2013 155 Gobernabilidad y Gobernanza
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Bertha Lerner
Ricardo Uvalle
Roberto Moreno
Coordinadores
Mxico, 2012
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Gobernabilidad y gobernanza
(a manera de introduccin)
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Gobernabilidad y gobernanza
(a manera de introduccin)
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polmicas que este libro aborda de manera colateral, en tanto su propsito es abordar ms bien como tema fundamental el anlisis de algunos
factores reales que inciden en la gobernabilidad, para hacer un bosquejo de algunas alternativas que existen, con el propsito de mejorar
gobernabilidad y gobernanza en el mundo, en la regin latinoamericana
y en el pas. Es decir, la mira del libro es incursionar en el plano real y
no presentar una discusin terica ni trazar un panorama que lleve a
una estimacin de los distintos debates tericos y metodolgicos que se
han desarrollado, acerca de dichas categoras. Sin embargo, no se pueden desconocer totalmente tales polmicas. Por ejemplo, es importante
tener en cuenta que en torno a la cuestin de la gobernabilidad existe
un desacuerdo que es difcil superar, si es necesario privilegiar una gobernabilidad tradicional que se funde en la eficacia, en la estabilidad
frente a una gobernabilidad ms de fondo que se sustente en una mayor
equidad social y que, a la larga, genera ms estabilidad. Como tambin
en torno a la gobernanza existe un debate importante en el sentido de
si se debe fundar en alianzas tradicionales o debe ser sustituida por una
ms contestataria. Tampoco es fcil que desaparezca este dilema en tanto que frente a los que aceptan la sociedad actual como un marco para
hacer reformas, siempre surgen espritus contestatarios que se inclinan
por propiciar un cambio radical que implique nuevas alianzas y concertaciones
De manera somera, en esta introduccin se ha explicado cmo ha
cambiado el contexto en que se gobierna, procurando destacar algunos
rasgos nuevos de dicho contexto; a la vez se han considerado algunos
desafos que presupone gobernar actualmente, en la medida que el contexto ha cambiado y que tambin se ha expuesto tanto la relevancia
como algunos de los dilemas que surgen en torno a las categoras de
gobernabilidad y gobernanza. En las pginas siguientes, interesa explicar cul es el sentido del libro, qu preguntas procura responder, a partir
de qu criterios se realiz la articulacin temtica del libro, cmo se
ha organizado el texto, para posteriormente explicar, de manera sinttica, los temas que en las diversas partes del volumen se abordan, para
finalmente arrojar luz sobre algunas de las principales aportaciones del
estudio que se desprenden de los contenidos de sus diversos captulos y
de las partes en que ste se subdivide.
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gobernabilidad, sobre todo de un Estado-nacin. Como segunda aportacin en el estudio se proporciona un panorama enriquecedor en lo que
se refiere a algunas alternativas nuevas para fortalecer tales procesos
en los planos mundial y regional. Tambin en el estudio como tercera
aportacin se esboza un diagnstico de la gobernabilidad que prevalece
en el pas en los albores del siglo xxi, explicando el papel que algunos
actores polticos y sociales desempean en la construccin de la gobernabilidad y de la gobernanza que prevalece en el pas. Asimismo,
este trabajo presenta como cuarta aportacin una explicacin de cmo
una gobernabilidad y gobernanza mejores en el pas requieren tomar en
cuenta el territorio nacional; pero a la vez presupone considerar los espacios estatales y locales. Por ltimo, y como quinta aportacin, el libro
apunta a cmo en el Mxico de los albores del siglo xxi la corrupcin,
la inseguridad, la falta de pericia directiva, la individualizacin de las
pensiones, la desproteccin a la poblacin, las fallas en la estructura
institucional que atiende a los adultos mayores repercuten de manera
negativa en la construccin de una gobernabilidad democrtica y de
una nueva gobernanza ms adecuada tanto a las circunstancias del pas
como a la complejidad que hoy lo caracteriza.
Preguntas de investigacin
Con base en lo expuesto, es importante explicar las preguntas centrales a las que este libro procura responder. En el plano general, cul
es la importancia que tienen la gobernabilidad y la gobernanza en el
desarrollo de la sociedad y el Estado contemporneos?; por qu los
dirigentes polticos y los de las organizaciones de la sociedades tienen
inters en buscar nuevas alternativas y medios que potencien las capacidades institucionales de gestin pblica?; qu factores provocan que
los patrones de gobierno sean revisados a la luz de las transformaciones
contemporneas?; cules son algunas de las alternativas que se presentan para promover una mejor gobernabilidad y gobernanza a nivel
mundial y regional en los albores del siglo xxi? cules son algunos de
los significados bsicos y contrapuestos que prevalecen en torno a stas
dos categoras, a luz de los planteamientos de quienes las han utilizado
en distintas pocas, pero sobre todo en la poca actual?
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El libro procura responder a otro tipo de interrogantes en su tentativa de arrojar luz sobre la gobernabilidad y la gobernanza que prevalecen
en el Mxico desde los albores del siglo xxi. En esta dimensin, pretende
responder a interrogantes como las siguientes: qu tipo de gobernabilidad prevalece en el Mxico actual?; cules son algunos de los actores
que inciden actualmente en la gobernabilidad y en la gobernanza del
pas y cmo intervienen en tales procesos?; cmo la gobernabilidad y
la gobernanza enfrentan retos distintos en el territorio nacional y en las
administraciones estatales y locales y qu retos se presentan en los diferentes espacios polticos y rdenes de gobierno?; cules son algunas de
las restricciones que se manifiestan en la arena poltica, en la economa
y en el mbito social que impiden avanzar en la gobernabilidad democrtica y en el logro de una mejor gobernanza para el pas?
Articulacin temtica
Si bien el libro se compone de cinco partes cuyo contenido se explica en
algunas pginas posteriores de esta introduccin, en el texto se recurre
a dos dimensiones espaciales. En la primera mitad de libro se aborda en
lo sustancial el tema de algunas alternativas que existen para lograr una
mejor gobernabilidad y una ptima gobernanza en el nivel mundial y
regional y se plantea, aunque de manera escueta, un anlisis de algunos
dilemas conceptuales y metodolgicos que prevalecen en torno a las
categoras de gobernabilidad y gobernanza. La segunda mitad del texto,
por cierto mayoritaria, se dedica al diagnstico de la gobernabilidad y
de la gobernanza que impera en el pas en los albores del siglo xxi, al
anlisis de la ubicacin y comportamientos de algunos actores nacionales importantes que inciden en la gobernabilidad, y que incluso tienden
a modular nuevas redes de gobernanza en el Mxico actual. Por otra
parte, en esta seccin del texto referente a Mxico, otros estudiosos se
abocan a explicar cmo la gobernabilidad y la gobernanza afectan diversos espacios polticos y se ven afectadas por dichos diversos espacios
polticos y rdenes de gobierno. Tambin se incursiona en la parte final
del volumen que hace referencia a Mxico sobre algunas restricciones
que existen actualmente en el pas, tanto en el plano poltico como en
el terreno social, que impiden que a principios del nuevo siglo alcance
una mayor y mejor gobernabilidad y una nueva gobernanza.
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del mundo (y cmo otros pases del orden mundial), basara desde las
dcadas de los ochenta y de los noventa su estrategia de crecimiento
en la exportacin de bienes y servicios, lo que en contrapartida lo ha
llevado a abrir sus fronteras ante los productos y bienes procedentes del
exterior, sin que tales procesos hayan originado un mayor crecimiento
econmico y un mayor desarrollo con ms equidad social.
Mxico tambin ha experimentado en los ltimos 15 aos transformaciones importantes en el plano poltico, cuyo origen es el debilitamiento de la cultura autoritaria y el trnsito de un rgimen de partido
dominante a un rgimen competitivo. Ello ha dado lugar a que en el
pas haya nuevas relaciones entre instituciones, que surjan y estn surgiendo nuevas prcticas democrticas (como la competencia poltica, la
transparencia, la rendicin de cuentas) lo que tambin ha propiciado a
que se produzca la incorporacin lenta de nuevos valores congruentes
con el avance democrtico. Mxico ha pasado por estos procesos que
parecen comunes en muchos pases del mundo actual, por lo que cobra
sentido que estudiosos de lo social analicen los fenmenos nacionales
que han tenido lugar en el pas, pese a tropiezos prevalecientes y que
incursionen, al mismo tiempo, en procesos y alternativas que pueden
influir en una mejor gobernabilidad y en una mejor gobernanza en el
plano regional y mundial.
El creciente inters de algunos estudiosos nacionales por incursionar en problemas regionales y mundiales en virtud del mismo avance
en el proceso de globalizacin, sin dejar a un lado el estudio de la realidad nacional, tambin ha dado lugar a que en este volumen se aborde
un anlisis de la gobernabilidad, que prevalece en el plano nacional, se
realice un examen de fenmenos que repercuten en tal gobernabilidad,
y que simultneamente se incursione en alternativas para llegar a una
mayor y mejor gobernabilidad y a una ptima gobernanza mundial y regional. Asi, las mismas transformaciones mundiales y el creciente inters
de especialistas de diversos campos por incursionar en estos fenmenos
que trascienden las fronteras nacionales, permiten explicar que en un
libro como ste se aborden los temas de la gobernabilidad y la gobernanza desde diversos espacios, el mundo, la regin y la nacin, y que se
presente un anlisis de dichos temas que tiene diversos alcances, en tanto no es igual cuando el impacto de un gobierno y de la forma y modo
de gobernar repercuten local, nacional, regional y mundialmente. Una
combinacin de fenmenos objetivos y de nuevos intereses e inquietudes
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el nivel mundial, para construir simultneamente una mejor gobernabilidad y gobernanza en los espacios regionales (a menudo tan diversos y
contrastantes). En el estudio se plantean asimismo interrogantes acerca
de la gobernabilidad y la gobernanza que tienen en cuenta los espacios
nacionales y locales. Y es que las disciplinas sociales no pueden ser
ajenas a los temas de cmo se disean y se instrumentan las polticas
pblicas y qu resultados tienen tanto para el gobierno como para la
sociedad en estos diversos planos y cmo es posible incrementar sus
repercusiones positivas para grupos sociales ms amplios y aminorar
sus efectos negativos. Las ciencias sociales no son ni pueden ser ajenas
a los problemas del gobierno ni a los procesos de gobernabilidad y de
gobernanza.
Es importante explicar dichos procesos para proponer esquemas
que contribuyan a superar las restricciones que inhiben el desarrollo
de las sociedades contemporneas, sin caer en posturas concluyentes y
deterministas. Es fundamental renunciar a concepciones historicistas y
mecanicistas, a partir de las cuales se tiende a simplificar la complejidad
de las relaciones sociales y polticas.
En este sentido, bajo la mirada de lo mltiple y diverso, procurando no caer en posiciones equvocas, el libro tiene como uno de sus objetivos analizar en un primer apartado nuevas alternativas para impulsar
una mejor gobernabilidad y gobernanza en el plano mundial o regional,
partiendo de planteamientos nuevos y contemporneos. Bajo esta mira
de buscar nuevos caminos, Ricardo Uvalle alude a la necesidad de que
la gestin pblica sea ms eficaz, democrtica y transparente en sociedades abiertas y democrticas. Juan Antonio Rosique profundiza en el
dilema de s es posible construir una nueva gobernanza metropolitana
que llegue a tener un impacto nacional, teniendo por eje las grandes
metrpolis, dado que estas unidades territoriales, demogrficas y econmicas suman cada vez ms elementos de complejidad en sus formas
de desarrollo. Gerardo Torres y Alejandro Ramos, despus de explicar
algunos significados bsicos de las categoras de gobernabilidad y de
gobernanza, arrojan luz a la manera en que una nueva gobernanza en
el plano local es camino probado en distintos contextos para alcanzar
mayor desarrollo rural, contrarrestar pobreza y construir sistemas agroalimentarios en un momento en que son fundamentales para la sobrevivencia humana, precisamente, agregaramos nosotros, si uno toma en
cuenta el cambio climtico que cada vez erosiona ms la tierra cultivable,
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son relevantes las ideas de Jos Juan Snchez, quien explica los diferentes usos de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza, tomando
en cuenta los contextos, los tipos de sociedad y el grado de desarrollo
institucional. Mediante estos ensayos se arroja luz sobre un fenmeno
fundamental: la dificultad de arribar a conceptos nicos en torno a estos
procesos complejos que aluden a las diversas modalidades de dirigir y
gobernar, ya sea una localidad, una nacin, una regin y hasta el mundo global y que tambin hacen referencia a las condiciones mnimas a
partir de las cuales se gobierna en estos planos; buscando, por ejemplo, eficacia en la gestin, estabilidad poltica y social o incrementar la
atencin a las necesidades bsicas de los ciudadanos. Respecto de la
gobernanza un dilema que da origen a que el concepto se emplee con
diversos significados es que existen varias opciones para gobernar de
manera horizontal que derivan del tipo de alianzas que se construyen
de manera prioritaria y con cules grupos sociales se van a concertar
una serie de acuerdos bsicos para avanzar en un mejor gobierno en
las esferas mundial, regional, nacional o local, en las cuales gobernar
presupone como denominador comn resolver problemas y vencer obstculos de manera permanente.
La segunda parte del libro y el tercer apartado de ste se dedica al
anlisis de la gobernabilidad y la gobernanza en nuestro pas, y en tal
apartado se plantea un panorama de la gobernabilidad que prevalece
en Mxico en los albores del siglo xxi y se formulan valiosas reflexiones
acerca de algunos protagonistas que desempean un papel relevante
en los procesos de gobernabilidad y gobernanza. Aqu son sugerentes
las reflexiones de Bertha Lerner, quien plantea que en el pas existe una
gobernabilidad compleja, en virtud de la transicin que se ha producido de un rgimen autoritario a una democracia, debido asimismo al
estancamiento econmico que se origin desde 1982 y a la desigualdad social, los cuales siguen prevaleciendo en el pas. Con ello muestra
la asociacin entre el proceso de gobernabilidad y la nocin de buen
gobierno, de un gobierno capaz de responder, por lo menos en grado
mnimo, a las demandas de la poblacin. El panorama de la gobernabilidad nacional se torna ms complejo como en dicho ensayo se explica por la menor autonoma que el Estado tiene para negociar y hacer
frente a poderosos actores internos y externos. Deslizndose hacia un
anlisis de actores sociales, Ricardo Tirado explica en su contribucin
a este libro cmo el nuevo espacio que los empresarios han ganado en
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gobernanza, promover una estrecha coordinacin entre los representantes de los diferentes niveles de la administracin federal, estatal y municipal; pero al mismo tiempo promover una vinculacin entre distintos
niveles administrativos, los sectores privados y distintos ncleos de la
sociedad civil con el propsito de impulsar una poltica regional. Tal poltica si se sustenta en redes locales y si toma en cuenta las especificidades de diversas reas geogrficas del pas, como explica la autora, puede
permitir contrarrestar exitosamente el desarrollo desigual que prevalece
en el pas, acortar la distancia entre el mundo urbano y el rural y, por
ltimo, aunque no menos importante, aliviar de manera significativa la
pobreza que sigue prevaleciendo en el pas.
En esta dimensin que procura vincular gobernabilidad, gobernanza y espacios polticos, Roberto Moreno incursiona en la esfera de
la administracin local. Explica cmo a raz de la democratizacin del
pas, y precisamente mediante las reformas polticas y legales puestas
en marcha, los gobiernos estatales y locales han ganado autonoma
respecto del centro, mientras que en la fase autoritaria, que coincida
con la hegemona del partido oficial, las administraciones locales y los
gobiernos estatales eran ms bien una extensin del gobierno central.
Explica asimismo en su captulo cmo se gobernaba en dichos espacios
polticos, para esos momentos, en consonancia con el rgimen poltico
de manera vertical y alentando una gobernabilidad autoritaria que tan
slo permita escasos mbitos de participacin social. En este ensayo
tambin se explica cmo, en virtud de los avances polticos, la ciudadanizacin de los procesos electorales, el establecimiento de institutos electorales en las entidades, las exigencias de la economa, los
avances en la descentralizacin y en la democratizacin, los gobiernos
estatales adquieren nuevas tareas econmicas y nuevos quehaceres en
rubros como desarrollo social, salud, educacin, turismo y cmo todos
estos cambios impulsan, asimismo, que las administraciones locales fomenten una mayor participacin social y comiencen a ejercer una moderna gobernanza, un gobierno con mayor proximidad con la ciudadana,
aprovechando la cercana de los ciudadanos con lo local. Sin embargo,
Roberto Moreno alerta en su ensayo cmo en los gobiernos estatales,
debido a su mayor autonoma, se manifiestan brotes de autoritarismo y regresiones hacia una mayor discrecionalidad. Precisamente, en
virtud de los planteamientos que se exponen en este apartado, se torna
evidente cmo la gobernabilidad debe tomar en cuenta la especificidad
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del territorio nacional, su fragmentacin en diversas regiones con diversos grados de desarrollo, lo que puede dar lugar a mltiples confrontaciones. Sin embargo, relacionado con este tema es importante no perder
de vista que el avance en la gobernabilidad democrtica, depende de las
mayores atribuciones de los gobiernos estatales y locales y de una relacin distinta entre centro y periferia, entre gobiernos estatales, locales y
ciudadanos, entramados diversos que impactan y pueden impactar an
ms el proceso de gobernar y repercutir de manera fundamental en el
sistema poltico.
Finalmente, en el quinto apartado del libro se analizan algunas de
las restricciones que prevalecen en el pas, que impiden avanzar en una
mejor gobernabilidad y en una ptima gobernanza. Primero se destacan
las limitaciones polticas y jurdicas que prevalecen en el pas y que impiden la vigencia del Estado de derecho y que dan lugar a obstculos para
avanzar satisfactoriamente en una mejor gobernabilidad y en una mejor gobernanza. En este sentido, Yolanda Meyenberg trabaja la categora
de dficits democrticos para explicar cmo la falta de reconocimiento
de los resultados electorales por parte de los contendientes polticos y
sectores de la sociedad civil, la fragilidad del sistema de partidos que se
manifiesta, por ejemplo, en su carcter poco propositivo, su inmadurez
para la deliberacin seria y la insuficiencia de los mecanismos de rendicin de cuentas, que por cierto se han desarrollado recientemente en el
pas, son fallas de la gobernabilidad democrtica que ha comenzado a
imperar en el pas. Irma Erndira Sandoval, por su parte, aborda un tema
fundamental para la vida del pas ya que analiza en su contribucin a
este texto cmo la corrupcin estructural y las fallas en los procesos de
rendicin de cuentas limitan el avance de la gobernabilidad democrtica del pas. La corrupcin de acuerdo a su exposicin debe enfrentarse, estableciendo iniciativas que permitan disminuir el clientelismo,
contrarrestando mediante la prevencin la captura del Estado por poderosos grupos econmicos y corporativos, asimismo mediante el fomento
del proceso de transparencia, de tal modo que el gobierno brinde ms
y mejor informacin, poniendo en marcha cambios institucionales, por
ejemplo, dotando de mayor autonoma a las instituciones encargadas
de investigar y castigar la corrupcin respecto de los poderes ejecutivo,
legislativo y judicial, y haciendo ms conscientes a los ciudadanos de la
importancia de que delaten la corrupcin, y protegindolos cuando lo
hacen; procurando, en sntesis, mediante estos diversos procesos que la
responsabilidad de los gobernantes sea asumida de manera fehaciente.
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Introduccin
El comportamiento del poder en la sociedad contempornea es un objeto de anlisis que conlleva a temas complejos como la gobernabilidad;
ms an, cuando se alude a la sociedad abierta y la gestin pblica. La
multiplicidad de actores, contextos y procesos son, hoy da, una constante que caracteriza a los sistemas dinmicos de poder.
La superacin de las visiones estadocntricas da paso a las posturas multicentradas, las cuales reflejan que las sociedades contemporneas se organizan y funcionan sobre esquemas de competencia intensa
que deben regularse con calidad institucional y pericia directiva. Ello
implica que los asuntos de la gobernabilidad no se agotan en la forma
de gobierno, sino que aluden al modo en que se consiguen resultados
eficaces para la vida comunitaria, porque implican la utilizacin de habilidades y prcticas orientadas a conseguir legitimidad en la obtencin
de los resultados finales. El modo de gobernar es fundamental para la
comprensin de la gobernabilidad porque alude a resultados especficos
que se relacionan con la eficacia de las instituciones.
En este sentido, el modo de gobernar implica simultneamente el
de conseguir resultados y stos se relacionan, de manera directa, con la
gestin pblica, que debe entenderse desde esta perspectiva, como la
herramienta a travs de la cual se procede a la construccin de capacidades que permiten a la comunidad vivir con equilibrios dinmicos,
reacomodos funcionales y el cumplimiento de las metas pblicas que se
han definido. El modo de gobernar es un tpico de la mayor relevancia
en un mundo complejo, cambiante y contradictorio. Preocupa a los polticos, los directivos y los actores protagnicos de la sociedad porque
se relaciona con la posibilidad de alcanzar los acuerdos bsicos que
permitan generar certidumbre en favor de los mercados econmicos y
los mercados polticos.
La categora mercado (Quintana, 2006: 25) da paso a un espacio
en el cual se generan elecciones, decisiones, competencia, informacin,
intercambios, incentivos, preferencias, sanciones, votos de recompensa
y votos de castigo, dado que los individuos y grupos se organizan, considerando la pluralidad de la sociedad moderna, situacin que implica
capacidades de gobierno para asegurar una convivencia ms efectiva, la
cual significa generar institucionalidad para que los conflictos y expectativas de la sociedad tengan cauce efectivo.
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Contexto
Una caracterstica de las sociedades contemporneas es que su desarrollo se intensifica y diversifica ms que en otros tiempos. Han ingresado
a etapas de vida que reflejan cmo los asuntos pblicos son de importancia creciente para situar las exigencias de la vida civil y poltica de
manera constante. Los tiempos presentes son propios de actores que no
tienen punto de reposo para movilizar energas, recursos y organizaciones que son consecuentes con los procesos de pluralidad y democratizacin que se han desencadenado con intensidad desde la ltima dcada
del siglo pasado.
Las sociedades contemporneas se caracterizan por tomar conciencia del tiempo en que viven y por luchar por sus derechos con base
en la igualdad y la libertad de las personas. Asumen que los ciudadanos
no son sbditos que obedecen a la autoridad sin mayor exigencia a cambio; ahora rebasan le esfera de la democracia representativa e intervienen (Prats, 2005: 39) directamente en los asuntos pblicos. La idea de
sbdito, propia de sociedades no activas, se abre como un horizonte de
realizacin para que lo pblico sea expresin intensa de formas de vida
que consiguen rebasar patrones tradicionales de convivencia.
Lo fundamental de las sociedades contemporneas es que los ciudadanos se sienten ms libres y tienen mejor informacin (Prats, 2005:
39) en torno a los asuntos comunes y poseen iniciativa para asumir un
papel bsico en la construccin de las agendas pblicas. El tiempo de
las posturas verticales sin lmite de cobertura ceden ante la necesidad de
escuchar y deliberar acerca de los temas y problemas que conciernen a
la vida en comn. Las formas de consulta y deliberacin indican que las
autoridades optan ms por el mtodo de consensuar y no de imponer a
los ciudadanos criterios o normas.
El aprendizaje de los valores democrticos es una constante para
que el poder pblico sea ms reconocido y legtimo. Por tanto, los espacios del poder no son cotos cerrados, sino sistemas de interaccin que
dan vida a la correlacin de fuerzas que nutren el ejercicio del mismo.
Los espacios pblicos de la sociedad son un lugar que se disputa con la
participacin de los movimientos ciudadanos.
En consecuencia, no hay lugar para que el secreto y el anonimato
puedan caracterizar los comportamientos en la vida asociada, cuando
se tiene como referente el universo de la pluralidad y la apertura del
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Sociedad abierta
Una caracterstica del tiempo actual es que los movimientos sociales y
polticos abren caminos de lucha y participacin que favorecen el fortalecimiento de los espacios pblicos. Las sociedades tribales y cerradas
(Surez, 2005: 25) entendidas como sociedades no modernas, se disuelven con el empuje de las capacidades ciudadanas. Uno de los ltimos
vestigios de esas sociedades es que se localizaban en Europa Central
durante ms de cuarenta aos en pases como Berln Oriental, Bulgaria,
Checoslovaquia, Hungra, Polonia, Rumania, Yugoslavia. El comn denominador en esos pases es que el poder de las burocracias gubernamentales impeda la movilidad poltica y la renovacin del poder a manos de los gobernados que, en sentido estricto, no tenan la oportunidad
de ejercer los derechos ciudadanos. Con la cada del Muro de Berln en
1989 y la revolucin de terciopelo que se llev a cabo en el seno de
esas sociedades que eran tribales, importantes transformaciones denotaron la lucha por acceder a formas modernas de vida poltica, lo cual
implica que la lucha por el poder es ahora ms abierta y competida.
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La sociedad abierta es una sociedad de instituciones, lo cual implica, en un sentido amplio, que la razn poltica se ha convertido en
acuerdos y compromisos que se cumplen; la razn jurdica da paso a que
el ejercicio de la autoridad sea conforme a normas escritas y sancionadas, y la razn pblica se integra con la coordinacin de las autoridades
y ciudadanos para dar atencin y respuesta a los problemas comunes.
En la sociedad abierta se estimula la igualdad, la confianza en la razn,
la responsabilidad individual (Popper, 1991: 193), el pensamiento libre,
la bsqueda de la verdad y el afn por la justicia.
No hay duda que la sociedad abierta es participativa, representativa e incluyente, debido a que su compromiso hacia la democracia es
claro y manifiesto. Su concepcin del poder, parafraseando a Popper, es
una obra de ingeniera porque se sustenta en fuerzas que deben equilibrarse para que funcionen con eficacia en el terreno de la vida comunitaria. No hay, por tanto, lugar para relaciones de opacidad o claroscuro
que nulifican la identidad del poder democrtico que, por naturaleza, es
accesible (Garzn, 2005: 17) y visible a los miembros de la comunidad
civil y poltica.
Lo importante en la sociedad abierta es que el universo de los derechos y obligaciones est vigente sobre bases legales y legtimas. Estos
atributos dan cuenta de que el poder no es una pieza ms, sino ncleo
sujeto a normas y limitaciones que impiden, desde la perspectiva de la
formalidad escrita, que se convierta en elemento contrario a la convivencia democrtica.
La sociedad contempornea debe entenderse como una sociedad
que es abierta, considerando elementos como la autonoma, la corresponsabilidad, la cogestin y la coproduccin. Estas categoras reflejan
cmo los movimientos ciudadanos crean y reproducen patrones de gestin pblica que se relacionan con el sistema de capacidades que se
producen en la vida comunitaria. La autonoma implica que los ciudadanos no estn sujetos a relaciones que frenan su capacidad de movilidad y que al mismo tiempo deciden por s mismos lo que conviene. La
corresponsabilidad significa que los ciudadanos tienen voluntad libre
para asumir compromisos con las autoridades al definir los asuntos pblicos que sern objeto de atencin. La cogestin da paso a relaciones
de convivencia, en las cuales la capacidad organizativa de los ciudadanos es parte de los esfuerzos pblicos para superar contratiempos y restricciones. La coproduccin (Cunill, 2004: 66) indica que algunas tareas
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vida comunitaria. En las sociedades abiertas, el papel de las autoridades estatales es ms de regulacin, no de imposicin; ms de consulta,
no de sometimiento; ms de persuasin, no de hechos consumados. El
perfil de la sociedad abierta se enlaza con los valores de la democracia
moderna y es funcional con la expresin de una vida comunitaria ms
intensa y pujante. La sociedad abierta modifica los patrones tradicionales de gobierno, en los cuales la autoridad decida y los gobernantes
obedecan.
Ahora los procesos del poder se construyen de abajo hacia arriba, encauzando las acciones, propuestas y reacciones de los ciudadanos, los cuales no estn dispuestos a renunciar a su autonoma y espacios de gestin. Los lmites del poder estatal son ahora ms difanos en
razn de que los contrapesos que se ejercen desde la sociedad abierta
tienen mayor presencia y efectividad. Lo estatal pertenece desde luego
al Estado, pero sujeto a la legalidad y legitimidad democrticas; en este
caso, el Estado como la organizacin poltica de la sociedad, tiene en
sus manos el poder poltico para subsistir e imponerse a los dems para
efectos de seguridad, conservacin y sobrevivencia; pero en una visin
de la sociedad abierta, ha de crear las instituciones que permitan que
el espacio pblico de la sociedad tenga presencia en la gestin de los
asuntos pblicos, los cuales conciernen a todos los miembros de la vida
asociada.
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La tarea de gobierno es compleja, porque son complejos los asuntos pblicos, es decir, los asuntos compartidos. La decisin en materia
de asuntos pblicos implica considerar diversos factores que inciden en
su comportamiento; en ningn caso la adopcin de las decisiones sobre
los asuntos pblicos es un proceso lineal. Son decisiones que exigen
anlisis, valoracin y solucin, las cuales se enlazan con los contextos
que dan lugar a presiones organizadas alentadas por diversos grupos de
inters.
stos se encuentran en el centro del quehacer institucional de los
gobiernos, y debido a su importancia las autoridades deciden como favorecer o no a otros grupos. Las decisiones de gobierno tienen como
referente el comportamiento de los actores sociales y polticos. Se construyen considerando la pluralidad de actores e intereses que estn en
juego. Responden a factores objetivos de vida y, en ese sentido, su formulacin y reformulacin es un proceso continuo.
El nexo asuntos y decisiones pblicas es indisoluble, dado que la
autoridad y los diferentes grupos de inters tienen relacin directa para
situar, en mbitos institucionales definidos, las demandas y peticiones
que se originan en los espacios horizontales de la vida comunitaria.
Las decisiones pblicas se conciben, formulan y adoptan, considerando
la naturaleza compleja de los asuntos pblicos, y son caminos que se
analizan y seleccionan para revertir elementos adversos que dificultan el
desarrollo pleno de la vida comunitaria. No responden a planteamientos
sencillos o evidentes, sino que implican ejercicios de racionalidad que
sean entendidos de acuerdo con la correlacin de fuerzas organizadas
y activas.
Lo pblico de los asuntos significa, adems de los apoyos de organizaciones de la sociedad, el reconocimiento creciente por parte de
la autoridad de que ciertos intereses domsticos privados renen caractersticas para que sean objeto de tratamiento con los recursos de la
autoridad. Lo pblico de los asuntos se relaciona con el espacio de las
autoridades constituidas y con el reconocimiento que tienen por parte
de diversas organizaciones de la sociedad civil.
Lo pblico de los asuntos tiene como referente la existencia de
ciudadanos que, organizados, tienden a procesos de autonoma y lucha
de espacios para interactuar con los poderes pblicos en la bsqueda de
soluciones comunes.
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Desafos de la gobernabilidad
En contextos de alta intensidad ciudadana, los asuntos pblicos se enfocan de manera directa con la importancia de la gobernabilidad. sta es
un horizonte de complejidad creciente, debido a que los problemas del
mundo contemporneo estn ampliamente relacionados. La dinmica
de los problemas que se convierten en asuntos pblicos implica que las
autoridades los atienden y solucionan sin perder de vista la importancia
de la estabilidad poltica (Alcntara, 1995: 23-26) en los asuntos pblicos.
La correlacin de elementos que son propios de su existencia, aumenta la dificultad para visualizarlos en s mismos, porque las causas y
efectos que los generan no son accidentales, sino producto de factores,
actores y contextos que dan lugar a situaciones conflictivas y tensas. Si
la gobernabilidad (Rosique, 2006: 59) se caracteriza por aludir al modo
en que se dirige la sociedad, las facetas que concurren en ese propsito
incluyen lo previsto y lo imprevisible; lo nacional y lo internacional; lo
local y lo regional; lo federal y lo estatal. Los mbitos mencionados son
complejidades organizadas que tienen comportamientos heterogneos,
no homogneos.
En este caso, los contextos de gobernabilidad (Arbs y Giner,
1996: 13), adems de diferentes, son especficos, lo cual significa que
los problemas que se abordan pueden ser anlogos, pero no idnticos.
La ptica institucional que capta la esencia de los problemas relacionados con la gobernabilidad debe ser precisa para evitar anlisis errticos
que se traducen despus en decisiones incorrectas. La gobernabilidad es
asunto de vital importancia para la vida de la sociedad y el Estado. Inscrita en el modo de gobernar, alude a las capacidades que deben tenerse
para evitar que los conflictos estallen; que los desajustes provocados
por polticas especficas se traduzcan en situaciones de confrontacin.
Los problemas relacionados con la gobernabilidad se focalizan en la
capacidad que tiene el sistema de instituciones para atender, procesar y
resolver cuestiones puntuales.
Cuando el sistema de instituciones tiene fallas dilaciones, ineficiencias, rezago de operacin, se complica la capacidad de movimiento de las instituciones del Estado. Las fallas institucionales tienen
repercusin en la sociedad civil y afectan la condicin de vida de los
gobernados. Las fallas institucionales son producto directo de cmo funciona la estructura organizativa de los gobiernos. Su localizacin no
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y polticos; 3) que los conflictos sean abordados mediante reglas institucionales para diluir la discrecionalidad y el arreglo de camarillas; 4)
conjugar el crecimiento econmico con la distribucin de los beneficios para ventaja de la sociedad y el Estado; 5) asegurar la vigencia de
la igualdad y la libertad como principios irrenunciables de la sociedad
moderna; 6) abrir canales de entendimiento y cooperacin para estabilizar conflictos y contradicciones; 7) que las autoridades favorezcan las
prcticas incluyentes en favor de las personas, grupos y organizaciones
sociales; 8) aplicar polticas consensuadas que diluyan las desigualdades sociales, polticas y econmicas; 9) favorecer las prcticas democrticas como la transparencia y la rendicin de cuentas, y 10) asegurar
la satisfaccin de los bienes y servicios pblicos ms all de cuestiones
partidarias o ideolgicas.
La gobernabilidad tiene desafos relacionados con la calidad de
vida de la sociedad civil, misma que debe armonizar la equidad y el
bienestar para que se traduzcan en polticas pblicas que reducen las
asimetras entre las personas, los grupos y las regiones. En la visin de
los asuntos pblicos contemporneos, los sistemas de autoridad estatal
enfrentan retos que se vinculan con el cambio climtico incremento
de temperaturas, emisin continua de gases txicos, deshielo de zonas
con temperatura cero, deforestacin de bosques y selvas, la crisis de
alimentos aumento del consumo, sobre todo en pases como China e
India, con alta densidad de poblacin, disminucin de las reas dedicadas a la siembra y las cosechas, el encarecimiento de los fertilizantes a
causa del aumento de los precios del petrleo, la erosin de las superficies cultivables, la contaminacin de los mares y ros, el aumento de
la pobreza, la extensin de las relaciones de exclusin, el problema de
las pensiones, el aumento de la presin demogrfica, la recurrencia de
fenmenos naturales destructivos huracanes, tornados, tsunamis, tornados entre otros, indican que la gobernabilidad democrtica tiene ante
s, desafos importantes que exigen mejor capacidad de gobierno, lo
cual implica que las instituciones tienen que ser ms eficientes.
No menos importante es la lucha contra el terrorismo, las pandemias, el sida, y los problemas migratorios que se han extendido,
y que en el caso de la Unin Europea dan lugar a un Pacto (Exclsior,
Seccin Global, 2008: 4) que suscriben 27 pases entre los que destacan
Alemania, Espaa, Grecia, Francia, Pases Bajos, Blgica, Irlanda, Repblica Checa e Italia y que tiene como captulos bsicos la inmigracin
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La gestin pblica no se agota en dimensiones tcnicas o tecnolgicas, sino que genera valores que la comprometen con la vida pblica;
en este caso, con la calidad de vida, el desarrollo integral de la sociedad
y la aplicacin de polticas pblicas que transformen positivamente condiciones de vida. El horizonte de la gestin pblica, desde la ptica de
la democracia, se relaciona con el mundo de los consensos y las capacidades de realizacin de los gobiernos.
Por tanto, la eficacia de la gestin pblica en la democracia implica tambin que sea congruente, responsable y calificada. Ello da paso al
marco institucional de la gestin pblica producido por el orden jurdico
y poltico que debe cumplir para que ocurra una accin cooperativa que
se sustente en la constitucionalidad, la legalidad y la reglamentacin.
El contenido institucional de la gestin pblica es consustancial a
la vida democrtica y debe ser objeto de consideracin importante para
evitar que se convierta en una veta de expertos que nicamente se preocupan por los resultados finales. De este modo, la gestin pblica no
es un espacio en el cual se definen leyes fijas para el desarrollo, sino
que da lugar a la produccin de capacidades directivas y operativas que
tienen a su cargo la administracin y gobernacin de la sociedad.
La importancia de la gestin pblica entendida desde la democracia, es que da vida a la gestin del gobierno, lo cual implica, a la
vez, el diseo y puesta en prctica de las polticas pblicas. Por otra
parte, los resultados de la gestin pblica se relacionan con el grado de
aceptacin o rechazo que los gobiernos tienen en la vida comunitaria.
La legitimidad por resultados es fundamental para los gobiernos, motivo
por el cual la gestin pblica se constituye en la palanca que permite
el cumplimiento de las metas colectivas, producto de mltiples arreglos
institucionales.
La eficiencia de la gestin pblica en la democracia necesita la
definicin de indicadores de operacin que permitan conocer la calidad
del desempeo del gobierno, asociada, desde luego, a un ejercicio de
valoracin cualitativa. Necesita que la calidad de los bienes y servicios
que producen las instituciones del propio gobierno sean objeto de evaluacin por impacto para conocer las ventajas o inconvenientes de las
polticas pblicas, as como que los costos y beneficios que se producen
en la vida colectiva sean ponderados para dar paso a la valoracin cualitativa de la accin de gobierno.
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Conclusin
La gobernabilidad es un asunto estratgico para impulsar el desarrollo de
las sociedades contemporneas. Construirla, desarrollarla y consolidarla
en los marcos de las sociedades abiertas, liberales y democrticas, es
tarea de gran calado que demanda capacidad para formular y reformular
las polticas pblicas que se necesitan para que la vida comunitaria y el
sistema de mercado funcionen con eficacia.
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No es concebible un mundo que slo est compuesto por unidades polticas muy pequeas y autnomas. [] no podemos planear una sociedad
democrtica factible sin incluir en ella gobiernos de gran escala [] Pero
a la vez, no veo cmo un pas con una sociedad amplia y bastante compleja, regulada por el Estado, podra mantener la igualdad poltica. No
creo que sus ciudadanos fuesen capaces de impedir que los funcionarios
de gobierno, y en particular que los de ms alta jerarqua, usaran sus
extraordinarias facultades reguladoras para aumentar su propio poder y
privilegios (Dahl, 2002: 386-287)
Introduccin
A juicio de algunos estudiosos de las grandes metrpolis, lo que stas
requieren es encabezar un tipo de liderazgos polticos y econmicos,
capaces de realizar una movilizacin que apunte hacia un rgimen institucional moderno, ms integrado, gil y flexible que impulse polticas
metropolitanas, tal como viene sucediendo en las ciudades ms competitivas de Europa y Norteamrica.
Para sus gobiernos metropolitanos la igualdad poltica es un medio
esencial para lograr una distribucin equitativa de la libertad y oportunidades para el desarrollo personal. An as, hay que tener en cuenta
que ni la igualdad poltica ni el proceso democrtico son considerados
como un valor algo inherentemente bueno, sino que ms bien son considerados como el medio ms seguro de proteger y promover el bien y
los intereses de todos los individuos sujetos a las decisiones colectivas,
normalmente reguladas o controladas por un Estado con capacidad directiva y legitimidad de resultados.
Pero en la mayora de los sistemas polticos, siempre se ha visto
como un peligro el hecho de que las grandes ciudades consoliden una
forma de gobierno metropolitano unitaria de grandes alcances territoriales y demogrficos, pues empodera a sus alcaldes, muchas veces con
tanta fuerza que los pone en competencia con los lderes de los poderes
nacionales o subnacionales. As ha sucedido en Pars, Londres, Madrid,
Buenos Aires, Roma, msterdam y la ciudad de Mxico (Jouve y Lefvre,
2004: 14).
Dada esta situacin, en cualquiera de los casos siempre se han
buscado soluciones alternas en las que lo comn es la fragmentacin
poltica, por ejemplo, la atencin del transporte pblico, el agua, la
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contaminacin, la seguridad pblica, la energa, los puertos y aeropuertos, normalmente son cuestiones que se manejan desde estructuras sectorizadas y organismos descentralizados, que obedecen a distintos niveles e instancias de gobierno y, desde luego, retasando aquellas reformas
que pretendan acrecentar el poder de la ciudad central (Rosique, 2003:
46-47).
El ltimo gobierno unitario de gran escala regional fue el del Gran
Londres, pero en cuanto el poder nacional tuvo la oportunidad de disolverlo, lo hizo; hecho que ocurri cuando Margaret Tatcher era la primera ministra de Inglaterra; de esa manera disminuy el poder de una
oposicin que se fortaleca desde los municipios metropolitanos.
Por otra parte, con en avance de la globalizacin y ante los efectos de debilitamiento del Estado-nacin, provocado por las primeras reformas neoliberales de los aos ochenta, las principales ciudades del
mundo emergieron como actores econmicos y polticos significativos,
debido al tamao de sus transferencias financieras, tecnolgicas y de
servicios informativos.
Esa tendencia fue catalizada por la onu, la ocde, la ue o la omc, a
travs de reuniones mundiales de los alcaldes de las grandes ciudades,
en donde stos han tenido la oportunidad de construir agendas metropolitanas globales y signar compromisos relacionadas con el desarrollo
sustentable, la gobernabilidad y las prcticas de la nueva gobernanza,
poniendo atencin en el desarrollo de capacidades y cualidades directivas que mejoren el rendimiento.1
En la globalizacin no es suficiente que haya gobiernos legtimos,
apegados a derecho y respetuosos de los derechos humanos, transparentes en sus accionar administrativo y rendidores de cuentas; hay algo ms,
que es lo estratgico: la validez directiva, la competencia directiva, la
legitimidad del cargo y la legitimidad de actuacin (Aguilar, 2007: 2).
Esos elementos son la sustancia de la gobernabilidad metropolitana y se incorporan durante la formulacin e instrumentacin de las
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El estado de la cuestin
En las ltimas tres dcadas la dinmica del proceso de globalizacin ha
transformado los sistemas productivos, comerciales y financieros de las
grandes ciudades, cambiando su morfologa con impactos de diversa ndole que alteran su funcin local, ya que estn sometidas a un incesante
intercambio de transferencias de valores, productos y personas en el
que, dada la naturaleza del sistema-mundo, unas regiones ganan y otras
pierden; unas son globalizadoras y otras globalizadas, pero en la conveniencia de un desarrollo integral, la cooperacin internacional se enfoca
tambin a fortalecer a las ciudades socias, haciendo de ellas territorios
de desarrollo complementario.2
Los regmenes institucionales en esas metrpolis tambin se transforman al tratar de adecuarse para ejercer el pilotaje del desarrollo local,
de tal manera que son regiones en donde el sistema poltico, forma de
gobierno, administracin pblica y modalidades de gestin estn cambiando incesantemente en favor de adaptarse a las necesidades de un
desarrollo que demanda innovacin, inteligencia, investigacin, informacin, inversin, infraestructuras e inclusin.
En algunas regiones estos cambios se dieron tempranamente, como
fueron los casos de Europa occidental y Estados Unidos, mientras que en
otras regiones, el cambio institucional se retras o se ha dado de manera
simulada debido a sus condiciones de subdesarrollo.
Hay otro grupo de pases que hace menos de tres dcadas estaba tambin en condiciones evidentes de retraso y pobreza, pero con
2
Denominadas desde los aos ochenta como ciudades globales o ciudades mundiales, se
ha interpretado que son localidades que disponen de abundante informacin necesaria para
el suministro de empresas globales y de los nuevos complejos de produccin innovadora; en
trminos generales son nodos de una nueva sociedad en red que est naciendo de la combinacin de los ordenadores y las telecomunicaciones. (Taylor y Flint, 2002: 360)
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En ese sentido, el ndice de Desarrollo Humano publicado por la onu en 2007 ubica a la
ciudad de Mxico como ciudad globalizada en el lugar 55, por abajo de varias ciudades
latinoamericanas (onu, 2007). Otras publicaciones tambin manifiestan su constante baja en
las listas de productividad y competitividad, como indicador de ingobernabilidad y dficit
en prcticas de gobernanza democrtica.
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Ms all de adoptar una postura prescriptiva o de pretender universalizar a la nueva gobernanza, como la va para resolver los problemas
de la metropolizacin, lo que pretendemos en este trabajo es analizar
dos casos concretos de cmo las instituciones polticas y administrativas se reforman para hacerle frente al crecimiento demogrfico, a la
expansin territorial de la ciudad, al ordenamiento de los asentamientos
humanos que trastocan los sistemas de transporte, el ambiente y los servicios de agua, energa, vialidades y seguridad pblica.
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A principios de los aos noventa, las mismas ciudades estaban determinadas por los procesos telemticos y los productos ingrvidos de la
informacin y la cultura (Rifkin, 2001: 49).
Dado el desmantelamiento del Estado interventor, las ciudades
surgieron como nuevos actores globales; la interconexin fctica entre
lo local y lo global cataliz este proceso. El Estado se convirti en una
mezcla de instituciones de varios niveles; su poder poltico se negociaba
y se distribua entre instituciones que ahora funcionan en red; a su vez,
ste se organiz en red para negociar con otras redes; se fue convirtiendo en una organizacin inteligente, flexible y muy receptiva a la incertidumbre geopoltica y financiera.
En su interior las ciudades se descentralizaron (Borja y Castells,
2000); ellas, por s solas, tienen representaciones internacionales; son
ciudades competitivas,5 que tratan de sobrevivir y de superar la fragmentacin del capitalismo postmoderno (Taylor y Flint, 2002: 11-13).
La relacin local-global qued determinada por el acceso a los
beneficios del desarrollo tecnolgico, las nuevas libertades sociales y la
inclusin alcanzada con la prctica de la nueva gobernanza, los valores de la diversidad cultural y el desarrollo de todas las potencialidades
humanas y de capital social, de acuerdo con el metadiscurso de la
posmodernidad.6
Esta forma de acumulacin mundial dominante somete en su directriz a todos los procesos nacionales y locales, incluyendo a las ciudades mundiales. Con la mundializacin del capital casi no existe lugar
para los capitales nacionales fuertes. Los propios capitales nativos que
antes defendan su derecho a la acumulacin y a la dominacin nacional
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Wallarstein identifica tres sistemas de cambio social como entes histricos que representan
en su momento a la multiplicidad de sociedades: el minisistema (familias extensas o grupos
de parentesco), el imperio-mundo (entidades que se basaban en el modo de produccin
redistributivo-tributario) y la economa-mundo capitalista; se entiende como los ms de 200
Estados-nacin que hoy existen y que son los que forman el sistema-mundo (Taylor y Flint,
2001: 7-9).
La teora de la dependencia local, desarrollada a finales de los aos ochenta por Cox y A.
Mair (1988) identifica los tipos de actores que intervienen o tratan de influir en los gobiernos
de los territorios en donde operan, porque dependen de la reproduccin de algunas relaciones sociales que slo los gobiernos locales les pueden garantizar (Lefvre, 2001: 9).
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adoptaron algunas formas de organizacin y prcticas ms empresariales para lograr ms eficacia, eficiencia y economa en los servicios que
ahora combinados con la prctica de la nueva gobernanza, reproducen
condiciones propicias para un modelo de desarrollo donde encuentran
cabida las empresas multinacionales, pero ancladas en los compromisos sociales que se tienen con la fuerza de trabajo y la ciudadana local
(clad, 2000: 7).
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La gobernacin basada en la nueva gobernanza no significa anulacin, sino reequilibrio entre las funciones tradicionales del Estado y las
nuevas asumidas, por los actores provenientes del campo empresarial y
de la sociedad civil. ste no es un modo de gobernacin universal, pero
s el ms caracterstico de aquellas sociedades donde la democracia se
est institucionalizando y aportando ms eficiencia y legitimidad al actuar pblico. Tampoco quita nada al valor de la representatividad democrtica del gobierno, aunque s plantea condiciones ms complejas para
el ejercicio de su autoridad (Comunidad Europea, 2005).
El principio de su aplicacin se basa en que en la globalizacin
el gobierno no es el nico que gestiona los programas pblicos. Esto no
significa desconocer la diversidad y hasta el conflicto de intereses entre
los actores del mundo de los negocios y de la sociedad civil.
Al aceptar los grados de autonoma y libertad de las diferentes
partes y reconocer la necesidad de la interdependencia, entonces se
entra en el terreno de la cooperacin para la definicin y realizacin de
los intereses generales; en ese camino los arreglos se pueden plasmar en
polticas pblicas que puedan entrar a la agenda de las diferentes instancias con la debida legitimidad.
La nueva gobernanza no elimina las formas de gobernacin burocrticas ni gerenciales, ms bien convive con ellas al aceptar la centralidad del Estado; en todo caso, sta coadyuva en su construccin al
impulsar el cambio de estructuras a formas ms flexibles, demandar
funcionarios y gerentes profesionalizados en el manejo de relaciones
interinstitucionales, invita a pasar de la planeacin tradicional a la de
visin estratgica, gestionar el conflicto y construir consensos a travs
de la organizacin de espacios pblicos para la deliberacin, basados
en normas y procedimientos aceptados por todos, intercambiar de informacin, comunicarse mejor, actuar con transparencia y rendir cuentas
en todas las direcciones.
Con lo anterior se busca retroalimentar la confianza en las estructuras de interdependencia; as, los intereses generales se van componiendo en procesos de conflicto, negociacin y consensos entre los
diversos actores involucrados; por eso el gran desafo de las reformas
administrativas de hoy es reestructurar las responsabilidades, tareas y
actividades con base en la integracin y la diferenciacin de inquietudes
e intereses de y entre los actores.
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Las redes reducen los costos de transaccin en situaciones conflictivas y de toma de decisin compleja en contextos metropolitanos y reequilibran las asimetras de poder al aportar canales de
influencia ms all de las estructuras formales.
Las redes incrementan el capital humano y social en las regiones
metropolitanas. (Cerrillo en Prats, 2005: 72)
Finalmente lo que podemos puntualizar es que la nueva gobernanza
ha avanzado en las ciudades europeas gracias a la aplicacin de por lo
menos cinco principios:
Apertura, participacin, responsabilidad, eficacia y coherencia [] Su
aplicacin tambin est a su vez reforzando los principios de proporcionalidad y subsidiariedad en los gobiernos, pues en ltima instancia, la
gobernanza no es sustituto del gobierno, ms bien es una forma de gobernacin que le agrega legitimidad a la autoridad democrtica (Comisin
Europea, 2005).
Coordinacin y gobernanza
Sorprendentemente, a pesar de que el concepto de coordinacin es muy
utilizado en el mbito de la administracin pblica, no ha sido definido
con claridad, pues a pesar de la importancia que reviste en la prctica
y el papel clave que desempea, no existe consenso acerca de cmo se
entiende y cmo ponerlo en prctica.
Si intentamos resolver ese problema, se puede entender como
producto necesario de la divisin del trabajo, y cuando sta se da en
organizaciones jerrquicas, debe haber necesariamente superiores y subordinados. Bajo otras circunstancias, un plan se puede llevar a cabo en
coordinacin entre pares, de tal manera que todos trabajan y actan en
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La fuente de esta descoordinacin encuentra su origen en el diseo de las leyes, la manera en cmo las interpretan los actores a la hora
de ejercer sus funciones y la competencia partidista generada por las
posibilidades de alternancia en el poder (Umaa, 2001: 22).
De hecho, el fenmeno de la coordinacin surge ah donde la
fragmentacin administrativa y la descoordinacin son las que reinan, y
sta es producto de la proliferacin de unidades poltico-administrativas,
el traslape de funciones y responsabilidades, la existencia de distritos
especiales que sectorizan la accin pblica o territorios de jurisdiccin
de diferentes autoridades pblicas y la extensin de una regin metropolitana.
La coordinacin aparece entonces con la finalidad de dar orden
y coherencia entre las disposiciones y acciones de las distintas instancias de gobierno, estando de por medio la adecuada comunicacin de
informacin, propsitos, fines y misin, incluso entre actores no gubernamentales.
La coordinacin resulta ser una iniciativa gubernamental que responde a la conflictividad social, en el marco de un sistema poltico que
se caracteriza por la administracin del conflicto, a travs de diferentes
mecanismos. Por ello tambin es importante la concertacin, la consulta
y la participacin que los organismos deben establecer en su entorno
para el cumplimiento de sus funciones y atribuciones.
Desde la bibliografa anglosajona, este problema de la fragmentacin administrativa se ve en dos perspectivas antagnicas: la que la
considera como un indicador de caos patolgico para las estructuras
organizativas del gobierno o la que la ve como signo de algo ordenado y
saludable que favorece la competencia entre las dependencias gubernamentales para ofrecer mejores bienes y servicios, promueve la responsabilidad de los funcionarios y facilita la eleccin pblica.
En cambio, el enfoque de la opcin racional acepta el reto de la
complejidad administrativa, opta por las modalidades ms descentralizadas y hacia unidades territoriales con una lgica sectorial de gobierno,
todo ello bajo una racionalidad de rendicin de cuentas y con amplios
procesos democratizadores y participativos (Umaa, 2001: 10-14).
Coordinacin significa que las partes de un sistema trabajan ms
eficiente, fluida y armoniosamente que cuando sta no se produce. El
espritu de la coordinacin no significa gobernanza, pero es una condicin para que sta se d; es el trabajo de conjunto en una compleja
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En este caso, la figura del prefecto cede su lugar al mairie, que se convierte en la autoridad
ejecutiva sobre una buena parte de los servicios locales (Vasseur, 1999: 5).
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En Mxico sera imposible hacer una redistribucin territorial al estilo francs, porque
all su segundo nivel de gobierno se compone de 95 departamentos sobre un territorio de la
cuarta parte del tamao de la que tiene Mxico; por eso, cuando tuvieron que pensar en regionalizar, lo que hicieron fue agrupar departamentos para crear 22 regiones metropolitanas
de nivel intermedio entre los departamentos y el Estado nacional. En la Zona Metropolitana
del Valle de Mxico (zmvm) no se podra institucionalizar un gobierno intermedio entre las
dos entidades, ni se le podra quitar al Estado de Mxico 59 de sus 122 municipios para
fusionarlos con el Distrito Federal para crear el estado del Valle de Mxico, pues eso generara resistencias enormes y tendra altos costos de transaccin poltica y no se garantizaran
mejores resultados de gestin regional.
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Castells ya adverta del poder central de los tecncratas urbanos sobre la capital parisina,
e incluso de sus capacidades de convocatoria para articular el sistema de planificacin con
un sistema de participacin como si se tratara de una accin comunitaria en la que los buenos ciudadanos discuten los detalles de las normas generales y su aplicacin sobre los casos
particulares de sus barrios (Castells, 1974: 9).
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Algunos actores econmicos se han manifestado en pro de la Region, ya que ven en el Estado ms bien un inters de visin nacional. El
Estado francs mantiene una poltica de reequilibrio en favor de la provincia a travs de polticas de ordenacin del territorio; por lo mismo,
en algunos momentos ha desfavorecido a la Region de le-de-France con
los fondos estructurales europeos y con la deslocalizacin de unidades
administrativas y econmicas (Lefvre, 2001: 15).
An as, la Region fortalece sus poderes y gana reconocimiento entre los diversos actores econmicos que se agrupan y fusionan bajo lgicas regionales.13 En particular la Ville de Paris, percibe mal el incremento
de poder de la Region, aun cuando contina siendo, por el momento, la
entidad local ms fuerte del pas con un presupuesto de seis mil millones
de euros frente al presupuesto tres veces menor de la Region.
Para los pases miembros, fortalecer a la Unin Europea ha implicado profundas adaptaciones del funcionamiento y de las competencias
a todos los niveles administrativos, con el fin de ajustarse al marco jurdico y normativo que sirve de base a las intervenciones estructurales.
Entre 2000 y 2006 la Region ha contado con un presupuesto de
215 mil millones de euros. La gestin de los Fondos Estructurales progresa pero todava es posible mejorarla. Lo que se ha venido dando en Pars
es la superposicin gradual del nuevo sistema de gestin metropolitano
basado en la nueva triada Europa-regin-metrpoli, por encima de la
vieja triada Estado-departamento-arrondissement.
En la racionalidad integradora y homogeinizadora europea, la
fuerza de las tendencias expansivas y reconcentradoras requiere ms
de una gobernanza regional que de una gobernacin nacional-local y,
en ese sentido, vemos en las capacidades del gobierno de la Region la
mayor racionalidad y legitimidad, pues al Estado nacional le quedan
preocupaciones ms generales sobre todas las regiones, adems de sus
propias preocupaciones nacionales, mientras que los departamentos y
los municipios, aun asociados bajo reglas unitarias, no alcanzan a resolver la problemtica que plantean las regiones metropolitanas.
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Sea cual sea el destino del nuevo rgimen institucional, la democracia y el empoderamiento constitucional de los actores permea y da
legitimidad a la racionalidad metropolitana; sea desde el gobierno regional o desde los departamentos, la gobernanza de multinivel avanza,
ofreciendo una opcin poltica para redistribuir el poder, dirimir conflictos al aceptar la diversidad, propiciar la inclusin de las cmaras empresariales y sindicatos, elevar la competitividad y la productividad de las
redes organizacionales.
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De las ocho leguas a la redonda que tuvo la ciudad desde tiempos coloniales, aprovechando la creacin del estado de Morelos en 1847, el Distrito Federal creci en nmero de
municipios y territorio, ambas acciones realizadas en detrimento del territorio original del
Estado de Mxico.
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Forma antigua y universal de democracia comunitaria que permite ejercer el poder soberano de sus ciudadanos y los corresponsabiliza en todo lo referente a su propio desarrollo
local.
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El radio mayor de 59 municipios slo es considerado desde 1998 por la Comisin Metropolitana de Asentamientos Humanos de la Sedesol, para efectos de planeacin indicativa
sobre uso del suelo, reservas territoriales, asentamientos y megainfraestructuras.
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Es un rgano superior colegiado y bilateral que surge por convenio entre el gobierno del
Distrito Federal y el del Estado de Mxico para darle integracin al trabajo de las otras comisiones metropolitanas; sus principales facultades son: proponer ante los congresos locales
las resoluciones, programas y proyectos en materia metropolitana para su ratificacin. Su
presidencia es conjunta y cuenta con un secretariado conjunto y un consejo tcnico que
acuden a las reuniones de trabajo del pleno y del pleno ampliado, a las que se suman presidentes municipales y delegados, y a las sesiones pblicas del pleno a las que podrn asistir
informadores pblicos e invitados. Durante los gobiernos de Lpez Obrador y Montiel no
oper con regularidad (cecm, en Cometah, 1998: 1-12)
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El prd lleg al gobierno del Distrito Federal a partir de 1997 con alternancia en algunas
delegaciones; el pan lleg al gobierno federal a partir de 2000, con poca influencia en la
capital nacional y un Congreso federal con mayora relativa priista; mientras tanto, el pri se
ha mantenido en el gobierno del Estado de Mxico, pero con alternancia constante en los
municipios conurbados.
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La Asamblea Legislativa del Distrito Federal (aldf) cuenta con facultades limitadas; el gobierno del Distrito Federal (gdf) tiene control del
cuerpo de bomberos y del Sistema Metro; adems, cuenta con un subsistema de salud pblica complementario, pero el jefe de la Polica y el
procurador de Justicia son designados por el presidente de la repblica
a propuesta del jefe de gobierno del Distrito Federal; el sector educativo,
relacionado con educacin bsica y media bsica, est en proceso de
descentralizacin del gobierno federal hacia el gdf, aunque las negociaciones siguen atoradas por temas financieros y sindicales.
Ya en el funcionamiento, la correlacin de fuerzas y los problemas
de la arena poltica complican las actividades dentro de los grupos de
trabajo de cada comisin, por lo que la gestin ha estado entrampada en
un campo minado de relaciones muy conflictivas e ineficaces, situacin
que se traduce en pobres resultados y graves problemas para la integracin de la zmvm.
En la ltima dcada, las nueve comisiones han funcionado muy
heterognea e irregularmente, lo que ha hecho de la regin una zona a
la baja en los ndices de desarrollo humano, calidad de vida,21 bienestar
social22 y competitividad internacional.
La Comisin Metropolitana de Asentamientos Humanos de la Sedesol tiene alcances en materia de planeacin territorial; es un organismo con miembros designados por los poderes ejecutivos federal y
locales; a partir de 2000, los grupos tcnicos han avanzado en planes y
proyectos de los que han surgido consensos, pero sin que se materialicen en obras metropolitanas.
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La Comisin Ambiental Metropolitana tiene algunas funciones ejecutivas y regulatorias que se relacionan con el monitoreo de los contaminantes en el Valle de Mxico y con la regulacin de los centros de
verificacin vehicular para el Programa Hoy no Circula;23 siempre que
hay conflictos en la arena poltica los gobiernos aplican acciones unilaterales.
La Comisin Metropolitana de Transporte y Vialidad cumple funciones regulatorias relacionadas con las lneas de transporte pblico y
concesionado, sobre todo en lo que respecta a las rutas que traspasan
los lmites entre municipios y delegaciones. Su Consejo se ha reunido
frecuentemente, pero no se han podido establecer acuerdos duraderos
que le den solucin integral a los problemas de vialidad y transporte en
la zona conurbada.
Los reportes generales de estudios sobre las otras comisiones, es
que sus reuniones y avances son espordicos y de poca repercusin; por
ejemplo, la Comisin de Agua y Drenaje del rea Metropolitana se ha
reunido en tres ocasiones y el abasto de agua que proviene del Estado
de Mxico se resuelve desde instancias federales.
La Comisin Metropolitana de Proteccin Civil ha sido ms efectiva en sus funciones; su Consejo se ha reunido en 22 ocasiones para
plantear estrategias de prevencin a los daos que ocasionan los siniestros naturales en zonas compartidas de riesgo.
Por su parte, la Comisin Metropolitana de Seguridad Pblica y
Procuradura de Justicia, presionada por los altos ndices de criminalidad y la lgica de operacin territorial de la delincuencia, se ha mostrado ms abierta a la colaboracin, llevando a cabo 25 reuniones de su
Consejo.
La Comisin de Lmites, activada en 2004, slo se ha reunido el
da de su instalacin sin dar a conocer resultados sobre su temtica.
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Se entiende por ambiente el entorno o suma total de aquello que nos rodea y que afecta
y condiciona especialmente las circunstancias de vida de las personas o la sociedad en su
conjunto. Comprende el conjunto de valores naturales, sociales y culturales existentes en un
lugar y un momento determinado, que influyen en la vida del hombre y en las generaciones venideras. Es decir, no se trata slo del espacio en el que se desarrolla la vida sino que
tambin abarca seres vivos, objetos, agua, suelo, aire y las relaciones entre ellos, as como
elementos tan intangibles como la cultura (Wikipedia, 2006).
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Los mismos alcaldes y delegados sealan que la falta de consensos convierten en tierra de
nadie la franja fronteriza entre entidades, pues aunque la Comisin Ejecutiva Metropolitana
tiene detectados 13 puntos conflictivos a lo largo de los 173 kilmetros de colindancia en
los que se padecen ms de un problema de difcil solucin; la lgica de la gestin territorial
es de adentro hacia fuera y siempre se dejan para el ltimo las zonas limtrofes (Rosique,
2003: 282).
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Reflexiones finales
La nueva gobernanza se est convirtiendo en una forma de gobernacin que est generando ms consenso, legitimidad, calidad direccional y aprobacin de resultados.
Aunque la nueva gobernanza hace ms compleja la gestin metropolitana y obliga a los gobiernos a operar en los lmites de la legalidad
constitucional e incluso estar en peligro de alejarse del inters pblico
y actuar sin la suficiente transparencia, su prctica, al ser incluyente y
atender a la diversidad de intereses, termina logrando resultados satisfactorios para los actores involucrados.
La globalizacin est impulsando nuevas modalidades de gestin, de tal manera que el Estado se ha tenido que reformar incesantemente, descentralizando su poder y sus recursos hacia los gobiernos locales y otras instancias pblicas, privadas y sociales, para que sean stas
las que respondan a la demanda de competitividad y complementaridad
de las regiones a travs de un modelo de gobernacin en el que la nueva
gobernanza est desplazando o conviviendo con las formas tradicionales de gobierno burocrtico-gerencial.
En Europa, las ciudades han visto muy reforzado el modelo de
gobernacin interactivo, que permite la convivencia entre varios niveles
de gobierno, reduce la fragmentacin de las polticas pblicas y hace
ms democrticos los procesos de decisin, adems de que en esos procesos tambin se encuentran representados todos los sectores.
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La coordinacin metropolitana en la zmvm ha tenido logros limitados, ya que se basa en relaciones gubernamentales que son conflictivas, fragmentadas y de bajo perfil constitucional. Lo mucho que se
deja de hacer desde sus comisiones metropolitanas, se hace de manera
unilateral, de ah que los resultados son imprevisibles para todos.
Impulsar cambios institucionales no es una cuestin secundaria
para las ciudades, pues el gobierno y todo lo que representan las formas
de organizacin del Estado son una potencia que les aumenta competitividad y productividad.
Cuando las reformas institucionales se hacen con tiempo, de
manera consensuada y democrtica, y los organismos reguladores y ejecutores creados operan de manera incluyente y con eficacia las polticas
pblicas, entonces las ciudades se hacen competitivas, aumentan su legitimidad y la calidad de vida.
Cada ciudad se desliza hacia cierta modalidad de gestin; unas
se inclinan por el modelo de coordinacin metropolitana, otros por el
asociacionismo entre municipios metropolitanos, mientras que otros reorganizan los territorios para crear gobiernos metropolitanos intermedios; ninguno es mejor que otro, pero los resultados pueden darles mayor legitimidad poltica.
Cada modalidad encuentra resistencias y problemas a la hora
de la instrumentacin de las polticas, pero en el devenir, cada una va
dejando pruebas de su eficiencia. Lo cierto es que llevar y traer modelos
y soluciones de una ciudad a otra no siempre resulta factible, ni ofrece
los mismos resultados; cada ciudad est inmersa en su propio sistema
poltico y constitucional que es nico.
En el caso de Pars, a pesar del centralismo y de las resistencias
de los departamentos que responden al rgimen unitario del Estado nacional, el gobierno de la Region ha tenido logros importantes gracias
a los apoyos de la Unin Europea, que impulsa polticas de desarrollo
regional.
Dada la ausencia de un cambio institucional orientado a fortalecer la idea de regin, el caso mexicano ha optado por el modelo
de coordinacin metropolitana entre los gobiernos constitucionalmente
establecidos, razn por la cual el rgimen institucional metropolitano
opera a partir de comisiones metropolitanas especializadas y muy limitadas en facultades y atribuciones.
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Alejandro Ramos
Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico y doctorante del Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social
(ciesas). Participa en el proyecto papiit Sistemas agroalimentarios locales en Mxico. Identidad territorial, construccin
de capital social e instituciones.
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Introduccin
El trmino gobernanza ha adquirido connotaciones diversas. Mucho se
ha escrito sobre este concepto como una forma de ejercer la direccin
de los procesos; como un elemento clave para la certidumbre de los
mercados o como un auxiliar en los procesos decisorios mediante la dotacin de poder y autonoma a los agentes de la cadena productiva o de
la gestin pblica. Pero tambin se le ha adoptado para otros usos, como
el establecimiento de una gestin mixta, es decir, pblico-privada, para
establecer acuerdos horizontales y consensos que implican una disminucin de las diferencias jerrquicas y de la vocacin centralista del
Estado. Otro uso ha consistido en atribuir a la gobernanza los atributos
de la gobernabilidad para evitar las crisis de legitimidad de los gobiernos
y las administraciones pblicas. Como todo concepto, los usos y abusos
de la gobernanza han dependido de las circunstancias, de las modas
acadmicas ingenuas o interesadas y de la representacin semntica
que cada uno de los actores participantes en las polticas pblicas y la
gestin organizacional evoque para sus propios intereses. Frente a tanto bullicio, creemos necesario establecer algunas precisiones cautelares
para dejar asentado nuestro enfoque ante la cuestin. En primer lugar,
trataremos de no repetir los argumentos de la tan trada y llevada gobernanza corporativa. Sin embargo, desde la Sociologa y las Ciencias de la
Administracin, nos interesa desmenuzar las diversas acepciones de la
gobernanza y distinguirlas del concepto de gobernabilidad, para demostrar la utilidad de la gobernanza en la instrumentacin de las polticas
pblicas de desarrollo.
En segundo lugar, abordamos el concepto de gobernanza desde
el punto de vista de la coordinacin y articulacin de los actores en espacios geogrficos, social y culturalmente determinados; es decir, en el
locus, el lugar, el territorio. Ciertamente, este inters parte de la consideracin de que en el contexto de las Ciencias Sociales en Mxico dicho
enfoque an no ha sido trabajado y valorado lo suficientemente para la
puesta en prctica de las polticas y la gestin de gobiernos subnacionales, as como para la coordinacin de las agencias gubernamentales
encargadas de las polticas y programas especficos. En tercer lugar, por
los intereses de investigacin que hemos desarrollado en los ltimos
aos, la reflexin y propuesta de gobernanza la llevamos a cabo desde
el punto de vista del desarrollo de base territorial de tipo rural.
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Por capacidades negativas entendemos aquellas que refuerzan el malestar social a partir
de la clausura de las redes sociales para fines especficos de utilidad de sus integrantes. En
cierta medida es un capital social negativo, como las redes de corrupcin, los grupos de delincuentes o la exclusin por motivos familiares tnicos o sectarios de otros miembros de la
sociedad a los bienes comunes o a determinados puestos de la administracin pblica. Las
capacidades positivas estaran tericamente relacionadas con el desarrollo humano y social.
La resiliencia, los valores, unidos a una mayor escolaridad, un mejor acceso a la salud y una
mejor disposicin para generar ingresos por medio de la activacin de los recursos sociales
y territoriales derivan en indicadores de bienestar como la cohesin social, la posibilidad de
una vida longeva y la participacin comunitaria. No obstante, es preciso estudiar ms a las
capacidades, pues una evasin en la escolaridad no necesariamente se traduce en un mayor
arraigo, identidad y solidaridad con los procesos colectivos en el territorio.
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Para la economa neoinstitucional los costos de transaccin son aquellos que se generan
despus de la venta del producto, por ejemplo, monitoreo y seguimiento de contratos, corrupcin, estado de la infraestructura (fallas en la eficiencia de la gestin gubernamental),
crditos y confianza entre los agentes, etctera.
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Gobernanza o gobernabilidad?
En primer lugar, resulta pertinente mencionar en qu distinguimos a la
gobernanza de la gobernabilidad. Este ltimo concepto se define por su
aspecto negativo, la ingobernabilidad que en trminos de las diversas
corrientes tericas que lo han abordado, puede ser imputable a la sobrecarga econmica del Estado, al exceso de demandas y de participacin
ciudadana o a una crisis de racionalidad entre los intereses del mercado
y la expansin de la esfera de los servicios sociales (Pasquino, 2005;
Mayntz, 2000). La gobernanza, tal y como surge de la literatura anglosajona, se define por: 1) la direccin de un proceso, 2) la coordinacin
pblico-privada por medio de redes mixtas de los programas de gobierno
y 3) la disminucin de los costos de transaccin. Dado el carcter de
moda que en las ciencias sociales adquieren algunos conceptos, sobre
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todo cuando son reivindicados y retomados por organismos internacionales para establecer recomendaciones de polticas, es necesario, incluso a pesar de las caractersticas esenciales que han sido sealadas anteriormente en ambos conceptos, llevar a cabo una recuperacin de la
literatura para delimitar de manera ms precisa el sentido y la direccin
que hemos dado al trmino gobernanza.
La gobernabilidad, al igual que la gobernanza, es un concepto que
ha sido utilizado de muy diversas formas, dependiendo del tiempo y escuela analtica. Muchas cosas se entienden al referir el trmino. Muchas
de ellas de forma inconexa, difusa y hasta cierto punto un tanto ambiguas, por lo cual no tiene perfiles analticos claros (Camou, 2000). Su
uso muchas veces se refiere ms, como ya ha sido sealado anteriormente, a su contraparte, la ingobernabilidad (Coppedge, 1993), y hasta se ha
dicho que slo es una ideologa conservadora de la crisis (Offe, 1979).
Es pertinente, en este sentido, desarrollar una breve sistematizacin de las corrientes y perspectivas analticas que han abordado su
estudio, para poder tener un mejor entendimiento del mismo concepto.
El trmino empieza a ser utilizado como un planteamiento que
refleja la necesidad de superar, por un lado, los desajustes entre las demandas y exigencias sociales y la capacidad gubernamental de darles
cause por medio de su planteamiento en las agendas pblicas, por otro
lado, implica la necesidad de hacer frente a la crisis, tanto financiera
como de legitimidad de eficiencia y eficacia en las que se insertaba el
sector pblico, cuestiones que caracterizaban al aparato gubernamental
de muchos pases en los aos setenta (Crozier, Hungtinton y Watanuki,
1975). Ante la evidente crisis que reflejaban los Estados de bienestar,
el concepto de gobernabilidad se refera, en un inicio, a la capacidad
de ajuste del gobierno para hacer frente a los nuevos retos y peticiones
sociales. De aqu se desprende que una primera definicin del concepto
hace referencia casi con exclusividad a la capacidad gubernamental y
de gestin pblica.
Una segunda vertiente en el uso del concepto se refiere a su utilizacin en el sentido del afianzamiento o consolidacin democrtica
(ODonnell, 1979; Przeworski, 1988), entendindola como una situacin en la cual un pas determinado consegua los medios necesarios
para no tener una regresin hacia el gobierno autoritario. Por otro lado,
esta misma perspectiva supona que se podan aprovechar las oportunidades tanto polticas, como econmicas y sociales. Por tanto, bajo
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esta perspectiva la gobernabilidad lleva implcita una mejora en el desempeo econmico-social por el reforzamiento de lo poltico. La gobernabilidad no slo evita la posibilidad de caer en gobiernos autoritarios,
sino que permite una mejora en la poltica al expandir los derechos y las
oportunidades de los ciudadanos. En este sentido, podramos ubicar a la
gobernabilidad como un concepto generador de estabilidad poltica.
En tercer lugar hacemos mencin a una corriente que ha usado
el concepto de gobernabilidad como smil de governance o gobernanza;3 cabe hacer el sealamiento que esta perspectiva ha contribuido a
ampliar la confusin entorno a los conceptos polticos y sociales de la
gobernabilidad y la gobernanza. Su uso, en este sentido, ha sido utilizado principalmente por organismos internacionales como el Banco
Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud),
al referirse a la gobernabilidad como un conjunto de reglas y procesos mediante los cuales un gobierno puede ser elegido, sostenido, responsabilizado y, en su caso, reemplazado; la capacidad gubernamental
del buen uso de los recursos pblicos para la articulacin de polticas
pblicas, y el respeto por parte del Estado y de los ciudadanos a las
instituciones sociales y econmicas que permiten la interaccin entre
ellos (Kauffman, Kraay y Zoido-Labatn, 2000). Esta definicin tiende
a adoptar una combinacin entre las reglas del juego y los resultados
de gobierno, es decir, su legitimidad conseguida mediante su eficacia y
eficiencia al gobernar. Es en este punto donde surge la confusin entre los
trminos de gobernabilidad y gobernanza: el primer trmino se refiere,
como se ha visto hasta ahora, a una capacidad de gobierno, mientras
que la gobernanza hace ms referencia al entramado institucional (en
cierto punto necesario para lograr la gobernabilidad). Esta confusin ha
originado los principales problemas relacionados con el uso del concepto de gobernabilidad. En este sentido, la mayor confusin est referida a
que no se distingue entre la variable dependiente, que en este caso sera
la gobernabilidad, con la variable independiente, que sera la gobernanza (Oriol Prats, 2003).
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propiedad y la seguridad para las inversiones de los grandes corporativos en el mundo (Shleifer and Vishny, 1996; Williamson, 1987 y 1994;
Council, asxcg and Exchange, AS, 2003). Desde la perspectiva elaborada por estos crculos, la gobernanza implica la capacidad de gobierno
para administrar eficazmente los recursos pblicos, as como respetar y
hacer respetar las instituciones que rigen las relaciones econmicas y
polticas de un lugar determinado. Ante todo, este marco epistemolgico
busca la legitimacin de la gobernanza como direccin. La gobernanza
conservadora se opone a las polticas pblicas, pues stas se basan en
la argumentacin y la negociacin, las cuales son parte del quehacer
administrativo. La direccin sera consecuencia y causa de los acuerdos
y no, como en el marco de una gobernanza conservadora, slo una gerencia tcnicamente eficiente.
Una segunda vertiente epistemolgica acerca del concepto de gobernanza surge en la medida que el pensamiento y los movimientos
crticos que se desarrollaban a lo largo de las dcadas de los setenta y los
ochenta, la gobernanza fue concebida como una direccin descentralizada en redes horizontales de organizaciones mixtas pblico-privadas.
El uso alternativo de este concepto provino de las teoras cercanas al
marxismo. La gobernanza, en esta vertiente, consisti en considerarla
como la construccin de un consenso horizontal crtico de las jerarquas, lo cual permiti concebir las instituciones como redes de decisiones horizontales que pusieron en cuestin las instituciones y organismos centralizados. A esta crtica no escaparon las administraciones de
las empresas, la familia o los gobiernos. La radicalizacin de la crtica
invoc la fragmentacin del poder y la constitucin de territorios policntricos.
Por ltimo, desde los aos noventa, se configur un paradigma
relacionado con la posmodernidad de la vida poltica, la descentralizacin y la fragmentacin espacial. Una vertiente de este paradigma
fue la instrumentacin por medio de las redes de polticas pblicas y la
rendicin de cuentas, de la accountability, como esfera de empoderamiento y participacin social (Peters, 1998). Con ello se pretende dar
cuenta de los beneficios que los lazos sociales generan a la capacidad
de gobierno (Brugu, Gom, Subirats 2005), as como de la formacin
de nuevos liderazgos para el cambio social. El estudio realizado por Ospina (2006), relativo a las nuevas formas de gobernanza en Estados Unidos, parte del enfoque del empoderamiento. Al respecto, encuentra
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a considerar por este paradigma se cuentan las agencias internacionales, los gobiernos nacionales y subnacionales, las organizaciones no
gubernamentales (ong), las agencias de desarrollo y las organizaciones
Cuadro 1
Principales diferencias conceptuales entre
gobernabilidad y gobernanza
Gobernabilidad
Gobernanza
Principios
1) capacidad gubernamental y
de gestin pblica;
2) afianzamiento y consolidacin democrtica;
3) resultados de gobierno.
1) entramado institucional;
2) interaccin y coordinacin
entre actores estratgicos;
3) las reglas del juego.
Objetivos
1) dar respuesta al mayor nmero de demandas sociales para lograr legitimidad gubernamenta;
2) un mejor desempeo econmico-social, generador de una
mejora en lo poltico;
3) estabilidad poltica;
4) ausencia de ingobernabilidad;
5) realizacin de polticas que
satisfagan a los ciudadanos.
Principales
exponentes
Crticas
1) su uso esttico, por slo describir las interacciones del entramado social tal y como se
encuentran;
2) abuso en el uso semntico del
concepto.
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nacionales, municipales y locales, con el fin de establecer un marco institucional que disminuya los costos de transaccin (Williamson, 1979;
Larson, 1992). En el Cuadro 1, establecemos, en trminos esquemticos, algunas diferencias entre ambos conceptos.
En ltima instancia, la gobernanza sera una estrategia competitiva
que se expresara no slo en el nivel del mercado, sino de las instituciones propiciatorias del desarrollo. No obstante, la configuracin de
estrategias competitivas ha llevado a pensar en trminos geogrficos los
procesos de coordinacin en la doble vertiente de las oportunidades,
derechos y obligaciones polticas, por un lado, y el desarrollo socioeconmico, por el otro, para tener una ciudadana de ms calidad, en la
medida que puede desarrollar sus capacidades (positivas) ms ampliamente. En este sentido, subrayamos la novedad y posibilidad que ofrece
pensar la gobernanza en la coordinacin multinivel, en la cooperacin
intergubernamental y en el desarrollo econmico de tipo territorial, que
se ejemplifica en un nuevo marco complejo en el que intervienen los
organismos supranacionales, los niveles nacionales y subnacionales de
gobierno, las instituciones polticas y las organizaciones locales de ciudadanos, para los cuales la puesta en valor del territorio como una fuente
de activos demandados por los mercados locales y globales representa
oportunidades de activacin y desarrollo.
En el marco de la gobernanza territorial tienen importancia fundamental la articulacin de redes y la activacin de capital social, que
han sido puestos como ejes de la instrumentacin de las polticas de
desarrollo rural ms recientes en la Unin Europea. Las innovaciones y
avances de las polticas socioeconmicas, tomando como referente la
experiencia de Espaa (Blanco y Gom, 2003), han provocado un renovado y creciente inters por el establecimiento de reglas de gobernanza
territorial para impulsar la reactivacin de las economas locales y el
cuidado del medio ambiente.
En este sentido, por gobernanza territorial entendemos la capacidad para construir y conservar instituciones en el plano local que faciliten los encuentros macro, meso y micro, as como el dilogo para
la coordinacin y la distribucin de los bienes pblicos y el uso de los
bienes comunes. Por lo tanto, es fundamental reconocer a la gobernanza territorial como un elemento sustancial del nuevo esquema del
desarrollo.
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La ocde ha reconocido en el caso de Mxico que la Estrategia Nacional de Atencin a Microrregiones puesta en operacin en 2001 es
una poltica que busca superar la tradicional centralizacin y extrema
sectorizacin de las polticas y programas mexicanos, el cual se centra
en la localizacin de regiones funcionales y en facilitar el desarrollo
endgeno mediante la creacin de polos de desarrollo denominados
Centros Estratgicos Comunitarios (cec) que se distinguen por una relativa buena conectividad con las localidades circundantes. Los cec se
convierten en nodos receptores de demandas y en polos de inversin en
infraestructura con el objetivo de que a largo plazo se detenga la dispersin rural y se promueva la actividad econmica.
El principal instrumento de esta estrategia es la cooperacin multinivel entre el gobierno federal a travs de 16 dependencias involucradas, las instancias subnacionales y los cec, que es donde se recogen las
demandas de la poblacin y se miden los resultados. Bajo este principio,
se establecieron 263 microrregiones, en las cuales, por lo menos 40%
de la poblacin es hablante de una lengua indgena, en 1 331 municipios del pas, para atender a un total de 99 mil localidades (el pas
tiene alrededor de 200 mil), con el objetivo de superar el rezago social
y econmico. La evaluacin de los resultados de esa cooperacin y coordinacin multinivel se realiza por medio de indicadores denominados
banderas blancas en los cec. Una bandera significa que se ha dotado de
un servicio especfico de infraestructura o de servicios para la poblacin. El objetivo es alcanzar diez banderas blancas. Un programa de
esta naturaleza entraa riesgos, debido a la coordinacin que se debe
llevar a cabo entre tantas dependencias de la administracin que deben
cooperar. Por ello, se habla de procesos de metagobernanza que tienen
como objetivo reflexionar sobre los procesos de la gobernanza y los
instrumentos de instrumentacin. La instancia ocupada de la metagobernanza, en este caso, es la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol)
(oecd, 2006: 102-105)
Si bien este programa de desarrollo rural en Mxico ha tenido una
base regional, es necesario sealar que en la Estrategia Microrregiones
an no existe una distincin entre la regin y el territorio. Por otra parte,
este programa no tiene un vector de valorizacin de los productos de los
territorios, aunque puede ser un objetivo posterior, al formar primero las
capacidades de las comunidades rurales agrupadas en esta estrategia.
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Sociedad
Capital social
Territorio
Medio ambiente
Produccin local
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La generacin de sistemas agroalimentarios con caractersticas diferenciadas relacionadas con el territorio, entendido no slo en sus atributos fsicos (clima, calidad de la tierra, disponibilidad de agua, etctera)
sino en trminos sociales y culturales (patrimonio, lugar de construccin
de redes e identidades), ha propiciado una preocupacin genuina y una
actividad intensa por tratar de diagnosticar, explicar y comprender el
papel del patrimonio natural y cultural en el desarrollo local y en el
diseo e instrumentacin de polticas. Dicha preocupacin se ha hecho
eco en los medios acadmicos, en las agencias del desarrollo y entre los
productores y funcionarios pblicos de Francia, Espaa y de otros pases
latinoamericanos.
A partir de estas discusiones ha quedado de manifiesto la novedad
epistemolgica y metodolgica de la propuesta de los Sial, as como
la necesidad de profundizar en el registro, diagnstico, evolucin y en
los factores de xito o fracaso de los mismos, por lo que el debate de
las alternativas de desarrollo rural con base en el territorio se encuentra abierto al enriquecimiento, la profundizacin y el rigor acadmico.
Asimismo, ha quedado de manifiesto que es necesario ahondar en la
reflexin sobre las condicionantes y los factores que pueden influir en el
xito o fracaso de un Sial como alternativa efectiva a la reestructuracin
del sector agroalimentario.
Dado que tratar de dilucidar esos factores y condicionantes es vital
para la elaboracin de alternativas, es preciso abordar los vnculos entre
gobernanza, instituciones, capital social y desarrollo para darle una dimensin desde la realidad de nuestro pas al debate de los Sial. En otras
palabras, si bien en Europa la preocupacin se centra en encontrar las
mejores frmulas para garantizar la distribucin de los productos con
origen territorial definido, para materializar la puesta en valor de dichos
productos, nosotros partimos de que es tanto o ms necesario diagnosticar el entramado de redes, lazos sociales e institucionales (tanto en el
mbito formal como en el informal) en los Sial.
La bibliografa en torno a los Sial es relativamente reciente, pues
surge como producto del desarrollo de las ciencias agroalimentarias, y
en especial de la economa agroalimentaria. Hasta mediados de la dcada de los aos cincuenta del siglo pasado, la economa agroalimentaria
abordaba la agricultura como una cuestin meramente de mercado y
desde una perspectiva sectorial. Pero a partir de la publicacin del libro
de Davis y Goldberg (1957) sobre el concepto de agribussiness, se
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Bajo esta perspectiva, la sociologa industrial italiana hizo aportaciones muy interesantes desde los aos ochenta y durante el primer lustro de los noventa. Para Becattini (1979, 1998, 1999), Brusco (1990) y
Bagnasco et al. (1993 y 1997), la competitividad de Italia y su desarrollo
econmico haban tenido como origen una fuerte identidad territorial
y lazos que apoyaban el desarrollo de las pequeas empresas y que las
distinguan de la economa de la gran empresa. Las caractersticas aadidas a este desarrollo territorial estaban dadas por la cooperacin entre
las empresas, lazos de confianza en el seno de asociaciones, instituciones que permitan la difusin de innovaciones e instituciones polticas
que la propiciaban.
Ciertamente, aunque las investigaciones y propuestas de los socilogos y economistas italianos han sido de gran influencia para definir los
sistemas productivos y su comportamiento en situaciones de incertidumbre, la confrontacin de las evidencias del modelo italiano con otras
partes del mundo no ha logrado una rplica exacta del modelo.
Rabellotti (1995) puso en duda la existencia de un modelo de distrito industrial para el caso de la industria del zapato con base en una
comparacin de los distritos de Brenta y Marche en Italia, y de Len y
Guadalajara, en Mxico, aunque encuentra ventajas en la cooperacin
y difusin de adelantos tecnolgicos para las pequeas empresas, sobre
todo en el caso de Mxico.
Schmitz (2005) encontr, tambin a propsito de la industria del
zapato, que si bien podran existir caractersticas comunes en los distritos o aranjos productivos que en el caso de Brasil identificaban las
actividades de las pequeas empresas con el caso italiano, la importancia de las relaciones sociales y los intercambios entre las empresas, se
subordinaban a los papeles especializados asignados por la gran empresa de carcter mundial. De este modo, ms que un distrito industrial, lo
que convena era caracterizar estas actividades como cluster: economas
localizadas y altamente especializadas bajo las directrices de la gran
empresa, aunque su base fuese un saber hacer previo en los territorios.
Para Porter (1998), los clusters representan una nueva forma de
economa dirigida a potenciar las ventajas competitivas de las regiones. En esa misma direccin apuntan los estudios de Rama (2002), para
el caso de las subcontrataciones en la industria electrnica en Espaa y,
finalmente, Blay-Palmer (y Donald, 2006) para el caso de la economa
alimentaria de Canad.
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Por otra parte, puede decirse que una de las limitaciones principales que se atribuye al concepto de capital social es su carcter idlico,
al suponer, en la mayora de los casos, que la identidad y la cohesin
social se construyen sin conflictos.
Generalmente, ha sido poco reconocido que en los lazos cvicos,
de confianza y de solidaridad que se establecen en una comunidad,
se encuentran tambin los lazos de poder y de apropiacin de valor
por parte de algunos miembros de esas comunidades que operan como
grupos excluyentes. Los mecanismos de exclusin que se ejercen con
respecto a otros miembros de la misma comunidad son mltiples y van
desde cerrar la asociacin a los otros, la monopolizacin del saber y
la capacitacin para mejorar la calidad de los productos lo que provoca un desarrollo desigual de las capacidades hasta el ejercicio de
la cultura poltica predominante en las reas rurales, que desemboca en
liderazgos clientelistas y en una burocracia de gestores.
En este sentido, la aplicacin idlica de la nocin de capital social
por medio de algunas polticas de los agentes de desarrollo involucrados
en la instrumentacin de programas, puede generar una divisin social y
un desgaste comunitario. La mayora de las veces, la divisin social que
provocan los agentes del desarrollo es involuntaria, pues las transferencias iniciales de recursos hacia los ms pobres dentro de una comunidad, con el fin loable de elevar sus capacidades, opera en el sentido de
una discriminacin positiva, pero a la larga nociva para la comunidad.
En suma, los antecedentes y el debate ms actual, permiten suponer que el futuro de los Sial se encuentra en un aprovechamiento de los
recursos territoriales, en una eficiencia al poner en valor las aportaciones identitarias y diferenciadas de alimentos de calidad y en una efectiva
vinculacin con el mercado urbano, pero sin descuidar el acervo organizativo e institucional.
Conclusiones
La gobernanza es un concepto que por sus caractersticas polismicas es
difcil de aprehender. Por sus orgenes en la industria y en los procesos
de produccin posfordista, la gobernanza fue un sinnimo de descentralizacin de decisiones, de trabajo en equipo y de instrumento para
la elevacin de la calidad y la productividad de las empresas. Adems,
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la teora de la complejidad y la incertidumbre, como caracterstica fundamental de las nuevas relaciones capitalistas y como marco de los procesos de toma de decisiones. La segunda es la teora de los clusters y
de los sistemas productivos locales, que consisten en aglomeraciones
sectoriales en las que est especializado un territorio, que se valorizan
en funcin de su especificidad, de su valor cultural y de su patrimonio.
Finalmente, opinamos que las teoras neoinstitucionalistas acerca de la
organizacin industrial y el capital social nos ayudan a comprender el
papel de la organizacin social, de los intercambios, de las redes y las
instituciones en los procesos de desarrollo local.
Por lo anterior se comprob, a partir de las evidencias que presenta la bibliografa, que el capital social constituye un eje transversal
de la construccin de acuerdos de coordinacin y distribucin de recursos, adems de tener el potencial de ser un engranaje entre los procesos
globales y los procesos locales. Finalmente, hemos visto cules son las
fallas de la gobernanza en Amrica Latina y las fallas de la instrumentacin de las polticas, lo que impide, en gran medida, alcanzar el desarrollo al existir un objetivo de las polticas sociales centrado en la asistencia
y no en la coordinacin y valorizacin de los recursos de los pobres y
sus territorios; y una muy precaria construccin de instituciones y excesivos costos de transaccin como producto del aislamiento de las actividades econmicas, y a la desconfianza generalizada en las instituciones
como producto de una deficiente coordinacin e instrumentacin de
las polticas.
Por otro lado, tomando en cuenta los antecedentes enmarcados en
este trabajo, puede constatarse que la definicin del objeto de estudio y
la elaboracin de las preguntas que la bibliografa ha venido formulando sobre los Sial, desbordan el mbito de una disciplina especfica. El
trabajo y actualizacin de estas vertientes se encuentran apenas en marcha para la elaboracin de una teora de los Sial y la perspectiva desde
la que se abordan depende en gran medida de la ptica que adopte el
investigador. Sin embargo, puede encontrarse una heurstica comn que
consiste en actualizar el desarrollo rural centrado en la gobernanza, el
territorio y sus recursos, la existencia de asociaciones, de patrimonio
cultural y de instituciones endgenas.
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Introduccin
Este trabajo explora el modo en que funcionan los partidos polticos en
Amrica Latina, identifica algunos de los problemas que enfrentan estos
actores en torno a tres ejes de actuacin: su organizacin, su interaccin
en el sistema de partidos y el ejercicio de gobierno y discute el modo
en que determinadas reformas internas pueden contribuir en la gobernabilidad democrtica del sistema poltico. Las preguntas que guan el
estudio tienen que ver con a) cmo el comportamiento de los partidos
puede afectar la gobernabilidad democrtica y b) qu reformas pueden
realizarse en diferentes dimensiones de funcionamiento de los partidos
con miras a generar mayor gobernabilidad en el sistema poltico.
El estudio sostiene que algunas caractersticas del funcionamiento
de los partidos inciden sobre los niveles de gobernabilidad democrtica,
esto es, sobre la capacidad de las instancias polticas para procesar las
demandas sociales, ofrecer respuestas adecuadas y conducir procesos
de cambio que tiendan a afianzar y profundizar la democracia (Pachano 2007: 45). La gobernabilidad democrtica es aquella en la que
los actores estratgicos interactan en un marco institucional basado en
reglas de juego plurales, en un entorno de respeto de las libertades polticas y garantas hacia el cumplimiento de los derechos fundamentales,
y en donde esos actores se relacionan entre s y con las instituciones en
el marco de un conjunto de reglas estables que son percibidas como las
que mejor favorecen la consecucin de sus intereses (o, al menos, no son
consideradas como una amenaza). En este sentido, la gobernabilidad
democrtica no se limita slo al cumplimiento de la institucionalidad
formal, sino que tambin incluye la dimensin informal de la poltica.
Los partidos son actores importantes en los niveles de gobernabilidad democrtica de un sistema poltico. Altos niveles de transfuguismo,
escasa transparencia en la manera de tomar las decisiones de los partidos, la institucionalizacin organizativa informal, los bajos niveles de
profesionalizacin de los cuadros en el diseo y evaluacin de polticas
pblicas, las dificultades de cooperacin dentro de la organizacin y de
sta con otros partidos y la personalizacin de los vnculos partidistas
por encima de los lazos programticos pueden dificultar la gobernabilidad democrtica. Si bien no todos los sistemas de partidos experimentan
estos elementos de manera simultnea, los de dbil institucionalizacin
y los que cuentan con graves problemas de crisis de representacin
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suelen presentar muchas de estas caractersticas. A pesar de ello, los polticos y sus partidos tienden a mirar hacia otro lado frente a las crticas,
minimizando la relevancia de los cambios en esas dimensiones para
mejorar los niveles de gobernabilidad del sistema.
Aun cuando los retos democrticos que enfrentan los sistemas polticos en la regin son todava muchos, es difcil pensar de qu manera
podra llevarse a cabo la convivencia poltica por fuera de los mrgenes
de la gobernabilidad democrtica as como tambin es difcil imaginar el
funcionamiento del sistema democrtico sin un papel activo y protagonista de los partidos. Como ya sealara Schattschneider ([1941]1964:1),
la democracia representativa es imposible sin partidos polticos, toda
vez que estos ejercen funciones bsicas para el sistema como representar, movilizar, reclutar y seleccionar lites, socializar y presentar opciones para los votantes, armonizar y articular intereses, proveer de polticas pblicas al gobierno, posibilitar ciertos canales de control poltico y
hacer operativas las instituciones del sistema democrtico.
El presente anlisis se enmarca dentro de la perspectiva del nuevo
institucionalismo, en lnea con la literatura de la eleccin racional, lo
que sugiere que el contexto institucional que rodea las opciones de los
partidos produce incentivos pero tambin obstculos sobre su comportamiento y argumenta que diferentes tipos de comportamientos partidistas
tienen consecuencias dismiles sobre la poltica y el sistema poltico en
su conjunto (Hazan, 2002). Los datos aqu presentados corresponden a
una lnea de investigacin que se est desarrollando desde el ao 2001,
la cual ha tenido diversas etapas con sus consiguientes subproductos,
que han sido financiados por distintas organizaciones e instituciones
europeas y latinoamericanas.1
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El contexto
Amrica Latina ha vivido en las tres ltimas dcadas el periodo de mayor estabilidad poltica de su historia. La democracia, entendida como
la forma por medio de la cual se elige al personal poltico a travs de
procesos electorales competitivos, limpios y libres, se encuentra asentada en la regin. Una importante mayora de ciudadanos acepta, valora
y compite bajo estas reglas e importantes sectores que anteriormente
tenan gran capacidad de veto sobre los procesos de toma de decisiones
han visto mermada su capacidad de incidencia. Ese desarrollo poltico
no ha sido homogneo y los diversos sistemas polticos de la regin
han tenido que enfrentarse en diferentes momentos y circunstancias a
reformas institucionales, lderes antipolticos, crisis econmicas, ajustes
estructurales, conflictos armados, violencia y pujas intestinas entre actores sociales y polticos. Por tanto, la manera en que se ha rutinizado
la democracia y el modo en que sus instituciones y sus actores se han
adaptado a los desafos gener sistemas polticos con caractersticas diversas y con distintos grados de capacidad para resolver los problemas
cotidianos de los ciudadanos.
La fortaleza histrica del sistema de partidos, el modo en que haban funcionado las instituciones de manera previa a las quiebras democrticas, la voluntad de las lites por llevar adelante un acuerdo mnimo de reglas y prcticas que mediaran los conflictos y los propios
resultados conseguidos por los partidos para mejorar la calidad de vida
de los ciudadanos han incidido sobre el nivel de satisfaccin que estos
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Un ejemplo de inequidad respecto del gasto electoral ha sido la campaa del PRI para
elegir gobernador del Estado de Mxico, donde ha habido una relacin bastante clara entre dinero gastado, exposicin meditica e incremento en las preferencias de los electores
medidos a travs de encuestas de intencin de voto. Tambin en el caso del multimillonario
lvaro Noboa en Ecuador, quien emplea sus empresas como plataforma partidista, aunque
el resultado de una y otra eleccin fue muy diferente.
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Ejemplo de ello han sido las reformas en Uruguay en 1996 (donde se incluy la obligatoriedad de la realizacin de elecciones internas); en Per (donde se elabor y aprob una Ley
de Partidos Polticos que inclua la celebracin de elecciones internas y un mayor control
de la administracin electoral en la vida interna de los partidos); en Repblica Dominicana y Panam y, actualmente en Colombia (donde hay fuertes movimientos para mejorar el
funcionamiento interno de las organizaciones partidistas); en Costa Rica (donde se estn
discutiendo las reformas al Cdigo Electoral), en Mxico (donde es uno de los aspectos a
tratar en los temas de reforma poltica) y en Ecuador (donde en el marco del debate de la
eleccin para la Asamblea Constituyente se discuti e incorpor la necesidad de democratizar internamente a los partidos).
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no suponan necesariamente debate y discusin, pluralismo y libre competencia y, por el contrario, en muchos casos, reforz el control de las
lites, sirvi para la manipulacin de las reglas y quienes controlaban
el aparato partidista corran con ventaja frente a los candidatos que se
encontraban fuera de la coalicin dominante.
En cuanto a las tensiones internas, diversos candidatos y grupos
perdedores que compitieron por las candidaturas vieron minadas sus
expectativas toda vez que las elecciones se convertan en un juego de
suma cero, pues compitiendo electoralmente perdan ms que negociando beneficios especficos como puestos en las listas o cargos en los
gabinetes ministeriales. Al perder la eleccin interna quedaban claramente marginados dentro de sus propias organizaciones por su exposicin pblica de carcter confrontacional, propia de una competencia
electoral. Aun cuando hay contadas excepciones (por ejemplo, el pan en
Mxico), la mayora de los partidos vieron que las elecciones internas
afectaban la cohesin del partido, generaban malestar interno o minaban los niveles de confianza entre los miembros del partido.
La tensin entre ser ms democrticos internamente y ms competitivos externamente cruz las organizaciones. Muchos partidos que
hicieron elecciones internas vieron que una vez pasado el proceso: a)
estaban ms dbiles internamente para competir con otros partidos, ya
que las disputas por el poder haban minado la confianza entre los lderes y desgastado a las bases; b) tenan menos dinero para enfrentar la
campaa, puesto que los gastos se duplicaban por la necesidad de ganar
la interna; c) los riesgos de fracturas se incrementaron; d) no ganaban
elecciones generales, y e) no mejoraba la calidad de sus candidatos,
por el contrario, muchas veces el que era un buen candidato interno no
era competitivo en el nivel externo (o a la inversa). Con ello, muchas de
las reformas y experiencias realizadas no haban resuelto los problemas
para los cuales haban sido pensadas y llevadas a la prctica.
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mejorar su vnculo con los ciudadanos y maximizar sus beneficios electorales y/o estratgicos, as como incrementar los niveles de gobernabilidad y la institucionalizacin de los sistemas de partidos:
a) la realizacin de elecciones internas cerradas, simultneas, supervisadas por el organismo electoral, financiadas por ste, donde participen los militantes del partido, con el fin de garantizar la idea de un
hombre/una mujer, un voto, preservando la organizacin del entorno y
haciendo que el partido sea el que tome sus decisiones sin incidencias
externas. Asimismo, la renovacin peridica de los cargos de direccin
y de control poltico por medio de procedimientos competitivos puede
contribuir a mejorar los niveles de transparencia y credibilidad de los
ciudadanos hacian los partidos;
b) la extensin de los procesos de eleccin interna para todos los
cargos de eleccin popular, en todos los niveles institucionales. Las listas
de candidatos deberan formarse a partir de procesos del tipo top down
(de abajo hacia arriba) para garantizar una mayor participacin de los
militantes en el proceso de definicin de las candidaturas y tambin
generar mayores niveles de identificabilidad respecto de la gestin. Los
polticos deberan pensar en extender todos esos procedimientos en las
estructuras locales partidistas y no slo en las ciudades ms importantes;
c) la refuncionalizacin de los mbitos locales partidistas, transformndolos en espacios que cumplan con funciones como la de reclutamiento de nuevos grupos de miembros; la recoleccin de demandas
locales; la elaboracin de propuestas programticas puntuales, ms cercanas a los ciudadanos, de cara a que se sientan identificados con las
propuestas del partido de manera ms directa;
d) la introduccin de mecanismos de rendicin de cuentas de los
candidatos, cargos pblicos y autoridades del partido a las bases. Uno
de los problemas claves hasta el momento muy poco explorado en el
anlisis sociopoltico es el de la rendicin de cuentas de los dirigentes
y de los candidatos respecto de los militantes del partido. Esto tiene que
ver con los vnculos entre liderazgo y militancia y traduce en el interior
de los partidos una exigencia natural hacia el sistema poltico. La hiptesis sostiene que la democratizacin se consigue con mayor control de
los ciudadanos hacia sus representantes, lo cual se hace extensible a los
militantes con respecto a sus autoridades y candidatos. El hecho de que
los dirigentes de los partidos deban responder a las exigencias de los
miembros y de los ciudadanos es lo que los diferencia de cualquier otro
tipo de organizacin;
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Como seal Csar Gaviria en la reunin del Foro Interamericano de Partidos Polticos
de la oea en 2001: [] los partidos tienen que recuperar su vocacin de prepararse para
gobernar [] los candidatos emplean gran cantidad de recursos, tanto econmicos como
personales e institucionales en el proceso de ganar elecciones [] Ni las campaas reservan
recursos para la transicin ni para preparar el gobierno, ni los Estados ponen a disposicin
de los gobiernos tales recursos.
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Adems, se podra procurar la creacin de escuelas multipartidistas, con el objetivo de que los partidos discutan transversalmente sobre
diversos temas comunes de desarrollo del Estado, procuren recursos en
conjunto y apostar por generar confianza y conocimiento mutuo entre
los dirigentes y militantes de las diferentes organizaciones, lo que luego
se traducir en mejores condiciones de entendimiento entre los polticos
partidistas para generar mayores cuotas de gobernabilidad.
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la eleccin general, es muy probable que ya no quiera utilizar mecanismos competitivos para la prxima eleccin. A diferencia de ello, si el
partido ha resultado ganador o si los candidatos que fueron elegidos han
posicionado exitosamente al partido en la opinin pblica, puede que el
partido se anime para la prxima eleccin con este tipo de mecanismo.
Tambin influye el tipo de proceso que otros partidos hayan empleado para la misma eleccin. El efecto contagio, en este sentido, resulta clave. Si los otros partidos son transparentes a la hora de llevar a cabo
la eleccin de sus candidatos, definir sus programas de gobierno o cualquier otro procedimiento, hay ms probabilidades de que un partido se
decida a emplearlo para no quedar como una organizacin oligrquica
frente al resto de partidos y ante la opinin pblica.
d) Influencia de la cooperacin externa en los lineamientos a seguir
La existencia de programas de organismos multilaterales, agencias de cooperacin gubernamentales u organizaciones no gubernamentales que
presionan para que los partidos realicen cambios internos es otro elemento que condiciona el funcionamiento interno. Diferentes agencias
de cooperacin y medios acadmicos han influido notoriamente sobre
las decisiones de los partidos al momento de seleccionar sus candidatos. Tambin a partir del ingreso en la agenda meditica de la necesidad
de llevar a cabo elecciones internas como una manera de legitimacin
ante los ciudadanos. Estas presiones han sido notorias en Bolivia, Per
y Ecuador (por International idea y Asociacin Civil Transparencia); en
Nicaragua (a travs de la embajada de Estados Unidos y la oea), y en
Repblica Dominicana (por oea y Participacin Ciudadana), por mencionar algunos ejemplos.
Factores organizativos, actitudinales e institucionales del partido
a) Tamao de la organizacin (expansin geogrfica, nmero
de militantes) y grado de burocratizacin
A mayor densidad de la estructura organizativa, mayor burocratizacin
y menor posibilidad de hacer reformas en dicha estructura orientadas
hacia la descentralizacin del proceso de toma de decisiones, el incremento del pluralismo o la competitividad interna (Freidenberg 2006).
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Un buen ejemplo de ello ha sido la experiencia del Partido de los Trabajadores en Brasil, de
cara a una mayor profesionalizacin de sus campaas electorales, siendo esto un elemento
que merm la democracia interna.
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reforma, porque aquellos partidos ms jerrquicos, menos fraccionalizados y ms cohesionados tienen ms probabilidades de imponer los cambios internos necesarios para contribuir a la gobernabilidad democrtica.
Conclusiones
En diversos foros y trabajos he resaltado que el xito de cualquier proceso de reforma organizativa est en la voluntad poltica que la coalicin
dominante tenga para impulsarla. Slo cuando los polticos perciban
que la organizacin necesita cambios internos y tengan la intuicin de
que esos cambios pueden ser beneficiosos para ellos (intereses particulares) o para el partido (intereses generales), aceptarn y promovern
las reformas. Posiblemente alguno querr que las reglas que se adopten
beneficien a su grupo ms cercano, o puede que todos quieran eso. La
cuestin est en que habr algunas reglas que no gustarn a muchos,
pero que son necesarias para mejorar el funcionamiento de los partidos.
Llegar un momento en que los propios polticos impulsen los cambios,
simplemente como una manera de sobrevivir a ciudadanos desencantados, para evitar la emergencia de liderazgos antipartidistas o por mera
necesidad electoral.
Ahora bien, las reformas tambin necesitan de ciudadanos que
presionen por ellas. Los ciudadanos deberan castigar en las urnas a los
partidos que no cambian sus comportamientos oligrquicos, que son
poco transparentes y jerrquicos. Si los ciudadanos prefieren con su
voto a partidos oligrquicos frente a otros que han realizado reformas
para asegurar procedimientos competitivos, pues entonces, los polticos
nunca abandonarn las viejas prcticas. Deben procurarse incentivos
claros (polticos e institucionales) para que los partidos transformen sus
mecanismos internos y con ello sean ms propicios para generar gobernabilidad democrtica.
El futuro de los partidos polticos est asociado a una mayor transparencia de sus gestiones; una mayor profesionalizacin de los polticos
y un incremento en su institucionalizacin interna, de cara al fortalecimiento de los mecanismos de fiscalizacin de sus actividades. Esto
supone promover la competencia interna, generar un reclutamiento ms
abierto as como una mayor adecuacin entre las reglas formales e informales. Partidos ms democrticos tendran que conseguir mayor nmero
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de votantes y afiliados; mayor nmero de recursos humanos y financieros para las actividades electorales y no electorales; mayor legitimidad
frente al potencial electorado e incluso elaboracin de polticas ms
informadas. Y, finalmente, mayor confianza por parte de los ciudadanos
lo cual es clave para generar mayores condiciones de gobernabilidad
democrtica en los sistemas polticos de Amrica Latina.
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Bibliografa
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La universidad se ha movido al centro del escenario, no porque el mundo se haya convertido sbitamente en una comunidad de ciudadanos
sedientos de curiosidad por el conocimiento, sino porque el pas o la
regin necesitan la universidad como fuente de innovacin y futuros innovadores para asegurar su xito econmico y social.
Sybille Reichert
Introduccin*
Este captulo pretende relacionar el concepto de gobernanza con los de
gobierno y gobernabilidad en la educacin superior. Como lo muestra
la mayor parte de los trabajos que integran este libro, el concepto de
gobernanza tiene su mayor aplicacin en el campo de la administracin
pblica, en los niveles nacional, municipal y hasta institucional. Sin embargo, algunos organismos internacionales como el Banco Mundial y la
unesco, entre otros, han hecho hincapi en su importancia para las instituciones de educacin superior (ies).1 Pese a su aceptacin como instrumento para mejorar la gobernabilidad social e institucional, el concepto
en cuestin no ha estado exento de crticas, principalmente de quienes
oponen la gobernanza neoliberal a las posibilidades de desarrollar una
gobernanza contrahegemnica.
Por otro lado, el estallido de diversos conflictos, as como las
amenazas reales o ficticias a la estabilidad institucional, han llevado a
gobiernos, autoridades e integrantes de las comunidades acadmicas a
buscar formas de gobierno y gestin que garanticen la gobernabilidad
de los establecimientos de enseanza superior. Tales planteamientos comenzaron desde los aos noventa y han continuado, ms consolidados,
en los inicios del siglo xxi.
Por lo que ha podido encontrarse al elaborar el presente trabajo, la mayor parte de los autores ms reconocidos en el terreno de la educacin superior en Mxico prefiere utilizar los
trminos gobierno y gobernabilidad, al de gobernanza. Vanse al respecto tambin los anlisis de Casanova (1999), Ordorika (1999), Didriksson (1999), Ibarra y Rondero (2001) y Lpez
(2001) sobre las formas de gobierno y la gobernabilidad en las universidades mexicanas.
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1. La gobernanza se refiere a un conjunto de instituciones y actores que provienen del gobierno, pero que tambin estn ms all
de l.
2. La gobernanza identifica lo difuso de los lmites y las responsabilidades para atender los temas sociales y econmicos.
3. La gobernanza identifica la dependencia del poder incluido en
las relaciones entre las instituciones relacionadas con la accin
colectiva.
4. La gobernanza tiene que ver con las redes autnomas autogobernables de los actores.
5. La gobernanza reconoce la capacidad de realizar las acciones
planeadas, lo cual no recae en el poder del gobierno para mandar
o usar su autoridad. Considera al gobierno como un ente capaz de
usar nuevas herramientas y tcnicas para dirigir y guiar.
Ms que contradictorias o en competencia entre ellas, para Stoker
las cinco proposiciones anteriores son complementarias. Asimismo, a
cada una se le asocia con un determinado dilema o aspecto crtico.
Existe un divorcio entre la realidad compleja de la toma de decisiones asociada a la gobernanza y los cdigos normativos usados
para explicar y justificar el gobierno.
La falta de una clara atribucin de responsabilidades puede conducir a eludir la culpabilidad o a buscar chivos expiatorios.
La dependencia del poder exacerba el problema de consecuencias inesperadas para el gobierno.
La emergencia de redes autogobernables crea dificultades para
la rendicin de cuentas.
Aun cuando los gobiernos operen de una manera flexible para
dirigir la accin colectiva, puede ocurrir un fracaso en la gobernanza.
Hasta aqu, el concepto de gobernanza ha subrayado la bsqueda
de eficacia, calidad y buena orientacin en la intervencin del Estado.
Tambin, una nueva forma de gobernar en la globalizacin, as como
la mayor calidad de la interaccin entre los distintos niveles de gobierno,
y entre stos y las organizaciones empresariales y la sociedad civil. Por
otro lado, la gobernanza implica un gobierno relacional o de redes de
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Uno de los documentos recientes de la anuies (2006), Consolidacin y Avance de la Educacin Superior en Mxico, da cuenta de este largo proceso de coordinacin.
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Entre la abundante bibliografa marxista en torno al concepto de sociedad civil, el artculo de Sabine Keber (1991) Gramsci y la sociedad civil: gnesis y contenido conceptual,
ofrece una explicacin muy clara y til para entender lo que al respecto consideraban Marx,
Hegel y Gramsci.
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Graa argumenta que la buena gobernanza constituye un aggiornamento de la gestin del poder en una era de grandes transformaciones
del papel del Estado y de sus modos de legitimacin. Se admite que el
Estado sigue siendo el depositario de la nacionalidad, el mbito de la
participacin poltica, el protector de la ciudadana y el nico titular de
la violencia legtima. Pero tambin, seala el autor, las cosas ya no son
lo que eran. Hoy en da las instituciones son sometidas a la vigilancia
atenta de organizaciones multiformes de la sociedad civil, de una vasta variedad de ong y, por supuesto, de entidades como el Banco Mundial
y el fmi. Graa sostiene que el Estado ha perdido su antiguo monopolio
como espacio pblico. De aqu en adelante los asuntos pblicos se gestionan y la gobernanza no es otra cosa que un sistema de tratamiento de
la complejidad creciente de los problemas.
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poderosos, los ms homogneos y los que gozan de una visin estratgica de sus propios intereses, siempre acumulan mayores posibilidades de
xito. En consecuencia, la gobernanza no puede sustituir la deliberacin
democrtica en el seno de rganos representativos, ni la elaboracin de
decisiones tomadas en nombre de la ciudadana en su conjunto. Dichas
decisiones suponen opciones y riesgos que luego habrn de someterse a
la sancin colectiva mediante los mecanismos poltico-electorales de la
democracia representativa (Kagancigil, 1998).
Un punto muy interesante del anlisis detallado y profundo de Graa (2005) lo constituye su apreciacin del imperativo de la descentralizacin del Estado, dentro del discurso del Banco Mundial acerca de
la gobernanza. La accin descentralizadora emprendida por diversos
Estados-nacin en la dcada de los ochenta signific fragmentacin y
reduccin de la funcin redistributiva del Estado. Pero dicho proceso
exacerb regionalismos preexistentes con base en la etnicidad y otros
principios identitarios de raigambre territorial. La drstica reduccin del
gasto en salud, educacin y proyectos productivos impact de forma directa sobre la composicin del ingreso y las condiciones de vida locales.
Ante ello, aade Graa, los gobiernos aceleraron la descentralizacin
ya iniciada para as descargar sobre las autoridades locales responsabilidades sociales que de todos modos el Estado central haba minimizado
considerablemente. Tales decisiones polticas, inspiradas en una filosofa de minimizacin del Estado, no contaron con el financiamiento
adecuado para su realizacin.
La retraccin estatal motiv en la dcada de los noventa, iniciativas locales de diversas ong hasta entonces marginadas, las cuales contribuyeron a realzar la importancia del desarrollo local, la lucha contra la pobreza, la expansin de los llamados microcrditos, etc. Esta
descentralizacin, encuadrada discursivamente como gobernanza se
present como la nueva va para la democratizacin y abri el juego a
la participacin poltica de representantes locales de la sociedad civil.
Asimismo, la retirada del Estado se ha traducido para porciones crecientes de la poblacin en un aumento severo de la pobreza, la exclusin y las desigualdades sociales. De este modo, la cada del ingreso, la
desocupacin y la exclusin social resultantes del ajuste estructural, han
ahondado la deslegitimacin del Estado y han degradado las relaciones
sociales. Estas tendencias tambin alimentan la inestabilidad socio-poltica y erosionan los vnculos socioculturales que dan sentido a la vida
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setenta, concretamente al movimiento estudiantil y a la crisis de legitimidad a la que ste dio origen. Como lo demostraron Habermas (1982)
y Offe (1985), la crisis se produjo por el cuestionamiento radical del
contenido, tanto social como democrtico del contrato social de los Estados socialdemcratas de los pases centrales despus de la segunda
guerra mundial. Para el movimiento estudiantil, al que luego habran de
unirse los movimientos feminista y ecologista, el contrato social, al contrario de lo que aparentaba, contemplaba, de hecho, excluir y no incluir.
Exclua completamente a grandes grupos sociales (como a las minoras y
a los inmigrantes) y cuestiones sociales importantes (como la diversidad
cultural y el medio ambiente), e inclua a otros grupos subordinndolos
a formas de inclusin despojadas de poder, como era el caso de las
mujeres.
Por otro lado, aade el autor, todo esto era posible porque la democracia no lograba cumplir su promesa de construir sociedades libres
e igualitarias. Las ideas de soberana del pueblo y de participacin popular haban sido secuestradas por formas elitistas de gobierno democrtico, gracias a la complicidad de dos actores sociales histricamente encargados de la tarea de profundizar la democracia y conducir la
emancipacin social: los partidos obreros y los sindicatos. Fue una crisis
de legitimidad debido a una crisis del gobierno basado en el consenso,
la cual domin la protesta poltica en todo el Norte global durante la
primera mitad de la dcada de los aos setenta.
El punto de partida, argumenta De Sousa, ocurri en 1975, cuando
la llamada Comisin Trilateral public un reporte en torno a la crisis de
la democracia, firmado por Crozier, Huntington y Watanuki (1975). De
acuerdo con estos autores, la democracia estaba, de hecho, en crisis. No
por haber restricciones a la democracia, sino, por el contrario, por haber
demasiada. Las democracias estaban en crisis porque se hallaban sobrecargadas de derechos y reivindicaciones, y porque el contrato social,
en lugar de excluir era demasiado inclusivo debido precisamente a las
presiones que sobre l ejercan los actores sociales histricos atacados
por los estudiantes (partidos obreros y sindicatos). Segn este anlisis,
la crisis de los gobiernos basados en el consenso (crisis de legitimidad),
se transform en una crisis de gobierno en general. En consecuencia, la
crisis de legitimidad se transform en una crisis de gobernabilidad.
El diagnstico de la crisis, en cuanto crisis de gobernabilidad, pas a
ser dominante, lo mismo que la terapia poltica propuesta por la Comisin
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En Mxico, el error de diciembre de 1994, que constituy una especie de crack para la
economa del pas, sera un ejemplo palpable de estos fracasos.
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El documento fue realizado de manera conjunta por el Banco Mundial y la unesco, y publicado por el primero poco despus de la Conferencia Mundial sobre la Educacin Superior,
celebrada en Pars a finales de 1998.
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Seguridad en el empleo.
Compensaciones y responsabilidades para los profesores.
Comits externos de acreditacin.
Estatutos y manuales institucionales.
Finalmente, se advierte en el documento de referencia que la buena gobernanza puede ser crucial, pero no constituye una panacea. La
participacin de autoridades, profesores y estudiantes en los procesos
indicados por las herramientas sugeridas resulta indispensable.
En su anlisis del sector privado de la educacin superior, Daniel
Levy (2006), concuerda con lo antes expuesto, al sealar que el funcionamiento adecuado de una institucin de educacin superior (ies)
depende de una gestin eficiente y un gobierno eficaz que no pierda de
vista los objetivos acadmicos. En consecuencia, los principios esenciales y comprobados de una buena gobernanza incluyen, entre otros, la
libertad acadmica, el monitoreo y la rendicin de cuentas, as como la
seleccin con base en mritos de profesores y estudiantes.
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Para Vital Moreira (2008) la ngp significa simplemente imitar, replicar los modos de administracin del sector privado en el sector pblico (p. 125).
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De este modo, si la autonoma institucional es la principal orientadora de la eficiencia, la relevancia y la responsabilidad sociales aparecen como el campo discursivo sobre el cual se basa su efectividad
poltica. La retraccin del Estado de la gestin institucional no corresponde, sin embargo, a una perspectiva negativa del papel del Estado.
Por el contrario, el fortalecimiento de la autonoma institucional en este
contexto, por ejemplo al estimular la reconfiguracin de las universidades de instituciones pblicas a organizaciones privadas en trminos
legales, corresponde a un uso positivo del poder del Estado para dirigir
los sistemas de educacin superior. Como la relacin entre el Estado y
las instituciones autnomas se configura como un vnculo contractual
regido por el Estado de acuerdo con estrategias gubernamentales, aparece como un mejoramiento ms que como una retraccin de la coordinacin del sistema y las instituciones. Neave (2007) argumenta que
este aumento en la instrumentalizacin de la educacin superior fue el
vehculo para las reformas, variando desde la aparicin de la conduccin remota, el reemplazamiento del financiamiento a priori por una
distribucin a posteriori relacionada con los resultados institucionales.
Para Magalhaes y Amaral (2008), el diagnstico de Neave (2007)
de que las ies necesitan mayor autonoma es una estrategia discursiva
que contiene en s misma el remedio para tal limitacin. Es decir,
existe un cambio en la definicin de las universidades: de instituciones
pblicas a cuerpos autoadministrados. As, la autonoma institucional es
el ltimo logro del Estado evaluador y el paso final en su transformacin
de guardin a supervisor. Aparentemente, Neave concuerda con la interpretacin que seala que la autonoma institucional avanza, ms que
desacelera, el movimiento hacia una relacin ms poderosa y de mayor
intromisin entre el Estado y las ies, en la forma de una nueva instrumentalizacin.
Los enfoques de la gobernanza mencionados en los prrafos anteriores estn reemplazando gradualmente el control previo del Estado y
la gobernanza acadmica colegiada. Nuevos cuerpos de gobierno estn
sustituyendo a los senados y a otros cuerpos colegiados. Los discursos
en torno a la necesidad de que las ies deben responder ms a las necesidades sociales y econmicas y ser ms responsables ante la sociedad
son casi universales.
Muchos de los cambios anteriores tambin se deben al papel cambiante del conocimiento en las actuales sociedades y economas. Para
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Consideraciones finales
A lo largo de este captulo se describieron y examinaron diversos elementos y caractersticas de la gobernanza, tanto en su sentido ms amplio, como en su acepcin en la educacin superior. De este modo, en
el primer apartado se destac su carcter instrumental para articular y
equilibrar al Estado, la sociedad civil y el mercado, en la consecucin
del desarrollo econmico, social e institucional. Tambin se subray que
organismos como el Banco Mundial han hecho de la gobernanza un
sinnimo de gobierno eficiente y rendidor de cuentas. En general, se
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Sobre este punto, Sybille Reichert ha sealado que la universidad se ha movido al centro
del escenario, no porque el mundo se haya convertido sbitamente en una comunidad de
ciudadanos sedientos de curiosidad por el conocimiento, sino porque el pas o la regin
necesitan la universidad como fuente de innovacin y futuros innovadores para asegurar su
xito econmico y social (citado por Magalhaes y Amaral, 2008: 11).
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Introduccin
Como punto de partida de estas reflexiones es fundamental establecer
que el abordaje emprico de un concepto consiste bsicamente en un
procedimiento metodolgico.1 El investigador se enfoca en los aspectos
relevantes de la realidad en el mbito del quehacer poltico y del funcionamiento de la administracin pblica de un pas, o de una regin,
en su caso, con una finalidad determinada. Por ejemplo, para extraer
elementos que permitan elaborar un diagnstico, ya sea sobre la situacin de gobernabilidad o su evolucin en el tiempo; para disponer de
evidencias que permitan verificar hiptesis; para comparar la situacin
local con otras realidades; para intentar predicciones que sirvan de apoyo o gua para mejorar ya sea la arquitectura institucional de un sistema
poltico o la capacidad de gobernar de manera efectiva.
La lgica que se sigue es a la vez deductiva e inductiva. Se parte
de una propuesta conceptual proveniente de un determinado enfoque
terico, la cual se modela a travs de relaciones entre variables, las cuales a su vez se operacionalizan mediante indicadores especficos.
Este campo de conocimiento es sumamente amplio por lo que slo
cabe presentarlo de manera resumida, como gua para emprender lecturas posteriores de profundizacin.
Hacemos aqu la distincin usual entre los mbitos terico, metodolgico y tcnico o
instrumental.
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Naciones latinoamericanas
1. Democracias y dictaduras inestables.
2. Dictaduras estables.
Y a continuacin presenta los valores promedio en cada pas
para cada uno de los indicadores mencionados y compara cmo se
dan en cada uno de dichos cuatro grupos de naciones para llegar a
conclusiones sobre cmo contribuye cada uno de los factores y de los
indicadores correspondientes al logro de desarrollo econmico, social
y poltico.
Despus de una elaboracin muy valiosa, desde una perspectiva
sociolgica sobre valores, concepciones de mundo, ideologas, lugar
de las clases sociales en la actividad poltica, comportamiento de los
partidos polticos y grupos de intereses, papel de las estructuras y las
instituciones, capacidad de los gobiernos para atender las necesidades
sociales, papel de los mediadores para resolver problemas e inquietudes
de la poblacin informada y participante y evitar que su acumulacin
deteriore la legitimidad del grupo gobernante, combina los factores de
legitimidad poltica con los de eficacia en la gestin pblica, y con ellos
forma una matriz con cuatro situaciones posibles que le sirve de marco para un anlisis histrico de casos concretos en el plano mundial.
Concluye con una discusin cualitativa de cmo pueden contribuir al
funcionamiento exitoso de un rgimen democrtico, y a su estabilidad,
la legitimidad poltica y la eficacia en la gestin pblica.
Resumimos esa investigacin comentando que sus hiptesis son
valiosas, que la exposicin de las ideas es convincente, y que el razonamiento sociolgico es de primera lnea. Es de pensar que en su poca
debe haber abierto brecha en materia de sociologa poltica.
Sin embargo, sus mritos se opacan si se observan sus deficiencias, tanto metodolgicas como tcnicas. En el aspecto metodolgico,
la idea de sistema poltico de una nacin no llega a ser conceptualizada
con rigor, en contraste con su manejo de muchos otros conceptos, y sus
ideas sobre democracia se manejan con cierta ligereza. Si bien en sus
razonamientos hay claridad en cuanto a la existencia de matices y de
peculiaridades que exhiben variabilidad en el carcter democrtico de
diversos regmenes de gobierno, incluyendo el caso de Mxico, el autor no combina el conjunto de indicadores que maneja para proponer
un ndice, con su escala correspondiente, que permita sistematizar una
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Modelo de Pareto
El trabajo pionero en este mbito fue el de Vilfredo Federico Pareto, elaborado en 1897, cuyo tema era el de la regularidad en la distribucin de
los ingresos (Pareto, 1896). La hiptesis bsica de Pareto es que el factor
fundamental que afecta a la gobernabilidad es el grado de inequidad en
la distribucin de los ingresos entre la poblacin de un pas.
El modelo tiene dos variables y tres parmetros. La variable independiente x es el nivel de ingresos de las personas. La variable dependiente y representa el nmero de personas con ingresos mayores o iguales
a x. El parmetro importante est indicado con el smbolo (alfa) y es
un ndice adimensional que representa la elasticidad de la funcin de
distribucin de los ingresos, esto es, la tasa de disminucin relativa en el
nmero de personas perceptoras de ingresos a medida que va creciendo
el nivel de ingresos. Este es:
y (x-a) = A
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Modelo de Cutright
Otro trabajo valioso es el de Phillips Cutright, publicado en 1963 en la
revista American Sociological Review con el ttulo Desarrollo poltico
nacional: medicin y anlisis (Cutright,1963).
Despus de sealar las limitaciones que l observa en el ensayo de
Seymour Lipset antes comentado, este autor construye un modelo para
explicar y predecir el cambio social y poltico interno de un pas.
Para ello, con una metodologa propia, y sobre una base de datos
de 77 pases, construye un ndice de desarrollo poltico y lo propone
como variable dependiente de cuatro factores explicativos (ndices):
x1: comunicaciones, x2: urbanizacin, x3: educacin y x4: empleo
en el sector agrcola.
El modelo tiene la forma de ecuacin lineal multivariada, como sigue:
y = a + bx1 + cx2 + dx3 + ex4
en donde b, c, d, y e, son las contribuciones respectivas de cada
factor hipotticamente explicativo, simbolizados por las variables x1, x2,
x3 y x4, siendo a un parmetro de escala.
Con la base de datos de que el investigador dispona en ese momento concreto se hizo la estimacin de parmetros utilizando la tcnica estadstica llamada regresin mltiple y se obtuvo la siguiente
expresin:
y = 3.7 + 0.172 x1 + 0.232 x2 + 0.003x3 - 0.014x4
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A partir de estos clculos el coeficiente de regresin mltiple result de 0.82, lo cual significa que estas cuatro variables explican el 67%
de la heterogeneidad del fenmeno de desarrollo poltico. Los anlisis
adicionales permitieron identificar que, segn este modelo, el factor ms
importante para conocer el nivel de desarrollo poltico de una nacin es
el nivel de desarrollo de su sistema de comunicaciones. Esta variable, la
x1, permiti explicar 65% de la variacin de los niveles del conjunto de
pases respecto del promedio general.
Cabe destacar que en un mbito que requiriese de altsima precisin (por ejemplo la investigacin biomdica bsica) este resultado sera
poco convincente, mientras que en el estudio de fenmenos sociales
pocas veces se logra tan buen resultado.
Cutright qued muy satisfecho con este modelo por su alto poder
explicativo de desequilibrios en la complejidad de la estructura institucional de diversos pases y su incidencia sobre las respectivas estabilidades polticas internas, por lo que propuso maneras alternativas de
sacarle provecho. Su artculo incluye interpretaciones y aplicaciones del
modelo que permiten intuir las direcciones que podra haber seguido el
autor para perfeccionar los alcances de su investigacin con las tcnicas
que ya estaban disponibles en aquella poca.
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Conclusiones
Para concluir interesa reflexionar en torno a las perspectivas posibles para
avanzar en este campo de aproximaciones empricas para la operacionalizacin del concepto de gobernabilidad. Al respecto hay que considerar dos niveles, el terico y el metodolgico. Por ello, hay aspectos en
que se puede ser optimista y otros en que no es as.
En el plano terico, es improbable que ocurran avances que lleven a una confluencia de visiones. Subyacen los esquemas ideolgicos
detrs de las propuestas conceptuales acerca de la definicin de gobernabilidad. Xavier Arbs y Salvador Giner (1993) proponen que el
campo ideolgico est dividido en cuatro concepciones de gobernabilidad: conservadora, neoconservadora, liberal y marxista, y elaboran al
respecto.
Por otra parte, lo que es probable que ocurra, es un progresivo
acercamiento de los cientistas polticos al campo metodolgico, un mayor inters por los esfuerzos de operacionalizacin de conceptos, un
menor rechazo al uso de instrumental cuantitativo, y una mayor comprensin de que el mbito de lo metodolgico tiene su especificidad, la
cual es diferente del mbito de lo estrictamente tcnico o instrumental.
En el plano metodolgico se podr avanzar si se encaran y superan las
limitaciones fundamentales que prevalecen en la actualidad. Y estas son:
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mayor atencin al mbito de las instituciones informales, es decir, de los comportamientos informales institucionalizados, no coyunturales, no ocasionales;
mayor atencin a comparaciones diacrnicas dentro de un mismo pas, es decir a los procesos de cambio que se van dando a
lo largo del tiempo; eso significa incorporar indicadores de los
esfuerzos de democratizacin, del avance en la diversificacin de
instituciones, en la modernizacin de procedimientos, en la eficacia de la gestin, en la transparencia, en el logro de consensos
polticos por sobre las estructuras partidarias. En otras palabras,
llegar a construir indicadores, no de coyuntura, no del estado reciente de las cosas, sino de su evolucin. No una instantnea sino
un conjunto de cortes transversales que permitan elaborar anlisis
de esttica comparativa;
finalmente, se puede avanzar en las aproximaciones empricas si
se logra combinar estos instrumentos analticos con estudios especficos sobre el contexto en que ocurren los cambios polticos que
afectan a la gobernabilidad. Por ejemplo, incluir mapeos de los
actores estratgicos participantes, de las instituciones realmente
vigentes, de los equilibrios consensuados mediante pactos polticos, de los proyectos mnimos que permiten un ajuste de intereses
en torno a ellos y aspectos semejantes.
Apreciaciones personales
Una vez concluido este ensayo de naturaleza metodolgica, los rbitros acadmicos de los trabajos presentados ofrecieron la posibilidad
de ampliar lo expresado en direccin a preocupaciones e inquietudes
ms concretas, por medio de apreciaciones personales sobre aspectos
de mayor trascendencia actual y local, con enfoque crtico y limitndose
a lo ms importante. Es pues la oportunidad de elaborar algunas ideas
referentes a un elemento fundamental para la gobernabilidad, el de los
recursos humanos que un gobierno requiere para preservar los contactos
imprescindibles con la sociedad que lo ha elegido.
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y cuya complejidad y profundidad an no acaban de develarse, ha creado tanto un punto de inflexin para la moda neoliberal, como la coyuntura favorable para un discurso poltico movilizador de opinin y de
voluntades, construido sobre consignas de empleo, crecimiento y estabilidad a mediano y largo plazo, que puede contribuir significativamente
a la preservacin de la gobernabilidad nacional. Estas razones permiten
aquilatar la necesidad de todo gobierno de contar con ciertos recursos
humanos especializados, a los que podemos denominar por analoga
como operadores econmicos. Este acervo existe, est disponible y
es convocable: lo forman centenares de tcnicos de alto nivel que se
formaron hace varias dcadas en los cuadros superiores de instituciones
como el Banco de Mxico, la Secretara de Programacin y Presupuesto,
la Secretara del Patrimonio Nacional y en varios gobiernos de las entidades federativas, y que fueron excluidos de la administracin pblica
por el cambio en las modas o por razones puramente ideolgicas.
Su participacin en los aspectos que son de su competencia podra ser
decisiva para lograr solidez en la operacionalizacin de las consignas
movilizadoras que el grupo gobernante necesita elaborar y difundir para
convertir esta crisis en una oportunidad de reafirmacin.
No ha quedado muy atrs la poca en que fue enarbolado el estandarte de la lucha contra la corrupcin poltica y administrativa, fundamentada en la consideracin de que ambas implican una desviacin
inaceptable de recursos pblicos, en detrimento de la moral social y
daina para la nacin.
Algunas voces han tratado de recordar a la opinin pblica que el
desperdicio de recursos humanos calificados para la funcin pblica ha
sido una prctica rutinaria, exacerbada en los cambios sexenales, y que
se ha perpetuado desde hace varias dcadas. Cabe pues preguntarse:
no sera conveniente llamarnos a la reflexin y concluir que este tipo
de prctica, vinculada a las modas y las actitudes ideolgicas, es deplorable? Acaso no constituye una anulacin de recursos pblicos calificados, con valiosas experiencias adquiridas, y un autntico despilfarro de
capital nacional?
Ojal las contribuciones de los diversos colegas que han aportado
sus puntos vista a la conformacin de esta antologa no sean nuevas
voces en el desierto y sirvan de orientacin para la redefinicin del
proyecto de nacin y para la reconfiguracin del conjunto de objetivos
que integran una poltica pblica propositiva en beneficio de nuestra
sociedad y nacin.
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Introduccin
Los conceptos de gobernabilidad y gobernanza son dos trminos que se
han utilizado de manera generalizada dentro de las Ciencias Sociales,
tanto en las dos ltimas dcadas del siglo xx, como en los inicios del naciente siglo xxi. Las dcadas de 1970 y 1980 pueden considerase como
las de la gobernabilidad y la ingobernabilidad en el mundo occidental. Actualmente estamos asistiendo a la dcada de la gobernanza, con
nuevos retos entre el Estado, el gobierno, el mercado y la sociedad.
Ha sido tan generalizado el uso actual del concepto de gobernabilidad que resulta indispensable reflexionar acerca del sentido de la
idea que est detrs, sus diferencias con la idea de gobernanza referencias a los conceptos de governability y governance y su relacin
con los problemas del desarrollo y los procesos polticos que los acompaan (Prats, 2001b: Camou, 2001: Snchez, 2006).
En nuestra interpretacin, gobernabilidad y gobernanza no son sinnimos, ya que tienen significados diferentes, es decir, tienen contenidos semnticos que no pueden equiparse como iguales. Se trata de dos
conceptos interrelacionados, pero que es necesario separar para efectos
analticos (Snchez, 2006). Incluso, los usos de ambos conceptos son diversos, por lo que deben emplearse de manera diferenciada. Se trata de
trminos utilizados para explicar fenmenos heterogneos, por lo que
nos parece que ha existido un abuso en el manejo de la gobernabilidad,
dejando de lado otros trminos que podran ser ms adecuados.
La idea central de este apartado es que si bien a partir de las definiciones y los significados existe una primera manera de diferenciar a
la gobernabilidad y a la gobernanza, es en los usos de ambas categoras en que se puede entender con mayor precisin sus diferencias.
Entonces nuestra propuesta de anlisis es la siguiente: primero, se inicia
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Para Kooiman (2005), como consecuencia de la complejidad, diversidad y dinamismo de las sociedades contemporneas, los esfuerzos
de gobernacin (governing) son, por definicin, procesos de interaccin
entre los actores pblicos y los grupos de inters o individuos implicados. Gobernar (governy) en este sentido equivale a la concepcin de la
gestin pblica a nivel macro de Metcalfe, y consiste fundamentalmente
en coordinar, orientar, influir, equilibrar la interaccin entre los actores polticos y sociales (Prats, 2001a: 117). La gobernacin puede verse
como intervenciones orientadas a metas de actores polticos y sociales, con la intencin de crear una pauta de interaccin ms o menos estable y predecible dentro de un sistema sociopoltico que ser tanto ms
posible cuanto ms acorde con los deseos de los actores involucrados.
La gobernacin significa en este contexto, concretamente coordinar, integrar, equilibrar a sociedades que se distinguen por su multicentrismo, es decir, por la presencia de personas y organizaciones que
son gubernamentalmente independientes, autnomas, diferenciadas entres s, poseedoras de capacidades y recursos propios, cuya eficacia es
acreditada con logros notables en sus campos de inters, que muestran
tambin suficiente capacidad de control y autogobierno en sus actividades, y que tienen influencia en determinadas reas de la vida en comn
que son de su inters y preferencia. El ncleo del problema de la gobernacin consiste, entonces, en la coordinacin de la diferencia social.
El concepto de gobernacin reconoce que por fuera del gobierno,
y con independencia de l, actan en la sociedad otros agentes de direccin y regulacin social, que persiguen en sus comportamientos propsitos particulares, pero cuyos resultados, por satisfacer necesidades,
resolver problemas de la vida y generar relaciones de mutuo provecho y
ayuda entre las personas, contribuyen significativamente en la coordinacin, cohesin y equilibrio social general. La gobernacin es cada vez
menos mando y control, por lo que implica mayor dilogo, acoplamiento y transaccin entre actores gubernamentales y sociales.
Gobernabilidad (Governability)
La palabra gobernabilidad es una palabra rara y compleja. As, gobernabilidad significara literalmente, calidad, estado o propiedad de ser
gobernable; gobernable significara capaz de ser gobernado; mientras
que su opuesto, ingobernable, designara aquello que es incapaz de ser
gobernado (Camou, 2001: 17).
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Etimolgicamente gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar. Y si se entiende a los gobiernos como redes de instituciones polticas, entonces gobernabilidad sera la capacidad de procesar y aplicar
institucionalmente decisiones polticas (Altman y Castiglioni, 2001: 12).
De esta manera, la gobernabilidad sera el grado de las relaciones entre
los actores poderosos que obedecen a frmulas estables y aceptadas.
Por ello, la gobernabilidad no requiere que los actores estn contentos
y satisfechos con sus relaciones con otros actores; slo se requiere que
obedezcan a la frmula y no traten de cambiarla (Altman y Castiglioni,
2001: 13).
Sin embargo, el problema de traducir governance como gobernabilidad tiene como limitante la voz governabilty (Sol, 2000: 3). Una
diferencia bsica entre ambos conceptos es que mientras la gnesis terica del concepto de governance se sita a mediados de 1980, el grueso
del debate lo hace en plena dcada de 1990. Por su parte, el discurso
poltico sobre la governability tiene su origen en la llamada crisis de gobernabilidad (governability crisis), a principios de la dcada de 1970 y
su referencia terica es el informe de la Comisin Trilateral (The Crisis of
Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral
Comisin, 1975), que suele citarse como Informe sobre la gobernabilidad de las democracias.1
Aunque vinculados en su raz etimolgica, governability (gobernabilidad) y governance (gobernanza), en su uso y aplicacin se refieren
a fenmenos sociopolticos diferentes (Nicandro, 2001: 15). Mientras el
concepto de gobernabilidad democrtica (democratic governability) es
asociado por varios acadmicos a los conceptos de orden, estabilidad,
eficacia y legitimidad poltica basada en la democracia, la gobernabilidad democrtica se dar slo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolucin de conflictos entre los actores estratgicos se
produzca conforme a un sistema de reglas y frmulas que se puedan
calificar como democracia (Prats, 2001: 104). Por su parte, el de governance ha sido asociado a los conceptos de codireccin, interaccin y
Existen cuatro grandes races que forjaron el concepto de gobernabilidad: 1) los trabajos encargados a la Comisin Trilateral desde 1970; 2) la aplicacin del concepto al entendimiento
de los procesos de transicin a la democracia; 3) su uso por los organismos internacionales,
y 4) su utilizacin en la explicacin de la construccin europea (Prats, 2001; 104-111).
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Governability
Governance
Traducciones
alternativas
Gobernabilidad.
Gobernacin; gobernalidad;
gobernancia; buen gobierno;
gobernanza; gobernabilidad.
Adjetivacin en
relacin con los
regmenes
polticos
Gobernabilidad dictatorial;
gobernabilidad autoritaria;
gobernabilidad democrtica
(democratic governability).
Gobernabilidad democrtica
(democratic governance).
Gobernabilidad ejecutiva;
gobernabilidad legislativa;
gobernabilidad social.
Adjetivacin
conceptual
normativa
Good governance.
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Gobernanza (Governance)
La raz griega de las palabras gobierno y gobernanza implica cierta
idea de conduccin y control, y es razonable que se piense en la capacidad conductora de un sistema poltico cuando se piensa en la gobernanza (Peters, 2005: 589). En una interpretacin amplia, el origen de la
palabra governance se remonta a las palabras que en el latn clsico y
en el griego antiguo se empleaban para referirse a la direccin de las
naves. Originalmente se refera esencialmente a la accin o el modo
de gobernar, guiar o dirigir la conducta y se solapaba con government
(Jessop, 1998). Durante mucho tiempo su empleo se limit a cuestiones de carcter constitucional y jurdico relativas a la direccin de los
asuntos del Estado, a la direccin de instituciones o bien a profesiones
concretas en la que haba mltiples interesados. En la actualidad, el factor esencial de su renacimiento ha sido probablemente la necesidad de
distinguir entre buen gobierno y gobierno. De manera que buen gobierno
se refiera a las modalidades y maneras de gobernar, mientras que gobierno est relacionada con las instituciones, los agentes encargados de
gobernar y al acto mismo de ejercer el gobierno.2
Sera conveniente contar con una traduccin nica del trmino
ingls governance. Es interesante sealar que la voz governance procede
del francs antiguo gouvernance, precisamente el trmino que adoptaron
los franceses hace pocos aos, cuando detectaron y estudiaron este problema: una solucin que ahora muy pocos discuten. Gouvernance era,
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hasta hace poco, una palabra francesa tan en desuso como su equivalente gobernanza en castellano. Una y otra tenan el mismo significado
(gobierno) cuando la primera se introdujo al ingls en el siglo xiv (Sol,
2000: 4).
La cuestin no irrumpi de forma masiva en el discurso poltico
sino hasta principios de la dcada de 1990 (Sol, 2000: 5). Aunque su
gnesis terica se remonta a 1985, ao en el que J. R. Hollingsworth y
L. N. Lindberg publicaron el artculo titulado The Governance of the
American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Associative Behaviour. Los mismos autores y J. C. L. Campbell volvieron a
publicar aos ms tarde una obra que se considera una referencia bsica: The Governance of the American Economy (Cambridge, University
Cuadro 2
Diferencias entre gobernanza y gobernabilidad
Trmino
Ventajas
Desventajas
Gobernanza
El principal problema, es
la confusin con la voz governability/governance, as como
la consiguiente asimetra y
desventaja terminolgica respecto a otras lenguas.
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Adjetivos
Sobrecarga de demandas
Dficit fiscal
Insuficiencia de racionalidad
Carencias
Capacidad de la autoridad
Incapacidad de los gobernantes
Control gubernamental
Traslado en el mandato de electores
Propsitos
Razn de Estado
Buen gobierno
Estabilidad
Transicin democrtica
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Una primera clasificacin describe las causas como formas de ingobernabilidad: 1) por sobrecarga de demandas, 2) por dficit fiscal y 3)
por insuficiencia de racionalidad (Guerrero, 1999: 35). Analicemos estas
tres interpretaciones de la gobernabilidad como causas de ingobernabilidad.
La gobernabilidad como sobrecarga de demandas
En esta perspectiva la ingobernabilidad es producto de la sobrecarga de
demandas. La tesis central consisti en sealar la incapacidad organizativa y operacional del Estado para satisfacer un cmulo acrecentado de
demandas provenientes de un espacio poltico expandido y diferenciado,
demandas provenientes de la ciudadana y las organizaciones polticas,
tales como los partidos, grupos de presin y medios de comunicacin. El
resultado fue una sobrecarga de exigencias ante las cuales los gobiernos
no tuvieron capacidad de respuesta positiva (Guerrero, 1995: 3).
El argumento bsico de la tesis de la sobrecarga, es la incapacidad
organizativa y operacional del Estado para satisfacer un cmulo acrecentado de demandas provenientes de un espacio poltico expandido y diferenciado. Por ello, la gobernabilidad se visualiza como el resultado de
una sobrecarga de exigencias sociales que obstruyen los procesos gubernamentales de respuesta y merman la capacidad de servicio pblico.
Gobernabilidad e ingobernabilidad son identificados como partes del
mismo proceso poltico, la primera como funcin, la segunda como
disfuncin.
La gobernabilidad como dficit fiscal
La ingobernabilidad es el producto de una sobrecarga de demandas a
las que el Estado responde con la expansin de sus servicios y de su
intervencin, pero que provoca inevitablemente una crisis fiscal. En este
caso, ingobernabilidad se considera equivalente a crisis fiscal del Estado
(OConnor, 1973).
En esta versin, la ingobernabilidad es considerada como un producto negativo del deficitario fiscal. El Estado, para garantizar su propia
reproduccin, debe ceirse a funciones primordiales y particularmente
limitarse a garantizar la acumulacin de capital y preservar la legitimidad. La clave de estas funciones es el potencial del gobierno para
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Por lo anterior, gobernabilidad significa el conjunto de los mecanismos que aseguran un desempeo superior de la direccin y la autodireccin de la sociedad; es decir, un gobierno que no slo ofrece orden
y estabilidad, sino tambin calidad de servicio y bienestar social general
(Guerrero, 1995: 2). Por el contrario, la ingobernabilidad es la incapacidad de producir bienestar debido a un limitado orden y estabilidad;
dicho de otro modo, la ingobernabilidad no es el resultado indeseado de
prdida de calidad superior del gobierno, sino de los fundamentos del
propio gobierno en s.
Por otra parte, otra clasificacin de la gobernabilidad es por sus
carencias, entre las que se encuentran: 1) capacidad de la autoridad;
2) incapacidad de los gobernantes; 3) control gubernamental, y 4) traslado en el mandato de electores.
La gobernabilidad como capacidad de la autoridad
La gobernabilidad es entendida como la capacidad de la autoridad para
canalizar los intereses de la sociedad civil y como la interaccin que se
da entre ambos para alcanzar el desarrollo econmico (Tomassini, 1993:
3). Esta orientacin se centra en una visin pluridimensional por la que
la gobernabilidad es resultado de numerosos factores. Se insiste en que
este concepto no slo se refiere al ejercicio de gobierno, sino adems a
todas las condiciones necesarias para que esta funcin pueda desempearse con eficacia, legitimidad y respeto social.
Tal orientacin es parecida a la de Arbos y Giner (1990), quienes
tambin parten del concepto de capacidades. Estos autores plantean la
existencia de cuatro niveles en los que se mueven los procesos complejos de gobernabilidad: 1) dilema legitimidad-eficiencia; 2) las presiones
y demandas del entorno gubernamental; 3) la reestructuracin corporativa de la sociedad civil, y 4) la expansin y el cambio tecnolgico (Arbos
y Giner, 1990: 10).
La cuestin de la gobernabilidad consista entonces en preguntarse
nicamente acerca de la creacin y desarrollo de las capacidades de
gobernar del gobierno, considerando y relegando a la sociedad como
una realidad a ser gobernada por considerarla atrasada, incompetente,
dividida, incapaz de autorregulacin, autodesarrollo y autogobierno. La
sociedad era entendida como el problema ms que como parte de la
solucin de los problemas. El supuesto de que el gobierno era el agente
nico de la gobernabilidad de la sociedad ha cambiado.
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Existen varios factores acerca del inters de la gobernanza: 1) por un declive de las capacidades del Estado, particularmente en sus recursos financieros durante las dcadas de 1980
y 1990; 2) por el cambio de una cultura colectivista a una individualista, es decir, cambio
ideolgico de la poltica respecto del mercado; 3) por el impacto de la globalizacin; 4) por
la emergencia de una nueva gobernanza es resultado de una valoracin del rendimiento
del Estado durante las dcadas de 1980 y 1990; 5) por la evolucin de la gestin en la
produccin y prestacin de servicios pblicos en algunos pases, resumido bajo el ttulo de
nueva gestin pblica; 6) por la naturaleza cambiante de los temas ms sobresalientes
de la poltica contempornea en Europa occidental y Estados Unidos; 7) por la creciente
importancia de las nuevas fuentes de gobernanza regional e internacional (o global), y 8)
por la tensin aparente entre las nuevas formas de coordinacin y direccin poltica, y por
el legado poderoso de canales e instrumentos de rendicin de cuentas polticas (Peters y
Pierre, 2005a; 38-52).
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Adjetivos
Estado mnimo
Carencias
Capacidad de la autoridad
Propsitos
mbitos
Corporativa
Local
Global
Europea
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gobierno (Rhodes, 2005: 118). Sin embargo, el debate acerca de la gobernanza sin gobierno ha sido cuestionado con argumentos acadmicos
slidos y considerando que se trata de un debate europeo, el cual se ha
concentrado principalmente en el Reino Unido y los Pases Bajos (Peters
y Pierre, 2005b: 123).
Como aproximacin a la gobernanza, el enfoque de las redes de
polticas pblicas subraya la naturaleza altamente interactiva de los procesos polticos, mientras que al mismo tiempo pone de relieve el contexto institucional en que estos procesos se llevan a cabo. Los contextos
institucionales se caracterizan por las relaciones relativamente estables
entre organizaciones que estn sostenidas por flujos de recursos en desarrollo entre estas organizaciones. Esto conduce a diferentes interpretaciones de la gobernanza. Las organizaciones gubernamentales ya no son
el actor de direccin central en los procesos de polticas pblicas y las
actividades de gestin asumen un papel diferente (Klijn, 2005: 238).
Adems, el enfoque de la red de polticas pblicas fija la atencin en la importancia del contexto institucional para el tema de la
gobernanza. Si los procesos de polticas pblicas se desarrollan en un
determinado contexto institucional se vuelve importante entender este
contexto y, donde sea necesario y si es posible, cambiarlo. Entender el
contexto institucional es importante porque, desde la perspectiva de la
red de polticas pblicas, los acuerdos organizacionales son necesarios
para la interaccin de coordinacin compleja entre los diversos actores
implicados en los procesos de polticas pblicas (Klijn, 2005: 238).
Las estructuras burocrticas operan cada vez ms a travs de series relacionadas redes que comprenden un contexto institucional
ms amplio para la accin administrativa. Las redes son estructuras de
interdependencia que implican a mltiples organizaciones. El trmino
permite englobar una amplia variedad de estructuras. El pegamento
institucional que une los nexos de la red puede incluir vnculos de autoridad, relaciones de intercambio y coaliciones basadas en el inters
pblico (OToole Jr., 2005: 247).
Si el razonamiento respecto de la importancia creciente de las redes para la administracin pblica tiene mrito, los acadmicos y profesionales deben considerar en detalle las implicaciones empricas y
normativas de estas formas institucionales complejas. Si los administradores tienen que unirse al club de las redes, ms que ignorarlo o daarlo, y si estn para ayudar ms que para minar los ideales democrticos,
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y segundo orden. El primer orden de gobernanza persigue solventar problemas directamente en un nivel particular. El segundo nivel de gobierno
trata de influir en las condiciones bajo las que ocurre el primer orden de
solucin de problemas o creacin de oportunidades. El segundo orden
de gobierno se aplica a las condiciones estructurales del primer orden de
gobierno. A estos dos rdenes se aade un tercer orden: meta. Bsicamente, meta pregunta quin o qu gobierna a los gobernantes.
La gobernanza puede ser vista como el patrn estructurado que
emerge en un sistema sociopoltico como resultado o consecuencia comn de los esfuerzos interactivos de intervencin de todos los actores
implicados. Este patrn no se puede reducir a un actor o grupo de actores en particular (Kooiman, 2005: 25).
En otras palabras, los resultados de las polticas no son el producto
de las acciones realizadas por el gobierno central. El centro puede aprobar una ley, pero posteriormente interacta con el gobierno local, autoridades sectoriales, sector de voluntariado, sector privado y, a su vez,
interactan entre ellos. Kooiman distingue entre el proceso de gobierno
(o intervenciones dirigidas a objetivos) y la gobernanza que es el resultado (o efecto total) de las intervenciones e interacciones sociopolticoadministrativas (Rhodes, 2005: 105).
De esta forma, todos los actores en un rea poltica concreta se
necesitan mutuamente. Cada uno puede aporta un conocimiento relevante u otros recursos. Ninguno tiene todo el conocimiento o los recursos necesarios para hacer funcionar una poltica pblica. El gobierno
central ya no es un gobierno supremo. El sistema poltico est cada vez
ms diferenciado.
En suma, este enfoque subraya los lmites del gobierno por un actor central, reivindicando que ya no hay una autoridad soberana nica.
En su lugar, hay una multiplicidad de actores especficos en cada rea
poltica; una interdependencia entre sociopoltico y administrativo; unos
objetivos compartidos; unos limites borrosos entre los sectores pblico,
privado y voluntario. La gobernanza es el resultado de formas sociopolticas de gobernar interactivas.
Gobernanza corporativa
La llamada corporate governance gobernanza corporativa es otra
de las traducciones de governance que empez a extenderse en Estados
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Unidos a principios de la dcada de 1990 como sinnimo de buen gobierno de las empresas o sociedades. En el contexto de la gestin de
grandes sociedades, el trmino (good) corporate governace hace referencia a la introduccin en los consejos de administracin, por medio de cdigos ticos, de mecanismos y prcticas de transparencia y
buen gobierno que contrarrestan el divorcio tradicional entre propiedad
y equipos gestores.
La gobernanza corporativa es la bitcora del desarrollo sostenible,
la transparencia y la competitividad de las empresas del sector privado.
Los pases ms competitivos del mundo: Estados Unidos, Reino Unido,
Francia, Alemania, Blgica, los Pases Bajos y Japn son aquellos que
con mayor rigor y solidez, han adaptado estos principios de buen gobierno corporativo.
En ese sentido, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Ecnomicos (ocde), tras mltiples anlisis interdisciplinarios y procesos masivos de concertacin con la comunidad internacional, desarroll y promulg, en 1999, los Principios Bsicos del Buen Gobierno
Societario, adoptados por la Unin Europea, la Asociacin Asitica de
Naciones y tambin gran parte de Amrica, como lo demuestran las
legislaciones de Brasil, Mxico, Argentina, Canad y algunos estados
federales de Estados Unidos, entre otros.
El objetivo de la gobernanza corporativa segn sus impulsores
es el de asegurar la transparencia y la tica en el manejo de las empresas
del sector privado y pblico, para promover e incrementar la competitividad, las mejores prcticas comerciales, los mayores rendimientos y
fomentar la inversin extranjera nacional e internacional. Incluso en la
integracin europea existen documentos que traducen a la governance
como gobernanza.
Rhodes seala que el Charted Institute of Public Finance and Accountability (cipfa) adopt el uso de la gobernanza corporativa para el
servicio pblico britnico. El informe identifica tres principios fundamentales que se aplican por igual a las organizaciones en el sector pblico y
privado. Se recomienda transparencia a la revelacin de la informacin;
integridad o negociaciones honestas y rendicin de cuentas para hacer
responsables a los individuos responsables de sus actos al asignar sus
responsabilidades, y definir sus funciones con claridad. (Rhodes, 2005:
101-102).
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suma de las numerosas maneras como los individuos y las organizaciones pblicas y privadas dirigen y manejan sus asuntos comunes. Se trata
de un proceso permanente de ajuste entre sus intereses diversos o en
conflicto y de impulso a acciones de cooperacin. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos encargados de asegurar
su observancia, as como los arreglos informales que las gentes y las instituciones pactan o consideran que son de su inters y utilidad (Aguilar,
2006: 21).
La gobernanza global no ser posible sin una reorganizacin de los aparatos gubernamentales que impliquen importantes innovaciones institucionales. Esto se debe a que la mayora de las polticas tradicionales
internas se introducen ahora en contextos globales. Es el caso de las
polticas de defensa, seguridad, inmigracin, sustentabilidad ambiental,
salud preventiva, competitividad, cooperacin para el desarrollo, entre
otras. En todos estos mbitos, es necesario un esfuerzo sin precedentes
de coordinacin interinstitucional, entre niveles de gobierno y con la
sociedad civil y el sector privado. Esto no ser posible sin importantes
innovaciones y capacidades institucionales ms fuertes (Prats, 2004: 1).
La gobernanza en niveles mltiples con frecuencia es errneamente concebida o comprendida, ya sea con respecto al proceso, a los
resultados o a ambos. La gobernanza de niveles mltiples ha llegado a
ser un modelo popular de las relaciones intergubernamentales, debido
en parte a que retoma los ideales informales e inclusivos en la toma de
decisiones, y en parte a que se le concibe como un proceso consensual
y ajustable (Peters y Pierre, 2002: 430).
Gobernanza europea
Durante la dcada de 1990 apareci toda una bibliografa que trataba de
explicar, a partir del concepto de governance (gobernanza), la gobernabilidad de la Unin Europea como estructura de toma de decisiones
a travs de redes multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales (Oriol Prats, 2003: 242). Este enfoque aport una nueva forma
de comprender a la gobernanza a travs de las obras de Renata Mayntz
(2000), Andrienne Hritier (1999) o Fritz Scharpf (2005).
La construccin de la Unin Europea ha establecido una nueva
estructura de gobernanza transnacional. Para la teora de la gobernanza
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poltica, la integracin europea tiene dos consecuencias: 1) saca a relucir nuevos problemas de gobernanza en el plano nacional y 2) requiere
la extensin de la teora de la gobernanza en el nivel supranacional
(Mayntz, 2005: 90).
Entre las aportaciones ms importantes destaca: a) una nueva
conceptualizacin de la legitimidad de las instituciones polticas fundamentada en la eficiencia de un gobierno sobre todo para el pueblo,
ms que por o desde el pueblo y b) una nueva forma de entender las
polticas pblicas en clave multinivel y de red, donde la formulacin y
la instrumentacin se produce en arenas y niveles polticos diferentes
por actores con distintas capacidades y preferencias (Oriol Prats, 2003:
242).
La Unin Europea (ue) y sus Estados miembros se han convertido en un sistema de gobierno multinivel cuyas caractersticas son poco
comprendidas tanto en los discursos polticos como en las polmicas
acadmicas que vienen determinadas por nuestra comprensin tradicional de la poltica nacional y de las relaciones internacionales. El sistema
de gobierno multinivel de la ue se conceptualiza en un modelo de relaciones intergubernametales de nivel nico (Scharpf, 2005: 175).
El Libro Blanco de la Gobernanza Europea se refiere a la manera
en que la Unin utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos (Comisin de las Comunidades Europeas, 2001). Este libro rebasa la perspectiva de Europa y contribuye al debate sobre la gobernanza mundial
por lo que la Unin Europea debera tratar de aplicar los principios de
buena gobernanza a sus responsabilidades mundiales. Asimismo, hacer
lo posible por aumentar la eficacia y las competencias de ejecucin de
las instituciones internacionales. Los principios de la buena gobernanza
son la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y la
coherencia.
A manera de conclusiones
La gobernabilidad (governability) y la gobernanza (governance) son dos
conceptos que tienen orgenes, definiciones y significados distintos.
Adicionalmente, aunque las fronteras analticas tambin se confunden
con las voces gobierno (government), gobernacin (governing), los usos
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de la gobernabilidad y la gobernanza marcan las diferencias para su empleo. Para concluir este anlisis elaboramos una comparacin de los
usos de ambas categoras para mostrar las diferencias enunciadas (vase cuadro 5).
Cuadro 5
Cuadro comparativo entre los usos de la gobernabilidad
y la gobernanza
Clasificacin
Causas
Gobernabilidad
Gobernanza
Sobrecarga de demandas
Dficit fiscal
Estado mnimo
Insuficiencia de racionalidad
Carencias
Capacidad de la autoridad
Capacidad de los gobernantes
Control gubernamental
Capacidad de gobierno
Traslado en el mandato de
electores
Propsitos
mbitos
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Dentro de la vertiente de las carencias de gobernabilidad capacidad de la autoridad, capacidad de los gobernantes, control gubernamental y traslado en el mandato de electores stas revelan los requerimientos necesarios en la creacin de capacidades, control y desempeo
poltico frente a la sociedad, por lo que la gobernabilidad se relaciona
con la capacidad gubernativa para atender demandas crecientes en sociedades dinmicas y participativas.
Por lo que corresponde a los propsitos que buscan lograr la gobernabilidad, conceptos clave razn del Estado, buen gobierno, estabilidad y transicin democrtica confirman la idea de la utilidad de la
gobernabilidad para sociedades complejas y diferenciadas. Entonces, la
gobernabilidad se asocia ms con los conceptos de orden, estabilidad,
eficacia y legitimidad poltica basada en la democracia.
Por su parte, los usos de la gobernanza son ms diversos y en los
mismos aparecen los nfasis que imprimen las diferencias con la gobernabilidad. En la vertiente de las causas, una de las preocupaciones
de la gobernanza fue el impacto que tuvo como efecto meditico la
idea de un Estado mnimo que afect las estructuras administrativas y la
compleja organizacin burocrtica. Tamben por lo que se refiere a las
causas, el tema de la capacidad de gobierno en la gobernanza tuvo una
interpretacin ms adecuada al culpar a los gobiernos de incapaces ms
que denostar a las sociedades, por lo que la hace diferente en la interpretacin de la gobernabilidad.
La diferencia marcada entre gobernabilidad y gobernanza se muestra de manera clara en lo que corresponde a los propsitos, pero en particular en los mbitos. En la vertiente de los propsitos buen gobierno/
buena gobernanza y nueva gestin pblica manifiestan una diferencia
en temas que no fueron abordados por la gobernabilidad y en el caso
que se analiz fue de manera marginal. Resulta ms evidente la diferencia cuando se hace uso de gobierno red y gobernanza interactiva
argumentacin propia y original que ataca la idea de la gobernabilidad
como gobierno centro y jerrquico, por un gobierno red e interactivo de
redes, agentes y organizaciones que influyen en las polticas pblicas
donde el gobierno es un actor central pero no el nico, ni el decisivo en
el proceso definitorio de gobernacin.
An ms evidente es la diferencia entre gobernabilidad y gobernanza cuando se hace uso de la gobernanza en sus mbitos corporativa, local, global y europea, debido a que los estudios realizados en
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Cmo definir la gobernabilidad democrtica compleja que ha comenzado a prevalecer en el pas frente a la gobernabilidad autoritaria
ms sencilla y ejecutable que prevaleci por varias dcadas? Precisamente, en tanto en la gobernabilidad democrtica que actualmente prevalece en el pas, los mecanismos y los procesos mediante los cuales las
iniciativas gubernamentales se convierten en polticas reales se tornan
ms complejos. Es decir, aparecen mayores tropiezos para gobernar y
conducir a la nacin, lo que puede dar lugar a que se identifique al gobierno que se encuentra al frente de la administracin y del Estado como
un gobierno ineficaz, e incluso que dicho gobierno, por la dificultad de
poner en marcha una serie de transformaciones que son necesarias, realmente lo sea. Justamente, el trmino gobierno eficaz tiende a ser, para
algunos politlogos, sinnimo de gobernabilidad, lo que implica que
es requisito de la gobernabilidad que el gobierno sea eficaz (Camou,
2000: 162).1
Sin embargo, la gobernabilidad se ha tornado compleja en el Mxico de este siglo, no slo en virtud de la evolucin hacia una incipiente
democracia desde un rgimen autoritario, que se prolong en el poder
por ms de 70 aos. El estancamiento econmico registrado en el pas,
desde 2000 hasta 2007, y la profunda desigualdad social an prevaleciente, han hecho ms difcil y problemtico el proceso de conduccin
poltica del pas. Por otra parte, el menor margen de autonoma o de
maniobra que el Estado mexicano ha puesto en evidencia en este periodo frente a distintos grupos nacionales, e incluso frente a una serie de
instancias trasnacionales, han tornado la gobernabilidad en un proceso
complejo y difcil, precisamente en los albores del siglo xxi.
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proteccin legal para defenderse de iniciativas que procedan del presidente,2 lo cierto es que la Suprema Corte segua en lo fundamental las
grandes lneas de la poltica del Ejecutivo y serva como sostn fundamental de la estabilidad del sistema poltico.
El hecho de que el presidente no tuviera contrapesos importantes
en los otros dos poderes (legislativo y judicial) no slo facilit la gobernabilidad del pas en la etapa autoritaria en que el pri estuvo al frente
del pas, sino que tambin contribuy a agilizar la gestin poltica y a
facilitar su gobernabilidad, aumentando los controles polticos, econmicos y militares que el centro ejerca sobre las entidades federativas y
municipios. Uno de tales controles era de ndole financiera en tanto que
a las entidades se les asignaban recursos econmicos muy restringidos
frente a los que reciba el centro. Es ms, dicho control funcionaba bien,
ya que la distribucin de recursos en las entidades dependa fundamentalmente de criterios econmicos, pero tambin estaba en funcin de
razones polticas.3 En esta fase autoritaria, el control se ejerca tambin
2
Gonzlez Casanova muestra el control financiero que el centro ejerca sobre las entidades
cuando proporciona los siguientes datos: en el periodo que va del maximato callista al
cuarto ao del periodo de Lpez Mateos (1962), las entidades federativas (excluido el Distrito Federal) reciban porcentajes de recursos econmicos que fluctuaban entre el 16.5%,
en el periodo del maximato al 9.5% en los primeros cuatro aos del gobierno de Lpez Mateos, el resto, es decir, 83.50% de los recursos econmicos durante el maximato y 90.50%
en los primeros cuatro aos del gobierno de Lpez Mateos eran para el centro. Es ms, Gonzlez Casanova explica cmo esta situacin se acentuaba en virtud de que de los ingresos;
una proporcin que oscilaba entre 8% y 34% durante el periodo 1950 a 1963 corresponda
a ingresos por participacin federal, subsidios y emprstitos que dependan del gobierno
federal y de los bancos oficiales. Tambin el control se manifestaba pues se asignaban mayores recursos para las entidades ms avanzadas que para los estados ms atrasados, pero
tomando en consideracin tambin criterios polticos. Es decir, la asignacin que reciba una
entidad dependa tambin de la relacin del gobernador con el secretario de Hacienda y con
el presidente de la repblica (Gonzlez Casanova, 1965: 35, 37-38).
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El control poltico se ejerca ya que el presidente, como eje del poder centralizado, poda
designar, subordinar y destituir a travs de un Congreso dcil a los gobernadores de los
estados; pero, adems, debido a que en la etapa autoritaria se lograba fortalecer una estructura paralela de poder mediante diversos cacicazgos regionales y locales (Labastida, 2001:
175-176). Es ms, la gobernabilidad ms simple que exista en la fase autoritaria se manifestaba, por ejemplo, puesto que los gobernadores podan ser depuestos con relativa facilidad
mediante diversos recursos jurdicos como solicitarles su renuncia, que tenda a practicarse
mediante la solicitud de licencia. Incluso operaba la desaparicin de poderes, que permita
eliminar no slo al gobernador, sino tambin a los diputados y dems autoridades locales
(Gonzlez Casanova, 1965: 37). Si bien dichos recursos legales siguen vigentes, el control
sobre los gobernadores se ha vuelto ms complejo, ya que estos provienen de diversos
partidos polticos y no slo dicho partido, sino incluso otros partidos pueden oponerse a su
destitucin. La legitimidad de los procesos electorales, en virtud del avance democrtico del
pas, dificulta asimismo su reemplazo por decisin presidencial.
Cabe destacar que a raz de proceso de federalizacin, el control econmico se ha suavizado en tanto hoy en da las entidades federativas reciben ms recursos econmicos, si
se compara con lo que reciban antes en relacin con los que percibe el poder central. El
control militar de los comandantes de zona, nombrados por el centro sigue vigente. Incluso
hay razn para pensar que se ha fortalecido por la misma desarticulacin de los controles
polticos que antes existan, mismos que se han alterado y debilitado en virtud del multipartidismo y del avance democrtico del pas (vase nota anterior. Entrevista con Jos Luis
Velasco, investigador en temas polticos del Instituto de Investigaciones Sociales, 13 de junio
de 2008).
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la Secretara de Hacienda. Como ilustracin del conflicto en la relacin entre estos niveles de gobierno, cabe mencionar el que se suscit
en lo referente a los recursos que la federacin entrega a las entidades
federativas con el propsito de que atendieran los sistemas pblicos de
educacin bsica.6 Resulta que los montos de dichos recursos son insuficientes, su distribucin no es del todo transparente y el sistema funciona
de manera un tanto inercial, lo que da lugar a que prevalezcan enormes
diferencias entre las entidades, en el gasto da por alumno y en el gasto
da por escuela, lo que a su vez ha propiciado que haya aumentado la
desigualdad en la calidad y la cantidad de servicios de educacin bsica entre las entidades, ya que siguiendo la tendencia de siempre, las
entidades de menor desarrollo relativo reciben proporcionalmente menos recursos, parcialmente en virtud de estas razones. Como evidencia
del conflicto en esta relacin entre el centro y las entidades federativas
que tuvo como origen esta nueva distribucin de recursos el gobierno del estado de Zacatecas dio por terminado el Acuerdo Nacional para
la Modernizacin de la Educacin Bsica (anmeb) que firm con el gobierno federal, aduciendo que este esquema federalista, el cual en teora
propona que las entidades desempearan un papel relevante para que
la educacin fuera de calidad, lo que se descentraliz en realidad fueron
las obligaciones, que se desplazaron hacia los gobiernos de los estados,
y no los recursos ni las facultades necesarias para dirigir y gestionar el
servicio educativo (Tello, 2007: 728-729).
Por otra parte, el proceso de gobernabilidad era ms sencillo en
el periodo autoritario, en virtud del control que el pri ejerca sobre las
fuerzas obreras, campesinas y de clase media que se organizaron en el
periodo posrevolucionario con el propsito de defender sus intereses,
para lo cual se aglutinaron primero en sindicatos, para integrarse posteriormente en grandes corporaciones dentro del pri: los campesinos en la
Central Nacional Campesina (cnc), los obreros en la Confederacin de
De los fondos que el gobierno federal ha transferido a las entidades para que estos asuman
tareas que la federacin vena atendiendo, el Fondo de Aportaciones para la Educacin
Bsica y Normal (faeb) es el que tiene ms recursos. El gobierno federal transfiere recursos
tambin para los servicios de salud, para la infraestructura social, para el fortalecimiento de
los municipios, para la educacin tecnolgica y de adultos, para la seguridad publica, etc.
Existe, adems, un Fondo para Aportaciones Mltiples (Tello, 2007: 729, nota 10).
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Trabajadores Mexicanos (ctm) y los ncleos profesionales y de clase media en la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares (cnop).
Tales centrales coadyuvaban a que la gobernabilidad fuera ms sencilla,
ya que garantizaban el voto de amplias fuerzas sociales: de obreros, de
campesinos, de grupos de clase media y de profesionales hacia los candidatos del partido oficial, a cambio de lo cual los representantes de los
sindicatos y de las diversas organizaciones lograban puestos de representacin popular (Gonzlez Casanova, 1965: 31, 32, 34-37). Pero las
corporaciones funcionaban tambin como mecanismos de transmisin
de demandas de la base social hacia la cpula del poder y, de manera
simultnea, como espacios organizativos que permitan garantizar que
las iniciativas y las polticas decididas por el presidente se fueran instrumentando en el pas, rasgo sui generis del autoritarismo mexicano que
lo diferenci de los sistemas burocrtico-autoritarios que se instauraron
en la dcada de los setenta en el Cono Sur de la regin latinoamericana,
es que dicho rgimen no excluy a los sectores populares en lo poltico
(y como analizaremos ms adelante) ni en lo econmico, aun cuando tanto el presidente de la repblica como el partido oficial tendan
a controlar a dichos sectores mediante las centrales del partido oficial
(Labastida, 2001: 176). As, tanto los mecanismos de ndole institucional
que regulaban las relaciones entre el presidente y las corporaciones que
se organizaron en el seno del partido oficial, como los mecanismos de
articulacin que se llegaron a establecer entre el poder ejecutivo y los
otros poderes legislativo y judicial y entre el poder ejecutivo central
y el poder ejecutivo de las entidades federativas servan de sustento a la
gobernabilidad ms sencilla y asequible que prevaleci en el pas durante la fase autoritaria.
Tambin durante la fase autoritaria la gobernabilidad era ms simple debido a los mecanismos de negociacin que imperaban entre el gobierno y los grupos empresariales. Por iniciativa del Estado mexicano, los
empresarios se aglutinaron en diversas asociaciones. As, por ejemplo,
en 1929 se funda la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana
(Coparmex), que integr a la Confederacin Nacional de Comercio (Concanaco), creada en 1917 y a la Confederacin Nacional de Cmaras Industriales (Concamin), fundada en 1918. Por otra parte, en 1924 surge la
Asociacin de Banqueros de Mxico (abm) y en 1941 se crea la Cmara
Nacional de la Industria de la Transformacin (Canacintra), organizacin
que se caracteriz por asumir una postura progubernamental nacionalista
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y por aglutinar a pequeas y medianas empresas que dependan del proteccionismo oficial. Todas agrupaciones empresariales tendan a acordar
de manera directa y un tanto informal con el presidente de la repblica
al margen del partido oficial, lo que permiti que el partido conservara
una imagen popular, de organismo que aglutinaba a los sectores campesinos, a los obreros y a grupos de la clase media. Un momento fundamental en la consolidacin del corporativismo empresarial tiene lugar
en 1941, cuando se promulg la Ley de Cmaras de Comercio y de la
Industria, la cual estableci la afiliacin obligatoria de los comerciantes
e industriales a sus cmaras respectivas, con lo cual se construy una
estructura de representacin de este sector extensa y casi monoplica
(Labastida, 2001: 176). Tal estructura facilitaba la relacin gobierno y
empresarios y coadyuvaba a la gobernabilidad del pas, debido a que
facilitaba la representacin vertical, amplia y hasta absoluta, por lo menos de acuerdo con la ley, de los sectores econmicos responsables de
la conduccin econmica del pas.
Tales mecanismos de relacin gobiernoempresarios no excluyeron que en la fase autoritaria se presentasen importantes conflictos y
momentos lgidos de negociacin entre estos dos actores. Por ejemplo,
en un contexto de conflicto con el gobierno de Echeverra surge en 1975
el Consejo Coordinador Empresarial (cce). En sntesis, en la etapa autoritaria prevalecan mecanismos institucionales eficaces de negociacin,
mediante los cuales se llegaba a acuerdos con diferentes grupos organizados, lo que permita que la gobernabilidad fuera ms sencilla (es ms,
en tal esquema de gobierno se exclua a ncleos desorganizados y a los
marginados desde un punto de vista econmico y hasta poltico, lo que
daba lugar, adems, a que la marginalidad fuera un fenmeno integral).
El sistema poltico era eficaz y, en este sentido, gobernable en tanto se
podan conservar las relaciones con las diversas organizaciones y reducir, aunque fuese de manera relativa, las diferencias entre ellas mediante
diversos mecanismos: por ejemplo, los controles que derivaban: 1) de la
atencin a cada organizacin, 2) de las anomalas que se fueran presentando y 3) de los sistemas de significado, control que permita al gobierno negociar con cada una de las organizaciones tomando en cuenta sus
diferentes miras y pretensiones.
Pese a que la gobernabilidad se ha vuelto compleja desde el ao
2000, dicho proceso ha mostrado seales de una mayor erosin a partir del proceso electoral de 2006. Esto se ha debido, por una parte, a
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Las elecciones de 1988 fueron ms competitivas que las del ao 2000, muestra de lo cual
es que el sistema electoral se cay, lo cual origin dudas sobre la veracidad de dichos
comicios. Pero las elecciones de 1988 tuvieron, adems, una connotacin especial, pues a
partir de tal contienda, el pri se dividi y la fraccin que encabez Cuauhtmoc Crdenas
fund el prd.
Tal situacin contrasta con la que tuvo lugar en la contienda del 2000, ya que en dicha
jornada electoral no hubo fuerzas que negaran la legitimidad de los resultados electorales.
Es ms, en esta ocasin se manifest un amplio consenso entre las diversas fuerzas sociales e
incluso entre grupos polticos antagnicos en torno al hecho de que 71 aos de hegemona
priista haban sido suficientes, y que el pas requera un cambio en el mando poltico.
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econmica (Lajous, 2006; Pastor y Wise, 2005).10 Por otra parte, la dosis
de ilegitimidad con que arrib al poder el gobierno de Felipe Caldern
no impidi que durante su primer ao de gobierno se aprobaran varias
reformas pendientes (por ejemplo, la fiscal, la de la ley de pensiones, de
10
La historiadora Alejandra Lajous (2006) califica a Vicente Fox, como un presidente que no
supo gobernar en virtud de un cmulo de razones. Por ejemplo, careca de un claro sentido
de lo que es el Estado, y le faltaba oficio poltico: lo ltimo se manifest en que siempre se
mantuvo alejado del pan que lo postul como candidato a la Presidencia; es ms, durante
su gobierno hubo una falta de coordinacin entre el Poder Ejecutivo y la diputacin del pan;
adems, se enfrent y subordin al Poder Legislativo: las ms duras batallas las libr con los
legisladores, quienes tenan la ltima palabra en los proyectos prioritarios de su gobierno.
Quera contar con el apoyo del pri para que se aprobaran las reformas que presentaba en
el Legislativo; pero, a la vez, lo criticaba de manera muy agresiva; no valor el peso que
todava tena el pri; no se dio cuenta que la desarticulacin del pri terminara por vulnerar
al pas, limitando lo que se poda hacer. En su sexenio agrega A. Lajous el Estado de Derecho se manipul siguiendo criterios de conveniencia. As, durante su gobierno, el delito
y la inseguridad crecieron a la sombra de la impunidad. En su gobierno, la mercadotecnia
sustituy a la poltica. Adems, el Presidente Fox claudicaba ante grupos que se oponan a
sus proyectos; por ejemplo, la construccin del aeropuerto en Atenco. En varias encuestas la
poblacin manifest que el presidente no tena las riendas del poder, que exista un vaco de
poder en el pas. Alejandra Lajous lo critica asimismo pues se inclinaba muy fcilmente a los
intereses de grupos particulares, lo cual se manifest cuando en 2002 emiti un decreto que
modificaba el Reglamento de Radio y Televisin que era muy favorable a los particulares, lo
que implicaba hacer caso omiso a los esfuerzos de los legisladores por hacer una reforma
en los medios. En la dimensin social, destaca Lajou, la desigualdad social aument. Por
otra parte, en su poltica exterior, y se manifestaron graves errores en la primera parte del
sexenio, cuando Jorge Castaeda fue secretario de Relaciones Exteriores, circunscribi la
relacin bilateral Mxico-Estados Unidos a una solucin completa del problema de la migracin mexicana hacia aquel pas. Adems, Mxico se distanci de Cuba, ya que se coloc
en primer plano la cuestin de los derechos humanos en aquel pas (Lajous, 2006: 15, 64,
71-72, 76-77, 79-81, 137, 140-141, 143-144). Adems, su sexenio ha sido calificado por
Manuel Pastor Jr. y Carol Wise (2005) como un sexenio perdido debido a los desafos econmicos que no supo enfrentar. Por ejemplo, orquestar la reestructuracin microeconmica
del pas cuando sta ya haba sido puesta en marcha, elevar la productividad, incrementar
el crecimiento econmico, disear polticas pblicas innovadoras y pragmticas, amortiguar
las profundas desigualdades del ingreso que prevalecan en el pas y, sobre todo, idear una
estrategia que le hubiera permitido lograr consenso poltico para lograr la aprobacin de las
reformas econmicas que se haba propuesto poner en marcha. As, durante su sexenio no
logr que se aprobara la reforma fiscal, que fue el punto principal de su agenda poltica, ni
impulsar la modernizacin tanto del sector energtico como del sector elctrico, pues se
enfrent al bloque oposicionista integrado por el pri y el prd que se opusieron a dichas iniciativas. Tambin se le reprocha por no haber apoyado a las empresas nacionales mediante
el establecimiento de vnculos entre stas y el sector exportador, lo que hubiera permitido
incrementar el empleo y amortiguar la desigualdad social. Incluso, dichas empresas no podan conseguir prstamos ni de la banca privada ni de la banca pblica y tenan que recurrir
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As, durante la administracin del presidente Fox, en lo referente a la reforma fiscal, ste
propuso, por ejemplo, cancelar el carcter exento y la tasa cero del iva a los alimentos y a las
medicinas, aplicndoles la tasa general (la cual se propuso bajar). La propuesta no prosper
en el Congreso, bajo el argumento de que con un impuesto (el iva) a los alimentos y a las
medicinas se provocara (por el incremento de precios que implicara) una reduccin de dichos bienes en por lo menos 80% de la poblacin relativamente ms pobre. Por otra parte, si
durante su sexenio la reforma energtica no prosper, lo que s se logr fueron los Contratos
de Servicios Mltiples, que se ofrecieron al capital privado (las ms de veces extranjero) con
lo que dicho capital desde entonces puede participar en la extraccin del gas natural (sobre
estas reformas cfr., Tello, 2007: 727s).
12
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La distancia entre lo que se esperaba de las reformas y lo que efectivamente se logr con
stas tambin parece ser prueba de que los cambios finalmente se tuvieron que ajustar a lo
posible, considerando precisamente que la poltica como explicaba el destacado filosofo,
economista, jurista, politlogo y socilogo alemn Max Weber (por lo menos en la concepcin realista que Weber asuma de tal actividad) constituye, ms bien, el arte de lo posible
y no de lo deseable.
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Pese a que en el pas siguen prevaleciendo rasgos autoritarios, cabe destacar que desde
el ao 2000 comenz a imperar en el pas una gobernabilidad democrtica que se caracteriz, para mencionar tan slo dos rasgos: 1) en el hecho que presidente de la repblica
tenga algunos contrapesos a su poder y 2) en que prevalece una competencia efectiva entre
partidos polticos, tanto para ocupar distintos puestos de representacin popular como para
desempear cargos de ndole administrativa, incluyendo los puestos ms altos del Poder
Ejecutivo central.
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Carlos Tello proporciona algunos datos concretos del avance de tal proceso de informacin y rendicin de cuentas que, como l seala se abre paso y difcilmente puede detenerse, frenarse: de junio de 2003 a agosto de 2006 el ifai recibi ms de 150 mil solicitudes
electrnicas de informacin, 128 diarias en promedio. En 11 das hbiles las proces y dio
respuesta a ms de 90% de las preguntas de los solicitantes (Tello, 2007: 744, nota 26).
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De all que Michael Crozier, Samuel Huntington y Juji Wuatanuki, quienes introdujeron
el trmino de gobernabilidad en los medios acadmicos de los pases desarrollados, hayan
sealado en el famoso Informe Trilateral que la encrucijada central de la gobernabilidad se
origina en tanto las demandas sobre el gobierno democrtico aumentan, mientras que se
estanca la capacidad de dicho gobierno para responder a stas (Camou, 2000: 170). Estas
tesis influyeron a que en dicho Informe se abogara por un Estado mnimo, para que el mercado retomara las riendas del desarrollo y se procurara disminuir la sobrecarga de demandas
sociales (Crdova, 1996: 24-25).
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Una de las cuestiones que llama la atencin es que pese a los cambios que tuvieron lugar
desde la dcada de los aos ochenta (desde la poca de los ajustes) en las polticas hacia los
sectores obreros y a pesar de los cambios que ha habido desde entonces en las condiciones
de vida de los obreros y pese al distanciamiento de una gran parte de los afiliados a la Unin
Nacional de Trabajadores (unt) respecto del pri, es que dichas organizaciones sindicales,
salvo una que otra excepcin (como el caso del snte), considerando la creciente pluralidad
de la sociedad mexicana, no procuraron acercarse a otros partidos polticos. Ms bien dichas
organizaciones se inclinaron por luchar para que se pusieran en marcha reformas en materia
de trabajo y por llegar a acuerdos respecto del rgimen de retiro con sus homlogos patronales y gubernamentales (Bensusn, 2006: 725-726).
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As, el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica del Desarrollo Social (Coneval), institucin gubernamental que emplea una nueva metodologa para medir la pobreza, distingue
tres niveles de tal fenmeno y concluye, con base en la Encuesta Ingreso-Gasto del inegi de
2005, que la pobreza descendi de 22% en 1992 a 18% en 2005, en lo que respecta a los
pobres alimentarios que cuentan con un ingreso por persona insuficiente para adquirir una
alimentacin mnimamente aceptable para todos los miembros de la familia; que de 1992 a
2005 descendieron de 31% a 25% los pobres por capacidades que s pueden cubrir sus necesidades mnimas de alimentacin, aunque cuentan con un ingreso por persona insuficiente para realizar las inversiones mnimamente aceptables en educacin y salud de cada uno
de los miembros del hogar; que asimismo descendieron de 54% en 1992 a 47% en 2005 los
pobres por patrimonio que si bien pueden cubrir sus necesidades mnimas de alimentacin,
educacin y salud, cuentan con un ingreso por persona insuficiente para adquirir mnimos
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indispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte para cada uno de los miembros del
hogar. Mientras que para los investigadores que emplean el Mtodo de Medicin Integral de
la Pobreza (mmp) que es multidimensional y que tiene tres componentes bsicos: ingresos,
tiempo y necesidades bsicas (nbi), componente que a su vez est integrado por las dimensiones de salud y seguridad social, educacin, vivienda materiales y espacios, energa
elctrica agua y drenaje, disposicin de basura, bienes durables y telfono domstico), la
pobreza de 2000 a 2003, lejos de disminuir aument en trminos absolutos (en ms de seis
millones de personas y en trmino relativos en ms de ocho puntos porcentuales Cfr.(Tello,
2007: 741-743.
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hubo un crecimiento sostenido y acelerado que permiti cierta redistribucin social,20 lo que auspici el milagro mexicano. Es decir que el
pas lograra una sorprendente estabilidad poltica por dcadas, facilit
la gobernabilidad e hizo al pas ms gobernable y estable, sobre todo
comparativamente con muchos otros pases latinoamericanos.21 Tambin
explica que de 1982 a 2000 se hayan desmantelado instituciones encargadas de garantizar mayor produccin y de abatir pobreza, como la
Conasupo y que se hayan eliminado protecciones (como los aranceles)
que el gobierno mantena respecto de productores nacionales sea en el
campo o en la industria, en virtud de las vigorosas presiones mundiales
que comenzaron a surgir en favor de la apertura de las economas, que
Mxico, como muchos otros pases subdesarrollados, comenzaron a experimentar desde comienzos de la dcada de los ochenta, influyeron en
los magros resultados que se han obtenido tanto en la produccin, en el
crecimiento econmico y en la distribucin social, precisamente en el
periodo que transcurre de 2000 a 2007.
Ahora bien, la situacin no mejor a partir de 1982 cuando se
agot el camino de la sustitucin de importaciones y Mxico cambi de
modelo econmico dando preferencia a la exportacin. Las pocas ventajas comparativas que Mxico ha mostrado frente a otros pases que en
virtud de tales ventajas (como mano de obra barata, facilidades ambientales y fiscales) han podido lograr una mejor insercin en la economa
mundial condicion el mal resultado econmico. Pero tambin la ausencia de polticas estatales de 1982 a 2007 en algunos terrenos (como
el agrcola e industrial) tiende a explicar que en este periodo haya prevalecido y todava siga prevaleciendo en el pas estancamiento econmico
y, como consecuencia, una profunda desigualdad social.
20
Carlos Tello precisa que de 1963 a 1981 se manifest una baja relativa y absoluta del
nmero general de pobres: la poblacin en condiciones de pobreza pas de 73% del total
de poblacin en 1963 a 42% en 1977 y a 41% en 1981. A partir de la crisis de la deuda y
la posterior apertura econmica, aument agrega Tello la poblacin en condiciones de
pobreza subi de 41% que haba en 1981 a 60% en 1984, para despus de una serie de
movimientos variables, establecerse de 1995 a 2000 en torno a 50%. (Cfr. Tello, 2007: 716,
nota, 77).
21
Dichos pases fueron escenarios de golpes de Estado que condujeron a dictaduras militares o experimentaron, por largos periodos de tiempo, la alternancia en el poder de gobiernos
democrticos y gobiernos autoritarios.
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Tello dice citando que dicha intervencin del Estado que fue una de las bases del crecimiento econmico del pas se apoyaba en ordenamientos jurdicos. As, de acuerdo con la
reforma del artculo 131 constitucional de marzo de 1951 se estipul: El Ejecutivo podr ser
facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir y suprimir las cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin expedidas por el propio Congreso y para crear otras, as
como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior,
la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional o [] realizar cualquier otro
propsito en beneficio del pas (Tello, 2007: 299).
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exporta); la falta tambin de una poltica de apoyo al campo, al desarrollo rural, cuando todos los pases protegen su produccin de alimentos de la competencia externa e incluso la estimulan, pues esto resulta
ms rentable a la larga. El freno que se impuso al sistema financiero
como medio para impulsar la produccin nacional al restringir de manera drstica las actividades de fomento que previamente realizaba la
banca, la baja creacin de empleos formales, la inadecuada calidad de
la educacin, el rezago tecnolgico del pas y el incumplimiento del
Estado de derecho son algunos de los principales factores que explican
el estancamiento econmico que ha seguido prevaleciendo en el pas
durante el siglo xxi y la escasa redistribucin social de las ltimas dos
dcadas (Tello, 2007: 628, 665-671, 685-688, 689, 692, 693, 694, 695;
Grupo Huatusco, 2004: 6).
Ahora bien, la combinacin de estancamiento econmico y de
profunda desigualdad social en el pas ha tornado compleja la gobernabilidad, ya que a raz de ambos fenmenos, se han dejado de crear, por
una parte, suficientes oportunidades para amplios contingentes de poblacin de conseguir empleos productivos que permitan obtener ingresos suficientes para cubrir de manera satisfactoria las necesidades bsicas. Pero, por otra parte, producto de la desigualdad social, los sectores
marginales no han desarrollado las capacidades necesarias para ocupar
empleos productivos. El escaso crecimiento econmico y la poca oferta
de empleo han propiciado, a su vez, que emerjan fenmenos como la
violencia, producto del desempleo y de la consecuente caresta, pese a
que sta se debe tambin a otras cuestiones, como el surgimiento y la
multiplicacin de mafias. Sin embargo, carecer de expectativas hacia un
futuro mejor tambin acelera procesos como el estallido de la violencia,
fenmeno que incide de manera importante en la gobernabilidad, tornndola compleja, pues el pas, para desarrollarse, requiere un contexto
pacfico, en tanto el gobierno, para hacer una gestin eficaz de los asuntos econmicos y polticos, requiere de una buena dosis de civilidad, de
no violencia.
As, el estancamiento econmico y la escasa redistribucin social
tienden a influir en la gobernabilidad no slo porque propician movilizaciones que pueden entorpecer los procesos de gestin gubernamental, sino que tales fenmenos dan lugar al desempleo y la marginalidad que tienen repercusiones en la vida cotidiana, pues son terreno
propicio para que aumente la violencia que atenta contra la estabilidad
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y gobernabilidad. Ello no excluye que el mismo estancamiento econmico y las escasas posibilidades de mayor redistribucin social hayan
propiciado otro tipo de fenmenos, como la migracin de mexicanos
hacia Estados Unidos, fenmeno que tiene efectos positivos y negativos
para el pas: negativos porque la poblacin con mayor preparacin y
capacidad productiva es la que tiende a emigrar; positivos ya que los
emigrantes han enviado remesas a sus familiares, propiciando con ello
un mayor bienestar, aunque para un reducido nmero de familias.23 De
all que la falta de un crecimiento econmico satisfactorio, e incluso
el estancamiento econmico y la ausencia de una redistribucin social
significativa sean variables importantes que inciden en la gobernabilidad. Dejarlas a un lado implica negar que las condiciones econmicas
y sociales tienen repercusiones en un fenmeno poltico como la gobernabilidad.
Cabe destacar, por otra parte, que pese a la relacin existente entre crecimiento econmico y distribucin social, los procesos tienden
a ser mucho ms complicados, ya que dependen de las condiciones
econmicas y sociales por las que un pas atraviesa y son relativamente independientes de la forma en que el pas es gobernado: autoritaria
o democrticamente. Como han subrayado algunos especialistas en el
tema, los procesos de distribucin social se manifiestan, por ejemplo,
luego de un cataclismo, despus de una guerra civil o un proceso de
crisis, sin que a la misma democracia ni a los gobiernos autoritarios se
les pueda asociar y menos adjudicar la responsabilidad de alcanzar una
distribucin social significativa e importante.24
En sntesis, la gobernabilidad del pas se ha tornado compleja tambin debido al estancamiento y la magra distribucin social que ha seguido y sigue prevaleciendo en el pas, pese a que dicho estancamiento
23
Carlos Tello precisaba que para 2007, y pese a que las remesas de dinero de los migrantes
a sus familias son recibidas por hogares en todos los deciles, slo benefician a cerca de 33%
de la poblacin pobre del pas (2007: 742).
24
Las ideas que hacen referencia a la distribucin del ingreso fueron expuestas por Adam
Przeworski (Department of Politics, New York University) en la Conferencia titulada Democracia y distribucin del ingreso, organizada por el Seminario Universitario La Cuestin
Social, en colaboracin con el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, impartida el 11 de junio de 2008 en la Sala de Usos Mltiples
de dicho instituto en el Distrito Federal.
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25
David Easton explicaba que cualquier sistema poltico depende no slo de la probabilidad
de que las polticas que se ponen en marcha sean aceptadas por la mayora de los miembros
de la sociedad, sino tambin de la capacidad que existe en tal sistema para tomar decisiones.
Agregaba, refirindose a este ltimo punto, que si se producen ciertos hechos que impiden
a los principales cuadros de un sistema poltico tomar decisiones (agregaramos, y llevarlas a
la prctica) no hay sistema poltico que pueda funcionar (Camou, 2007: 187). Sin embargo, tanto en el proceso de toma de decisiones como su puesta en marcha puede variar en
funcin del margen de libertad con el que el gobierno acta. Dicho margen se reduce si se
registra, como en el caso de Mxico, un proceso de prdida de autonoma, sin que ello implique que los cuadros dirigentes del sistema poltico se vean impedidos a tomar decisiones
e instrumentarlas, lo que constituye una situacin extrema, incompatible con el proceso de
gobernar.
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fuerza poltica gana o pierde un espacio que implica poder, sin que otros
actores polticos ganen o pierdan un espacio. Por tanto, se hace necesario explicar qu procesos han tenido lugar en el pas y en el mundo que
han propiciado que el gobierno mexicano pierda autonoma para los
albores del siglo xxi (aunque tal fenmeno se manifiesta desde dos dcadas anteriores); asimismo, es necesario mencionar a aquellos actores
polticos que han ganado espacios y mrgenes de accin respecto del
gobierno, en la medida en que tales cambios en las posiciones polticas
han afectado la autonoma del gobierno, han tornado intrincado el proceso de gobernar y han dado lugar a una gobernabilidad compleja.
Como se explic anteriormente, a partir de 1982 se instrument en
el pas un modelo de desarrollo que se sustent en menor participacin
del Estado y en mayor inversin privada. Al sustentarse tal modelo en la
inversin privada, pero tambin en las exportaciones que se convirtieron en los principales motores de la economa nacional, se produjo un
importante viraje, ya que, precisamente, el Estado dej de ser rector del
desarrollo nacional, como lo dispone el artculo 25 de la Constitucin.
Los particulares ganaron, en contrapartida, importantes espacios en la
conduccin del pas. La nueva modalidad de direccin de la economa
por parte de los particulares se puso de manifiesto, por ejemplo, en la
magnitud del aumento de la participacin de la inversin privada en el
total de inversin. As, la participacin dentro del total de inversin creci de 55% en los aos 1981 y 1982 a ms de 84% para 2000, niveles
en los que se ha conservado durante los ltimos aos. Pero tal incremento de la inversin privada se debi en mayor medida a la disminucin de
la inversin pblica que al incremento de la privada, disminucin que
ha implicado menos presencia del Estado y que ha incidido en que el
gobierno detente menor margen de maniobra para intervenir.
Dicha transferencia en la rectora del desarrollo econmico del
Estado a los empresarios no es una cuestin que surgi desde el ao
2000. El proceso de retirada del Estado data de ms de dos dcadas y se
ha acompaado de un proceso de concentracin econmica que se ha
generado tanto en la industria como en el comercio y que ha fortalecido
a algunos grupos particulares que han ganado margen de accin frente
al Estado y han sustituido a otros grupos privados que se beneficiaron
por dcadas de las polticas proteccionistas que prevalecieron en el pas.
La concentracin de la actividad econmica que ha tenido lugar, sobre
todo desde las ltimas dos dcadas, tambin ha sido propiciada porque
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Estos son los resultados del nuevo modelo, tomando en cuenta incluso el Tratado de Libre
Comercio (tlcan) que se firm con Estados Unidos y Canad el primero de enero de 1994.
El tlcan concedi un marco legal, y con ello dot de seguridad a las relaciones comerciales
entre los tres pases que haban venido integrndose silenciosamente durante varios lustros
(Tello, 2007: 685- 688, 692).
27
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Sin embargo, los procesos de regulacin no se pusieron en marcha en todos los campos.
Por ejemplo, las telecomunicaciones y la petroqumica continuaron operando como rgimen monoplico, sin abrirse a la competencia econmica, lo que en el caso de las tarifas
telefnicas ha dado lugar a que stas sean de las ms caras del mundo y que los consumidores sean los afectados por el aumento en el costo de dicho servicio (Tello, 2007). En 2008
comenzaron a surgir tentativas gubernamentales de contrarrestar el monopolio en el rubro
de las telecomunicaciones.
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que no distingue la capacidad diferencial de pago de los contribuyentes, precisamente al establecer una tarifa nica de 16% en 2008 y del
19% de 2009 en adelante, por un impuesto que es, adems, fcilmente
transferible a los consumidores, y por gravar todo aquello es decir,
alimentos, medicinas, compensaciones salariales, aportes a la seguridad
social que el Congreso haba rechazado gravar durante la administracin del presidente Fox (Ibarra, 2007a: 54).
La repercusin de dicha reforma fiscal es que en virtud de las limitadas recaudaciones a las que puede dar lugar, en tanto no pretende
gravar a los grandes grupos econmicos que han obtenido y obtienen
mayores ganancias, es que no podr coadyuvar a que el gobierno, con
los mayores recursos obtenidos, pueda reactivar de manera importante
el crecimiento econmico y permitir que dicha instancia impulse la ampliacin del mercado interno, lo cual es indispensable para fomentar el
crecimiento econmico y el desarrollo social del pas. Adems, con tal
reforma fiscal se repite un pauta errnea, si se considera que en Mxico
los gravmenes directos a las utilidades, a las ganancias y a la renta son
comparativamente muy bajos frente a los que existen en los pases desarrollados y an en pases en desarrollo.30 Pero con tal reforma fiscal
tambin se perjudica a los consumidores hacia los cuales se puede desplazar el nuevo impuesto y se tiende a afectar de manera negativa a los
estratos bajos que tendrn que pagar impuestos, por ejemplo, en alimentos y medicinas. Es ms, con los cambios impositivos de 2007, la venta
de alimentos y medicinas se encarecer pues implicar un impuesto que
variar con el tiempo entre 16% y el 19%, ms que si tal impuesto se
hubiera incorporado al Impuesto del Valor Agregado (iva), lo que hubiera
implicado un gravamen de 15%, que es lo que se propona en la administracin del presidente Fox (Ibarra, 2007b: 7). Pese a los lmites de la
reforma fiscal, no cabe duda que constituye un logro del gobierno de
Felipe Caldern desde el punto de vista de la eficacia poltica, debido a
que el mandatario puso en marcha una nueva iniciativa por mucho tiempo
30
En estos renglones se tiene apenas una carga de 4.7% del producto (2004) del cual menos de 50% lo aportan las empresas mientras que en Estados Unidos dichos gravmenes
llegan a 11.1% del producto, en Canad a 15.5%, en Noruega a 20.5%, en Turqua a 6.9%
y en Brasil a 14.7% (Ibarra, 2007b:).
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paralizada y a que mediante tal reforma fiscal se generarn mayores recursos econmicos.31
Precisamente el menor margen de maniobra del Estado se manifest en los alcances de la reforma fiscal aprobada, ya que el gobierno,
mediante tal reforma, evit presionar y obligar a pagar ms impuestos
a la elite nacional e incluso a la extranjera que se han opuesto a una
alta tributacin; es ms, busc congraciarse con dichos poderes fcticos,
que por su poder econmico y poltico minan el margen de maniobra
del gobierno. No presionar a los grupos econmicos que han obtenido
altas utilidades en el transcurso de los ltimos tres quinquenios es grave,
ya que dichas utilidades no se han traducido en mayores impuestos, en
mayor inversin y ni siquiera han dado lugar a un alza en los salarios.
Pero tambin, no instrumentar una reforma fiscal ms enrgica que gravara en mayor proporcin a los que obtienen ms utilidades, implica
pagar un precio: maniatar al Estado para impulsar una poltica social
ms agresiva que implique mayores gastos en salud, alimentacin, educacin y seguridad social.
La necesidad de una reforma fiscal ms enrgica en esta situacin
en que siguen prevaleciendo en el pas estancamiento econmico, amplia desigualdad social y concentracin econmica se debe, asimismo,
a que las recaudaciones tributarias cayeron a la mitad en el periodo
de 1980 a 2006, si se compara con el periodo de 1950 a 1980; pero
tambin a que Mxico es un pas de baja tributacin, pese a las quejas empresariales (Ibarra, 2007a: 53). Incluso, Mxico ocup el ltimo
lugar en recaudaciones fiscales de todo tipo, pues stas, por ejemplo,
significaron para 2007, 19% del producto, mientras que en los pases
de la ocde la tributacin lleg a ser de 30%. Tambin el bajo ndice de
recaudacin del pas se pone de manifiesto si se le compara con el que
existi en ese ao con el promedio de recaudacin de algunos pases. En
Estados Unidos la recaudacin en 2007 fue de 25.5% del producto, en
31
Pese a este logro, la reforma fiscal, y especficamente el cetu, han sido objeto de otras
crticas. Por ejemplo, David Ibarra explica cmo la calificacin oficial del cetu de impuesto
directo lo descalifica para ser reembolsado a los exportadores, como sucede con el iva, y ello
se traducir en una rmora a la competitividad de las ventas forneas (Ibarra, 2007b: 7-8).
Esto es importante en una coyuntura en que incrementar las exportaciones es el camino que
se puso en marcha para fomentar el crecimiento econmico.
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Turqua de 31.3%. Las estadsticas que emite el fmi confirman que para
2007 Mxico se encontraba en ltimo lugar en lo que hace referencia a
ingresos gubernamentales (Ibarra, 2007b).32
Pero el modelo econmico que desde 1982 se comenz a poner
en marcha en el pas ha dado lugar a otro tipo de transformaciones que
han influido en que el gobierno mexicano tenga menor margen de maniobra. Con el rpido proceso de apertura econmica que ocurri no
slo se eliminaron en pocos aos muchos aranceles a los productos,33
lo que facilit la importacin de mercancas que antes se producan
en el pas, sino que a la vez se crearon condiciones para que el capital
extranjero y las empresas trasnacionales comenzaran a ocupar espacios
importantes en la economa del pas. Precisamente a raz de los avances
sustantivos en el proceso de globalizacin, sobre todo en las ltimas dos
dcadas, la inversin extranjera ha llegado a desempear en muchos
pases un papel relevante, lo que tambin responde a la nueva libertad
con la que se movilizan los capitales, aprovechando las modernas tecnologas de informacin y comunicacin (Martinelli, 2003: 294, 303).
Por otra parte, a raz del avance en la globalizacin, las empresas trasnacionales han cambiado el lugar de produccin de sus mercancas,
buscando ventajas comparativas. Dichas empresas, a partir de las cuales
se moviliza el capital extranjero, se han desplazado hacia pases en desarrollo que suelen ofrecer tales ventajas, lo que ha propiciado que en
los gobiernos de dichos pases se presente como problemtica comn
la prdida en su margen de maniobra frente a dichos actores externos.34
32
Esto puede ser ms grave en el futuro en virtud de la crisis financiera mundial que irrumpi
claramente para el verano del 2008, ya que como repercusin de tal crisis el crecimiento de
la economa nacional tiende a disminuir con lo que, a corto o mediano plazo, descender
el volumen de la recaudacin de impuestos.
33
La celeridad del proceso de apertura se manifest en que en unos cuantos aos (de 1983
a 1987) Mxico pas a ser una de las economas ms cerradas a una de las ms abiertas del
mundo (Tello, 2007, 684- 685).
34
A raz de la globalizacin, como explica Alberto Martinelli, la erosin, prdida o disminucin de soberana y autonoma de los Estados-nacin constituye un fenmeno real que
afecta tanto a los pases desarrollados como a los pases en desarrollo. Pero en tal fenmeno
se manifiestan, adems, particularidades regionales: por ejemplo, en el caso de los pases europeos donde a raz de su creciente interconexin econmica, poltica y cultural se
ha producido una concesin parcial de soberana a instituciones supranacionales como la
Unin Europea (Martinelli, 2003: 302-303).
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Pese a que se trata de un fenmeno mundial y no exclusivamente nacional, lo relevante es explicar, aunque a grandes rasgos, algunos espacios
estratgicos que el capital extranjero y las empresas trasnacionales han
llegado a ocupar en el pas, y cmo tales cambios han influido en que el
gobierno pierda margen de autonoma y que la gobernabilidad del pas
se torne compleja.
Desde 1990 comenz a llegar al pas capital extranjero y a invertir en casi todas las ramas econmicas. El sector industrial, y especficamente el manufacturero, qued abierto al capital extranjero, con
excepcin de la petroqumica bsica, y la produccin de armamentos y
explosivos. Tambin se comenz a manifestar una afluencia importante
de capital extranjero en el rengln de los servicios, por ejemplo en el
turismo y hasta en el sector primario, por ejemplo en las actividades
de agroexportacin. Una parte considerable de capital extranjero que
ha afluido al pas se ha dirigido tanto hacia empresas ya establecidas
como hacia bienes no comercializables como la banca, las afores, las
compaas de seguros, las afianzadoras y los almacenes de depsito. En
1990 se comenz a permitir la inversin extranjera en la banca, sector
que en pocos aos ha llegado a transitar al control mayoritario de unos
cuantos capitales extranjeros en una proporcin mucho mayor que en
otros pases del mundo.35 Es precisamente en este rengln, por su carcter estratgico, en el que se puede mostrar cmo la afluencia de capital
extranjero afecta el margen de autonoma del gobierno nacional.
35
En Mxico, un nmero relativamente pequeo de bancos maneja un porcentaje considerable de recursos. Las tres instituciones ms grandes: bbva-Bancomer, Banamex y Santander,
todas ellas en manos extranjeras, controlaban en 2000, 62% de los activos totales de la
banca, 57% de la cartera total, 63% de la captacin total y obtuvieron 74% de las utilidades
netas totales. No se ha logrado, por tanto, una participacin diversificada y plural de capital
en la banca, que era uno de los propsitos de la reforma que se emprendi en el sector. Por
otra parte, Mxico es, entre los pases miembros de la ocde y tambin entre los pases de
Amrica Latina, el pas con mayor participacin de capital extranjero en la banca. En 2003,
la penetracin de capital extranjero era de 81%, mientras que la situacin en otros pases
era la siguiente: Canad 6%, Japn 6%, Espaa 8%, Corea 10%, Estados Unidos 21%, Brasil 27%, Venezuela 34%, Chile 42%, Per 46% y 48% en Argentina. Por otra parte, dicha
participacin ha crecido rpidamente en pocos aos: de 1997 y 2003, o sea, tan slo en seis
aos, la penetracin del capital extranjero en este sector pas de 18% a 81%, es decir que
se multiplic en ms de cuatro veces (Tello, 2007: 667-669).
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Y es que a partir de las reformas emprendidas en el sistema financiero mexicano en la dcada de 1990, la banca de desarrollo, que siempre haba desempeado en Mxico un papel importante de promocin
del crecimiento, fue reduciendo su actividad como agente promotor de
la economa, con lo que el margen de maniobra del Estado para intervenir en la economa y modelarla tambin ha ido disminuyendo. Tal
disminucin se manifiesta en el margen de accin reducida que detentan actualmente Nacional Financiera, el Banco Nacional de Obras y el
Banco Nacional de Comercio Exterior. Incluso desaparecieron instituciones estatales que desempeaban la funcin de promocin econmica como el Banco Nacional de Desarrollo Rural y Financiera Nacional
Azucarera. Lo mismo ocurri con los Fondos de Fomento que tenan por
propsito promover diversas actividades econmicas y que fueron establecidos por el gobierno federal en el Banco de Mxico y en la Banca
de Desarrollo. Por otra parte, el sistema financiero mexicano no slo no
ha canalizado los recursos de manera eficaz y oportuna hacia la actividades prioritarias y estratgicas, sino que tampoco ha promovido la productividad, la competitividad, el crecimiento de la economa nacional, no
ha ampliado el monto de recursos financieros disponibles,36 ni ha dado
lugar a una formacin de un mercado de capitales slido y autntico tan
necesario para financiar a largo plazo la formacin pblica y privada de
capital. En sntesis, el sistema financiero del pas no slo ha dejado de
ser un agente promotor del crecimiento, sino que ha llegado a constituir
uno de los factores que ha influido en el escaso crecimiento econmico
de Mxico en las dos ltimas dcadas.
36
As, la captacin de recursos monetarios y de ahorro como porcentaje del pib disminuy
considerablemente despus de la privatizacin de la Banca: en 1994 fue de 32%, en 2000
de 23% y en 2002 de menos de 20%. Por otra parte, como evidencia del papel reducido de
la Banca como promotor del desarrollo, el financiamiento otorgado por la banca comercial
al sector privado no bancario, que entre 1984 y 1992 creci de 10% del PIB a ms de 30%,
despus del error de diciembre de 1994 cay a menos de 10% en 2000 y alrededor de 9%
para 2002. En diciembre de 2002, dicho financiamiento fue mucho mayor en otros pases:
en Espaa 110.7%, en Corea 105.3%, en Canad 69.2%, en Chile 63.8%, en Estados Unidos
61.8% y en Brasil 29.7% (Tello, 2007: 669).
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Por otra parte, el nuevo sistema bancario ha dejado mucho que desear, ya que las reformas emprendidas desde 1990 no han sido benficas
para los usuarios del servicio ni para el pas, siendo que los bancos
obtienen altas utilidades por la va del cobro de comisiones elevadas
y desproporcionadas por los diferentes servicios que prestan (muy superiores de los que cobran los bancos en sus pases de origen) y pagan
bajos rendimientos, adems de que las tasas de inters estn por debajo
del nivel de inflacin. Por otra parte, es claro el apoyo del gobierno a
los bancos sin muchas responsabilidades a cambio; por su parte, los
bancos, sin asumir riesgo alguno han obtenido jugosos rendimientos
como resultado del esquema del salvamento de la banca, que se produjo desde la creacin del Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (Fobaproa) y la compra de Cetes. Tambin la ausencia de un marco normativo
moderno y adecuado para supervisar las actividades de los bancos, la
concentracin geogrfica del crdito en el Distrito Federal y otras dos
entidades (Nuevo Len y el Estado de Mxico) mientras 22 entidades, las
de menor desarrollo relativo, reciben pocos recursos indicador de que
no se ha avanzado en la federalizacin de tal servicio, y la recurrencia
a prcticas pocos ortodoxas y, en algunos casos, francamente ilegales
por parte de los dirigentes y funcionarios de la banca privada, son
indicadores de los diversos problemas que se han presentado en el sistema financiero del pas. Pese a tales problemas no se puede desconocer
que con las reformas y la apertura del sistema bancario a la inversin
extranjera se procur lograr, y con razn, una mayor capitalizacin de
los bancos que revirtiera en el crecimiento del pas (cuestin que, como
expliqu, no se ha logrado), atraer nuevas tecnologas y brindar una red
ms amplia de vnculos con los mercados internacionales para que los
bancos pudieran hacer frente a mayor competencia en el futuro (Tello,
2007: 663-665 y 666- 672).
Por otra parte a raz de la apertura econmica del pas, en Mxico,
como en la mayor parte de los pases del mundo, las empresas trasnacionales han ocupado espacios cada vez mayores en distintos rubros de la
actividad econmica: en el comercio, en los servicios, en la produccin
manufacturera. Como ejemplo, cabe mencionar la expansin en Mxico
de Wall Mart, la transnacional ms grande del sector comercio (Brambila, 2008: 8); tambin como en la mayor parte de los pases, el margen de
maniobra, y hasta la soberana de los gobiernos, son desafiados precisamente por las empresas trasnacionales que han ganado gran poder a raz
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37
38
Segn el Instituto Internacional de Investigacin sobre Poltica Alimentaria (iipa), los subsidios al etanol en Estados Unidos han tenido como efecto que un tercio de la produccin
de maz se dedique a producir biocombustibles, comparado con 5% de la dcada pasada,
lo que ha dado lugar a que disminuya la oferta de maz para consumo alimentario y de ah
que aumente el precio de maz (con el consecuente aumento del precio de las tortillas en el
pas). Es ms, segn el ifpri, el incremento en la demanda de los biocombustibles (etanol y
biodiesel) explica aproximadamente 30% del incremento promedio de precios tanto en los
granos bsicos como en las oleaginosas. Sobre la crisis alimentaria a nivel mundial vase
Lustig (2008: 32-37).
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Jacqueline Peschard define los poderes fcticos como aquellos que tienen las fuerza para
condicionar el ejercicio de la accin del Estado mexicano, cuando no para amenazarlo y
neutralizarlo. Mara Amparo Casar considera que en virtud de la posibilidad que tienen los
poderes fcticos de minar la eficacia de la accin del Estado, constituir al mismo tiempo un
veto a la accin poltica y ejercer una influencia determinante para que no se logre crecimiento econmico y la distribucin del ingreso, pueden hacer ms dao que los pleitos y
la falta de acuerdos entre la clase poltica, entre los partidos, entre los legisladores, entre el
presidente y el Congreso (Fernndez, 2007: 48-49)
40
Como Antonio Camou esclarece, sin los acuerdos entre lites, la probabilidad de caer
en situaciones crticas crecen y crecern de manera significativa, por no decir de manera
casi segura, lo que puede afectar la gobernabilidad y hasta propiciar situaciones de ingobernabilidad, aun cuando como el mismo autor agrega en una sociedad pueden llegarse
a acuerdos entre elites, pero el nivel de conflictividad puede ser tal que impida al gobierno
lograr estabilidad (Camou, 2000: 188).
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41
El poder del narcotrfico se debe al quebranto del rgimen autoritario, quebranto que precisamente propici que dicho poder adquiriera creciente autonoma y se llegara a constituir
en un poder fctico (entrevista con Luis Astorga, investigador del Instituto de Investigaciones
Sociales de la unam, especialista en el tema del narcotrfico, 1 de agosto de 2008). El hecho
de que el narcotrfico sea un nuevo poder fctico muestra que dichos poderes cambian, ya
que surgen nuevos y otros dejan de desempear tal papel. Pablo Gonzlez Casanova arroja
luz (en su libro la Democracia en Mxico) acerca de cmo, para 1964, fecha en que public
su libro, los caciques como poder fctico prcticamente desaparecieron, cmo el ejrcito se
convirti en un instrumento del Estado moderno (y, se podra agregar, dej de ser poder fc
tico en tanto se subordin a la autoridades civiles que estn al frente del gobierno), cmo
la Iglesia, pese a su papel importante, no pareca que fuera a desempear un papel tan re
levante como en el pasado y cmo los empresarios nativos, los financieros, las grandes em
presas extranjeras y las potencias que los protegen constituan, ya para esas fechas, poderes
fcticos, los factores reales de poder, que el Estado mexicano deba tener en cuenta en sus
grandes decisiones (Gonzlez Casanova, 1964: 85).
42
Un estudioso de la seguridad pblica, Carlos Antonio Flores Prez, revis todos los boletines de prensa de la Procuradura General de la Repblica (pgr) entre 2000 y 2006 y lleg
a la conclusin de que durante el sexenio de Fox la lucha contra la corrupcin vinculada
al narcotrfico virtualmente se colaps. Es ms, aun cuando en el gobierno de Zedillo se
orden la detencin de varios servidores pblicos de alto nivel, incluyendo a un gobernador
y varios generales vinculados al narcotrfico, el gobierno de Fox no procedi judicialmente
contra ningn alto funcionario (Aguayo, 2007a: s.p.)
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43
Ahora bien, en Brasil imperan otros cuatro argumentos para no involucrar al ejrcito en
el combate al narcotrfico: 1) el clsico: se sabe cuando sacar a la tropa de los cuarteles,
pero no como regresarla. Debido a que en Brasil hubo largos periodos de injerencia directa del ejrcito en el gobierno (por ejemplo, de 1964 a 1985) no constituye ste un temor
menor; 2) el econmico: es ms caro tener a la tropa fuera de los cuarteles. Este factor no
es secundario, puede dar lugar a problemas graves de presupuesto y desatar una carrera
por otras demandas como educacin, salud, etc.; 3) La desventaja de la postergacin: usar
al Ejrcito inevitablemente implica posponer [...] la solucin permanente [...] una polica
nacional eficaz y dotada, y 4) El argumento [...] quiz ms acertado, consiste en la falta de
preparacin del Ejrcito brasileo para lo que finalmente es una labor policaca (Castaeda,
2007b: s.p.).
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Por ejemplo, en la perspectiva del Banco Mundial, institucin que ha abordado ampliamente el tema de la gobernabilidad, Mxico perdi gobernabilidad del ao 2000 al 2006.
En un estudio en que se incluyen 200 pases, a Mxico se le otorg para 2006 la calificacin
de 36 en una escala de 1 a 100, inferior a la que obtuvo en 2000. Segn a estos clculos,
Mxico descendi de 2000 a 2005 en estabilidad poltica, vigencia del Estado de derecho,
efectividad gubernamental y control de la corrupcin. De tal modo que en 2006 qued muy
por debajo de Finlandia (que obtuvo una calificacin de 98), de varios pases europeos y de
varios pases de Amrica Latina. Por ejemplo de Chile (que obtuvo una calificacin de 76) de
Costa Rica (70) y de Uruguay (66) (Tello, 2007: 749-750). Pero para 2007 el Banco tambin
sealaba que la gobernabilidad del pas se vea afectada por la captura del Estado mexicano por parte de diversos grupos de inters, ya que, por ejemplo, algunos de los sindicatos
de trabajadores pblicos afectaban el suministro de bienes y servicios pblicos y algunas
elites econmicas minaban el poder del Estado. Es ms, en opinin del Banco, grupos con
intereses creados en muchos sectores han sido un obstculo inamovible para la realizacin
de algunas reformas tendientes a reorganizar, por ejemplo, el sistema educativo o a proporcionar mejores servicios de seguridad pblica. Dichos grupos de inters (en la perspectiva
del Banco) tienen capacidad para movilizar resistencias fuera de los escenarios electorales
y de los espacios legislativos formales y obstaculizan as la realizacin de reformas (Banco
Mundial, 2007: VIII-IX).
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Pero, adems, para enfrentar estos desafos se requiere de esfuerzos polticos premeditados. ngel Flisfisch explica cmo el orden democrtico no puede consolidarse a s mismo.
Partir de este supuesto implica una daina ilusin. Es ms, agrega: la obtencin de un orden adecuado a la solucin de problemas de gobernabilidad es el producto de una estrategia
poltica premeditada. Por consiguiente, supone un partido o una coalicin de partidos que la
definen y la impulsan (Flisfisch, 1989: 123-125).
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Manuel Escudero senior advisor del Global Compact de Naciones Unidas explicaba que
para finales de 2005, de las 100 entidades ms poderosas del mundo, 49 eran Estados y 51
eran empresas (Escudero, 2005: 13).
47
Martinelli explica que la eficiencia de las empresas trasnacionales (a lo que agregaramos y, en cierto sentido, su poder) radica en que controlan un gran nmero de actividades
econmicas de manera eficiente mediante procesos de coordinacin, estandarizacin y rutinizacin (2003: 300).
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Es importante tomar en cuenta que la crisis econmica y financiera mundial que irrumpi
con ms claridad en el segundo semestre de 2008, que tuvo por origen las hipotecas subprime, ha hecho necesario que algunos cambios en tal modelo deban originarse en los pases
desarrollados.
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polticos. Tambin, una va importante para consolidar la naciente democracia del pas es buscar estrategias que permitan una mejor vinculacin entre representantes polticos y gobernados, lo que presupone
impulsar una mayor participacin ciudadana en la poltica. Consolidar
la democracia mediante organizaciones autnomas es asimismo importante para impedir que la democratizacin del pas en los prximos aos
dependa exclusivamente de los partidos polticos, ejes fundamentales
de tal proceso. A la vez es importante examinar el desempeo que han
tenido diversas instituciones pilares de la democracia, como el Instituto Federal Electoral, la Comisin Nacional de Derechos Humanos y el
Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en
consolidar el proceso democrtico que, a pesar de tropiezos, ha avanzado en el pas. Profundizar en otros caminos para intervenir y lograr mejores resultados en lo que se refiere a la gobernabilidad requerira, por
otra parte, de un estudio que no se gue por el propsito de diagnosticar
la naturaleza de la gobernabilidad imperante en los albores del siglo xxi
en el pas y explicar tambin las causas de tal gobernabilidad que han
sido los objetivos de este ensayo, de tal modo que el propsito de dicho
trabajo sea delinear estrategias con el fin de garantizar la construccin
de una mejor gobernabilidad que se acompae de ms justicia, eficacia
y legitimidad; lo que presupone emplear el concepto de gobernabilidad,
en virtud de su carcter amplio e integrador, pero pensando en el porvenir, en el corto, mediano y largo plazo (Camou, 2000: 168-169).
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Un elemento que caracteriza la accin de los empresarios en el escenario nacional del nuevo siglo es su muy activa y directa participacin
en el campo poltico. La pregunta central a la que atiende este trabajo
es qu consecuencias se derivan de esta participacin para la gobernabilidad democrtica. El argumento principal es que esta vertiente de la
accin empresarial ha tenido el efecto de debilitar la legitimidad democrtica, en tanto que acenta el carcter ambiguo de la representacin
poltica, da ms espacios a las polticas pblicas de corte pro-empresarial y propicia oportunidades para que se produzcan malas prcticas
empresariales.*
El propsito de este trabajo es describir y analizar la evolucin de
la accin poltica de los empresarios en el escenario poltico nacional en
el sexenio del presidente Fox y los primeros dos aos de Caldern, con
base en un conjunto de acontecimientos que dan cuenta de los elementos que caracterizan esta accin. Esta exposicin parte de la identificacin de los principales actores econmicos y polticos empresariales y
una breve alusin a los antecedentes y el contexto econmico y poltico
en el que se despliega esta accin. La discusin sobre la accin poltica
de los empresarios atiende a sus relaciones con las instituciones polticas: los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, los gobiernos de los
estados y los partidos y los procesos electorales.
* Agradezco los comentarios de Matilde Luna y Bertha Lerner a versiones anteriores, pero
slo yo soy el responsable de sta.
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financieros, industriales, comerciales, etc. Entre ellos figuran quienes encabezan las nuevas multinacionales mexicanas, que operan, entre otros,
en los campos de la telefona, la televisin, el cemento, la minera, los
alimentos y las bebidas, e incluyen desde luego a Carlos Slim aunque
ningn otro se le equipara que figura entre los primersimos lugares de
la lista de los ms ricos del mundo. A stos se suman desde luego las
empresas multinacionales extranjeras que en materia financiera ocupan
la posicin central y en muchas ramas representan la mayor parte de la
produccin. Tambin deben mencionarse aparte, por el gran poder que
han acumulado, las dos grandes empresas de la televisin, que han rebasado su papel de actores econmicos para convertirse en actores polticos muy importantes. Todos estos grupos tienen un acceso expedito
a las ms altas instancias del estado y deben ser vistos como grupos de
poder econmico, pero tambin poltico.
Otro tipo de gran actor empresarial es el constituido por las ms
conspicuas organizaciones empresariales; son stas las articuladas en
el complejo que corona la cpula de cpulas o Consejo Coordinador
Empresarial (cce) que agrupa a siete organizaciones, entre las que destacan el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios (cmhn) y la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (Coparmex). Como cada una
de esas siete organizaciones aglutina a un nmero muy variable de organizaciones y de empresarios de muy distintos tamaos, la diversidad
del conjunto es muy grande. Alberga as tanto a la Confederacin Nacional de Cmaras de Comercio, Servicios y Turismo (Concanaco) que
cuenta con decenas de miles de afiliados, en su gran mayora medianos
comerciantes asociados a las cmaras de cada ciudad, y la Coparmex
que tiene unos 38 000 asociados inscritos en centros empresariales locales, como al cmhn que rene a los ms grandes empresarios del pas.1
En el conjunto de las organizaciones destacan el cce, por ser justamente la organizacin paraguas que engloba y representa a prcticamente
todo el empresariado mexicano. Otra que es tanto o ms importante es
el mencionado cmhn, en primer lugar porque funciona como un club
que afilia exclusivamente a los 40 o 50 ms grandes empresarios, pero
tambin porque es la organizacin ms influyente en el seno del cce y
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Entre esos grupos figuran, por ejemplo, el dhiac (Desarrollo Humano Integral, A.C.), Ancifem y, desde luego, El Yunque (Delgado, 2003 y 2004).
5
Juan Snchez Navarro, por ejemplo, critic en 1993 la famosa cena en la que Salinas pidi
gordos donativos para el pri a un grupo de la elite. Vase Salas-Porras (2000).
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Otros grandes empresarios vinculados con el pri son Rodolfo Gonzlez Barrera (Bello,
2007: 410), Carlos Peralta, Carlos Hank Rohn y el poltico-empresario Miguel Alemn
Velasco.
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La nueva situacin
Concurriendo con otros actores que incidieron en el proceso de transicin democrtica del pas, el empresario Vicente Fox gan la presidencia
de la repblica en 2000 como candidato del pan, inaugurando as la fase
de frgil democracia en la que el pas se encuentra ahora. Concluido ese
sexenio y los dos primeros aos de Felipe Caldern en la presidencia,
puede decirse que en lo que va del nuevo siglo han gobernado al pas
dos gobiernos de un partido, que son ms cercanos a los actores empresariales que quienes los antecedieron en el poder.
Pero, como se ver ms adelante, esto se compens en parte porque el poder se descentraliz con la autonomizacin y fortalecimiento
de otros poderes pblicos; son estos, el poder legislativo y el poder judicial y los gobiernos de los estados, adems de algunos organismos autnomos como el Banco de Mxico, la Comisin Nacional de Derechos
Humanos y el Instituto Federal Electoral.
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La representacin jurdica implica un mandato, es decir, un encargo acotado; la representacin descriptiva pretende un simulacro de diversos componentes de la sociedad; la
simblica tiene por objeto dar a un sector o categora discriminada o minoritaria, a travs de
uno de los suyos, un lugar visible que lo reivindique.
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Esto, sin embargo, como se ver ms adelante, tiene algunos contrapesos importantes; algunos de ellos son el congreso dividido en el
que fuerzas polticas opositoras impiden al presidente y su equipo sacar
adelante las leyes que pretenden, y el poder judicial que en un momento
dado puede declarar la inconstitucionalidad de una ley aprobada. Dicho
lo anterior, debe reconocerse que es amplio el campo de accin del ejecutivo que es inmune a la accin de los poderes legislativo y judicial.
La cercana y confusin virtual entre ambos tipos de actores la
elite empresarial y la elite poltica es en primer lugar ideolgico-poltica. En efecto, como lo muestran las declaraciones de principios, las
plataformas y los programas de los partidos, la ideologa panista coincide ms con el programa neoliberal y por eso es ms cercana a la de los
grandes empresarios que las del pri y el prd en las que se postulan otros
principios y an resuenan ecos de posturas que eran ms radicales.
Por otra parte, la cercana se mostr en la presencia de los empresarios en las campaas polticas de los dos candidatos panistas a la
presidencia de la repblica. Muchos actos de campaa contaron con la
presencia y la adhesin de empresarios a las plataformas polticas, los
programas y las candidaturas de Fox y Caldern. Tambin recibieron estos candidatos de los empresarios importantes apoyos pecuniarios y de
otra ndole para realizar sus campaas.
En el caso de Fox, hay informacin de que grandes empresarios le
canalizaron recursos (Ortiz, 2005; Garca, 2007) y fue muy conocida la
intervencin del grupo Amigos de Fox que, segn su principal dirigente,
recolect de los empresarios fondos para la campaa que muchas veces
fueron ocultados mediante triangulaciones (Korrodi, 2003). Estas conductas fueron investigadas por el Instituto Federal Electoral (ife) y al final
ameritaron la imposicin de una importante sancin pecuniaria al pan
(Crdova y Murayama, 2006).
Ms tarde, en cuanto asumi el poder, el propio presidente Fox
dijo y repiti que el suyo era un gobierno de empresarios y para empresarios, y la composicin de su gabinete as lo confirm. En efecto,
para la constitucin de su equipo, Fox consider a varios grandes empresarios un Azcrraga del sector turstico, la seora Aramburuzavala
de la ms grande exportadora de cerveza y a directivos de Avantel,
Dupont, Vitro, Bacard, Nestl, Comex, ibm de Mxico, Cydsa, Telmex
y Banamex, entre otros. Al final, muchos de los designados fueron altos
directivos de grandes empresas privadas e incluso algunos propietarios
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de ellas (Aguilar y Castaeda, 2007: 31-40). De ese modo, la elite empresarial, especialmente la de Monterrey, qued muy bien representada
ah (Zrate et al., 2004).
Muy demostrativa de la gran influencia empresarial fue ya la designacin del secretario de Hacienda del presidente Fox, pues actuando
juntos los ms grandes empresarios, lograron que Fox descartara su primera opcin. Luego se gener una competencia en cuyas pujas participacin los miembros ms distinguidos de la elite empresarial: por un
lado Carlos Slim y Ricardo Salinas Pliego, y por otro Roberto Hernndez,
Lorenzo Servitje, Lorenzo Zambrano y Alfonso Romo, en la que al final
se impuso la preferencia de los cuatro ltimos en favor de Francisco Gil
(Aguilar y Castaeda, 2007: 31-40).8 Estas diferencias en las preferencias
de los grandes empresarios, como se vio repetidamente a lo largo del
sexenio, reflejaban los intereses encontrados de sus grandes grupos.
Adems, el presidente instruy a sus secretarios de estado para
que estuvieran abiertos a los empresarios. As lo atestigua uno de ellos, a
quien Fox le dio la instruccin precisa de que deba entenderse con los
empresarios, y l cumpli plenamente con esa exhortacin (Aguilar
y Castaeda, 2007: 39).
Fue muy palpable a lo largo del sexenio foxista la gran apertura de
su gobierno a las solicitudes de los grandes grupos. Tal vez la ms grande
exhibicin de esa apertura fue el silencio complaciente del gobierno,
cuando las televisoras promovieron la Ley Federal de Radio y Televisin,
mejor conocida como Ley Televisa, que les aseguraba la permanencia y
ampliacin de sus privilegios, presionando en plena campaa a los tres
candidatos presidenciales principales y a los partidos para que instruyeran a sus diputados y senadores a fin de que, como lo hicieron con
contadas excepciones, aprobarn en sus trminos la muy discutible propuesta de ley (Trejo, 2007).
En el caso del presidente Caldern, durante la campaa el candidato panista fue acaparando el apoyo empresarial ayudado por Fox,
quien orient a los grandes empresarios para que concentraran sus
apoyos econmicos en su candidato y, si era el caso, para que abandonaran a Madrazo y cambiaran de bando (Aguilar y Castaeda, 2007:
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Vctor Hugo, Michel, La ip don 210 mdp en 2006, Milenio, 11 de marzo de 2008.
10
Vase al respecto el dictamen del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
(2006).
11
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12
Versin ntegra del discurso de Juan Camilo Mourio, El Universal, 28 de febrero de
2008.
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13
Vanse Moreno (2007) y Gabriel Xantofila, Excedentes petroleros del sexenio de Fox se
dedicaron al dispendio, El Sol de Mxico, 11 de mayo de 2008.
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19
Vase asf (2008: 8) y Jeanette Leyva, Devolucin de impuestos, privilegio de unos cuantos: asf, Instituto Mexicano de Contadores Pblicos, 30 de marzo de 2007.
20
Vctor Ballinas y Andrea Becerril, Siguen muy altas las comisiones bancarias; algunas
deben desaparecer, coinciden funcionarios, La Jornada, 28 de febrero de 2007.
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Tambin es especial una prctica poltica que ha hecho su aparicin en fechas recientes. Se trata del apoyo que el gobierno de Mxico
brinda a las multinacionales mexicanas que se topan con problemas en
los otros pases donde operan. Por ejemplo, recientemente se anunci la
expropiacin de la subsidiaria venezolana de la cementera Cemex, y el
gobierno de Mxico intervino en defensa de los nacionales propietarios
de la empresa.21 Igualmente fue conocida la intervencin de Caldern
ante el presidente del Ecuador para impedir que se afectaran los intereses de la empresa telefnica de telefona celular de Carlos Slim en ese
pas.22
21
David Casas y Cecilia Tllez, Mxico llama al embajador venezolano a explicar expropiacin de Cemex, Crnica, 5 de abril de 2008.
22
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Telmex, la competidora de su ex empresa. Tambin hay conflicto de inters cuando, al terminar un periodo en el gobierno, un ex funcionario
ingresa inmediatamente a una gran empresa en cuyo beneficio puede
usar la informacin privilegiada que obtuvo durante su desempeo pblico. El mismo secretario de Hacienda Gil ilustra uno de estos casos,
pues al concluir su periodo en el gobierno fue nombrado director de
una tercera empresa telefnica: la subsidiaria de la espaola Telefnica
en Mxico, fuerte competidora de Telmex en Amrica Latina. Y recientemente se ha informado que el ex secretario incurri en actos dudosos,
pues durante su gestin otorg, a la empresa telefnica que hoy lo tiene
como director, ventajas fiscales que las nuevas autoridades hacendarias
han cuestionado.23
Otro caso reciente que ha sido muy sonado es la acusacin de
conflicto de intereses que se refiere al secretario de Gobernacin Mourio, a quien se denunci porque, como apoderado legal de una empresa
privada de su familia, firm contratos de servicios con Pemex al mismo
tiempo que desempeaba responsabilidades oficiales vinculadas al rea
del petrleo.24 La cmara de diputados integr una comisin que no
encontr irregularidades en los actos mencionados.
Corrupcin
Varios estudios han encontrado que el fenmeno de la corrupcin es de
proporciones muy grandes en Mxico. Segn Transparencia Internacional, Mxico ocupaba en 2007 el lugar 72 entre 176 pases, y tena una
calificacin de 3.5, siendo la mejor calificacin el 9.4 de Dinamarca y
la peor el 1.4 de Somalia y Myanmar.25 Y un rea que es propicia a ella
es la de las estrechas relaciones entre los gobernantes y los empresarios. De hecho, la Encuesta de Gobernabilidad y Desarrollo Empresarial
2005 del ceesp revel que 24% de las empresas del pas gast hasta 6%
23
Angelina Meja y Jos M. Arteaga, Telefnica est en la mira del sat, El Universal, 11 de
junio de 2008.
24
25
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de sus ingresos en pagos de sobornos, esto es, por lo menos 52 000 millones de pesos.26
La corrupcin, en el campo de lo pblico, es una conducta que se
desva de los deberes reales y formales de un rol pblico con la intencin de obtener ganancias pecuniarias o de estatus para el propio agente
o para otros.
Los actos de corrupcin pueden asumir muchas maneras, algunas
de las cuales constituyen delitos que la legislacin penal tipifica y sanciona, como peculado, soborno, trfico de influencias, etc.
En Mxico se habla mucho de la corrupcin en las altas esferas
del gobierno y de vez en cuando estallan grandes escndalos, pero en
general los casos especficos denunciados son difciles de documentar
porque la informacin es escasa, poco precisa y se distorsiona para usarla como arma poltica.
Uno de esos casos que fue muy comentado involucr al ex presidente Salinas y a su hermano Ral, quien tena cuentas millonarias en
dlares en bancos extranjeros con nombres falsos que acreditaba con
pasaportes mexicanos expedidos ilegalmente. Fue conocida la participacin de varios grandes empresarios en la trama atribuida a Ral Salinas, quien habra recibido grandes sumas de dinero por favores que el
gobierno les hara y otras que se usaran para, dijo l, hacer inversiones.
Por otro lado, las autoridades suizas aprobaron entregar al gobierno de
Mxico una parte importante de la suma depositada por Salinas en sus
bancos.
En el sexenio de Zedillo se habl mucho de la existencia de una
gran cantidad de crditos dudosos que muchos banqueros hicieron llegar al Fobaproa (Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro) para que fueran ilegalmente rescatados, ya que no reunan las caractersticas de los
que s podan serlo.
Durante el gobierno de Fox se acus al mismo presidente de haber incurrido en actos de corrupcin a favor de l mismo y su familia.
En particular se ha insistido en que se favoreci ilegalmente a los hijos
de su esposa para que se beneficiaran en sus actividades de negocios,
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28
En 2003 eran 3% de los senadores y 3.4% de los diputados (Ortiz, 2005: 338).
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Existen varias propuestas para reglamentar el cabildeo. Vase Gabriel Xontamitla, Exigen
regular cabildeo en el Congreso, El Sol de Mxico, 20 de abril de 2008.
30
Vase Felipe Daz Garza, Las televisoras versus la cmara de senadores, en
<http://foro.forosmexico.com/showthread.php?t=497>.
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Jorge Herrera, Cigarreras frenan con ddivas leyes antitabaco, El Universal, 28 de octubre de 2005.
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Conclusiones
El conjunto de los empresarios, pero sobre todo la elite empresarial,
participa ampliamente en redes de gobernanza en las que coordina su
accin con otros actores polticos y sociales. Se trata de redes que, penetrando en muchos mbitos, les aseguran una gran presencia en la sociedad.
En cuanto a las relaciones entre las elites empresarial y poltica,
puede decirse que al ganar Fox la presidencia se produjo una representacin de los grandes actores empresariales en el seno mismo del
gobierno. Esta presencia ha tratado de ser moderada en el gobierno de
Caldern, pero contina.
La representacin de los grandes empresarios en la cpula del poder es sin duda legal, pero involucra riesgos. Esto es as porque, aunque
no implica mandato alguno, tampoco es slo descriptiva o simblica,
pues su desempeo en el espacio mismo de la deliberacin y toma de
decisiones tiene un efecto en la orientacin de las decisiones de poltica.
Al confundirse o fusionarse las elites econmicas con las polticas,
se potencia su influencia y se propicia que se produzcan sesgos en las
polticas en un sentido favorable a un grupo de referencia altamente
interesado.
En efecto, esa presencia representacin influye de manera importante en la eleccin de las polticas pblicas del gobierno y en la
adopcin de polticas pblicas pro empresariales, con lo que se corre el
riesgo de agudizar an ms la exclusin, la desigualdad y la injusticia
que privan en Mxico, con graves problemas para la gobernabilidad.
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El Estado se constituye as mismo como una plaza pblica vaca de religin: pero ni los ciudadanos ni la sociedad estn tambin vacos, sino
todo lo contrario: nunca se repetir bastante: laico o secular son conceptos que se aplican al Estado, no a los ciudadanos.
Jos Mara Ruiz Soroa, Religion en democracia,
Claves de razn practica, nm. 182, mayo de 2008, p. 11.
Introduccin
Este texto describe una situacin que se da en el espacio en el cual la religin y poltica se relacionan de diversas maneras en forma de pugna,
guerra, relaciones medianamente cordiales, o de franca cooperacin;
en los dos primeros apartados, ofrecer una somera visin de cmo la
separacin entre las iglesias y el Estado tuvo efectos traumticos para un
conjunto de catlicos en Mxico, pues implic el hecho de no sentirse
representados plenamente en el mbito poltico, de tener que participar
embozados en esa instancia o por la intermediacin de terceras personas. Y, adems, vivir ntimamente la experiencia de percibirse escindidos
entre sus convicciones religiosas y sus actos pblicos. Actos que dejaron
de traslucir de alguna manera sus convicciones en el campo poltico.
De igual modo, en el tercer apartado, dar algunos elementos que
permitan vislumbrar lo que signific la fundacin, en 1939, del Partido
Accin Nacional (pan) y el retorno mediatizado de los catlicos a la
arena poltica.
Por ltimo, en el cuarto apartado, utilizar como contrapunto un
caso que ha ocurrido recientemente en el estado de Jalisco y que tiene
que ver con los denominados mrtires cristeros. Este caso se ubica en
las antpodas de lo que expongo en los dos primeros apartados, pero
permitir observar el camino recorrido y una de las maneras en que se
intenta restaurar el orden previo a la fractura de larga data, que se vuelve claramente manifiesta cuando se proclaman las denominadas Leyes
de Reforma, a mediados del siglo xix. El caso analizado tiene que ver con
los catlicos integristas.
Este intento de restauracin en realidad remite a la instauracin
de una nueva forma de relacionar las convicciones religiosas con las
polticas, tanto en el plano individual como en el gubernamental, pues
busca reformular las maneras en las que el largo reinado del Partido
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cuando los catlicos, que inicialmente abominaban de los derechos humanos porque emanaban de la prfida Revolucin Francesa, deciden
asumirlos y transforman la concepcin de lo privado que les pretenda
imponer la liberal Constitucin de 1917. Esta Constitucin, en el texto
que resume el espritu de lo que por entonces iba a ser el artculo 129,2
deca:
Una nueva corriente de ideas trae ahora el artculo 129, tendiendo no ya
a proclamar la simple independencia del Estado, como hicieran las Leyes
de Reforma, que parece que se sintieron satisfechas de sacudir el yugo
que hasta all haban soportado los poderes pblicos, sino a establecer
marcadamente la supremaca del poder civil sobre los elementos religiosos, en los que se ve, naturalmente, a lo que toca a la vida pblica. Por
tal motivo, desaparece de nuestras leyes el principio de que el Estado y
la iglesia son independientes entre s, porque esto fue reconocer, por las
Leyes de Reforma la personalidad [jurdica] de la iglesia, la cual no tiene
razn de ser, y se la sustituye por la simple negativa de personalidad a
las agrupaciones religiosas [] La ley respeta la creencia en el individuo [] De este modo, sin lesionar la libertad de conciencia, se evita el
peligro de esta personalidad moral, que sintindose fuerte por la unin
que la misma le reconocera, pudiera seguir siendo otro peligro para las
instituciones.
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Y lo que implica respecto de nuevas formas de pareja y familia, que no se reducen al contradictorio y paradjico modelo de la Sagrada Familia.
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no del divorcio, la despenalizacin o no del aborto, el uso de la denominada pldora del da siguiente, la polmica alrededor de la eutanasia,
los experimentos con clulas madre, etctera.
Lo que el Estado considera como polticas de salud o simplemente
como respeto de la pluralidad de opciones morales, las iglesias lo ven
como la defensa de la vida y de un modelo de la familia, o posibilidades
de pecar o de envenenar lo que consideran como buenas costumbres.
En la medida en que aspiran al monopolio de la moral la cual pretenden que sea pblica, gratuita y obligatoria,6 la que aparentemente
deducen directamente de una ley natural que est marcada por la ley
divina, con toda confianza intervienen en el debate pblico debido a la
misin que tienen encomendada por el Invisible y las Santas Escrituras
vistas como revelacin.
Todo lo anterior permite afirmar que la separacin entre las iglesias y el Estado, si bien ha sido de gran utilidad, no termina por ser total
y est sujeta permanente a posibles contenciosos, crispamientos e inevitables negociaciones, valorados segn los casos y actores como
avances o retrocesos.
Y como la biopoltica se juega nada menos que en una arena de
tres pistas: la de la vida, la del placer-sexualidad y la de la muerte, y la
Iglesia catlica cree firmemente que debera decir la ltima palabra al
respecto, el enfrentamiento ms o menos rspido con el Estado y las organizaciones intermedias secularizadas es inevitable. Lo que no quiere
decir que los postulados de laicidad sean insostenibles, sino que deben
ser mejor calibrados en sus posibilidades y limitaciones.
Habra que aclarar siguiendo a Jean Daniel que el concepto
de laicidad no puede ser reducido a la separacin entre los espacios
estatales y religiosos ni tampoco a la pura tolerancia.
La tolerancia no es la laicidad, la primera es pasiva, la segunda, activa.
La tolerancia se acomoda a todas las manifestaciones pblicas de las
religiones. La laicidad defiende al individuo contra su grupo de origen,
a la mujer contra el padre opresor, garantiza que se pueda cambiar de
religin o declararse ateo. Con la tolerancia se instauran comunidades.
Con la laicidad se construye una nacin (Daniel, 2008).
Como los libros de texto en tiempos del presidente Adolfo Lpez Mateos.
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Los efectos de las Leyes de Reforma se articulan con aquellos ms amplios que afectaron
a la iglesia europea. Jean Meyer toca este punto claramente cuando seala que La Revolucin Francesa provoc una reaccin, una disidencia que encerr a la Iglesia Catlica en un
callejn sin salida: gast sus fuerzas intentando vanamente confesionalizar al estado. Tard
mucho en reconocer que el estado liberal tena la misma legitimidad que el Imperio Romano. [En Mxico y no slo ah...] contra el estado liberal que pretenda despojarla de lo que
sin serle propio haba sido suyo durante siglos [...] se levantara la Iglesia catlica y los catlicos. As, radicalizaron al liberalismo, a los liberales y aceleraron, de manera involuntaria, la
laicizacin de las instituciones religiosas que culmin con la separacin de la iglesia (de las
iglesias porque, por primera vez, se abre a los protestantes la posibilidad de una existencia
formal) y el estado (Meyer, 2003: 16-17).
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Se entiende por integrismo a una manera de ser catlica que juzgaba a la modernidad
como falsa en sus principios y perniciosa en sus efectos. Como lo recuerda Emile Poulat,
el famoso texto que condensa esta posicin papal fue El Syllabus (1864), en el cual no se
habla de modernidad sino de sociedad reciente. Poulat describe as al integrismo cristiano: rechazando el dejarse reducir a las prcticas de culto y a las convicciones religiosas,
y comprometido en la edificacin de una sociedad cristiana segn la enseanza y bajo la
conduccin de la iglesia. [Integrismo que adems es] intransigente, lo cual seala la ruptura
dramtica producida por la Revolucin Francesa [...] El intransigentismo catlico intent
constituirse en una gigantesca institucin total, autosuficiente [...] en todos los dominios,
incluido el poltico, sindical, educativo y cientfico. Esa fue una utopa. Enfrentada a otras
instituciones [con pretensiones] totales como ella, la Iglesia Romana es un totalitarismo fallido (Poulat, 1983: 100 y 251).
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Es como si antes de las Leyes de Reforma hubiera existido un acoplamiento no tan problemtico entre religin y poltica, o entre religin y
su prctica social, y aquella hubiera regido como factor estructurante y
totalizante del espacio social.9 Al respecto, Emile Poulat seala:
El da que se forma una nueva cultura exterior a la iglesia y pretende su
autonoma [] se inicia un dualismo y, en consecuencia, un principio de
conflicto. Que ciertos elementos catlicos sean sensibles a ese dualismo
e intenten superarlo, he ah el principio internalizado (Poulat, 1983: 22).
El segundo elemento consiste en que una vez instaurada la citada dualidad, se genera una manera de actuar proclive a la clandestinidad. Por
ejemplo, el clero aprende a camuflar sus propiedades y a utilizar prestanombres, y los polticos catlicos no pueden casarse en el templo abiertamente ni asistir a los rituales como simples ciudadanos. De otro lado,
los abiertamente anticlericales marcarn la pauta sobre el comportamiento pblico de los polticos por ms de un siglo.
El tercer elemento se puede percibir en la conformacin de un sentimiento de persecucin con visos conspirativos que muchos catlicos
tienen respecto de un cmulo de acciones emprendidas por las instituciones estatales. Sentimiento y percepcin que va tomando diferentes
rostros. Para ellos, el gobierno no ceja en su intento de destruir a la
iglesia o de reducirla a su mnima expresin, socavndola al mximo.10
9
Se puede afirmar que previo al efecto de la Revolucin Francesa y sus sustanciales resultados, una transformacin anterior se haba operado ya en una parte de Europa, transformacin que Michel de Certeau detecta en los inicios del siglo XVII con respecto a lo que Marcel
Gauchet denomina la salida de la religin, y que en Mxico empez realmente a tener
efectos visibles a mediados del XIX. Con relacin a Europa, De Certeau afirma: el mundo
no es ya percibido como hablado por Dios, l se vuelve opaco, objetivizado y separado de
su locutor supuesto. De Certeau, 1987: 257. Y en el comentario que hace a un texto de
Leszek Kolakowski Chrtiens sans eglise. La concience religieuse et le lien confessionnel
au XVII sicle, Gallimard, Pars, 1969 abunda en el tema, al precisar: Kolakowski se
sita en el corazn de la cuestin que hiere y organiza todo el cristianismo de Europa occidental en los inicios del siglo XVII; la tensin entre la conciencia y la institucin traumatiza
literalmente la experiencia cristiana a partir del momento en el que la sociedad entera cesa
de ser un lenguaje religioso. Y, despus, el problema resurge constantemente a pesar de sus
metamorfosis o sus laicizaciones (De Certeau, 1973: 113-114).
10
Respecto a los inicios de la persecucin, no todos sus idelogos coinciden. Cito a uno
de ellos porque me parece representativo. Se trata del padre Jess Garca Gutirrez: Es un
hecho innegable que en Mxico hay una verdadera persecucin religiosa [...] pero no todos
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La cultura defensiva que se va consolidando se manifiesta espasmdicamente a lo largo de siglo y medio, y se cristaliza en sociedades reservadas11 en las que se presta el juramento de guardar secreto, siguiendo el
modelo de la masonera.12
Estos tres elementos se articulan de mltiples formas, dando lugar
a diversas maneras de responder, tanto a la voluntad restauradora como
a la supuesta y a veces no tanto voluntad destructora por parte del
Estado. En los momentos en que esta ltima no opera, las inercias pueden ser tales que mantienen la posicin defensiva intacta en el mbito
catlico.
En sntesis, las Leyes de Reforma al proclamar la separacin entre los espacios gubernamentales y eclesisticos descolocan a la Iglesia y la obligan a reformular el modo en que se sitan ante los diferentes
gobiernos. En lo inmediato, el territorio que antes manejaba y que sin
serle propio, haba sido suyo durante siglos (J. Meyer) se restringe con
este trastrocamiento del espacio pblico.
estn de acuerdo en la fecha en que comenz esta persecucin. Para unos, la inmensa mayora, este estado de persecucin data de 1917, ao en que fue expedida la Constitucin
Poltica vigente; para otros, la minora, se remonta a los tiempos de la guerra que llaman
de Reforma, y poqusimos son los que saben que es preciso remontar a mediados del siglo
XVIII el plan general de persecucin religiosa del que forma parte la nuestra (Garca, 1939:
5). Se trata de una conferencia que el citado sacerdote dio alrededor de 1937 a un grupo de
catlicos para promover la Accin Catlica. A su vez, habra que investigar la obra de Jos de
Maistre (1753- 1821) y sus relaciones con grupos antimasnicos, antisemitas rusos, y dems.
Y tambin al abate Barruel, quien en los finales del siglo XVIII sostena que la masonera
estaba en el origen de la Revolucin Francesa. Tampoco hay que dejar de seguirle la pista
a un libro fundamental para la inspiracin de sociedades secretas, titulado Los protocolos
de los Sabios de Sin, texto antisemita y antimasn que en el Mxico de la dcada de 1930
circul profusamente. Y, por ltimo, a la revista jesuita La Civilita Cattolica, fundada en 1865
y que tanto contribuy a la difusin del antisemitismo. En fin, queda todo por hacer para dar
cuenta de la historia intelectual de estas corrientes y su difusin en Mxico.
11
Reservadas en el sentido que algunos miembros del alto clero saben de su existencia y,
en general, mantienen cierto control, a diferencia de la masonera que por casi dos siglos es
considerada como sociedad secreta y condenada por la institucin del papado.
12
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Los juaristas haban decretado (4 de diciembre de 1860) igual proteccin a todos los
cultos como efecto de la libertad religiosa, por esa misma ley se prohibi adems que las
autoridades y los ejrcitos asistieran a los actos religiosos que nunca permiti se celebraran
fuera de los templos. Por el contrario, Maximiliano restableci el catolicismo como religin
de Estado (Ramos, 1995: 259-260).
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Por un lado, Maximiliano se obstin en usar a los conservadores para ejecutar en contra
de ellos mismos las leyes para cuya abolicin haban trado a Mxico al archiduque. Por otra
parte, quera implantar un rgimen de corte radicalmente liberal a partir de una victoria militar intervencionista contra aquellos nacionales que tenan esas ideas liberales! Finalmente,
tena la intencin de que la iglesia, que haba avalado la implantacin de la monarqua,
colaborara en convencer al pueblo de la conveniencia de la nacionalizacin de los bienes
del clero impulsada por los republicanos (Ramos, 1995: 264).
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La Accin Catlica Mexicana sigui una estrategia emanada del Vaticano, pero tuvo que
implementarla en la delicada situacin del final del conflicto armado. Cuatro ramas conformaban el organismo: la Asociacin Catlica de la Juventud Mexicana (acjm), [...] La Unin
de Catlicos Mexicanos (ucm), integrada por varones catlicos mayores; la Juventud Catlica
Femenina Mexicana (jcfm), que reuna en su interior a las jovencitas catlicas y, por ltimo,
para seoras, la Unin Femenina Catlica Mexicana (ufcm). [...] Cada rama en cada nivel
[nacional, diocesano, parroquial...] contaba con un asistente eclesistico. [...] Un presidente
laico avalado plenamente por la iglesia completaba la estructura fundamental de la Accin
Catlica en nuestro pas (Aspe, indito: 3).
16
Organizacin reservada fundada en Santa Mara, Morelia, en 1915 por el entonces rector
del seminario de Morelia, Luis Mara Martnez, y el licenciado Adalberto Abascal. Fue la
organizacin ms importante respecto a la lucha armada de 1926-1929.
17
La Liga Nacional de la Defensa Religiosa, fundada en marzo de 1925, fue muy importante
durante el conflicto armado y rival de la U.
18
Ramn Martnez Silva haba fungido como uno de los intelectuales ms connotados durante el conflicto armado: estaba a favor de la Liga y era enemigo de la U y las Brigadas
Santa Juana de Arco, contra las cuales hizo un escrito reclamando que abandonaran los
juramentos secretos y se plegaran a las directivas de la Liga. Esta carta la mand al arzobispo
de Guadalajara, Francisco Orozco y Jimnez, quien la hizo efectiva. La U no le obedeci y
las Brigadas, solo en parte. Para una informacin pormenorizada al respecto, ver Gonzlez,
2001.
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Y en este punto no hay que olvidar lo que precisamente analiza Jean Meyer respecto a
la poltica vaticana que va de Po ix a Po xi, en su doble movimiento. El primero tiene
que ver con la recentralizacin del poder papal, que comienza con la declaracin de la
infalibilidad papal en 1870, pasa por la reforma que reorganiz a la curia romana en 1908,
y est aunada a la promulgacin del Cdigo del Derecho Cannico en 1917. En esta obra
culminaba la autoridad pontificia y la centralizacin romana. El Codex da al papa la libre
nominacin de todos los obispos [...] y suprime muchos privilegios episcopales en beneficio
de la Santa Sede [y...] pone fin a las libertades y particularismos nacionales y diocesanos:
la autoridad romana llega al ltimo de los sacerdotes, el papa es unicus et authenticus fons
(fuente nica y autntica) para la legislacin, jurisdiccin y administracin. (Meyer, 2003:
287). El segundo, complementario, tiene que ver con la estrategia puesta en juego para
controlar y subordinar los partidos, sindicatos y movimientos catlicos a la pirmide de poder pontifical, y especialmente de los partidos polticos, expresin del odioso pluralismo
(Meyer, ibid.).
20
Actas y decretos del Concilio Plenario de la Amrica Latina, MDCCCXCIX, Roma, tipografa 1906, Decretos del Concilio, captulo XI, pp. 64-65.
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los dems campos en que el hombre se mueve y acta en sociedad; porque no slo es patrimonio suyo cultivar la piedad en los estrechos lmites
de los templos o los santuarios ntimos de las conciencias, sino orientar y
dirigir la vida integral del hombre por medio de sus doctrinas.21
En esta cita se hace un llamado a los laicos para llevar a cabo una accin
integral en la sociedad que no resguarde la doctrina solo en las conciencias, en la piedad o en los lmites del templo. Con ella se da un paso
sustancial, ya que esta vez no se trata de suponer la perfecta divisin de
tareas entre las instancias eclesisticas y gubernamentales, sino que los
creyentes deben investir el espacio social y poltico en su conjunto, aunque el texto aluda solamente a los deberes cvicos y eluda los polticos.
Son ellos quienes, al tratar de materializar la doctrina, trastocarn la
suave armona de estas potestades, reiniciando el conflicto entre ellas.
El hecho que esta pastoral se haya escrito en el ao de 1935, en
pleno fragor de la pugna por la educacin socialista, no parece accidental. Se puede pensar que es un intento de recapitulacin de lo que
haba ocurrido desde los arreglos de 1929 a esa fecha, y probablemente es una confesin eufemizada de que la estrategia instrumentada por
medio de la acm haba sido rebasada y, por ello, era urgente pensar en
otra ms extensa y compleja.
2) La segunda estrategia eclesistica fue permitir un cierto juego
socio-poltico a otras organizaciones que surgieron despus de los arreglos de junio de 1929 la unec y el Sinarquismo hasta que dejen
de serles tiles. Esto no quiere decir que dichas organizaciones fueran
anlogas y tuvieran la misma concepcin y accin poltica.
3) Finalmente, la tercera consisti no slo en tolerar con magnanimidad las sociedades reservadas, sino incluso en promoverlas, aunque
estaban proscritas como mnimo desde un siglo antes. Como la jerarqua las
conoca y tena un relativo control sobre ellas, permiti que prosperaran.22
21
Episcopado Nacional, Carta pastoral que dirige a los cabildos, al clero secular y regular
y a todos los fieles de la Repblica sobre los deberes cvicos de los catlicos, Gaceta Oficial
del Arzobispado de Mxico, Mxico, 1935 (Aspe, 2003: 88).
22
Lo mismo haba hecho con la U en la dcada anterior y con la Brigadas Santa Juana de Arco
hasta que los dirigentes de la Liga y sus asesores jesuitas entraron en conflagracin con stas.
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Tal fue el caso, por un tiempo, de las legiones y, luego, de la Base que
las continu. En este ltimo caso, con la condicin de que abandonaran sus pretensiones de accin directa. Las otras dos ms significativas
que surgieron al calor del conflicto educativo los Tecos (Guadalajara,
1933) y los Conejos (Mxico, 1936) tuvieron diferente suerte: los Conejos fueron disueltos por el arzobispo de Mxico alrededor de 1948(?)
y los Tecos, en cambio, continuaron decididamente su labor por algunas
dcadas ms.
Si se revisa los cuestionamientos y las condenas emitidas por la
jerarqua eclesistica respecto a las sociedades reservadas, se podr
comprobar que no se trat de una estrategia centralizada como la que
puso en juego con la acm sino de una actuacin casustica, definida
segn el momento y las circunstancias.
Por ejemplo, el arzobispo de Guadalajara, Garibi Ribera, inicialmente dej que prosperaran los Tecos y se enfrent con ellos muy tardamente, cuando stos atacaron la incipiente universidad jesuita, en
mayo de 1958. A su vez, en la Puebla de las dcadas de 1950 y 1960, el
obispo Octaviano Mrquez cobij a la sociedad secreta denominada El
Yunque (1953). Y en la de 1960, Miguel Daro Miranda, ya como arzobispo primado de Mxico, conden al Movimiento Universitario de Renovadora Orientacin (muro), el cual fue una derivacin de El Yunque,
debido a las acciones violentas emprendidas por esta organizacin.
Si la propuesta de la ac produjo un doble mensaje, el fomento y
tolerancia de las sociedades reservadas desdobl y potenci la contradiccin al presentar de nuevo un mensaje paradjico. Al mismo tiempo
que las condenaba, las promova. Con lo cual, quienes crean la primera
parte del mensaje se sentan desconcertados y traicionados cuando descubran la complementaria.
Finalmente, dado que la poltica vaticana de entreguerras consisti
en operar una larga serie de concordatos con los diferentes estados,23 en
la que importaban poco las ideologas de stos y ms la disposicin a
hacer las concesiones necesarias como las de entregar la cabeza de
Juan en bandeja de plata, liquidar los movimientos laicos, sindicatos y
23
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El canciller catlico alemn Brning, quien haba criticado acerbamente los Tratados de
Letrn (1929) porque le pareca que no era posible pactar con regmenes totalitarios, fue
amargamente lcido en las apreciaciones consignadas en sus memorias: slo la diplomacia papal puede lograr algo, crea Pacelli. El sistema de los concordatos los llev, a l y al
Vaticano, a despreciar la democracia y el sistema parlamentario [...] gobiernos rgidos, una
rgida centralizacin, unos tratados rgidos, abriran una era de orden estable, una era de
tranquilidad y paz (Meyer, 2003: 293). A su vez, el sacerdote Ludwig Kaas, presidente del
Zentrum, partido del catolicismo alemn al que le tocaba destruir para plegarse a las demandas de Hitler, escribi en 1933, a propsito de los Tratados de Letrn, lo siguiente: la
iglesia autoritaria debera entender mejor que los dems al estado autoritario. Nadie podra
entender mejor la pretensin [romana] de una ley globalizadora como la que pide la iglesia
[el Codex de 1917], sino el dictador, quien, en su propia esfera, ha establecido el edificio
fascista, radical, indiscutido e indiscutible (Meyer, ibid.). Sin comentarios.
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Vistas as las cosas, la fundacin del pan parece ser, en parte, el producto
de la corriente del catolicismo que no amaba las catacumbas y haba andado lo suficiente como para repensar el integrismo paradojal propuesto
por la jerarqua. Por lo tanto, el citado partido les sirvi para intentar resolver parcialmente la contradiccin en que los haba colocado la lnea
instaurada por la acm con respecto a la militancia poltica.
Y dato importante sus lderes haban aparentemente sacado las consecuencias de la separacin inaugurada por las Leyes de
Reforma y la larga contienda al respecto. Separacin que parecan haban aceptado como algo irreversible, aunque no as lo postulado por la
Constitucin de 1917. En cambio, s haban entendido los efectos que
trajo la derrota cristera, a saber: la imposibilidad de reconstituir un partido catlico como el pcn y, menos an, utilizar la opcin armada para
dirimir el conflicto con el gobierno. Y a diferencia de los miembros de la
Liga Nacional por la Defensa de la Libertad Religiosa, decidieron no entrar en un conflicto con la jerarqua catlica a propsito de los Arreglos
de 1929 y por lo tanto, no reclamarle nada, y tampoco consideraron
conveniente alinearse con el integrismo paradjico que propona abiertamente la jerarqua de la iglesia.
Gracias a ello, permitieron una salida poltica a la minora de catlicos que no queran quedar de nuevo disociados entre sus convicciones
religiosas y sus actos polticos ni tampoco bajo el frreo control de la
jerarqua eclesistica. Y eran ms o menos conscientes de que esta vez
el liberalismo poltico se insertaba con pleno derecho entre sus convicciones religiosas y sus acciones pblicas. Y que, por lo tanto, la lgica
de las acciones pblicas no se poda deducir automticamente de las
convicciones religiosas.
Por cierto, existe un texto no pblico, emitido por una comisin de
cardenales, presidida por el cardenal Eugenio Pacelli futuro Po XII,
que se reuni el 20 de diciembre de 1931 para discutir el caso mexicano, que cuestionara lo que acabo de afirmar con relacin a esta minora
de panistas nueve aos antes de la fundacin de dicho partido.
Ese texto fue enviado el 1 de enero de 1932 al delegado apostlico
en Mxico, Leopoldo Ruiz y Flores, uno de los dos artfices principales
de los Arreglos de junio de 1929. En l se lee lo que el autor que lo
cita interpreta con pertinencia como el tpico no, pero s de la poltica
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eclesistica.25 Y que como bien aade introduce un criterio fundamental que ilumina [] las dcadas subsiguientes (Olimn, indito).
Veamos.
Por lo que corresponde a la formacin de un partido poltico, conviene
tener presente los siguientes puntos: a) no es oportuno que el episcopado, el clero, los catlicos en cuanto tales, formen un partido que pudiera
ser tenido como representativo de la iglesia y de la religin catlica. b)
Tampoco los laicos debern formar un partido catlico en el sentido
sealado, es decir, que involucre a la iglesia en luchas y cuestiones polticas. c) Sin embargo, el episcopado, con prudencia y sin comprometerse,
procure la formacin, por parte de algunos laicos distinguidos, de un
partido poltico que, sin denominarse catlico para evitar todo equvoco,
est basado en principios cristianos y garantice la defensa de los derechos de Dios y de la iglesia.26
25
26
Cardenal Pizzardo a Ruiz y Flores, 1 de enero de 1932, Prot. 13/32, 7 pp. (Olimn, indito).
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Mara Luisa Aspe seala que la informacin en los archivos catlicos permite detectar lo que se ha denominado como la confesionalidad de Accin Nacional (an).
Se trata, en realidad de una circunstancialidad histrica comprensible: la
formacin religiosa apologtica de los jvenes catlicos, su sello apostlico, as como su visin integralista de la fe los impulsaba a participar
activamente en la vida de toda la nacin. Al mismo tiempo, los lineamientos de la iglesia [...] les impedan actuar en poltica. De ah que, al
paso de los aos, se fueran sucediendo renuncias a las organizaciones
catlicas de manera casi natural de personas que meses ms tarde
militaran en el pan (Aspe, indito: 15).
Esto termin por encerrar al pan, en gran parte, en una militancia mayoritariamente catlica,29 lo cual llev a que, en diferentes momentos,
algunos de los militantes ms connotados de este partido como uno
de sus presidentes, Jos Gonzlez Torres (1959-1962) confundiera el
trabajo poltico con el trabajo apostlico.
Segn Adolfo Martnez, el pan comenz a enfilar hacia la Democracia Cristiana (dc) desde finales de 1958, y ms decididamente durante la presidencia de Gonzlez Torres. En su discurso inaugural como jefe
nacional de la seccin juvenil, Hugo Gutirrez Vega expres: nuestra
meta es la Democracia Cristiana.
El intento de introducir la Democracia Cristiana provoc una fuerte tensin que oblig al siguiente presidente nacional, Adolfo Christlieb Ibarrola (1962-1968), a redefinir el rumbo del partido en contra de
aquellos que crean en la funcin redentora y cristiana de la poltica.
Christlieb es un buen ejemplo del mestizaje catlico y liberal de la tradicin panista. Primero, puso freno a la agresiva campaa anticomunista
emprendida por su antecesor (Martnez, 1999: 10)30 y, luego, se dedic
a definir las relaciones que deban guardar poltica y religin. Veamos.
29
30
Hay que recordar que durante la presidencia de Gonzlez Torres se haba implementado,
en algunos lugares de la repblica (Puebla, Mxico, Monterrey, Guadalajara, entre otros),
una campaa con el lema Cristianismo s, comunismo no, como respuesta al clima persecutorio condensado en la representacin del inminente asalto de la amenaza comunista
va Cuba y, desde dentro, por los libros de texto nicos del gobierno de Lpez Mateos, en
los cuales se pretendi ver la mano de Mosc en el corazn de la sep.
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En Accin Nacional rechazamos la utilizacin de especificaciones o etiquetas religiosas en la actividad poltica porque sabemos que siempre
que en Mxico se han mezclado con el catolicismo las actividades polticas, han surgido graves factores de divisin, al identificarse contingencias
discutibles de la poltica con las concepciones esenciales de la vida cristiana. Hemos criticado en forma expresa que las actividades de cualquier
partido sean presentadas como la autorizada expresin cristiana de la poltica, porque nos oponemos a que se rebajen las convicciones religiosas
del pueblo, al ser manejadas por cualquier partido como simples tcticas
o motivaciones oportunistas.31
31
epessa,
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Esto no quiere decir que el conjunto de los sacerdotes votaran automticamente segn las directivas de la cpula, pero s que en ciertas
circunstancias como ha sucedido en varias ocasiones stas podran
presionarlos, transnacional o nacionalmente,32 a inclinarse por tal o cual
poltica o partido.
A su vez, si la Constitucin mexicana no prohbe que los sacerdotes se metan en poltica, promueve con ellos un tipo de ciudadana diferenciada, ya que no podrn realizar proselitismo a favor o en contra de
candidato, partido o asociacin poltica alguna. Y adems, no podrn ser
candidatos mientras no abandonen el ejercicio sacerdotal. Esto ltimo
coincide con el Derecho Cannico que rige a los sacerdotes. Lo primero
devuelve por la ventana lo que haba arrojado por la puerta debido a
que cuando prohbe a los sacerdotes ese tipo de proselitismo, reconoce
implcitamente su lazo institucional y, por lo tanto, su no igualdad con
el resto de los ciudadanos. En sntesis, su doble pertenencia como individuos-ciudadanos y como adscritos a una institucin transnacional.
Ahora bien, qu pasa cuando en los centros neurlgicos del propio Estado habitan grupos que hacen eco de las enseanzas eclesisticas? Las cosas se complican y la separacin instaurada por la laicidad
que va contra la pretensin de instaurar el privilegio poltico de una
fe y de ponerse al servicio de una heteronoma de origen divino sufre
sus embates y tiende a perder sus lmites y su nitidez. A su vez, lo que he
denominado como integrismo paradojal adquiere otro sentido.
32
Tampoco estoy afirmando que las cpulas eclesisticas nacionales siempre acten al
unsono.
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Utilizo fechas que considero significativas, pero, por razones de espacio, no menciono
el proceso.
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Lpez Portillo recibi al pontfice en su calidad de jefe de Estado, dicindole: lo dejo con su gente, y aprovech la ocasin para deslizar en el
odo del polaco supuestamente la peticin de su madre: invitar al
papa a ofrecer una misa nada menos que en la residencia presidencial!,
actividad que, al parecer, se llev a cabo en privado.
ste es un ejemplo paradigmtico sobre las cuestiones no resueltas
en el marco jurdico-constitucional que se instituy a partir de las Leyes de Reforma. Situacin que alrededor de veinte aos despus, en la
quinta visita papal, volvi a resurgir con otros matices, pero no exenta
de conflicto. Esta vez con el primer presidente no priista y, adems, creyente catlico declarado.
Desde la primera visita papal, se puso en funcionamiento un dispositivo visual televisivo y un ritual total que podramos denominar como
papanptico, en el que se configur o ms bien se consolid algo
que recuerda a la cinta de Moebius y que se perfeccion en las siguientes visitas. Entiendo por dispositivo papanptico al que permite tener
presente en directo y diferido, gracias a la televisin y a la radio al
citado personaje en los mbitos ms variados, que van desde los aparentemente ms privados digamos, las alcobas a los ms pblicos, lo
que se entenda por la calle en el antiguo rgimen de visibilidad.
Cada visita papal implic la renuncia temporal del gobierno a controlar dicho espacio pblico y a no interferir en la mezcla inextricable
de fe y espectculo que despertaba en los que, simultneamente, fungen
como ciudadanos, televidentes y creyentes. Por otra parte, la televisin y
sus comentaristas podan hacer explicitas su convicciones religiosas sin
ningn pudor, e incluso invitar a algunos sacerdotes a dar explicaciones
al pblico.36 Como si de alguna manera se siguiera la lgica del carnaval
en el que, momentneamente, se suspenden ciertas normas.
Lo verdaderamente importante de todo esto es que una manera de
concebir el espacio pblico por parte del Estado llegaba a su fin. Y eso,
mnimo, en tres mbitos:
36
Otro espectculo armado segn los cnones de los programas musicales y en mestizaje
con la presentacin de un ritual religioso es el del 12 de diciembre, en el cual los artistas,
sobre todo de Televisa, van a cantarle las maanitas a la Virgen de Guadalupe.
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1) El que sirvi por ms de cien aos para reglamentar los conflictos espasmdicos entre ambas instancias. Me refiero al control que se
conceda el gobierno en lo que constitua las comunicaciones dentro
de los templos y el lmite externo de stos, y que incluso muchas veces
comprenda los atrios, y como ya seal lo que se entenda hasta
entonces como la calle.
2) La disolucin de la distancia que escenificaba la separacin
entre ambos poderes: lo que anteriormente denomin como la evitacin
de una especie de incesto visual, y que se disolvi con la invitacin
del presidente electo Carlos Salinas a su toma de posesin diciembre
de 1988; tercera fase que culmin lo que empez a dibujarse con la
travesa-homenaje del cardenal Garibi.
Este acto fue reforzado con una clebre frase pronunciada por el
entonces secretario de Gobernacin, Fernando Gutirrez Barrios, quien
pocos das despus respondi as a la interrogante de los periodistas
acerca del significado de esa invitacin: en suma, debemos partir de un
hecho concreto: la iglesia existe (La Jornada, 8 de diciembre de 2008).
Frase casi teolgica, que le devolva oficiosamente a la iglesia la existencia jurdica que le haba sido negada en la Constitucin de 1917.
Este acto inaugural constituy tambin un paso sustancial de lo
oficioso a lo oficial, al modificarse los artculos constitucionales en
1992 que haban servido de pretexto para provocar, en buena medida, la guerra cristera. Con ello se explicit el pasaje de una laicidad
anticlerical Reforma y antirreligiosa 1917 a una irreligiosa.
3) La necesidad de repensar el nuevo espacio pblico en las coordenadas del modelo instaurado por los medios masivos y su inevitable
cinta de Moebius.
Esta transformacin sigue siendo, hasta la fecha, muy difcil de
entender para los grupos catlicos ms conservadores, en la medida que
siguen concibiendo al espacio pblico como homogneo y, por lo tanto,
como si no existiera uno diferenciado, en el que sea posible para los
ciudadanos y creyentes elegir o abstenerse. Adems, dicho espacio
est habitado por una pluralidad de posiciones que no pueden reducirse
a una, ni siquiera en el mbito catlico.
Al confundir a los ciudadanos con feligreses amparados en la
consabida cifra de 88% de catlicos se tiende a deducir que, si son
mayora, son homogneos y, por ello, el resto de los ciudadanos puede
quedar englobado o, sencillamente, resultar no significativo.
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Y lo mismo es vlido para el caso de muchos sacerdotes, hasta donde se puede saber.
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estuvo finalmente de acuerdo en que otros mataran a los que eran considerados como enemigos de la iglesia, en aquel conflicto que enfrent
a mexicanos contra mexicanos.41
Incluso visto desde los parmetros de lo que es entendido como
martirio dentro de la Iglesia Catlica, resulta poco ortodoxo.42 La generacin de Gonzlez Flores, que pertenece a la tercera promocin de los
mrtires de aquella poca, mnimo contiene a cuatro personajes que
estuvieron a favor de la lucha armada e implicados, de diferentes maneras, en ella.43
Con estos antecedentes, es muy entendible que Emilio Gonzlez
ya como gobernador hubiera decidido apoyar no solo las ceremonias de beatificacin de los citados cristeros, sino el siguiente paso de
la estrategia de la jerarqua eclesistica tapata: la construccin de un
santuario a los mrtires.
Desde el inicio, el mencionado santuario estuvo envuelto en diferentes tipos de polmicas, sea de tipo jurdico o histrico. En noviembre
de 1997, se haba elegido el denominado Cerro del Tesoro como el sitio
para la edificacin, lo que fue avalado por el Cabildo de Tlaquepaque,
Jalisco. Sin embargo, debido a que el predio elegido perteneca a los
seis miembros de la familia Aguilar Valencia y estos no terminaban de
ponerse de acuerdo, se decidi cambiar el lugar al Cerro del Cuatro.
El santuario tiene que manifestar su preeminencia y dominar desde las
alturas.
El 25 de octubre del ao 2000, el cardenal Juan Sandoval iguez
coloc la primera piedra de dicho santuario
41
Ver al respecto: Gonzlez, 2001. Por otra parte, el citado presidente municipal promovi
en 2005 un libro titulado Guadalajara: historia y geografa, en cuya pgina 71 se puede leer:
Plutarco Elas Calles [] desde su momento como presidente 1924-1928, para encubrir sus errores y retrocesos, haba desatado una oleada de socialismo. Adems de que se
le atribuye ser socialista al mencionado presidente o al menos de utilizarlo para encubrir
sus errores, el socialismo parece que viene en oleadas (!). De este tipo de rigor histrico, Emilio Gonzlez Mrquez se torna aval.
42
Porque no slo fue fusilado por odio a la fe y sin defenderse, sino por ser considerado
el lder civil de la rebelin en Jalisco.
43
Me refiero adems de Gonzlez Flores, a Miguel Gmez Loza, Luis Padilla y Jos Luis
Snchez del Ro.
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La noticia fue comentada por La Jornada y Pblico, entre otros, el 25 de marzo de 2008.
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En este caso, con una fraccin del gobierno, que ciertamente no es la federal.
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Si antes como presidente municipal saba lo que le convena al conjunto de los tapatos respecto a la Cristiada por lo pronto, pedir perdn
a nombre del municipio a los asesinados, ahora como gobernador
sabe, con la notable clarividencia del iluminado, qu le conviene a su
conciencia que felizmente coincide con la de aquellos que votaron
por l y al pueblo. Nada ms y nada menos que eliminar el hambre
y promover las devociones auspiciadas por su iglesia.
En cuanto al triste caso de los que no votaron por l, a esos poquitos les comunica, por si an no se haban enterado, que lo que dicen le
vale madre y que digan lo que quieran [y] chinguen a su madre.
Pocas veces en el Mxico moderno, y de manera tan explicita, un poltico de ese nivel muestra a cielo abierto su desprecio por la minora
crtica.49
Ahora bien, en su discurso, Gonzlez Mrquez se dirige en primer
lugar a su pastor, el cardenal Sandoval, con quien juega puerilmente a
pedirle disculpas por sus palabras. Quin mejor que su gua espiritual
para que lo vaya purificando con absoluciones al vapor por las palabras
que los muy hombres y bragados emiten al calor de las copas, mientras parece no caer en cuenta del profundo desprecio que muestra por
los ciudadanos del territorio en el que pretende gobernar, empezando
por los de su propio bando, a quienes amalgama en una sola posicin y
pretende representar.
El segundo aspecto que hay que considerar en el acto del gobernador es que este atentado fallido a la cultura cortesana y reverencial tan
internalizada lo haya precisamente llevado a cabo un proclerical confeso ante un prncipe de la iglesia, y no un jacobino trasnochado. Esto es
precisamente lo que produce el malestar en los reflejos condicionados
de un tipo de cultura catlica tan acostumbrada a sentirse cuestionada y
perseguida desde la orilla anticlerical, y no desde su propio territorio.
Sin duda, el gobernador no pretenda atacar a su jerarqua, al contrario; aunque, al parecer, henchido de la segura impunidad que le da el
hecho de sentirse en mayora, se permiti comprometer y volver cmplices
49
La famosa frase emitida por el presidente Salinas de Gortari a los miembros del prd: ni los
veo ni los oigo, sin duda, los ninguneaba a placer, pero no aada algo considerado como
una clara ofensa.
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Creer que es posible, en actos como los descritos, borrar siglo y medio
de un proceso muchas veces rspido, en el que no se ha ahorrado la efusin de sangre y los arreglos de todo tipo para llegar a algo finalmente
ms civilizado y respetuoso para las partes, sera ingenuo. Y a las pruebas me remito. Despus de haber recibido ms de seis mil quejas por el
donativo en la Comisin Estatal de Derechos Humanos de Jalisco algo
tambin indito, el Patronato Pro Construccin del Santuario de los
Mrtires anunci que devolvera el lunes 23 de junio los treinta millones
que haba recibido (Milenio Diario, 19 de junio de 2008).50 Lo que se
esperaba, y ms despus de que el cardenal Sandoval haba adelantado,
el 13 del mismo mes, lo siguiente:
50
Lo cual hizo puntualmente, esta vez sin reflectores, el tesorero de la Fundacin Pro Construccin Julio Garca Briseo. Devolvi los 30 millones, ms 563 mil 553 pesos que se
generaron por intereses. Milenio diario, 24/VI/2008.
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Como pastor de esta iglesia de Guadalajara, estimo que la paz y la concordia en la sociedad deben estar por encima de cualquier otra cosa. Por
tal motivo, y tomando en cuenta las inconformidades que se han dado
a propsito de los recursos que el gobierno del estado de Jalisco aport
para la obra de caridad del Santuario de los Mrtires de Cristo, le pido a
la Comisin de Finanzas de la Fundacin [] considere la posibilidad de
devolver dichos recursos. La armona y caridad cristianas forman parte
importante del reino de Dios, que el Seor nos manda buscar en primer
lugar.51
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[] Al terminar la misa, llegaron el presidente Ernesto Zedillo y algunos miembros de de su gabinete52 para develar una placa conmemorativa, comer con el obispo y cantarle las maanitas, ya que ayer tambin
cumpli 65 aos (Reforma, 26 de marzo de 1999).
52
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Con las hemiplejas perceptivas que provoca la militancia, no es posible entender que al proceso de separacin hecho ley por las Leyes de
Reforma an le falta un buen trecho por recorrer y mltiples facetas por
dilucidar. No es despreciable el camino recorrido, pero en lo referente a
la gobernabilidad, la falta de equidad por parte del gobierno en el trato
a las iglesias deja mucho que desear.
A su vez, la relacin que debe existir entre las creencias de los polticos y la arreligiosidad de los lugares desde donde se ejerce el gobierno, o de los usos partidistas del poder religioso y de sus smbolos, queda
bastante problematizada, como lo muestran algunos hechos ocurridos
en las dos ltimas dcadas.
Eplogo
Como justamente lo seala Pierre Rosanvallon, el problema de la relacin entre poder mayoritario y voluntad o inters general no ha sido
verdaderamente reflexionado
Se acta como si el mayor nmero valiera por la totalidad. Primera
asimilacin desdoblada en una segunda: se identifica la naturaleza de
un rgimen con sus condiciones de establecimiento, la parte valiendo
por el todo, y el momento electoral como si valiera por la duracin del
mandato (Rosanvallon, 2008).
La conviccin de algunos polticos, que vienen de una tradicin
catlica, y de los grupos constituidos en la cultura del complot, la clandestinidad y la persecucin, es que siendo mayoritarios y habiendo sido
sometidos por aos a las convicciones y acciones de una minora anticatlica, es el momento de hacer valer su mayora. Como ya lo seal,
un dislocamiento histrico los habita, pues no terminan de enterarse de
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Abascal sostiene que, dado que la relacin con dios es personal pero
no privada, se debe respetar los credos religiosos en el marco de una
laicidad positiva. Pero al mismo tiempo afirma que la democracia debe
referirse a valores eternos que emanan directamente de su conviccin
religiosa o de un supuesto orden natural , de lo contrario se cae
irremediablemente en la anarqua.
Pero adems habla de los catlicos vergonzantes que se autocensuran. Curiosamente lo declar en un lugar en el cual el arte de la censura ha sido elevado a grado supremo. Lugar del cual acept, al parecer sin
gran problema, ser honrado. Le faltaron tres meses para enterarse, por
si no lo haba hecho antes, de otra parte de la doble vida del fundador
de la legin. Y sobre todo, de un avatar ms de la historia en episodios
de una impostura, sostenida a ciencia y conciencia por los que lo premiaban.
Los catlicos metidos a polticos que aprovechan la democracia
sin necesariamente ser demcratas como el caso entre otros, del gobernador de Jalisco comparten con sus rivales de otras partidos una
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cultura que reduce la relacin con los ciudadanos a su condicin de votantes fugaces y sin ningn poder de control y fiscalizacin con el resto
del mandato, como lo seala Rosanvallon.
El inters de mayor nmero no puede ser asimilado sin ms a aquel
de mayora. El pueblo no se aprehende como un bloque, se capta
ms bien como una adicin de situaciones especficas. Las sociedades
contemporneas se comprenden cada vez ms a partir de la nocin de
minora. Las condiciones de una buena representacin se han transformado,
[lo cual implica a la vez] mejorar la democracia electoral - representativa [...] Y la concepcin misma de instituciones de inters general [] de
instituciones reflexivas e imparciales.
Es introducir una confusin el abogar por un rebasamiento de los partidos y por la realizacin de una poltica de buenas voluntades. Pero es
arrojar una confusin simtrica querer insertar en todas partes elecciones
de tipo partidista (Rosanvallon, 2008).
Al parecer, el Partido Accin Nacional no se ha dado tiempo para reflexionar en una nueva manera ms moderna de hacer poltica. Hasta
la fecha no ha tocado los pilares ms antidemocrticos en los cuales se
sostena la manera de gobernar del pri. Por ejemplo, los sindicatos. Y
adems, contribuy con su voto a debilitar al mximo a una de las instituciones ms reflexivas e imparciales que haba costado tanto trabajo
constituir, el ife.
Ni ejercicio diferente del quehacer poltico, ni insercin en la historia de Mxico de una manera creativa. Dar un ejemplo al respecto.
El 13 de enero de 2009 fue inaugurado el sexto Encuentro Mundial
de las Familias por el presidente Felipe Caldern. Encuentro en cual se
reiteraron las tradicionales posturas de la jerarqua catlica con respecto
al aborto, las parejas homosexuales, el legtimo y nico modelo de familia, etctera, y se evit en lo posible hablar de las actividades sexuales
del personal eclesistico, fuesen de tipo heterosexual, homosexual o pederasta. O simplemente, cuando no qued otra posibilidad, se les redujo a casos personales para no tener que enfrentar los comportamientos
institucionales que se utilizan para silenciarlas al mximo y poder seguir
predicndole a los fieles el autentico matrimonio y la verdadera familia
cristiana. En resumen, se trat de separar limpiamente la sexualidad de
los fieles y disidentes del catolicismo, de la de su personal.
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Y en efecto, urge revisar los clichs de este tipo de historia, para que
los catlicos puedan con toda legitimidad sentirse mexicanos de pleno
derecho, y sin estar sujetos a suspicacias de parte de los que pretenden
apropiarse de la Historia Patria.
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A falta de poder insertarse con tranquilidad en la genealoga ofrecida por sus opositores polticos, se ofrece una alternativa de recambio
articulada por una lgica religiosa. Empezando por un smbolo que se
pretende generalizar y hacer que cubra con su manto a la nacin, la virgen de Guadalupe. Y continuando con dos alusiones a los considerados
mrtires, uno, el misionero Felipe de Jess que muere en Japn intentando expandir el catolicismo, y los otros, los mrtires de la guerra cristera,
calificada como producto de los tiempos de la Persecucin.
Ya en 2000, la Conferencia del Episcopado Mexicano dio a conocer una carta pastoral titulada Del encuentro con Jesucristo a la solidaridad con todos, en la cual se ofrece una visin que comprende la
Conquista, la Independencia, la Reforma, la Revolucin, la Cristiada y
el modus vivendi.
En ese texto se entremezcla de manera discrecional una versin
que pretende ser histrica, pero que presupone la intervencin de otra
de corte religioso y salvfico, lo cual implica segn esto la necesidad de
descubrir y comprender las diferentes formas en que Dios ha ido manifestando sus designios en la Nacin. Y este deber, segn los obispos, implica a catlicos y no catlicos, dado que supone un deseo escondido
en el corazn de cada hombre de conocer a Dios (17).
Aludiendo a la Conquista, sta se describe como un encuentro
complejo de dos culturas marcado por luces y sombras. Encuentro que
revisti particular dramatismo porque se enfrentaron intereses dismbolos que, por parte de los conquistadores, implicaron tanto la expansin
de Espaa por el intermedio del podero militar, como la evangelizacin
de los nativos con la fuerza del amor (18). Y, por otra parte, la confianza
frustrada de los aztecas, depositada en los conquistadores que supuestamente vendran a cumplir sus profecas, y en la posibilidad de los pueblos sojuzgados por aqullos de librarse de su dominio.
En esta visin eclesistica de la historia de la conquista parece presuponerse una ntida diferencia entre la conquista militar y la espiritual,
como si sus lgicas no hubieran estado conformadas como las dos artes
de un mismo proyecto. Y aunque se habla de abusos ocurridos, stos parecen haber corrido fundamentalmente a cargo de los administradores
de la fuerza militar, y no de la espiritual.
Sin embargo, y es el dato que me interesa resaltar para articularlo
a la visin del presidente Caldern, ocurre el acontecimiento guadalupano que transforma lo que pareca una forma clsica de colonizacin,
de un territorio que no de una nacin que no exista,
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El trabajo que se presenta a continuacin permite abordar un tema central para comprender la importancia de una transformacin de la gobernabilidad en el territorio nacional y destacar la importancia de polticas
pblicas eficientes que den sustento y legitimidad al gobierno en un
contexto de profundas desigualdades sociales y complejos problemas
econmicos y polticos que afectan las democracias dbiles, cmo la
de Mxico.
Gobernabilidad y gobernanza constituyen el pilar que da sustento
y viabilidad a los gobiernos. Son una condicin necesaria para impulsar
la democracia y el desarrollo econmico, poltico y social de los territorios. Una eficiente accin gubernamental constituye uno de los principales instrumentos para la gobernabilidad, pues es a travs de ella que
el gobierno puede interactuar con los diversos actores sociales y econmicos. Un gobierno se sustenta en la viabilidad de sus acciones y la
eficiencia de su respuesta a las demandas de su poblacin. No se debe
olvidar que el Estado es plenamente responsable del desarrollo. Integracin y cohesin social, desarrollo econmico y redistribucin equitativa
del ingreso son funciones inalienables del Estado y sus instituciones.
Las profundadas transformaciones ocurridas durante las ltimas dcadas a nivel mundial han orientado de manera trascendental la accin
de los gobiernos en la sociedad, sin que esto, en la mayora de los casos,
se haya concretado en una mejor calidad de vida para su poblacin. Dicha problemtica agudiza las dificultades que tienen para mejorar el
desempeo econmico-social y poltico de sus territorios,1 donde la
1
El territorio constituye el sustento fsico y material donde interactan los diversos actores
que lo confluyen y que se expresan a travs de procesos econmicos, polticos y sociales. Se
erige como uno de los elementos constitutivos del desarrollo econmico, poltico y social
de un pas, de una regin y de un pueblo en busca de condiciones de vida satisfactorias
que permitan solventar sus necesidades bsicas y competir de una manera equitativa en el
mbito internacional. El espacio es una dimensin de la realidad material donde el hombre
y la naturaleza se interrelacionan para que ste transforme y adapte el medio fsico en funcin de sus necesidades; al mismo tiempo, este proceso de adaptacin configura el territorio
como superficie y las formas de organizacin de la sociedad en cada etapa de su desarrollo.
El espacio est formado por un conjunto de actores que interactan estrechamente y dan
lugar a procesos de transformacin de una totalidad que sufre modificaciones en su estructura
a partir de la existencia dinmica de la sociedad, de sus acciones, de las configuraciones
territoriales y materiales del espacio y de la propia divisin del trabajo como motor de la
vida social y de la diferenciacin espacial (Santos, 2000. Espacio y territorio constituyen los
elementos vitales donde el hombre se expresa a travs de procesos econmicos, polticos y
sociales. Es aqu donde se configuran sus formas de organizacin reflejadas en instituciones,
organizaciones e instrumentos esenciales para su desarrollo.
409
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gobernabilidad2 es un asunto de primer orden para traducir las demandas y/o preferencias ciudadanas en polticas pblicas efectivas.
En este sentido, se entiende por gobernabilidad en un contexto
democrtico la capacidad de los gobiernos para formular e implementar polticas pblicas que impulsen el bienestar y la democracia en sus
territorios; significa avanzar, ampliar y aprovechar las oportunidades sociales, econmicas y polticas (ODonnell, 1979) que den lugar a una
mayor expansin de los derechos de las personas para alcanzar una vida
larga y saludable, adquirir conocimientos individual y socialmente valiosos y obtener los recursos necesarios para acceder a una vida digna,
capacidades fundamentales para la realizacin del desarrollo humano.
En esta direccin, es fundamental que los gobiernos implementen y reorienten las polticas pblicas hacia el mejoramiento de las condiciones
y calidad de vida de la poblacin de sus pases. Lo que desde el enfoque de la gobernanza significa que una mayor participacin ciudadana
traer consigo mayor calidad en la tarea de gobernar; al mismo tiempo,
permitir elevar la confianza y la legitimidad de los gobiernos. Lgica
basada en parte en principios democrticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia (Peters, 2005).
Se considera que en la actualidad el desarrollo humano adquiere una connotacin estrechamente ligada al discurso gubernamental;
410
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Las condiciones de mayor rezago econmico, social y demogrfico se manifiestan ampliamente en las localidades rurales cuya poblacin es menor a 2 500. Su ubicacin geogrfica
tiene una importancia decisiva para determinar la estructura de oportunidades a la cual tiene
acceso la poblacin. La cercana o alejamiento de las ciudades, as como la disponibilidad
de vas y medios de comunicacin, determinan diferentes oportunidades de obtener un empleo bien remunerado, una vivienda adecuada a las necesidades de las familias y acceder a
servicios bsicos como educacin y salud.
411
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Dicha coordinacin se erige como el punto de partida para posibilitar la concrecin de los
programas de desarrollo, definir los principios de la accin pblica, delimitar los proyectos
de desarrollo y negociar los medios necesarios para su puesta en prctica.
No se debe olvidar que los diversos actores electos gobernadores, presidentes municipales, diputados, etc. tienen un papel esencial dentro del entramado poltico, lo que
determina un tipo de relacin mutuamente dependiente entre el espacio local y el central,
que se define en funcin de una doble relacin de estos actores electos con su territorio de
referencia y con los crculos de poder estatales y/o federales. A su vez, la limitacin temporal
y territorial del poder del servidor pblico condiciona la puesta en marcha de las polticas
pblicas. La necesidad de revalidar su poder le incita a dinmicas corto-placistas, contradictorias con la filosofa de unas estrategias de desarrollo que se sitan en el medio plazo.
El carcter territorial de su poder, por otra parte, le obliga a maximizar sus resultados en el
estado o municipio, o a lo sumo circunscripcin en la que es electo, imposibilitando una
lgica territorial de escala, vertebradora para todo el pas (Fourquet, 1990).
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Hoy por hoy se habla de diversos tipos de infraestructura vitales para el crecimiento econmico y el desarrollo humano; se han rebautizado los anteriores conceptos. Hoy se habla de
infraestructuras duras (carreteras, vas frreas, energa, puentes, etc.), infraestructuras suaves
(escuelas, hospitales, etc.) e infraestructuras verdes (se refiere bsicamente a los recursos
naturales con que cuenta un pas). La infraestructura constituye un elemento fundamental
de apoyo a las polticas de una unidad territorial (comunidad local, regin, pas o incluso la
regin transnacional) para lograr maximizacin de sus recursos (capital territorial).
414
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Modelo de produccin multiproducto y flexible altamente tecnificado (de alto valor, donde
la maquinaria sustituye la mano de obra y se establecen relaciones flexibles entre las empresas y los trabajadores) que surge como respuesta a la crisis capitalista de la dcada de
1980.
415
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Territorios periurbanos
En los pases en desarrollo, como Mxico, los territorios periurbanos se
caracterizan por la expansin incontrolada de las urbes hacia el mbito
rural, la migracin del campo a la ciudad, el mercado ilegal de tierras y
la inseguridad urbana, la desterritorializacin y la fragmentacin,9 etc.
Esto ha dado lugar a nuevas tendencias regionales, reflejadas en la
formacin de grandes urbes llamadas megalpolis y metpolis,10 cuyos
espacios son sumamente diversos, no necesariamente contiguos, y alojan a un gran nmero de habitantes. Tal es el caso de la regin central de
Mxico (formada por el Distrito Federal, los estados de Mxico, Morelos,
Puebla, Tlaxcala e Hidalgo) donde se manifiesta una relocalizacin de
la industria y la poblacin, y un fortalecimiento de los servicios, con importantes diferencias en sus niveles de desarrollo econmico y social.
Aun cuando el estudio de las regiones se ha desarrollado desde diversas disciplinas con mltiples debates y controversias, no se ha conseguido un acuerdo, por lo que se ha llegado a postular un gran nmero de
tipos de regin que estn dados en funcin del objetivo que se persigue.
En el marco del capitalismo, la regin se ha usado como instrumento
para alcanzar la sntesis geogrfica que disociaba espacios fsicos y sociales a finales del siglo xix, y tambin como herramienta para implantar un desarrollo (en una primera etapa, concebida como modernidad11
9
10
11
416
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12
En trminos econmicos, en el marco del capitalismo es comn dividir la sucesin de paradigmas desde la Edad Media en tres momentos distintos, cada uno de ellos definido por el
sector dominante de la economa: un primer paradigma en el que la agricultura y extraccin
de materias primas domin la economa, un segundo en el cual la industria y la fabricacin
de bienes durables ocuparon la posicin de privilegio (fordismo), y un tercero y actual paradigma en el cual la provisin de servicios y la manipulacin de la informacin estn en el
centro de la produccin econmica (postfordismo). La modernidad involucra el pasaje del
primer paradigma al segundo, del predominio de la agricultura al de la industria. Modernizacin significa industrializacin. Podemos denominar al pasaje desde el segundo al tercer
paradigma, desde la dominacin de la industria a la de los servicios y la informacin, un
proceso de posmodernizacin econmica, o mejor an, de informatizacin.
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Configuracin territorial de Mxico e indicadores geogrficos y demogrficos por entidad federativa, 2006
Poblacin (millones de hab.)13
Superficie territorial 1/
Entidad
(km2)
Total de
%
respecto al municipios
total nal.
Urbana 2/
Rural 2/
Total
Localidades 3/
Urbanas
Rurales
> 10 000
hab.
Total Nacional
1 959 248
100
2,451
78 986 852
24 276 536
3190
184748
811
Aguascalientes
5 272
0.27
11
864 550
200 866
1 065 416
25
1826
Baja California
71 505
3.65
2 644 801
199 668
2 844 469
48
3918
15
Baja California
Sutr
73 948
2.91
11
558 657
196 073
754 730
28
2595
Coahuila
15 015
7.69
38
2 246 697
248 503
2 495 200
44
3894
19
Colima
5 466
0.28
10
497 570
70 426
567 996
17
1095
Chiapas
73 628
3.76
118
2 049 747
2 243 712
4 93 459
149
19237
31
Chihuahua
24 562
12.55
67
2 738 858
502 586
3 241 444
46
12095
14
1 525
0.08
16
8 690 550
30 366
8 720 916
32
450
25
122 792
6.27
39
1 014 680
494 437
1 509 117
41
5968
Guanajuato
31 032
1.58
46
3 410 955
1 482 857
4 893 812
118
8511
39
Guerrero
64 791
3.31
79
1 792 955
1 322 247
3 115 202
127
7066
23
Hidalgo
20 664
1.05
84
1 227 057
1 118 457
2 345 514
112
4442
23
Jalisco
79 085
4.04
124
5 816 604
935 509
6 752 113
179
10464
70
Mxico
21 419
1.09
125
12 200 214
1 807 281
14 007 495
437
4378
105
Michoacn
58 585
2.99
113
2 694 541
1 271 532
3 966 073
177
8965
38
Distrito Federal
Durango
13
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El nmero de habitantes que tiene una poblacin determina si sta es rural o urbana. De acuerdo con el inegi, una
poblacin se considera rural cuando tiene menos de 2 500 habitantes, mientras que la urbana es aquella donde viven
ms de 2 500 personas.
(Contina)
Superficie territorial 1/
Entidad
(km )
2
Total de
%
municipios
respecto al
total nal.
Urbana 2/
Rural 2/
Total
Localidades 3/
Urbanas
Rurales
> 10 000
hab.
Morelos
4 961
0.25
33
1 388 042
224 857
1 612 899
87
1276
23
Nayarit
27 103
1.38
20
630 985
318 699
949 684
45
2547
11
Nuevo Len
64 742
3.3
51
3 962 457
236 835
4 199 292
49
5169
20
Oaxaca
93 147
4.75
570
1 650 795
1 856 026
3 506 821
161
10025
33
Puebla
34 155
1.74
217
3 800 708
1 582 425
5 383 133
266
6082
49
Quertaro
12 114
0.62
18
1 116 697
481 442
1 598 139
66
2518
Quintana Roo
39 201
971 623
163. 86
1 135 309
23
1800
63 778
3.26
58
1 509 965
900 449
2 410 414
60
6827
15
Sinaloa
58 359
2.98
18
1 846 736
761 706
2 608 442
85
5790
18
Sonora
180 605
9.22
72
2 054 480
340 381
2 394 861
63
7320
20
Tabasco
24 612
1.26
17
1 094 299
895 670
1 989 969
100
2430
17
Tamaulipas
79 686
4.07
43
2 638 914
385 324
3 024 238
46
7452
17
Tlaxcala
4 052
0.21
60
835 576
232 631
1 068 207
101
1138
20
Veracruz
72 005
3.68
212
4 310 762
2 799 452
7 110 214
284
20294
78
Yucatn
43 577
2.22
106
1 509 298
309 650
1 818 948
97
2228
19
Zacatecas
73 829
3.77
57
782 962
584 730
1 367 692
60
4498
17
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1/ Cifras Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, 1998 ( inegi). No incluye superficie insular.
2/ Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin, 2006, para Sexto Informe de Gobierno.
3/ XII Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 2005.
Fuente: elaboracin propia con datos de inegi y Conapo.
(Finaliza)
14
La regin sur tiene el 36% del total de las localidades aisladas de todo el pas.
420
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multiplicador en el rezago social de las ciudades. A la par que aumentaron los flujos de migrantes hacia las reas urbanas ms desarrolladas
del pas en busca de empleo y de mejores condiciones de vida, los recursos pblicos y privados para el financiamiento del espacio urbano se
tornaron cada vez ms escasos e insuficientes (Diario Oficial, 2002). El
espacio territorial donde se asienta la mayor parte de la poblacin mexicana es preponderantemente urbano, donde habita 66% de la poblacin
total del pas. Esta tendencia se expresa en la concentracin de servicios
especializados de alto nivel en las grandes ciudades; la aparicin de
procesos de desconcentracin industrial a corta distancia, como ocurre
en el conglomerado megalopolitano del centro del pas; la formacin de
nuevas regiones industriales en torno a la ubicacin de plantas ensambladoras, principalmente en la regin norte del pas y en las ciudades
fronterizas; el posicionamiento de algunas de esas ciudades como nodos
del sistema de transporte internacional (el caso de Nuevo Laredo en la
frontera norte y los puertos de Manzanillo, Veracruz y Tampico, entre
otros), y el deterioro de regiones y ciudades como producto de la prdida de dinamismo de ciertas actividades econmicas, como ocurre en algunas ciudades dedicadas a la minera o a la explotacin y refinacin de
petrleo (Conapo, 2000). As, al iniciar el siglo xxi, los centros urbanos
siguen concentrando volmenes considerables de poblacin, servicios
e infraestructura, personal calificado y recursos econmicos, lo cual los
convierte en escenarios privilegiados del proceso de modernizacin; a
su vez, en un gran nmero de asentamientos que se dispersan a lo largo
del territorio nacional vive una pequea proporcin de la poblacin en
condiciones sumamente precarias (Conapo, 2001: 14).
Conforme las localidades se encuentran ms alejadas de las ciudades, el grado de marginacin aumenta. Estos datos confirman que las
personas que viven en los asentamientos dispersos y aislados enfrentan
las peores condiciones sociales con los ms bajos ndices de desarrollo
humano. Esta situacin, constituye un desafo para la gobernabilidad,
pues sus habitantes enfrentan una estructura de oportunidades sociales
adversa. En este sentido, es necesario impulsar nuevas estrategias de intervencin pblica para identificar aquellas localidades que, con pequeos incrementos en su infraestructura de servicios, podran contribuir a
atender las necesidades de la poblacin asentada en las comunidades
aledaas.
421
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Desarrollo regional
Hablar de desarrollo regional no slo implica un mayor crecimiento, o
una mayor satisfaccin de necesidades fundamentales como alimentacin, salud, educacin, sino tambin la reduccin de las desigualdades
sociales, del desempleo y la pobreza15 en el territorio. El desarrollo regional es un proceso acumulativo, en tanto que permite un mejoramiento de las capacidades humanas y de la productividad que favorece el
crecimiento. La regionalizacin del territorio est en funcin de la poltica de desarrollo de cada pas (econmica, social, cultural, ambiental)
y de su manejo poltico-administrativo.
En Mxico se habla de zonas y regiones geoeconmicas, debido
principalmente a sus grandes dimensiones, aunque tambin existen subregiones y microregiones. Existen regiones con complejos productivos
ms o menos estructurados, en funcin del grado de desarrollo y de las
diversas condiciones naturales o econmicas locales.
15
Cuando se habla de pobreza se hace referencia a la inexistencia o insuficiencia de ingresos con que cuenta una persona para hacer frente tanto a sus necesidades biolgicas de
sobrevivencia, como a las sociales y culturales dadas por un determinado desarrollo societal.
Significa la prdida cualitativa de las condiciones de vida, de bienestar y de los derechos
sociales de un pueblo. Es una condicin de carencia o de inadecuada satisfaccin de las necesidades bsicas, donde impera la privacin de elementos necesarios para la vida humana
dentro de una sociedad y de medios o recursos para modificar esta situacin. La pobreza
debe ser analizada desde una perspectiva multidimensional que no se limite al ingreso, sino
que se extienda al acceso de satisfactores como vivienda, alimentacin, educacin, salud y
empleo, entre otros (Torres y Lpez, 1993: 137-138.
La desigualdad se expresa claramente en la acumulacin de la riqueza y en la diferencia de ingresos entre los individuos, las familias y en las diferentes regiones de un pas.
En trminos monetarios, se expresa en una inequitativa distribucin del ingreso, lo cual
distorsiona el funcionamiento de toda la economa: paraliza sectores, desperdicia recursos
humanos, materiales y financieros, y determina las relaciones con el exterior. No distribuir el
ingreso, lleva a no crecer a mediano y largo plazo, a tener un pobre mercado interno y bajos
niveles de productividad. La desigualdad persistente y extrema se da fundamentalmente en
los pases pobres donde el consumo es tan bajo que deprime los niveles de actividad econmica, afecta los niveles de produccin y de productividad. El nivel global de desigualdad de
un pas, regin o grupo de poblacin (y, de forma ms general, la distribucin del consumo,
la renta u otros parmetros) es tambin una dimensin importante del bienestar de dicho
grupo. La pobreza y la desigualdad estn fuertemente relacionadas: dado un ingreso medio,
cuanto ms desigual es la distribucin del ingreso, mayor ser el porcentaje de la poblacin
que vive en la pobreza.
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Desde la dcada de 1950 se han aplicado diversas regionalizaciones en Mxico. Ha prevalecido el enfoque geogrfico para la definicin
de las regiones, y el sectorial para su operacin. Sin embargo, la accin
pblica no ha logrado vincularse de manera amplia con las necesidades
propias de cada regin. Es comn encontrar que cada dependencia y
organismo sectorial del poder ejecutivo federal y de las entidades federativas ejercen sus atribuciones y recursos sin considerar en su justa
dimensin el impacto regional de sus acciones, y mucho menos el que
provocan los dems sectores en un mismo espacio regional.
Diversos estudios indican que el desarrollo econmico y social ha
sido heterogneo en las diversas regiones del pas. Los indicadores del
bienestar, particularmente de educacin y salud, infraestructura y grado de industrializacin, muestran desequilibrios profundos. La cuestin
regional en Mxico tiene dos dimensiones: la primera son las marcadas
desigualdades en las macrorregiones del norte, centro, sur, las costas del
Golfo y las del Pacfico; la segunda, corresponde a las microrregiones
que en cada entidad federativa muestran condiciones de desventaja econmica y social.
Con el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, se establecen las
siguientes regiones:16 Noroeste, integrada por los estados de Baja California, Baja California Sur, Sinaloa y Sonora; Noreste, integrada por los
estados de Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo Len y Tamaulipas;
Centro, formada por el Distrito Federal y los estados de Hidalgo, Mxico, Morelos y Tlaxcala; Occidente, integrada por Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Nayarit, Quertaro, San Luis Potos
y Zacatecas y; Sur, que concentra los estados de Campeche, Chiapas,
Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn.
16
Esta nueva regionalizacin busca promover los proyectos de desarrollo de gran escala en
el marco de las reas que se han denominado meso-regiones, es decir, unidades de proyectos cada una incorpora varios estados para coordinar la intervencin estatal y dar mayor
voz a los gobernadores. stos participan, conjuntamente, con representantes del gobierno
federal, en mesas de negociacin y planeacin lideradas por el presidente de la repblica.
Este nuevo enfoque ha sido apoyado por la creacin de los fideicomisos mesoregionales
que tambin podran recibir donaciones de fuentes privadas que permiten a los gobiernos
estatales financiar los estudios de factibilidad y las propuestas de proyectos (ocde, 2002: 4.
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17
Antes de 1980 utilizaban el mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (nbi) o mtodo multidimensional directo, el cual se apoya fundamentalmente en los servicios bsicos e
infraestructura de la vivienda. Despus de ese ao se adopt, el Mtodo de Lneas de pobreza o mtodo directo unidimensional cuyo principal indicador es el ingreso.
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18
19
20
Las disparidades entre las cinco meso-regiones del pas son an ms graves en trminos
del nmero de personas que viven en condiciones de extrema pobreza (segn la definicin
del inegi), con el sur-sureste siempre en el lugar ms rezagado. Resultados similares pueden encontrarse en el ndice de marginacin creado por el Consejo Nacional de Poblacin
(Conapo).
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como un todo y de cada individuo residente en ella. El desarrollo regional presupone la existencia de crecimiento econmico y del desarrollo
de capital humano para que se d lugar a una mayor calidad de vida y
desarrollo humano en el territorio, donde el papel del Estado adquiere
da a da mayor fuerza, pues no se puede dejar el problema de las disparidades regionales por cuenta del juego de las fuerzas de mercado, en
nombre de los principios neoliberales.
Las cuestiones econmicas y polticas que separan el centro de
las periferias y, en otro mbito, lo rural de lo urbano, continan en
primer plano. Repensar este asunto, ya no como una situacin dicotmica o como una disyuntiva entre las partes, sino por medio de la innovacin y de la gestacin de posibles acuerdos que pueden ser realizados
entre ellas, parece ser una de las grandes tareas para los gobiernos y sus
sociedades. El mbito de la gestin abre nuevos espacios en torno al
ordenamiento territorial para el desarrollo sustentable, donde los componentes calidad de vida y desarrollo humano son el centro de focalizacin y donde el concepto de habilitacin del territorio y sus recursos
naturales en el presente, y el debido resguardo de las generaciones futuras, son el nuevo paradigma del desarrollo (Gross et al., 1998). Por tanto,
el desarrollo regional debe concebirse como un conjunto inseparable de
crecimiento, equidad, sustentabilidad, participacin, desarrollo humano
y equilibrio espacial y territorial.
Ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial de un pas, regin o entidad, es el resultado
de la incidencia espacial de las polticas sectoriales de desarrollo (econmico, social y cultural), ambientales y de manejo poltico-administrativo del territorio.
De cara al siglo xxi, la distribucin polarizada (dispersin-concentracin)21 de la poblacin mexicana plantea grandes desafos para la
21
Como se ha mencionado, las condiciones de mayor rezago econmico, social y demogrfico se manifiestan ampliamente en las localidades rurales cuya poblacin es menor a 2 500,
y su ubicacin geogrfica tiene una importancia decisiva para determinar la estructura de
oportunidades a la cual tiene acceso la poblacin. La cercana o lejana de las ciudades, as
como la disponibilidad de vas y medios de comunicacin, determinan diferentes oportunidades de obtener un empleo bien remunerado, una vivienda adecuada a las necesidades de
las familias y acceder a servicios bsicos como educacin y salud.
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Solo para poner algunos ejemplos: las infraestructuras pueden impulsar el desarrollo endgeno de una unidad territorial a partir de su contribucin para un traslado ms rpido y
eficiente de bienes, personas y servicios, al aumento en la velocidad de comunicacin, al
desarrollo de recursos de energa sustentables, etc. Los efectos econmicos se reflejan a
corto plazo en el empleo y a largo plazo en el efecto de la productividad en el espacio territorial, pero tambin en la competitividad de la regin o unidad territorial o pas frente a otros
(desarrollo exgeno). Los efectos sociales, en un mayor desarrollo humano.
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24
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etc.) y las caractersticas del territorio local se combinan para dar paso a
esta forma de mercado (Rodrguez y Cota, 2001).
Los territorios entran a una nueva dinmica de relaciones, donde
las corporaciones pretenden ubicarse estratgicamente con el fin de alcanzar otros mercados que no necesariamente son de productos finales,
sino tambin factores productivos, incluidas mano de obra e infraestructura. Eso empieza a generar lo que se denomina la competitividad
territorial y al mismo tiempo se origina la integracin regional, donde los
espacios (regiones y pases) territoriales competitivos se caracterizan por
una continuidad y donde la revolucin tecnolgica y la infraestructura
juegan un papel prioritario en la disminucin de tiempos y distancias,
incluso nulificndolas en cuanto al traslado de ideas, conocimiento e
informacin, as como la toma de decisiones en tiempo real. Se conforma un vnculo local-global,25 donde se crean vnculos en espacios sociales transnacionales, caracterizados por mayor espacio, estabilidad en
el tiempo y densidad social en sus redes de relaciones locales y globales
(Rodrguez y Cota, 2001). Al mismo tiempo, se exige una mayor descentralizacin interna y mercados abiertos al capital. El nuevo contexto de
las regiones hace que se inserten en el plano internacional de una manera distinta que en el pasado. Se dirigen a asumir el papel de gestoras de
su propio desarrollo que antes era realizado por los gobiernos nacionales.26 Se debilitan los planteamientos de la soberana nacional a favor
de los de la globalidad, la cual expresa una creciente interdependencia
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El desarrollo en Mxico
El desarrollo en Mxico se ha caracterizado por marcadas desigualdades
regionales que se manifiestan en la marginacin de una gran proporcin
de la poblacin en profundas disparidades en infraestructura, servicios
pblicos, ingresos per cpita, grados de escolaridad, calificacin laboral; en la excesiva concentracin econmica y poblacional en grandes
zonas metropolitanas en el marcado y asfixiante centralismo poltico y
cultural, con su desigualdad en la asignacin de recursos fiscales; en las
desigualdades territoriales y la ausencia y deficiencia de planeacin espacial resultado de la falta de una poltica integral de desarrollo regional
que corrija las consecuencias espaciales y de distribucin del ingreso
ocasionadas por la mano invisible del mercado, cuya tendencia espontnea estriba en generar y profundizar la pobreza y las desigualdades
en el territorio. El problema del desarrollo en Mxico se expresa, por un
lado, en la dificultad para propagar el progreso tcnico en el conjunto
de la estructura productiva y en las regiones del pas, y por el otro, en la
exclusin de grupos sociales del proceso de desarrollo y del disfrute de
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A manera de conclusin
Una transformacin de la gobernabilidad en el territorio significa dinamizarlo, crear espacios de dilogo entre los diferentes actores que
favorezcan el reconocimiento de los retos ms importantes, debatir a
travs de un esquema comn de orientaciones para garantizar el futuro
del territorio, obtener recursos para concretar los acuerdos en funcin
de las especificidades de los diferentes espacios que se definan. Se hace
urgente la ordenacin y/o reordenacin del territorio y la obligacin de
dar una respuesta adecuada a espacios que combinan entornos rurales
y urbanos con una determinada cohesin y una similitud de intereses
especficos que en la actualidad no se ven plasmados en ningn espacio institucional. As tambin, la definicin de dinmicas territoriales,
el planteamiento de los problemas de desarrollo, los niveles ms adecuados para su tratamiento, la definicin o redefinicin de territorios
diferenciados para implementar las polticas pblicas en funcin de las
caractersticas locales y del conjunto del territorio.
Es por tanto ineludible disear una nueva forma de gobernar sustentada en: a) el reconocimiento, conocimiento mutuo y amplia concertacin de todos los actores involucrados, b) la negociacin propositiva a
lo largo del proceso, donde las decisiones sean aceptadas por todos,
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c) una aplicacin efectiva y, d) una evaluacin compartida por los diversos actores.
Una transformacin de la gobernabilidad en el territorio significa
la posibilidad de alcanzar una vida larga y saludable, la adquisicin de
conocimientos individual y socialmente valiosos y la oportunidad de
obtener los recursos necesarios mediante el acceso a la salud, la educacin y el ingreso, como capacidades fundamentales para la realizacin
del potencial humano y, en este sentido, alcanzar mejores condiciones
de vida. La ampliacin de las oportunidades de los seres humanos de
desenvolver sus potencialidades es una tarea vital para la legitimidad y
accin de los gobiernos en la sociedad.
Los gobiernos, a travs de su gestin, deben transformarse en mbitos altamente eficientes y con un mayor grado de responsabilidad frente a la sociedad. Una adecuada poltica pblica redunda en el buen desempeo econmico y social de cualquier pas, donde la gestin pblica
adquiere un rol relevante en la legitimacin y viabilidad de los gobiernos. En este sentido, su actuacin constituye una de las principales estrategias para la gobernabilidad, pues es a travs de ella que el gobierno
puede interactuar con los diversos actores sociales y econmicos.
De ah la necesidad de crear espacios de dilogo y concertacin
que habiliten la hechura de polticas pblicas encaminadas al fomento
del desarrollo, que al mismo tiempo, permita al Estado a travs del gobierno y la administracin pblica dar respuesta oportuna a las necesidades de la sociedad y donde la poblacin sea partcipe en las polticas
que afectan directamente su vida. No se debe olvidar que un gobierno
se sustenta en la viabilidad de sus acciones y la eficiencia de su respuesta a las demandas de su poblacin.
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Bibliografa
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Gobernabilidad y gobernanza en la
administracin local
Roberto Moreno
Doctor en Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de
Mxico; integrante del Consejo Asesor de la Sociedad Civil
de la Representacin en Mxico del Banco Interamericano de
Desarrollo; profesor de Carrera del Centro Universitario de la
Universidad Autnoma del Estado de Mxico Amecameca e integrante del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel II.
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Planteamiento introductorio
El estudio de la administracin estatal en Mxico ha ido a la zaga con
relacin a la profundidad y diversidad con las que se han abordado los
aspectos relativos a la administracin federal y la administracin municipal; los objetos de estudio que se han desarrollado teniendo como
eje central el gobierno y la administracin central o municipal, han sido
ms profusos que aquellos que abrazan a la administracin intermedia,
a la administracin regional, provincial o departamental. Es hasta aos
relativamente recientes cuando estudiosos como Carlos Almada, Ignacio Pichardo Pagaza y Gustavo Martnez Cabaas efectan aportaciones
de gran inters en el conocimiento de la administracin estatal; ms
recientemente, Rolando Barrera Zapata, Mara del Pilar Conzuelo Ferreira, Carlos Gmez Daz de Len y Jos Martnez Vilchis han llevado
a cabo estudios y anlisis publiadministrativos o poltico-administrativos
de gran relevancia en torno al objeto que me ocupa. As mismo el estudio monogrfico de las 31 entidades federativas impulsado por el Instituto Nacional de Administracin Pblica (inap) que incluy, en lo fundamental, un perfil socioeconmico, la organizacin de la administracin
pblica respectiva, los sistemas administrativos para la gestin pblica,
los avances en la profesionalizacin de los cuadros al servicio de las
administraciones pblicas estatales, las tendencias de las relaciones intergubernamentales en curso y las experiencias tenidas en las entidades
federativas en materia de modernizacin administrativa. Es importante
subrayar la labor del Instituto de Administracin Pblica del Estado de
Mxico (iapem), al impulsar la investigacin y publicaciones en materia
de gobierno y administracin local; este Instituto ha destacado en el
concierto nacional a travs de lo cual ha alimentado tanto a la academia como a la funcin pblica de temas de gran inters y relevancia en
diversas cuestiones y asuntos de las citadas administraciones locales; as
mismo es de subrayar la labor editorial impulsada por los Institutos de
Administracin Pblica de los estados de Quertaro y Puebla, este ltimo inclusive publica la revista Gobierno y gestin que mantiene la consistencia en su aparicin cuatrimestral y, finalmente de parte del Instituto
Nacional de Administracin Pblica que, durante varios aos mantuvo
la publicacin de la Gaceta Mexicana de Administracin Estatal y
Municipal.
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La estructura con la cual se presenta y despliega el presente captulo parte de un planteamiento introductorio, seguido del desarrollo
del contexto reciente que cubre aproximadamente dos dcadas y busca
situar aquellos procesos que impactan de manera fundamental a los gobiernos y sociedades locales; a continuacin se analizan los aspectos y
elementos bsicos que distinguen la administracin pblica, la gestin
pblica, la gobernabilidad y la gobernanza con el objeto de teorizar, de
ubicar un marco explicativo de los procesos que hoy caracterizan a los
gobiernos locales y, destacar los retos y desafos que enfrentan en la fase
final de la primera dcada del siglo xxi; a continuacin se desarrolla una
periodizacin con el objeto de situar el desarrollo de la gobernabilidad y
la gobernanza en el mbito de los gobiernos y administraciones pblicas
locales,1 se concluye con una reflexin final y se insertan las fuentes de
informacin en que se sustenta el presente texto.
Es importante abundar en que, a partir de la dcada de 1980 (Almada, 1982; Pichardo Pagaza, 1994; Martnez Cabaas, 1985), la administracin estatal empez a cobrar relevancia e inters por parte de
sus cultivadores para analizarla desde diversos enfoques: histrico, territorial, funcional, comparado, poltico y gerencial. Cabe destacar que
en la dcada de 1990 se redobl el inters en el estudio de la administracin estatal. Son diversas las explicaciones y motivos por los cuales
con anterioridad haba un escaso inters en dicho estudio, entre ellos
hay que destacar los siguientes: a) la acentuada centralizacin polticoadministrativa que ha prevalecido en el pas desde antiguo, atenuada
en los ltimos tres lustros, constituy quiz el teln de fondo que haca
poco atractiva la investigacin en la materia; b) la fuerte supeditacin
de los gobiernos estatales al federal, toda vez que en la mayora de los
casos, si no es que en su totalidad, durante la permanencia del rgimen
de partido hegemnico los primeros eran nombrados, en primer trmino, por el ejecutivo federal en turno, y a continuacin electos por la
poblacin de sus respectivos estados a travs de la maquinaria electoral
que constitua el Partido Revolucionario Institucional (pri), lo que haca
El trmino de administracin local se refiere fundamentalmente a la administracin municipal, en el presente trabajo lo emplearemos de esta manera; sin embargo, cundo hacemos
alusin a las administraciones locales, englobamos a la administracin municipal y a la
estatal.
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el curso que siguieron los procesos polticos impact de manera fundamental el papel, estatus y posicin de los gobiernos de los estados federados, puesto que, por ejemplo, el tradicional presidencialismo entr
en un proceso de desgaste, adicionado a la alternancia poltica en los
mbitos municipal y estatal, el fortalecimiento del sistema de partidos,
la pluralizacin de la sociedad mexicana y las formas de organizacin
que promovieron los ejecutivos estatales como la Asociacin Nacional
de Gobernadores (Anago), la cual fue un antecedente esencial de la
hoy Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago). Asimismo hay
que aadir que a partir de la iniciativa de la legislatura local del estado
de Puebla se promovi la conformacin de la Conferencia Nacional
de Legisladores (Conale). De igual manera, en el mbito municipal, es
alentadora la integracin de asociaciones de presidentes municipales,
en este caso atendiendo, en primer trmino a su filiacin partidaria, y a
continuacin el impulso tambin a la Conferencia Nacional de Municipios de Mxico (Conamm), todo lo cual est propiciando una mayor
autonoma de los gobiernos subnacionales.
Es de destacar que la investigacin en materia de administracin
local hasta antes de la reforma poltica y su secuela (1977) haca poca o
nula referencia a asuntos vinculados a la democracia o a la gobernabilidad democrtica, lo cual, reitero, no era casual, en virtud de lo ya arriba
sealado, propio del contexto que se viva en la poca; en todo caso,
podramos afirmar que la gobernabilidad prevaleciente era de carcter
vertical y autoritaria, que poco tena de democrtica, dado el peso del
presidencialismo prevaleciente y de los factores que lo hacan posible.
Otro de los fenmenos y procesos de que estamos siendo testigos,
y del que me ocupar en mayor medida en el presente captulo, est
vinculado al desarrollo de lo pblico no estatal (Bresser Pereira y Cunill
Grau, 1998), al fortalecimiento de la sociedad civil y sus grupos organizados, a las formas de participacin social y ciudadana que se estn
generando en los espacios locales, que van dando forma a una accin
social que asume la atencin de los asuntos pblicos de manera creciente, lo cual va en paralelo al proceso de democratizacin que se vive en
el pas desde la dcada de 1980. Estamos frente al fortalecimiento de
una accin pblica que conjunta la accin gubernamental con la accin
social; si bien ello es relativamente incipiente y novedoso en nuestro
medio, constituye un objeto de estudio que es indispensable abordar,
sobre todo cuando se trata de analizar y ponderar el desarrollo de una
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El contexto
La administracin pblica estatal en Mxico a lo largo del siglo xx ha
fungido en lo esencial como un apndice del gobierno federal, ha estado fuertemente supeditada, si no es que de plano subordinada, a los
dictados de aqul, cuestin que se acentu con el advenimiento del
rgimen de la Revolucin que devino en el priista, por cierto uno de los
modelos de ms larga duracin a escala mundial que, como el ave fnix,
apunta a resurgir de sus cenizas y proyectarse por algunos lustros adicionales a la cabeza del gobierno federal ante la incapacidad de los costados del centro poltico, trtese hablando de la geometra poltica, del
centro derecha, centro izquierda, extrema derecha o extrema izquierda.
Tal parece que la sociedad mexicana de una buena parte de los estados
federados se ajusta ms a una fuerza poltica de centro, acomodaticia
hacia uno u otro de los extremos, segn convenga a sus claros o turbios
intereses; la poltica no tiene moral, se ha dicho reiteradas veces, lema o
proverbio que el aludido rgimen priista ha asimilado a la perfeccin y
practica con toda maestra.
Durante el prolongado rgimen de la Revolucin, la administracin y gestin estatales se plegaron a la poltica emanada del centro
poltico fundamental, encabezado por el ejecutivo federal, porque de l
dependa su encumbramiento o, en un momento dado, su cada. El citado rgimen, que logr una muy fuerte centralizacin, un autoritarismo
En un plano continental se subraya que uno de los factores que obligatoriamente tiene
que ser tomado en cuenta para la transformacin y consolidacin del Estado iberoamericano como instrumento insustituible de nuestras sociedades en el alcance de su bienestar, es
la necesidad de afianzar la responsabilizacin (accountability) en la gestin de lo pblico,
garantizando que se haga efectivo el control social democrtico (Tatagibia, 2007: 8).
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en mltiples planos, un manejo altamente discrecional de la administracin pblica, cuyo componente pblico era de muy baja intensidad,
dispona de una organizacin nacional inherente a la forma de Estado
federal de gobiernos estatales y municipales en donde descansaba la
implementacin de un conjunto de polticas que no lograba concretar a
travs de su pesada maquinaria.3
Tal estado de cosas empez a cambiar en el ltimo cuarto del siglo
pasado, analicemos algunas de las premisas histricas haciendo alusin
al contexto poltico, econmico y social, destacando aquellos aspectos
que han impactado sustantivamente a la administracin y gestin de los
gobierno locales.
Partiendo de un criterio ms bien cronolgico abordar, en primer trmino, el contexto de orden poltico, en donde es imprescindible
hacer alusin a la Reforma Poltica que arranc en 1977 que, si bien
en sus orgenes fue esencialmente poltico-electoral, sent bases que
impulsaron la pluralidad poltica, que por lo dems ya se estaba dando en el pas, tanto de grupos y partidos conservadores como de partidos colocados hacia la izquierda del espectro poltico, aunque hay que
decirlo, el rgimen poltico priista an mantena un fuerte control; sin
embargo, tambin se estaba consciente de los rendimientos decrecientes y procesos de deslegitimacin creciente que acusaba dicho rgimen
de partido hegemnico, que era acompaado de una administracin
pblica centralizada manejada, como lo hemos sealado, de manera
altamente discrecional por parte de la clase poltica y donde la regla era
la definicin e implementacin de una poltica gubernamental diseada
desde arriba. El concepto de poltica pblica ms participativa, inclusiva
y consensuada, era slo la excepcin.
Como lo demuestra la historia, la secuela de la Reforma Poltica
en la que originalmente se depositaban escasas expectativas, ha trado
consigo un conjunto de cambios que es menester tener en cuenta: a)
desarrollo de un sistema de partidos y eliminacin, quiz para siempre,
Es importante destacar que a mediados de la dcada de 1980, el total de efectivos al servicio de la Administracin Pblica Federal, segn el estudio promovido conjuntamente entre
el Instituto Nacional de Administracin Pblica (inap) y la entonces Secretara de la Contralora General de la Federacin (Secogef). Tamao y composicin de la Administracin Pblica
Federal, era de aproximadamente 81% del total de efectivos de los tres rdenes de gobierno:
federal, estatal y municipal.
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del sistema de partido hegemnico; desde luego, se trata de un sistema en construccin, no obstante varios partidos estn en posibilidades
de alcanzar sus fines y compartir el poder poltico, b) elecciones ms
competidas, c) equilibrio y relacin entre los poderes pblicos menos
asimtrica, cuestin que se percibe tanto en el mbito federal como en
el estatal, d) reconocimiento y aceptacin de diferentes formas y enfoques de hacer poltica y gestionar la administracin pblica en los tres
rdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, relativa a lo que podemos denominar alteridad poltica, e) reconocimiento a las mayoras y
minoras polticas, aspecto igualmente presente en los citados rdenes
de gobierno, f) ciudadanizacin de los procesos poltico-electorales, g)
despliegue de mayores libertades individuales y grupales, h) alternancia
poltica en los tres rdenes de gobierno, i) incremento de la autonoma
relativa de los gobiernos estatales y municipales, j) descentralizacin
poltico-administrativa, k) ascenso en la construccin poltica y legal de
la ciudadana, l) incremento de lo pblico no estatal asociado a la accin pblica social, m) presencia de los denominados gobiernos divididos, tal como lo percibimos en diversas reas geogrficas, iniciando en
el Distrito Federal y en una buena cantidad de los estados federados, en
los cuales el ejecutivo estatal es de un partido poltico, la conformacin
de las legislaturas locales de diferentes partidos y las cabeceras municipales donde se asientan los poderes estatales de otro partido poltico, n)
desarrollo de relaciones intergubernamentales de carcter horizontal en
contraste con las verticales prevalecientes hasta hace escasos aos, entre
otras de las modificaciones.
En el mbito econmico habra que situar el cambio estructural
hacia mediados de la dcada de 1980, cuando se cierra un largo periodo correspondiente al modelo econmico proteccionista de crecimiento hacia adentro o de sustitucin de importaciones que busc fortalecer
el mercado interno y su trnsito a otro de apertura al mercado mundial,
dndose un paso definitivo a partir de las negociaciones, firma y admisin de Mxico al antiguo gatt en 1986; y a inicios de la siguiente
dcada con la negociacin, firma y puesta en vigor de tratados de libre
comercio, arrancando con el de Mxico-Chile y con el Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (tlcan), que constituyen el punto de partida de una serie de tratados que colocan al pas entre los que mayores
tratados de esta ndole ha firmado en un plano mundial, no cabe duda,
todo un cambio estructural en este aspecto (Moreno, 2009: 95).
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De hecho, desde la perspectiva de la accin pblica se puede entender el Estado y la sociedad civil no como una dicotoma, sino como un
continuo: un Estado que pierde su monolitismo, que se fragmenta en
agencias diversas, en racionalidades parciales, en intereses y perspectivas
en ocasiones encontrados. Una sociedad civil que se bifurca, que se diferencia, se pluraliza cada vez ms, en ocasiones se atomiza en una gran
diversidad de preferencias, de grupos, de necesidades y de convicciones
(Cabrero, 2005: 19).
Transparencia y gobernanza
Son prerrequisitos indispensables de parte de los gobiernos y las administraciones pblicas para tender hacia la gobernanza, sin duda, la transparencia y la rendicin de cuentas. Avanzar a la moderna gobernanza
precisa de altas dosis de confianza de parte de la ciudadana hacia sus
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gobiernos y, en general, hacia las dependencias, entidades y organizaciones de la sociedad civil que reciben recursos pblicos que por la va
fiscal, la poltica monetaria y la administracin de la deuda pblica recibe el Estado en su momento a travs de la venta de patrimonio pblico
y empresas pblicas que, como es sabido, ya es poco lo que queda por
vender, restan fundamentalmente los hidrocarburos, e inclusive del
dficit pblico en que incurren los gobiernos con cierta frecuencia. La
transparencia en la ejecucin de programas sociales, en la formulacin,
implementacin y evaluacin de las polticas pblicas y en la accin
pblica gubernamental, es un elemento vital para recuperar y fortalecer
la confianza en las instituciones pblicas y como factor para un mayor
involucramiento de la ciudadana en los asuntos pblicos.
As, en el proceso de construccin de la gobernanza, los gobiernos
locales deben asumir mltiples tareas, enfrentar amplios retos, superar
inercias y vicios que retrasan la consolidacin de la democracia y el
arribo a una calidad de vida que es factible de alcanzar en la medida
en que ms actores participen en su construccin y los gobiernos y las
administraciones pblicas no impidan, sino que estimulen, la participacin creativa social y ciudadana.
En relacin con la transparencia, conviene efectuar una serie de
distinciones, en particular con la denominada rendicin de cuentas y
con el acceso a la informacin pblica. En primer trmino, destacaremos que
El gobierno democrtico rinde cuentas cuando explica o justifica sus acciones a los ciudadanos. En contraste, un gobierno es transparente cuando exhibe u ofrece informacin sobre su funcionamiento y es sujeto de
escrutinio pblico. Con la rendicin de cuentas nos aseguramos que las
autoridades se responsabilicen ante alguien de sus actos. Con la transparencia exigimos a los funcionarios que acten de acuerdo con la ley y de
modo tico (Guerrero, 2008: 12-13).
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En sntesis, la transparencia, la rendicin de cuentas y la publificacin son requisitos, premisas y pilares indispensables para construir un
rgimen democrtico, recurso esencial para lograr involucrar a la ciudadana en asuntos de su incumbencia, para acercar a las organizaciones
e instituciones gubernamentales con las de la sociedad civil organizada,
para brindarle continuidad a un proceso que ya ha comenzado y que se
proyecta como uno de los mecanismos que estn dando y darn ms de
s en el futuro, para atender problemas complejos, demandas crecientes que rebasan las capacidades gubernamentales para enfrentarlos con
xito y que las organizaciones de la sociedad civil dispongan de la creatividad e iniciativa para asumirlas, aunque es necesario definir reglas del
juego y contar con los recursos para hacerlo posible. La probable capacidad de nuevos pblicos y actores no es suficiente, es indispensable
demostrarla en acciones concretas y coordinadas; el desarrollo en curso
de la nueva gobernanza apunta a que es posible y viable; sin embargo
se requiere de una accin deliberada de parte de los gobiernos y las administraciones pblicas para darle cauce; de esta manera se tienen ante
s tareas que requieren de cuadros especializados para hacerlo viable,
adems de incrementar la voluntad poltica y los recursos para el caso.4
Alicia Ziccardi ha efectuado consideraciones importantes acerca de la participacin ciudadana sus alcances, limitaciones e impedimentos de parte de los gobiernos; as destaca: La
complejidad e ineficiencia burocrticas, as como falta de informacin respecto a los criterios de asignacin de recursos y/o definicin de prioridades en las instituciones del aparato
gubernamental para tratar asuntos de inters pblico, son indicadores de la debilidad de las
democracias latinoamericanas y de los obstculos que existen para que la ciudadana pueda
ejercer sus derechos sociales, algunos de los cuales estn consagrados en las respectivas
constituciones, Ziccardi, 2001: 303.
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gobierno federal; b) el que podemos calificar de transicin a la democracia, que habra que situar desde el inicio de la Reforma Poltica hasta
la alternancia poltica en el gobierno federal, y c) el que corresponde al
espacio temporal de casi una dcada que concierne a los aos transcurridos en el presente siglo. As proceder a desarrollar un conjunto de
planteamientos a tono con los apartados anteriores y con la periodizacin sugerida.
Durante el prolongado periodo en el que se gest y desarroll el
rgimen poltico corporativo-clientelar de partido dominante (19292000), la gobernabilidad que lograron desarrollar los gobiernos de las
entidades federativas estuvo fuertemente marcada por la supeditacin
que mantuvieron con relacin al gobierno federal, por tanto, respecto
de las polticas y directrices que marc ste en los diversos mbitos de la
vida nacional. Cabe destacar que desde la poca del rgimen porfiriano
se tena un antecedente importante en virtud del control y centralizacin poltica logradas entonces, lo cual no era coincidente con el orden
constitucional. No fue casual que Emilio Rabasa calificara este lapso
de dictadura democrtica y, como la historia lo registra, despus de la
gesta que constituy la Revolucin mexicana, y con la legislacin de la
tercera constitucin federal de Mxico, se revisti al gobierno federal de
amplias facultades, cuestin que continu prcticamente durante todo
el siglo xx en que el citado gobierno continu acumulando atribuciones
en detrimento de los gobiernos estatales y de las administraciones
municipales.
Tal situacin y condiciones hacan ver a los gobiernos de los estados federados como agentes del poder central con una autonoma
demasiado relativa, que recordaba la relacin establecida en la poca
del Estado absolutista, cuando los gobiernos provinciales, regionales o
departamentales (corregidores, alcaldes mayores, capitanes generales,
gobernadores, intendentes, prefectos y subprefectos) eran una extensin
del poder central.
Ante esta situacin, la gobernabilidad que fueron capaces de desarrollar los gobiernos locales consisti en reproducir, guardada toda
proporcin, la planteada y casi permitida por el gobierno federal; en
este sentido, se trat de una gobernabilidad desde arriba, en donde la
poltica gubernamental fue la regla, los espacios de participacin social
o ciudadana fueron escasos y, si los hubo, eran iniciativas de los mismos
gobiernos y coordinados por las administraciones locales. A ttulo de
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brindarle mayor seguridad, respetar los derechos de propiedad, preservar el principio de competencia.
En lo poltico era indispensable promover el respeto a las reglas
del juego prevaleciente, impulsar la vigencia del Estado de derecho, promover los principios democrticos y el respecto irrestricto a los derechos
humanos. Culturalmente hablando, fue preciso impulsar el desarrollo
de una nueva cultura empresarial, una cultura de la calidad, elevar los
estndares educacionales en los diversos niveles y modalidades, todo lo
cual propici una gobernabilidad ms abierta y de tendencias democrticas.5
Con lo anterior, los gobiernos locales cobraron conciencia de la
necesidad de promover sus respectivos sistemas productivos ante los
avances del nuevo modelo econmico y de la globalizacin en marcha; en este caso, los beneficiarios en primer trmino fueron los sectores productivos y, en menor medida, el resto de los sectores sociales.
Asimismo, con las aplicaciones de los avances cientfico-tecnolgicos,
aspectos como la comunicacin social gubernamental han variado ante
el mayor acceso de la ciudadana a la informacin pblica y social, ante
el incremento de la comunicacin interpersonal; y si a esto sumamos
los avances derivados de la reforma poltica y de la reforma del Estado,
la gobernabilidad local sufre un proceso de transformacin interesante,
toda vez que los gobiernos de las entidades federativas se ven compelidos, presionados u obligados a promover una comunicacin social ms
abierta, adems de otra serie de medidas y acciones, entre las que encontramos, por ejemplo, el establecimiento de comisiones estatales de
derechos humanos, algunas de las cuales observan procedimientos de
creacin de mayor legitimidad, como en el estado de Baja California, en
donde el comisionado o presidente de la comisin local es nombrado
por la legislatura local, lo que le imprime una mayor autonoma a su labor. No es el caso de otras entidades federativas, en donde el comisionado es propuesto por el ejecutivo estatal. Desde luego, tambin impacta
Jos Ren Olivos Campos (2006) plantea la gobernabilidad democrtica como un proceso
de orden institucional y procedimental que se genera a travs de distintos mbitos de la vida
pblica, que tiene el propsito de que la accin social, poltica y ciudadana sea encauzada
con normas jurdicas e instituciones gubernamentales para conseguir satisfacer las demandas sociales y el arreglo de los conflictos.
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Carmen Lucila lvarez Gonzlez (2009: 262), en una interesante investigacin doctoral,
apunta para el estado de Chihuahua que En Mxico no existe una gobernanza real, por lo
que se infiere que este es un proceso en maduracin necesario. Se observa aade en
este escenario la necesidad de fortalecer la relacin propositiva entre actores para que el modelo de gobernabilidad democrtica funcione, fortaleciendo la legitimidad y liderazgo y la
participacin ciudadana, y de esta manera influir indirectamente en la visin estratgica.
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Consideraciones finales
La gobernabilidad y la gobernanza en la administracin local ha atravesado por diversas etapas en su proceso de desarrollo; en el primer
caso, podramos afirmar que se trata de una constante, toda vez que la
gobernabilidad en las entidades federativas adquiere sus caractersticas
y matices desde la poca del antiguo rgimen, periodo en el que los
gobiernos locales estaban fuertemente supeditados al gobierno federal,
cuestin que prevaleci la mayor parte del siglo xx, coincidente con la
gestacin y desarrollo del rgimen poltico de partido hegemnico que
logr concretar un presidencialismo slido. Se trat de una gobernabilidad dependiente, subordinada y autoritaria que reproduca en los espacios locales lo que en el mbito nacional promova el gobierno federal.
Sin embargo, la gobernabilidad con los perfiles mencionados entr en un proceso de transformacin en el ltimo cuarto del siglo pasado,
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Bibliografa
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Dficits democrticos
Yolanda Meyenberg Leycegui
Doctora en Ciencias Sociales por el Colegio de Mxico; investigadora titular C del Instituto de Investigaciones Sociales de
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; tutora del Programa en Ciencias Polticas y Sociales de la unam e integrante
del sistema Nacional de Investigadores, Nivel II.
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Introduccin
El mayor dficit que aqueja a la democracia mexicana es su muy dbil
institucionalizacin y, aunada a esto, una cada vez ms pronunciada
personificacin de la poltica. Paradjicamente, desde el inicio de 2000,
ao en que la alternancia exigi nuevas formas de ejercicio del poder,
el cambio ha desplazado brutalmente la voluntad ciudadana y desalentado sus intentos de participacin en la definicin de un proyecto democrtico solvente. En su lugar, se observa un nuevo desequilibrio de
poderes en el que el legislativo toma la delantera al ejecutivo, pero no
para asumir de manera ms responsable su carcter de representante
de los intereses de la ciudadana, sino como defensor de los intereses
econmicos y polticos de los lderes de su partido dentro y fuera del
congreso.
Esta partidizacin personalizada de la poltica obedece, a su vez,
a la manera y al contexto en que se desarroll el trayecto hacia la democracia en nuestro pas. El hecho de que la elite del partido hegemnico
propiciara y condujera la apertura, y que sta no fuera desmantelada al
triunfo de la oposicin, ha sido una opcin muy costosa en el proceso
de cambio institucional.
En Mxico, la alternancia no se encontr acompaada de la memoria histrica de una guerra civil o de una larga y dramtica guerra sucia; tampoco implic la necesidad de una reconciliacin nacional como
en el sur de Europa y el resto de Amrica Latina. Esto ha generado que
nadie, ni la sociedad ni los polticos ni los altos funcionarios pblicos
adquieran clara conciencia de los costos que acarrea a la democracia
nuestra insolvencia institucional.
Existe y ha existido una amplia agenda para la reforma del Estado
que ha sido discutida una y otra vez, pero de la que poco ha resultado
en trminos de eficacia poltica. En ella se plantean los mltiples problemas que aquejan a nuestra joven y endeble democracia y, entre todos
ellos, existen tres que aparecen como ineludibles para que sta disminuya su condicin deficitaria: el rechazo de los resultados electorales, la
pobre institucionalizacin de los partidos y la ausencia de mecanismos
contundentes para la rendicin de cuentas.
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cual giraba una serie de partidos satlite y donde existan, tambin, fuerzas de oposicin autnomas con reconocimiento legal, pero con poca
presencia poltica.
La relacin entre las expectativas de los actores y los resultados
del primer ensayo de apertura result insuficiente. Si la cooperacin en
poltica es producto de un proceso en el que se articulan las nociones de
consenso y bien comn con la existencia de incentivos para la participacin, el escenario despus de 1977 reflejaba un cmulo de demandas
no atendidas que impidieron estas condiciones.
La elite y el partido en el gobierno visualizaban el cambio institucional como un vehculo para mantener el control del rgimen, mientras
que la oposicin lo vea como una puerta de acceso a la democracia. En
este sentido, la verdadera apertura a la competencia ha sido uno de los
temas recurrentes de las reformas, debido a que en su mayora, condujeron slo a logros parciales, observndose en ocasiones retrocesos con
respecto a acuerdos previos.
A mediados de la dcada de 1980, los triunfos de la oposicin
en el norte del pas produjeron un endurecimiento de la legislacin; en
1986 y despus de 1988, el inesperado avance de la coalicin de partidos que integr el Frente Democrtico Nacional, llev al partido en el
poder a desarrollar una elaborada estructura para la manipulacin del
voto. Al tradicional acarreo se sumaron prcticas como el relleno de
urnas, la inhabilitacin de casillas en lugares en los que se prevea el
triunfo de la oposicin y la alteracin del Registro Federal de Electores,
entre otras.
El incremento de las presiones de la oposicin y la necesidad de
atenuar las tensiones en la sociedad hicieron pertinente, a principios de
la dcada de 1990, una nueva revisin a la ley electoral, encaminada a
reforzar la limpieza y la transparencia de los procesos electorales.
Antes de emprender el anlisis de los cambios en las reglas tendientes a evitar la manipulacin del voto, es preciso incorporar otro
elemento al anlisis. Esto obedece a que para entender las reformas de
este periodo se requiere contemplar no slo las evaluaciones y las negociaciones de los partidos, sino tambin la participacin activa de una
ciudadana que hasta entonces se haba mostrado un tanto aptica con
respecto a las reformas y a sus resultados.
Las demandas y las presiones de la ciudadana, para que se
otorgaran garantas a la emisin del voto y para que se evitara su
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manipulacin, fueron atendidas a partir de 1990 y hasta 1994, promovindose tres acciones en ese sentido: la creacin del Instituto Federal
Electoral, el establecimiento de la figura de consejeros ciudadanos para
supervisar el buen curso de los procesos electorales y la ciudadanizacin de las actividades de apoyo a la jornada electoral.
La creacin en 1990 de un instituto encargado de la organizacin
y supervisin de los procesos electorales, al que despus se dot de autonoma, permiti dar a las elecciones un sentido de utilidad en el que
se creaban las garantas mnimas para la expresin y el reconocimiento
de la competencia entre partidos. El diseo del ife y su autonoma significaron un gran avance institucional, si se recuerda que su antecedente
de 1977, la Comisin Federal Electoral, se encontraba controlada por la
elite en el poder. sta estaba integrada por el secretario de Gobernacin,
quien la presida, dos comisionados del poder legislativo (controlado
por el PRI) y un representante de cada partido poltico, y tena facultades
amplias sobre todo el proceso electoral.1
Las reformas de 1994 y 1996 permitieron una mayor transparencia
en cada una de las fases del proceso electoral y propiciaron que los partidos adoptaran un nuevo papel dentro de la dinmica del cambio poltico. stos comenzaron a actuar no slo como organizaciones en defensa
de los intereses que le son propios, sino en su calidad de instituciones
de resonancia pblica.
Una de las maneras en que el nuevo diseo institucional permita
reforzar la confianza de la ciudadana en los resultados electorales fue
hacindola corresponsable de la organizacin de los procedimientos en
las casillas. Como una enmienda adicional para ampliar los espacios de
participacin de la ciudadana, se acept que las organizaciones sociales supervisaran el correcto desarrollo de las elecciones al permitirles la
observacin de las actividades competentes al proceso.
La reforma logr su objetivo en el nivel federal; las elecciones para
presidente de 1994 no desataron la ola de conflicto que sus antecesoras
y los contundentes resultados a favor del pri fueron aceptados por todas
La comisin resolva sobre el otorgamiento o prdida de registro de los partidos, interpretaba conforme a la ley normas y disposiciones que regulaban sus actividades, ordenaba el
registro nacional de electores y diseaba la divisin del territorio en distritos electorales.
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La posibilidad de que el control del partido recayera en su vieja guardia obedeci a dos
cosas: la primera, la derrota de los tecncratas en las elecciones de 2000; la segunda, los
candados que ya haba establecido el partido en su xvii asamblea, en la que se dej establecido que los requisitos para acceder los cargos internos y las postulaciones era la acreditacin
de largos aos de militancia en el partido (diez para aspirar a la postulacin de la candidatura a la presidencia, por ejemplo).
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pan,
Guadalajara, Jalisco, 25 de
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Sani y Sartori (1983) aluden a algunas de estas caractersticas en relacin con los sistemas
de partido.
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internos y redefinir estrategias externas con la anuencia de la ciudadana. En Mxico, la desconfianza hacia los partidos y su mala imagen
cierran esta posibilidad para el cambio. Lo otro que se muestra como
deficitario es su incompetencia para asumir las responsabilidades que
les demanda la democracia. Poco entrenados en el trabajo serio de deliberacin y entrampados en sus incoherencias internas, los partidos son
incapaces de definir con certeza el rumbo de la democracia.
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Otro de los supuestos de los que parte la democracia es que el Estado est obligado a rendir cuentas a la sociedad; de ah la importancia
del establecimiento de una base jurdica que haga de la informacin un
bien de inters pblico.
En el caso de la informacin pblica gubernamental, la posibilidad
de llevar un registro regular de las acciones de gobierno y de predecir
los resultados de la gestin, a partir del conocimiento acerca del diseo
y puesta en operacin de las polticas pblicas, crea un espacio de empata entre las autoridades y los distintos grupos de inters que contribuye a fomentar la confianza de la sociedad.
Por qu son tan importantes la transparencia y el acceso a la informacin? Porque permiten al ciudadano de a pie tener un parmetro de
la capacidad con la que cuentan las instituciones para proteger a la sociedad en contra de los abusos de poder, y lleva a que ambas partes refuercen su obligacin y su disposicin a cumplir las reglas. Es pertinente
aclarar que por informacin adecuada no debe entenderse el hecho de
abrumar a la sociedad con datos o explicaciones tcnicas que son poco
claras o inentendibles, y que adems pueden conducir al desinters o
desalentar las intenciones de las personas que, en otras condiciones,
estaran dispuestas a participar en los asuntos pblicos.
En Mxico, las tareas de transparencia y acceso a la informacin
pblica se cumplen a travs de tres mecanismos: el informe que rinde el
presidente de forma anual, las respuestas a las consultas efectuadas a los
servidores pblicos a travs de las unidades de transparencia y acceso
a la informacin, y la participacin directa de los ciudadanos en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas, programas y acciones
del gobierno.
El informe presidencial puede ser un ejemplo de informacin pblica limitada, no por su contenido, sino por la incapacidad de los ciudadanos de hacer uso de ella para su propio beneficio. La manera en
que la informacin es emitida no permite que se genere un vnculo de
entendimiento y aceptacin mutuos que lleven a creer que el otro acta
en beneficio de un colectivo y que dice la verdad.
En el segundo caso, pese a que el acceso a la informacin fue objeto de discusin en la agenda para la reforma poltica desde la dcada
de 1970, y que esto dio como resultado la reforma del artculo sexto
constitucional, no fue sino hasta la aprobacin en 2002 de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Federal que se convirti en una obligacin institucional.
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La finalidad de la ley era garantizar que el ejercicio de la ciudadana estuviera provisto de una informacin pblica ofrecida, sistematizada y manejada de manera transparente. La iniciativa parta del supuesto
de que la legislacin propiciara las condiciones para que la informacin
de inters pblico que genera el Estado fuera del dominio pblico. Esto
permitira que la informacin sobre el uso de los recursos, los procesos
de gestin y los resultados de la accin pblica fuera accesible a quienes
estuvieran interesados en conocerla.
La aprobacin de la ley tuvo el propsito de fomentar un sistema
de gestin abierto en el que los servidores pblicos rindieran cuentas a
los ciudadanos. La rendicin de cuentas se traducira, a su vez, en un
principio de eficiencia administrativa, ya que la publicidad de la informacin se constituira en un poderoso mecanismo de supervisin
ciudadana.
El primer apartado de la ley se refiere a la obligacin de los rganos del Estado de poner a disposicin de los ciudadanos un conjunto
de informacin que les permita tener un conocimiento directo de las
funciones y las acciones que constituyen a la gestin pblica; esto permite, asimismo, saber cmo est conformada la estructura, los recursos
financieros y humanos que se destinan a cada accin y los resultados de
todo el proceso. En el precepto se reconoce tambin el deber de asegurar que la informacin llegu a la sociedad en cuanto sta lo solicite y
obliga a cada institucin a proporcionar toda la informacin que le sea
demandada.
Cabra preguntarnos cmo es que una ley de esta magnitud no ha
sido capaz de resarcir el dficit democrtico de la falta de transparencia? Una vez ms nos encontramos con el problema de los procesos de
institucionalizacin. El entramado institucional que se deriva de lo que
establece la ley y la posibilidad de que la informacin pblica se abra a
la sociedad significan un importante avance en la dinmica de rendicin
de cuentas; no obstante, el hecho de que esta prctica sea muy reciente hace que las dependencias carezcan de una sistematizacin que les
permita responder con agilidad y con eficiencia a las solicitudes que se
les presentan.
A este tema debe aunarse el hecho de que no existen todava cdigos de comunicacin eficientes entre los solicitantes y los funcionarios
pblicos como para que los primeros se encuentren satisfechos con la
informacin que les proporcionan los segundos. Lo que recibe el solicitante
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dista mucho de ser lo que espera, adems de que, cuando la informacin que pide es polticamente delicada, se aducen argumentos poco
convincentes para negrsela. Esto, en una sociedad con una cultura poltica como la nuestra, refuerza la idea de que hay algo oculto, algo que
no se quiere mostrar porque es producto de ineficiencia o mal manejo
de los recursos pblicos. Y puede ser cierto: la corrupcin obedece a la
capacidad de quienes la practican de ocultar sus actos.
Uno de los aspectos que resulta relevante para reforzar el crculo
virtuoso del acceso a la informacin y su papel de impulsor de la participacin ciudadana es la posibilidad de acreditar la veracidad de la
informacin que se ofrece. Sin embargo, la veracidad de la informacin
no es uno de los objetivos explcitos de la ley y, hasta ahora, no existen
mecanismos eficaces para contrastar los datos que recibe el ciudadano
como respuesta a su demanda, con los resultados reales que se derivan
de la gestin pblica.
Otro de los vacos que presenta la legislacin vigente es que obliga
slo a las instituciones y a los servidores pblicos, no as a los polticos
en cuanto personajes pblicos dentro y fuera de funciones. Tampoco
exige nada a otros actores sociales que reciben recursos pblicos de
manera indirecta, como los medios de comunicacin, cuya informacin
influye determinantemente en la imagen que la sociedad se crea de la
democracia y de la poltica en general.
En relacin con lo tercero: el acceso directo de los ciudadanos
a la informacin y su participacin en los temas que les ataen, la Ley
General de Desarrollo Social otorga, en captulo V de su artculo tercero,
el derecho de las personas y organizaciones a intervenir e integrarse,
individual o colectivamente, en la formulacin, ejecucin y evaluacin
de las polticas, programas y acciones del desarrollo social. Y en el captulo ix del mismo artculo, al aludir a la transparencia, establece que
la informacin relativa al desarrollo social es pblica en los trminos de
las leyes en la materia, y que las autoridades del pas garantizarn que la
informacin gubernamental sea objetiva, oportuna, sistemtica y veraz.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se plantea, tambin, como una tarea del gobierno, impulsar la creacin de consejos
de participacin ciudadana como mecanismos fundamentales para la
participacin de la ciudadana en el diseo de las polticas pblicas, la
transparencia y la rendicin de cuentas. El propsito es que los consejos fortalezcan las redes sociales y las acciones comunitarias de
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apercibimientos, 1013 amonestaciones, 852 suspensiones, 181 destituciones, 645 inhabilitaciones y 579 sanciones econmicas por un monto
de 586.5 millones de pesos.
En cuanto a la causa, 2031 fueron por negligencia administrativa,
129 por incumplimiento de procesos de contratacin, 872 por violacin
a las leyes o normas del Presupuesto de Egresos de la Federacin, 209
por abuso de autoridad, 37 por actos de cohecho o extorsin. El origen
de las sanciones fue en 1869 casos debido a una queja o denuncia ciudadana, 1090 a una auditora y 319 a una investigacin interna. En el
mismo informe se registra una disminucin de 10% de las inconformidades respecto a igual periodo el ao anterior.6
La precaria transparencia de las acciones pblicas ha impedido
que el acceso a la informacin se traduzca en la constitucin de ciudadanos propensos a sentir confianza por sus instituciones, sus autoridades y sus prcticas polticas; y que todo sirva, adems, como aliciente
para la participacin. En la mayora de las democracias de viejo cuo
existen actividades pblicas que son emprendidas por los ciudadanos
como algo que forma parte de sus vidas cotidianas. Adems, existe una
costumbre ciudadana de informarse de lo que pasa en la poltica y un
buen grado de conocimiento de lo que gira alrededor del gobierno. Estos hbitos, que forman parte de la vida democrtica, an no encuentran
incentivos para arraigarse en nuestro pas.
A manera de conclusin
Hace ms de treinta aos, Robert Dahl propuso siete caractersticas institucionales para distinguir a los regmenes democrticos de aquellos
que no lo son:
El control sobre las decisiones gubernamentales est constitucionalmente investido en los funcionarios electos.
Los funcionarios electos son escogidos y removidos de forma
pacfica en elecciones relativamente frecuentes, justas y libres, en
donde toda coercin se encuentra limitada.
6
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Corrupcin estructural
Un rea fundamental para la gobernabilidad democrtica a la que todos
aspiramos es sin duda el combate frontal de la corrupcin. Este terrible
cncer de nuestra vida pblica todava es un gran peso en el pas en
casi todos los niveles de gobierno. Transparencia Internacional advierte
que casi la mitad de los mexicanos (43%. no slo desconfan de las estrategias de control y combate de la corrupcin sino que una gran parte
de ellos tambin estn convencidos de que el gobierno directamente
protege y auspicia actividades ilcitas. De igual forma el Barmetro de
las Amricas ha reportado que de 2004 a 2006 el porcentaje total de la
poblacin mexicana que ha sido vctima de la corrupcin aument cinco puntos porcentuales pasando de 32 a 37%. Este mismo indicador ha
sealado que para 2006 Mxico obtiene, despus de Hait, el ndice de
incidencia de corrupcin ms alto de todo el continente latinoamericano. En 2006 ms de una cuarta parte de los mexicanos (28%. se enfrent
a algn tipo de soborno o extorsin y durante 2007 los mexicanos gastaron 27 millones de pesos en mordidas y sobornos, lo cual equivale a 8%
de los ingresos de familias con ingresos medios y a 18% de las familias
ms pobres.
Sin embargo, todos estos alarmantes datos apenas tocan la superficie de un problema cuyo ncleo central no son ni las mordidas ni
las extorsiones a cargo de servidores pblicos y burcratas de bajo nivel, sino la corrupcin estructural que invade las funciones centrales
del Estado. Conflictos de inters de diverso signo abundan en los ms
altos niveles de gobierno. Los funcionarios pblicos y representantes
populares no estn obligados a desvincularse de posesiones o inversiones problemticas para su desempeo pblico; tampoco cuentan con
ninguna obligacin de hacer pblica su declaracin patrimonial. La Ley
Federal de Responsabilidades le prohbe a los servidores pblicos recibir
pagos o compensaciones por parte de los entes regulados previamente
por ellos durante el ao siguiente a la finalizacin de su mandato, pero
todos sabemos que esta clusula raramente se cumple y su violacin es
vista como una falta administrativa menor. El reciente caso del empleo
del ex secretario de Hacienda y Crdito Pblico Francisco Gil Daz en
un banco transnacional ejemplifica la clara impunidad que contina
reinando en esta rea. Otros casos inequvocos de conflictos de inters
los tenemos con las designaciones de Fernando Gonzlez, yerno de la
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presidenta vitalicia del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, como subsecretario de Educacin Bsica; del ex senador Hctor
Osuna como presidente de la capturada Comisin Federal de Telecomunicaciones; y de otros nuevos comisionados de la misma Cofetel.
Originalmente, la bibliografa sobre corrupcin tenda a alinearse
con la llamada perspectiva de la modernizacin que conceba este
fenmeno como algo propio de los pases o regiones subdesarrolladas
(Leys, 1993). Esta perspectiva sin embargo sucumbi por su propio peso
ante la evidencia emprica, pues pases con un desarrollo econmico
menor han venido situndose muy por arriba de Mxico en cuanto al
combate a la corrupcin. Adems, autores como Rose-Ackerman (1998)
han sealado que el crecimiento y la bonanza econmica pueden coexistir con altos niveles de corrupcin en ciertos sectores.
La perspectiva de la escuela moralista (Lomnitz, 2000; Basave,
2006). ha sido dominante en el estudio de la corrupcin. Este enfoque,
que subraya el carcter individual y el elemento de volicin de los actores sociales, circunscribe el problema de la corrupcin a la esfera cultural. Otros enfoques como el delictivo-formalista, el microorganizacional
(Klitgaard, 1988), el normativista (Garzn Valds, 1993; Malem Sea,
2000), y los que se enfocan en la economa poltica (Rose-Ackerman,
1978 y Sapelli, 1998. o en el problema del oportunismo poltico (Morris, 1991; Weyland, 1998) han contribuido de manera importante a la
comprensin del fenmeno de la corrupcin. Sin embargo, a la fecha
no existe un enfoque que aborde su estudio desde una perspectiva estructural, es decir que de forma sistemtica analice las redes y dinmicas
polticas ms amplias que alimentan el fenmeno de la corrupcin en
Mxico. El libro reciente de Michael Johnston (2006) empieza a trazar
una agenda de investigacin ms poltico-estructural sobre la corrupcin al trazar una tipologa de diferentes tipos de sistemas corruptos.
Sin embargo, este trabajo apenas esboza los lineamientos de esta nueva
agenda de investigacin sin llegar a mayor detalle.
El planteamiento central que desarrollamos en este texto sostiene
que la corrupcin supone una estrecha red de relaciones y un sofisticado sistema de complicidades que interrumpe el devenir de la rendicin
de cuentas.1 Las extorsiones y sobornos que los ciudadanos padecen
1
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El concepto de rendicin de cuentas lo definimos como un proceso pro-activo por medio del cual los servidores pblicos informan y justifican sus planes de accin, su desempeo y sus resultados con objeto de ser sancionados o premiados de manera correspondiente.
Vase Sandoval y Ackerman (2009).
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informacin plasmada en archivos puede ser requerida por un observador externo, tienden a documentar y justificar lo menos posible. Una
reciente encuesta solicitada por el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (ifai) revel que 30% de los servidores pblicos de la administracin pblica federal opinan que desde
que la ley de transparencia est vigente algunos servidores pblicos
guardan menos documentos sobre su trabajo. Asimismo, 25% creen
que se guardan menos documentos sobre procesos deliberativos (ifaiceta-Probabilstica, 2007).
Como ha sido enfatizado por Anne Bellver y Daniel Kaufman
(2005: 42): el aumento de la transparencia a travs de mayores niveles
de informacin accesible, relevante y puntual es una condicin necesaria, mas no suficiente, para la rendicin de cuentas. Los ciudadanos tambin necesitan la capacidad y los recursos polticos y financieros para
ejercer este derecho de forma efectiva. John Ackerman (2008) tambin
ha sealado que el acceso a la informacin pblica es una herramienta demasiada desafilada para poder romper con la fuerza necesaria el
monumental crculo vicioso de la falta de la rendicin de cuentas. En
su planteamiento se elabora el argumento de que la cultura burocrtica
imperante siempre ha tenido gran inters en defender la razn de Estado y fomentar una confianza ciega de parte de los ciudadanos en su
infalibilidad (Ackerman 2008: 12).
El acceso a la informacin pblica por s mismo no resuelve los
problemas asociados a la corrupcin en la gestin pblica. La corrupcin es un problema estructural, institucional y poltico que requiere de
medidas de la misma ndole para ser efectivamente combatida. La transparencia es un paso importante hacia el establecimiento de un verdadero rgimen de rendicin de cuentas,2 pero de ninguna manera suficiente
para transitar hacia ese fin.
El fenmeno de la corrupcin estructural se enfrenta a tres grandes
desafos en materia de transparencia: 1. la contradiccin entre el maximalismo ciudadano y el minimalismo organizacional; 2. el problema
de la transparencia opaca; y 3. el fenmeno del llamado pluralismo
estructural.
2
No sera ninguna exageracin afirmar que con la ms reciente reforma al artculo 6 Constitucional se han sentado las bases para una transformacin integral de la forma de gestionar
los asuntos pblicos en todos los mbitos del Estado mexicano.
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El primer prrafo del nuevo texto constitucional reza que toda la informacin en posesin
de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo federal, estatal y municipal, es pblica
y solo podr ser reservada temporalmente por razones de inters pblico en los trminos
que fijen las leyes. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio de
mxima publicidad. Asimismo, la lftaip seala en su artculo 6 que en la interpretacin
de esta ley y de su reglamento, as como las normas de carcter general a las que se refiere
el Artculo 61, se deber favorecer el principio de mxima publicidad y disponibilidad de la
informacin en posesin de los sujetos obligados.
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2. Transparencia opaca. Un segundo desafo en materia de transparencia lo constituye la proliferacin de leyes sombra o artilugios informales para evadir las leyes de Acceso a la Informacin. Ante la generalizacin explosiva y a escala internacional de leyes de transparencia,
algunos gobiernos y funcionarios pblicos que no comparten este tipo
de compromisos con la rendicin de cuentas han buscado evadir las
leyes formales de acceso a la informacin utilizando procedimientos
informales de comunicacin y de registro de informacin (Ackerman y
Sandoval, 2006).
A nivel internacional, la experiencia de la Ley de Procedimientos
Administrativos en los Estados Unidos es un ejemplo importante en este
sentido. Debido a la complejidad de los procedimientos administrativos
que tradicionalmente esta ley impone para la formulacin de reglamentos formales, las dependencias gubernamentales responden por medio
de la utilizacin de procedimientos informales o reglamentos interpretativos que evidentemente no cuentan con los mismos requisitos de
transparencia (Johnson, 1998). As tenemos el paradjico resultado de
leyes diseadas para transparentar la actuacin gubernamental que al
mismo tiempo empujan el proceder de los funcionarios pblicos hacia
la opacidad.
Algunos otros autores han sealado que la transparencia opaca se
refiere a formas de difusin de informacin oficial que no revelan cmo
se desempean las instituciones en la prctica, ya sea en trminos de
cmo se toman decisiones o de cules son los resultados de sus acciones
[.] [o] a la informacin que slo se divulga nominalmente, [.] pero
que no resulta confiable (Fox, 2008). Alasdair Roberts (2006) tambin ha
sealado que, cuando nos referimos al derecho a la informacin, estamos hablando de la distribucin del poder poltico y por ello es difcil
esperar que los gobiernos estn dispuestos a compartir el poder poltico
de motu proprio. Roberts es enftico cuando seala que a menos que los
grupos que estn en el poder sientan una intensa y permanente presin,
los gobernantes consentirn en llevar la transparencia hasta sus ltimas
consecuencias.
Un caso relevante de esta transparencia opaca lo tuvimos en
Mxico con el ejemplo del rescate bancario. En su histrica sesin del
2 de diciembre de 2003, el ifai fall a favor de hacer pblica la informacin contenida en las actas de las reuniones de las juntas de gobierno
del Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (Fobaproa), as como el acta
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Artculo 32: 1) Toda persona tiene derecho de: a) acceder a la informacin en posesin del
Estado y b) la informacin en posesin de cualquier persona o institucin que sea requerida
para el ejercicio o proteccin de los derechos de la ciudadana; 2) las leyes nacionales deben dar efectivo cumplimiento a este derecho y proveern los medios idneos para aliviar la
carga administrativa y financiera del Estado (Constitucin de la Repblica de Sudfrica, ley
nm. 108 de 1996, seccin 9, captulo 2: declaracin de derechos, artculo 32, las cursivas
son de I.E.S.).
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Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, ttulo primero, disposiciones comunes para los sujetos obligados, captulo III, informacin reservada
y confidencial, artculo 13, inciso III.
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aprovechndose de su posicin hubieran favorecido a familiares y socios, a la larga es mucho ms efectivo que los empleados gubernamentales no se vean ni siquiera tentados a quebrantar la ley.
En Estados Unidos, por ejemplo, los funcionarios pblicos, al asumir sus encargos, se obligan a deshacerse de todos los compromisos
econmicos que en algn momento pudieran influir negativamente en
su desempeo. Esto va mucho ms all de la simple declaracin patrimonial con la que contamos en Mxico, con la cual, por cierto, muchas
veces no se cumple y la que casi nunca se publicita. En el pas vecino,
en cambio, adems de declarar sus posesiones, los servidores pblicos
deben tambin modificarlas de manera radical para prevenir cualquier
posible conflicto de intereses en el futuro.
Algunos otros pases cuentan con normas an ms avanzadas.
Israel, por ejemplo, prohbe de forma tajante emplear a personas estrechamente vinculadas con los sectores o los actores regulados por la
dependencia gubernamental en cuestin. En lugar de esperar a que el
funcionario cometa algn delito, estas normas buscan combatir el
problema de raz al bloquear la infiltracin del Estado por intereses
particulares.
Este tipo de disposiciones no es ajeno al rgimen jurdico mexicano. Los requisitos que se aplican a quienes aspiran a ser consejeros
electorales, comisionados del ifai o auditor superior de la federacin responden precisamente a la necesidad de evitar la generacin de conflicto
de intereses. Lo ms saludable sera extender esta lgica a otros ramos
del gobierno. As como un secretario de Estado o un reciente candidato
a un cargo de eleccin popular no puede ser consejero electoral, el dueo o socio de una empresa en la rama energtica debe estar impedido
por ley para ocupar posiciones en la Secretara de Energa, as como
un ejecutivo de los principales medios de comunicacin comerciales
debera estar excluido de los ms altos cargos en la Comisin Federal de
Telecomunicaciones.
Otro conflicto de inters sumamente preocupante es el que actualmente existe entre la cabeza de la agencia ms importante a cargo del
combate de la corrupcin, la Secretaria de la Funcin Pblica (sfp), y el
poder ejecutivo, cuya rama esta obligada a fiscalizar. Dado que el secretario forma parte del gabinete del presidente, ste puede quitarlo de
su puesto cuando lo considere necesario y ello a todas luces merma las
capacidades institucionales de la sfp para el combate de la corrupcin
estructural.
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fuente:
Ao
Presupuesto SFP
Presupuesto
cmh/asf
% asf/
sfp
1996
44.59
1997
30.13
1998
21.91
1999
22.74
2000
39.98
2001
36.58
2002
44.30
2003
50.50
2004
43.31
2005
49.14
2006
51.11
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Esta situacin tambin se ha reflejado en la disminucin de la carga de trabajo de la Direccin General de Responsabilidades y Situacin Patrimonial. Mientras que entre 2001 y 2002 esta oficina recibi un
promedio de 250 casos al ao, entre 2004 y 2005 la cifra se redujo de
manera pronunciada hasta llegar a slo 75. El nmero de quejas ciudadanas en contra de abusos y casos de corrupcin tambin ha disminuido
crticamente en estos ltimos aos. La sfp recibi un total de 16 189 quejas ciudadanas en 2001 que para 2004 disminuyeron a 11 108.
Todas stas seran buenas noticias si los niveles de corrupcin que
tradicionalmente se reflejan en los diferentes instrumentos de medicin
de la percepcin de la corrupcin (Transparencia Internacional, Transparencia Mexicana, el Barmetro de las Amricas, etc.. presentaran la
misma tendencia alentadora. Lamentablemente, los datos de la sfp, en
lugar de reflejar una mejora en el desempeo de los servidores pblicos,
en realidad representan una desmejora en el desempeo institucional
de la sfp.
Entre los retos ms urgentes para la Secretara de la Funcin Pblica estn: fortalecer sus indicadores de desempeo, con objeto de evaluar
con mayor objetividad el xito o fracaso de sus programas de combate a
la corrupcin; mejorar sus esquemas de supervisin y seguimiento la
asf ha revelado que ms de la mitad de las observaciones llevadas a cabo
por los contralores internos durante 2004 fueron ejemplos de reincidencias en las violaciones; transparentar el esquema de seguimiento de
las quejas ciudadanas no es suficiente con reportar el total de quejas
recibidas, sino que hace falta ofrecer informacin caso por caso sobre
la naturaleza de la queja original y el resultado final de la misma; y
finalmente, ampliar sus auditorias de desempeo la vasta mayora de
las auditorias que realiza la sfp son legales y contables, lo cual no ayuda
a investigar a fondo la manera en que el gobierno est operando con los
recursos pblicos y respondiendo a los ciudadanos. Pero quizs el desafo ms importante se encuentra en el mbito de la impunidad. La sfp
ha logrado cobrar apenas el 0.03% del total de las sanciones monetarias
impuestas por ella misma a los funcionarios pblicos en 2004.
Sintetizando, el dficit de transparencia exige nuevas prcticas en
la administracin pblica que castiguen los conflictos de inters y el trfico de influencias. Es urgente combatir de forma frontal el uso poltico
y clientelar de los recursos pblicos y extirpar de raz el cncer de la
corrupcin estructural.
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Conclusin
El anlisis esbozado aqu demuestra que a nivel institucional nuestro
pas requiere de transformaciones en tres grandes mbitos para consolidar la rendicin de cuentas: primero, dotar de independencia plena a
las instituciones responsables de investigar y castigar la corrupcin; segundo, implementar polticas de auspicio a la denuncia (leyes de whistleblowers), y tercero, extender la transparencia hasta los rincones ms
oscuros del Estado.
Los retos de la consolidacin de la transparencia y el derecho a
la informacin son todava grandes y muy pronunciados. Es necesario
combatir la impunidad caracterstica de nuestra cultura administrativa
y el autoritarismo todava presente en nuestros mbitos judiciales, la
pobreza de nuestros indicadores de desempeo y la permanente generalizacin de conflictos de intereses, factores todos que se engarzan
retroalimentando un gran crculo vicioso.
La modernidad poltica y el desarrollo econmico que tanto anhelamos solamente sern posibles a partir de la clara defensa de la esfera
pblica. Los mexicanos tenemos que dar pasos definitivos que prevengan la corrosin integral del Estado a partir de su colonizacin por intereses particulares.
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En ese sentido, la necesidad de proteccin frente a robos, asaltos y agresiones supera la capacidad de respuesta individual. En la actualidad
todas las sociedades que enfrentan esta situacin lo hacen mediante
diversas formas de gestin pblica, a travs de planes que comprometen
en distintos grados al aparato del Estado en el mbito nacional, regional
o comunal. Ello por supuesto no descarta la intervencin activa que
individuos particulares y familias hacen por reducir la sensacin de
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La desconfianza ciudadana es tambin resultado de la acumulacin histrica de las desigualdades sociales que se han generado a lo largo de
la vida de Mxico como nacin; como seala Meyer (2007), la sociedad
mexicana est determinada por las polticas equivocadas de sus clases
dirigentes para enfrentar la pobreza y la desigualdad extrema, alimento
fundamental de la existencia de una minora extrema propietaria del
poder econmico y poltico y de una mayora empobrecida. Segn datos
del bm, la minora o 10% de la poblacin se apodera de 43% del ingreso
total disponible, mientras 20% sobrevive con slo 3.1% del ingreso. Es
posible que en los ltimos aos la tendencia al aumento de la pobreza
en Mxico se haya revertido un tanto, lo mismo que la desigualdad en
la distribucin del ingreso, pero no en la proporcin que el sentido de
equidad y de nuestra propia historia demandan (Meyer, 2007a). Por
tanto, se establece que 22 familias son las que detentan el poder econmico y determinan el poder poltico en el pas.
La desigualdad social, en su relacin estrecha con la funcionalidad
de la ecuacin emicicoim, obstaculiza la obtencin de seguridad, a pesar
de ser uno de los principales fundamentos de la vida social organizada.
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pesos, y una cuarta parte por robo de objetos cuyo monto era menor
a mil pesos. De los menores de edad, 57% tiene entre 14 y 17 aos y
alrededor de la mitad que est recluido en penales tiene entre 18 y 23
aos. De ellos, 70% son primo-delincuentes que son agredidos por los
reincidentes; en su mayora son sentenciados a menos de tres aos.
En diversos pases de la regin se han encontrado diversas alternativas de esfuerzos individuales o de pequeas organizaciones que por
medio de oficios, deportes y artes sacan a los jvenes del crculo de
violencia o previenen que ingresen a ste. Pero el gobierno mexicano,
al igual que otros en la regin, se concentra slo en estrategias policacas, las cuales siguen fracasando no solo en este pas, sino en todo el
mundo.
En la ltima encuesta de percepcin ciudadana presentada por
Mxico Unido Contra la Delincuencia y Consulta Mitofsky, en los ltimos tres meses de 2008, sobre lo percibido durante los meses de mayo
a julio del mismo ao, algunos datos relevantes: uno de cada cinco
mexicanos ha sido vctima o tiene un familiar vctima de un delito; 61%
de la poblacin entrevistada manifiesta vivir con el temor de caer en
manos de la delincuencia; en el centro del pas, 48% ve muy poco o
nada la presencia de la polica en las calles; y 44% considera muy fcil
conseguir un cigarro de marihuana en el pas. Por otro lado, 52% manifiesta alta probabilidad de denunciar el delito como robo de casa,
53% no conoce sus derechos en caso de ser detenido por algn delito
y 69% considera que no se debera legalizar el uso de drogas. Es decir,
en 2008 hay transformaciones en los delitos, en particular los delitos
de alto impacto, con tendencias diferentes, pero con aparicin cclica
de delitos como el secuestro. A pesar de estos cambios en la estructura
delictiva, la constante es el incremento notable de la violencia a lo largo
y ancho del pas.
A lo anterior habr que agregarle la serie de ejecuciones entre los
narcotraficantes, contra policas o funcionarios que o bien fallaron o
no quisieron cooperar. ste es un claro ejemplo de lo que sucede con
la informacin referida a la criminalidad, donde el manejo, maquillaje o forma de comunicar las cifras delincuenciales se viene convirtiendo en verdaderos cotos de poder, donde autoridades de los tres niveles
resguardan y generan la informacin como estados medievales, al grado que informaciones de determinadas entidades de la repblica an
no son completadas para 2006 o 2005 en algunos casos. Lo acotamos
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Aunque esto signifique varias contradicciones por parte de las organizaciones que participan en estos decomisos al momento de dar un informe a los medios de comunicacin.
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Como es sabido, en nuestra poca se han ido formando grupos delictivos con mayor fuerza y extensin territorial; la formas de delinquir son
cada vez ms salvajes y grotescas. Se hace referencia a las pandillas, estos grupos se caracterizan porque en su mayora son de sexo masculino
y tienen una poblacin mayoritaria de jvenes. Pueden ser grupos tan
pequeos estacionados en una pequea colonia hasta grandes sectores
identificados por su pertenencia tnica-geogrfica, como es el caso de
los maras-salvatrucha, centroamericanos que se organizan en principio
en Estados Unidos, pero que actualmente tienen presencia en El Salvador, Nicaragua y Mxico, entre otros.
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Que desde el ao 2000 se han percatado que con su voto puede cambiar a las autoridades
que no funcionen.
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Para ello ha de ser necesaria una poltica de Estado que se concentre en la prevencin del delito, con participacin interinstitucional
para disminuir los ndices criminales. Y sobre todo, en estrecha relacin
y vigilancia con la ciudadana, se deben estructurar mecanismos de participacin ciudadana que desarrollen procesos de investigacin y evaluacin en el nivel jerrquico, poltico, empresarial y de la comunidad,
para descubrir las actividades de corrupcin e impunidad, as como de
actuacin e intervencin de autoridades, con el narcotrfico y el crimen
organizado, con la finalidad de iniciar el proceso de erradicacin de la
corrupcin en todos los ordenes, principalmente en la imparticin de
justicia.
Ante esta realidad se impone un arduo trabajo en la bsqueda
de acuerdos de las fuerzas polticas y las autoridades correspondientes,
principalmente en lo referente a la participacin de las fuerzas armadas.
Todo esto dentro de un proceso de militarizacin en el combate del trafico y el consumo de drogas y del papel que han desempeado las fuerzas
armadas para atacar la violencia tanto en las zonas fronterizas como en
otras regiones, por ejemplo, Guerrero (Acapulco).
Dentro de las prioridades, no se puede olvidar una reestructuracin del sistema de readaptacin social que garantice el respeto de los
derechos humanos de los reclusos, establecer programas para primodelincuentes, alternativas de trabajo comunitario, as como establecer
verdaderos sistemas de insercin social. Y lograr mecanismos para resarcir el dao que ha sufrido la vctima.
Tendremos que eliminar la prctica de enfrentar la criminalidad
con el aumento de las penalidades, as como acabar con el incremento
de la sobrepoblacin de las prisiones como sinnimo de combate a la
delincuencia.
Incorporar como parte de la nueva formacin el lema Investigar
para detener, no detener para investigar.
Es primordial partir de un reconocimiento de que la mayora de
las acciones de los organismos de seguridad pblica, policas, procuraduras, tribunales y crceles, son en general intiles para abatir la delincuencia (Ruiz, 2006: 367).
Lo anterior lleva a concluir que no es nicamente con la poltica
represiva como se logra reducir la criminalidad, sino con la combinacin de una poltica preventiva y a las necesidades propias de la persecucin del delito.
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Introduccin
Cuando en Mxico, al principiar el siglo xxi, se promova la reforma a
la ley a travs de la cual se garantiza el acceso a la seguridad social de
los trabajadores al servicio del gobierno federal con el argumento de
que esta reforma era indispensable para enfrentar el pasivo que genera
el pago de las pensiones por jubilaciones en edad avanzada, la directora
del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del
Estado (issste), organizacin encargada de administrar la seguridad social
de este sector de la poblacin, al mismo tiempo que manifestaba las
razones que a su juicio justificaban esta reforma, al hacer referencia al
papel de la seguridad social como factor de estabilidad de la sociedad
mexicana durante las dcadas ms recientes, expresaba puntualmente:
ubiquemos a la seguridad social como un factor de equilibrio y como
condicin indispensable de gobernabilidad.1 Es decir, se reconoca la
necesidad de adecuar los sistemas de seguridad social a las nuevas condiciones estructurales de la poblacin, sin olvidar que garantizar condiciones de vida aceptables para los individuos constituye el principio de
su desarrollo, en un ambiente institucional que permita la convivencia
ordenada de los diferentes grupos sociales que la integran y, por lo tanto, sea el elemento central de un rgimen en el que la gobernabilidad
democrtica permita disear polticas pblicas que atiendan a todos los
sectores de la poblacin.
Sin embargo, los promotores de estas reformas no parece que hayan tenido en cuenta los efectos que puedan tener sobre la gobernabilidad las transformaciones institucionales en este mbito, por lo que
parece adecuado plantear una discusin sobre este tema, incluso en el
caso de que estos efectos hayan sido contemplados, con el supuesto de
que el control que el partido en el gobierno tiene sobre las fuerzas polticas garantiza su viabilidad, sin poner el riesgo la gobernabilidad. Esto
ltimo sera manifestacin de un Estado autoritario que, por cierto,
por la experiencia internacional, parece constituir una condicin indispensable para privatizar la seguridad social, como lo muestra el caso de
Chile que en Amrica Latina dio inicio a este proceso durante el rgimen
de Pinochet.
1
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Las compaas de seguros son las principales interesadas en incidir sobre el peligro o la
vulnerabilidad para disminuir los riesgos, ya que esto disminuir el nmero de siniestros
cuyo costo deben cubrir o, de otra manera, el costo de las primas a cargo de los asegurados
debe incrementarse incidiendo sobre la demanda de este servicio. Es por esto que, en el caso
de los seguros para automviles, se promueve el uso obligatorio de localizadores satelitales
en los nuevos modelos para disuadir a los delincuentes de perpetrar su robo.
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La existencia de los riesgos es aprovechada por la industria aseguradora para vender sus productos, pero la respuesta que da la sociedad
para enfrentar determinado tipo de riesgos ligados a la sobrevivencia es
precisamente la seguridad social. sta constituye un seguro colectivo
que disminuye para el individuo el costo de eventos negativos y que, al
formar parte de una poltica social, trata adems de disminuir los peligros y la vulnerabilidad que estn en el origen de los riesgos.
Individualmente, contribuir a la seguridad social es similar a la
estrategia de adquirir un seguro para proteger nuestros bienes o nuestra
integridad fsica, al hacer aportes a un fondo social a travs de cuotas
establecidas con este propsito o a travs de impuestos. sta constituye
la decisin ms racional, porque con ahorros individuales difcilmente
se puede enfrentar un evento negativo, como puede ser una enfermedad que requiera una intervencin quirrgica o un tratamiento de largo
plazo. Slo un sector muy reducido de la sociedad puede afrontar con
sus propios recursos este tipo de gastos. Por esta razn, en las investigaciones de la economa de la salud se les denomina gastos catastrficos
a los resultados que sobre la economa individual tiene una enfermedad
grave y afectan en mayor medida, como puede suponerse, a la poblacin de los sectores ms pobres (Prez-Rico et al., 2005).
Una respuesta colectiva a los riesgos, adems de que es una decisin econmicamente sostenible, es socialmente justificable, porque la
sociedad no es homognea y esto se manifiesta en la dimensin de los
riesgos que se derivan del hecho de pertenecer a determinado grupo social, independientemente de las caractersticas individuales. Es el reconocimiento de las condiciones diferenciales de vulnerabilidad el origen
de la gestin pblica del riesgo a travs de la seguridad social.
Por otro lado, los argumentos expresados por los enemigos de la
seguridad social, que plantean su desaparicin, no slo su reforma, tratan de mostrar que los riesgos que cubre la seguridad social son de exclusiva responsabilidad individual y que la sociedad no tiene por qu
asumir sus costos (vase, por ejemplo, Block et al., 2002). Desde luego
que existe una responsabilidad individual en la generacin de riesgos,
pero una buena proporcin de stos se origina en el hecho de vivir en
sociedad, y actuar sobre ellos supera la capacidad de actuacin de las
personas y corresponde a las instituciones definir el marco para su tratamiento, mientras que a las organizaciones, como el Seguro Social, la
puesta en prctica de las acciones para enfrentarlos.
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puede darse para mostrar esta situacin, pero hacer referencia pormenorizada a ellos sera tema de otra reflexin.3
El diferencial de riesgos entre pases se ampla cada vez ms, entre
otras situaciones, porque para evitar que los riesgos se incrementen, y
con ello sus costos sociales en los pases hegemnicos, en la esfera de
la actividad econmica, una estrategia de las compaas transnacionales
ha sido la transferencia o externalizacin de los riesgos que conlleva la
produccin de ciertos bienes o servicios, mediante la relocalizacin de
sus actividades, de tal manera que en las naciones en que se ubican, no
importa que los riesgos asociados a su actividad mantengan un elevado nivel, ya que lo ms importante es minimizar los costos para estas
compaas, lo que se posibilita porque no hay un marco normativo que
obligue a las empresas a actuar sobre aqullos y mucho menos responder a las demandas de los posibles afectados, ya que el Estado tiene
capacidad para ejercer control sobre la poblacin. En el mbito laboral,
la explotacin intensiva de los trabajadores es una constante, ligada a la
inestabilidad en el empleo y la ausencia de seguridad social, funcional
para los empleadores y que los trabajadores aceptan ante la amenaza de
relocalizar a la industria concentrada especialmente en la maquila. El
caso de China es el ejemplo ms elocuente de esta situacin.
En China, a pesar de las elevadas tasas de crecimiento econmico,
se carece de un sistema nacional de seguridad social, los niveles absolutos de pobreza son cada vez mayores especialmente en las reas urbanas
(Hussain, 2003), existe un desempleo masivo (Gu, 2003) y la contaminacin ambiental parece estar fuera de control. Todas estas condiciones
afectan a la poblacin china, pero permiten mantener los costos de produccin por debajo de lo que pueden ser en otros pases, especialmente
en los pases desarrollados, con lo que se garantiza su competitividad en
el mercado global.
3
No debe sorprender que en los pases asiticos sean frecuentes los accidentes en los
sistemas de transporte en los que se producen centenares de vctimas, cuando se permite su
funcionamiento en condiciones que, en los pases desarrollados, lo impediran. En la ciudad
de Mxico se ha estimado que la prdida de vidas humanas en el sismo de 1985 hubiera
sido menor si la normatividad hubiera impedido la construccin de edificios con materiales
y estructuras que no son aceptables para una zona ssmica como sta, en la que se encuentra
ubicada la capital del pas. Las prdidas en casos de inundacin se multiplican en aos recientes, ante la construccin de unidades habitacionales en zonas que no son aptas para ser
consideradas residenciales y en las cuales se ubican fraccionamientos de inters social.
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Uno de los mayores riesgos sociales en la sociedades posindustriales se deriva de la flexibilizacin laboral, es decir, la desaparicin de la
estabilidad en el empleo y las prestaciones laborales, con lo que no slo
se produce un incremento del empleo informal, sino en general del empleo desprotegido, mxima aspiracin, por cierto, de los grupos empresariales en Mxico que esperan una reforma laboral en este sentido.
Los riesgos producto de la industrializacin que enfrenta la mayora de la poblacin no son una prioridad para el Estado; se pretende
que stos sean un asunto privado y que, por tanto, sean asumidos
individualmente.
La transformacin del perfil de riesgos que el avance tecnolgico
provoca incide en el incremento de la esperanza de vida de los seres
humanos, pero paradjicamente, hace que nuevos riesgos aparezcan,
simplemente porque cada una de las etapas en la vida de un individuo
se alarga y nuevas necesidades surgen con la sobrevivencia individual.
En el caso concreto de un pas como Mxico, la transformacin en
la estructura por edad de la poblacin y los factores que la producen la
cada de la fecundidad y la disminucin de la mortalidad tienen un
impacto directo sobre las formas de enfrentar los riesgos, porque afectan
el tamao y organizacin de la familia y modifican las relaciones intergeneracionales, lo que hace que se haga indispensable la intervencin
estatal para hacer viable la sobrevivencia en condiciones aceptables.
Riesgos e instituciones
A travs de la historia de la humanidad, los riesgos han sido enfrentados institucionalmente en funcin de su magnitud, su incidencia entre
las clases sociales y su efecto sobre el sistema social, especialmente
sobre su economa y su sistema poltico. Esta respuesta institucional se
encuentra muy ligada a condiciones demogrficas en la medida en que
los riesgos tambin se originan en la propia dinmica demogrfica de
una nacin.
La familia ha sido originalmente la organizacin que responde colectivamente a los riesgos individuales, estableciendo normas que dan
forma a una red de proteccin de los individuos que la componen y, por
lo tanto, se generan arreglos institucionales cuya funcin es asignar los
roles, derechos y obligaciones que deben asumir sus miembros con el
fin de permitir su sobrevivencia, desarrollo y reproduccin.
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La creacin de las modernas leyes de pobres en Inglaterra (para distinguirlas de la denominada antigua ley de pobres) es un ejemplo de intervencin estatal. Vase Rodrguez
Caballero (2003) para una descripcin al respecto en la cual el autor realiza una interesante
comparacin entre las discusiones que se dan en la poca en que se emiten estas leyes en
el siglo xviii y las discusiones sobre la seguridad social en el siglo xxi.
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Es por tanto muy clara la intencin de ofrecer institucionalmente una cobertura de riesgos para toda la poblacin y no slo para los obreros que
mantienen una relacin contractual con los patrones, como lo estableca
originalmente este artculo. Adems, al ser esta ley de utilidad pblica,
se privilegia el inters colectivo sobre el inters particular. Esta situacin,
vigente durante dcadas en este pas, en la prctica se pretende hacerla
desaparecer al reformar los sistemas de seguridad social hasta llegar a su
privatizacin, con las consecuencias negativas que es posible prever no
slo sobre las condiciones de vida de la poblacin, sino tambin sobre
el funcionamiento de sus instituciones en un rgimen democrtico.
La reforma de la seguridad social, y con ello la desaparicin de un
tratamiento colectivo a una proporcin importante de los riesgos sociales, traer como consecuencia la desaparicin de las instituciones que
han servido para responder a las demandas de la poblacin en materia
de salud y sobrevivencia, especialmente en la vejez, y dejan a la condicin individual de contar con recursos la satisfaccin de las necesidades
en estas materias.
Para tratar de paliar los efectos de las polticas de privatizacin de
las organizaciones encargadas de atender los riesgos a la salud y la prdida de fuentes de generacin de ingresos y, por tanto, ante la reduccin
del papel del Estado como garante de la seguridad de los individuos en el
terreno de la seguridad social, se promueve a la familia para que asuma
esta responsabilidad, y continuamente se lanzan campaas de comunicacin con este propsito, que no slo constituyen la manifestacin de
posiciones conservadoras en el terreno de las relaciones de pareja, al difundir la idea de un solo tipo de familia la familia nuclear constituida
por una pareja heterosexual y sus hijos; se trata de generalizar la idea
de que la mujer debe cumplir el rol exclusivo de ama de casa encargada
del cuidado cotidiano de cada uno de sus miembros y, en el caso de que
sobrevivan, tambin del cuidado de sus progenitores.
La cada vez ms amplia reiteracin de la importancia de la familia
en la sociedad tiene que ver tambin con el papel que se le quiere dar
como la organizacin central a la que institucionalmente se le asigne la
responsabilidad de asumir los riesgos que los individuos enfrentan a lo
largo de su vida. Esto, de manera simple, significa un regreso al pasado
sin reconocer las condiciones de vida que el entorno actual impone.
Sin embargo, institucional o funcionalmente, la familia no puede
cumplir ms con el papel que en otra poca cumpla como red de
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El caso de Colombia es un claro ejemplo de la manera en que las empresas que ofrecen servicios de salud, o empresas promotoras de salud, evitan contar entre sus clientes a quienes
presentan los mayores riesgos de enfrentar problemas de salud, y en especial a los viejos.
6
Nota del peridico El Pas del 28 de mayo de 2008 titulada El oscuro futuro de Rusia, de
Paul Kennedy.
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discurso oficial se ha encargado de promover, las transformaciones institucionales no pretenden resolver los problemas del futuro; en realidad,
tienen como objetivo trasladar a las nuevas generaciones los resultados
del ajuste, una vez que las generaciones actuales han asumido sus costos inmediatos.
Parece claro que, con los nuevos arreglos institucionales en el terreno de la seguridad social, las demandas de la sociedad no podrn ser
satisfechas y estar en riesgo la gobernabilidad democrtica en la medida en que la respuesta ms probable de un gobierno carente de oferta
para satisfacerlas sea el autoritarismo.
Grficamente se puede representar la relacin entre la administracin de los riesgos que enfrentan todos los sectores de la poblacin
durante las diferentes etapas de su vida en una sociedad concreta y su
efecto sobre la gobernabilidad, de la siguiente forma:
Esquema 1
Riesgos sociales
Sus costos se asumen colectivamente y
se responde a las demandas de todos Sus costos se asumen individualmente
los grupos sociales
Gobernabilidad democrtica
fuente:
Gobernabilidad autoritaria
Elaboracin propia.
Cuando se establece que los costos se asumen colectivamente, se incluye adems la atencin al riesgo de todos los sectores de la poblacin,
porque el hecho de asumir colectivamente slo los costos de un evento
riesgoso que afecta a un solo sector, no garantiza la gobernabilidad democrtica.
Lo anterior debe quedar claro, porque mientras se promueve la privatizacin y el desmantelamiento de la seguridad social para hacer del
riesgo una situacin que debe ser resuelta individualmente, la nocin
de riesgo ha sido incorporada a la accin gubernamental en el terreno
econmico para ser enfrentado de manera colectiva, exclusivamente en
relacin con la defensa de los intereses de las empresas privadas. A pesar de que en el modelo neoliberal se insiste en disminuir la accin del
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Debe subrayarse que el cambio demogrfico ha generado un problema central, que en el escenario de corto y largo plazos lo constituyen
las transferencias generacionales que permiten que una sociedad en la
que ahora conviven las generaciones por ms tiempo, utilice los recursos de manera tal que las condiciones de vida de cada generacin no se
deterioren.
Por tanto, al entrar al tercer milenio es importante plantearse cmo
resolver la sociedad su sobrevivencia y cmo, en particular, sobrevivirn los viejos, cuando el seguro de la vejez que durante mucho tiempo
han constituido los hijos prcticamente desaparece por la cada de la fecundidad, y los sistemas institucionales hasta ahora vigentes, basados en
la solidaridad generacional, se transforman para dar paso a un sistema
de aportaciones individuales al cual paradjicamente pocos pueden
contribuir.
Las relaciones entre las generaciones definen los regmenes demogrficos a partir de la reproduccin de la sociedad, tanto en lo que
a seres humanos se refiere como en los bienes materiales que requiere
para su desarrollo y, por lo tanto, a partir de estas relaciones se justifica
determinado nivel de fecundidad o cierto tipo de arreglos familiares.
El alargamiento de la vida originado en el abatimiento de las enfermedades, con efectos positivos en lo individual, para la sociedad en
su conjunto ha incrementado la relacin de dependencia con el crecimiento de los grupos ubicados en la parte superior de la pirmide de
poblacin y, por tanto, las necesidades de atencin de la poblacin en
edades avanzadas.
Es fundamental insistir en que, en el anlisis de los escenarios futuros, en los que cada vez ser ms importante la poblacin de mayor
edad, tenemos que hacer referencia a dos procesos institucionales: la jubilacin y el sistema de pensiones, ambos funcin de polticas estatales.
Para el ao 2000 la poblacin de 65 o ms aos de edad era de
alrededor de 5% del total, pero a partir del ao 2030 esta poblacin se
incrementar aceleradamente y llegar a representar casi la quinta parte
de la poblacin nacional en el ao 2050.
Algunas de las consecuencias de este cambio demogrfico y su impacto social son fcilmente observables. El consumo de esta poblacin
tendr que ser financiado con sus propios ahorros o con los ahorros de
la sociedad. Mantener a una poblacin en crecimiento, tanto en trminos absolutos como relativos, requerir contar con recursos suficientes y
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Hombres
Mujeres
2005-2010
17.3
19.1
2010-2015
17.6
19.6
2015-2020
17.9
20.1
fuente: cepal,
2007.
El incremento diferencial por sexo en la sobrevivencia, sin que se produzcan cambios a otro nivel de la estructura social, incrementarn la
probabilidad de que las mujeres que han estado en unin conyugal pasen mayor tiempo viudas y sin seguridad social. Adems, con muy pocos
hijos o sin hijos que se hagan cargo de ellas cuando viejas, con lo que se
incrementarn los riesgos de vivir en situaciones de pobreza extrema.
Por cierto, los arreglos familiares del Mxico del siglo xxi reflejarn
tanto el incremento de las personas que llegan a la vejez sin pareja conyugal debido a la cada vez mayor sobrevivencia de las mujeres, como el
incremento en el nmero de separaciones y divorcios.
Es cada vez ms claro que, en la definicin de los escenarios futuros, el entorno macroeconmico es especialmente importante, y adems
de factores como el nivel de inflacin, la evolucin de la esperanza de
vida, la reestructuracin de la seguridad social y la participacin en el
trabajo de las personas de edad avanzada son variables clave que definirn las condiciones de vida y las relaciones intergeneracionales de los
individuos.
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cotidiana, y esto significa apostar por la seguridad social para lograrlo. De otra manera, la dificultad creciente que tendr una poblacin
vieja para enfrentarlos puede generar condiciones que terminen con la
viabilidad de un sistema poltico caracterizado por una gobernabilidad
democrtica. Esta es la opcin para evitar que los riesgos sociales den
lugar a un desastre.
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Bibliografa
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Sojo, Ana. 2003. Vulnerabilidad social, aseguramiento y diversificacin
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80 (agosto).
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Introduccin*
Sin duda, un tema fundamental en la actualidad en la administracin
pblica en Mxico es conocer los mecanismos para tener una aceptable
gobernabilidad en los regmenes democrticos de hoy en da. El tema es
por dems interesante, ya sea desde el planteamiento terico que enlaza
el papel de la administracin pblica y el ejercicio de la gobernabilidad,
o desde el punto de vista prctico que vincula el papel de la administracin con el ejercicio de la gobernabilidad en el marco de la satisfaccin
de polticas sociales y de poblacin. En especial, en este captulo me
interesa discutir la necesidad de contemplar la gobernabilidad frente al
incremento de la poblacin adulta mayor. Especficamente, el aumento
de las necesidades de un nuevo segmento de la poblacin con requerimientos diferentes en virtud de su longevidad.
La transicin demogrfica, por una parte, seala el aumento de la
poblacin con 60 aos y ms como resultado de la reduccin de la fecundidad y mortalidad en la historia de las poblaciones, lo que implica
una reorganizacin de los programas sociales en materia de salud, educacin, alimentacin, vivienda y seguridad social. De la misma forma, la
transicin epidemiolgica orienta sobre el cambio de un patrn de morbilidad de las poblaciones. Seala la transicin de una mayor presencia
de enfermedades transmisibles hacia una mayor presencia de enfermedades no transmisibles, mejor conocidas como crnico-degenerativas,
que en su defecto son de larga duracin, y cuya ocurrencia representa
un incremento en costos sociales, familiares e institucionales.
Estas dos transiciones son parte del contexto en el cual la discusin
sobre la gobernabilidad en las polticas de vejez adquiere relevancia en
la administracin pblica en Mxico. Bajo este escenario, el presente
artculo busca retomar ciertos aspectos de la discusin sobre gobernabilidad y gestin pblica para vincularlo con la necesidad de tomar en
cuenta las nuevas demandas sociales de un segmento de la poblacin
en constante crecimiento.
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Grafica 1
Mxico. Proporcin de poblacin por grandes grupos de edad,
1900-2050
80
Proporcin de poblacin
70
60
50
40
30
20
0-14 aos
15-59 aos
2050
2040
2030
2020
2010
2000
1990
1980
1970
1960
1950
1940
1930
1920
1910
1900
10
60 aos y ms
fuente:
Elaboracin propia con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda 19002000. Para aos subsecuentes: Conapo (2006), Proyecciones 2005-2050.
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Grfica 2
Estructura por edad y sexo de la poblacin mexicana en 2050
90-94 aos
75-79 aos
60-64 aos
45-49 aos
30-34 aos
15-19 aos
0-4 aos
6 mill
4 mill
2 mill
Hombres
fuente:
2 mill
4 mill
6 mill
Mujeres
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ella, todava sufrimos ingobernabilidad, lo que muestra que esta situacin se vincula con aspectos polticos y culturales ms operativos.1
Algunos autores advierten que la tradicin poltica anglosajona tiene una alta sensibilidad
por la accin gubernamental y el papel del gobierno; mientras en la regin latinoamericana
se hereda una tradicin poltica europea preocupada por el papel del estado, mas no as del
ejercicio gubernamental. Hoy en da todava cuando se menciona el papel del estado, la
poblacin piensa en el papel del gobierno, cuando entendemos que el estado es poblacin,
gobierno y territorio (Camou, 2000).
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en una institucin propiciadora de proteccin para la totalidad de la poblacin, sino para grupos sociales privilegiados, en este caso, del propio
gobierno porfirista. Aos despus, con la Constitucin de 1917, se plante
el establecimiento de las cajas de seguros populares, como los de invalidez, de vida, de cesacin involuntaria en el trabajo, de accidentes y de
otros con fines similares. A partir de este momento, la constitucin sent
las bases para la proteccin de la poblacin a partir del trabajo asalariado, en la cual la funcin del Estado consista en mediar las relaciones
de mercado que tendan a ser injustas para los trabajadores y hacerlo de
tal manera que [], los dueos del capital tuvieran la certeza de que
esas relaciones estaran claramente reguladas (Jusidman, 1996: 13).
En 1925 comenzaron las discusiones sobre la ley de seguro social,
antecedente del imss; en dichas discusiones se planteaba la seguridad
social por parte exclusiva de los patrones. Era un momento de nacionalismo revolucionario que termin por ceder a los intereses empresariales
y dio lugar a la ley que origina al Instituto Mexicano del Seguro Social
en 1943. Como se observa hasta ahora la seguridad social tiene origen
en un gobierno autoritario y atraviesa sin pena ni gloria los gobiernos
revolucionarios hasta la poca del cambio en el modelo econmico y la
entrada del neoliberalismo en las instituciones sociales. Es en aquellos
momentos cuando comienza la parcelarizacin de la seguridad social
y sobre todo se pone la proteccin social de la poblacin como una
garanta excluyente que bajo su lgica se prestaba a la negociacin de
los dueos del capital y de los sindicatos y sectores estratgicos de la
economa.
En esa lgica nace el Instituto de Seguridad Social al Servicio de
los Trabajadores del Estado (issste) en 1959. El objetivo de este Instituto
era proteger a los trabajadores del extenso aparato estatal. Tambin se
crearon sistemas de seguridad social para las entidades federativas y progresivamente para los organismos descentralizados: imss, en calidad de
patrn, Petrleos Mexicanos2 (Pemex), Comisin Federal de Electricidad
(cfe), Luz y Fuerza del Centro (lyfc), Ferrocarriles Nacionales de Mxico (Ferronales), Institutos de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas
(issfam) y la banca central y de desarrollo (Nafin, Banobras, Bancomext
y Banrural).
2
Petrleos Mexicanos (Pemex) constituye un caso particular porque asume por s mismo el
otorgamiento de pensiones y de atencin de la salud, al margen del imss y del issste.
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Grfica 3
Proporcin de personas con 60 aos y ms que rebasan la lnea de
pobreza de capacidades, reciben una pensin, transferencias de
Procampo y tasa de participacin econmica por entidad
federativa, 2000
100
90
80
Proporcin/Tas
70
60
50
40
30
20
10
Oaxaca
Chiapas
Guerrero
Puebla
Tlaxcala
Hidalgo
Yucatn
Veracruz
Sn. Luis Potos
Campeche
Quintana Roo
Tabasco
Quertaro
Michoacn
Repblica Mexicana
Guanajuato
Estado de Mxico
Morelos
Durango
Colima
Nayarit
Sinaloa
Zacatecas
Tamaulipas
Sonora
Aguascalientes
Baja California Sur
Jalisco
Coahuila
Chihuahua
Nuevo Len
Distrito Federal
Baja California
Tasa de participacin
en la actividad
Jubilacin
o pensin
Procampo
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Distrito Federal
Diagrama 1
Relacin entre grado de marginacin y proporcin de poblacin con
60 aos y ms por entidad federativa, 2005
Coahuila
Baja California
Nuevo Len
Aguascalientes
Morelos
Chihuahua
Tamaulipas
Baja California Sur
Colima
Sonora
Jalisco
Mxico
Quintana Roo
Oaxaca
Veracruz
Hidalgo
Sn. Luis Potosi
Puebla
Campeche
Michoacn
Tabasco
Yucatn
Nayarit
Zacatecas
Guanajuato
Durango
Tlaxcala
Queretaro
Sinaloa
10
Guerrero
11
Chiapas
12
6
5
4
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo
Grado de marginacin
fuente:
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Poder legislativo
Poder judicial
Poder ejecutivo
Legisladores
Comisiones
Marco legal
Sistema
judicial
Administracin
pblica
RED INTERINSTITUCIONAL
CONSTRUCCIN DE UNA POLTICA PBLICA
fuente:
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Por otra parte, o en otro momento, las acciones de la agenda de gobierno deben quedar sostenidas en una ley que ratifique explcitamente los
derechos de las personas adultas mayores en la sociedad; justo esta condicin le da continuidad a la poltica de vejez independientemente de
cualquier nuevo gobierno. La continuidad es una variable que es clave
para cualquier programa social y slo es posible ver su efecto en la poblacin una vez transcurridos algunos aos de ejecucin.
La existencia de una ley que ratifique los derechos de las personas
adultas mayores no tiene el ms mnimo impacto si no se ve respaldada
por las acciones del poder judicial, quien al fin de cuentas har cumplir
las disposiciones consensuadas por los actores sociales en el marco de
las discusiones legislativas. Cabe resaltar que la interrelacin entre las
instituciones de gobierno, las acciones del poder judicial, los diputados
miembros de comisiones involucradas (grupos vulnerables, seguridad
social, mujeres, entre otras), as como la sociedad civil debern conformar idealmente una red interinstitucional que potencie los esfuerzos
particulares y reproduzca en la entidad las experiencias exitosas.
La red interinstitucional garantizar la vigilancia, asesora y supervisin de la poltica pblica que ser ejecutada por el resto de las instituciones de gobierno, pero ms que eso, velar por una poltica futura de
mejoramiento de la calidad de vida de las personas adultas mayores. El
funcionamiento de la red interinstitucional estar regulado por un decreto que le d personalidad jurdica ante el gobierno y la sociedad civil.
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las organizaciones de la sociedad civil y la iniciativa privada para disear estrategias, programas, proyectos y acciones encaminados a mejorar
el bienestar de las personas adultas mayores en Mxico. Se auxilia de un
consejo directivo y de un consejo ciudadano compuesto precisamente
por personas adultas mayores de trayectoria sobresaliente.
Federalismo y transversalidad
Las acciones coordinadas desde el gobierno federal desarrollarn programas, proyectos y acciones para superar la pobreza, mantener la seguridad econmica y ampliar la cobertura en seguridad social. A travs
de estos programas, se apoyar a las poblaciones de los estados y municipios. Los gobiernos estatales, a travs del sector salud descentralizado,
promovern acciones tendientes al bienestar de la vejez en materia de
salud. Los gobiernos municipales fomentarn redes institucionales y comunitarias para grupos de autoayuda en funcin de los contextos locales
y las circunstancias propias de la dinmica local. La responsabilidad de
la poltica pblica nacional para la vejez recae en el gobierno federal, y
en los gobiernos estatales y municipales a travs de las diferentes instituciones gubernamentales desde un enfoque de transversalidad interinstitucional.
El papel del gobierno federal es clave para dar seguimiento y coordinar las acciones de las instituciones federales. Los organismos internacionales han propuesto que desde la federacin se promueva un nuevo
contrato social que sea la base de la proteccin social, cuyos esquemas
recuperen la nocin de comunidad poltica y solidaridad (cepal, 2006).
Desde la perspectiva del envejecimiento, este planteamiento puede resultar enriquecedor si se retoma la solidaridad intergeneracional en un
contexto de creacin de empleo y fortalecimiento de los sistemas de
seguridad social existentes. El gobierno federal promover las acciones
en los diferentes sectores econmicos y sociales, y dar seguimiento y
asesora a los gobiernos estatales y municipales. Para el gobierno federal
es clave dar mayor seguridad econmica a la vejez; por ello, le corresponden los programas de abatimiento de la pobreza en hogares e individuos, as como otros programas gubernamentales de apoyo al campo,
entre los que se encuentran los dirigidos hacia los adultos mayores (Procampo, Oportunidades y el nuevo componente).
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Reflexiones finales
El aumento de la poblacin adulta mayor es un tema de fundamental relevancia en el pensamiento sobre gobernabilidad, gestin y administracin pblica. Desde esta perspectiva es clara la necesidad de reflexionar
desde una visin incluyente que vea a la poblacin adulta mayor como
sujetos de derechos cuyas necesidades deben ser satisfechas. El buen gobierno necesita conocer las caractersticas de esta poblacin, as como
los contextos socioeconmicos en los cuales estas poblaciones habitan.
Los gobiernos democrticos toman en cuenta esta situacin para poder
disear programas adecuados. Algo que tambin es muy importante es
ver la peculiaridad de cada entidad federativa en el marco de la realidad
nacional.
La calidad de la gobernabilidad debe responder al grado de satisfaccin que cada poblacin tiene. Al respecto, en Mxico, por la forma
como se ha organizado la poltica social, las instituciones estn rebasadas y la poltica social est fragmentada. No hay cobertura universal en
los servicios de salud, ni existe la concepcin de servicios sociales, slo
la de prestaciones sociales, con lo cual todos aquellos que no son derechohabientes quedan excludos de la poltica social y no existen como
sujetos de derecho. Si esto sucede para el conjunto de la poblacin
mexicana, es an ms cruel con respecto a la poblacin que ya experimenta su propio envejecimiento o que ya se encuentra en el grupo con
60 aos y ms.
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Gobernabilidad y gobernanza en los albores del siglo xxi y reflexiones sobre el Mxico contemporneo,
editado por el Instituto de Investigaciones Sociales de
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico en coedicin con el Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico, se termin de imprimir el 17 de
febrero de 2012 en los talleres de (indicar el nombre
de la imprenta).
La edicin consta de mil ejemplares impresos en papel
(indicar el papel y el gramaje)
La composicin tipogrfica se hizo en tipo Optima de
11.5/13.8, 10/12 y 9/10.8 puntos.
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