¿Cuán Fuerte Es El Presidente en Chile?: Revista de Derecho Público
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RESUMEN Este artículo analiza la autoridad y el poder del presidente y pone énfasis en
su función de jefe de gobierno, desatendida por los estudiosos del presidencialismo. Se de-
sarrolla en torno a la tesis que el presidente en Chile es menos poderoso de lo que plantea
la visión dominante de constitucionalistas y politólogos, que considera que el presiden-
cialismo chileno se caracteriza por tener por un mandatario fuerte, dotado de amplias
atribuciones para influir en el proceso político.
ABSTRACT This article analyzes the authority and power of the president and emphasizes
his role as head of the government, neglected by the scholars of presidentialism. It is deve-
loped around the thesis that the president in Chile is less powerful of what the dominant
vision of constitutionalists and politicians poses, which considers that the Chilean presi-
dentialism is characterized by having a strong agent, with broad powers to influence the
political process.
El problema1
Este artículo analiza la autoridad y el poder del presidente y pone énfasis en su función
de jefe de gobierno, desatendida por los estudiosos del presidencialismo. Se desarrolla
en torno a la tesis que el presidente en Chile es menos poderoso de lo que plantea la
visión dominante de constitucionalistas y politólogos, que considera que el presiden-
cialismo chileno se caracteriza por tener por un mandatario fuerte, dotado de amplias
atribuciones para influir en el proceso político (Shugart y Carey, 1992; Siavelis, 1997;
2000; Albala, 2016).
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Un autor indica que el presidente puede «jugar un rol clave sin contrapeso en el
sistema político», «llegando a ser casi un «monarca constitucional»» (Ferrada, 2015,
185, 191). La Constitución de 1980 «ideó un régimen presidencialista reforzado, intenso,
casi extremo, alejado de nuestras tradiciones del derecho público», siendo un neopre-
sidencialismo (Fermandois y García, 2009: 282). El presidencialismo chileno abandona
«principios como la representatividad, la división de funciones y el control en el ejer-
cicio del poder» y sobresale «el excesivo poder del Presidente en materia legislativa»
(Cristi y Ruiz-Tagle, 2006: 210). Se trataría de un «presidencialismo exagerado», que
«ha entregado al Presidente los poderes legislativos más amplios en la historia de Chi-
le moderno» y la concentración de recursos en el presidente plantean «inquietantes
preguntas sobre la potencialidad de longevidad, estabilidad y calidad de la democracia
chilena en el futuro» (Siavelis, 1997: 324).
Esta visión del presidencialismo se concentra en el examen de la autoridad del man-
datario y lo hace especialmente en relación al Congreso y en la formación de las leyes,
pero no lo analiza en su amplitud, como jefe de gobierno, para lo cual requiere enten-
derse con más instituciones para tomar decisiones, que limitan su autonomía y, con ello,
su autoridad.
Argumentaremos que el presidencialismo chileno ha adquirido una gran comple-
jidad institucional, como consecuencia de que la democracia se ha consolidado y ha
tenido un fuerte desarrollo económico y social, que he provocado una dinámica de
diferenciación institucional, que limita la autoridad y el poder del presidente. Hay una
diferenciación a nivel del poder ejecutivo, con más ministerios, subsecretarías y órga-
nos autónomos, con y sin patrimonio propio, sino también fuera de éste, con nuevas
instituciones estatales o paraestatales o antiguas que han ganado autoridad. El desequi-
librio en las relaciones ejecutivo-legislativo, que destacan numerosos autores, ha dismi-
nuido de manera considerable en el orden constitucional, legal y en la práctica política.
El enfoque de análisis se aparta del institucionalismo más bien clásico que sigue
dominando en politólogos que estudian el presidencialismo en América Latina, que
estudian su arquitectura institucional a través de la lectura de la Constitución. Los cam-
bios institucionales se producen no sólo por reformas constitucionales, sino también
las que tienen carácter legal o por procesos políticos, que enfatizan nuevas exigencias
de los ciudadanos, que son más exigentes con la autoridad, que dan más énfasis a ciertas
dimensiones del proceso político, como una mayor transparencia de las decisiones e
intereses de los actores.
Nuestro enfoque de análisis sigue al institucionalismo histórico (Steinmo, Thelen y
Longstreth, 1992) y examina a las instituciones en su diversidad, con bases en el orden
jurídico, como también político. Tiene en cuenta los estudios del parlamentarismo so-
bre el régimen político y el papel del jefe del gobierno, como los de (Von Beyme, 1998;
2000) que muestran que es un sistema político bastante complejo,2 que es útil consi-
derar para comprender el presidencialismo. Para ello seguimos a (Katzenstein, 1987),
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Notas sobre los estudios del presidencialismo: variaciones sobre pocos temas
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Shugart y Carey, como antes lo hizo Linz, prescinden de considerar el impacto del
contexto político y las dificultades que este plantea al presidencialismo, lo cual remite
a los programas de los gobiernos y las metas que se propuso cada presidente, «la re-
volución en libertad» en el caso de Frei, que buscaba modernizar al país.7 impulsar un
programa de reformas por un gobierno que enfrenta una competencia bilateral y no
tuvo el apoyo de su propio partido, con una corriente de izquierda maximalista que
dañó la cohesión del gobierno y la imagen del partido ante el electorado. Shugart y Ca-
rey tiene problemas con los poderes del presidente, porque consideran el caso de Chile
como uno fuerte, porque no tomaron en cuenta la reforma constitucional de 1989, que
eliminó su facultad para disolver la cámara de diputados, el principal indicador de ello,
error que cometen quienes sigue en su texto, como (Albala, 2016).
Sin embargo, los estudios se han concentrado en ciertos temas: el Presidente y su va-
riedad de poder, no existiendo un tipo de poder presidencial, como sostuvo (Linz, 1990)
y, en particular, el poder frente al Congreso (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shu-
gart, 1997; Lanzaro, 2003). Sin embargo, estos autores no examinan la función de jefe de
gobierno del presidente y los recursos institucionales y políticos que cuenta para ello,
más allá de considerar si tiene o no mayoría en el congreso. No se considera el papel que
cumplen los partidos en el gobierno, que es fundamental para su desarrollo, como lo
demuestra la literatura sobre party government en el parlamentarismo (Blondel, 2002).
Se sabe poco de la función del presidente como jefe del Gobierno, de sus relaciones
con los ministros, de la participación de los partidos de gobierno en el poder ejecutivo,
de la magnitud y alcances del uso de los recursos de patronage, un tema de enorme
importancia para comprender la participación de los partidos en el gobierno en el par-
lamentarismo (Mair, 2013).
Este es un ámbito de enorme importancia para comprender las complejidades del
funcionamiento del presidencialismo, que abarca desde las dificultades para la inte-
gración de los partidos al gobierno, hasta el impacto de las capacidades de estos para
ayudar o perjudicar la gestión del ejecutivo. Varios de los gobiernos en Chile durante la
Constitución de 1925 están marcados por los conflictos entre el partido y el presidente,
que tuvo consecuencias perjudiciales en el desempeño del gobierno, especialmente en
el de Pedro Aguirre Cerda (1938-1941), Eduardo Frei Montalva (1964-1970) y Salva-
dor Allende (1970-1973) (Brahm García, Bertelsen Repetto y Amunátegui Echeverría,
2002).8
En su ambicioso estudio sobre el impacto de los presidentes y los primeros minis-
tros en los partidos, (Samuels y Shugart, 2010: 51-52) no analizan esta materia, haciendo
solo una escueta referencia a «governing dilemas», aunque sí se refieren a un punto: los
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distintos intereses que tendrían el mandatario y las colectividades que le apoyan en sus
propuestas electorales y en la definición de la agenda gubernamental.
El estudio del presidencialismo ha estado guiado por un enfoque apoyado en el
institucionalismo más bien clásico, examinando la Constitución para conocer su ar-
quitectura institucional, sin considerar a los constitucionalistas, que habría permitido
comprender el sentido y alcances de su articulado. Esta perspectiva llevó a Shugart y
Carey (1992) a examinar el poder del mandatario escrutando los recursos que él tiene
frente al Congreso –veto, insistencia, etc.-.9 Ignoraron otros, propios del constituciona-
lismo chileno, el caso más cita por ellos, como la iniciativa exclusiva.
En un posterior estudio comparativo acerca del poder presidencial en diversas re-
giones (Mainwaring y Shugart, 1994: 409), Shugart reconoció las limitaciones de este
enfoque cuando señaló que «una comparación de los poderes constitucionales no pro-
porciona información acerca de cuán poderosos son en realidad». Sin embargo, no se
apartaron del examen de los recursos constitucionales para definir el poder del man-
datario, mostrando al presidente de Argentina, Carlos Menem (1989-1999), como uno
de los más débiles en un estudio comparativo de 18 países, que incluía Corea del Sur y
Filipinas. Ignoró que el presidente Menem hizo un amplio uso de un recurso constitu-
cional que no había sido utilizado antes, los decretos de «necesidad y urgencia», para
impulsar múltiples políticas y conseguir apoyo popular, además de la legislación dele-
gada (Ferreira Rubio y Goretti, 1996), todo lo cual le convirtió en uno de los presidentes
más fuertes de América Latina en ese momento.
Esta visión del institucionalismo concentra los cambios del presidencialismo cuan-
do ellos se han expresado en reformas constitucionales, como lo hace (Negretto, 2002;
2008; 2013). No se considera cuando hay importante cambios institucionales a través
de reformas legales y tampoco consideran el impacto de instituciones surgidas durante
el proceso político, como los carteles electorales y la colusión política en los principales
temas económicos que significó restringir la competencia electoral y perjudicó el desa-
rrollo de los partidos (Huneeus, 2017).
Pese al énfasis en el examen de la Constitución, no se consideran todas sus refor-
mas, incluso las que tienen una enorme influencia en el sistema político, como fue la
reforma judicial en Chile, no considerada en el estudio sobre calidad de la democracia,
como el hecho por (Hagopian, 2005) y tampoco fue tomada en cuenta por el Transfor-
mationindex, de la Fundación Bertelsmann, al menos, hasta el 2012.10 Pese a que no ha
habido reversiones hacia el autoritarismo o regímenes militares, o golpes de Estado,
se mantiene el interés por las dificultades de sobrevivencia del presidencialismo, que
explica la preocupación por la crisis de las democracias presidenciales (Hochstetler y
Samuels, 2011) y por las caídas de las democracias (Llanos y Marsteintredet, 2010).
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Los estudios politológicos del presidencialismo chileno son escasos,11 con la excepción
de Siavelis (1997; 2000). Sin embargo, él ha estudiado el primer gobierno democrático,
de Patricio Aylwin (1990-1994), una administración singular porque correspondió ser
el primero de la nueva democracia y enfrentar un difícil contexto, con la continuidad
del general Pinochet.
El estudio del presidencialismo chileno es muy útil para el mejor conocimiento de
este ámbito de la política comparada por su larga trayectoria democrática, que propor-
ciona antecedentes de utilidad para revisar ciertas generalizaciones, entre los cuales se
destaca los que tiene frente al Congreso, como el veto y la urgencia.
Sin embargo, la importancia práctica del veto no está confirmada por la realidad,
pues ha faltado el requisito impolítico de su empleo: las discrepancias entre el Congreso
y el ejecutivo. Ello no ha ocurrido porque el Presidente ha definido una agenda legisla-
tiva a aquellos proyectos de ley que cuenten de antemano con un ambiente favorable a
su aprobación en el Congreso. El Chile después de Pinochet es un buen ejemplo de un
actor político que orienta sus decisiones siguiendo «la regla de las reacciones anticipa-
das» (Friedrich, 1963). El presidente se inhibe de enviar los proyectos de ley que sabía
de antemano que la oposición los rechazaría, que contaba con mayoría en el Senado por
tener los senadores designados. Y lo hizo para evitar una confrontación con el congre-
so, que hubiera dañado sus esfuerzos por consolidar la democracia y dificultado llevar
adelante su programa. En otras palabras, el presidente adecuó su agenda legislativa de
acuerdo a su viabilidad parlamentaria. Salvo en 2015 y en el segundo gobierno de Ba-
chelet, el gobierno no tuvo mayoría en el congreso, además que enfrentaba las «supra-
mayorías» para una amplia gama de materias, que hacían inviable impulsar cambios
legales sin superar el veto de la oposición.
De ahí que el uso del veto por los primeros tres presidentes ha sido más bien excep-
cional.12 Entre 1990 y 2002 hubo sólo 45 vetos, de los cuales 32 fueron aprobados por el
Congreso, 7 fueron parcialmente aprobados y 4 fueron rechazados. De los últimos 11
casos, sólo 3 fueron insistidos por el Presidente y los demás quedaron sin efecto por-
que el Ejecutivo desistió de su insistencia. Un análisis de los proyectos de leyes vetados
por el Presidente muestra que se trata de materias diversas y no siempre relevantes.
En algunos casos, los vetos fueron solicitados por los propios parlamentarios, porque
encontraron errores en los proyectos de leyes aprobados por el Congreso, considerando
necesario corregirlos mediante este mecanismo. En consecuencia, el veto es un proce-
dimiento que ha tenido una relevancia marginal en las relaciones ejecutivo-legislativo.
El segundo recurso del Presidente para imponer su autoridad sobre el Congreso es
11. He estudiado el presidencialismo chileno (Huneeus, 2005; 2012a; 2012b; 2014) y el papel del congreso
(Huneeus y Berríos, 2004).
12. Debo esta información a Carlos Carmona, entonces jefe de la División Jurídica del Ministerio Secre-
taría General de la Presidencia, actualmente, presidente del Tribunal Constitucional, cuya ayuda agradezco.
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Cuadro 1. Evaluación por los diputados del uso de las urgencias por el Ejecutivo (en %).
Pregunta: ¿Cómo evalúa el empleo de las urgencias por parte del Ejecutivo? ¿Diría que lo ha
hecho muy bien, bien, regular, mal o muy mal?
Diputado/
Partido político Alianza
exdiputado
Total
Diputado Alianza por
Exdiputado UDI RN PDC PPD PS PRSD Concertación
en ejercicio Chile
Muy bien - 9 - - 3 7 6 17 5 - 3
Bien 19 36 4 10 41 21 38 50 37 7 26
Regular 41 43 35 50 44 43 44 17 41 41 41
Mal 27 6 46 20 8 14 6 17 9 35 19
Muy Mal 11 6 15 20 5 7 - - 4 17 9
N 74 47 26 20 39 14 16 6 75 46 121
Fuente: Proyecto FONDECYT, Nº1020790.
13. Existen tres tipos de urgencias: simple, el proyecto debe ser despachado en 30 días en su respectiva
Cámara; suma urgencia, dentro de 10 días y discusión inmediata, en sólo tres días.
14. En el marco de esta investigación se hizo una encuesta a los diputados, con una muestra proporcional
a los elegidos en 2001 y una de exdiputados. Las entrevistas se hicieron el 2003 y se terminaron a comien-
zos del 2004.
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los diputados de la Concertación las considera muy colaborativas, mientras que un 22%
de los de la oposición tiene esta misma opinión.
15. El fuerte liderazgo de los primeros ministros Margaret Thatcher (1979-1990) y Tony Blair (1997-2010)
llevó a se interpretara ese período como la «presidencia británica» (Foley, 2000) y se empleó para dar
una nueva interpretación del parlamentarismo, que apuntaba hacia la «presidencialización» de la política
(Poguntke y Webb, 2006).
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Conocimiento
Inteligencia Habilidades Habilidades
Comunicador Labor Guberna- Visión
Emocional organizativas políticas
mental
Patricio Aylwin Media Alta Muy alta Altas Muy altas Muy alta
Eduardo Frei Ruiz-
Baja Alta Alta Bajas Bajas Alta
Tagle
Ricardo Lagos Alta Muy alta Media Altas Medias Alta
Michelle Bachelet Muy alta Media Alta Medias Medias Alta
Sebastián Piñera Baja Alta Baja Altas Bajas Media
Fuente: Adaptado de Greenstein (2000)
rrogativas de autoridad, persuadiendo a los otros actores para que obedezcan sus deci-
siones y así logar una reputación de hábil y decidido operador político. Ella se expresa
principalmente en relación al congreso, especialmente cuando es un gobierno de mi-
noría, hacia los partidos, los entes paraestatales y los grupos de presión. Esta habilidad
también se expresa en el liderazgo que ejerce en su partido y de la coalición que lo apo-
ya, cuidando que mantenga su electorado y la cohesión de sus organizaciones.
Los presidentes tienen distintas habilidades, lo cual depende del conocimiento que
tengan del personal político y de los profesionales que están más cerca de ésta (abo-
gados, economistas o ingenieros) y de su propia capacidad para distinguir aquellos
que considera más adecuados para acompañarlo. Mandatarios con una carrera política
breve (Eduardo Frei Ruiz-Tagle y Michelle Bachelet) estarán en desventaja en compa-
ración a otros que han sido antes parlamentarios, ministro o presidente de partido, que
conocen a la élite política (Patricio Aylwin, Ricardo Lagos y Sebastián Piñera). También
hay diferencias en las habilidades para dirigir el trabajo de sus ministros y coordinar
su labor.
El cuadro 2 distingue los diferentes liderazgos de los presidentes de Chile después
de la dictadura de Pinochet.
16. (García Pelayo, 1977) tiene un interesante análisis sobre la creciente complejidad institucional del
Estado.
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17. La excepción fue durante el gobierno Aylwin, explicable por las singularidades personales de Edgar-
do Boeninger, el ministro. (Aninat, 2012) analiza el centro del gobierno en Chile, pero no indica cuales son
los recursos institucionales que lo definen y no examina la experiencia concreta de la SEGPRES.
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coordinar la labor de los departamentos o servicios propios, que actúa cada uno de ellos
separadamente y se encuentran, como afirmaron (King y Crewe, 2013: 312-315), como
los «silos» en el campo.
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Aprobados
Institución Número Integrantes Quórum
por el Senado
Banco Central 5 5 Mayoría simple
Corte Suprema 21 21 Dos tercios
Tribunal Constitucional* 10 4 Dos tercios
Consejo CNTV 11 10 Mayoría simple
Directorio TVN 7 6 Dos tercios
Consejo de Alta Dirección Pública 5 4 Cuatro séptimos
Academia Judicial 9 2 Con acuerdo del Senado
Directorio Consejo Nacional de Cultura 11 2 Con acuerdo del Senado
Consejo Nacional de Pesca 27 7 Tres quintos
Consejo Resolutivo de la Superintendencia de Casinos 7 2 Con acuerdo del Senado
Consejo para la Transparencia 4 4 Dos tercios
Consejo Consultivo Previsional 5 4 Con acuerdo del Senado
Consejo Directivo SERVEL 5 5 Dos tercios
Nominados por el presidente tras quina de la
Ministros Tribunales Ambientales Tres quintos
Corte Suprema. Aprobado por el Senado
Consejo Instituto de Derechos Humanos* 11 2 Con acuerdo del Senado
Comité de Donaciones Culturales** 5 1 Dos tercios
Consejo Nacional del Fondo de Fortalecimiento de las
11 1 Con acuerdo del Senado
Organizaciones de Interés Público**
Consejo Nacional de Educación 10 4 Dos tercios
Tribunal Calificador de Elecciones 5 5 Dos tercios
Tres quintos (los aprueban
Comité de Auditoría Parlamentaria** 3 3
ambas Cámaras)
Tres quintos (los aprueban
Consejo Resolutivo de Asignaciones Parlamentarias** 5 5
ambas Cámaras)
*Dos ministros son propuestos por la Cámara de Diputados. **Cámara de Diputados designa integrantes y/o participa en nombramien-
tos. Fuente: Compilación propia.
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18. Por ejemplo, un acuerdo de los senadores Marcos Cariola (UDI) y Gabriel Valdés (PDC) a favor de
un ministro de la Corte de Apelaciones de Valdivia para ser ministro de la Corte Suprema fue un factor
muy importante para que su nombre integrara la lista propuesta por el gobierno al senado y fuera ratifi-
cado por la Cámara Alta.
19. Para el concepto de bicameralismo simétrico o asimétrico, véase (Llanos y Nolte, 2003).
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20. El consejo entrega al presidente una terna con el puntaje de cada postulante, nombrando al que él o
ella desea, o declarar desierto el concurso y llamar a uno nuevo.
21. Era el senador Camilo Escalona.
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cional contra la nueva ministra, Yasna Provoste (PDC), por las irregularidades encon-
tradas por la Contraloría, que sería aprobada por la Cámara de Diputados y luego, fue
destituida por el Senado, porque el 2008 el PDC se quebró, cuando expulsó al senador
Adolfo Zaldívar, expresidente de la colectividad (2002-2004), que llevó a la renuncia de
cinco diputados en solidaridad con éste y a que la Concertación perdiera la mayoría en
la cámara baja que tenía desde 1990. Anteriormente, la Concertación perdió la mayoría
en el Senado por la renuncia de Fernando Flores al PPD, que se acentuaría con la deci-
sión tomada contra Zaldívar.
En el segundo gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018) la Contraloría anunció
una investigación especial al hospital Roberto del Río por una millonaria compra de
equipos médicos en 2014 a una empresa creada por el administrador general de La
Moneda, que lo había sido en el primer gobierno de Bachelet, una persona muy cercana
a la mandataria y al ministro del Interior, Rodrigo Peñailillo (Sepúlveda, 2016). Esto
demostraba un conflicto de interés en un momento en que hubo otros casos de esta
naturaleza. El funcionario se negó a renunciar, a pesar de que el caso ocupaba la agen-
da noticiosa, que llevó a que el ministro del Interior interviniera en ello, que llevó a su
renuncia (Arellano, 2016).
Conclusiones
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refiere a cambios en la cúspide, pero no se ocupa de las falencias del personal. Esta de-
bilidad da más espacio al patronaje de los partidos y a la influencia de las empresas en
la provisión de servicios o en la gestión de proyectos de construcción, sin disponer el
Estado del personal adecuado para controlar su calidad.
Referencias
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