Audiencia Nacional, Sala de lo Contenciosoadministrativo, Seccin 5, Sentencia de 26 Nov.

2014, Rec. 150/2014

Ponente: Novoa Fernndez, Angel.
N de Recurso: 150/2014
Jurisdiccin: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
LA LEY 164673/2014
El error en el quehacer de un funcionario de prisiones no puede conllevar sancin por
falta de rendimiento
FUNCIONARIOS PBLICOS. Rgimen Disciplinario. Nulidad de la sancin a
funcionario del Cuerpo Especial de Instituciones Penitenciarias por falta de
rendimiento. Infraccin del principio de tipicidad: los hechos no pueden ser
subsumidos en tal tipo. Existe una notoria diferencia entre realizar una funcin
de modo poco laborioso y hacer la misma de forma equivocada. La accin
sancionada fue la ubicacin equivocada de cuatro internos en el mdulo donde
prestaba servicio el interesado, as como la ubicacin de un interno procedente
de libertad en una celda colectiva, lo que no puede integrar un supuesto de "falta
de rendimiento", entendido como producto o utilidad. El sujeto nunca cuestion,
ni la existencia y ayuda de un sistema informtico para los ingresos, ni que pudo
haberse equivocado, pero sostiene que nunca tuvo acceso a los expedientes de
los internos o que pretendi en aplicacin de una Instruccin de prevencin de
suicidios, la ubicacin en celda colectiva, por lo que su conducta no se enmarca
en el mbito claro de la culpabilidad reprochable en cuanto a su deber, como
funcionario pblico, de desplegar una actividad tcnico determinada,
interpretable, y sin mala fe acreditada.
La Audiencia Nacional revoca la sentencia del Juzgado Central de lo
Contencioso-administrativo nm. 3, y anula resolucin del Secretario de Estado
de Seguridad que impuso sancin al funcionario recurrente.
Texto
SENTENCIA EN APELACION
Madrid, a veintiseis de noviembre de dos mil catorce.
Visto por la Seccin Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional el recurso de apelacin nmero 150/2014, interpuesto por Don
Abelardo , asistido del Letrado D. Jos Luis Daz Caballero, contra la Sentencia dictada
por el Ilmo. Sr. Magistrado-Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo
nm. 3, en fecha 18 de junio de 2014 , recada en el procedimiento abreviado nm.
638/2013, por la que se desestim el recurso contencioso- administrativo formulado,

siendo parte apelada la Administracin demandada, representada por el Abogado del

Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO
Se aceptan los antecedentes de hecho de la sentencia apelada, y
PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la Resolucin
del Secretario de Estado de Seguridad, de fecha 14 de junio de 2013, por la que se
acuerda: "Declarar al funcionario del Cuerpo Especial de Instituciones Penitenciarias,
autor disciplinariamente responsable de una falta grave de rendimiento, "la falta de
rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta
muy grave", de que queda hecha mencin, tipificada en el artculo 7.1.i) del Reglamento
de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado ,
imponindole la sancin de diez das de suspensin de funciones".
Turnado al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nmero 3, fue admitido a
trmite, tramitado el mismo, el procedimiento termin por sentencia de 18 de junio de
2014 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que desestimo el
recurso contencioso administrativo contra la resolucin desestimatoria ya expresada
porque resulta ajustada a Derecho.
COSTAS : hay expresa imposicin a la parte demandante conforme al art. 139 LJCA
29/1998 (LA LEY 2689/1998) ".
Notificada dicha sentencia, por el demandante se interpuso recurso de apelacin, que
fue admitido en ambos efectos, y al que se opuso el Abogado del Estado, elevndose las
actuaciones a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
SEGUNDO.- Recibidas las actuaciones y turnadas a esta Seccin, se seal para
votacin y fallo del recurso de apelacin el da 25 de noviembre de 2014, en que as
tuvo lugar.
VISTOS los artculos legales citados por las partes y dems de general y pertinente
aplicacin, y siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. ANGEL NOVOA FERNANDEZ,
Magistrado de la Seccin.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
No se aceptan los fundamentos de derecho de la sentencia apelada, en cuanto se
opongan a los que a continuacin se expresan, y
PRIMERO.- Se recurre en apelacin por la parte demandante la Sentencia dictada por
el Ilmo. Sr. Magistrado-Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo
nm. 3, en fecha 18 de junio de 2014 , recada en el procedimiento abreviado nm.
638/2013, por la que se desestim el recurso contencioso-administrativo formulado
contra la Resolucin del Secretario de Estado de Seguridad, de fecha 14 de junio de
2013, por la que se acuerda: "Declarar al funcionario del Cuerpo Especial de
Instituciones Penitenciarias, autor disciplinariamente responsable de una falta grave de
rendimiento, "la falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los

servicios y no constituya falta muy grave", de que queda hecha mencin, tipificada en el
artculo 7.1.i) del Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la
Administracin del Estado , imponindole la sancin de diez das de suspensin de
funciones.
La parte apelante fundamenta su recurso de apelacin, prcticamente, las mismas
razones expuestas en la instancia, as alega la incorrecta tipificacin de los hechos por
parte de la administracin, y de la sentencia de instancia.
SEGUNDO.- Los hechos contenidos en el fundamento de derecho tercero de la
sentencia impugnada, y que finalmente se reconducen a una ubicacin equivocada de
cuatro internos en el mdulo donde el hoy apelante prestaba servicios como funcionario
de prisiones, se sintetizan del siguiente modo:
a) El da 23 de mayo de 2012, durante la prestacin de su servicio en turno de
maana/tarde en el Mdulo 8 (Ingresos) del Centro Penitenciario de Valladolid, ubic
usted en la celda n NUM000 de la Primera Planta -celda colectiva- a los siguientes
internos, en condicin de trnsito: Benito ; Braulio y Ceferino (interno joven), junto con
el interno Cornelio , procedente de libertad (primer ingreso). El da 24 de mayo de 2012,
ingres en el Mdulo de Ingresos, procedente de libertad, el interno Efrain , ubicndole
en la celda n NUM000 -celda colectiva- con los internos anteriormente referidos,
incumpliendo con sus actuaciones todos los criterios bsicos de clasificacin:
-primarios/reincidentes; jvenes/adultos; trnsitos/resto de internos-, recogidos en la
Ley General Penitenciaria (art. 16 ) y en el Reglamento (arts. 39 y 99).
b) Este rgano resolutor considera acreditado por la testifical practicada (Pgs. 155,
157, 159, 168,172, 174, 176 y 187) que son los funcionarios del Mdulo de Ingresos los
que deciden la ubicacin de los internos en las celdas. Y, reuniendo el Mdulo de
Ingresos las caractersticas ya descritas en el apartado A.4, el da 23 de mayo de 2012, el
Sr. Abelardo ubic en la celda nmero NUM000 (celda colectiva), a los internos Braulio
(trnsito). Benito (trnsito), Ceferino (trnsito, joven) y Cornelio (primario). As lo
reconoce expresamente en su declaracin prestada ante el Sr. Instructor.
Tras la extensa narracin de los hechos, el Juez a quo en su fundamento de derecho
sexto recoge las razones para entender cometida la infraccin que se le imputa al hoy
apelante.
TERCERO.- La parte apelante alega la infraccin del principio de tipicidad, por
estimar que los hechos enjuiciados no pueden ser subsumidos en el tipo infractor a que
arriba hemos hecho referencia, y que procedi a realizar sus funciones en la forma que
entendi correcta, pero de buena fe.
La cuestin que se suscita en el presente recurso, es la de la calificacin jurdica de los
hechos imputados y acreditados, o lo que es igual, si se integran en el tipo aplicado por
la resolucin recurrida o no, a cuyo fin la sentencia apelada concluye en la correcta
tipificacin de los hechos enjuiciados en la infraccin administrativa indicada por la
Administracin.
El Tribunal Constitucional, en reiterada doctrina jurisprudencial, ha venido diciendo que
constituye una inveterada doctrina propia, y postulado bsico de la actividad

sancionadora de la Administracin en el Estado social y democrtico de Derecho, el

que, con las lgicas adaptaciones y modulaciones, " los principios esenciales reflejados
en el art. 24 de la Constitucin Espaola (LA LEY 2500/1978) en materia de
procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administracin
en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la
bases del precepto y la seguridad jurdica que garantiza el art. 9 CE (LA LEY
2500/1978) ". En este sentido pueden citarse las SSTC 18/81 (LA LEY 148/1981) ,
77/83 (LA LEY 205-TC/1984) , 74/85 (LA LEY 10110-JF/0000) , 29/89 (LA LEY
1237-TC/1989) , 212/90 (LA LEY 1604-TC/1991) , 145/93 (LA LEY 2216-TC/1993) ,
120/94 (LA LEY 13179/1994) , 197/95 (LA LEY 741/1996) .
Por otra parte, ha declarado tambin el mximo intrprete de la Constitucin que " el
principio de legalidad no somete al ordenamiento sancionador administrativo slo a
una reserva de ley, sino que conlleva igualmente una garanta de orden material y de
alcance absoluto que se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminacin
normativa de las conductas ilcitas y de las sanciones correspondientes, de manera que
la norma punitiva aplicable permita predecir con suficiente grado de certeza las
conductas que constituyen infraccin y el tipo y grado de sancin del que puede
hacerse merecedor quien la cometa " ( SSTC 42/87 (LA LEY 775-TC/1987) , 219/89
(LA LEY 1409-JF/0000) , 93/92 (LA LEY 2941-JF/0000) y 116/93 (LA LEY 2194TC/1993)). Ha abundado luego el Tribunal Constitucional en la idea de que la garanta
de determinacin normativa tiene como precipitado y complemento la de tipicidad, que
impide que el rgano sancionador acte frente a comportamientos que se sitan fuera de
las fronteras que demarca la norma sancionadora ( SSTC 61/90 (LA LEY 1474TC/1990) , 306/94 (LA LEY 13062/1994) ). Tambin, con suma frecuencia (entre otras
muchas en la STC de 8 de julio de 1996 ) ha expresado que, a falta de razonable
subsuncin, o cuando los trminos legales no son lo suficientemente precisos, se
produce la infraccin del principio de legalidad sancionadora establecido en el art. 25
CE (LA LEY 2500/1978) y el 129 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992) .
Y as mismo, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado contra las
interpretaciones extensivas de preceptos sancionadores, como ocurre, por ejemplo, en la
STC 232/97, de 16 de diciembre , en la que textualmente se dice: " Al respecto,
conviene sealar que este Tribunal ha establecido en reiteradas ocasiones que la
interdiccin de interpretaciones analgicas y extensivas in malam partem integra, junto
a la exigencia de la tipificacin de los ilcitos y las sanciones mediante lex praevia,
scripta, carta et stricta, el contenido del principio de legalidad penal y el del
correspondiente derecho fundamental del art. 25.1 C.E . ".
En el supuesto de autos, el tipo aplicado es el artculo 7.1.i del Reglamento de Rgimen
Disciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado , aprobado por Real
Decreto 33/1986, de 10 de enero (LA LEY 55/1986), que declara falta grave " la falta
de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya
falta muy grave".
En la jurisprudencia de esta Sala se ha establecido sobre este tipo infractor la siguiente
doctrina, que procede traer a colacin.
As, en Sentencia de 8 de junio de 2001 (LA LEY 115545/2001) (Recurso 35/2001 ) se
seala que "la acepcin rendimiento debe ser entendida como toda aquella violacin de

diligencia debida, y en principio, prolongada en el tiempo, salvo supuestos de gravedad

suficiente. Falta de rendimiento que deber apreciarse conforme a parmetros de
ndole objetivo y conforme a los cuales se determinar el nivel de prestacin normal y
diligente del funcionario...".
"En este sentido, y con carcter general, puede afirmarse con la SAN (7) de 18 de
octubre de 1999 (Rec. 143/1998 ), que la aplicacin correspondiente a la falta de
rendimiento, exige una apreciacin continuada de falta de laboriosidad, actitud y
dedicacin. En similar sentido, la SAN (6) de 20 de mayo de 1999 (Rec. 581/1997 )
que exige la concurrencia de las notas de habitualidad y reiteracin en el
incumplimiento de las obligaciones".
"Represe, que, de entenderse que la conducta no puede ser subsumida en el tipo
referente a la disminucin continuada, los incumplimientos graves y nicos del deber
de diligencia por parte del funcionario, que supusieran una conducta por debajo de los
parmetros objetivos de rendimiento no podra ser sancionada. Por ello, algunas
sentencias de esta Sala, por ejemplo la SAN (7) de 15 de noviembre de 1999 (Rec
430/1998 han sancionado como falta de rendimiento supuesto de infraccin concreta
del deber de diligencia. Y as, en la citada sentencia, se analiza el supuesto de un
funcionario que se ausent de su puesto de trabajo sin autorizacin para ello estando
de guardia y sin dar cuenta a sus superiores, y la SAN (3) de 3 de febrero de 1998 ,
ante un supuesto similar.".
Entre las sentencias dictadas por dicha Seccin sobre la materia, cabe citar, entre otras,
la de 5 de mayo de 1998 (Rec. 111/96 ) que seala "el tipo sancionador mencionado
exige para su apreciacin que, debido a un incumplimiento de las obligaciones que
incumben al funcionario, o a su deficiente cumplimiento, se cause un perjuicio grave al
servicio directamente derivado de tal falta de rendimiento que debe ponerse en
relacin, dada su falta de concrecin, con la obtencin del resultado adecuado,
derivado del normal desarrollo de las precisas tareas que el funcionario ha de llevar a
cabo, y que no constituyan una de las faltas previstas en otros apartados del propio
artculo 7, desde tal consideracin, como ha recordado la sentencia de esta misma
Seccin de 29 de enero de 1998 , la falta de rendimiento no se configura de manera
unitaria, sino que al poder manifestarse de forma muy variada, que va desde la
inhibicin en el cumplimiento de las tareas, hasta el cumplimiento ineficaz, descuidado
o negligente pasando por el cumplimiento parcial, es susceptible de una graduacin
que tiene su reflejo en el Reglamento Disciplinario, as en el artculo 6 f) se sanciona
como falta muy grave la notoria falta de rendimiento..; en el artculo 7.1.i ) se sanciona
como falta grave cuando la falta de rendimiento afecte al normal funcionamiento de los
servicios y, por ltimo, en el artculo 8 se sancionan como falta leve el descuido o la
negligencia en incumplimiento que no sean calificadas como muy graves o graves".
El diccionario de la Real Academia define la palabra "rendimiento" en sus dos primeras
acepciones como: " Productoo utilidad que rinde o da alguien o algo ", y " Proporcin
entre el producto o el resultado obtenido y los medios utilizados ".
En la realidad fsica de los hechos enjuiciados, la accin ejercitada por el recurrente y
que constituye el ncleo de tipo infractor, viene determinada la ubicacin equivocada de
cuatro internos en el mdulo donde prestaba servicio. As, la administracin demandada
corrige la ubicacin de tres internos en condicin de trnsito -uno de ellos joven- con un

interno procedente de libertad (da 23 de mayo) as como la ubicacin de un interno

procedente de libertad en una celda colectiva (da 24 de mayo).
Pero esta accin en si mismo considerada no puede integrar nunca un supuesto de "falta
de rendimiento", entendido como producto o utilidad, que caracteriza la esencia del
trmino "rendimiento", salvo que se efecte una interpretacin tan extensiva que altere
el contenido intrnseco de los trminos o palabras utilizadas por el legislador para
determinar las conductas infractoras.
La accin infractora desarrollada por el recurrente, en modo alguno tiene cabida en el
tipo en la que se pretende aplicar, y lleva razn la defensa del apelante al realizar una
distincin clara entre un funcionario incurre en una disminucin de su rendimiento
cuando no cumple con sus funciones, o cumple con ellas de forma poco laboriosa; y
ello -aunque pudiera resultar un factor determinante en otros supuestos- con
independencia de la reiteracin ms o menos prolongada de la conducta en el tiempo.
Y lo cierto es que existe una notoria diferencia cualitativa entre realizar una funcin de
modo poco laborioso y hacer la misma de forma equivocada. Es en esa diferencia
donde radica el error en la calificacin del hecho.
De otra parte, el actor nunca cuestion , ni la existencia y ayuda de un sistema
informtico llamado SIA para los ingresos, ni que pudo haberse equivocado, pero
tambin si pone de relieve y sostiene que nunca tuvo acceso a los expedientes de los
internos o que pretendi en aplicacin de una Instruccin 14/2005, de prevencin de
suicidios, la ubicacin en celda colectiva, por lo que su conducta no se enmarca en el
mbito claro de la culpabilidad reprochable en cuanto a su deber, como funcionario
pblico, de desplegar una actividad tcnico determinada, interpretable, y sin mala f
acreditada.
En su consecuencia, ha de concluirse en la infraccin del principio de tipicidad en que
incurre el acto administrativo objeto del presente recurso, al pretender incardinar la
accin realizada por el funcionario recurrente en el tipo infractor fijado, que, de su
propio sentido de expresin de las palabras que lo integran, queda fuera de su mbito
regulador, y cuya subsuncin jurdica, nicamente, sera admisible, mediante una
interpretacin extensiva o analgica del concepto definido por la norma tpica, que va
ms all de carcter restringido y estricto que exige la interpretacin y aplicacin de
los tipos de infraccin en el mbito del derecho sancionador.
CUARTO.- Por las razones expuestas procede estimar el recurso formulado, y de
conformidad con el artculo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LA LEY
2689/1998) , reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, no hacer
expresa imposicin de las costas de este recurso.
POR TODO LO EXPUESTO

FALLAMOS
Que estimando el recurso de apelacin formulado por Don Abelardo , asistido del
Letrado D. Jos Luis Daz Caballero, contra la Sentencia dictada por el Ilmo. Sr.
Magistrado-Juez del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nm. 3, en

fecha 18 de junio de 2014 , recada en el procedimiento abreviado nm. 638/2013;

debemos revocar y revocamos la referida sentencia, y con estimacin del recurso
interpuesto, debemos anular y anulamos la Resolucin del Secretario de Estado de
Seguridad, de fecha 14 de junio de 2013, por la que se acuerda: "Declarar al funcionario
del Cuerpo Especial de Instituciones Penitenciarias, autor disciplinariamente
responsable de una falta grave de rendimiento, "la falta de rendimiento que afecte al
normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave", de que queda
hecha mencin, tipificada en el artculo 7.1.i), por ser contraria a derecho, dejando sin
efecto la sancin impuesta al recurrente.
Sin hacer expresa imposicin de las costas causadas en ambas instancias.
Devulvase el deposito constituido para apelar.
As por esta nuestra sentencia, que es firme, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIN.- Leda y publicada ha sido la anterior sentencia en la forma
acostumbrada, de todo lo cual yo, la Secretaria Judicial, doy fe.