis emergências, além de proporcionar economia às compras públicas.
Segundo FERNANDES, (2008) “O registro de preços é um contrato normativo,
expressão que indica uma relação jurídica de cunho preliminar e abrangente, que
estabelece vínculo jurídico disciplinando o modo de aperfeiçoamento de futuras
contratações entre as partes.”
O objetivo do trabalho é descrever, de forma clara e direta,a experiência do
Governo do Estado do Pará, no que tange a centralização das compras de bens e
serviços comuns, processadas pela Secretaria de Estado de Administração, através
do Sistema de Registro de Preços, relatando os procedimentos e a sistemática
aplicada, além de demonstrar os resultados alcançados.
O artigo está dividido em dois momentos: a primeira parte trata do sistema de
registro de preços sob o ponto de vista teórico, com a aplicação de diversos conceitos,
definindo-se os atores envolvidos no sistema; na segunda parte levantaremos as
informações das atas de registro de preços que tiveram maior economia e maior
37Portaria SEAD nº 048 de 28 de janeiro de 2016. Dispõe sobre o Plano Anual de Compras de 2016, dos Bens
e Serviços Comuns da Administração Pública Estadual, a ser realizado pela Secretaria de Estado de
Administração – SEAD. Contém o anexo I - Relação contendo todos os itens comuns que serão licitados,
através de registro de preços, no decorrer do exercício, publicado no Diário Oficial do Estado do Pará.
163
participação dos órgãos estatais, expondo, de forma clara e direta, os resultados
obtidos pelo Estado do Pará com a prática da centralização das aquisições de bens e
serviços comuns.
O SRP está previsto na Lei nº 8.666/93, art. 15, II: “As compras, sempre que
possível, deverão ser processadas através de Sistema de Registro de Preços”. Até
2001, O Sistema de Registro de Preços era processado, exclusivamente, através da
modalidade concorrência. Em 2002, com o advento da Lei nº 10.520/02 (lei do
Pregão), o SRP passou a ser realizado, também, através do Pregão, conforme se
evidencia no texto do art. 11 da lei do Pregão:
164
Ou seja, a administração tem a sua disposição, durante a validade da Ata,
fornecedores e preços registrados para, se ou quanto necessitar, realizar a
contratação, dentro dos limites inicialmente demandados pelo participante.
Segundo Jacoby (2006, p. 31):
165
Dito isto, passemos a análise de cada uma das terminologias apresentadas.
Primeiramente, faz-se necessário esclarecer que a ata de registro de preços não
é a ata da sessão, mas sim o documento que vincula a Administração Pública aos
preços e ao fornecedor que venceu a licitação. Nela devem constar as obrigações do
órgão gerenciador, dos órgãos participantes e dos fornecedores, além, é claro, dos
preços e especificações, inclusive a marca, do(s) produto(s) ou serviço(s) licitado,
conforme especificações do edital e da proposta de preços do(s) licitante(s)
vencedor(es).
Ademais, o Decreto Estadual nº 876/2013, inovou ao possibilitar a inclusão, em
Ata de Registro de Preços, dos fornecedores que aceitaram fornecer produtos nas
mesmas condições do licitante vencedor. O Conjunto desses licitantes foi denominado
de “cadastro de reserva de fornecedores”. Nesse contexto, vejamos o que dispõe o
art. 12 do Decreto Estadual supramencionado:
166
§ 3º se houver mais de um licitante na situação de que trata o
inciso II do § 2º serão classificados segundo a ordem da última
proposta apresentada durante a fase competitiva.
O órgão gerenciador é aquele que promove a licitação, ou seja, aquele que irá
realizar a sessão e todos os demais procedimentos necessários a formalização da Ata
de Registro de Preços, desde a elaboração do termo de referência até o
gerenciamento da Ata de Registro de Preços.
O art. 6º do Decreto Estadual nº 876/2013 atribui ao órgão gerenciador a prática
de todos os atos de controle e gestão da Ata de Registro de Preços, além das
seguintes obrigações:
167
XI - conduzir as negociações referentes às repactuações dos
valores dos bens e serviços objetos dos contratos de natureza
continuada derivados da Ata de Registro de Preços.
168
fornecedor contratado, garantido o contraditório e a ampla defesa, as penalidades
razoáveis e proporcionais ao agravo eventualmente por este cometido.
O órgão não participante (carona) é aquele que, mesmo não tendo enviado
previamente sua demanda,manifesta, durante a vigência da Ata, a intenção de fazer
uso da mesma. Neste caso, o órgão não participante, ou simplesmente carona, deverá
solicitar a autorização do gestor da Ata e do fornecedor nela registrado, informando
quais os itens, e suas respectivas quantidades, necessita utilizar.
Os pedidos de adesão ficam limitados, individualmente, a cem por cento dos
quantitativos dos itens registrados e, na totalidade, ao quíntuplo da quantidade
originalmente registrada na Ata de registro de Preços.
169
O Decreto Estadual nº 876/2013 inovou ao atribuir a Secretaria de Estado de
Administração – SEAD a competência exclusiva da realização de licitação, através de
registro de preço, para aquisição de bens e serviços comuns, no âmbito do Poder
Executivo do Estado do Pará. Neste contexto, vejamos o que dispõe o referido diploma
legal:
170
que a locação desse tipo de veículo está classificado como serviço comum,
competindo exclusivamente a SEAD a realização do registro de preços.
A Secretaria de Estado de Administração – SEAD divulga, anualmente,
documento contendo a relação dos itens de bens e serviços comuns, descrevendo as
características de cada um destes e informando a data prevista para realização do
certame licitatório.
De posse destas informações, os órgãos e entidades do Estado podem planejar
suas contratações, encaminhando demanda para figurar o rol de participantes dos
Registros de Preços da SEAD.
Não obstante os benefícios financeiros obtidos com a economia de escala, a
desobrigação de licitar aquilo que é classificado como bem e serviço comum, permite
aos órgãos e entidades concentrar sua força de trabalho no atendimento das
necessidades finalísticas do órgão, beneficiando, sobretudo, ao usuário do serviço
público (cidadão).
O art. 4º do Decreto Estadual de Registro de Preços estabelece critérios para
realização do SRP. Segundo o diploma legal, o Sistema de Registro de Preços poderá
ser adotado nas seguintes hipóteses:
171
Objeto comum a todos os órgãos, a administração precisa constantemente de
material de expediente. A segunda hipótese é na entrega do material que ocorre
parceladamente, pois grande parte dos entes administrativos do Estado não dispõe
de grandes almoxarifados para guarda desse material.
Na terceira hipótese, temos todos os órgãos do Estado utilizando material de
expediente, sem exceção, motivo pelo qual itens como caneta, papel e grampeador
são classificados como bens comuns e constam no plano anual de compras de bens
e serviços comuns.
A quarta hipótese aventada pelo Decreto Estadual refere-se aos casos em que,
pela natureza do objeto, não for possível aferir a quantidade exata do material. É o
caso do papel. O consumo do papel depende diretamente das ações que estão sendo
realizadas nos órgãos e entidades. Logo, a quantidade de papel utilizado poderá variar
de um exercício para o outro.
Ressalta-se que a hipótese mencionada no parágrafo anterior não deve ser
utilizada para justificar, tão pouco incentivar, a falta de planejamento dos órgãos,
quando do levantamento de suas reais necessidades de compra.
172
orçamentária para o ato de assinatura do contrato ou emissão de nota de
empenho;
b. Facilidade na administração dos estoques e contratações com consequente
redução de custos. Logo a Administração não precisará possuir um grande
almoxarifado, pois a entrega será feita parceladamente, no momento em
que órgão necessitar, evitando assim possíveis desperdícios com materiais,
sobretudo alimentos;
c. Redução do número de licitações.O Estado do Pará possui, atualmente,
cerca de Órgãos e Entidades. Se cada um destes Órgãos realizasse suas
próprias licitações, os custos indiretos do processo (a exemplo da
publicação em jornal de grande circulação) seria imenso. Além, é claro, do
custo com a mão-de-obra necessária para realização das licitações;
d. Preços mais vantajosos e unificados.Com a prática do Registro de Preços,
os órgãos e Entidades Estaduais passaram a gastar menos,e o Estado do
Pará passou a pagar preços uniformes;
e. Padronização de materiais. Foco na qualidade dos produtos e serviços.A
elaboração do Termo de Referência é feita com muito cuidado, priorizando
a qualidade dos bens e serviços que serão contratados;
f. Possibilidade de utilização por outras entidades.Ainda que não
participantes, o Decreto Estadual faculta que outros entes federativos
utilizem as Atas de Registro de Preços da SEAD, na qualidade de “carona”;
g. Redução dos preços através da economia de escala.Não é nenhum mistério
que quanto maior a compra maior é o poder de barganha de quem
adquire.Conforme veremos adiante, a prática do registro de preços de bens
e serviços comuns economizou milhões de reais aos cofres públicos e;
h. Possibilidade dos órgãos e entidades concentrarem suas ações e energia
na atividade fim, de acordo com a missão institucional do órgão, e não em
atividade-meio, a exemplo da realização de licitação.
173
3.2. Fluxo dos SRP de bens e serviços comuns do Estado
(pesquisa de mercado)
Consolida as demandas e
Consulta ao Banco Os órgãos enviam suas
O edital é elaborado designa a equipe da
Referencial de Preços do demandas.
licitação.
Estado
Realiza-se o pregão
Edital é submetido a Formalização da ata de Assinatura da Ata de
Eletrônico atraves do
analise jurídica Registro de Preços Registro de Preços
SRP.
Gerenciamento da Ata de
Registro de Preços.
174
4. Economia obtida com a concentração do SRP de bens e serviços comuns
Valores contratados:
Economia:
175
5. Obtenção dos preços de referência.
38
Sistema dinâmico que, a partir da média dos preços praticadas pelos Órgãos do Estado, estabelece os preços de
referência para contratações.
176
referência, que é disponibilizado a todos os órgãos da Administração Pública
Estadual, a fim de que os mesmos manifestem interesse no produto ou serviço que
será licitado.
Apresentaremos abaixo os registros de preços realizados no ano de 2013, 2104
e 2015 que tiveram grande impacto nos gastos públicos
177
Gráfico 2 - Demonstração de valores 2013
R$ 25.000.000,00
R$ 20.000.000,00
R$ 15.000.000,00
R$ 10.000.000,00
R$ 5.000.000,00
R$ -
Valor Estimado Valor da Ata Economia %
Série1 R$ 20.091.428, R$ 14.096.102, R$ 5.995.326,4 29,84%
R$ 50.000.000,00
R$ 40.000.000,00
R$ 30.000.000,00
R$ 20.000.000,00
R$ 10.000.000,00
R$ -
Valor Estimado Valor da Ata Economia %
Série1 R$ 47.113.362,4 R$ 28.333.112,0 R$ 18.780.250,4 39,86%
Série1
178
contratação dos serviços de locação de veículos, o Estado economiza, anualmente,
cerca de 19 milhões de reais.
R$ 7.000.000,00
R$ 6.000.000,00
R$ 5.000.000,00
R$ 4.000.000,00
R$ 3.000.000,00
R$ 2.000.000,00
R$ 1.000.000,00
R$ -
Valor Estimado Valor da Ata Economia %
Série1 R$ 6.387.870,00 R$ 4.534.119,84 R$ 1.853.750,16 29,02%
179
Com a realização do novo registro de preços, todos os órgãos e entidades que
ficaram de fora, no certame anterior, foram incluídos neste certame. A Ata durante o
seu período de vigência obteve a adesão de outros 16 órgãos, inclusive de fora do
Estado.
Vejamos abaixo a demonstração de valores deste certame:
Gráfico 5 - Demonstração de valores 2014
R$ 120.000.000,00
R$ 100.000.000,00
R$ 80.000.000,00
R$ 60.000.000,00
R$ 40.000.000,00
R$ 20.000.000,00
R$ -
Valor Valor da Ata Economia %
Estimado
Série1 R$ 109.192.807 R$ 99.511.618, R$ 9.681.188,7 8,87%
Série1
180
3.111.483,30 (três milhões cento e onze mil quatrocentos e oitenta e três e trinta
centavos), conforme demonstra o gráfico abaixo:
Gráfico 8- Demonstração de valores 2013
R$ 8.000.000,00
R$ 7.000.000,00
R$ 6.000.000,00
R$ 5.000.000,00
R$ 4.000.000,00
R$ 3.000.000,00
R$ 2.000.000,00
R$ 1.000.000,00
R$ -
Valor Estimado Valor da Ata Economia %
Série1 R$ 7.074.020,38 R$ 3.962.537,08 R$ 3.111.483,30 43,98%
R$ 250.000.000,00
R$ 200.000.000,00
R$ 150.000.000,00
R$ 100.000.000,00
R$ 50.000.000,00
R$ -
Valor Estimado Valor da Ata Economia %
Série1 R$ 202.265.314, R$ 156.745.205, R$ 45.520.108,9 22,51%
181
Com a inclusão dos itens (alimentos da merenda escolar)a licitação em comento,
cujo valor estimado era de, aproximadamente, 7 milhões, teve seu valor estimado
aumentado para R$ 202 milhões. O resultado disso foi uma economia anual de,
aproximadamente,45 milhões de reais. Some-se à isto, o fato dos produtos (alimentos)
estarem sempre disponíveis para aquisição.
A inclusão da demanda de merenda escolar, na Ata de alimentos de uso comum,
também alterou a logística da merenda escolar no Estado. O reflexo disso foi uma
alimentação de qualidade aos alunos da rede pública de ensino. Escolas que antes
tinham certa dificuldade em adquirir alimentos de qualidade tiveram sua necessidade
suprida pelo Registro de Preços de alimentos.
O resultado deste registro de preços vai além dos benefícios financeiros obtidos
com a economia de escala. O fornecimento de alimentação de qualidade aos alunos
da rede pública de ensino não pode ser mensurada em números. Porém, sem sombra
de dúvidas representa o maior de todos os benefícios deste projeto.
182
7. Considerações Finais
Com base nas informações relatadas anteriormente é possível afirmar que uso
racional dos recursos públicos tem sido tema cada vez mais recorrente e demandado
pela sociedade. Faz-se necessário a adoção de medidas racionais, que efetivamente
controlem e racionalizem os gastos com as aquisições públicas.
O presente artigo se baseou na experiência do Estado do Pará, no que tange a
centralização das aquisições de bens e serviços comuns, processadas através do
Sistema de Registro de Preços, na Secretaria de Estado de Administração – SEAD.
Nesse contexto, o Estado do Pará, através do Decreto Estadual nº 876/2013,
regulamentou o Sistema de Registro de Preços, inovando ao centralizar as compras
de bens e serviços comuns em um único órgão, a Secretaria de Estado de
Administração.
Verificou-se que o Poder Executivo do Estado do Pará possui, atualmente, 58
(cinquenta e oito) Órgãos e Entidades. Porém, somente 12 (doze) estão autorizados
a realizar Registro de Preços. Apenas a Secretaria de Estado de Administração –
SEAD está autorizada a licitara aquisição de bens e a contratação de serviços
comuns, assim definidos através de documento publicado anualmente, denominado
“Plano Anual de Compras de Bens e Serviços Comuns”.
Constatou-se que são inúmeras as vantagens da centralização das compras,
processadas através do Sistema de Registro de Preços. Dentre estas, destacam-se:a)
retardamento da comprovação da dotação orçamentária (exigida somente no ato da
contratação); b) economia de espaço físico para armazenamento do material
adquirido, uma vez que no SRP é possível parcelar os pedidos de compra; c) redução
do número de licitações, pois um único certame pode atender a todos os órgãos e
entidades do Estado; d) padronização dos materiais e equipamentos utilizados pelo
Estado; e) redução da atividade-meio dos órgãos, possibilitando a alocação de
pessoal nas áreas finalísticas e; f) redução dos preços praticados, através da
economia de escala.
Verificou-se que os preços de referência das licitações, realizadas na Secretaria
de Estado de Administração, expressam a realidade de mercado, uma vez que são
obtidos através do Banco Referencial de Preços do SIMAS(módulo que identifica os
preços médios efetivamente praticados pela administração estadual).
183
Constatou-se que a centralização das compras de bens e serviços comuns,
processadas através de registro de preços pela Secretaria de Estado de
Administração, gerou aos cofres públicos a economia de R$ 89.719.086,76 (oitenta e
nove milhões, setecentos e dezenove mil, oitenta e seis reais e setenta e seis
centavos)no ano de 2013, R$ 185.448.715,30 (cento e oitenta e cinco milhões,
quatrocentos e quarenta e oito mil, setecentos e quinze reais e trinta centavos) no ano
de 2014 e R$ 42.717.963,19 (quarenta e dois milhões, setecentos e dezessete mil,
novecentos e sessenta e três reais e dezenove centavos).
Não obstante os benefícios financeiros obtidos com a economia de escala, a
desobrigação de licitar aquilo que é classificado como bem e serviço comum, permite
aos órgãos e entidades concentrar sua força de trabalho no atendimento das
necessidades finalísticas do órgão, beneficiando, sobretudo, ao usuário do serviço
público (cidadão).
184
Referências
BRASIL. Lei nº 8.666/93. Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 21/06/1993.
BRASIL. Lei nº 10.520/02. Lei de Criação do Pregão,18/07/2002.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e pregão
presencial e eletrônico. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preço e pregão
presencial e eletrônico. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Legislação do Pregão comum e Eletrônico.
4.ed. São Paulo: Dialética, 2005.
PARÁ. Decreto Estadual nº 876/2013, de 29 de outubro de 2013. Dispõe sobre o
Sistema de Registro de Preços do Estado do Pará.Publicado no Diário Oficial do
Estado do Pará, nº 32.511, de 30 de outubro de 2013.
ZYMLER, Benjamim. Direito Administrativo/Benjamim Zymler, Guilherme Henrique de
La Rocque Almeida, Ricardo Neiva de Almeida. – Brasília: Fortium, 2007.
185
AVANÇOS E PERSPECTIVAS NOS PROCESSOS DE COMPRA E
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS REALIZADOS PELA SECRETARIA DE
ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO E DA PREVIDÊNCIA, POR INTERMÉDIO DO
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO DE MATERIAL
1. INTRODUÇÃO
Este artigo apresenta ações que viabilizaram a desburocratização dos processos
licitatórios realizados pela Secretaria de Estado da Administração e da Previdência
(SEAP), através do Departamento de Administração de Material (DEAM).
Os serviços oferecidos pela máquina pública são objeto de constantes
reclamações da população. Em conjunto com isso, a atual situação em que o país se
encontra, com o corte de orçamentos e o aumento de impostos, também evidencia a
necessidade de um esforço sistêmico de melhoria dos serviços prestados pelo poder
público.
Assim como no setor privado, a administração pública necessita avaliar
procedimentos e buscar soluções para a melhoria na forma como exerce suas
funções, que impactarão de forma direta ou indireta na população. Trata-se de uma
mudança de paradigma, que muitas vezes não é fácil de ser implantada, todavia,
resultará no aumento da qualidade do atendimento das demandas da máquina pública
e em grandes benefícios econômicos e financeiros para o Estado. Essas alterações
também devem vir acompanhadas com o desenvolvimento dos gestores públicos, que
são os que mais poderão contribuir para essa quebra de paradigma.
A SEAP/DEAM buscou avaliar e aprimorar seus processos de licitação, que
impactarão diretamente no atendimento aos seus usuários e consequentemente na
população.
Neste artigo, serão apresentados os diversos modelos teóricos existentes na
administração pública brasileira e demonstrado como pequenas alterações podem
surtir em grandes resultados.
186
2. REFERENCIAL TEÓRICO
188
O ocupante de cargo guia-se por regras e normas técnicas
ROTINAS E PROCEDIMENTOS
claras e exaustivas, com vistas ao alcance dos objetivos pela
PADRONIZADOS
organização.
A contratação de servidores e a distribuição de tarefas é
realizada de forma impessoal, as pessoas são consideradas
IMPESSOALIDADE NAS
apenas pelos cargos ou funções que exercem e os
RELAÇÕES
subordinados não obedecem a uma determinada pessoa, mas
ao ocupante do cargo de direção.
A contratação de pessoal se dá mediante critérios racionais de
COMPETÊNCIA TÉCNICA E
competência ou classificação em concursos públicos e a
MERITOCRACIA
promoção é por mérito e baseado no desempenho funcional.
Há uma clara distinção entre o público e o privado; entre o
político e o administrativo; entre a propriedade pública e a
ESPECIALIZAÇÃO DA
propriedade pessoal. Os dirigentes não são donos do negócio e
ADMINISTRAÇÃO
o funcionário não pode se apossar do cargo, nem tê-lo como
sua propriedade.
As normas e os regulamentos escritos e exaustivos preveem
PREVISIBILIDADE DE antecipadamente as possíveis ocorrências e padronizam a
FUNCIONAMENTO execução das atividades – o que assegura a completa
previsibilidade de comportamento de seus membros.
Fonte: Adaptado de Paludo (2013, p.59).
189
Por sua vez, o setor público, em pleno modelo burocrático, começava a ser visto
como ineficiente, ineficaz, excessivamente custoso e pouco ou nada orientada para o
atendimento das demandas dos cidadãos (SILVA, 2013).
Assim, a ineficiência, a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade
dos serviços, com foco principal no cidadão, torna-se então essencial. A reforma do
aparelho do Estado passa a ser orientada, principalmente, pelos valores da eficiência
e qualidade na prestação dos serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações, que no Brasil se firmou, predominantemente,
através do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado 39 em 1995 (PALUDO,
2013).
As principais características desse modelo de gestão, conforme o Caderno n.º
01 do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), são:
190
2.2 QUALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A qualidade é uma forma de administrar a empresa, através de um método
sistemático, com o envolvimento de todos os setores relacionados ao processo de
qualidade, cujo objetivo é atender as necessidades dos clientes de maneira
satisfatória (SANTOS, 2006).
Segundo Carvalho (1994) a qualidade se relaciona com o corte de custos,
evitando o desperdício e o retrabalho. Antigamente, a qualidade era considerada
desejável, todavia, atualmente, passou a ser imprescindível, um diferenciador no
processo de atendimento ao cliente, usuários e cidadãos.
No setor público, cada vez mais se exige eficiência, apresentação dos resultados
e a ênfase na racionalidade de procedimentos, não sendo permitido que a população
desempenhe um papel meramente passivo, como era no passado (POCETTI, 2010).
Pocetti (2010) afirma que a principal mudança deve ser a conscientização dos
agentes públicos com relação a importância de uma nova cultura organizacional,
focada em objetivos e metas a serem alcançados.
Cultura organizacional são pressupostos que norteiam a forma das pessoas
administrarem demandas que foram repassados ao longo do tempo de uma para as
outras pessoas, originadas da missão e dos objetivos definidos na organização. Dessa
forma, enquanto sejam considerados um paradigma suficientemente bom para
explicar a realidade, esses pressupostos serão ensinados aos demais como sendo a
maneira correta de agir (CARVALHO, 1994).
As mudanças no setor público surgem da necessidade de modernização da
administração, buscando soluções para as crises financeiras que atingem os diversos
níveis da gestão pública. Assim, o objetivo dessas mudanças é aumentar a eficiência
ou fazer mais com menos (RODRIGUES, 2008).
Para que a qualidade seja implantada na administração pública é necessário
rever e reavaliar os pressupostos já existentes, quebrando paradigmas
(CARVALHO,1994).
Assim, para uma gestão púbica em que a qualidade se faça presente, é essencial
o desenvolvimento de tecnologias adequadas em conjunto com a formação de
quadros de pessoal qualificados e a busca com novos modelos de gestão que
valorizem e estimulem a participação das pessoas nas decisões a serem tomadas e
que sirvam como forma de conscientizar a todos sobre a importância da satisfação e
atendimento ao usuário final ou cidadão (CARVALHO, 1994).
191
3. ESTUDO DE CASO
A Secretaria de Estado da Administração e da Previdência (SEAP) é a
responsável pela realização de procedimentos licitatórios, para Registro de Preços 40
de bens e contratação de serviços comuns e específicos para os órgãos e entidades
da Administração Direta e Indireta. Essas atribuições são desenvolvidas pelo
Departamento de Administração de Material (DEAM) integrante da estrutura da SEAP.
Além disso, compete o gerenciamento do Sistema de Gestão de Materiais, Obras
e Serviços (GMS), compreendendo os módulos: Cadastro de fornecedores, catálogo
de itens, fase interna e externa de procedimento licitatório, almoxarifado e contratos.
No início de 2015, uma nova estratégia foi posta em prática, aproximar as áreas
de planejamento e execução dos processos licitatórios com a área administrativa de
cada órgão e entidade participantes do certame, objetivando aprimorar o
procedimento licitatório adotado pelo Estado do Paraná.
Esse intercâmbio entre as áreas, apesar de não ser considerada uma prática
inovadora, trouxe muitos resultados satisfatórios, conforme sua proposta, em pouco
tempo e com utilização ínfima de recursos públicos, conforme veremos a seguir.
40 Exceto para obras e para atendimento das instituições de ensino superior e empresas
públicas.
41 PE: Pregão Eletrônico
PP: Pregão Presencial
192
A primeira ação promovida foi a desburocratização da fase de planejamento do
procedimento licitatório, que impactava diretamente na condução e tempo de
tramitação dos processos. Para tanto, promovemos a revisão da documentação
exigida para a participação nos certames, entretanto, essa etapa precisou ser dividida
em duas fases, conforme tabela 5, pois envolveu a revisão de legislação, que
aprofundaremos adiante.
193
Executivo Estadual, desburocratizando os processos licitatórios com a finalidade de
registrar preços, que será melhor tratado no item 3.2.
194
TABELA 6: Composição do edital modular
195
GRÁFICO 1: Tempo médio de trâmite processual
196
TABELA 7: Principais avanços na legislação do SRP
PRINCIPAIS ALTERAÇÕES DO DECRETO ESTADUAL N.º 2.734/2015
Definição da regra para aderir à Ata de Registro de Preços, conforme Acórdão n.º 1.105/2014 –
TCE/PR, que trata da participação dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta dos
Municípios do Estado do Paraná.
Trata as competências para a prática de atos pelo Secretário de Estado da Administração e da
Previdência e pelo Diretor-geral da Paraná Edificações, seguindo o Decreto Estadual n.º 10.432/2014.
Estabelece de forma clara a competência do DEAM quanto a apuração e aplicação de penalidades,
decorrentes ao descumprimento de regras na execução do certame e formalização da Ata de Registro
de Preços.
Estabelece critérios para a pesquisa de interesse em participar dos processos licitatórios que
objetivam a formação de Registro de Preços.
Critérios para abertura de Registro de Preços específicos, demandados pelos órgãos/entidades da
Administração, bem como a forma de instrução processual.
Estabelece a obrigatoriedade da emissão da ordem de compra ou ordem de serviço no Sistema GMS,
para viabilizar o controle dos quantitativos registrados na Ata de Registro de Preços.
Estabelece de forma clara as competências do órgão participante, referente à aplicação de
penalidades pelo descumprimento do pactuado na Ata de Registro de Preços e nos contratos
decorrentes.
Cria a obrigatoriedade do registro de eventuais penalidades no Cadastro Unificado de Fornecedores.
Definição do prazo de 90 dias entre as cotações de preços e a instauração do certame.
A indicação orçamentária passa a ser exigida no momento da contratação.
Apenas o adjudicatário assina a Ata de Registro de Preços, formando um cadastro de reserva com os
demais classificados.
Cria critérios na recusa do adjudicatário em assinar a Ata de Registro de Preços.
Veda os aditivos à Ata de Registro de Preços.
Cria a obrigatoriedade dos fornecedores e prestados de serviços de se cadastrarem no Cadastro
Unificado de Fornecedores, como condição prévia a formalização do contrato ou a retirada do
documento equivalente.
Critério de formalização dos contratos durante a vigência da Ata de Registro de Preços.
Institui o Sistema GMS para operacionalizar os procedimentos do SRP, tendo como origem a previsão
de consumo, formação de preços, fase interna e externa da licitação, por fim a disponibilização da
documentação pertinente ao SRP.
Fonte: Decreto Estadual n.º 2.734/2015.
197
O sistema se encontra subdividido em módulos, estrategicamente organizados
de forma cíclica, ou seja, todas as etapas são interligadas e dependem uma da outra
para que todo o processo seja concluído, conforme observamos na figura 1.
FIGURA 1: Ciclos do Sistema GMS
199
semelhantes num único processo, reduzindo a quantidade de certames, bem como os
custos operacionais do Estado.
Através da revisão da instrução processual, foi possível facilitar o controle interno
e externo dos processos, já que possuem documentação reduzida, tabelas para
consulta de dados e edital padronizado.
Com referência a análise das amostras de bens licitados, verificou-se uma
melhora significativa na qualidade dos produtos, oriunda da especificação e análise
técnica efetuada pela área finalística, a exemplo da Secretaria de Estado da Saúde
(SESA) com a aquisição de medicamentos e equipamentos médicos.
Uma importante alternativa identificada, com oportunidade de melhora, foi o
treinamento desenvolvido e disponibilizado através de ferramenta de ensino a
distância. Com ela o Estado do Paraná atingiu 100% dos usuários do sistema de
compras (GMS), sem a utilização de recursos públicos com deslocamentos e diárias.
Além disso, disseminou as políticas estabelecidas pela SEAP/DEAM aos
usuários do sistema, disponibilizando mais tempo para o seu próprio desenvolvimento,
eliminando recorrentes cursos que eram ministrados.
Assim, este artigo objetivou expor a nova realidade dos processos de compra do
Estado do Paraná, apresentando as alterações realizadas no Departamento de
Administração de Material (DEAM) da Secretaria de Estado da Administração e da
Previdência (SEAP) ao longo do exercício de 2015, bem como suas respectivas
contribuições para desenvolvimento dos trabalhos.
Restou claro que as mudanças promovidas são simples e com pouca utilização
de recursos públicos, no entanto, houve grande melhora no desenvolvimento do
Departamento, demonstrando que a mudança nem sempre é diretamente
proporcional ao gasto que se tem para implantá-la/desenvolvê-la.
Interessante observar que não houve uma tentativa de eliminar o modelo de
gestão burocrática da SEAP/DEAM, uma vez que a Administração Pública não está
pronta para tal realidade, a prioridade foi eliminar as características prejudiciais para
o desenvolvimento dos trabalhos.
Optou-se por uma harmonia entre o modelo burocrático e o gerencial, com a
definição dos procedimentos (burocrático) que ainda se faz necessário para o bom
rendimento dos trabalhos e adequar o departamento aos seus objetivos prioritários
(gerencial), que são os resultados.
200
Os resultados antecipados são muito promissores, resultantes da melhora mútua
dos procedimentos ligados à SEAP/DEAM, entretanto, são novas medidas e, por isso,
não existem resultados consolidados, necessitam de tempo para a execução de
processos com as novas práticas e por fim uma nova apuração dos aspectos
quantitativos e qualitativos, para se chegar ao resultado definitivo que todas as
mudanças trouxeram.
201
REFERÊNCIA
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Caderno MARE 1 – A reforma do estado dos anos 90:
Lógica e mecanismos de controle. <Disponível em:
http://www.bresserpereira.org.br/ver_file_3.asp?id=2789>. Acesso em: 28 jan. 2016.
202
CARVALO, Maria do Socorro M. Vieira. Qualidade na gestão pública. Revista de
Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 28, n. 2, 1994.
203
A IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO DE COMPRAS PARA A GESTÃO
ESTRATÉGICA DE SUPRIMENTOS
1. INTRODUÇÃO
204
podem atingir cerca de 5 a 20% do PIB (AURIOL, 2005). Em 2005, as compras
públicas de bens e serviços nas esferas federal, estadual e municipal representaram
6% do PIB, equivalente à R$ 114,2 bilhões (TRIDAPALLI et al., 2011), cujos gastos
representaram em torno de 36% dos orçamentos das unidades governamentais.
Neste contexto, a crescente preocupação com o uso eficiente dos recursos públicos
tem resultado em iniciativas voltadas para o controle das despesas com compras e
contratações (ENAP, 2002).
205
2.GESTÃO ESTRATÉGICA DE SUPRIMENTOS
Figura 1. Processo de GES (Fonte: Wisner e Stanley, 2007; adaptado por Blois,
2008, p. 49).
206
passos principais da GES com enfoque específico no contexto das compras
governamentais, como apresentado na Figura 2.
207
Figura 3. As 18 categorias estratégicas mais representativas (Fonte: SEPLAG).
208
ganhos de escala e o fortalecimento da parceria entre o setor público e o mercado
fornecedor, com a redução de assimetrias de informação entre esses dois elos da
cadeia de suprimentos.
209
3º, do art. 15 (PEREIRA JUNIOR, 2007). Na esfera federal, o assunto é tratado pelo
Decreto 7.892/2013. No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, vigora o Decreto
44.857, de 28 de setembro de 2014, que regulamenta o SRP previsto no inciso II, do
art. 15 da Lei 8.666/93.
210
regime de tarefa; quando for conveniente a aquisição de materiais ou a contratação
de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de
governo; quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o
quantitativo a ser demandado pela Administração.
211
Negócios Públicos, o custo médio do processo licitatório é de R$12.849,00 (doze mil
oitocentos e quarenta e nove reais), segundo Carneiro e col. (2015).
4. PLANEJAMENTO DE COMPRAS
212
prover bens e serviços necessários às atividades estatais, as compras
governamentais são instrumento de realização de políticas públicas.
213
A grande maioria de unidades governamentais não utiliza técnicas
adequadas no planejamento de necessidades de materiais e serviços alinhados com
o plano estratégico, desenvolvimento de fornecedores, processo virtual, gestão de
estoques, gestão estratégica, gestão de custos relevantes e outros importantes,
dentro de uma visão integradora, tanto interna como externa, a fim de reduzir custos
operacionais, alcançar metas de redução dos gastos e maximizar os serviços
essenciais para a população (TRIDAPALLI et al., 2011).
214
concentração de demandas pelos órgãos e entidades do Poder Executivo através da
adesão à ARP referente ao mesmo objeto é o modelo proposto comum à maioria
das categorias estratégicas, cujo benefício econômico será obtido pela redução dos
custos processuais e do ganho de escala devido ao maior volume de compras.
215
comunicação, as seguintes ações foram estabelecidas para promover o
aprimoramento do SRP:
216
Demanda
Demanda Representatividade Gasto Financeiro
Órgão Itens Total do
Informada da Demanda (Item) Estimado*
Item
XYZ Papel A3 50.000 63.118 79% R$ 1.685.000,00
XYZ Papel A4 100.000 280.386 36% R$ 1.470.000,00
217
Figura 5. Em um breve resumo, 100% dos presentes foram responsivos à iniciativa
proposta e contribuíram com muitas informações, sendo as mais relevantes: a
inexistência de um setor de planejamento de compras; a falta de um planejamento
prévio periódico de gestão; a tendência de execução de aquisições em função do
surgimento das necessidades, ao invés de procedimentos baseados em
planejamento prévio, proativo e delineado em períodos regulares e 45% dos
gerenciadores desconhecem a média de contratações em relação ao demandado
nos PLS. Dentre as sugestões de melhoria para a excelência no planejamento de
compras, identifica-se: advertir as áreas demandantes dos diversos órgãos sobre a
importância de informar o PLS da forma mais precisa possível, através de uma
abordagem sistemática para criar uma cultura da importância de se planejar os
suprimentos; criar meio que obrigue a centralização da resposta de PLS na área de
suprimentos; incentivar as aquisições através do SRP como meio de racionalizar a
sistemática de suprimentos dos órgãos, principalmente quanto aqueles com carência
de espaço de armazenamento.
218
Figura 5. Questionário enviado aos participantes do III Encontro de
Gerenciadores da Rede SIGA (Fonte: Disponível em:
<https://docs.google.com/forms/d/1iCK4qpxVMeDGM1LhAv0DEsHJ37USknfQu9rs3j
rOEo4/viewform> Acesso em: 22 de janeiro de 2016).
219
dos órgãos e entidades estaduais de acordo com as práticas de mercado, a exemplo
da realizada recentemente com a finalidade de buscar respostas do mercado
fornecedor quanto à capacidade de fornecimento de determinados tipos de
aparelhos de ar condicionado, dentro do processo de implementação da categoria
estratégica de ar condicionado (DOERJ, 2016; Jornal do Commercio, 2016;
SEPLAG, 2016).
220
5.CONCLUSÃO
221
suas Atas de Registro de Preços e das categorias estratégicas abarcadas pelo
projeto de Gestão Estratégica de Suprimentos. Além da elaboração do plano de
comunicação, recomenda-se o estabelecimento de uma metodologia de referência
para estimar a demanda por itens nas Atas, seja por base na análise do consumo
histórico ou outra abordagem mais pertinente.
Contudo, o estudo demonstrou que, devido à importância do
planejamento de compras para a gestão estratégica de suprimentos, é primordial um
amplo processo de sensibilização e convencimento junto aos gestores envolvidos
diretamente com as categorias estratégicas quanto a sua relevância. Finalmente,
esses servidores, conscientes da importância de seu papel como agentes
impulsionadores do planejamento efetivo, poderão contribuir para viabilizar a
excelência na gestão das compras públicas.
REFERÊNCIAS
BERABA, Marcelo. Rio já sofre com crise econômica e queda do preço do petróleo.
Estadão, São Paulo, 2015. Disponível em:
<http://brasil.estadao.com.br/blogs/estadao-rio/rio-ja-sofre-com-crise-economica-e-
queda-do-preco-do-petroleo/.> Acesso em: 01 de fevereiro de 2016.
BETIM, Felipe. OCDE descreve o atual momento econômico do Brasil como “crítico”.
El País, São Paulo, 2015. Disponível em:
<http://brasil.elpais.com/brasil/2015/11/04/economia/1446663237_818015.html.>
Acesso em: 01 de fevereiro de 2016.
222
BLOIS, Francisco César Borges. Estudo do suprimento de válvulas acionadas
manualmente para a Petrobras. 2008. 82 f. Mestrado (Engenharia Industrial),
Departamento de Engenharia Industrial, Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro. 2008.
BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso Xxi, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da administração
pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993.
p. 8269.
CARVALHO, Janaína. Estado do RJ deve sair da crise apenas no final de 2016, diz
secretário. G1, Rio de Janeiro, 2015. Disponível em: <http://g1.globo.com/rio-de-
janeiro/noticia/2015/05/estado-do-rj-deve-sair-da-crise-apenas-no-final-de-2016-diz-
secretario.html.> Acesso em: 01 de fevereiro de 2016.
MELLO, João Manoel Pinho. O Rio de Janeiro está quebrado. Exame, São Paulo,
2015. Disponível em: < http://exame.abril.com.br/rede-de-blogs/leis-da-
oferta/2015/11/24/o-rio-de-janeiro-esta-quebrado/> Acesso em: 01 de fevereiro de
2016.
223
content/uploads/2011/07/como-o-gasto-publico-elevado-desequilibra-a-economia-
brasileira.pdf> Acesso em: 01 de fevereiro de 2016.
224
TRIDAPALLI, Juarez Paulo; BORINELLI, Benilson. Gestão da cadeia de suprimento
do setor público brasileiro: um estudo exploratório das funcionalidades e do nível de
maturidade em governo eletrônico. In: ENCONTRO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E GOVERNANÇA. 2010, Vitória. Anais Eletrônicos... Vitória: ANPAD, 2010.
Disponível em:
<http://www.anpad.org.br/diversos/trabalhos/EnAPG/enapg_2010/2010_ENAPG174.
pdf.> Acesso em: 01 de fevereiro de 2016.
VALLONE, Giuliana. Ajuste fiscal pode reduzir PIB do Brasil no futuro, diz Nobel de
economia. Folha de S.Paulo, São Paulo, 2015. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2015/11/1701375-ajuste-fiscal-pode-reduzir-
pib-do-brasil-no-futuro-diz-nobel-de-economia.shtml.> Acesso em: 01 de fevereiro de
2016.
WISNER, Joel D.; STANLEY, Linda L. Process Management: Creating Value Along
the Supply Chain; Texts & Cases. Thomson South-Western, Mason, OH, 2007.
225
ESTRUTURAÇÃO DA UNIDADE DE GESTÃO ESTRATÉGICA DE
SUPRIMENTOS: UMA APLICAÇÃO DA SOFT SYSTEMS METHODOLOGY
1. INTRODUÇÃO
226
compras e aprimorar os processos de compras realizados pelo Governo do Estado
do Rio de Janeiro.
O texto está organizado em três seções, a conclusão e esta introdução.
Na primeira seção são explicados os referenciais teóricos, as limitações do estudo e,
de maneira sucinta, as bases da SSM. Na segunda seção é apresentado breve
contexto das compras públicas do Estado do Rio de Janeiro. Na terceira seção é
exposto o resultado da aplicação da SSM, i.e., a organização da unidade e as ações
planejadas para o período 2016-2018. A conclusão traz uma avaliação da aplicação
da SSM; as perspectivas para as ações a serem implementadas; e as
recomendações para pesquisas futuras.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
227
A SSM é uma metodologia desenvolvida por Peter Checkland
(CHECKLAND, 2010), de caráter construtivista e foi revisada ao longo dos anos por
pesquisa-ação. Segundo Checkland (2010), a metodologia rompe com a ideia de
que as organizações são movidas por objetivos, uma vez que os indivíduos agem de
forma propositada, mas não necessariamente esse propósito coincide com os
objetivos da organização. Nesse sentido, a SSM propõe uma avaliação sistêmica
das situações, a partir de um conjunto de técnicas, que servirá de base para a
construção de um consenso e, posteriormente, para a tomada de ação.
Genericamente, os passos da SSM são: Investigação,
Desenvolvimento, Exploração e Ação. As técnicas de investigação envolvem a
construção de uma Rich Picture e diversas reflexões sobre o contexto da
organização e das relações entre os stakeholders envolvidos no problema sob
análise. O desenvolvimento trata da construção dos sistemas soft (flexíveis) e
utilizam-se as técnicas Root Definition – RD, e CATWOE, que serão demonstradas
na seção 3. A RD é uma frase que sintetiza os principais elementos do sistema e
serve de referência para as pessoas que estão desenvolvendo o sistema. Já a
CATWOE é um acrônimo para customers, actors, transformational process,
worldview, ownership e environmental restraints. Na lógica da SSM, a aplicação
dessas técnicas ajuda os envolvidos a “enxergarem” de maneira mais clara os
elementos de um problema complexo qualquer. São técnicas descritivas, para
auxiliar o leitor a entender o problema por uma abordagem sistêmica.
A fase de exploração envolve a discussão – organizada, qualificada e
orientada - dos sistemas construídos para que seja negociado um consenso sobre
as ações a serem desenvolvidas. A fase de ação se inicia quando da execução das
atividades previstas nos passos anteriores (CHECKLAND; POULTER, 2010). Para
maiores detalhes da operacionalização da SSM ver Checkland e Poulter (2010).
Por fim, vale delimitar que este artigo não se propõe a avaliar o
arcabouço jurídico das licitações no Brasil, tampouco apresentar ou discutir
conceitos de compras públicas e os fundamentos das políticas de compras
sustentáveis. Não serão aprofundados os temas: planejamento de compras, gestão
em rede, compras eletrônicas e fomento as micro e pequenas empresas - MPE. Os
resultados da aplicação da SSM serão avaliados e posicionados em relação à
tensão entre centralização e descentralização das compras públicas e à tensão
entre gestão jurídica e gestão estratégica de suprimentos.
228
!
229
Gestão Estratégica de Suprimentos, regulado pelo Decreto 44.449/13, que será
esmiuçado mais à frente.
Visando melhorar a infraestrutura para a operação dessa sistemática, a
SEPLAG realizou um processo de aquisição e contratação do sistema de gestão de
logística denominado Sistema Integrado de Gestão de Aquisições - SIGA, que foi
instituído pelo Decreto n° 42.091/09. Atualmente o SIGA é utilizado por todos os
órgãos do Governo do Estado do Rio de Janeiro.
A partir da instituição do SIGA, todo o fluxo de trabalho licitatório
passou a ser automatizado. Assim, desde a catalogação de produtos e serviços,
passando pelo cadastro de fornecedores; a geração de requisições de compras
pelos órgãos; a criação do objeto dos editais e findando com o julgamento das
propostas, o sistema gera informações a cada etapa, as quais, são comunicadas a
todos os interessados logo que são finalizadas (ZYLBERMAN, 2015).
Para completar a descrição desse arcabouço de compras públicas,
vale citar os seguintes regramentos:
230
4. ESTRUTURAÇÃO DA GES
!
Figura 1- Organograma SUBLOP. Fonte: SEPLAG
231
planejamento da estrutura e das ações por meio da SSM, levando em consideração
os insumos do planejamento participativo da superintendência.
A SSM foi escolhida por ser uma ferramenta interessante para a
estruturação de problemas complexos, como é o caso do problema de estruturação
e organização de uma equipe que lida com o tema de compras públicas. Complexo,
pois os desafios dos compradores públicos revolvem alguns dilemas de difícil
definição, por vezes incompreensíveis e com pouco espaço para a construção de
consensos (MCCUE; PRIER; SWANSON, 2015). Os compradores precisam
estabelecer estruturas flexíveis, que permitam maior agilidade à Administração
Pública, mas ao mesmo tempo precisam controlar o que é comprado. Precisam
reduzir a burocracia, para dar celeridade aos processos, mas devem estar atentos
às possibilidades de fraude e conluios. Precisam realizar compras econômicas, mas
ao mesmo tempo satisfazer as demandas por sustentabilidade ambiental e promover
a política de inclusão das MPE nas compras públicas. Por fim, precisam aplicar as
melhores práticas de compras, mas respeitar os limites legais das Leis 8.666 e
10.520. Não existem culpados para que não haja solução para esses dilemas,
porque são de natureza complexa e socialmente construídos, sendo natural haver
diversas opiniões, interesses conflitantes e um certo grau de decisões caóticas
(CHECKLAND; POULTER, 2010). As atividades da GES estão intimamente ligadas
aos dilemas das compras públicas, o que deve ficar mais claro ao final desta seção.
A partir dos insumos recebidos do planejamento participativo da
SUPLOG, sobretudo as percepções dos níveis mais altos da gestão da SEPLAG, foi
gerada a Root Definition para o Sistema GES: um sistema que aprimore e reduza os
custos dos processos de compras, por meio da aplicação da Metodologia de Gestão
Estratégica de Suprimentos, e que promova a sustentabilidade nas Compras
Públicas, guiado pela equipe GES em parceria com os servidores do Estado, com o
fim de melhorar a qualidade do gasto público estadual. Essa Root Definition orientou
o desenvolvimento do Sistema GES – ocupando uma posição superior – e,
posteriormente, o desenvolvimento dos subsistemas. O fato da Root Definition ter
sido construída por meio daqueles insumos, acelerou a aplicação da metodologia
para a Fase 2, pois não havia necessidade de replicar as análises iniciais da SSM
(cultural, social e política) já adereçadas no âmbito do planejamento da SUPLOG. A
Figura 2 apresenta a Rich Picture utilizada para organizar a discussão dos sistemas:
232
!
Figura 2 - Rich Picture
!
A discussão foi orientada para a crítica e desenvolvimento – tácito –
dos tópicos apresentados na Figura 2: aprimorar as compras públicas (nível
superior); implementar Categorias Estratégicas; aprimorar o SRP; difundir a
Metodologia de Gestão Estratégica de Suprimentos; e promover as compras
sustentáveis. O período de referência é de 2016 a 2018. Dado que os membros da
equipe não possuíam um conhecimento linear sobre a SSM, o facilitador optou por
desenvolver os sistemas de forma implícita, o que simplificou a aplicação da
metodologia.
233
Customers: servidores envolvidos com compras públicas e a sociedade
em geral;
Actors: equipe da GES e servidores envolvidos com compras públicas;
T. Process: aprimora e reduz os custos dos processos de compra e
promove a sustentabilidade nas compras públicas;
Worldview: a aplicação e difusão de uma metodologia de compras
consistente, que avalia os principais aspectos internos e externos das
contratações, que estimula a redução de assimetrias e promove
parcerias com o mercado fornecedor, que busca obter economias de
escala, além da consideração de vários outros aspectos que não os
aspectos jurídicos (elemento importante do paradigma atual de
compras públicas), pode auxiliar o Estado a melhorar a qualidade do
gasto público. Além disso, a política de compras sustentáveis, que
podem impactar negativamente o preço (sendo a obtenção do menor
preço um elemento importante do paradigma atual de compras
públicas), mas que geram benefícios sociais e ambientais, é vista como
um benefício a ser alcançado;
Ownership: Governo do Estado do Rio de Janeiro;
Environmental Restraints: disponibilidade de equipe capacitada,
resistências cultural e política.
42
As categorias de compras estratégicas podem ser definidas como: conjunto de itens das diversas famílias do
Catálogo de Materiais e Serviços do SIGA – CATMAS, delimitado a partir de critérios técnicos e da análise dos
234
meio da aplicação da Metodologia de Gestão Estratégica de Suprimentos, guiado
pela equipe GES em parceria com os servidores estaduais, com fim de estabelecer
uma política estadual de Gestão Estratégica de Suprimentos.
Já a CATWOE do sistema é:
perfis de consumo da Administração Direta e Indireta Dependente do Poder Executivo do Estado do Rio de
Janeiro, sobre o qual serão aplicadas as políticas, modelos e diretrizes da GES. Durante a execução do Projeto de
Gestão Estratégica de Suprimentos, regulado pelo Decreto n° 44.449/2013, foram trabalhadas as seguintes
categorias: Alimentação, Veículos, Computadores, Links de Comunicação, Limpeza, Ar Condicionado,
Medicamentos e Suprimentos Hospitalares.
235
Environmental Restraints: resistência política, crise econômica e fiscal,
atrasos nos pagamentos aos fornecedores, cultura de avaliação da
efetividade das compras públicas a partir do grau de atendimento das
regras jurídicas e do preço.
236
!
Figura 4 - Diagrama de Atividades do Subsistema de Implementação das Categorias
Estratégicas.
43
Também lotada na SUPLOG da SEPLAG, é a unidade responsável por executar os Registros de Preços dos
bens de uso em comum do Estado do Rio de Janeiro.
237
Worldview: Atualmente, os Registros de Preços são conduzidos
conforme as demandas são apresentadas, sem que haja uma reflexão
de mercado sobre os grupos de itens que são licitados. A unidade de
Compras Centrais é especialista em realizar com eficácia e eficiência
as licitações para Registro de Preços de bens de uso em comum do
Estado, mas isso não quer dizer que o SRP seja efetivo no âmbito
estadual. A visão deste sistema é de que a aproximação entre as
unidades GES e Compras Centrais é fundamental para que os itens
registrados sejam efetivamente consumidos. Um dos grandes
problemas enxergados é a falta de planejamento dos órgãos, que
informam demandas equivocadas, e o grande percentual de caronas às
Atas de Registro de Preços. Acredita-se que com melhor planejamento
e uma definição estratégica dos itens a serem registrados, o SRP terá
sua qualidade aprimorada no âmbito estadual. Este sistema, a exemplo
do anterior, também envolve a tensão entre centralização e
descentralização das compras públicas. Cabe à equipe GES sopesar
as categorias de compras que devem ser centralizadas e aquelas que
devem permanecer descentralizadas. É parte integrante deste sistema
a visão de que a centralização de determinados itens gera economias
para o Estado.
Ownership: SEPLAG.
Environmental Restraints: crise econômica e fiscal, atrasos nos
pagamentos aos fornecedores, disponibilidade de equipe capacitada
para avaliar as demandas, ausência de cultura de planejamento de
compras.
238
43.692/2012. Para maiores detalhes sobre a Rede Logística consultar: <!
http://www.redelogistica.rj.gov.br>.
!
Figura 5 - Diagrama de Atividades do Subsistema de Aprimoramento do SRP.
239
T. Process: aprende, aprimora, ensina e comunica a Metodologia de
Gestão Estratégica de Suprimentos;
Worldview: as compras públicas são conduzidas, atualmente, pelos
parâmetros estabelecidos no arcabouço jurídico, sem que seja
estendida grande atenção aos aspectos negociais das transações entre
Governo e Mercado. Qualquer tipo de transação envolve assimetrias
de informação e depende da capacidade de atendimento do mercado,
o que muitas vezes é subestimado pelo comprador público. Para que a
compra representa a maior vantagem para o governo, é necessário
conhecer as condições internas e externas que permeiam a
contratação, sobretudo dos custos envolvidos para o governo e para o
mercado. Muitos requisitos, por vezes desnecessários e impraticáveis
para o mercado fornecedor, são estabelecidos e acabam por encarecer
a contratação sem que haja benefício. Com a difusão da metodologia,
acredita-se que as compras descentralizadas poderão se beneficiar,
espelhando o que é praticado nas categorias estratégicas e no SRP.
Ownership: SEPLAG.
Environmental Restraints: grau de dificuldade do ensino da
metodologia, alta demanda operacional nos órgãos (pode impossibilitar
que os profissionais de compras ponham em prática a metodologia nas
compras descentralizadas).
240
!
Figura 6 - Diagrama de Atividades do Subsistema de Difusão da Metodologia de
Gestão Estratégica de Suprimentos
241
fomento às boas práticas ambientais e às MPE traz benefícios para a
sociedade brasileira, i.e., externalidades positivas, justificando, assim, a
quebra do paradigma do Melhor Valor por Real Gasto com Compras
(relação de valor vs. custo que não considera externalidades positivas).
Ownership: SEPLAG.
Environmental Restraints: resistência cultural, dificuldade de quantificar
benefícios sustentáveis, baixa qualificação das MPE no tema de
licitações, crise fiscal e econômica e atraso nos pagamentos aos
fornecedores.
242
!
Figura 7 - Diagrama de Atividades do Subsistema de Promoção das Compras
Sustentáveis
243
5. CONCLUSÃO
244
!
REFERÊNCIAS
245
ZYLBERMAN, M. A Gestão das Compras Públicas dos Estados Brasileiros: a
Experiência do Rio de Janeiro com a Opção pela Descentralização. Dissertação
(Mestrado Profissional em Administração Pública) - Centro de Formação Acadêmica
e Pesquisa, Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. Rio de
Janeiro, 2015.
246
A CONTRIBUIÇÃO DA BOLSA ELETRÔNICA DE COMPRAS DO GOVERNO DO
ESTADO DE SÃO PAULO PARA A MELHORIA DA GESTÃO PÚBLICA
1. Introdução
247
Coordenadoria de Compras Eletrônicas e de Entidades Descentralizadas, identificou
a BEC/SP como uma oportunidade de reverter grande parte dessas dificuldades,
objetivando primordialmente a melhoria do processo de trabalho na área de gestão
de suprimentos.
2. Histórico
A década de 1990 foi marcada por mudanças em toda a gestão pública
brasileira. A inflação, que já vinha em uma tendência de alta desde a década de 80,
aumentou vertiginosamente nos anos 90, afetando todas as relações civis e públicas
existentes.
248
Figura 1: Evolução do PIB do Brasil desde 1992.
3. A reação do Estado
A fim de combater o engessamento do Estado, em meados dos anos
90, o governo federal propôs um ajuste administrativo que alterava a organização de
todos os escalões do governo. Reavaliando atividades, valorizando carreiras
estratégias e terceirizando funções não exclusivas, o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, como foi denominado, identificou as principais diretrizes de
administração gerencial a serem seguidas. Em resumo, considerando que o Estado
atual “demonstrava ser ineficiente e incapaz de atender com qualidade às demandas
dos cidadãos-clientes no grande Estado social do século vinte” (BRESSER
PEREIRA, 1998, p.36), a Reforma tinha como objetivo contestar a ineficiência e
incapacidade de uma administração pública.
249
apoiados em inovação tecnológica e avanços da Internet, os quais também estavam
crescendo em importância e funcionalidades na mesma época.
250
5. A criação da Bolsa Eletrônica de Compras do Estado de São Paulo
251
Compras do Governo do Estado de São Paulo (BEC/SP). Em 2002, diante do
sucesso da implantação, a BEC ampliou sua atuação com a introdução de
negociação de medicamentos e correlatos e, a partir de 2003, expandindo-se para
além das fronteiras do Estado começou a abranger Municípios Paulistas,
Universidades e Sociedades de Economia Mista, não dependentes, do Estado de
São Paulo.
252
os valores somaram R$ 10,4 bilhões. A evolução da Bolsa ao longo desses anos é
possível de ser observada pelos relevantes valores negociados e pela economia
auferida.
16.000
30%
14.000
Valores em Milhões R$
25%
12.000
20% 10.000
15% 8.000
6.000
10%
4.000
5%
2.000
0% 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
253
A modalidade Pregão, que atualmente, corresponde a grande parte das
negociações eletrônicas da BEC/SP, representa 95% do total dos valores
negociados (Corregedoria Geral da Administração do Estado de São Paulo –
relatório interno). Conclui-se com isso, que a economia processual avaliada
anteriormente poderá chegar a montantes muito superiores ao exposto.
254
Prezando sempre pela ampla transparência e credibilidade, a BEC/SP
tem como canais de comunicação com seus usuários o “Fale Conosco” em seu site
www.bec.sp.gov.br, além de telefones e e-mails. Esses canais de comunicação tem
permitido uma troca de informações importante entre usuários e a Secretaria, sendo
de grande importância para o aprimoramento do sistema, levando-se em
consideração as sugestões de melhoria e as críticas quanto às funcionalidades.
255
A BEC/SP também ampliou sua capacidade de transparência e
comunicação com o oferecimento de diversas formas de comunicação com os
usuários, por meio das quais se percebeu que todo o sistema deveria ser entendido
e organizado de forma sistêmica para melhor fluidez das informações e atendimento
das necessidades de seus usuários.
256
Este processo culminou na certificação em 2010 do SGQ-BEC/SP pela
ISO9001:2008.
Figura 2: Política de Qualidade da BEC. Figura 3: Certificado ISO.
Fonte: www.bec.sp.gov.br
257
Figura 4 – Organograma Coordenadoria de Coordenadoria de Compras
Eletrônicas e de Entidades Descentralizadas
258
Gráfico 2 – Resultado Pesquisa de Satisfação externa
4,00 3,49 3,53 3,53
3,28
3,00
Nota
2,00
1,00
-
2010 2011 2013 2015
Ano
40.178
40.000 34.140
30.000 26.371
20.000
10.000
29% 18% 23% 12% 11%
-
2010 2011 2012 2013 2014 2015
ANO
Fonte: Bolsa Eletrônica de Compras – www.bec.sp.gov.br
8. Aprimoramento contínuo
259
oportunidade de implantar outras ferramentas, colaborando com o aperfeiçoamento
da gestão, organizando, padronizando e imprimindo maior celeridade aos processos
de trabalho, ampliando o conceito de transparência na divulgação de informações.
260
financeira, que permite a reserva da dotação correspondente, mediante a pesquisa
de preços realizada pela unidade contratante, sendo submetida, na sequencia, ao
ambiente de negociação da BEC/SP.
261
Figura 5 – Comparativo de tempo de processamento
8.3 E-sanções
262
A transparência e rapidez na aplicação de penalidades agrega valor ao
processo de controle e amplia a transparência e a impessoalidade, trazendo maior
profissionalização ao procedimento de contratação.
263
Figura 6 – Estudos técnicos
Volume 1 – Vigilância patrimonial
Volume 2 – Portaria
Volume 3 – Limpeza Predial
Volume 4 – Transporte de Funcionários
Volume 5 – Alimentação de Presos
Volume 6 – Alimentação Fundação Casa
Volume 7 – Limpeza Hospitalar
Volume 8 – Alimentação Hospitalar
Volume 9 – Alimentação de Empregados
Volume 10 – Lavanderia Hospitalar
Volume 11 – Moto Frete
Volume 12 – Gases Medicinais
Volume 13 – Vigilância Eletrônica
Volume 14 – Impressão e Reprografia Corporaiva
Volume 15 – Limpeza Ambiente Escolar
Volume 16 – Locação de Veículos
Volume 17 – Abastecimento de Veículos
Volume 18 – Manut. Conservação de Jardins
10 2,97 Economia
24,5%
R$ Bilhões
12,15
5 9,18
0
Valor Previsto Valor Contratado
264
A economia proporcionada nos contratos dos serviços Cadterc
corresponde à média da diferença percentual entre os preços referenciais
atualizados (preços máximos) para o ano e os preços negociados na modalidade de
licitação pregão eletrônico contemplando os contratos vigentes em 2015, ainda que
celebrados em período anterior. A economia média representa 24,5%.
9. Oportunidades de melhoria
265
Assim, surgiu a oportunidade de desenvolver o Sistema de
Gerenciamento de Registro de Preços que consiste em padronizar e aprimorar as
etapas contempladas no processo de Registro de Preços, proporcionando maior
controle, modernização e desburocratização do processo de compra, eficiência no
planejamento de demanda e ganhos de produtividade no gerenciamento das Atas.
Ademais dessas vantagens, o sistema traria redução de custos, economicidade de
recursos humanos e operacionais destinaria ampla transparência aos processos de
aquisição realizados sob essa sistemática de negociação.
9.3 Reconhecimento
266
Figura 7 – Página principal site da BEC/SP
Fonte: http://www.bec.sp.gov.br/BECSP/Home/Home.aspx
10.Conclusão
267
A eficiência na gestão dos recursos públicos ainda encontra muito
espaço para ser ampliada e merece iniciativas cada vez mais desafiadoras. A
análise do artigo, dentro de sua restrita capacidade de avaliação, identifica que
ferramentas de gestão como a Bolsa Eletrônica de São Paulo colaboram,
decisivamente, com a evolução e profissionalização da Administração Pública, a
qual se percebe carente de iniciativas inovadoras e com dificuldade de manter os
atuais procedimentos excessivamente burocráticos e tão custosos para o Estado e
para o cidadão.
11. Referências
268
SOBRE OS AUTORES
269
de Brasília - UnB, pós-graduada em psicologia pela Universidade do Centro de
Estudos Universitários de Brasília – UNICEUB, mestrado em economia incompleto
pela UnB, e especialização em avaliação e gestão de projetos (BID).
Edwin Tachlian
Especialista em Aquisições do BID no Brasil. De nacionalidade francesa, é mestre
em Direito e Economia pela Universidade de Paris 10 e cursando doutorado em
Direito Público. Com mais de 7 anos de experiência em aquisições públicas na
América Latina, atuou previamente como consultor na Sede do BID sobre o
fortalecimento e utilização de sistemas nacionais de compras publicas nas
operações financiadas pelo BID. Edwin foi igualmente líder de investigação em
direito e economia em varias universidades em Colômbia, Franca e Estados Unidos,
e trabalhou em aquisições no setor privado.
270
Gilberto Porto Barbosa
Mestre em administração pela Fundação Getulio Vargas com extensão pela Darla
Moore School of Business da University of South Carolina, MBA em Finanças e
Controladoria, pós graduação em Inteligência Competitiva, extensão em estratégia
pela Harvard Business School e graduação em administração pela Universidade de
Brasília. É professor associado de cursos de pós-graduação na Fundação Getulio
Vagas, em programas de educação executiva na Fundação Dom Cabral e em
escolas de governo. É certificado CBPP em gestão de processos pela ABPMP-BR. É
Diretor do Instituto Publix.
Julye Beserra
Pós graduação em Gestão Estratégica de Negócios pela FUMEC a concluir em
2016. Graduada em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro em Belo
Horizonte. É Especialista em políticas públicas e gestão governamental da
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Estado de Minas Gerais.
Leslie Harper
Tem mais de 18 anos de experiência como profissional de desenvolvimento
internacional trabalhando na América Latina e Caribe, com foco em gestão e reforma
do setor público. Desde 2008 coordena o tema de modernização de compras
públicas no Departamento de Instituições para o Desenvolvimento do BID, tendo
constituído um programa estruturado que inclui iniciativas em 24 dos 26 Países
Membros do Banco. Gerencia um portfólio de US$80 milhões de dólares relacionado
a compras públicas e gestão pública financeira, incluindo dois programas de
empréstimos baseados em políticas no Suriname, 4 empréstimos de investimentos e
11 cooperações técnicas. Participou como membro de equipe para a assessoria
técnica na área de compras públicas para investimentos em empréstimos na
Colômbia, República Dominicana, Jamaica e Trinidade-Tobago. Também liderou
271
uma grande iniciativa de fortalecimento e modernização das compras públicas nos
Países do Caribe por meio de um programa de Bens Públicos Regionais do BID que
apoia o desenvolvimento do tema. Para tanto, criou a Rede de Compras Públicas
Caribenha que promove a difusão do trabalho de profissionais sobre reforma e
modernização desta área. É líder de equipe de uma grande iniciativa que provê 800
indicadores sobre gestão p\ublica para usuários em todo o mundo, denominada
DataGov, incluindo o desenvolvimento de indicadores sobre a performance das
compras públicas, sendo o banco de dados mais visitado do Banco, atualmente em
aperfeiçoamento. Antes de se juntar ao BID, trabalhou no Chile por dois anos em um
projeto de fortalecimento de governo local como voluntária do Corpo de Paz em um
município rural do País. Leslie é americana, fluente em espanhol e português.
272
Maria de Fátima Alves Ferreira
Executivo Público, Coordenadora da Coordenadoria de Compras Eletrônicas e de
Entidades Descentralizadas – CCE, na Secretaria da Fazenda do Estado de São
Paulo, responsável pela gestão da Bolsa Eletrônica de Compras do Governo do
Estado de São Paulo – BEC/SP e das entidades descentralizadas. Formada em
administração de empresas, pós-graduada em Controladoria Governamental pela
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e especialização em administração
pública pela Japan International Cooperation Agency – JICA. Docente na Fundação
do Desenvolvimento Administrativo – Fundap, Escola de Governo do Estado de São
Paulo, na área de gestão de suprimentos, cursos presenciais e a distância. Atua na
gestão de projetos internacionais financiados pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID. Possui, ainda, ampla experiência em reorganização
administrativa e implantação de novos projetos de governo, tais como: Bolsa
Eletrônica de Compras do Governo do Estado de São Paulo - BEC/SP; Cadastro
Unificado de Fornecedores do Estado – Caufesp; Sistema Integrado de Informações
Físico-financeiras – Siafisico; Sistema Eletrônico de Aplicação e Registro de
Sanções Administrativas – e-Sanções; Sistema de Entidades Descentralizadas –
Siedesc e Sistema de Gestão da Qualidade – SGQ da BEC/SP.
273
Welson Kleiton Antonio de Souza
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Governo de Minas
Gerais. Mestre em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação
João Pinheiro (FJP) e graduado em Administração Pública pela FJP. Desenvolve
atividades de assessoria na Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de
Minas Gerais (SEPLAG/MG).
274