AmparoCasar Lasbasespolítico Institucionalesdelpoderpresidencialenméxico
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AmparoCasar Lasbasespolítico Institucionalesdelpoderpresidencialenméxico
P ese a ser considerado como la pieza clave del sistema político mexi-
cano, el presidencialismo como forma de gobierno ha sido poco es-
tudiado en México y en el extranjero. Es cierto que cualquier estudio
sobre dicho sistema dedica uno o varios capítulos a la institución pre-
sidencial, pero la tradición dominante ha hecho del presidencialismo
la variable explicativa de todo fenómeno político.
La idea que anima este artículo es la de cuestionar la sabiduría
convencional e invertir los términos de la discusión, haciendo del pre-
sidencialismo la variable por explicar más que la variable ~xplicativa.
Para ello trataré de contestar dos preguntas que, creo, no han
sido respondidas de manera satisfactoria. Primero, si el presidencia- !
liamo mexicano es considerado como excepcional, ¿en qué radica su
carácter excepcional? Segundo, ¿cómo explicarlo?
Una manera novedosa de abordar el tema cs referirlo al debate
institucionalista que recientemente se ha desarrollado sobre las for-
mas de gobierno. En él se plantean no sólo los criterios definitorios que
debe cumplir todo régimen presidencial sino las consecuencias políti-
cas que trae aparejadas. En la discusión de este debate veremos cla-
ramente que a pesar de que el presidencialismo mexicano se ajusta
bien a la definición de esta forma de gobierno, las consecuencias polí-
ticas esperadas no están presentes. Al indagar sobre este hecho encon-
Segundo, el presidencialismo, a diferencia del parlamentarismo, decide la composición de su gobierno, y el ejecutivo está dotado cons-
permite a los votantes identificar con mayor claridad, antes de la elec- titucionalmente de facultades legislativas.
ción (prospect;.ve choice), el tipo de gobierno que emergerá. México no se desvía ni presenta características excepcionales res-
En el espacio de este artículo no es posible hacer la critica del pecto al primer criterio. El capítulo 111 de la Constitución trata sobre
debate y sopesar cada uno de los argumentos en sí miamos o a través el poder ejecutivo y mientras que el artículo 80 instituye su carácter
de la evidencia que brinda el análisis comparativo de los regímenes unitario, el 81 establece que la elección del presidente
, será directa y en
r parlamentarios y presidencialistas. le Sin embargo, ya que el debate los términos que disponga la Ley electoral. Esta, a su vez, estipula que
: intenta mostrar que las instituciones tienen efectos políticos diferen- el presidente será "electo cada seis años por mayoría relativa y voto
ciales, parece necesario analizar hasta qué punto las consecuencias directo- (art. 9).
atribuidas al presidencialismo están, en efecto, presentes cuando se Si en este punto México no es excepcional, 17 tampoco lo es si aten-
estudia un caso particular. demos a otras características que, aunque no son relevantes en la de-
La posición adoptada en este trabajo abarca tres puntos diferen- finición, sí afectan directamente el carácter del presidencialismo: la ex-
tes: primero, que algunas de las consecuencias predicadas son, al me- tensión del periodo presidencial y la reelección o las formas para
nos, inciertas; segundo, que las reglas inherentes a cada fonna de sustituir la ausencia permanente del presidente. México, como la
gobierno pueden no presentarse o bien vaciarse de conteni~ ~r la mayor parte de los regímenes presidencialistas, tiene consideraciones
presencia de otras instituciones y prácticas políticas que lo unp~dan; respecto a la reelecci6n. El artículo 83 establece que en ningún caso
y tercero, que un análisis puramente definitorio, esto es, a partir so- y por ningún motivo el ciudadano que haya desempeñado el car~ de
lamente de los elementos constitutivos de las formas de gobierno, es presidente (electo, provisional, interino o sustituto) podrá volver a
insuficiente para dar cuenta de dichas consecuencias. desempeñarlo. 18
En las siguientes secciones se intentará mostrar que, aun cuando Aunque el periodo presidencial mexicano es de los más largos,
México es un caso claro de régimen presidencial,la mayor parte de las aunado a la no reelecci6n ya no lo es tanto. Finalmente, respecto a las
consecu.encias (ventajas y desventajas) no se presentan básicamente formas de sustitución del presidente, México cuenta con un sistema
a causa de la combinación de instituciones que definen al presidencia- düerenciado en el cual, si la falta absoluta ocurriera durante los dos
lismo con otro ccmjunto de instituciones y prácticas políticas que han primeros años, y si el Congreso estuviere en sesiones, deberá nombrar
hecho del régimen mexicano una forma particular de hiperpresiden- a un presidente interino y expedir, dentro de los 10 días siguientes a la
cialismo. designación, una convocatoria para elegir al presidente que deberá
concluir el periodo sexenal. Si la falta ocurriese en los últimos cuatro
años, entonces el Congreso designaría al sustituto. 19
En suma, México no aparece como un caso excepcional en lo que
se refiere al criterio de elecci6n popular o de las características asocia-
El presidencialismo 1m ltJ Constituci6n
17 En la IIIIIJOI' parte de 108 J"eIÚIIIIDeII preaidenciale8 la elección es directa. Exilten aJgunaa
El régimen presidencial mexicano se ajusta perfectamente a los ele- ~enlaaquelaelecci6n_mediadaporuneolegioelectoral(EstadosUDidll8,ArpntiDa
mentos constitutivos señalados arriba como definitorios de esta forma huta la reforma de mayo de 191M) Yotru en lu que existen di8posiciones en caso de que DiJ1lÚll
candidato obtenp.la mayorfa establecida (Bolivia, Chile huta 1973).
de gobierno: el jefe del ejecutivo es electo popularmente, son fijos los 18 En realidad DO hay IIDB l"8IIa pneral al re8pecto. Mientra8 que muchll8 .,.s.a prohfben
periodos por los que el Congreso y el jefe del ejecutivo son electos y no la reelec:ci6n (Costa Rica, Ecuadar, El Salvador, Guatemala, Honduru, Sri LaDka, Y Colombia
deede 1991) otros la admiten deepuú de UD periodo (Bolivia. Panamá, Perú) o, incluso, de dos
dependen del voto de confianza o ceDBU1'a de uno sobre otro, el ejecutivo periodoe ~a). En otros.,.s.a, como Estados Unidll8 y Namibia, sólo la lIIIBptan una vez.
FinalmeDt.e, en I~ llIIIIIO Parquay, Filipinas Y República Dominicana no hay niDPn tipo
de amdiei«mante.
11 Para una critica del debate pnaidenc:ialil!J!JO/parllllDlllltarimlo véue Maria Amparo Cuar,
18 Los lUticuIoe 84 Y 86 eatablecan loa criteri08 de su8titución para la8 dilltintaa lituaciones
"Preeidentialiam and ita Ccm.equeuc:u", 1996 (mimeop-afiado). en lu que la ralta de presidenta ocurra.
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Mario Amparo CallGl'
Las bases politico-m.tituciotuJles del poder presidencial en Mé:r:ico
Los poderes legislativos concedidos al ejecutivo varían de manera de circunstancias los miembros del Congreso y las legislaturas de los
notable en cada régimen presidencial y, desde luego, tienen consecuen- estados (art. 71). Existen, sin embargo, dos casos que podrían pasar
cias políticas importantes tanto para el poder presidencial como para como de introducci6n exclusiva. El primero de ellos se refiere a la ini-
las relaciones entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno. ciativa de Ley de Ingresos y al Proyecto de Presupuestos de Egresos
En cuanto a los poderes legislativos, conviene hacer un par de de la Federaci6n que, según el artículo 74, el ejecutivo deberá enviar
distinciones iniciales: aquélla entre poderes regulares y excepcionales, a la Cámara de Diputados. El segundo se refiere a ciertas medidas
y aquélla entre poderes otorgados constitucionalmente y poderes de- sanitarias. Sin embargo, aun cuando el artículo 73 le otorga al ejecutivo
legados. poderes para legislar en esta materia, no dice que sea de su exclusiva
Para evaluar la autoridad legislativa del ejecutivo entre los dife- competencia.
rentes países, Shugart y Carero identifican cinco tipos de poderes. El El tercer conjunto de poderes legislativos es el del campo presu-
primero se refiere al poder de veto respecto a las leyes que aprueba el puestal. Shugart y Carera discuten cinco casos te6ricos de poderes
Congreso y a las condiciones para desecharlo (override). La gran ma- presupuestales en manos del ejecutivo: el presidente prepara el pre-
yoría de los regímenes presidenciales incluyen el veto parcial, el veto supuesto y no se admite modificaci6n; el Congreso puede reducir pero
total o ambos. El veto total es un poder muy comÚD y ampliamente no aumentar el número de rubros presupuestales; el presidente impone
utilizado. De hecho, sólo Venezuela y Perú carecen de él. El veto parcial, un "techo- presupuestalsobre el gasto total dentro del cual el Congreso
considerado como más poderoso por sus efectos sobre la legislaci6n, puede llevar a cabo modificaciones; el Congreso puede aumentar el
está menos extendido. Cuentan con él en América Latina los ejecutivos presupuesto de gasto siempre y cuando aumente los ingresos; el Con-
de Brasil, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay greso tiene autoridad ilimitada para preparar o modificar el presu-
y Uruguay. puesto.
El ejecutivo en México posee ambos, pero se encuentran restrin- De estos casos, sólo los últimos cuatro ocurren en la práctica. La
gidos a cierto tipo de legislaci6n: "'las leyes o decretos cuya resoluci6n mayoría de las constituciones estipulan que corresponde al presidente
no sea exclusiva de alguna de las cámaras-.II También están restrin- iniciar el proyecto de presupuesto anual. Sin embargo, esto no es lo
gidos por la posibilidad que tiene el Congreso de rechazar el veto pre- significativo. Lo que importa son las restricciones al poder del Congreso
sidencial por una. mayoría de dos terceras partes de los votos de la cá- para modificar el proyecto.
mara en la que se originó el proyecto y por mayoria simple de la cámara En México, como en la mayoría de los países, el presidente enVÍa
revisora. la iniciativa pero, a diferencia de otras naciones, en la nuestra la
El segundo tipo de poder legislativo otorgado al presidente es el capacidad del Congreso para hacer modificaciones al presupuesto es,
derecho de "introducci6n exclusiva-, que se refiere a aquellas áreas en en principio, ilimitada.
las que sólo el ejecutivo puede enviar iniciativas. Pocoa regímenes pre- Sin embargo, existen otras disposiciones constitucionales y de le-
sidenciales poseen este derecho (Brasil, Chile, Colombia antes de 1991 yes secundarias que favorecen la posición del ejecutivo a este respecto.
y Uruguay) y ahí donde existe resulta ser de suma importancia para Tal es el caso de la "práctica anticonstitucional consistente en habilitar
la definición de agendas. anualmente al ejecutivo en la Ley de Ingresos para ejercer o autorizar
En México la facultad de proponer leyes la comparten en igualdad montos adicionales de financiamiento cuando a juicio del propio lije-
cutivo se presenten circunstancias extraordinarias que así lo exijan-. 23
10 Shuprt YC~ op. di., capftulaa 7 y 8.
11 e- explica Carpi&o, eáo lIipifica que el pnaideDt.e DO tiene fIIcaltad de veto reapecto a: En posici6n similar se encuentra la facultad, esta vez por delegación,
para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de expor- Finalmente, la facultad de decreto en sentido estricto es aquella en
tación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear
otras, así como para restringir y prohibir las importaciones, las expor- la que la Constitución estipula la autoridad para legislar por decreto
taciones y el tránsito de productos [... ] cuando lo estime urgente, a fin en ciertas áreas de política sin que medie delegación por parte del
de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la Congreso. En América Latina, tales poderes son conferidos por la Cons-
producción nacional o de realizar cualquier o~ propósito en beneficio titución a los ejecutivos de Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador
del país (art. 131). y Paraguay.
En suma, la Constitución mexicana establece que el ejecutivo pue-
El cuarto tipo de poder legislativo presidencial se refiere al del de legislar en las siguientes situaciones: en emergencias (art.29), en
referéndum, el cual se ejerce normalmente cuando una iniciativa pre- relación con medidas sanitarias (art. 73, frac. XVI), en tratados inter-
sentada por el ejecutivo es rechazada por el Congreso. Es un poder nacionales (art. 76, frac. 1), en asuntos de reglamentación (art. 92) y de
poco común y en los sistemas presidencialistas 8610 los ejecutivos de regulación económica (art. 131).
Ecuador y Guatemala cuentan con él. ¿Cómo puede catalogarse México respecto a los poderes legislati-
El último tipo es el de los decretos. La definición de este poder no vos que posee el presidente? En su estudio, Shugart y Carey desarro-
es clara y puede hablarse de él en tres sentidos. Uno es el del poder llan una medición a 10 largo de dos dimensiones -poderes legislativos
"regulatorio·. Algunos autores lo descartan argumentando que no es y no legislativos- para medir la fuerza del presidente en diferen-
posible distinguirlo de la autoridad que tienen algunas agencias del tes países. De acuerdo con ella, México queda clasificado entre los países
ejecutivo para emitir reglas, y que puede referirse a cualquier tipo de con un presidencialismo fuerte con valores semejantes a Colombia,
decisión gubemamental. Sin embargo, y al menos para México, la au- Chile, Panamá y Filipinas pero por debajo de Brasil, Ecuador, Para-
toridad para emitir normas regulatorias no debe descartarse. El eje- guay y Uruguay.
cutivo está dotado constitucionalmente de tal autoridad y, aun cuando La conclusión general es que México se ajusta bien a los paráme-
toda medida regulatoria debe estar subordinada a urulley, es precisa- tros formales a partir de los cuales se definen los regímenes presiden-
mente a través de aquéllas que las leyes se implementan, dEriando ciales y que no resalta como peculiar ni constituye una excepción. En
espacio para que el ejecutivo decida los medios y formas para hacerlo. 24 concordancia con las características no excepcionales del presidencia-
Una segunda Ymás severa versión es aquella en la que el Congreso lismo mexicano, deberíamos esperar que las consecuencias políticas
delega autoridad en el ejecutivo para legislar por decreto. Aunque este identificadas en la primera sección de este trabajo se manifestaran.
poder se refiere normalmente a situaciones de emergencia, hay algu- Veamos por qué esto no sucede.
nas excepciones. En México encontramos tres situaciones en las que
o bien el Congreso delega o bien el ejecutivo tiene el poder para legislar
por decreto. Las consecuencias políticas
La primera es la de las situaciones de emergencia que estipula el
artícuIo 29 y al cual ya se ha hecho referencia. La segunda alude a la En la sección anterior se discutieron algunas de las ventajas y desven-
facuItad de emitir decretos-ley en materia sanitaria. La tercera, al ya tajas que debieran seguirse de las características definitorias del pre-
mencionado artículo 131, que permite la delegación por parte del Con- sidencialismo. Entre las desventajas se mencionaron tres, resultado
greso para que el ejecutivo legisle en materia de tarifas, importaciones, del criterio de elección popular. La primera es que )a mayor parte de
exportaciones y tránsito de mercancías. los ejecutivos son electos por pluralidad y no por mayoría, lo que reduce
su representatividad y su reclamo de legitimidad casi plebiscitaria.
l4'bid. Adolfo RúNI Vúquez IIJ'IIIIII8na que aun c:uanda DO eet6 conucrada explfcitament.e,
Sin embargo, la causa no es la elección popular en sí misma sino
la fac:ultad JIIII'B emitir re¡lamentOll Be encuentra limdamentada por la Coll8tituciÓII (artfculllll las reglas electorales que la regulan. Éstas pueden dictar normas
89 y 92), la doctrina y la jurillprudencia. Para él, loa actIIII re¡lamentarillll 80D fonnalment.e de mayoría o de pluralidad. Si se dictan las primeras, el resultado no se
adminiatrativoe pero materialmente le¡ia)atiV08.
elimina pero sí se aminora. Y si nos quedamos con las reglas que esta-
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La. basa polUico-i""'imciontJleB del poder preBidencial en Mb:ico
blecen la pluralidad de votos y no la mayoría, encontramos que los pre- En suma, de los tres inconvenientes mencionados, uno no ha es-
sidentes no son elegidos, por 10 regular, por una proporci6n de votos tado presente -la elecci6n por una pluralidad que no alcance ni si-
menor a aquella con la que se elige a los primeros ministros en los sis- quiera la mayoría- y los otros dos han carecido de significado y de las
temas parlamentarios.16 consecuencias políticas descritas a causa de las grandes mayorías que
En México se estipula que será presidente aquel que obtenga la el sistema ha generado.
mayoría de votos entre todos los contendientes, &in imponer ningún El presidencialismo mexicano debiera, en principio, traer apare-
umbral de votaci6n. Pertenece, entonces, a los casos en que la plura- jadas también las condiciones favorables de los regímenes presiden-
lidad basta. Sin embargo, de 1934 a 1988 (10 elecciones presidenciales) ciales, esto es: hacer que el encargado de la conducci6n del gobierno
los presidentes han sido electos por un promedio de 83.5% de los votos, sea responsable e identificable (accountable and identifiable). En
es decir, no se presenta la desventaja de que sean elegidos por una el primer caso, se supone que los votantes tienen la posibilidad de'
pluralidad precaria. responsabilizar (aunque 8610 de manera retrospectiva) al gobierno
La segunda consecuencia negativa de este mismo criterio' es que mediante el ejercicio del voto. En México esta ventaja se encuentra, si
genera tendencias mayoritarias y el fen6meno de "winner takes all-. no total, sí severamente constreñida por la proscripci6n absoluta de la
Ambos se presentan sin duda en el caso de México pero, por la tradi- reelecci6n presidencial y por la cláusula de no reelecci6n inmediata
cional amplitud de las mayorías ganadoras, las consecuencias políticas para los diputados.
adversas que estos fen6menos generan no se manifestaron en largo En contraste con la responsabilidad, el mayor grado de identifi-
tiempo (1929-1988). Un sistema capaz de producir mayorías de 80% o cación del curso a seguir por el titular del ejecutivo es una ventaja
más, en las ramas ejecutiva y legislativa, no puede ser acusado de dejar prospectiva, ya que permite al electorado una visión más clara de quién
a "minorías sustanciales- fuera del poder. De igual manera, dadas las va a gobernarlos y con qué programa. Pero para que la ciudadanía se
mayorías electorales consideradas, negar a los perdedores acceso a po- beneficie de estos principios es necesario primero que se cumplan cier-
siciones de influencia dentro del gobierno durante un periodo completo tos requisitos: que existan alternativas para escoger, que las condicio-
difícilmente llevaría a la polarización de la política. nes de competencia entre alternativas sean relativamente igualitarias
Si puede culparse o no a la elecci6n popular de la generación de y que 88 respete la elección hecha por el electorado. Si esto no ocurre,
tendencias mayoritarias y si éstas traen consecuencias políticas inde- las ventajas de la elección popular tampoco se presentan.
seables, no parecen ser laa!. preguntas relevantes en el caso de México, A partir de estas consideraciones vemos que la aparición de las
cuando menos no hasta 1988. El problema es cómo y por qué se gene- ventajas depende no s6l0 del carácter popular de la elección sino de un
raron tan abrumadoras mayorías y cuáles fueron sus consecuencias conjunto de arreglos y prácticas institucionales que, de no cumplirse,
políticas. Esto no puede contestarse refiriéndonos al carácter popular anularán las consecuencias positivas.
y directo de la elecci6n presidencial. Respecto a los efectos de la separación en el origen y sobrevivencia
La tercera desventaja proveniente de la elección popular es la de de los poderes ejecutivo y legislativo, se han identificado tres desven-
producir una menor disposici6n para la formaci6n de alianzas y com- tajas. En primer término se argumenta que el resultado inevitable de
promi808, ya fuera con los perdedores o con la oposici6n dentro del la coexistencia de dos órganos independientes y legítimos es el conflic-
'Congreso. Una vez más, aun cuando lo anterior fuera resultado inevi- to, mismo que lleva al "empate- ya la parálisis por la ausencia de
table de la elecci6n popular -que no lo 88-, en el caso de México no mecanismos para resolver las confrontaciones por la vía de la disolu-
tiene sentido, pues la necesidad de hacer alianzas nunca ha estado ci6n de uno u otro poder. En segundo lugar se asevera que las diferen-
presente gracias a las abultadas mayorías en el Congreso. cias entre la visión del presidente y la del Congreso -una nacional
y la otra local y partidaria- llevan también al conflicto. Tercero, se
16 'lbmando una m_va de Dueve paf_ (74 eleccioDIIII) que prucriben eleccione. por plu- sostiene que la legitimidad dual y la independencia en la permanencia
ralidad, Shuprt y Carey enamtraran que el ponlIIIItIQe IJI'IIIIIIIIÜO por el cual loa prellidente8 promueven actitudes no cooperativas y no coalicionales. Detrás de es-
habúm Bido eIet:toa era de 5O.K. V6ue Shuprt y Carey, op. cit., p. 211. tas desventajas reside el problema de que los ejecutivos se vean inca-
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Maria Amparo CGIItJ1" Las ""S poUtico-inatitucitmaleB del poder presidencial en Múico
pacitados para llevar a buen término la plataforma de gobierno por la Como veremos en el siguiente apartado, el problema en México
que fueron elegidos. no radica, fundamentalmente, en el poder relativo de cada rama de
El carácter determinista de estos argumentos puede ponerse en gobierno. Puede decirse que la Constitución dota a cada cuerpo con
duda ll8 pero, aun cuando las consecuencias anteriores aparecieran, poder y medios suficientes para que opere el balance y contrapeso entre..
también puede mostrarse que más bien son producto de las reglas los poderes.27 Es necesario analizar, entonces, qué factores han provo-
electorales y de los sistemas de partido vigentes que de la propia se- cado la ausencia de la mayor parte de las consecuencias asociadas al
paraci6n de poderes. presidencialismo.
El caso de México es ilustrativo y pone de manifiesto la necesidad
de analizar otras formas institucionales a fin de explicar la presencia
o ausencia de lo que fue previamente anunciado por los críticos del Los limites del enfoque constitucional
presidencialismo.
Durante la mayor parte de su historia posrevolucionaria, el sis- Como ya se dijo, puede recurrirse a tres tipos de razones para explicar
tema político mexicano ha contado con un partido hegemónico y una por qué las consecuencias -positivas o negativas- de una forma de
representaci6n poco significativa de la oposici6n en el Congreso. De gobierno no se presentan al analizar un caso particular. La primera
1943 a 1961 el Partido Revolucionario Institucional obtuvo más de es que las consecuencias mismas sean inciertas. La segunda, que las
90'iJ de las c:urules, y de 1964 a 1986, 8O'J, de ellas. Si a esto agregamos bases sobre las que se predican sean insuficientes, esto es, que el aná-
que el partido hegemónico se ha caracterizado por una dura disciplina, lisis puramente definitorio no baste para deducir las consecuencias
un bejo nivel de conflicto intrapartidario y un fuerte liderazgo central políticas. '.l\m:ero, que las reglas inherentes a cada forma de gobierno
presidencial, resulta evidente que el "empate- y la parálisis no han no se observen o queden anuladas por la presencia de otras institucio-
ocurrido, que las actitudes cooperativas o coalicionales han sido inne- nes y prácticas políticas. _
cesarias y que el programa del ejecutivo -respaldado por la elecci6n En México (que, como se ha mostrado, no constituye una forma
popular- no ha enfrentado oposici6n en el Congreso. Y sin esta opo- excepcional de presidencialismo si nos atenemos a los cuatro elementos '.
sici6n y contando el presidente con un partido con las características constitutivos) operan el segundo y el tercer tipo de razones para expli-
descritas anteriormente, las ventejas que se desprenden de la separa- car la ausencia de las consecuencias políticas previstas. En primer
ción en el origen y aobrevivencia de los poderes ejecutivo y legislativo lugar, el enfoque es jnsuficiente, pues deja fuera las características
quedan, al igual que las desventejas, anuladas. La idea de que la se- que le dan su peculiaridad. Algunas de ellas provienen de poderes cons-
paración permite al poder legislativo llevar a cabo las funciones para titucionales no incluidos en los cuatro criterios; otras, en leyes secun-
las que fue electo -legislar y supervisar- se vuelve obsoleta en un darias y, otras más, en fuentes informales no contenidas en algún
contexto en el que un partido hegemónico.con fuerte liderazgo central documento específico.
presidencial es capaz de producir mayorías abrumadoras durante un Por otra parte, si volvemos a los criterios definitorios, puede mos-
largo periodo. trarse que aun cuando se cumpla la mayoría de ellos, su significado
La conclusi6n a que se llega, una vez más, es que las ventejas queda alterado por la presencia de otras instituciones y mecanismos.
y deaventejas no son función del principio que garantiza constitucio- El problema fundamental pareciera estar en que las condiciones para
nalmente la separaci6n de poderes sino del poder relativo de cada rama, tranafonnar las normas en práctica política simplemente no existen.
de las bases sobre las cuales los representantes son electos, de la es- 1bmemos dos ejemplos de 10 anterior: la elección popular y la separa-
tructura del sistema de partidos, de su organizaci6n interna y de las ción de poderes.
leyes electorales que rigen la competencia.
:n Con eIIto no quiere afirmane que la CcmBtitución IIlUicana no neceaite -.;uat.ea p8J'a equi-
librar de lIII!ior manera loa ....... SolameDte le _tiene que aun en auaeru:ia de UDa reforma,
• Al nepeeta, v-.1Iaria Ampero Cuar, "P. cit. el Canpeao podria Idercer 8Il aut.aridad Yactuar llOJIIO contrapeso frente alldecutivo.
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Las bIUIeII politico-institucionaleB del poder presidencial en Mézico
MarllJ Amparo Casar
tema de partido hegemónico, la no reelección consecutiva de los di-
La Constitución garantiza, en principio, la elección popular del putados, la presencia de un partido hegemónico altamente centra-
titular del ejecutivo. Las normas generales están presentes: elecciones lizado, disciplinado y cuyo liderazgo recae en el jefe del ejecutivo
periódicas, sufragio universal, voto secreto, elección por mayoría. Más en tumo.
aún, parece incontestable que los presidentes en México han llegado En conclusión, puede decirse que las normas constitucionales que
a su puesto a través de la mayoría de los votantes. Estas dos conside- enumeran los poderes y responsabilidades de las unidades de gobierno
raciones deberían ser suficientes para caracterizar al mexicano como no conllevan la capacidad para que se materialicen en la práctica yejer-
presidencialista. Pero, ¿existen las condiciones para la operación efec- zan su mandato. Ni la legislatura ni los sistemas electoral y de partidos
tiva de las normas que rigen la elección popular? han sido capaces de reunir el poder suficiente para llevar a cabo las
En México las elecciones presidenciales han sido deformadas por tareas constitucionalmente adscritas. Ni el Congreso puede conside-
uno o varios de los siguientes mecanismos: la restricción forzada de rarse como una unidad soberana e independiente frente al ejecutivo,
opciones, la inexistencia de alternativas, el establecimiento de un sis- ni los sistemas electoral y de partidos han podido transformar la elec-
tema no competitivo y el fraude. Éstos no han tenido la misma impor- ción popular en una práctica políticamente significativa.
tancia a lo largo del tiempo. Aunque hay casos de restricción forzada, En la siguiente sección intentaré mostrar que si ampliamos la
pertenecen a un periodo histórico en el que el sistema aún estaba en perspectiva formal y vamos más allá de los criterios definitorios de los
formación (e.g. el retiro de los generales Serrano y Gómez de la con- regímenes presidenciales, el caso mexicano sí constituye una forma
tienda presidencial en la década de los años veinte). La falta de alter- excepcional de presidencialismo. Su peculiaridad radica en la exitosa
nativas tampoco ha sido la norma, aun cuando en 1976 los electores penetración por parte del ejecutivo en las instituciones que fueron es-
no contaron con opciones. Esto nos deja con el fraude y el sistema no tablecidas con el propósito de contrarrestar su poder. Esta penetración
competitivo como mecanismos privilegiados para desvirtuar las elec- tuvo como consecuencia la formación de un gobierno indiviso y unitario
ciones presidenciales. que permite definirlo como biperpresidencialismo.
El fraude es una práctica bien documentada en el país. Aun así,
sería dificil demostrar y casi nunca se ha sostenido (cuando menos
para las elecciones presidenciales) que sea el responsable de que los La formación del gobierno indiviso y unitario
candidatos del PRI11eguen a la presidencia de la República. El fraude
nos impide saber con exactitud el número de votos que cada candidato Hasta el momento se ha sostenido que, constitucionalmente hablando,
ha obtenido, pero la evidencia muestra que los ganadores han recibido México no aparece como una fonna excepcional de presidencialismo.
un número suficiente de votos para reclamar la presidencia. ¿Por qué, entonces, se le ha descrito como una forma extrema de go-
Así pues, es la existencia de un sistema no competitivo (o semi- bierno presidencial o, para llamarlo de otro modo, como un caso de
competitivo) el que explica la ausencia de condiciones para que el cri- hiperpresidencialismo? La respuesta radica en la conjunción de pode-
terio de elección tenga un significado sustantivo y, consecuentemente, res legales o autónomos y de poderes contingentes o dependientes28
para que las ventajas o desventajas esperadas se materialicen.
Un segundo ejemplo de los efectos distorsionadores que la presen- 111 Loe poderea lepIe.I o autónomoe IOn aquellos que no dependen de la peJ'IICIDlI que ocupe
cia de otras instituciones introduce en el análisis lo constituye el de la el pueIIto, del poder relativo de otru iDatituciones o personlijes políticos, de concitar ClOIIIICII80
o de ~tablaz: ~aciODell Y llegar a acuerdos con otl'Oll actores. En algún IICJltido, 80D loe que
separación de poderes. Aunque la Constitución es explícita a este res- JI.C"D1ten aDUtir 6rdeD.e.I y que éatu 1IeIUI, en principio, obedecidas. Las prerrogativas IlODIItitu-
pecto, las condiciones para la integración y comportamiento indepen- Clonalea fi¡unm prDllllDlllllemente entre loa poderes autónomos. El poder CCIIltiDpnte depende
dientes del Congreso no existen. Una vez más, la explicación no está de 1.. earB&:teri8tieas y comportamiento de las instituciones, organizaciones y .vjet.oa polfticos
con loa que el ejecutivo entra en relación y establece acuerdos. La consideración de _te tipo de
en los preceptos constitucionales sino en la operación de otras institu- poder obliga alllJláliaU de laa relac:iones del ejecutivo con redes de poder que c:riatalizan ea
ciones y prácticas que anulan el significado de la separación de poderes: diferentes inatiblc:iooe.l u orpnizaciones. Ladistinción entre ambos tipos de poder parte de MaDII
YNeuatadt. Véue Mic:bael Mann, -rheAutonomous Power ofthe State: Ita Qricina. MechaniBma
la escasa presencia de la oposición en el Congreso como resultado del
control sobre el sistema electoral y la consecuente existencia de un sis- 81
80
Las bases polUico-inatituci01UJles del poder presidencial en Múico
que pennitieron la exitosa penetraci6n y subordinaci6n de las institu-
ciones que hubieran podido prevenir esa gran concentraci6n de poder rrollo desequilibrado de las instituciones políticas la base del hiper-
en la presidencia y que tuvo como resultado la creación de un gobierno presidencialismo. . .
indiviso y unitario. Esta penetración fue posible gracias a la constitu- Quiero sugerir, entonces, que es consecuencIa de la capaCIdad que
ci6n del partido hegem6nico. tuvo el fÜecutivo para penetrar en las instituciones y organizaciones
Aun cuando la Constituci6n de 1917 estableci6 un régimen pre- que debían compartir el poder con la presidencia y limitarlo. Esta pe-
sidencialista y dotó al ejecutivo de amplias facultades, la instituci6n netraci6n pudo hacerse mediante dos mecanismos: a) el uso, y en oca-
presidencial no naci6 poderosa o, cuando menos, no tan poderosa como siones el abuso, de sus prerrogativas constitucionales, b) la expropia-
. llegó a serlo cuando el sistema político se institucionalizó. Para adqui- ci6n y/o delegaci6n voluntaria del poder y de las tareas del resto de las
rir centralidad y merza luch6 para colocarse en la cima de la jerarquía instituciones y organizaciones políticas.
y convertirse en el centro de poder indisputado. Aun cuando en México, como en cualquier sociedad compleja, exis-
En principio pueden identificarse tres etapas en la constituci6n te un número extendido de redes de poder que se materializan alrede-
del presidencialismo posrevolucionario. La primera comienza con la dor de las instituciones que forman el entramado político y social,-
promulgación de la Constitución que establece un fÜecutivo fuerte. aquí sólo me ocuparé de las tres que la Constitución .esta~lece como
Pero con toda la importancia que las normas constitucionales sin duda aquellas que debieran compartir y limitar el poder del ejecutivo: el Con-
tienen, el presidencialismo no puede entenderse sin hacer refe~ncia greso, la rama judicial y el sistema federal.
al proceso histórico que culmin6 con el establecimiento de la preslden-
! cia como el centro de poder indisputado. De esta manera, la segunda
etapa se refiere a la lucha de poder por establecer la primacía pre- El Congreso
sidencial y disociarla del poder de los hombres fuertes, esto es, de los
caudillos. Sin dfÜar de reconocer las diferencias entre los congresos de los distin-
Finalmente,la tercera etapa se refiere a los procesos que llevaron tos países que han adoptado el régimen presidencial, lo cierto es qu.e
a la presidencia a convertirse en el centro del conjunto de redes de deben servir para tres propósitos fundamentales: ser representatI-
poder capaz de controlar la mayor parte de las esferas de la vida política vos de la poblaci6n, esto es, los representantes son electos para dar voz
y social. y voto a la diversidad de intereses; ser responsables de elaborar las
Si la primera etapa estructuró -o confirmó- el régimen presi- leyes y actuar como contrabalance del ejecutivo.
dencia1,1a segunda colocó al ejecutivo en la cima de lajerarquía política México no es una excepción. La Constitución estableci6 un Con-
y la tercera redistribuy6 el poder a favor de la presidencia a costa del greso autónomo con origen y supervivencia independientes, responsa-
resto de las instituciones políticas, lo que frustró su desarrollo equili-
brado, asf como el de las organizaciones sociales, con lo que el presi-
ble ante los ciudadanos, capaz de legislar y de actuar como. contrapeso.
.
De hecho,la mayoría de las prerrogativas otorgadas al ejecutivo están
,
dencialismo exacerbado que ha caracterizado al México posrevolucio- constitucionalmente limitadas o sujetas al control del Congreso o a
nario qued6 firmemente establecido. una de sus cámaras. Una breve reseña de los poderes que le están
Las dos primeras etapas del desarrollo del presidencialismo no reservados mostraría que, aunque perfectible, la C~nstituci6n l~ dota
pueden ser abordadas en el espacio de este trabajo. En lo que sigue, de los medios suficientes para llevar a cabo sus funCIones y asunur sus
me ocuparé de elaborar los puntos principales que hicieron del desa- responsabilidades.
Sin embargo, el Congreso en México ha desempeñado un papel
and ReeuJ.ta-, en JoJm A. Hall (ed.), &ata ia HiIIIoIy, Od"orcI, BlackweU, 1986; TM SoMrce. of
Social Power. \bU. A HiMDry ofPower from 1M ~ IoA.D. 1760, Cambridp, Cambridge
UniYel'llity Preu, 1986; Y The 8owee. of Social Power. \W. U. The lti8e of CIaNe. ruad Nation
St4te., 1761J.1914, Cambridp, Cambrid&e UDiYlll'lity Preaa, 1993. V6ue también Richard E. 18 Ademáa de las estipuladas en la Ccmat.itución (el poder legi.Blati~o y judi~al. el BiBteJDa
Neustadt,PruideIltialPo..r.ThePblilit:.ofLmdership,Nueva\'brk,ColumbiaUniYel'llity,I962. federal y loa partidoe) el establecimiento militar, 10B grupos de mt.ereB y, reCIentemente, ~
movimienta.lIOCialllll"; mueatrancomo 1.. m8a relevantes desde el punto de villta de BU potenc:ial
P8I'IIlimitar el poder preeidenc:ial.
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lAs bGBes polltico-irastitucionales del poder presidencial en Mé%ico
bastante pobre en lo que a "hacedor de leyes· y contrabalanceador del
ejecutivo se refiere. Además de haber delegado su poder en numerosas La estructura de incentivos que conduce a la subordinación del
ocasiones, por lo general ha actuado como confirmador de toda inicia- Congreso tiene dos facetas: una que atiende a la composición de las cá-
tiva presidencial. maras y otra al comportamiento de los congresistas. En lo que se refiere
La pregunta es, entonces, ¿cómo podemos reconciliar la afirmación a la primera destaca la posición privilegiada del ejecutivo en la estruc-
de que el legislativo está relativamente bien dotado por la Constitución tura de decisiones electorales que le permitió, durante décadas, con-
y, a la vez, no ha podido o no ha querido cumplir las tareas para las trolar el número y el tipo de participantes en la competencia electoral,
que me creado? definir la forma de representación por adoptar y decidir sobre los re-
La respuesta que quiero sugerir es que la abdicación que hizo el sultados electorales y su legalidad.3O
I Congreso de sus funciones a favor del presidente se debe a que éste Sin embargo, el control sobre la composición del Congreso no es
pudo intervenir en el papel representativo del Congreso de tal modo suficiente. Debe ir acompañada de un comportamiento "adecuado· de
que logró que los legisladores actuaran como aliados pennanentes del sus miembros. Así, tienen que existir los medios para que sea del in-
ejecutivo. Dicho de otra manera, a través del control del reparto de terés de los congresistas actuar en interés del ejecutivo. Entre otros
cargos y la continuidad de las carreras políticas, el ejecutivo sent61as destacan: la existencia de un partido centralizado capaz de controlar
condiciones para que el Congreso renunciara a sus atribuciones. las nominaciones, la concurrencia en una sola persona de la presiden-
Pero, ¿cómo es posible que en un contexto donde los poderes del cia del partido y la presidencia de la República, la prohibición de la
legislativo están garantizados y la presencia de elecciones regulares reelección c:onsecutiva y el control por parte del ejecutivo de un amplio
es un hecho, pueda provocarae la pérdida de autonomía e independen- "sistema de despojos· (spoüs system).
cia de acci6n del Congreso? Existen dos respuestas interrelacionadas: La estructura de incentivos mostró con claridad que el Congreso
a) interfiriendo en la competitividad del sistema a través del manejo no iba a ser el lugar para impulsar iniciativas, ganar batallas o servir
(legal o ilegal) de las elecciones; b) estableciendo una estructura de a los electores. El Congreso sería la arena indisputada del ejecutivo a
incentivos que lleve a los representantes a servir al interés del ejecutivo través del control80bre su composición y la conducta de sus integran-
más que al de sus electores. tes. y una vez controlado el "rubro· de la representación, los otros dos
Ambos mecanismos han estado presentes en el caso de México -hacer leyes y contrarrestar el poder presidencial- serían volunta-
y se han combinado para pervertir el papel de repreaentatividad que riamente abandonados.
el Congreso debiera tener y, por tanto, el de hacer leyes y contrabalan-
cear el poder.
Si la representaci6n significa dar voz a los diversos intereses, se- El poder judicial
guramente los medios para articularlos y organizarlos son relevantes.
En consecuencia, el asunto n~ lleva al sistema electoral y de partidos, A pesar de no ser un poder representativo, el poder judicial, en parti-
esto es, a las reglas y prácticas necesarias para elegir al Congreso. Son cular la Suprema Corte de Justicia, no presenta un panorama muy
precisamente estas áreas las que ha intervenido el ejecutivo y las que distinto al del poder legislativo: también se da una intervención en la
le han permitido penetrar en el Congreso de tal manera como para composición y comportamiento de esta rama de gobierno.
hacer insignificante o de escaso valor político, en términos democrá- Las funciones adscritas al poder judicial pueden separarse, con
ticos, su papel representativo. Debe resaltarse que esto se ha hecho propósitos analíticos, en las de administración dejusticia y de guardián
sin necesidad de violar la Constituci6n. La adopci6n de un conjunto de de la Constitución. En este último pape) debe servir como contraba-
reglas para regular la participación y la elección de miembros al Con- lanceador de los otros dos poderes. De hecho, la existencia de un poder
greso y la consecuente creaci6n y reproducci6n delsiatema de partido judicial independiente, que pueda servir como aval de la constitucio-
hegem6nico meron los instrumentos para poner el control del Congreso
en manos del ejecutivo. lO Para el deaarrollo de eate 8J"IIUIIClIIto véaae Maria Amparo Caaar, -lA ercJIIión de las base.
inat.itucicmalBII del poder preaidencial en México·, 1995 (mimeografiado).
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Mario Amparo Casar Las " - polUico-i1lBtitucionales del poder presidencial en Mé%ico
nalidad y la legalidad, está en el centro de la doctrina de la separaci6n alcance de su competencia, y las que establecen las áreas en las que
de poderes a través del principio de los "pesos y contrapesosB • 31 el ejecutivo y el judicial entran en contacto. 34
En ambas funciones lo judicial se relaciona con la rama ejecutiva del Una revisi6n de la literatura correspondiente mostraría que las
poder, ya sea para colaborar o para imponerle límites. En los dos CB808, garantías están establecidas y que han. ido reforzándose por diversas
la autonomía y la independencia son condiciones necesarias para que reformas. Sin embargo, evaluar si las garantías judiciales cumplen su
el poder judicial ejercite sus derechos y cumpla con sus obligaciones. propósito no es tan sencillo como parece. Un juicio de esta naturaleza
'lbdoslos regímenes que han adoptado la doctrina y la estructura implica, al menos, los siguientes aspectos: si las garantías establecidas
de la separación de poderes incluyen previsiones para regular la rela- son suficientes, si se observan en la práctica, y si sus consecuencias no
ci6n entre lo judicial y las otras ramas de gobierno y para dotarlo de se anulan por la existencia de otras normas y prácticas políticas. La
recursos suficientes para que dicho poder lleve a cabo sus funciones. conclusi6n es que las normas han sido observadas y que las garantías
Estas previsiones varían enormemente de sistema a sistema y definen pueden mejorarse, aunque no constituyen el problema más severo de
tanto el grado de independencia como el alcance del poder judicial,32 falta de independencia. 3& Al parecer, éste radica en los efectos que otras
los cuales determinarán -cuando menos fonnalmente- su papel po- instituciones tienen en el funcionamiento de las garantías judiciales.
lítico, así como su relaci6n con el ejecutivo. La interferencia y manipulaci6n politicas que las garantías judicia-
La literatura que se ha ocupado del poder judicial en América les deberían evitar se dan por la presencia y manera de funcionar de
Latina lo caracteriza como políticamente débil y dependiente del eje- otras instituciones y por los derechos judiciales y jurisdiccionales del
cutivo. Señala el hecho de que la mayoría de las constituciones esta- ejecutivo.
blecen ramas judiciales independientes con poderes relevantes y bien Un ejemplo de garantía judicial puede utilizarse como botón de
definidos pero, al mismo tiempo, se constata que en realidad pocas muestra: el método de designaci6n de los magistrados. La nominaci6n
cortes son libres de tomar sus decisiones con base en los méritos del presidencial y la designación senatorial de los magistrados es una nor-
caso y lo establecido por la ley, sin interferencia de otros agentes polí- ma generalizada en los países con regímenes presidencialistas. Sin
ticos o gubernamentales.33 embargo, la existencia de un partido casi único, que ha monopolizado
M6xico no destaca como excepci6n a la imagen generalizada de literalmente por casi 60 años todos los asientos en la Cámara de Se-
los sistemasjudiciales en los países de "menor desarrollo político·, pero nadores, ha vuelto obsoleto el método de designaci6n. Cuando existe
sí como uno de los más estables, ya que no ha experimentado ningún un solo candidato con el apoyo presidencial, cuando la oposici6n ha
cambio brusco de gobierno ni, tampoco, el abandono del Estado de sido inexistente y cuando la mayoría priísta respalda al ejecutivo,
derecho desde 1920. el método de designación es secundario si no superfluo.36
Para evaluar el desempefto judicial resulta útil agrupar las nor- Respecto al alcance de la competencia del poderjudicial-definido
mas constitucionales (y las de las leyes secundarias) en tres conjuntos: en el capítulo IV de la Constituci6n-, puede decirse que es limitado
las que garantizan su independencia y autonomía, las que exponen el tanto en 10 que se refiere a lajusticia ordinaria como a la constitucional.
En lajusticiaordinaria está restringido por las inmensas prerrogativas
11 Pilar DomiDp, . . ofLaw aIIIl .1udit:ial SyRerJu in tM COIIIut o{ D.mocratimtion aIIIl del ministerio público, que es parte del poder ejecutivo. En la consti-
EI:OIIDIfIic LilMraliaatiDn: A Fru--* for Compariaan aIIIl Analy8ia in Latin America. IUxico.
ClOI (Doc:amento de TtablQo . .2&). 1996, p. 13.
11 Una compu8lli6n entre ctiaüDa mtemu judic:ialee viaeD- en América Latina puede If Un _arrollo IIIÚ detallado de 1011 arrumentoa presentados aquf pueden eJICIIntrarae en
_trane enJae1 G. Vemer. '"l'be InclepeDclenceofSupreme Courta iD LatinAmeric:a: AReview la --mn dedicada al poder judicial de Maria Amparo C..ar, '"The Unitary GoveI'llJllllDt: The
ofthe Literatura"• .10111'f11J1 ofLetin American &udie•• vol. 16 parte 2. noviembre de 1984. Cam- Penetraticm oftbe PoIitical IlIIItitutiona by the Presidency". 1995 (mimeografiado).
briclp UDivenity PnIIB; Heleo Clqett, TIIe AdmilUstration of.1ua in Latin America. Nueva 36 LoIIjuriatas tienden a coincidir en que 1.. garantías podrían eKtenderlle. Para una revi.ión
York. 0ce1lll8, 1962; "Latin American JwlU:iaI8yftema". en Petar G. 8Daw (ed.). Gouernment and de JlQlribIe. reformas v-. Manuel Gcmz4lez Oropeza, "Justicc by Challenge. TheAdmiDilltration
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13 Jael G. Veraer. op. c:iI•• p. 463. ae Manuel Gonúla Oro..... op. cit .• p. 24.
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Las baBe. polUico-inatitucionaleB tÜl poder presidencial en Mézico
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