Crítica y Emancipación

CRÍTICA
yEMANCIPACIÓN
Crítica y Emancipación
Año VI Nº 11 / Publicación semestral / Primer semestre de 2014
Director
Pablo A. A. Gentili
Editor
Marín Granovsky
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CRÍTICA
yEMANCIPACIÓN
Revista latinoa merica na de ciencias sociales
A ño V I N º 11
P r i m e r s e m e s t r e 2 0 14
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Sumario
11 Presentación
El trabajo de pensar
Martín Granovsky
Sur -Sur
17 El presente sombrío y el futuro misterioso

Sabelo J. Ndlovu-Gatsheni
Memoria
55 Stuart Hall
Karina Bidaseca
Perspectivas
63 Mundos (pos)coloniales. Consideraciones

sobre la raza, género/sexo, agencia/tiempo y
ensayo sobre el Tercer feminismo
Karina Bidaseca
Investigaciones
Dossier Ciudades
89 Impacto de la política habitacional sobre

la segregación espacial y la formación de
guetos urbanos en la ciudad de Panamá
Azael Carrera Hernández
161 Políticas de transporte público y su efecto

sobre la equidad. Avances y desafíos en
la reforma del sistema de la ciudad de
Montevideo
Diego Hernández
215 Inovações participativas nas políticas

habitacionais para população de baixa
renda. Um estudo de caso sobre o Programa
Minha Casa, Minha Vida - Entidades
Luciana F. Tatagiba, Ana Cláudia Chaves
Teixeira, Karin Blikstad y Stella Zagatto
Paterniani
Dossier Cuba
291 La hora de los desconectados. Evaluación

del diseño de la política de “acceso social” a
Internet en Cuba en un contexto de cambios
Milena Recio Silva
379 La reconfiguración de la Política de Empleo

y Seguridad Social. Horizontes para pensar
la relación igualdad-ciudadanía en el
contexto cubano actual
Ángela I. Peña Farías y Rosa María Voghon
Hernández
469 Brechas en el silencio. Ciencias sociales,

conflictos y políticas públicas en el
problema racial en Cuba
Roslin Bayona Mojena
Aportes
519 Itinerarios migratorios de familias

bolivianas en América y Europa entre
mediados del siglo XX y la primera década
del siglo XXI
Roberto Benencia
557 Migração, segurança e governabilidade

migratória. O papel dos Organismos
Internacionais
Guilherme Mansur Dias
581 La construcción racializada del migrante en

el norte de Chile
Carolina Stefoni
597 Instituciones precarias, democracia en

crisis y sujetos emergentes. Apuntes para
pensar los flujos migratorios América
Latina-Europa desde una mirada política
Luis Eduardo Thayer Correa
613 La libre circulación de las personas debería

ser considerada como una utopía
Bela Feldman-Bianco
627 Misión de la revista y sistema de revisión

por pares
629 Pautas para la presentación de originales de

la Revista Crítica y Emancipación
Presentación
El trabajo de pensar
Cada vez más en América Latina y el Caribe, tanto las políticas públi- CyE
cas como la investigación de las ciencias sociales sobre los desafíos de Año VI
Nº 11
la vida cotidiana tienen un ámbito: las grandes ciudades. Sucede con la Primer
seguridad, o con la inseguridad, o con la discusión sobre las estrategias Semestre
2014
de seguridad ciudadana. Ocurre con los planes de vivienda o la inexis-
tencia de ellos. Con la cultura. Con la comunicación masiva mediante
redes sociales o en 3 D, es decir cara a cara y en la calle. Y, sin duda,
también con el transporte público. Sería reduccionista pensar que las
grandes manifestaciones de Brasil a mediados de 2012 respondieron
solo a reivindicaciones relacionadas con el transporte deficiente. Sin
embargo, el primer instrumento público de agrupación de ciudadanos
en protesta se llamó Movimiento Pase Libre. El gobierno, a través de
la propia presidenta Dilma Rousseff, resolvió encontrarse con los lí-
deres del MPL en Brasilia. El Partido de los Trabajadores y las centra-
les sindicales tomaron la reivindicación sobre transporte como válida
y decidieron participar de varias manifestaciones. Los paulistas, por
ejemplo, llegaron a discutir la velocidad promedio de un autobús desde
las afueras de San Pablo hasta el centro. No era un debate vano. Viajar
mal, como vivir hacinado, equivale a ser más pobre, más vulnerable.
A disponer de menor tiempo libre para acceder incluso a los derechos 11
CyE habilitados por los procesos políticos que en el continente comenzaron
Año VI hace ya más de una década. Por eso Crítica y Emancipación dedicó uno
Nº 11
Primer
de sus dossiers de este número a la discusión sobre las ciudades.
Semestre La clave urbana está presente también en Cuba, donde se
2014
despliega el llamado proceso de actualización, que apunta a lograr que
un porcentaje mayor del Producto Bruto Interno surja del sector priva-
do cooperativo a expensas del abrumador peso actual del Estado como
generador de la producción de bienes y servicios. Cuba es, precisamen-
te, el tema de otro de los dossiers de esta edición. En los investigadores
cubanos en ciencias sociales puede detectarse, como en todo buen in-
vestigador, un tono conjetural. Quizás lo nuevo sea, esta vez, que ése
ese es el tono predominante entre los cubanos y las cubanas de a pie y
entre los líderes políticos. Un nivel tan fino de sintonía tal vez pueda
explicarse por el nivel de los desafíos futuros. Como está reflejado en
los artículos de Crítica y Emancipación, esos desafíos tienen que ver
con los niveles de igualdad futura a preservar o a incrementar, con la
solución de contradicciones sobre el uso de la web en favor de una ma-
yor productividad social, con cambios en el régimen de empleo que
garanticen aterrizajes suaves y con altos niveles de reflexión tanto a
nivel masivo como de los especialistas. La falta de límites preestable-
cidos para esa reflexión es otro de los asuntos importantes. Lo prueba
el caso del racismo. Aceptar el racismo remanente, aun con 55 años de
Revolución, supone un ejercicio sistemático de curiosidad social que
puede ayudar a comprender qué sucede sin velos ni preconceptos.
Como la vida en las grandes ciudades o las transiciones po-
líticas, las migraciones ocupan buena parte de la producción de nuevos
conocimientos en los últimos años. No se trata solo de los millones de
refugiados y desplazados que deambulan por el mundo forzados por
las crisis políticas, las guerras civiles o la acción de paramilitares. Se
trata, por un lado, del movimiento normal de un mundo globalizado
y, por otro, de fenómenos que solo un positivismo fuera de época po-
dría llamar “catástrofe humanitaria”. Ni el colonialismo o las políticas
neoliberales, ni las formas de perpetuación del viejo colonialismo en
la falta de reparaciones de fondo y tampoco, por cierto, la xenofobia,
son fenómenos naturales. No es natural el calentamiento del planeta.
Menos natural todavía es la fijación de cupos y el estímulo de guetos, o
la discriminación y la administración restrictiva de las migraciones al
interior de los países.
El poscolonialismo es otro de los temas que aborda este
número de Crítica y Empancipación, que recuerda a Suart Hall y,
otra vez, se compromete en la colaboración Sur-Sur del modo en
12 que lo hace el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales en
cada una de sus actividades: realizándola en concreto, mostrando la CyE
producción intelectual reciente. Lo contrario de poner un ancla en Año VI
Nº 11
un discurso que solo enuncie cuán necesaria resultaría esa colabo- Primer
ración para mejorar este mundo. El pensamiento crítico va siempre Semestre
2014
más allá de las buenas intenciones. Si no, ni es pensamiento ni es
crítico. Y menos que menos emancipador.
La publicación que les acercamos tiene, además, un valor
especial, porque sus materiales son el resultado de la dinámica diaria
de una institución en crecimiento. Las producciones sobre Cuba y so-
bre las ciudades fueron realizadas por investigadoras e investigadores
que recibieron becas de CLACSO. El dossier acerca de las migraciones
es el producto del Grupo de Trabajo que investiga sobre estos temas,
que en su período 2013-2016 está coordinado por la mexicana Liliana
Rivera y el argentino Eduardo Domenech.
Las ciencias sociales no crean la realidad pero pueden anti-
cipar cuáles serán los escenarios y adelantar los fundamentos para un
debate profundo.
Martín Granovsky
Editor de Crítica y Emancipación
13
sur-sur
El presente sombrío
y el futuro misterioso
Resumen Abstract CyE

Este artículo examina la fenomeno- This paper examines the phenom- Año VI
Nº 11
logía de la incertidumbre como una enology of uncertainty as a globally Primer
ideología difundida globalmente que overspread ideology that interferes Semestre
2014
interfiere con el desarrollo de la demo- with the development of democracy,
cracia, el buen vivir y la paz de los pue- good living and peace for people both
blos tanto en África como en el resto in Africa and worldwide, compro-
del mundo, comprometiendo la eco- mising economy, human rights and
nomía, los derechos humanos y la jus- social justice of any national project.
ticia social de los proyectos de nación. The author bestows a radical and
El autor nos lega un análisis radical y critical analysis on the main think-
crítico de la producción de los princi- er’s production at the time he argues
pales intelectuales mientras refuta los the murky aspects of Neoliberalism.
aspectos más sombríos del neolibera- He also provides insights of alterna-
lismo. También bosqueja medios alter- tive means to overthrow it: engaging
nativos como instancias superadoras: with the knowledges and cosmolo-
adhiriendo a los saberes y cosmologías gies of the Global South.
del Sur Global.
17
CyE
Año VI
Nº 11 Sabelo J. Ndlovu-Gatsheni
Primer Doctor en Estudios históricos por la PhD in Historical Studies at University
Semestre
2014 Universidad de Zimbabwe. Máster en of Zimbabwe. MA in African History
Historia africana por la Universidad de at University of Zimbabwe. Associate
Zimbabwe. Profesor adjunto de Estudios Professor of Development Studies,
del Desarrollo, Universidad de Sudáfrica. University of South Africa. Associate
Investigador asociado del Instituto Researcher, South African Institute of
Sudafricano de Asuntos Internacionales y International Affairs, and Associate
del Centro Ferguson de Estudios Africanos y Researcher, Ferguson Centre for African
Asiáticos, Universidad Abierta, Reino Unido. and Asian Studies, Open University, United
Publicó más de veinte obras de trabajo Kingdom. He has published over twenty
académico sobre estudios poscoloniales, pieces of academic work on postcolonial
derechos humanos y democracia, así como studies, human rights, and democracy as
sobre estudios de seguridad. well as security studies.
El presente sombrío y el futuro misterioso
Palabras clave
1| África 2| Colonialismo / Poscolonialismo 3| Incertidumbre 4| Estudios del desarrollo
5| Proyecto nacional 6| Política
Keywords
1| Africa 2| Colonialism / Postcolonialism 3| Uncertainty 4| Development Studies
5| National Project 6| Politics
Cómo citar este artículo [Norma ISO 690]

Ndlovu-Gatsheni, Sabelo J. El presente sombrío y el futuro misterioso. Crítica y
18 Emancipación, (11): 17-52, primer semestre de 2014.
El presente sombrío y CyE
Año VI
el futuro misterioso* ** Nº 11
Primer
Semestre
2014
Hemos sido arrojados a una época en la que todo

es provisorio. Las nuevas tecnologías alteran nues-
tras vidas diariamente. Las tradiciones del pasado
no se pueden recuperar. Al mismo tiempo, tenemos
escasa idea de lo que el futuro nos deparará. Nos
vemos obligados a vivir como si fuéramos libres
Gray, 2004: 110.
Introducción
Lo que recorre este trabajo es el tema complejo de la fenomenolo-
gía de la incertidumbre humana. La cuestión de la incertidumbre
humana en este siglo es obvia, incluso, para los historiadores que
suelen sentirse más cómodos con la familiaridad de los pasados de
la humanidad que con el presente sombrío y el futuro misterioso.
Becker (1994: xii-xiv) explicó que la “fenomenología de la incerti-
dumbre” está caracterizada por manifestaciones de convergencia e
intersección de épocas que causan inestabilidades y dudas acerca de
las adecuaciones del orden normativo existente de la vida, falta de
confianza en las cosmovisiones existentes, fragmentación de identi-
dades, ruptura de los valores conocidos de sociabilidad y civilidad, y
signos visibles de la vacuidad de las nociones sobre el Estado nación.
Esta incertidumbre engendra una nueva búsqueda de certeza y for-
mas alternativas de organización de la vida humana superadoras de
las ideas westphalianas que ponen al Estado nación en el centro de
vida humana.
Wole Soyinka en sus Conferencias Reith trasmitidas por la
Radio 4 de la BBC en 2004, comentó un aspecto de la incertidumbre
humana que llamó el “clima de miedo”. Sus palabras:
* El artículo que aquí reproducimos es el capítulo 8 del libro: Ndlovu-Gatsheni,

Sabelo J. 2013 Coloniality of Power in Postcolonial Africa: Myths of Decolonization
(Dakar: CODESRIA).
** Traductora: Eugenia Cervio. 19
CyE Hace pocos decenios la existencia del miedo colectivo tenía un
Año VI rostro evidente –la bomba atómica. Mientras que esa fuente,
Nº 11
Primer
en la actualidad, no está del todo ausente, se puede afirmar que
Semestre hemos avanzado más allá del temor a la bomba. Una amenaza
2014
nuclear también es implícita en el actual clima de miedo, pero
la bomba atómica es otra arma más en su arsenal [...]. Lo que
aterra al mundo, sin embargo, ya no es la posibilidad de Estados
súperpoderosos desencadenando el escenario final mundial –la
Destrucción Mutua Asegurada (MAD) que alguna vez, paradóji-
camente, también sirvió como su propio mecanismo de restric-
ción mutua. Hoy el miedo es el del poder furtivo, invisible, el
poder del cuasi Estado, esa entidad que no reclama ningún límite
físico, ni iza ninguna bandera nacional, no está inscrita en la lista
de ninguna asociación internacional, y cada una de sus partes
está tan desquiciada como el evangelio de la aniquilación MAD
que fue enunciado muy tranquilamente por las superpotencias
(Soyinka, 2004: 8-9).
Soyinka estaba meditando sobre el terrorismo global como una fuen-

te mundial de incertidumbre e inseguridad que fue personificada por

Osama Bin Laden, quien fue asesinado por las fuerzas militares de
Estados Unidos en Pakistán en la víspera de Pascua de 2011. La raza
humana también se enfrenta a la amenaza del VIH-SIDA que sigue
haciendo estragos en África, en parte porque el tratamiento antirretro-
viral es escaso e inasequible para las comunidades pobres afectadas. La
incertidumbre que envuelve al mundo sacudió los cimientos del sólido
humanismo neoliberal del la Posguerra Fría, que hasta eclipsó célebres
escatologías religiosas del siglo XX, ya fueran de tinte islámico o cris-
tiano. Lo que está en juego y en crisis es la idea de progreso. El progreso
es esa firme creencia humana en los agenciamientos populares para
liberarse de cualquier tipo de coacciones y límites externos a sus vidas.
La incertidumbre también se manifiesta en los discursos
de los estudios sobre desarrollo. La incertidumbre intelectual y la crisis
de creencia en el progreso se remontan a los años noventa. Fue abierta-
mente encapsulada en las distintas versiones de pensamiento posmo-
derno y el auge de las nociones de la sociedad del riesgo. La idea de una
sociedad de riesgo fue postulada por el sociólogo alemán Ulrich Beck
en 1986 al captar el surgimiento del sentimiento de que era inútil mirar
hacia el futuro y planificar con antelación debido a las incertidumbres
impredecibles (Beck, 1994). Este pensamiento provine del pesimismo
desarrollista de los años ochenta, abonado por las nociones de la bre-
20 cha insalvable entre los países pobres y ricos que siguió desplegándose
desde 1945. Wolfgang Sachs (1992: 1) tiró la toalla sobre el desarrollo y CyE
propuso: «Es la hora de desmantelar esta estructura mental». Año VI
Nº 11
La incertidumbre sobre el desarrollo se sintió con más Primer
fuerza en el “mundo neocolonizado poscolonial” que se examina en Semestre
2014
este libro, donde el desarrollo económico serio fue evasivo desde los
años setenta. La interrupción del proyecto de descolonización que se
manifestó a fines de los sesenta y principios de los setenta abrió las
puertas de la incertidumbre para que reine en África. Empero, la in-
certidumbre siempre coexistió con el pesimismo y el optimismo. Con
todo, intelectuales como Lopes (2010) perduran en su optimismo sobre
La incertidumbre intelectual y la
crisis de creencia en el progreso se
remontan a los años noventa. Fue
abiertamente encapsulada en las
distintas versiones de pensamiento
posmoderno y el auge de las
nociones de la sociedad del riesgo.
el futuro económico de África. Lopes sostiene que los Estados nacio-
nes poscoloniales africanos están entre los más recientes del mundo
y tienen un vigoroso potencial para lograr el desarrollo económico y
reclamar el siglo XXI.
Entre los signos positivos del potencial económico de
África, Lopes citó el ejemplo de Sudáfrica que no tiene deudas, un he-
cho anómalo en África. En segundo lugar, citó el caso de las potencias
emergentes como Brasil, India y China que invierten cada vez más en el
continente africano, con la China como principal inversora. En tercer
lugar, citó el crecimiento de relaciones Sur-Sur que están a punto de
eclipsar las relaciones de explotación Sur-Norte previas dominadas por
el compromiso del donante/receptor que no contribuyeron al desarro-
llo económico africano.
Para Lopes, por lo tanto, los países en vías de desarrollo
del Sur aprendieron una buena lección sobre cómo trabajar junto a
grupos estratégicos del Sur como BRIC (Brasil, India y China) y G22,
que les permitió ganar espacio dentro del gobierno mundial para ar-
ticular intereses comunes. Estos grupos robustos y articulados de los
países en vías de desarrollo convirtieron con éxito las mesas redondas
Doha y las cumbres de la Organización Mundial del Comercio (OMC)
en lugares de lucha. Ellos consolidaron una voz y un espacio en la 21
CyE política y economía mundial y África se beneficia de este espacio po-
Año VI lítico abierto. Lopes habló sobre el surgimiento de lo que él denomina
Nº 11
Primer
“la Agencia del Sur” capaz de abrir un espacio político para los países
Semestre en vías de desarrollo dentro de los principales burós mundiales donde
2014
se toman las decisiones económicas y políticas, tales como el FMI y el
Banco Mundial.
Lopes también sostuvo que lo que se escribía en la pan-
talla global estaba aumentando la renovación africana que a menudo
se ve eclipsada por concentrarse en puros casos de teatralismo políti-
co, de líderes como el presidente Robert Mugabe de Zimbabwe, que
luego fueron exagerados para mostrar que África estaba condenada al
fracaso. Para él, las tendencias positivas en África han superado con
creces las tendencias negativas en los ámbitos económicos de la vida.
Hubo una marcada reducción de la escalada de las guerras civiles que
comprometían el potencial económico y las iniciativas del continente
(Lopes, 2010). Lopes señaló que África sobrevivió perfectamente a la
crisis financiera mundial porque sus bancos no estaban plenamente
integrados a la banca occidental global. De hecho, en lugar de entrar
en crisis como otros países, África mantuvo el crecimiento económico
constante durante la crisis de 2008 y 2009. El optimismo de Lopes fue

compartido por John Weeks (2010), quien citó el caso de la Declaración
de Freetown, delineada por los ministros de Hacienda africanos en
agosto de 2009 en la que expresaron su libertad de la tutela del FMI y
el Banco Mundial y se comprometieron a llevar las riendas del destino
económico del continente africano.
Este optimismo también debe procurar no minimizar el
chaleco de fuerza estructural de la matriz colonial del poder que sigue
manteniendo las hegemonías jerárquicas de dominación entre el Sur
y el Norte. África no puede mantener un buen espacio político en la
gran buró de la política y la economía mundial mientras que las reali-
dades del neocolonialismo no sean quebradas y eliminadas completa-
mente de cada área de la vida, como: cultura, epistemología, discurso,
lenguaje e imágenes. Lo que puede decirse con confianza es que África
tiene una larga batalla por librar antes de que pueda reclamar el siglo
XXI como propio.
En el plano político, África manifiesta actualmente una
profunda crisis ideológica que emana del reflujo de la imaginación
revolucionaria, agotamiento de los registros utópicos de la libertad y
las limitaciones inherentes de las pretensiones emancipadoras neoli-
berales. Mientras que el fin de la Guerra Fría arrojó un nuevo mundo
dominado por la democracia neoliberal y el capitalismo mundial, esa
22 euforia del “fin de la Historia” fukuyamica fue breve, y rápidamente fue
substituida por una nube de incertidumbres engendrada por la crisis CyE
del humanismo capitalista milenario. Año VI
Nº 11
Desde que Fukuyama pronunció su “tesis del fin de la Primer
Historia” el radicalismo revolucionario, de cualquier tipo, llegó a ser Semestre
2014
considerado profundamente antisistémico cuando no inductor del te-
rror. Una vez representado de esta manera negativa se criminalizó el
concepto de revolución, que quedó abierto a la disciplina sistemática
para servir el statu quo. Fue en este contexto que las imaginaciones
africanas de libertad quedaron prisioneras del neoliberalismo naif
mediado por nociones de globalización, reinado del libre mercado, y
celebraciones románticas de desterritorialización, cosmopolitismo,
multiculturalismo y multipartidismo.
Las incertidumbres humanas fueron generadas por ansie-
dades humanas para captar esquivo “real” lacaniano. Según el psicoa-
nalista francés Jacques Lacan lo “real” denota el cielo-paraíso como un
“no-espacio” en el cual la identidad humana, las aspiraciones, los sue-
ños, visiones e imaginaciones residen en su forma ideal (Lacan, 1977).
Lo es intrigante sobre lo “real” es que resiste a la comprensión y la sim-
bolización y sigue existiendo como aquello que los seres humanos as-
piran a comprender. Se encuentra más allá del conocimiento humano
y escapa a la representación lingüística; ergo todo intento de describir
y definir lo “real” está destinado a terminar en un callejón sin salida.
Pero lo “real” existe en oposición a lo que Lacan (1977) de-
nominó “realidad”, que fue la creación o el resultado de un conjunto
específico de prácticas discursivas y mecanismos de poder histórica
y sociológicamente condicionados (Zizek, 2001: 66). Lo “real” se con-
vierte en ese límite externo (ese presente que está ausente) tomando
prestada la terminología de Ernesto Laclau, que existe más allá de las
experiencias humanas vividas. Zizek (2001: 166) considera lo “real”
como una “ilusión” que existe persistentemente contra la presión de la
realidad. Este análisis lacaniano y zizekiano de la “realidad” y lo “real”
ayuda al nuestro, al comprender cómo los seres humanos se enfrentan
con la realidad durante momentos hostiles, traumáticos e inciertos en
la historia a través de la producción de registros utópicos como nacio-
nalismo, democracia, liberalismo, derechos humanos, socialismo, ca-
pitalismo, sociedad civil y esfera pública, etc., ya que intentan reducir
la brecha entre la realidad y lo “real”. Lo que los seres humanos hacen
sin tregua y sin descanso es tratar de conocer y capturar lo “real” a tra-
vés de la simbolización, representación, denominación y otras formas
de ingeniería social y política (Stavrakakis, 1999: 74). Esto es parte de
cómo los seres humanos luchan por trascender la fenomenología de la
incertidumbre. Jean Hillier dijo lo siguiente: 23
CyE Este es el “juego” que lleva a la aparición de políticas entre pun-
Año VI tos de vista simbólicos diferentes acerca de cómo debería ser el
Nº 11
Primer
“mundo”, y a la institución política de una nueva fantasía (deci-
Semestre sión/opinión aceptada, etc.) en lugar de una dislocada (Hillier,
2014
2003: 46).
El filósofo inglés John Gray (1994) sostuvo que una de las característi-
cas fundamentales de los seres humanos es su rechazo de la contingen-
cia de la humanidad. Esto se realiza a través de mediaciones religiosas y
filosóficas. La otra característica común de la humanidad es la creencia
de ser una especie exclusiva capaz de dominar su propio destino a di-
ferencia de las vacas, perros y gatos. Según Gray (2004: 4), la creencia
humana en el progreso es mera fe y superstición.
Para los africanos y los no africanos, en todo el mundo,
sobrellevar la fenomenología de la incertidumbre implicó el despliegue
creciente del registro utópico de la democracia, que asumió un signifi-
cado cobertor de varias demandas y anhelos humanos articuladas en
lenguajes de libertad, reforma, igualdad, fraternidad, gobernabilidad,
convivencia ética, bienestar material, justicia social, liberación, reco-
nocimiento de la diferencia, buen gobierno corporativo, emancipación,

paz social, seguridad humana y e incluso nacionalismo progresivo.
Derechos humanos, dignidad humana y derechos popula-
res estaban implícitos en la democracia. En el África de la Posguerra
Fría, en que el Estado en lugares como Zimbabwe, Sudán, Liberia,
Somalia, el Chad, norte de Uganda, y la parte oriental de la República
Democrática del Congo (RDC) no puede proveer seguridad humana,
bienestar material ni paz social a sus ciudadanos, los registros utópicos
de la sociedad civil y la esfera pública han llegado a dar esperanza a los
débiles y vulnerables, mientras que los poderosos “Señores”, ilegítimos
y no queridos, continúan con la política del jefe militar y la violencia
(Reno, 1999).
Los sectores vulnerables de la población, incluidos los
ancianos, las mujeres y los discapacitados anhelaban el retorno de la
civilidad, la paz social y la seguridad humana en aquellas sociedades
desgarradas por la guerra y la violencia. Pero los “Señores” africa-
nos como Jonas Savimbi de Angola que libró una larga guerra por el
poder hasta su asesinato en 2002; Robert Mugabe de Zimbabwe que
se aferró al poder por todos los medios por más de 30 años; Charles
Taylor de Liberia que lideró una de las campañas más brutales que
cobró miles de vidas y; Joseph Kony de Uganda cuyo Ejército de
Resistencia del Señor (LRA, por sus siglas en inglés) no es piadoso en
24 absoluto, entre tanos otros, que controlan medios e instrumentos de
violencia, siguen persiguiendo el poder y la riqueza a través del em- CyE
pleo de algunos de los medios más depredadores, brutales y violentos Año VI
Nº 11
que hacen que la vida de los ciudadanos comunes sea muy incier- Primer
ta. Fuera de África también hubo numerosos traficantes de guerras, Semestre
2014
como el ex presidente de Estados Unidos George Bush y el difun-
to Saddam Hussein de Irak. Mientras que los débiles y vulnerables
hablan de y aspiran a la gobernabilidad democrática y a sociedades
conscientes de los derechos humanos, los poderosos hablan de nacio-
nalismo y patriotismo. Esta situación se está registrando actualmente
en Zimbabwe donde:
En el plano político, África manifiesta

actualmente una profunda crisis
ideológica que emana del reflujo
de la imaginación revolucionaria,
agotamiento de los registros utópicos
de la libertad y las limitaciones
inherentes de las pretensiones
emancipadoras neoliberales.
La historia patriótica afirma la centralidad de la tradición revo-
lucionaria radical de Zimbabwe que se basa en cuatro temas: la
tierra; la raza; la dicotomía entre “traidores” y “patriotas”; y el
rechazo a la interferencia occidental basada en lo que se percibe
como “ideales occidentales” como el de los derechos humanos
(Tendi, 2010: 1).
En medio de esta incertidumbre algunos pensadores como el periodis-

ta veterano John Pilger se volvieron muy críticos de la democracia libe-
ral como registro utópico de liberación, así como de algunos modos en
que el discurso democrático fue desplegado por las potencias para exa-
cerbar la incertidumbre en lugares como Irak y Afganistán. Según él:
“Democracia” es hoy el libre mercado –un concepto privado de

libertad. “Reforma” es hoy la negación de la reforma. “Economía”
es la relegación de las actividades humanas a un valor material,
a una línea inferior. Los modelos alternativos que están relacio-
nados con las necesidades de la mayoría de humanidad terminan
en el agujero de la memoria. Y la “gobernabilidad” –tan de moda
en estos días, significa la aprobación económica de Washington,
Bruselas y Davos. “Política Exterior” es servicio al poder 25
CyE dominante. Conquista es “intervención humanitaria”. Invasión
Año VI es “la construcción de la nación” (Pilger, 2008: 1).
Nº 11
Primer
Semestre Todos estos sentidos cambiantes y usos instrumentales de los conceptos
2014
otrora celebrados crean incertidumbres. Estos signos de incertidumbre
mundial incitaron a Zizek a escribir un libro intitulado En defensa de
las causas perdidas donde expuso plenamente estas imágenes apoca-
lípticas del mundo (Zizek, 2008). John L. Comaroff y Jean Comaroff
describieron nuestra época actual como dominada por “el capitalismo
milenario” (Comaroffs, 2000: 291-343), y Zizek planteó el problema de
la fenomenología de la incertidumbre de la siguiente manera:
[... ] ¿Qué Causa debería interpelarnos? Las cosas se ven mal para
Grandes Causas actuales, en la era “posmoderna”, a pesar de que
la escena ideológica está fragmentada en una panoplia de posi-
ciones que luchan por la hegemonía, hay consenso subyacente: la
era de las grandes explicaciones terminó, necesitamos “pensa-
miento débil”, contra todo fundamentalismo, un pensamiento
atento a la textura rizomática de la realidad; en política también,
ya no deberíamos inscribir a sistemas omnicomprensivos y pro-

yectos emancipatorios globales; la imposición violenta de mega
soluciones debería dejar lugar a formas de resistencia e interven-
ción específicas (Zizek, 2008: 1).
Zizek es un creyente del “vigoroso pensamiento” socialista, las “expli-

caciones a gran escala” y confía en las posibilidades de un mundo pos-
capitalista mejor. No cree que la emancipación humana sea una causa
perdida y que los valores universales sean reliquias obsoletas de eras
pasadas. Pero es muy crítico de cualquier potencial emancipatorio y
de las pretensiones humanistas del capitalismo industrial así como el
capitalismo posindustrial. Para Zizek (2009a), el tiempo de las preten-
siones capitalistas liberales moralizantes y de la retórica de la salvación
y la emancipación terminó.
Según el pensamiento de zizekiano dos acontecimientos
recientes, a saber, los ataques del 11 de septiembre en Estados Unidos
y la crisis crediticia mundial de 2008-2009 empujaron el último clavo
en el ataúd del liberalismo capitalista y entregaron una muerte doble:
“como doctrina política y como teoría económica” (Zizek, 2009a). Su
imaginación del futuro es impulsada por lo que denomina “un salto
de fe, la fe en causas perdidas” (Zizek, 2008: 1-2). Su tesis principal
es que “las ideas verdaderas son eternas, son indestructibles, siempre
vuelven cada vez se las proclama muertas” (Zizek, 2008: 4). Asimismo,
26 Zizek es muy crítico de la estrategia capitalista milenaria actual que
intenta ocultar sus características de explotación a través de un proce- CyE
so de “culturización” de la política. Disputó contra esta tendencia en Año VI
Nº 11
los siguientes términos: Primer
Semestre
¿Por qué hay tantos problemas en la actualidad percibidos 2014
como problemas de intolerancia, antes que como problemas
de desigualdad, explotación o injusticia? ¿Por qué el remedio
propuesto es la tolerancia, en lugar de la emancipación, la lucha
política o, incluso, la lucha armada? La respuesta inmediata está
en la operación ideológica básica del multiculturalismo liberal:
«la culturización de la política». Las diferencias políticas –dife-
rencias condicionadas por la desigualdad política o la explota-
ción económica– se naturalizan y se neutralizan en diferencias
“culturales”, es decir, en diferentes “formas de vida” que son algo
dado y no pueden ser superadas. Solo pueden ser “toleradas”.
“[...] la causa de esta culturización es la marcha atrás, el fracaso
de las soluciones políticas, tales como el Estado del bienestar o
diversos proyectos socialistas. La tolerancia es su sucedáneo pos-
político (Zizek, 2009b: 19).
Zizek no está solo en su intento de explicar la fenomenología de incer-

tidumbre manifiesta en el cuestionamiento de ética capitalista existen-
te de la coexistencia humana. Los Comaroff estaban preocupados por
repensar el desplazamiento de la “procedencia del Estado nación y sus
fetiches, el surgimiento de nuevas formas de encantamiento y la ex-
plosión de los discursos neoliberales de la sociedad civil” (Comaroffs,
2000: 293). Se comprometieron con lo que denominan “nuestro dilema
actual”. Se esforzaron por entender por qué las políticas de consumis-
mo, derechos humanos y civiles coincidían con nuevos patrones de la
violencia, la exclusión y por qué hubo este desconcertante y extraño
acoplamiento de “legalista y libertario; constitucionalidad y desregu-
larización; híperracionalización y la proliferación exuberante de prác-
ticas ocultas innovadoras y magia monetaria; esquemas piramidales
y evangelios de prosperidad; los encantamientos, en sí, de una econo-
mía decididamente neoliberal cuyas especulaciones –más inescruta-
bles que nunca– parecen invocar en su despliegue a nuevos espectros
(Comaroffs, 2000: 292).
Sin embargo, es necesario tamizar cuidadosamente a tra-
vés de lo que los letrados de orientación occidental abogaron como
la solución a la incertidumbre en África. Reflexionar un poco en las
ideas de Zizek revelará un incómodo eurocentrismo propuesto como
la solución a los problemas mundiales. Leído detenidamente, el pen-
samiento marxista lacaniano ofrece ideologías regresivas como signos 27
CyE de innovación y esperanza de salvación mundial. Maldonado-Torres
Año VI (2003) analizó exitosamente el pensamiento de Zizek y reveló lo que
Nº 11
Primer
realmente representa en la época actual de crisis ideológica mundial.
Semestre El programa de Zizek es rescatar el marxismo a través de
2014
una apelación a la ortodoxia, es decir, volver a arraigar la esperanza
comunista en la cristiandad occidental después del colapso de la Unión
Soviética (Maldonado, 2003). Zizek está aportando al mundo una lec-
tura materialista del cristianismo como parte de una causa perdida,
aunque digna, de emancipación humana. Maldonado-Torres (2003;
2004) es muy crítico del eurocentrismo abierto de Zizek con que de-
fiende al cristianismo y fustiga religiones y espiritualidades no occi-
dentales que también prometen la salvación a sus adherentes. Zizek, en
sus postulados aparentemente radicales no logró “ocultar la cantidad
de racismo epistémico” arraigado en la Ilustración (Maldonado-Torres,
2003). Su crítica radical de la modernidad occidental falla porque es
parte del intento de salvar la misma modernidad. Uno puede leer la
defensa de Zizek del cristianismo y sus intentos de rescatar el marxis-
mo, que son parte de las ideologías del eurocentrismo, en The Fragile
Absolute (2000) y Puppet and the Dwarf (2003).
En medio de esta incertidumbre: ¿Dónde yacen las ima-

ginaciones acerca de la libertad y la liberación, y qué forma y direc-
ción están tomando? Para responder a esta pregunta es necesario com-
prometerse críticamente con los registros utópicos del nacionalismo
que continúan inspirando sueños de entidades homogéneas llamadas
Estados naciones, así como también de nociones tales como soberanía,
esfera pública y sociedad civil como los sitios de la imaginación de las
formas particulares de la libertad de los que gozan los ciudadanos sin
la injerencia del Estado y de los “Señores”. La complejidad de la situa-
ción en la que se encuentran los africanos respecto de la modernidad
colonial y su respuesta condicionada a ella fue muy bien enunciada por
David Attwell. Según él:
No hay escapatoria del encuentro con la modernidad, a menos
que uno acepte el aislamiento o la excentricidad. En la práctica,
sin embargo, la gente que afronta esta situación hace un esfuer-
zo constante para traducir las promesas de la modernidad a sus
propias situaciones e historias, sin dudas para deseuropeizarlas
tanto como sea posible (Attwell, 2005: 4).
El nacionalismo africano todavía ocupa un lugar especial en las

historias africanas de libertad y merece atención como una ideolo-
gía orientada al futuro. Pero algunos intelectuales como Mbembe
28 (2002a, 2002b) y Appiah (1992) criticaron al afronacionalismo
radical actual como meros “shibboleths de geografías e historias des- CyE
acreditados” que sirvieron para encender patologías primordiales, Año VI
Nº 11
odios ancestrales, nativismo y afrofobias, e incluso, xenofobia. Sin Primer
embargo, algunos críticos y opositores de los “pos” (poscolonial, pos- Semestre
2014
moderno y posestructuralista) como Zeleza (2003: vi; 2006: 89-129) y
Mkandawire (2005) consideran este ataque al nacionalismo como un
“sinsentido de moda”.
Zeleza y Mkandawire todavía confían en la fuerza reden-
tora del nacionalismo. Zeleza sostiene que aquellos que rechazan el na-
cionalismo no hacen ningún intento por:
Lo que está fuera de duda es que

nacionalismo africano tuvo una misión
redentora y una trayectoria progresiva,
aunque fuera muy complicada,
comprometida, incompleta y problemática
[…] el nacionalismo africano aún
tiene algunos atributos revolucionarios
y progresistas, a pesar de sus crisis
reincidentes de autoritarismo y violencia.
[...] distinguir la problemática y los proyectos del nacionalismo;
entre el nacionalismo represivo del imperialismo y el naciona-
lismo progresista de la resistencia anticolonial; entre el naciona-
lismo que lidera el control, la conquista y el genocidio y aquellos
que buscan la descolonización y la emancipación de las naciones
oprimidas y las comunidades; entre luchas por la dominación y
luchas por la liberación; entre los objetivos reaccionarios, refor-
mistas o revolucionarios de nacionalismos diferentes (Zeleza,
2003: vi).
Mkandawire (2005) reforzó el argumento de Zeleza al decir que a pe-

sar de sus contradicciones y cuestionamientos internos, el nacionalis-
mo africano aún intenta lograr la descolonización, la construcción de
la nación (la formación del pueblo africano en una colectividad en la
búsqueda de un fin político y de la construcción de de la nación como
Estado, es decir, la elaboración de Estados africanos soberanos); ince-
santemente busca formas de gobierno tolerantes, estables, inclusivas,
legítimas y populares (democratización); conseguir el crecimiento eco-
nómico y la mejora del bienestar material de las personas (desarrollo
económico y social); así como la construcción y consolidación del po-
der político (hegemonía) (Calhoun, 1997; Calhoun, 2007). 29
CyE Pero el nacionalismo africano perdura como un registro
Año VI utópico problemático de liberación, libertad y democracia, en particu-
Nº 11
Primer
lar si uno analiza detenidamente su base social y entiende su carácter
Semestre contingente y derivado. Mamdani reveló la debilidad inherente del na-
2014
cionalismo africano, cuando dijo:
Lo que yo sostengo es que la base social de nacionalismo es el
nativo que cruzó el límite entre lo rural que incorporó al suje-
to étnicamente y lo urbano que lo excluyó racialmente. Aunque
más allá del lazo con el derecho consuetudinario, a este nativo se
le negó el acceso a los derechos cívicos por motivos raciales. Es
este nativo –los muchachos veranda de Nkrumah, los barqueros
de Cabral y los cuadros del Frelimo– el que formó la base social
del nacionalismo. Para crear un nacionalismo militante de ma-
sas, sin embargo, era necesario romper los límites entre el dere-
cho consuetudinario y el civil. Habiendo cruzado ese límite de lo
rural a lo urbano, fue necesario que, una vez más, los cuadros del
nacionalismo militante vuelvan al campo para vincularse con
las luchas campesinas contra las autoridades nativas. El nacio-
nalismo tuvo éxito en la obtención de una base de masas solo

en los casos en que logró superar la doble fractura que el poder
trató de imponer a la sociedad: la urbana-rural, y la interétnica
(Mamdani, 2000: 45).
Jean-Paul Sartre se refería a un problema similar de la base social del

nacionalismo africano cuando dijo:
La élite europea se dedicó a producir una elite nativa. Eligieron
adolescentes promisorios; les marcaron en la frente, como con
un hierro al rojo vivo, los principios de la cultura occidental;
rellenaron su boca con bozales sonoros, palabrejas pastosas que
se adherían al cerco de los dientes. Luego de una breve estancia
en la madre patria, los devolvieron blanqueados. Estas mentiras
andantes no tenían ya nada que decir a sus hermanos (Sartre en
Fanon, 1967: 7).
Esto fue cierto en el caso de los padres fundadores de los Estados nacio-
nes africanos como Jomo Kenyatta de Kenia, Leopoldo Sedar Senghor
de Senegal, Kwame Nkrumah de Ghana y Kamuzu Banda de Malawi.
Zeleza (2002) señaló que estos africanos cultos soñaron tanto en lenguas
africanas como en europeas. Sufrieron de una crisis terrible: se les enseñó
a odiar al África que los produjo y a admirar a la Europa que los rechazó.
Estas “mentiras andantes” se convirtieron en líderes nacio-
30 nalistas y en los padres fundadores de los Estados naciones africanos.
No es de extrañar que nacionalismo africano se viera limitado en su CyE
capacidad de generar y reproducir ciudadanos autónomos, de sujetos Año VI
Nº 11
coloniales africanos, desde el principio. Esa importante tarea del na- Primer
cionalismo, como alcanzar la autodeterminación nacional de las ex Semestre
2014
colonias, rehacer las colonias en Estados naciones soberanos, iniciar
un desarrollo económico beneficioso para los africanos previamente
colonizados y e instalar la democracia, la dignidad humana y los dere-
chos humanos que fueran negados bajo el colonialismo, se tornó cada
vez más confusamente articulada (Mamdani, 1996; Zeleza, 2003).
Lo que está fuera de duda es que nacionalismo africano
tuvo una misión redentora y una trayectoria progresiva, aunque fuera
muy complicada, comprometida, incompleta y problemática. El na-
cionalismo, sin embargo, no puede ser totalmente descartado como si
fuera “shibboleths de geografías e historias desacreditadas” y un pro-
veedor de “patologías primordiales” (Zeleza, 2003). El hecho de que
sus aspectos redentores y liberadores permanecieran sumergidos den-
tro de las complejas matrices coloniales del poder, y que no lograra
la plena descolonización de África, no justifica el repudio y descarte
completos. Como Moyo y Yeros (2007) argumentaron, el nacionalismo
africano aún tiene algunos atributos revolucionarios y progresistas, a
pesar de sus crisis reincidentes de autoritarismo y violencia. Moyo y
Yeros aportan un estudio de caso detallado, el del nacionalismo zimba-
bwense, que fue capaz de entregar terrenos a los campesinos sin tierra
en un ambiente restrictivo neoliberal de Posguerra Fría. Moyo y Yeros
reconocen el logro de Zimbabwe de defender con valentía y sin ayuda
de nadie la causa africana:
Zimbabwe, efectivamente, declaró el default de la deuda exter-
na e impuso fuertes controles sobre su cuenta patrimonial y sus
bancos; Zimbabwe fue uno de los actores principales en las alian-
zas a nivel mundial que frenaron las negociaciones de la OMC en
Seattle, le dijo sus verdades al poder en Doha; y rechazó la refor-
ma oportunista de las Naciones Unidas; Zimbabwe socavó sin
ayuda a la NEPAD y reiteradamente confrontó al subimperialis-
mo sudafricano y al imperialismo estadounidense, incluyendo a
la República Democrática del Congo (RDC), a un costo elevado
para sí (Moyo y Yeros, 2007b: 178).
Pero ese “costo elevado para sí” es lo que hizo que algunos investi-
gadores dudaran del poder revolucionario y redentor del activismo
nacionalista de inspiración estatal como una salvación para África
(Ndlovu-Gatsheni y Muzondidya, 2011). A menos que el nacionalismo
africano logre superar completamente las principales contradicciones 31
CyE que fueran legadas por el colonialismo, que incluye tendencias represi-
Año VI vas, autoritarias e intolerantes, seguirá siendo repudiado por algunos
Nº 11
Primer
de sus antiguos partidarios y fundadores. El estado actual del nacio-
Semestre nalismo africano es que, por más que intente disociar sus ideologías y
2014
prácticas de la epistemología colonial, “el autoritarismo de la época co-
lonial [continúa] reproduciéndose a sí mismo dentro de los movimien-
tos nacionalistas” (Mair y Sithole, 2002: 23). Incluso la esfera pública
africana actual representa su interpelación a la esfera pública colonial,
que existió como un sitio sagrado reservado para el grupo colonial de
burgueses blancos que condujo el discurso público colonial y que “pen-
só” y “habló” en nombre de los “sujetos” coloniales africanos desprote-
gidos y subalternizados, en términos condescendientes y paternalistas.
Esta vez, los roles paternalista y maternalista coloniales son jugados
por las ONG locales e internacionales junto con organismos financie-
ros internacionales como la Fundación Westminster, DFID y otros.
Una de las principales realidades de la vida africana bajo el
colonialismo fue el exhaustivo y sistemático silenciamiento de los afri-
canos. Austin Bukenya definió la “oralidad productiva” como la impli-
cación de “autodefinición, autoafirmación, negociación de relaciones,
reivindicación de los derechos y la denuncia de su violación” (Bukenya,

2001: 32; Zirimu & Bukenya, 1977). El silenciamiento de los africanos
fue una parte lógica de la negación colonialista del acceso del pueblo
africano a la esfera pública colonial, que fue protegida por amuralladas
concepciones raciales y racializadas de ciudadanía (Ndlovu-Gatsheni,
2001: 53-83; Ndlovu-Gatsheni, 2006: 1-18). Desde la conquista colo-
nial, la definición del destino africano recayó en manos de los amos
coloniales y el discurso público se formó y determinó por imperativos
coloniales, más que por las preocupaciones y los intereses africanos.
Inevitablemente, el nacionalismo africano luchó en parte
para que los africanos tengan acceso a la esfera pública colonial racial-
mente cercada, en beneficio de la imaginación y la creación de nuevos
sitios y espacios sociales, en los cuales los africanos como ciudadanos
podrían reunirse a deliberar libremente sobre los asuntos de interés
común y tomar el control de su destino. Pero una vez que el colonia-
lismo directo fue revertido, el Estado poscolonial africano manifestó
invariablemente una terrible propensión hacia la destrucción de la vi-
brante esfera pública emergente por la cual lucharon los africanos. La
élite dirigente africana, al igual que los gobernantes coloniales blancos,
demostró con frecuencia el deseo firme de cerrar la nueva esfera públi-
ca en lugar de ampliarla y contribuir a su florecimiento.
¿Este carácter del Estado poscolonial, tiene algo que ver
32 con su complicada base social? Obviamente que el Estado poscolonial
está profundamente interpelado por el carácter autoritario de su pre- CyE
cursor –el Estado colonial. Kuan-Hsing Chen plateó que “el momento Año VI
Nº 11
presente de las (ex) colonias es aún un proceso de descolonización, en Primer
al menos tres formas vinculadas y fractales: nacionalismo, nativismo y Semestre
2014
proceso civilizatorio” (Chen, 1998: 1). Los africanos están cautivos de
los lazos invisibles de la matriz colonial de poder, que continúa restrin-
giendo las posibilidades de democracia y desarrollo económico.
La esfera pública en África continúa exhibiendo la marca
indeleble del colonialismo y las profundas huellas de los valores oc-
cidentales, que ahora son reciclados como valores globales. La esfera
Al encontrarse confrontando bajo los

pesos pesados de la globalización y el
neoliberalismo triunfantes, la perspectiva
decolonial-liberadora siguió intentando
superar el neocolonialismo y propuso
estrategias para descolonizar la mente de los
colonizados, al develar las estructurasocultas
de la dominación imperial.
pública está plagada de formulaciones intelectuales procedentes de los
(ex) centros imperiales en lugar de valores, preocupaciones e intereses
africanos. Es en este contexto que los africanos recayeron en el nativis-
mo, mientras siguen resistiendo el confinamiento forzoso de su histo-
ria, valores e identidades a los márgenes bárbaros del mundo (Ndlovu-
Gatsheni, 2008; 2009).
Lo que termina siendo representado como nativismo, co-
mienza como un nacionalismo redentor, centrado en permitir que los
africanos intenten tomar el control de la esfera pública con el fin de
expresar públicamente sus preocupaciones comunes. El nativismo
también comienza como una forma de discurso inverso y un intento
de desafiar la hegemonía occidental. El desafío principal sigue siendo
cómo articular los problemas africanos en una auténtica voz africana
sin caer en el nativismo. Cómo hablar y pensar sobre la democracia sin
imitar la democracia liberal occidental. Cómo hablar de esfera pública
africana sin repetir las nociones de la esfera pública articuladas y deli-
neadas por Jurgen Habermas.
Habermas definió la esfera pública como una “esfera donde
los individuos del ámbito privado se reúnen como público y debaten
cuestiones de interés común” y este sitio no es “gobernado ni por la
intimidad de la familia, ni la autoridad del Estado, ni el intercambio 33
CyE del mercado, sino por la razón pública de los ciudadanos particulares”
Año VI (Habermas, 1989: 27). Habermas entendió la importancia de esta esfera
Nº 11
Primer
en el contexto de la transición emancipadora clásica liberal del feuda-
Semestre lismo al capitalismo en Europa, junto con la consiguiente aparición de
2014
la burguesía como clase revolucionaria crítica de la del régimen mo-
nárquico basado en la herencia y la religión.
En términos generales, Habermas se refiere a la etapa ini-
cial en que el desarrollo de la democracia liberal estaba ligado al surgi-
miento de la clase burguesa en Europa y los discursos de la Ilustración
que sustentaron la modernidad (Peters, 1993: 542). Pero África, que
experimentó el lado más oscuro de la modernidad, que incluso im-
pidió la formación y el surgimiento de una clase burguesa negra, no
puede seguir el mismo camino que Habermas señala para arribar a su
esfera pública.
Una conjunción de fases “negativas” de la modernidad cul-
minó en el nacimiento de lo que Mahmood Mamdani describió como
Estados coloniales bifurcados, que segregaban a su población en linea-
mientos raciales de “ciudadanos” y “sujetos” (Mamdani, 1996). Esta
configuración colonial del Estado tuvo consecuencias en el largo plazo
no solo en el tipo de respuesta africana al colonialismo, sino también

en el desarrollo y la reconfiguración de la esfera pública africana y la
estructura general de las comunidades políticas poscoloniales. Craig
Calhoun definió la esfera pública como “un espacio simultáneamente
de solidaridad y opción” y “un sitio crucial para la producción y trans-
formación de identidades y solidaridades políticamente destacadas –
entre ellas, la categoría básica y manifestación práctica del ‘pueblo’ que
es esencial para la democracia” (Calhoun, 2002: 165).
Los debates clave sobre la esfera pública fueron caracte-
rizados e influenciados por el pensamiento liberal posmoderno, cuyo
punto de partida de la narración de la historia africana es la moderni-
dad occidental y su agenda de emancipación, que aceptaron acrítica-
mente y sin chistar a la democracia neoliberal como un movimiento
mundial “en el que se espera que los experimentos africanos quepan”
(Osaghae, 2005: 1). El problema clave en este discurso, como lo señaló
Calhoun, no es solo el excesivo énfasis en “identidades endebles” como
base adecuada para la democracia, sino también la aceptación ciega de
“imaginarios económicos modernizadores, sin prestar atención ade-
cuada a la formación de la solidaridad y las condiciones que permitan
decisiones colectivas acerca de la naturaleza de la sociedad” (Calhoun,
2002: 148). Este paradigma posmoderno neoliberal es extensivo y hasta
fundamentalista en lo que reclama y arrasador en lo que rechaza, e
34 incluye al afroradicalismo que impugna la hegemonía colonial global.
Este paradigma es refutado por el enfoque decolonial-li- CyE
berador, cuyo punto de partida de la narración de la historia africa- Año VI
Nº 11
na es la impugnación de la colonialidad en sus distintos disfraces. El Primer
paradigma decolonial-liberador todavía está luchando por librarse de Semestre
2014
las políticas de neurosis de la víctima, para permitirles a los africanos
arrojarse nuevamente en una lucha radical para crear el futuro posim-
perial y poscolonial que el proyecto de decolonización posterior a 1945
no pudo conseguir. El deseo africano de trascender el “chaleco de fuer-
za colonial” que envuelve el continente africano vio a pensadores como
Ekpo (2010) pedir por lo que él denominó “posafricanismo”, frente a la
pobreza de esas filosofías de la liberación, como la de negritud. Ekpo
alentó el posafricanismo con estas palabras:
Uno de los candidatos para una renovación posnegritud reden-
tora de la modernidad de África es lo que se conoce como po-
safricanismo. [El posafricanismo] es un paraguas posideológico
para una diversidad de estrategias intelectuales que procuran
inscribir movimientos más nuevos y creativos, más allá de las
antiguas fijaciones, obsesiones y petrificaciones del pensamien-
to que se habían cristalizado en y alrededor de las preocupacio-
nes raciales y culturales, no solo en la generación de negritud
sino también en el llamado zeitgeist poscolonial. La idea surgió
de la realización dolorosa de que el ethos cultural nacionalis-
ta, los reflejos y el vocabulario que llegaron para estructurar
el pensamiento filosófico, político y desarrollista africano, no
solo arrastró a África y al modo de pensar africano a la trampa
afrocéntrica paralizante, sino que también enturbió la mayoría
de los proyectos de modernización de África. El posafricanis-
mo fue propuesto, primero, como un intento de deconstruir el
sentimentalismo propenso al desastre, orgullo y paranoias in-
herente a la mayor parte de ideologías de la africanidad tanto en
arte, política o discurso de desarrollo y, segundo, para buscar
condiciones nuevas y frescas para un compromiso intelectual
africano más performativo con África, la modernidad y occi-
dente (Ekpo, 2010: 181-182).
Al encontrarse confrontando bajo los pesos pesados de la globalización

y el neoliberalismo triunfantes, la perspectiva decolonial-liberadora
siguió intentando superar el neocolonialismo y propuso estrategias
para descolonizar la mente de los colonizados, al develar las estruc-
turas ocultas de la dominación imperial. Esto tomó la forma de enfo-
ques de economía política, y algunos de sus defensores, incluso, niegan
la importancia de discursos tales como los de derechos humanos y 35
CyE democracia. El ejemplo es Issa G. Shivji, que dijo esto sobre el discurso
Año VI de los derechos humanos:
Nº 11
Primer El discurso de los derechos humanos logró marginar el análisis
Semestre
2014 concreto de nuestra sociedad. La ideología de los derechos hu-
manos es la ideología del statu quo, no del cambio. La documen-
tación de abusos de derechos humanos, aunque es importante, en
su propio derecho, por sí misma no nos ayuda en la comprensión
de las relaciones sociales y políticas en nuestra sociedad. No es
sorprendente que, dada la ausencia de un contexto de economía
política y marco teórico, gran parte de nuestros escritos sobre
derechos humanos, Estado de Derecho, Constitución, etc. reitere
o asuma acríticamente preceptos neoliberales. Los derechos hu-
manos no son una herramienta teórica para entender las relacio-
nes sociales y políticas. En el mejor de los casos, pueden llegar a
ser un medio para exponer una forma de opresión y, por tanto,
tal vez, una ideología de resistencia (Shivji, 2003: 115).
Ekpo no se opone a aquellos como Shivji, que siguen comprometidos

con la lucha contra la modernidad colonial. En lugar de ello, alienta
a los que él llama “sujetos poscoloniales” a concentrarse en aprender,

copiar e incluso robar “las estratagemas y las habilidades de la domi-
nación imperialista con el fin de acelerar el crecimiento económico y
la modernización sociopolítica en las poscolonias” (Ekpo, 2010: 182).
Pero parece minimizar, si no ignorar, el poder de la matriz colonial de
poder discutido en este libro, que no permite que “sujetos poscolonia-
les” auténticos, valientes, libres, liberados, autorizados empoderados y
entregados emerjan. Por otro lado, Shivji tampoco está totalmente en
contra de los discursos de los derechos humanos y la democracia. Él
argumentó, consecuentemente, en apoyo de la nueva lucha liberado-
ra que combina de manera creativa cuestiones materiales, nacionales,
democráticas y de justicia social en un nuevo consenso democrático,
que está simultáneamente contra la hegemonía colonial mundial y el
autoritarismo y la opresión local/nacional (Shivji, 2000; 2003; Mafeje,
1995). Para Ekpo, incluso:
La segunda Ilustración africana del posafricanismo se refiere a
una descongestión masiva de la mente y la visión, para que África
pueda embarcarse nuevamente en su viaje de modernización,
esta vez deliberadamente liviano (Ekpo, 2010: 183).
Lo dificultoso es que la lógica inmanente del colonialismo todavía es

una realidad que no se puede ahuyentar tan sencillamente. El discurso
36 de liberación africano está hondamente formateado por el colonialismo
y fue analizado en profundidad por académicos como Mannoni (1950); CyE
Fanon (1952; 1963); Memmi (1957); Mamdani (1996) y Mbembe (2001). Año VI
Nº 11
Estos pensadores revelaron cómo la psicología y la praxis de la coloni- Primer
zación tuvieron efectos devastadores en la evolución de la conciencia Semestre
2014
política africana, inclusive en las imaginaciones de liberación.
Kuan-Hsing Chen llegó a la conclusión que “el colonia-
lismo aún no es un legado, como postulan los estudios poscoloniales,
sino que es un operador activo en todo sitio geocolonial” (Chen, 1998:
34). Además de la interpelación a su némesis (que es el nacionalismo
africano), el colonialismo también influyó en la naturaleza de la esfera
El discurso neoliberal posmoderno

está impregnado completamente por el
pensamiento intelectual burgués de la
Ilustración, arrogancia intelectual que
incluye la celebración de la violenta
conquista de África en eufemismos
coloniales tales como: “pacificación”,
“misión civilizadora”, “oprobio del
hombre blanco” y “modernización”
pública africana de muchas maneras, ya que fraguó y constriñó la li-
beración africana y las formas de conocimiento. El nativismo odiado
surgió de este entorno, de la psicología del colonialismo como un dis-
curso inverso que procura subvertir y socavar las ideologías coloniales
a través de la movilización de la identidad y la cultura africanas des-
plazadas. Al escribir sobre el registro utópico de la liberación, Benita
Parry expresó:
Cuando consideramos la narrativa de la descolonización, nos
encontramos con retóricas en las cuales el “nativismo” de una
forma u otra es evidente. En lugar de corregir estas teorizacio-
nes fustigadoras, como un catálogo de errores epistemológicos,
de mistificaciones esencialistas, como una apropiación chauvi-
nista del disenso, como algo más que un racismo antirracista,
etc.; yo quiero considerar lo que podría ganarse con preguntas
no sentenciosas a las articulaciones que, aunque con frecuencia
impulsadas por una pasión negativa, no se puede reducir al mero
mancillar de injusticias o a la repetición de los términos canóni-
cos del trabajo del imperialismo (Parry. 2004: 40).
El desarrollo de las ideologías políticas africanas e imaginaciones de

la libertad fue sistemáticamente restringido y formado en direcciones 37
CyE particulares por la mecánica oculta del sistema hegemónico mundial
Año VI capitalista/patriarcal moderno/colonial. La crisis del discurso de libe-
Nº 11
Primer
ración africano tiene que ver, en parte, con lo que Quijano denominó
Semestre represión de modos alternativos de saber, de producir conocimiento y
2014
de producción de perspectivas –una consecuencia de la colonización
de la imaginación de los dominados (Quijano, 2007: 168-178).
Esta realidad también explica la existencia de una esfera
pública muy compleja que está altamente disputada y dominada por la
superposición de asociaciones públicas cívicas, desviadas, primordia-
les e indígenas que se componen de una extraña variedad de trabajo de
profesionales, intelectuales, estudiantes, campesinos, mujeres y grupos
étnicos, que articulan formas superpuestas de política, incluyendo las
que se inspiran en el nativismo (Ekeh, 1992: 83-104; Ekeh, 1975: 91-112;
Osaghae, 2006: 233-245). Como sostuvo Eghosa Osaghae, las ambigüe-
dades y las contradicciones reflejadas en la esfera pública africana son,
a su vez, reflejo de la profunda fractura de los fundamentos sociales de
la política africana marcada por una disyuntiva seria entre Estado y
sociedad, dando lugar a una ciudadanía, igualmente fracturada y con-
trovertida, propensa a la retribalización (Osaghae 2006: 233-245).
Es en este contexto que la experiencia africana y la imagi-

nación de la libertad están sujetas a dos metanarrativas: una de ellas
pensada por la epistemología occidental y, la otra, por la resistencia a la
colonialidad. Es importante explorar, brevemente, los principios fun-
damentales de los paradigmas posmoderno neoliberal y de descoloni-
zación liberación como dos caras de una misma moneda. El proyecto
nacional africano, que abarca las estrategias para lograr la construc-
ción de la nación, la consolidación del Estado, el desarrollo económico
y la reducción de la pobreza, y la introducción de formas populares del
gobierno, está preso de estas dos maneras de dar sentido, al mundo
africano en particular y a la humanidad en general.
Epistemologías de la libertad
Walter D. Mignolo subrayó que formas de análisis y del habla están
siempre influenciadas por la posición particular de los analistas en las
estructuras de poder, y que los modos de conocer y percibir el mun-
do están siempre situados (Mignolo, 2000). Para África, dos lugares
[loci] epistémicos dominantes de enunciación de historias, discursos
y desarrollos son fácilmente discernibles, aunque no son mutuamente
excluyentes.
La primera es la que intentó contar la historia de África
desde la perspectiva de la modernidad occidental y la interpretación de
38 la historia africana de manera análoga. La segunda es la que comienza
la historia de África desde la perspectiva de la colonialidad, y que está CyE
vinculada a las perspectivas epistémicas subalternas que critican el Año VI
Nº 11
planeo de una única versión de verdadero conocimiento universal Primer
de la filosofía occidental (Mignolo, 2000: 721-748). La primera es, en Semestre
2014
general, una narración de la historia del proyecto emancipatorio mo-
dernista, cuyo punto de partida fueron los discursos de la Ilustración
que se opuso a los monarcas feudales con sus nociones hereditarias del
poder, las iglesias conservadoras que privilegiaban las creencias al co-
nocimiento, y la superstición basada en la religiosidad ciega sostenida
por la ignorancia y el miedo.
El discurso neoliberal posmoderno está impregnado com-
pletamente por el pensamiento intelectual burgués de la Ilustración,
arrogancia intelectual que incluye la celebración de la violenta con-
quista de África en eufemismos coloniales tales como: “pacificación”,
“misión civilizadora”, “oprobio del hombre blanco” y “modernización”
(Crong, 1984; Rostow, 1960; Roper, 1965; Ndlovu-Gatsheni, 2001;
2006). Este paradigma asumió el universalismo y pretende no solo ser
universalista, sino también ser un punto de vista neutral y objetivo.
Mientras que el segundo paradigma narra la historia com-
pleja e inconclusa de la liberación del colonialismo, el neocolonialismo,
el imperialismo neoliberal y la globalización hegemónica; el primero
cuenta la historia humana desde el punto de vista de la modernidad
occidental que “reclama a la homogeneidad del planeta desde arriba
–económica, política y culturalmente” (Mignolo, 2000: 721). Esto está
respaldado por lo que Wallerstein (1991: 1) denominó “paradigmas de
las ciencias sociales del siglo XIX” que se consumieron holus bolus en la
academia africana, que limitaron bárbaramente el desarrollo del pen-
samiento intelectual africano autónomo y original, y la imaginación
del mundo. Wallerstein señaló que:
Es común que los académicos y científicos repiensen temáti-

cas. Cuando nuevas e importantes evidencias socavan las viejas
teorías y las predicciones no se sostienen, nos vemos obliga-
dos a repensar nuestras premisas. En ese sentido, gran parte
de las ciencias sociales del siglo XIX, en la forma de hipóte-
sis específicas, está bajo un replanteo constante. Pero, además
del replanteo, que es “habitual”, creo que necesitamos “desa-
prender” la ciencia social del siglo XIX, porque muchas de sus
presunciones –que, en mi opinión, son engañosas y constric-
tivas– todavía tienen un asimiento demasiado fuerte en nues-
tras mentalidades. Estas presunciones, que alguna vez fueron
consideradas como liberadoras del espíritu, hoy sirven como la 39
CyE principal barrera intelectual para análisis práctico del mundo
Año VI social (Wallerstein, 1991: 1).
Nº 11
Primer
Semestre Las iniciativas intelectuales y de liberación africanas llegaron a la
2014
conclusión de que es muy difícil “no pensar” las epistemologías crea-
das por los intelectuales de la Ilustración y que “se reproduzcan por
fuera de estas relaciones” (Quijano, 2007: 169). El producto final fue
la “ilustración por analogía” que inspiró algunas de las obras intelec-
tuales más influyentes en y acerca de África (Mamdani, 1996; Zeleza,
1997). Osaghae definió la narrativa neoliberal de la experiencia africa-
na como un formato globalizado y comparativo con el que evaluaron el
mundo africano basados en el grado en que los Estados africanos aca-
taron los preceptos del liberalismo, incluyendo la democracia liberal,
según lo determinado por las hegemonías mundiales de la Posguerra
Fría. Dentro de este discurso, el capitalismo y el liberalismo se proyec-
taron como trayectorias por las que todas las sociedades deben pasar
(Osaghae, 2005: 14).
Osaghae contrastó esta trayectoria con la narrativa de-
colonial-liberadora de la experiencia africana, que es más exigente y
más comprensiva de los desafíos peculiares que enfrenta el Estado en

África. Dentro de este discurso, democratización y desarrollo fueron
abordados como instrumentos de liberación de la dominación política
y el subdesarrollo económico. Incluso, el acento en los derechos hu-
manos fue entendido y visto, no como una cuestión de delicadeza de-
mocrática, sino como un arma de los grupos débiles y oprimidos que
luchan por la liberación y el empoderamiento (Osaghae, 2005: 14-15).
Pero este enfoque decolonial-liberador estaba bajo la vigi-
lancia constante del enfoque neoliberal posmoderno. Cuando no fue
descartado, fue sancionado. Cuando no fue sancionado, su agenda
fue robada, diluida y destruida. Pero no fue fácil enterrarlo. Sus re-
surrecciones tomaron varias formas, como: nacionalismo insurgente,
afroradicalismo, nacionalismo cultural y nativismo. Todas estas resu-
rrecciones ocurrían en un terreno en el cual la merced neoliberal había
asumido proporciones hegemónicas. Este paradigma neoliberal tuvo
difusión mundial desde el final de la Guerra Fría, y siguió evaluando
las experiencias, éxitos y logros africanos bajo los términos en que “se
ajusta a los preceptos del liberalismo, incluyendo la democracia liberal,
como lo determinado por la hegemonía mundial de la Posguerra Fría
(Osaghae, 2005: 14).
Los criterios evaluativos neoliberales de progreso africa-
no fueron informados por el grado en que las reformas de mercado se
40 adoptaron; el grado en que los sistemas políticos africanos se abrieron
a la política pluralista y multipartidaria; el grado en que el buen go- CyE
bierno, medido por el constitucionalismo, el control civil sobre los mi- Año VI
Nº 11
litares, la participación popular, el respeto de los derechos humanos y Primer
el Estado de Derecho, así como por la transparencia y la rendición de Semestre
2014
cuentas se asentó; y el grado en que elecciones libres y justas, así como
el cambio ordenado de gobierno, fueron posibles (Osaghae, 2005: 14).
Lo que debe quedar claro es que el enfoque decolonial-liberador no se
opone a la democracia; por el contrario, está constantemente inten-
tando apropiarse de los principios de la democracia y los derechos hu-
manos como armas de los oprimidos y los débiles en su esfuerzo por
Por tanto, el nacionalismo africano y

las luchas anticoloniales apuntaban
en parte a la desracialización y
la africanización de la sociedad
civil dominada por los blancos,
as. como a la apertura de sitios
para la deliberación pública de los
africanos, más allá de la vigilancia
del Estado colonial.
impulsar las fronteras de la descolonización hacia nuevos horizontes
de empoderamiento económico, justicia social y control autónomo del
destino africano.
Sin embargo, el Estado poscolonial siguió sirviendo a los
intereses del capital mundial en lugar de a los intereses de los pueblos
de África, debido a las astucias de las matrices de poder coloniales.
El Estado africano debe servir a los intereses de las masas populares
en lugar de a los del capitalismo mundial (Nyong’o, 1987: 25). Esta no
es una tarea fácil de lograr debido al poder disciplinador del capital
mundial y la mirada vigilante de instituciones multilaterales pode-
rosas como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la
Organización Mundial de Comercio, ajustadas a los intereses de las
naciones ricas del Norte.
Una de las preguntas difíciles que siguen palpitando den-
tro de las narrativas decoloniales-liberadoras es: ¿cómo reestructurar
el Estado poscolonial africano en consonancia con las demandas popu-
lares africanas? Ake (2000: 167) ofrece dos opciones para la transfor-
mación del Estado africano:
Una directiva es para que el Estado devenga una comunidad

arraigada en una República moderna. Esto requerirá, entre otras 41
CyE cosas, un desarrollo capitalista muy acelerado, que no parece
Año VI estar en el tapete para gran parte de África. Esto implicará la
Nº 11
Primer
ruptura de países africanos en algo similar a regímenes étnicos,
Semestre un proceso que podría ser extremadamente violento y traumá-
2014
tico. Un compromiso posible podría ser un acuerdo confederal,
federal o cosocietario. Pero no hay soluciones fáciles para este
problema formidable, que apenas se vislumbra y casi ni es estu-
diado (Ake, 2000: 167).
Ake argumentó que la mera transformación del Estado no es suficiente.

Se necesita tener mano de seda con la transformación social para rec-
tificar la situación de bifurcación de la sociedad en: “el país de la elite,
por lo general, menos del 10% de la población” que está “orgánicamen-
te vinculada y orientada a las sociedades altamente industrializadas”,
por un lado, y “el país de los pobres simbolizado por la situación de
los campesinos enfrascado en la pura supervivencia” (Ake, 2000: 167-
168). Sugirió que África poscolonial debe adoptar la “democratización
estructural” en contraposición a la democratización “procesional”.
La democracia estructural implica la reestructuración del Estado y la
transformación de la sociedad, simultáneamente (Ake, 2000: 186).

Pero esos intelectuales, casados con el pensamiento neoli-
beral posmoderno, ven la salvación de África subyacer en la sociedad
civil como un terreno fértil que representa los intereses populares de la
gente. Lo que no se suele exponer a un análisis crítico, es la cuestión de
la representación de los valores y la sociedad civil en África. Osaghae
(2005) es muy crítico de la legitimidad de la sociedad civil como la
representación de los intereses populares de masas. Para él, la sociedad
civil fue un proyecto de la clase media/la élite que no se acercó a la
amplia variedad de fuerzas populares. En segundo lugar, la sociedad
civil emergente (en contraposición a una arraigada) fue en gran parte
una creación del capitalismo mundial, que siguió financiándola en su
concubinato con las organizaciones no gubernamentales (ONG). En
tercer lugar, las ONG no fueron más que agentes cardinales de la globa-
lización y la hegemonía occidental en África. Por último, la “sociedad
civil actual no tiene ni la convocatoria nacional ni la convicción que
distinguió las alianzas anticoloniales de la vieja” (Osaghae, 2005: 17).
Como tal, la sociedad civil no es una personificación legítima de las
fuerzas populares capaces de ofrecer un Estado con sensibilidad social
en África poscolonial.
La crítica de Osaghae de la sociedad civil coincide con la
de Moyo y Yeros (2007: 177), que desplegaron un análisis de clase y
42 expusieron las debilidades consiguientes, si no peligros, de la sociedad
civil zimbabwense. Su composición social es principalmente urbana en CyE
un país en gran medida agrario; está liderado mayormente por profe- Año VI
Nº 11
sionales de clase media; su autonomía está hipotecada y depende de Primer
los donantes y su ideología es pequeñoburguesa, burguesa e, incluso, Semestre
2014
neocolonial (Moyo y Yeros 2007: 177-178). Ante todos estos cuestio-
namientos intelectuales y políticos sobre el Estado y la sociedad civil
¿dónde está la redención africana? Es difícil contestar esta pregunta.

El influyente artículo de Peter Ekeh de 1975 sobre “el colonialismo
y los dos públicos” se convirtió en el primer compromiso acadé-
mico serio con el tema de la esfera pública africana, por definición
diferenciada en público principal y cívico. Ekeh localizó el carácter
bifurcado de la esfera pública africana en el centro de la moderni-
dad colonial:
Si vamos a capturar el espíritu de la política africana, debemos
buscar lo que es singular en ella. Estoy convencido de que la ex-
periencia colonial ofrece esa singularidad. Nuestro presente pos-
colonial fue formado por nuestro pasado colonial. Es ese pasado
colonial el que definió por nosotros las esferas de moralidad que
llegaron a dominar nuestra política (Ekeh, 1975: 111).
En 1992, Ekeh amplió su tesis sobre los “dos públicos” pues se com-
prometió con el carácter de la sociedad civil de África poscolonial.
Identificó cuatro tipos básicos de organizaciones de la sociedad civil,
a saber: organizaciones cívicas públicas (laborales, asociaciones pro-
fesionales y estudiantiles, medios de comunicación); organizaciones
cívicas desviadas (sociedades secretas, movimientos religiosos funda-
mentalistas); asociaciones públicas primordiales (asociaciones étnicas y
comunales); y asociaciones de desarrollo indígena (asociaciones de agri-
cultores y tradicionales de la mujer) (Ekeh, 1992: 187-212).
Lo que está claro acerca del civismo en la categorización
cuádruple de Ekeh, es que reflejó la fundación histórica única de las
experiencias africanas, en particular las experiencias formadas por el
colonialismo y el nacionalismo. Reveló cómo la civilidad africana fue
mediada por imperativos profesionales, religiosos, étnicos, indígenas y
de género, diseñados por la modernidad colonial.
Mamdani parece reforzar el argumento básico de Ekeh,
acerca de cómo la herencia del colonialismo legó un tipo particular de
sociedad civil en las sociedades poscoloniales. Analizó el carácter ex-
cluyente de la sociedad civil colonial fundada en la jerarquía racial de
nativos y colonos. En esta configuración colonial, los nativos excluidos 43
CyE seguían humillados en la esfera principal marcada por clasificaciones
Año VI étnicas fosilizadas y fragmentadas.
Nº 11
Primer
Por tanto, el nacionalismo africano y las luchas anticolo-
Semestre niales apuntaban en parte a la desracialización y la africanización de la
2014
sociedad civil dominada por los blancos, así como a la apertura de sitios
para la deliberación pública de los africanos, más allá de la vigilancia
del Estado colonial. Mamdani (1996: 21) estaba en lo cierto al afirmar
que, hacia el ocaso del colonialismo, las iniciativas de desracializar la
sociedad civil surgieron simultáneamente con su creciente tribaliza-
ción. Esto fue inevitable para un pueblo emergente de un ardid discur-
sivo colonial bifurcado, en que raza y etnia eran los principales vecto-
res en la organización social de la población colonial.
Al final del régimen colonial, la sociedad civil desarrolló
una compleja relación con el Estado poscolonial, ya que el Estado se
convirtió en el fenómeno regulador más ubicuo de la vida de las perso-
nas. En consecuencia, para los nacionalistas poscoloniales triunfantes
a cargo del Estado los objetivos de las nuevas luchas que se encontra-
ban en la sociedad civil eran incomprensibles. ¿Se trata de sustituir al
Estado o, simplemente, hacer que sea más abierto al pluralismo y la
diversidad? Para los dirigentes nacionalistas africanos, especialmente

aquellos que participaron en luchas de liberación armada prolonga-
da en países como Mozambique, Angola, Namibia, Sudáfrica, Argelia,
Guinea-Bissau y Zimbabwe, el proyecto de decolonización dio lugar
a la aparición de Estados africanos al servicio de los intereses de los
pueblos ex colonizados. Siempre impulsaron la idea de un “Estado po-
pular” que necesita ser respaldada por todos, en lugar de oponérsele, y
que llevó adelante la misión histórica de liberación económica.
Dentro de esta línea de pensamiento, que a menudo está
constituida por nociones de vanguardia marxista-leninista-maoístas
sobre Estado y el partido, no hay lugar para que la sociedad civil y la
esfera pública existan por fuera del Estado. Pero para los intelectuales
formados por nociones liberales de organización de la vida política y
social como Michael Walzer (1991: 293-304), la sociedad civil es impor-
tante, ya que fue constituida por redes asociativas dentro de las cuales
se construyó la civilidad que habilitó la política democrática.
En el pensamiento liberal, la sociedad civil existe princi-
palmente para hacer que el Estado sea más responsable en sus prác-
ticas de gestión pública. Pero la élite nacionalista que dirige el Estado
poscolonial no necesitó ninguna otra forma de asociación, más que sus
partidos políticos, para rendir cuentas cuando instauraron tanto la de-
mocracia como la libertad en los pueblos ex colonizados. Para ellos, el
44 Estado poscolonial, inherentemente, está a favor de los pueblos ya que
luchó en su defensa sabiendo lo que querían. Vigilar la soberanía del CyE
Estado poscolonial se convirtió en el valor más preciado. Zimbabwe Año VI
Nº 11
nos proporciona el ejemplo típico de un “Estado nacionalista”, que no Primer
tolera la existencia de la sociedad civil y la esfera pública sin vigilancia Semestre
2014
del Estado y el partido gobernante. El presidente Mugabe dice sin vuel-
tas quién trajo la democracia a Zimbabwe:
Nosotros, no los británicos, establecimos la democracia basada
en una persona / un voto, una democracia que rechazó la dis-
criminación racial o de género y que defendió los derechos hu-
manos y la libertad religiosa [...]. En definitiva, el advenimiento
Hoy, la lucha más grande es tratar

de revivir la política revolucionaria
y liberadora, y originar un nuevo
lenguaje que tenga resonancia en
la generación actual y capture el
futuro para restaurar la certeza
humana perdida.
de un Zimbabwe independiente devolvió la dignidad a nuestro
pueblo (The Herald, 19 de abril de 2008).
En este contexto, en el que el Estado y sus dirigentes proclaman una

alta moral, la sociedad civil a menudo es etiquetada como una ame-
naza a la soberanía estatal, y las organizaciones de la sociedad civil
que se ocupan de las cuestiones de la democracia y los derechos huma-
nos son deslegitimadas como frentes de enemigos foráneos del Estado
(Tendi, 2010). La sociedad civil no está exenta de tareas complejas y de
mecanismos y dinámicas del poder de los defensores hueros del na-
cionalismo contra los de la democratización, por un lado y, por otro
lado, la división de poder Sur-Norte. La cuestión del poder es abordada
con sutileza por intelectuales radicales como Rita Abrahamsen (2000),
quien identificó cómo los desequilibrios de poder entre el Norte rico
y el Sur pobre viciaron los discursos de la democracia, el desarrollo y
el buen gobierno como meros pilares de gobernabilidad mundial, dis-
ponibles para ser utilizados como justificación para disciplinar a los
Estados desviados del Sur.
La pregunta provocadora de los estudios africanos en ge-
neral es: ¿qué queda para la gente común que no es beneficiada por
la libertad jurídica, y que se encuentra en el extremo receptor de los 45
CyE Estados poscoloniales que se transformaron en Estados “privatizados”,
Año VI “patrimoniales”, “rentistas”, “cleptocráticos” y “gendarmes”? (Chabal
Nº 11
Primer
y Daloz, 1999; Cooper, 2002; Nugent, 2004). ¿Son las nociones de so-
Semestre ciedad civil y esfera pública como los significantes vacíos y registros
2014
utópicos que fueran conjurados y desplegados por los ciudadanos co-
munes para concebir una vida más allá de las esferas estatistas carentes
de soluciones humanitarias?
Lidiando con el significado global de la sociedad civil,
los Comaroff (2000: 330) argumentaron que la idea surgió como una
“gran idea del Milenio” y como “una panacea multiuso para la condi-
ción posmoderna, pospolítica, posnativa y hasta poshumana’’. Incluso
sostuvieron que la sociedad civil “es conocida principalmente por su
ausencia, evasión, incompletud, por los rastros dejados por las luchas
libradas en su nombre” (Comaroffs, 2000: 330). De hecho, en un aná-
lisis más preciso, las nociones de sociedad civil y esfera pública fueron
entendidas como registros utópicos que capturan las aspiraciones hu-
manas de libertad popular que no están eclipsadas por las interferen-
cias del Estado.
En la actualidad, las nociones de sociedad civil y esfera pú-
blica sirven como un poderoso grito de guerra por la libertad en todo el

mundo. En el centro de estas imaginaciones y aspiraciones están los re-
gistros utópicos de la democracia, la comunidad moral, la justicia y las
políticas populistas que se movilizaron y se desplegaron para insuflar
vida a las sociedades de la incertidumbre que fueran “declaradas muer-
tas hace casi 20 años por los poderosos magos de la Segunda Vuelta”
(Comaroffs, 2000: 331).
John Ralston Saul en su libro The Collapse of Globalism
and the Reinvention of the World (2009: 15) escribió acerca de la crisis
de la globalización, cuyas creencias principales eran: que el poder del
Estado nación menguaba; los Estados tal como los conocimos estaban
muriendo; que en el futuro, el poder estaría en los mercados globa-
les; que la economía, en lugar de los ejércitos y la política, formaría los
eventos humanos; que los mercados globales, libres de estrechos inte-
reses nacionales, establecerían balances económicos internacionales; y
esto sería “la reducción del nacionalismo irresponsable, el racismo y la
violencia política”. A nivel mundial, estos valores de la globalización,
sumados a otros, entraron en crisis, y a principios del nuevo milenio
fueron cada vez más cuestionados.
En todo el mundo, es evidente que las personas no se can-
sarán de tratar de darle sentido a su presente sombrío con miras a
la prescripción del futuro misterioso, si las creencias actuales resul-
46 taran inadecuadas. El nacionalismo sigue preocupando las mentes
humanas, particularmente, a aquellas mentes que todavía confían CyE
en el futuro del Estado nación, la territorialidad y la soberanía en un Año VI
Nº 11
mundo que se globaliza rápidamente. El Estado nación no se redujo Primer
como predijeron los gurús de la globalización. Junto al nacionalismo, Semestre
2014
la sociedad civil y la esfera pública existen como significantes vacíos
con potencial para encender la imaginación humana a otra vida de
civilidad, sociabilidad y paz, dentro y fuera de los recintos del Estado
poscolonial, que tendió a usar su libertad jurídica para negar la demo-
cracia popular dentro de sus límites.
Hoy, la lucha más grande es tratar de revivir la política
revolucionaria y liberadora, y originar un nuevo lenguaje que tenga
resonancia en la generación actual y capture el futuro para restaurar la
certeza humana perdida. Todo esto tiene lugar en un momento domi-
nado por lo que la pensadora radical Chantal Mouffe describió como
la “paradoja democrática”, caracterizada por entremezclar las aspira-
ciones democráticas populares con las preguntas y luchas por la de-
finición de los pueblos, así como por la reconstitución de identidades
(Mouffe, 2000: 56).
Lo que revela la noción de “paradoja democrática” son las
limitaciones inherentes de la democracia neoliberal como registro utó-
pico capaz de disparar la imaginación humana más allá de los actuales
callejones sin salida. El nacionalismo africano se metamorfoseó en fo-
bias tales como nativismo y xenofobia, que devoró a aquellos africanos
considerados el Otro tóxico, para utilizar la terminología zizekiana.
Los demás registros utópicos, como la sociedad civil y las preciadas no-
ciones de esfera pública, donde se dice que reina el pensamiento racio-
nal, aun son parte de la “política aspiracional” que surge en el contexto
de la fenomenología de la incertidumbre.
Los desafíos globales y locales actuales son muy complejos,
y algunos ilustrados se declararon xenófobos, como lo revela Samuel
Huntington en su libro Who are We? The Challenge to America’s National
Identity (2004), en el que identificó a quienes consideraba no estadouni-
denses, en particular a la creciente presencia hispana en Estados Unidos,
como la constitución de una amenaza para la identidad nacional. Tales
publicaciones indican una confusión ideológica de primer orden, donde
el culturalismo fue convertido en una herramienta de análisis hasta el
punto de singularizar múltiples lenguas y culturas como constitutivas
del terrorismo cultural. Es paradójico que un país como Estados Unidos
que es, básicamente, una nación de inmigrantes y colonos pueda virar
y alarmarse por la inmigración y el multiculturalismo en el siglo XXI.
¡Tenemos el terror medieval a los bárbaros en puerta! Este argumento se
ve reforzado por Francoise Verges, quien sostuvo que: 47
CyE La xenofobia está de vuelta en Europa. El extranjero es, una vez
Año VI más, el objetivo de los ataques, la explicación a todo lo que va
Nº 11
Primer
mal: pérdida del empleo, inseguridad, criminalidad. Personifica
Semestre el temor de estar atestado en el propio país, de perder los valores
2014
“nacionales”, la identidad “nacional”, de ya no sentirse “en casa”
(Verges, 2011).
Conclusión: ¿entonces, otro mundo es posible?

El humanismo occidental instaurado por el colonialismo está en cri-
sis. Los pueblos del Sur impugnaron continuamente la dominación
occidental. La crisis crediticia indicó serias grietas en el edificio apa-
rentemente fuerte del capitalismo. La hegemonía occidental, que esta-
ba oculta bajo las nociones como “oprobio del hombre blanco”, misión
civilizadora, desarrollismo y democracia liberal fue desenmascarada
y declarada como colonialidad, que se supone debe morir para que
florezca un nuevo humanismo. John Ralston Saul (2009: 281) conclu-
yó que:
El colapso económico de 2008 representa el fracaso de la globa-
lización. Es un error tratar esta crisis como algo provocado por

una crisis financiera. El estallido es un síntoma, no una causa:
hay que dejarlo atrás rápido y seguir adelante en busca de los
verdaderos problemas.
Incluso, fue más lejos al señalar que:

Ahora, podemos ver que los enfoques sobre la globalización de
las últimas tres décadas están posdatados. Y la mayoría de noso-
tros puede ver cómo las cosas han cambiado. La clave para hacer
frente a esta crisis no es reconstruir las viejas estructuras basadas
en antiguas presunciones. Tenemos la oportunidad de construir
un tipo más sofisticado de riqueza basado en el equilibrio de las
necesidades sociales, ambientales y del mercado. Este podría ser
fácilmente el proyecto de un siglo (Saul, 2009: 296).
Pero desde el lado africano está claro que otro mundo no podrá ser
posible mientras el continente y sus pueblos no estén completamente
descolonizados, y las astucias del mundo poscolonial neocolonizado
sean destruidas. Esto requerirá una rebelión epistémica que logre que
aquellos previamente colonizados tengan confianza en sí mismos,
permitiéndoles volver a imaginar otro mundo libre de la tutela oc-
cidental y los dictadores africanos que gozan de protección occiden-
tal. Es necesaria una nueva imaginación que libere al colonizador y al
48 colonizado simultáneamente. Esto significará eliminar las jerarquías
raciales creadas por la modernidad colonial, así como el fundamen- CyE
talismo creado por diferentes nacionalismos. Se debe otorgar más es- Año VI
Nº 11
pacio a las perspectivas desde el Sur, dado que promete otro mundo, Primer
libre de pensamiento occidental hegemónico que fue construido sobre Semestre
2014
los valores de explotación y opresión de la esclavitud, el imperialismo
y el colonialismo.
Los recientes acontecimientos revolucionarios y popula-
res que comenzaron en Túnez, obligando al dictador Zine El Abidine
Ben Ali a huir del país el 14 de enero de 2011, y que se extendieron a
Egipto obligando a Hosni Mubarak a dejar del poder después de 30
años como presidente, proyecta esperanzas acerca del poder de la gente
común para decidir sobre su propio destino y liberarse de las autocra-
cias (Arieff, 2011: 1-23). La región del Magreb sobrevivió a los cambios
democráticos de los noventa con gobiernos autocráticos que mantu-
vieron su control del poder. Pero lo que comenzó en Túnez sacude no
solo la región del Magreb, sino también al Medio Oriente y al resto de
África. Los levantamientos populares, que atemorizaron a los líderes
dictatoriales en todo el mundo, aportan esperanza de que la gente co-
mún todavía esté preparada para reclamar y dar forma a los destinos
de sus naciones. Pero permítanme que termine este libro con las pre-
guntas lúcidas de Santos (2007: 49) como una indicación para la futura
investigación y dirección intelectual en el Sur global:
¿Cómo podemos identificar la perspectiva de los oprimidos en
las intervenciones en el mundo real o en cualquier resistencia?
¿Cómo podemos traducir esta perspectiva en prácticas de
conocimiento? En la búsqueda de alternativas a la dominación
y la opresión ¿cómo podemos distinguir entre alternativas al
sistema de opresión y dominación y alternativas dentro del
sistema o, más concretamente, cómo podemos distinguir
entre las alternativas al capitalismo y alternativas dentro del
capitalismo? En suma ¿cómo podemos luchar contra las líneas
abisales utilizando instrumentos conceptuales y políticos que
no los reproduzcan? Y finalmente, una pregunta de especial
interés para los educadores: ¿cuál sería el impacto de una
concepción pos-abisal del conocimiento (como una ecología
de saberes) sobre nuestras instituciones educativas y centros
de investigación?
La lucha debe continuar. ¡Aluta continua –esta vez bajo la forma de una
resistencia epistemológica comprometida contra la violencia epistémi-
ca que había impedido las imaginaciones alternativas del mundo y la
libertad de los saberes y cosmologías del Sur global! 49
CyE Bibliografía
Año VI Ake, C., 2000 The Feasibility of Democracy in Africa (Dakar: CODESRIA).
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51
memoria
Stuart Hall
Karina Bidaseca

Stuart Hall, reconocido por desa- Stuart Hall, renowned for devel- Año VI
Nº 11
rrollar los Estudios Culturales como oping the Cultural Studies as a Primer
miembro y posteriormente director member and subsequently direc- Semestre
2014
del Centro de Estudios Culturales tor of the Center for Contemporary
Contemporáneos de la Universidad Cultural Studies at the University of
de Birmingham, presidió el centro Birmingham, chaired the center be-
entre 1968 y 1979. Nos legó el pensar tween 1968 and 1979. He bestowed
contextualmente, el rechazo por cual- us the contextual thinking, the re-
quier postura universalista, conside- jection by any Universalist stance,
rando los contextos como relaciones considering the contexts as complex
complejas de múltiples fuerzas, deter- relationships of multiple forces, de-
minaciones y contradicciones. En el terminations and contradictions.
análisis que realiza en Policing of the Hall, in the analysis that realizes in
Crisis (1978), Hall reflexiona sobre las Policing of the Crisis (1978), reflects
políticas públicas que criminalizaban on the public policies that criminal-
a la población negra y que auguraban ized the black population and por-
el tatcherismo contra el que batalló tended the tatcherism against which
hasta sus últimos días. he battled until his last days.
55
CyE
Año VI
Nº 11 Karina Bidaseca
Primer Investigadora independiente del CONICET/ Independent researcher at CONICET
Semestre
2014 Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES) / Institute of Social Studies (IDAES) of
de Universidad Nacional de San Martin the National University of San Martin.
(UNSAM). Profesora de la Universidad (UNSAM). Professor at the National
Nacional de San Martín y Universidad de University of San Martin and at Buenos
Buenos Aires. Coordinadora del Programa Aires University. Coordinator of the South-
Sur-Sur (CLACSO). Coordinadora del South Program (CLACSO). Coordinator
Programa “Poscolonialidad, Pensamiento of the Program ‘Post-coloniality,
fronterizo y transfronterizo en los estudios Border and Cross-border Thought in
feministas” y co-coordinadora del Programa Feminist Studies’. Joint coordinator of
de Investigación y Extensión sobre the Research and Extension Program
afrodescendencia y cultura afrodiaspórica on Afro-descendant and Afro-diasporic
(IDAES-UNSAM). Publicó, entre otros Culture (IDAES-UNSAM). She published,
títulos: Perturbando el texto colonial. Los among other titles: Perturbando el texto
Estudios (Pos) coloniales en América Latina colonial. Los Estudios (Pos) coloniales
(2010); Feminismos y poscolonialidad. en América Latina (2010); Feminismos
Descolonizando el feminismo desde y y poscolonialidad. Descolonizando el
en América Latina (2011) y, próximo a feminismo desde y en América Latina
publicarse: Legados, genealogías y memorias (2011) y, próximo a publicarse: Legados,
poscoloniales. Escritos fronterizos desde el genealogías y memorias poscoloniales.
Sur (Godot). Escritos fronterizos desde el Sur (Godot).
Stuart Hall
Palabras clave
1| Estudios culturales 2| Políticas públicas 3| Racismo 4| Democracia 5| Capitalismo
Keywords
1| Cultural Studies 2| Public Policies 3| Racism 4| Democracy 5| Capitalism

Bidaseca, Karina. Stuart Hall. Crítica y Emancipación, (11): 55-60, primer semestre
56 de 2014.
Stuart Hall* CyE
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Conocí la obra de Stuart Hall mucho más recientemente de lo que hoy

hubiese deseado. Mirando hacia atrás, siento que mi formación inicial
como socióloga sufrió de esa pérdida temprana. “Pérdida” es la palabra
que se reitera en cada uno de los obituarios que leo en estos días en los
periódicos, en las redes sociales, en la intimidad de la tristeza que pade-
cen mis amigos y colegas latinoamericanos. Pero, especialmente, senti-
da por mis estudiantes de posgrado. Es junto a ellos, compartiendo sus
lecturas, que “descubrí” al autor que no renunció a hablar de la raza, en
sus propias reflexiones autobiográficas, en el Caribe colonizado, en una
sociedad estratificada por el color de la piel.
Stuart Hall nació el 3 de febrero de 1932 en Kingston
(Jamaica), en el seno de una familia de clase media de piel clara. Allí
pasó su juventud y vivió la experiencia del color. Ser negro significaba
ser parte de la mayoría de la población. Ser “de color” implicaba un
“peldaño por encima del resto”, solía decir. Hall cruzó el “Atlántico
Karina Bidaseca
Negro”, llegó al centro imperial de Gran Bretaña en 1951 y pudo mirar
Jamaica desde el otro lado.
Se instaló en la Universidad de Merton (Oxford) con
una beca de Rhodes para estudiar literatura en inglés. El viaje
a Inglaterra significó un compromiso con la política de las “Indias
Occidentales”: «Llegué como estudiante anticolonial, por así decirlo,
con un apasionado compromiso por la independencia de Jamaica y la
lucha contra el colonialismo en general. Pero yo no sabía mucho acer-
ca de política. Y yo no había estado profundamente comprometido en
la política jamaiquina debido a mi cultura familiar (…). Mi padres,
básicamente, pensaban que el fin del imperio era el final del mundo.
(...) Tuve una relación muy conflictiva con lo que yo creo es la cultura
de Jamaica (...), la política jamaiquina.” (Critical...) Confesaba que, ape-
nas tres meses en Oxford “me convencieron de que no era mi casa. No
soy inglés y nunca lo seré. La vida que he vivido es una existencia de
desplazamiento parcial. Vine a Inglaterra como un medio de escape, y
se trataba de un fracaso”. (Critical...).
* Este texto apareció en Ñ el 17/2/2014 (Buenos Aires). 57

CyE Antes de convertirse en una de las figuras seminales de
Año VI la New Left Review en los años cincuenta, daba clases en una escuela
Nº 11
Primer
secundaria. Una de las cosas que sucedieron fue su involucramiento
Semestre en Notting Hill en el momento de los disturbios, que vivió como una
2014
especie de extensión de las políticas de la nueva izquierda” (Critical
Quarterly 50 (1-2): 12-42, 2007).
Lawrence Grossberg, destacado discípulo, escribe en su
obituario “Furia contra la muerte de una luz: Stuart Hall (1932-2014)”:
“...sabía, en lo profundo de su alma, que la cultura —el conocimiento,
ideas, artes, la vida cotidiana, y todo lo que se denomina “lo popular”—
importa. Él sentía un extraordinario respeto por las cosas simples de
la vida y por la gente (sin embargo nunca dudó en denunciar a quienes
hacían del mundo algo incluso peor o a quienes estaba más compro-
metidos con sus propias certezas que con las luchas contingentes). Se
rehusó a pensar que las personas eran tontas e incapaces de entender
sus decisiones y enfrentar sus acciones. Siempre existe la posibilidad de
afectar el resultado de las luchas si se comienza donde la gente está: lu-
chando simplemente por tener una vida más digna y cómoda. Siempre
puso su fe en la gente, en las ideas y en la cultura —y comprometió su
vida en construir un mundo mejor”.
Reconocido por desarrollar los Estudios Culturales como
miembro y posteriormente director del Centro de Estudios Culturales
Contemporáneos de la Universidad de Birmingham, Hall presidió el
centro entre 1968 y 1979. Nos legó el pensar contextualmente, el recha-
zo por cualquier postura universalista. “Por eso, explica Grossberg, co-
nectó tan fuerte con Marx y con Gramsci, con mi otro querido profesor
James Carey —con quien me envió Stuart— y finalmente con Foucault.
Su tipo de contextualismo-coyunturalismo ve los contextos como rela-
Stuart Hall
ciones complejas de múltiples fuerzas, determinaciones y contradiccio-

nes. Para Stuart, esto es lo que define a los estudios culturales: “Hall es
consecuente con el racismo en Gran Bretaña, y así pone de manifiesto
en el análisis de Policing of the Crisis (1978), en el que analiza la política
pública que criminalizaba a la población negra y que augura el tatche-
rismo contra el que batalló hasta sus últimos días.
En una de sus expresiones escritas en el Manifiesto de iz-
quierda Soundings dice: “La victoria neoliberal (que) reafirmó la posi-
ción de las clases dominantes (...) no era inevitable. Ningún modelo so-
cial es permanente, y por este se luchó, desde el Golpe de Chile (hasta)
los ataques a los derechos laborales en el Reino Unido”.
Su influencia es notable en América Latina. En un li-
bro publicado en Chile por la Red de Estudios y Políticas Culturales
58 coordinada por Alejandro Grimson, titulado En torno a los Estudios
Culturales (ARCIS/CLACSO), sus autora/es coinciden en rescatar el CyE
legado del gran Stuart Hall. Para Grimson y Caggiano, “sus produc- Año VI
Nº 11
ciones continúan siendo la inspiración para trabajos que reavivan los Primer
aspectos constitutivos de Birmingham” (2010: 21), aún más, explican, Semestre
2014
si pensamos en autores latinoamericanos como Jesús Martín Barbero
y Nestor García Canclini.
En los textos de este grupo de académicos se ubica la obra
del propio Hall como “un puente entre los Estudios Culturales y otras
configuraciones del pensamiento crítico contemporáneo” (p. 42), se
rescatan sus concepciones sobre la identidad como posicionamiento;
su experiencia colonial particularmente caribeña, por medio de la
cual los regímenes coloniales permearon nuestra mirada sobre noso-
tros mismos como “Otros”, como señala Mareia Quintero Rivera. O
bien el aprecio de Nelly Richard sobre su capacidad de mantener el
diálogo crítico con el marxismo “desde lo que el marxismo excluyó
(lo simbólico y lo cultural; el lenguaje, el discurso, el inconsciente, la
subjetividad), lo que le significó reconocer la importancia del femi-
nismo y sus perspectivas de género como un eje de deconstrucción
(...) de las identidades sexuales” (p. 70). De hecho, en uno de los libros
más importantes en el que encontramos traducidos sus trabajos —Sin
garantías (2010: 57)—, Hall señala dos momentos históricos que in-
terrumpieron la historia de la formación de los estudios culturales: el
Karina Bidaseca
feminismo y la cuestión de la raza:

“Para los estudios culturales (…), la intervención del feminismo
fue específica y decisiva. Fue un rompimiento. Reorganizó el
campo en formas concretas. Primero la apertura de la cuestión
de los personal como político y sus consecuencias para cambiar
el objeto de estudio en los estudios culturales fue completamente
revolucionaria de forma práctica y teórica. Segundo, la expan-
sión radical de la noción de poder, que hasta el momento ha-
bía sido desarrollada dentro del marco de la noción de lo público
(…); tercero, la centralidad de las nociones de género y sexuali-
dad para entender el poder mismo; cuarto, la apertura de muchas
preguntas que habíamos eliminado en torno a las áreas peligro-
sas de los subjetivo y el sujeto (…); quinto, la “re-apertura” de
la frontera cerrada entre teoría social y teoría del inconsciente-
psicoanálisis” (Stuart-Hall, 2010: 57).
En este camino crítico me identifiqué con el pensamiento de Hall. Lo

que él llamó “la política del trabajo intelectual”, puesta en el centro
de los Estudios Culturales. Como señala Eduardo Restrepo (2010), “lo 59
CyE más inspirador de Birmingham se encuentra en el trabajo de Stuart
Año VI Hall. (...) Especialmente “sus planteamientos sobre la teoría como un
Nº 11
Primer
‘forcejeo con los ángeles’ (p. 111).
Semestre Esta metáfora es una de las grandes definiciones de Hall.
2014
Cuando afirma: “La única teoría que vale la pena tener es aquella que
usted tiene que luchar para rechazar, no aquella que tiene una fluidez
profunda. Quiero decir algo más tarde acerca de la fluidez teórica sor-
prendente de los estudios culturales ahora. Pero mi propia experiencia
de la teoría —y el marxismo es ciertamente un caso en ese punto— es
de forcejeo con los ángeles, una metáfora que usted puede tomar tan
literalmente como quiera (Hall, 1992: 280-281). “Su legado vivirá para
siempre”, resuena la voz de una joven desde cualquier lugar del planeta.
Bibliografía
Hall, Stuart 2005 “La importancia de Gramsci para los estudios de raza y etnicidad”,
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Instituto de Estudios Peruanos).
Instituto de Estudios Sociales y Culturales 2010 “Pensar” (Universidad Javeriana-
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador).
“An interview with Stuart Hall” 2007 Critical Quarterly 50 (1-2): 12-42.
Stuart Hall
60
Perspectivas
Mundos (pos)coloniales
Consideraciones sobre la
raza, género/sexo, agencia/
tiempo y ensayo sobre el
Tercer feminismo
Karina Bidaseca

En este artículo, la autora realiza un In this article, the authoress explores Año VI
Nº 11
recorrido por las principales vertientes the main currents of postcolonial and Primer
del pensamiento poscolonial y femi- feminist thought to arrive at its criti- Semestre
2014
nista para arribar a su análisis crítico – cal analysis–which is located in the
que está situado en el Sur Global como Global South as a place of multilin-
lugar de enunciación plurilingüe. gual enunciation.
Esta permanente traducción entre This permanent translation between
diferencias contextuales, que ten- contextual differences would always
dría siempre la peculiaridad de un have the peculiarity of a journey in
viaje en que cambiaría de significa- which it would transmute its general
do, no solo porque muda el efecto drift. Cause it changes the effect not
de la crítica, sino que logra arribar a only of the critical thought but also
conceptos que, sin dejar de tener los manages to arrive at concepts that,
pies puestos en las condiciones rea- while still having the feet placed on
les de la existencia nuestroamerica- the actual conditions of our-Ameri-
na, caminan hacia resignificaciones can existence, walk towards local re-
locales, no exentas de tensión políti- significations that are not exempt of
ca y poética. political and poetical tension.
63
CyE
Año VI
Nº 11 Karina Bidaseca
Primer Investigadora independiente del CONICET/ Independent researcher at CONICET
Semestre
2014 Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES) / Institute of Social Studies (IDAES) of
de Universidad Nacional de San Martin the National University of San Martin.
(UNSAM). Profesora de la Universidad (UNSAM). Professor at the National
Nacional de San Martín y Universidad de University of San Martin and at Buenos
Buenos Aires. Coordinadora del Programa Aires University. Coordinator of the South-
Sur-Sur (CLACSO). Coordinadora del South Program (CLACSO). Coordinator
Programa “Poscolonialidad, Pensamiento of the Program ‘Post-coloniality,
fronterizo y transfronterizo en los estudios Border and Cross-border Thought in
feministas” y co-coordinadora del Programa Feminist Studies’. Joint coordinator of
de Investigación y Extensión sobre the Research and Extension Program
afrodescendencia y cultura afrodiaspórica on Afro-descendant and Afro-diasporic
(IDAES-UNSAM). Publicó, entre otros Culture (IDAES-UNSAM). She published,
títulos: Perturbando el texto colonial. Los among other titles: Perturbando el texto
Estudios (Pos) coloniales en América Latina colonial. Los Estudios (Pos) coloniales
(2010); Feminismos y poscolonialidad. en América Latina (2010); Feminismos
Descolonizando el feminismo desde y y poscolonialidad. Descolonizando el
en América Latina (2011) y, próximo a feminismo desde y en América Latina
publicarse: Legados, genealogías y memorias (2011) y, próximo a publicarse: Legados,
poscoloniales. Escritos fronterizos desde el genealogías y memorias poscoloniales.
Sur (Godot). Escritos fronterizos desde el Sur (Godot).
Palabras clave
1| Pensamiento poscolonial 2| Tercer feminismo 3| racismo colonial 4| género/sexo
5| narrativas
Keywords
1| Postcolonial Thought 2| Third Feminism 3| Colonial Racism 4| Gender/Sex 5| Narratives

Bidaseca, Karina. Mundos (pos)coloniales. Consideraciones sobre la raza, género/
sexo, agencia/tiempo y ensayo sobre el Tercer feminismo. Crítica y Emancipación, (11):
64 63-86, primer semestre de 2014.
Mundos (pos)coloniales CyE
Año VI
Nº 11
Consideraciones sobre la raza, Primer
Semestre
género/sexo, agencia/tiempo y ensayo 2014
sobre el Tercer feminismo*
I. Mundos (pos)coloniales
Tiempo al tiempo.
“La revolución: no es limpia, ni bonita, ni veloz”
Pat Parker, feminista afroamericana
La obra de Edward W. Said edificó los cimientos de los estudios pos-

coloniales como una nueva disciplina. Su libro Orientalismo ([1978]
Karina Bidaseca
2004) constituye su acta fundacional, fundamental para desempolvar
al imperialismo y al colonialismo del “destierro intelectual”. A propó-
sito solía decir que la situación “inusual” de su pueblo, es que “somos
las víctimas de las víctimas […]. Estamos sujetos a un colonialismo
único” (Said, 2001: 53-54).
Sobre cuestiones afines, conversé hace tres años en Buenos
Aires con quien lo recuerda con admiración, la socióloga palestina Elise
Aghazarian, a quien invité a brindar una disertación sobre el intelec-
tual árabe en la sociedad del conocimiento. Elise me dijo: “Observé tan-
to aquí como en India, mucha gente hablando sobre post-colonialidad
* Una versión preliminar de este texto fue presentada en el I Congreso de

Estudios Poscoloniales, (IDAES/UNSAM y CLACSO), Buenos Aires, 5 al
7 de diciembre de 2012 con el título “Edward. W. Said. Entre dos mundos”.
Fue discutido en el I Seminario “Pensar al Sur”, Universidad Nacional de San
Martín-Programa de Estudios Sur Global, 31 de octubre de 2013. Recientemente,
fue traducido al italiano bajo el título: “Mondi (post)coloniali. Considerazioni
su razza, genero e sesso, soggettività e temporalità” en Scienza & Politica. Per
una storia delle dotrine (Bologna: Dipartimento di scienze politiche e sociali -
Alma Mater Studiorum - Università di Bologna), Vol. 25, N° 49, 2013. [Dossier
sobre Estudios Poscoloniales en América Latina]. En <http://scienzaepolitica.
unibo.it/. Italiano>. 65
CyE y apropiación colonial. En Oriente Medio […] los encuentros coloniales
Año VI están vivos ahora […]”1.
Nº 11
Primer
Mientras Elise proseguía su intención de desvelar su capa-
Semestre cidad de asombro sobre la circulación de los conceptos tales como colo-
2014
nialismo y colonialidad, y la lectura en clave “poscolonial” del pensador
martiniqués Frantz Fanon, que ella misma aplicaba al contexto palesti-
no, yo misma me preguntaba si era posible comparar los procesos sin-
gulares que ella describía con lo que acontecía de este lado del “Atlántico
Negro”. Al tiempo que iban surgiendo en nuestra conversación lugares
comunes, la política de Muros brotaba como signo de estos tiempos,
una metáfora atroz de la exclusión, del racismo que nos confronta con
la catástrofe de la modernidad. Occidente trajo consigo la oscuridad
del Progreso, cuya máxima expresión fue el etnogenocidio indígena en
América y el tráfico de hombres y mujeres libres en África vueltos escla-
vos en el Nuevo Mundo. En el “ahora compartido” el tiempo se desdo-
bló. Occidente ya no puede contener la experiencia de lo Unheimliche, la
narrativa del vacío producido por esa tragedia de la condición colonial.
Sobrevolaba en la atmósfera el lugar en que se juntaban el
racismo colonial único respecto del practicado “adentro de las fron-
teras de Europa (cuyo punto máximo es la shoah)” y el “afuera de
Europa” (donde, como explica el pensador poscolonial africano Achille
Mbembe, las colonias fueron el primer laboratorio)2.
Confrontar el pensamiento apocalíptico posmoderno tras
la caída de otro Muro de Berlín y la hegemonía de la tesis hungtin-
tiana del choque de civilizaciones, fue una de las razones que, cuenta
Said en el prólogo, de que ese libro no lograra atraer el suficiente inte-
rés editorial. Allí discute esa tesis oponiendo la interdependencia de
las culturas. Su obra funda hacia 1980 un zeitgeist en que confluyen
proyectos intelectuales provenientes de distintos sures: el Grupo de
Estudios Subalternos en el sudeste asiático cuyo propósito es devolver
a la historia las voces bajas de los campesinos indios; en Bolivia, don-
de su obra fue traducida al castellano por Silvia Rivera Cusicanqui y
1 Conferencia “Reflexiones sobre geografías racializadas: Entrevista con una socióloga

palestina”, a cargo de la Prof. Elise Aghazarian. “Muchas veces los atacantes en el
terreno son soldados invisibles, pero muchas son muy visibles: murallas, víctimas,
peajes… […] la privatización de la guerra […].” Ver la Entrevista con Elise Aghazarian.
“Reflexiones sobre geografías racializadas” en Papeles de Trabajo, (Buenos Aires:
IDAES/UNSAM) Año 4, N° 7: 271-281, abril 2011. En <http://www.idaes.edu.
ar/papelesdetrabajo/paginas/Documentos/17)%20%E2%80%9CReflexiones%20
sobre%20geograf%C3%ADas%20racializadas%E2%80%9D.pdf>.
2 Mbembe, A. 2006 “Necropolítica” en Enwezor, O. (ed.) Lo desacogedor. Escenas
66 fantasmas en la sociedad global (Sevilla, Fundación BIACS) pp. 32-51.
Rossana Barragán (eds.) en 1997 bajo el título: Debates poscoloniales. CyE
Una introducción a los estudios de la subalternidad (La Paz: Sephis- Año VI
Nº 11
Aruwiyiri) para propiciar el siempre postergado diálogo Sur-Sur, o Primer
definitivamente influido por el Norte, des-fetichizando esa relación Semestre
2014
histórica de amor y odio.
Escriben las editoras del libro con la intención de re-in-
sertar la discusión sobre colonialismo, subalternidad y nacionalis-
mo en la tradición intelectual latinoamericana, lo siguiente:
Es curioso anotar que la producción […] del grupo ha sido difundi-
da en los más diversos círculos académicos del Norte, y ha llegado,
La obra de Edward W. Said edificó los

cimientos de los estudios poscoloniales
como una nueva disciplina. Su libro
Orientalismo ([1978] 2004)
constituye su acta fundacional,
fundamental para desempolvar al
imperialismo y al colonialismo del
“destierro intelectual”.
así de rebote, a la discusión académica de América Latina, desde
Karina Bidaseca
la corriente saidiana de estudios culturales hasta el debate histo-
riográfico más reciente. Cuando fenómenos como el descrito se
observan desde un país como Bolivia, resulta paradójico descubrir
que los ecos de muchos debates generados en el Sur acaban llegan-
do mediatizados por la reflexión académica del Norte […]. Con la
publicación de esta colección de artículos queremos situar los ecos
del debate postcolonial iniciado en la India al lugar de su primera
emisión, restituyendo así la idea de relaciones Sur- Sur algo de su
concreción geográfica y experiencial, así como de su peculiar tex-
tura y especificidad historiográficas. […] Pensamos que la reflexión
y el debate lanzados por colegas de la India permitirá conectar mu-
chas de estas cuestiones con nuestra propia reflexión, retomando
temáticas ya esbozadas en los círculos latinoamericanos desde los
años setenta, pero también enfrentando nuevas preguntas y reali-
dades como las que se han venido dando en los ochenta y noventa y
a lo largo del continente (Rivera Cusicanqui y Barragán, 1997: 15).
Ese “dialogo horizontal” entre intelectuales del Sur que las autoras ubi-
can hacia el fin del texto en el lugar del anhelo, señala desafíos y límites
propios de la política imperialista.
67
CyE “Creo que es difícil hacer una teoría en un espacio global. Porque
Año VI cada uno de estos espacios y los tiempos se han construido de
Nº 11
Primer
manera diferente. También son el producto de la manera en que
Semestre los movimientos de protesta se están organizando. Ciertamente,
2014
el lenguaje de la ciencia social no será uno, serán varios. Esto no
quiere decir que hay una cierta relatividad. Lo que estoy sugi-
riendo es que el significado del lenguaje de las ciencias sociales
será diferente. Esto va a tener que competir y luchar contra los
modelos hegemónicos. Y esta historia tiene que ser entendida y
debe ser contextualizada. Si bien es imposible reconstruir que la
teoría social se aparte del contexto, es posible adaptarse a diferen-
tes contextos. Es difícil para mí entender los estudios subalternos
sin entender su crítica de la historiografía nacionalista. Pero no
hace falta saber aquí la crítica de la historiografía nacionalista
India para aplicar ese conocimiento a América Latina. Al igual
que el marxismo creativamente encontró un camino en el mun-
do sin necesidad de adaptarse a los debates europeos. Tenemos
que pensar entonces la contextualización mientras puede surgir
la adaptación” (Entrevista a Sujata Patel, 2 de noviembre 2011).
Así respondió Sujata Patel, socióloga de la Universidad de Hyderabad,

que fue vice-presidenta de ISA (International Sociology Association) y
con una extensa trayectoria como Profesora visitante en Johannesburgo,
a una entrevista que le realizamos en 2011 en Buenos aires invitada
por la Universidad Nacional de San Martín, Universidad de Buenos
Aires y Universidad de La Plata a brindar su Conferencia “The Binaries

of Sociology: The invisible traditions” (2010) donde explora las tradi-
ciones de las teorías y prácticas en que se han organizado sociologías
no europeas en el mundo en la India3, África y América Latina, y que
surgen como consecuencia de la descolonización y el crecimiento del
nacionalismo. Su propuesta consiste en defender la necesidad de crear
un diálogo comunicativo entre las dos tradiciones. Observar las difi-
cultades de los estudios subalternos indios y poscoloniales respecto
del contexto de producción de conocimiento situado requiere desa-
fíos: “África tiene su propia historia, la India tiene su propia historia
y América Latina está separada de esta historia. Fue muy difícil unir a
todos estos solo porque es difícil superar las barreras del idioma y no
3 “India es enorme. Mil millones más. Más de trescientas universidades. El Censo

de 2001 indica que más del cien mil estudiantes de pregrado en sociología. Más de
diez mil maestros y más de dos mil médicos estudiantes al año” (Entrevista con
68 Sujata Patel. Buenos Aires, 2010).
todo el mundo puede entender los diferentes contextos en los que se CyE
plantea este conocimiento local”4. Año VI
Nº 11
Y reanuda: Primer
Semestre
“Hay más en África de lo que conocemos. Además lo que se escri- 2014
be está en francés y tengo grandes dificultades para entenderlo.
Los mayores problemas para todos nosotros son los idiomas. Y eso
también es parte del imperialismo. Debemos trascender los impe-
rialismos para poder construir un diálogo. Me pareció más difícil
escribir sobre América Latina, ya que estaba en español, no podía
obtener traducciones al inglés. Acabo de recibir la primera traduc-
ción de Aníbal Quijano. El primer paso es hablar con nosotros y
entender las diferencias. La sociología comparativa trató de hacer
esto. Yo creo que hay que contextualizar y esa es la manera de ha-
cer comparaciones. Si esa es la base epistemológica sobre la que es-
tructurar las comparaciones, entonces podemos seguir adelante”.
En su texto Sujata Patel afirmó que las teorías y prácticas de la disciplina

sociológica se pueden dividir en dos: la primera, visible y universal5; la
segunda, organizada como sociologías no europeas en India, África y A.
Latina, surgidas como consecuencia de la descolonización y el naciona-
lismo, se mantienen fragmentadas, desarticuladas y marginadas por la
primera. El atributo clave en esta división es el colonialismo en la cons-
Karina Bidaseca
titución de conocimiento social dominante. “Este colonialismo coloniza
las mentes […]. El Oeste está en todas partes, dentro y fuera de Occidente,
en las estructuras y en la mente” (Nandy, 1983: ix). El colonialismo cons-
truye el conocimiento de los demás a través del espacio y la lengua y cual-
quier teoría del imperialismo tiene que discutir las geografías de poder6.
4 “Una vez dicho esto, hay un libro que se llama Teoría del Sur escrito por Connell
en la Universidad de Sydney [Australia], que utiliza la teoría de la dependencia
para argumentar que se puede crear una teoría del Sur”, prosigue.
5 “Provincializar Europa”, el gesto reclamado por Chakrabarty (2008: 20), “era
precisamente descubrir cómo y en qué sentido las ideas que eran universales
habían surgido de tradiciones intelectuales e históricas muy particulares, las
cuales no podían aspirar a ninguna validez universal”. Desde A. Latina, Dussel
(1993) sostiene que la modernidad aparece cuando Europa se afirma como el
“centro” de una historia del mundo que se inaugura; la “periferia” es el afuera. En
consecuencia, el examen de la genealogía de la modernidad es parcial y provincial,
los intentos de la crítica o la defensa de ella unilateral y en parte falso.
6 “Y no tenemos ese idioma, sin embargo, porque el marxismo clásico que habla
del imperialismo en el exterior de las geografías del saber y del poder, incluyendo
a Lenin. Entonces, ¿cómo nos organizamos en términos de conocimientos
de geografía y de poder? Y entonces, ¿cómo deconstruir estas estructuras de
conocimiento y poder tener un diálogo? Creo que la única manera es a través de
estos viajes, el aprendizaje de estas rutas entre los continentes”, (Entrevista con
Sujata Patel en Buenos Aires, 30 de octubre de 2010). 69
CyE En el caso del pensamiento poscolonial que surge hacia la
Año VI mitad del siglo XX en el marco de las experiencias de luchas anticolo-
Nº 11
Primer
niales en Asia y África, se consolida en lengua inglesa, principalmente
Semestre en la India, Gran Bretaña y los Estados Unidos. Es notable la ausen-
2014
cia de producciones poscoloniales en lengua francesa7 que contrasta
con la importancia de la literatura y el ensayismo africano-francófono
(Fanon, Césaire y Senghor, Glissant)8 9.
7 Jim Cohen publicó un artículo titulado “Los nuevos debates poscoloniales en

Francia”, en el Dossier “Teorías decoloniales en América Latina” en Nómadas N°
26 (2007), sobre la emergencia reciente de los debates poscoloniales en Francia
entre 2004 y 2005 y sus sujetos poscoloniales. En el mismo remite a la omisión de
debate étnico –racial y al movimiento “Le Mouvement des Indigènes” integrado
por un grupo de intelectuales de izquierda, hijos de inmigrantes de ex colonias del
Norte y Este de África.
8 O los propios Sartre, Levinas, Derrida o Foucault (genealogía) con tensiones
expresadas por el propio Edward Said quien, en su artículo “Representar al
colonizado. Los interlocutores de la antropología” (1996), habla del campo
intelectual francés especialmente en las figuras de Frantz Fanon y Michel Foucault,
igualmente herederos del pensamiento de Hegel, Marx, Freud, Nietzche y Sartre.
Mientras para Said, Fanon se nutre de ellos para “representar los intereses de
un doble ámbito, el nativo y el occidental saliendo del confinamiento hacia la
liberación”, Foucault “va alejándose cada vez más de una consideración seria y
rigurosa de los conjuntos sociales, centrándose en su lugar en el individuo como un
ser disuelto en una “microfísica del poder” (p. 429). De modo similar, la mayoría de
los marxistas occidentales ignoran la cuestión del imperialismo en lo referente a la
estética y la cultura. A modo de ejemplo, Said destaca el silencio de la teoría crítica
de la Escuela de Frankfurt respecto de la resistencia antiimperialista. Mutismo
que según Said no debe ser interpretado como una distracción o descuido, pues
bien Habermas en una entrevista señaló que “nada tenemos que decir sobre las
luchas antiimperialistas y anticapitalistas del tercer Mundo aun a pesar que ‘soy
consciente de hecho que esta es una perspectiva limitada por el eurocentrismo’”
(citado por Said, 1996: 430). Todorov, Deleuze y Derrida, en Francia, y Stuart Hall y
Williams en Inglaterra, conforman para Said los teóricos de la excepción.
9 Por otro lado, las críticas de Homi Bhabha (2002) van dirigidas a la “construcción de
la modernidad” de Foucault, en tanto modernidad occidental. “La eurocentricidad de
la teoría foucaultiana de la diferencia cultural se revela en su insistente espacialización
del tiempo de la modernidad” (p. 293). Se deja fuera de la modernidad el espacio de
la experiencia colonial de los siglos XIX y XX y ubica a la “raza” (el racismo) fuera
de la modernidad, como una “ensoñación arcaica” presente en la shoah. Recordemos
que, para Foucault, la raza es el fundamento de la producción del biopoder, la forma
moderna de poder. El tema aparece en Historia de la sexualidad ([1975] 2002) y en
Defender la sociedad ([1976] 2000) donde pone en relación la raza y el colonialismo:
El racismo va a desarrollarse, en primer lugar, con la colonización, es decir, con el
genocidio colonizador; cuando haya que matar gente, matar poblaciones, matar
civilizaciones […]. Destruir no solamente al adversario político, sino a la población
rival, esa especie de peligro biológico que representan para la raza que somos,
quienes están frente a nosotros […]. Podemos decir que lo mismo con respecto a la
criminalidad. Si ésta se pensó en términos de racismo, fue igualmente a partir del
momento en que, en un mecanismo de biopoder, se plantó la necesidad de dar muerte
o apartar a un criminal. Lo mismo vale para la locura y las diversas anomalías. En
líneas generales, creo que el racismo atiende a la función de muerte en la economía
del biopoder, de acuerdo con el principio de que la muerte de los otros significa el
fortalecimiento biológico de uno mismo en tanto miembro de una raza o población
70 (Foucault, 2001: 232-233).
La propia Gayatri Chakravorty Spivak suma la crítica CyE
que dispara en su texto “¿Puede el subalterno hablar”? (1988) con- Año VI
Nº 11
tra Foucault y Deleuze10: “[…] algunos de los más radicales enfoques Primer
críticos nacidos en Occidente hoy en día provienen del deseo inte- Semestre
2014
resado de conservar cómo está al sujeto de Occidente a conservar a
Occidente como el único sujeto y tema (subject, en inglés como suje-
to y tema)”. Entonces la idea de congelamiento del Sujeto es funda-
mental. La teoría de los efectos de sujeto/tema pluralizados provoca
la ilusión de socavar la soberanía del sujeto mientras a menudo lo que
hace es servir de cobertura para la supervivencia de ese mismo suje-
[El] pensamiento poscolonial que

surge hacia la mitad del siglo XX
en el marco de las experiencias
de luchas anticoloniales en Asia
y África, se consolida en lengua
inglesa, principalmente en la India,
Gran Bretaña y los Estados Unidos.
to/tema de conocimiento. Aunque la historia de Europa como sujeto/
Karina Bidaseca
tema está narritivizada en la ley, en la economía política y la ideolo-
gía occidentales, ese Sujeto tema omnipresente y latente pretende no
poseer “determinaciones geopolíticas”11. ¿Puede realmente hablar el
10 Esta crítica que es parte de una crítica general al imperialismo, se basa en el texto de
dos filósofos postestructuralistas, Michel Foucault y Gilles Deleuze “Los intelectuales
y el poder, una conversación entre Michel Foucault y Gilles Deleuze” (1977). Spivak
construye un argumento crítico que consiste básicamente en ignorar la cuestión de la
ideología, la división internacional del trabajo. La alusión a la clase obrera es inocente
dado que es incapaz de enfrentar al capitalismo global, esto es: la producción de un
sujeto de los obreros y los desocupados dentro de las ideologías del Estado nación, el
estatuto estructural heterogéneo de la agricultura en los países periféricos, etcétera).
11 Spivak precisa más su argumento afirmando que el nexo de la lucha obrera
aparece así simplemente ubicado en el deseo: “el deseo no carece de nada, no carece
de su objeto. Es más bien el sujeto lo que le falta al deseo, o el deseo que carece de
sujeto fijo; no existe sujeto estable más que por medio de la represión” (2003: 264).
En otras palabras, el fracaso de Deleuze y Guattari al considerar las relaciones
entre deseo, poder y subjetividad, hace a estos autores incapaces de articular una
teoría del interés, como está presente en Marx. En este contexto, su indiferencia
frente a la ideología (instancia que está en la base de la comprensión del interés)
es llamativa pero coherente. Y allí cita a Foucault (1979: 217) “Nunca deseamos
en contra de nuestro interés, pues el interés siempre va detrás, encontrándose
siempre donde el deseo lo ha colocado”. A Spivak le interesa problematizar la
crisis de la representación partiendo de la afirmación de Deleuze: “Ya no existe
la representación, no hay nada más que acción/acción de la teoría y acción de la 71
CyE subalterno haciendo emerger su voz desde la otra orilla, inmerso
Año VI en la división internacional del trabajo promovida por la sociedad
Nº 11
Primer
capitalista, dentro y fuera del circuito de la violencia epistémica
Semestre de una legislación imperialista y de programa educativo que viene
2014
a complementar un texto más temprano? […] El sujeto subalterno
colonizado es irrecuperablemente heterogéneo (1998: 192).
En suma, las disímiles tradiciones de pensamiento es
uno de los motivos por los cuales autores como Mbembe no conside-
ran apropiado denominarlo “teoría” poscolonial. Según este pensa-
dor grandes momentos distinguen la constitución de esta corriente.
Primero, la reflexión que precedió y acompañó las luchas anticolonia-
les en África, centradas en textos novelísticos, poéticos y militantes
producidos por la diáspora africana y negra de habla francesa (Fanon,
Senghor, Césaire, Glissant). El colonizado reflexionaba sobre sí mismo,
articulando la discusión sobre clase y raza. “El discurso está centrado,
entonces, en lo que puede ser llamado la política de la autonomía […]
para adquirir la condición de ciudadano y, por tanto, a participar en
lo universal” (Mbembe, 2008: s/d; traducción propia). El segundo mo-
mento nos ubica en la década del ochenta y es el calificado por Mbembe
(2008) como de “alta teorización”, cuando el pensamiento poscolonial
se moldea junto a la historiografía y la crítica literaria.
“Entendida así, las tesis poscoloniales o decoloniales, como una
permanente traducción entre diferencias contextuales, o por de-
cirlo de otra manera, como ‘Sartre subyaciendo en la politicidad
de Fanon y Fanon en el interior de una teoría colonial sartreana

expresada con un verbo filosófico construido desde una exigente
terminología filosófica’, tendría siempre la peculiaridad de un via-
je en que cambiaría de significado, no solo porque muda el efecto
de la crítica si se puede criticar la ficción orientalista con teorías
occidentales deconstructivas, o si se pueden dar de manera más
politizante y dramática conceptos que se replican de manera más
abstracta en la filosofía sartreana de la crítica a la razón dialécti-
ca”, escribe Horacio González en el “Prólogo” a nuestro libro12.
práctica que se encuentran relacionadas entre sí como las piezas y la forma de

una red de engranajes”. Ante lo cual Spivak rescata lo que a su entender Deleuze
pasa por alto: “la producción de la teoría es también una práctica.” Pero además
aparecen dos sentidos de “representación” como paralelos: “representación” en el
sentido de hablar por otro” (como se da a nivel sociopolítico) y de “re-presentación”
(como se utiliza el término en arte y filosofía).
12 Bidaseca, Karina et al. (comps.) 2013 “Legados, genealogías y memorias
72 poscoloniales. Escrituras fronterizas desde el Sur” (Buenos Aires: Godot) En prensa.
II. Feminismos poscoloniales. “Acuñar CyE
una nueva moneda” Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
“La verdad de una situación humana es el 2014
itinerario de no poder encontrarla”
Spivak 2013: 138
Gayatri Chakravorty Spivak (1942), nacida en Calcuta, se reconoce

como feminista, deconstructivista y marxista. Su vida se encuentra
atravesada por lo que, en el reciente libro publicado por Paidós, En otras
palabras, en otros mundos. Ensayos sobre política cultural, llama las
“fases de mi feminismo” (2013: 12). Refiere a ello en la “Introducción”,
sobre el texto de Dante y Virginia Woolf, escrito a partir de las clases
impartidas en 1978 en la Universidad de Texas, momento en que se
encontraba en la primera fase de su feminismo […] indagando en los
grandes textos para descubrir cómo podían ayudarnos a hacernos sen-
sibles a la cuestión de género. Lo único que ha cambiado en los años
transcurridos, explica, es que el feminismo se ocupa ahora de múlti-
ples asuntos. “Hoy concibo la heteronormatividad reproductiva como
la institución más antigua y más abarcadora del mundo” (p. 12).
Karina Bidaseca
“El feminismo francés en un marco internacional” (1981)
y “Draupadi” de Mahasweta Devi (1981), que se encuentran en el libro
citado, son dos textos coetáneos que fueron escritos a pedido de Yale
French Studies y Critical Inquiry. Dice Spivak sobre ellos que “reflejan
el comienzo de algo que luego fue llamado poscolonialismo” (p. 12).
Por entonces estaban naciendo: “Textos de tres mujeres y una crítica
del imperialismo”, y su más reconocido “¿Puede el subalterno hablar?”
que forman parte de su libro Crítica de la razón poscolonial (1999).
En “El feminismo francés…”, se encuentra la crítica a la
relación entre “Occidente” y “Oriente”, y al grupo que define como “las
feministas del Primer Mundo”, en el círculo de intelectuales interesados
ocasionalmente en “rozar al otro de Occidente” (p. 234). En especial, el
texto “Sobre las mujeres en China” de Julia Kristeva (1977), refiere a
las especulaciones que, sin base en trabajos de archivo, pasan a ser un
hecho histórico. Spivak refiere a la “solución” que ofrece Kristeva a las
mujeres francesas sobre las “mujeres sin nombre” del Tercer Mundo,
las campesinas de la Plaza Huxian descriptas por Kristeva en este rela-
to: “Una enorme multitud está sentada al sol; nos esperan en silencio,
completamente inmóviles. Miradas calmas, ni siquiera curiosas, pero
levemente divertidas o ansiosas: en todo caso, penetrantes y seguras de 73
CyE pertenecer a una comunidad con la que nunca tendremos nada que ver
Año VI […]” (citado por Spivak, 2013: 234). En realidad la “operación colonia-
Nº 11
Primer
lista” que subyace en el texto se encuentra develada por Spivak en este
Semestre (auto) interrogante: “¿Quién está hablando, pues, ante la mirada de las
2014
campesinas de Huxian?”. Para Spivak el foco debe ser cambiado:
“no meramente ¿quién soy? Sino también ¿quién es la otra mujer?
¿Cómo la nombro? ¿Cómo me nombra ella? ¿Forma esto parte de la
problemática que analizo? La ausencia de estas preguntas impracti-
cables pero cruciales, es lo que hace que la ‘mujer colonizada como
sujeto’ vea a las investigadoras como criaturas amables y compasivas
provenientes de otro planeta […] vean el feminismo como estableci-
do en una clase vanguardista y sus luchas como luchas por lujos fi-
nalmente identificables con el ‘sexo libre’ de uno u otro tipo” (p. 254).
En “Feminismo y teoría crítica” (University of Illinois

Press, 1986) confirma:
“No puedo hablar de feminismo en general. Hablo de lo que yo
hago, como mujer, dentro de la crítica literaria. Mi propia defi-
nición de mujer es sencilla: me baso en la palabra “hombre” tal
como se la usa en los textos que sientan las bases de ese rincón
del establishment de la crítica literaria que habito. Llegados a este
punto los lectores podrán decir que definir la palabra “mujer”
basándose en la palabra “hombre” es una posición reaccionaria.
En mi condición de mujer, ¿no debería acuñar yo una definición
independiente para mí misma?” (p. 137).
Su respuesta se encuentra en las reglas del método deconstructivista pro-

puesto por Derrida: 1. No es posible formular ninguna definición rigu-
rosa de nada, pero si uno quiere hacerlo puede seguir deconstruyendo la
oposición entre hombre y mujer para demostrar que es una oposición bi-
nararia que se desplaza a sí misma. “Por lo tanto como deconstructivista
que soy no puedo recomendar esta clase de dicotomía” (p. 138).
En este texto, le interesa volver al histórico divorcio entre
marxismo y feminismo y al psicoanálisis, al notar la omisión que obser-
va en Marx y Freud sobre la idea del útero como lugar de producción. Es
decir, interpretar la reproducción dentro de una problemática marxista
entendida como una “teoría ética” (p. 142). Respecto de Marx interpreta
el lugar de la mujer en la tríada: uso, intercambio y plusvalía, de modo
de anteponer la idea de “externalización” y “alienación” dentro del pro-
ceso de trabajo (tomado de Hegel la alienación es ese “surgimiento de la
negación que permite que algo se anule a sí mismo). Siendo la mujer una
74 continua fuente de producción de plusvalía (para el hombre que la posee
o a través del hombre para el capitalista que posee la fuerza laboral de CyE
ese hombre) (p. 140). Frente al ejemplo de trabajo cero citado por Marx Año VI
Nº 11
en la negación a trabajar de los esclavos jamaiquinos liberados en 1834, Primer
menciona como ejemplo el trabajo de las mujeres que sobrevive en todos Semestre
2014
los modos históricos de producción: trabajo fuera del trabajo asalariado
y fuera de los modos de producción. O en el caso de la posesión legal del
hijo: el hombre retiene los derechos de propiedad legal sobre el producto
del cuerpo de una mujer (p. 142). Asimismo, en la lectura sobre Freud
(“Más allá del principio del placer”), vuelve sobre el útero, la envidia del
pene, y el estadio genital fálico (no clitoriano ni vaginal) para proponer
“La diferencia del Tercer Mundo”

es un concepto estable, antihistórico
y que aparentemente oprime a casi
todas las mujeres, si no a todas las
mujeres de estos países.
la idea de “envidia del útero como algo que interactúa con la idea de
Karina Bidaseca
envidia del pene para determinar la sexualidad humana y la producción
de la sociedad” (p. 144), como lo que llama el “discurso del clítoris” que
ha provocado sendas polémica del feminismo lésbico estadounidense
sobre el privilegio de las mujeres heterosexuales. Su crítica a las teorías
psicoanalíticas implica la constitución del sujeto sexuado en la familia
nuclear y el lugar del colonialismo en este campo. Propone así al rees-
cribir los textos de Marx y Freud “acuñar una nueva moneda” que se
complemente con la investigación genealógica sobre la escritura de las
mujeres y sus condiciones de vida en el pasado.
III. Tercer feminismo
“La casa del amo no se destruye con las

herramientas del amo”
Audre Lorde
En Bajo los ojos de Occidente: academia feminista y discursos coloniales

Chandra Talpade Mohanty (1984), propone la idea de que cualquier 75
CyE construcción intelectual y política de los “feminismos del Tercer
Año VI Mundo” debe contemplar el tratamiento de dos proyectos simultá-
Nº 11
Primer
neos: por un lado, la crítica interna de los feminismos hegemónicos de
Semestre Occidente y, por otro, la formulación de estrategias feministas basadas
2014
en la autonomía de las mujeres teniendo en cuenta sus geografías, sus
historias y sus propias culturas.
El desafío del “feminismo del tercer mundo”, se halla en la
necesidad de construir otras propuestas epistemológicas que descolo-
nicen el conocimiento y develen la manera en que las representaciones
textuales de aquellos sujetos sociales –construidos como los/as “otros/
as” en distintos contextos geográficos e históricos– se convierten en
una forma de “colonialismo discursivo” (Hernández Castillo y Suarez
Navaz, 2008), que no solo da cuenta de una realidad sino que la cons-
truye permanentemente. Codificada en la producción académica de
Occidente como víctima de instituciones como la familia, la religión y
la educación sin tomar en cuenta las especificidades y contextos en los
que cada mujer vive, el discurso feminista de Occidente, al asumir a las
mujeres como grupo coherente y previamente constituido que se colo-
ca dentro de las estructuras familiares, legales y de otros tipos, define
a las mujeres del tercer mundo como sujetos afuera de las relaciones
sociales en vez de fijarse en cómo las mujeres se constituyen a través de
estas mismas estructuras.
En los planteos poscoloniales Mohanty argumenta que mu-
cha de la producción “feminista occidental” peca del universalismo et-
nocéntrico y de la conciencia inadecuada del efecto de la academia sobre

el “Tercer Mundo” en un contexto mundial dominado por Occidente
(Hernández Castillo, 2013). “La diferencia del Tercer Mundo” es un con-
cepto estable, antihistórico y que aparentemente oprime a casi todas las
mujeres, si no a todas las mujeres de estos países. Y es en la producción
intelectual de esa “diferencia del Tercer Mundo” donde los “feminismos
occidentales” se apropian y “colonizan” la complejidad constitutiva que
caracteriza la vida de las mujeres de estos países.
“Mujer de tercer mundo” presupone un estatus de subde-
sarrollo e inferioridad frente a la mujer de primer mundo y así marca
una clara relación de dependencia. La “retórica salvcionista” (Bidaseca,
2010) al colonizar otras mujeres como “las otras” quiebra la unidad en
la lucha. Es la crítica a aquellas otras mujeres de África o Asia, de las ex
colonias y de las alteridades excluidas de la nación. Como nos señalaba
Audre Lourde, siguen utilizándose las herramientas del amo para de-
rribar la casa del amo, por el universalismo y etnocentrismo.
Todo análisis debe necesariamente situarse en la configu-
76 ración global de luchas y poderes. Es importante que se evidencien no
solamente las condiciones de dominación, sino también las luchas y CyE
resistencias de las mujeres, explica Mohanty. Sin embargo siendo no- Año VI
Nº 11
tables pensadoras, deberíamos pensar cómo traducir las experiencias Primer
desde nuestro lugar de enunciación, el Sur. Semestre
2014
En primer lugar, entendemos que es preciso orquestar, des-
de donde nos situamos –los bordes–, operaciones teórico-discursivas
que subviertan los “pactos de lectura hegemónica” y los desvíen ha-
cia resignificaciones locales (Nelly Richard) con los pies puestos en las
condiciones reales de nuestra existencia. Dícese “Nuestra América”.
Desde siempre, la idea de América Latina fue desarro-
llándose como un gran interrogante. Una búsqueda permanente de la
identidad en la idea de una unidad regional donde conviven distintas
formas de sociabilidad, que perviven al arrasamiento de ese legado
colonial que dejó sus marcas en las construcción de las naciones y los
estados edificados en la mimesis de los modelos culturales europeos y
sajones. Arturo Arda13 menciona que el término Latinoamérica surge
en Francia en 1836. De algún modo la palabra “latino” estaba signi-
ficando una división tajante entre las Américas14. La una, la sajona,
admirada por la otra, la latina (al menos por cierta parte de la inte-
lectualidad) supo utilizar muy bien la sinécdoque para desarrollar su
proyecto hegemónico de alcance global. Sobre la otra parte. Está cla-
ro. “Los Estados Unidos de Norteamérica no son América”. Como ex-
Karina Bidaseca
plica Graciela Speranza (2012) al interpretar la obra visual “Un logo
para América” del artista chileno Alfredo Jaar (1987) montada en el
Times Square de Nueva York, “salvo en el mapa fantástico borgiano
de un imperio que coincide puntualmente con el imperio, la repre-
sentación cartográfica es una abstracción irreductible a su referente
geográfico y está claro que el mapa de los Estados Unidos no es los
Estados Unidos” (p. 49).
Si nos movemos en torno de los puntos cardinales que nos
orientan en el mundo, la perspectiva hegemónica representada por la
idea de “Occidente” recorta la mitad de Europa, a lo que se suma la por-
ción Norte de América. Pero aún esa otra porción llamada la América
del Sur también pertenece al hemisferio occidental. Entonces, “Estados
Unidos no es América”. Y “América Latina no está completa en América
13 Ardao, Arturo s/f “Panamericanismo y latinoamericanismo” en Zea, Lepoldo

(coord.) América Latina en sus ideas (México: Siglo XXI).
14 Véase, al respecto: Ribeiro, Darcy 1987 “La nación latinoamericana” en
Martner, G. (coord.) El desafío latinoamericano: potencial a desarrollar (Caracas:
Nueva Sociedad). 77
CyE Latina”, como sentencia García Canclini15. Su imagen le llega de espejos
Año VI diseminados en el archipiélago de las migraciones” (2002: 19).
Nº 11
Primer
Atravesar el paso transfronterizo que millares de latinos
Semestre cruzan diariamente tras largas horas de esperas, en condiciones de ex-
2014
trema vulnerabilidad –sobre todo para mujeres y niña/os errantes– en
una ruta diseñada por los “coyotes” que los acompañarán en la travesía,
se ha vuelto moneda corriente.
Fuertemente defensora de la cultura chicana, de su identi-
dad chicana fundada en “la historia de resistencia de la mujer indígena,
que niega la constitutividad de lo indígena, Gloria Anzaldúa edificó su
crítica al feminismo blanco. En particular, “This bridge called my back”,
aquel libro maravilloso, símbolo de las feministas chicanas, representa
su crítica contra la idea del sujeto del feminismo de la igualdad: “Todas
nosotras somos mujeres, entonces todas ustedes están incluidas y no-
sotras somos todas iguales. Esa idea fue que nosotras porque éramos
feministas éramos cultureless; nosotras no podíamos tener otra cultu-
ra. Pero ellas (las feministas blancas) nunca dejaron su blanquitud en
casa. Su blanquitud cubría todo lo que ellas decían. Entonces, ellas me
pedían dejar mi chicananess y volverme parte de ellas; yo fui impelida
a dejar mi raza en la puerta” (Entrevista a Gloria Anzadúa, 1999: 231)16.
IV. Consideraciones sobre la raza, género/sexo,

agencia y tiempo
En su Conferencia en Buenos Aires, el Profesor Premesh Lalu17 refirió
a la ficción de la raza y sobre la vinculación entre Raza y Razón, y teo-

rizó sobre la crítica poscolonial del “post-apartheid” y, lo que definió
como la “biopolítica del neoliberalismo” en su potencialidad para pen-
sar nuevas gramáticas políticas en el Sur. Ante mi pregunta sobre cómo
pensar estas reinscripciones de la historia del neoliberalismo como una
teoría de la raza entre los sures, respondió: “La respuesta no es que se
sale con el multiculturalismo sino comprendiendo que “las narrativas
de la desesperación y la tragedia conjunta nos unen para enfrentar la
política de la insularización”. El post-apartheid no es un concepto geo-
gráfico, hay que pensar su productividad para el Sur Global.
15 García Canclini, Néstor 2002 Latinoamericanos buscando lugar en este siglo

(Buenos Aires: Paidós).
16 Realizada por Karin Ikas en: Anzaldúa, Gloria 1999 Borderlands / La Frontera.
The New Mestiza (San Francisco: Aunt Lute Book).
17 Seminario “Cultura y Política en Sudáfrica” organizado por el Programa Sur
Global, UNSAM, Buenos Aires, 31 de octubre de 2013. Premesh Lalu es Director del
78 Centro de Humanidades, University of Western Cape. Ciudad del Cabo, Sudáfrica.
Pienso central la consideración de la raza, género, agencia CyE
y poder para un Pensamiento desde el Sur, así como las concepciones Año VI
Nº 11
culturales y políticas sobre el tiempo18. Si bien la raza se encuentran Primer
en la perspectiva de la “colonialidad del poder” de Quijano, quien Semestre
2014
considera que “las cuestiones que esa historia permite y obliga a abrir
no pueden ser indagadas, mucho menos contestadas, con el concep-
to eurocéntrico de modernidad” (2003: 215)19. En este paradigma, “El
concepto de raza surge con el descubrimiento de América e implica
una cierta jerarquía que será fundamental para justificar las relaciones
de dominación de un nuevo patrón de dominio mundial”. El “pro-
El desafío del “feminismo del tercer

mundo”, se halla en la necesidad
de construir otras propuestas
epistemológicas que descolonicen
el conocimiento
ceso de re-identificación histórica” plantea que desde Europa fueron
Karina Bidaseca
atribuidas nuevas identidades geoculturales. No obstante, necesita
completarse conñimcir que ,ncide con l por Si. la de Fanon donde
encontramos espacios de iluminación sobre la exclusión de la raza del
marxismo en términos de la discusión sobre infraestructura y super-
estructura o sobre la conciencia. O en la zona de indeterminación del
No Ser en Fanon.
Menciono porque permiten repasar las cuestiones contra-
dictorias, complejas y perplejas que se encuentran en el origen de los
estudios poscoloniales y que son su propia fibra: la Modernidad/colo-
nialidad como dos caras de la misma moneda y el racismo –traducido
en violencia, guerras difusas y “ficción de paz” (Zizek), los procesos de
racialización actuales fuera de las fronteras europeas– la temporalidad
18 Se vuelve fundamental para discutir la retórica –eurocéntrica– de las

“modernidades múltiples” (Taylor, 1995; Eisenstadt, 1999). Esta surge en el Norte
como respuesta a la fuerza que toman las Teorías del Sur, en su proyecto de retar el
relato histórico universalista del pensamiento occidental.
19 Esto, debido a que la modernidad es de carácter colonial desde su origen, ya
que, en tanto perspectiva de conocimiento “se hace mundialmente hegemónica
colonizando y sobreponiéndose a todas las demás, en Europa y en el resto del
mundo” (p. 219). 79
CyE y la historia; el rol de los intelectuales y la representación del subalterno
Año VI ante el desencantamiento del mundo.
Nº 11
Primer
Para Mbembe la “Modernidad Global” es anterior a la
Semestre Ilustración y su origen debe rastrearse en los “laboratorios” –los siste-
2014
mas de “plantaciones” y la trata de esclavos– instaurados en América,
mucho antes de la colonización imperial en Asia y África: “The post-
colonial critique shows that our global modernity needs to be viewed
in context well before the nineteenth century, starting with the period
when the merchandization of private property was conducted hand-in-
hand during the slave trade with that of people” (Mbembe, 2008: s/d). El
antecedente más remoto está en el sistema de plantación en América:
“Cualquier relato histórico del surgimiento del terror moderno nece-
sita tratar la esclavitud, que podría ser considerada como uno de los
primeros casos de experimentación biopolítica” (2006: 39)20 y; el más
cercano, el sistema colonial establecido en Asia y África (siglo XIX y
XX): “En él se ve la primera síntesis entre la masacre y la burocracia,
esta encarnación de la racionalidad occidental” (2006: 40).
Con Achille Mbembé, estaríamos ante nuevas formas de
racismo:
1| Radicalización de la oposición entre el derecho de la gente

por una parte, y los objetos y bienes mercantiles por la otra:
desregulación del capital vs. la regulación de la circulación
de las personas
2| Migraciones: ilegales, clandestinas, tráfico de personas. El

mapa legal de los movimientos coincide con el mapa racial
del mundo. ¿Cómo se da el derecho a la circulación en un
mundo cosmopolita?
3| Guerra: ya no son las guerras de colonización la liberación
de la opresión; hoy la guerra es por recursos y por la vida,
donde “el cuerpo del otro es lo más inmediato”.
20 En la plantación es donde el esclavo se convierte en una figura emblemática para

analizar el ejercicio del poder. Por un lado la humanidad del esclavo queda reducida
a una “sombra”. “La condición de esclavo resulta de una pérdida triple: la pérdida de
un ‘hogar’, la pérdida de los derechos sobre el propio cuerpo y la pérdida del estatus
político. Esta triple pérdida es idéntica a la dominación absoluta, la alineación
mental y la muerte social (la expulsión total de la humanidad)” […]. Por el otro, “[…]
el esclavo sigue siendo capaz de incorporar cualquier objeto, instrumento, lenguaje
o gesto a una representación y estilizarlo. Por medio de la ruptura con su desarraigo
y el puro mundo de las cosas del que es solo un fragmento, el esclavo es capaz de
mostrar las capacidades proteicas de los lazos humanos mediante la música y el
80 propio cuerpo, que es supuestamente la posesión de otro” (Mbembe, 2006: 39-40).
Los territorios coloniales han sido construidos por el imaginario europeo CyE
como zonas de frontera, de guerra y desorden lo que les posibilitó ejercer su Año VI
Nº 11
dominio bajo un estado de excepción. Este es el tercer momento que ubica en Primer
los estudios poscoloniales: la radicalización de la globalización y su presión so- Semestre
2014
bre los recursos naturales y la vida humana. Lo que denomina “necropolítica”.
Del neoliberalismo como concepto (Premesh, 2013) tomo
la violencia sobre los cuerpos femeninos entre la guerra y la (ficción de)
la paz en el Sur, cuando el lenguaje académico se encuentra en el lugar
después del cual hay solo abismo: en el modo abyecto en que se presen-
ta la violencia debemos percibir el cambio gramatical que se decodifica
en la escritura sobre los cuerpos (femeninos) en Ciudad Juárez (Segato).
Cuando los análisis sociológicos o antropológicos pretenden interpretar-
los encuentran su límite: o bien espectacularizan (involuntariamente) la
visión, o bien colapsan: “no hay sistema lingüístico que soporte el horror,
no hay manera de narrarlo” (decía Reguillo en esta sala hace un mes atrás)
o con sus propias políticas de representación estigmatizan aún más el lu-
gar que pretenden desestigmatizar. ¿Dónde hallar la respuesta esperan-
zadora a un mundo que por momentos se nos presenta desesperanzador?
Dirigiré mi crítica a la tesis de una inquietante cercanía entre,
por un lado, los discursos coloniales y los de algunas representantes del
feminismo occidental que, o bien se expresan en términos “salvacionistas”,
o bien, como afirma Bell Hooks (2004), han “silenciado” a las mujeres de
Karina Bidaseca
color. Cuando el subalterno es mujer, como sostiene Gayatri Spivak, “su
destino se encuentra todavía más profundamente a oscuras” (1988: 199).
Para este feminismo poscolonial la mujer es el punto de
intersección entre colonialismo, imperialismo, nacionalismos y funda-
mentalismos culturales. Es el punto de sutura del capitalismo globaliza-
do, racista y sexista: en el Sur en las cadenas de montaje de las maquilas
donde ellas, las “nuevas subalternas” (Spivak) son la mano de obra más
barata, descartable, y en el Norte donde la presencia de las subalternas in-
migrantes, “sin papeles”, trabajadoras sexuales... provenientes de Europa
del Este, África o América Latina, dispuestas a realizar los trabajos
(trabajo sexual, empleo doméstico, cuidado) que las mujeres blancas no
realizarían, han transformado la cartografía de las metrópolis del norte.
Me animo a decir que “El mapa legal de los movimientos
femeninos marca el mapa racial del mundo” (Mbembe).
Ciudad Juárez, estado de Chihuahua, frontera Norte de
México con El Paso, Texas. Desembarco de las maquiladoras21. “La
21 Las maquilas son centros de producción en expansión desde la apertura de

los mercados en los años noventa. Están localizadas preferentemente en países 81
CyE relación directa que existe entre capital y muerte, entre acumulación
Año VI y concentración desreguladas y el sacrificio de mujeres pobres, mo-
Nº 11
Primer
renas, mestizas, devoradas por la hendija donde se articulan econo-
Semestre mía monetaria y economía simbólica, control de recursos y poder de
2014
muerte” (Segato, 2006).
El nombre de “feminicidio” son los crímenes ininterrum-
pidos desde 1993 de mujeres de tipo físico semejante perpetradas con
dosis excesivas de crueldad, mujeres estudiantes y trabajadoras que
producen las mercancías globales, sin que la plusvalía extraída de
ese trabajo sea suficiente: la deuda contraída con el capital es siempre
impagable. E ineluctablemente la guerra ha originado una transfor-
mación en la correlación entre género y violencia política y sexual y
orden patriarcal.
Ahora bien, en este diseño global el tratamiento de la vio-
lencia queda atrapado, eclipsado por otros debates que, por alguna ra-
zón, tienen mayor eficacia simbólica y política. ¿Por qué la mujer se está
convirtiendo en un signo visible de los problemas contemporáneos de
nacionalidad, raza y religión? ¿Cómo explicar la violencia en el Tercer
Mundo o Sur? ¿Cómo llegar a escribir una narrativa feminista que sea
eficaz simbólicamente de escribir esas pérdidas, que sea capaz de in-
terpelar al mundo? ¿Desde qué teoría podemos narrarla?22 Cuando el
uso del velo, la ablación del clítoris se insertan en las discusiones
globales como símbolos del imperialismo, lo que pretendo es cam-
biar las preguntas.
Baste acaso revisar las actuales discusiones internacionales

sobre la infibulación, el velo y la hijab observamos que son intenciona-
damente promovidos y se profundizan en un período histórico pre-
ciso, posterior al 11 de septiembre, lideradas a su vez por reconocidas
feministas académicas. Ya hay allí un anclaje temporal e histórico. Por
medio de un mecanismo de abstracción, una vestimenta se asocia a
otros significantes: arcaísmo, barbarie, opresión. Se trata de un discur-
so que está asociado claramente a la política antiinmigratoria. Fanon
pobres del Sur (como México, Guatemala, Honduras, Marruecos, Bangladesh

o la India). Se trata de una inversión extranjera (empresas multinacionales del
Norte) que subcontrata a empresas locales para la producción de una parte de la
actividad industrial, que está destinada a la exportación. Estas empresas buscan la
reducción de los costes de producción a través de la obtención de una política de
incentivos impositivos y la utilización de mano de obra barata (mujeres e infantes,
y pobladores de zonas rurales), en precarias condiciones de trabajo y sometida a la
violación de los derechos humanos y laborales.
22 United Nations Research Institute for Social Development (Geneva: UNRISD,
82 2006) p. 250.
mismo se refirió a ello durante la ocupación francesa en Argelia. De CyE
allí que tiene tanta fuerza en Europa. Como dice Zizek: la coexistencia Año VI
Nº 11
multicultural armoniosa es una ficción, se va hacia una radicalización Primer
cada vez mayor. Semestre
2014
La retórica salvacionista en que mujeres blancas buscan
salvar a las mujeres color café de sus varones color café (Bidaseca,
2010)23. Es la propia del feminismo occidentalizante que se asocia con
la ideología imperialista tal como Edward Said la define.
Escuchar que Ciudad Juárez porta el horroroso clamor de
erigirse como el primer laboratorio del neoliberalismo, como lo fue
En las poscolonias la abyección

de la violencia es obscenamente
respondida por la violencia de la
ficción de la paz, y el feminismo
occidental, con todo su potencial
emancipatorio, ha quedado
atrapado en el sueño de Occidente.
América para las políticas racialistas del llamado con Santiago Castro-
Karina Bidaseca
Gómez “racismo colonial”.
La especificidad de las guerras contemporáneas difusas
y la “guerra contra el terrorismo”, declarada el 11 de setiembre, tie-
ne implicancias decisivas en la racialización de los cuerpos de las
mujeres. Las estadísticas muestran una diferencia entre la Primera
Guerra Mundial –en que el 80 o 90% de las bajas fueron militares–
y en los conflictos actuales cerca del 90% de las bajas corresponden
a población civil, de la cual la mayoría son mujeres y niña/os. Las
violaciones hechas a las mujeres se traducen en “armas de guerra”.
“Hay pruebas de que en los conflictos postcoloniales la agresión
sexual sucedió a gran escala. Durante la subdivisión del subcon-
tinente indio entre la India y Paquistán en 1947, se calcula que 100
23 Ver: Bidaseca, Karina 2011 “‘Mujeres blancas buscando salvar a las mujeres
color café de los hombres color café’. O reflexiones sobre desigualdad y
colonialismo jurídico desde el feminismo poscolonial”. En Bidaseca, Karina
(co-comp.) Feminismos y Poscolonialidad. Descolonizando el feminismo desde y
en América latina (Buenos Aires: Godot). Reproducido en: Andamios (México:
UNAM) Dossier “Feminismos y postcolonialidad”, Vol. 8, N° 17, setiembre-
diciembre, 2011. En <http://www.uacm.edu.mx/Default.aspx?alias=www.uacm.
edu.mx/andamios>. 83
CyE mil mujeres fueron violadas, raptadas y casadas a la fuerza […]”
Año VI (UNRISD, 2006: 250).
Nº 11
Primer
En 1992 la violación se reconoció como un arma de guerra,
Semestre cuando en los medios de comunicación de masas se dio atención a ni-
2014
vel mundial, a la violación masiva de mujeres en Bosnia y Herzegovina,
seguida por la de entre 250 mil y 500 mil mujeres durante el genocidio
de 1994 en Rwanda” (UNRISD, 2006: 250).
“Como el eco del silencio seré” (2010: 14), escribe la poeta
mapuche Liliana Ancalao (Comodoro Rivadavia, 1961) en su poemario
Mujeres a la intemperie - Pu zomo wekun tu mew. Silencio que no ne-
cesariamente es ausencia. Las voces de las mujeres indígenas han sido
excluidas de los relatos de la nación argentina; también de las carto-
grafías racialsexualizadas de la globalización y de la política del femi-
nismo blanco urbano. Sin embargo, estas palabras logran articular el
silencio; recreando una escritura amasada de dos lenguas/memorias
(mapuzungun y castellano) (que se asemeja a la forma de escritura ba-
rrada de la chicana Gloria Anzaldúa -castellano/inglés/náhuatl-). “El
mapuzungun es el idioma de recuperación del orgullo, el idioma de la
reconstrucción de la memoria”, escribe Ancalao en El idioma silencia-
do (2010a: 1). La poesía de Ancalao es metáfora de la casa. La de “las
mujeres a la intemperie”. De: El frío - Wutre / La lluvia - Mawün / El
viento - Kürüf. Su libro, separado en cuatro secciones, se correspon-
de “con la concepción del Meli Witran Mapu, las cuatro direcciones y
aspectos en que están organizadas la cosmovisión y el territorio ma-
puche, representado en el kultrun –instrumento musical ceremonial.

En el inicio el frío es la infancia; la lluvia, la fertilidad; el viento, lo
sobrenatural y finalmente el fin del ciclo vital que es el “más allá”, el
encuentro con otras mujeres (la vieja en la balsa y su hermana menor).
Ancalao define esta condición como la de “Mujeres a la intemperie”,
mujeres invisibilizadas, cuyas voces inaudibles quedaron atrapadas en
los laberintos de la colonialidad del género, en la alianza entre varones
colonizadores y colonizados, donde unos transmitieron el poder a los
otros (Bidaseca, Sitios liminales; en prensa). Ancalao lo escribe de este
modo (2010: 30), refiriendo nuevamente al viento - Kürüf:
como un tremendo viento
dicen que fue el malón
un torbellino en contra de los días
y eso que los antiguos eran duros
como rocas
firmes
ahí quedó su sangre
84
desparramada CyE
me decías abuela Año VI
Nº 11
y tu recuerdo es el lago Primer
al que me asomo Semestre
2014
para sorber un trago.
En las poscolonias la abyección de la violencia es obscenamente res-

pondida por la violencia de la ficción de la paz, y el feminismo occi-
dental, con todo su potencial emancipatorio, ha quedado atrapado en
el sueño de Occidente. Un occidente que está aún a tiempo de volver a
escribir poesía.
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CyE
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Bidaseca, Karina y Piovani, Juan 2010 “Entrevista con una socióloga india: Sujata
Patel” (Buenos Aires: mimeo), 30 de octubre.
86
Investigaciones
Dossier Ciudades
Impacto de la política
habitacional sobre la
segregación espacial
y la formación de
guetos urbanos en la
ciudad de Panamá

El proceso de urbanización en Panamá The urbanization process in Panama Año VI
Nº 11
se concentró en su región interoceáni- was concentrated in its interoceanic Primer
ca. Allí se agrupa la mayor cantidad region. The greater amount of the Semestre
2014
de la población en una ciudad que population are grouped there, in a city
muestra niveles sostenidos de creci- that shows sustained levels of economic
miento económico, pero también de growth but also of social inequalities
desigualdades sociales fomentadas fostered by a State allied to Capital.
por un Estado aliado al capital. Dichas The above-mentioned inequalities can
desigualdades se aprecian en la pola- be seen in the territory polarization: a
rización del territorio: un centro de la center that concentrates increasingly
ciudad que concentra cada vez más a high and media sectors, driving out
sectores medios y altos, expulsando the marginal population, and a pe-
a la población marginal, y una peri- riphery characterized by the poverty
feria caracterizada por la miseria y la and the reproduction of such social
reproducción de esas desigualdades inequalities.
sociales.
89
CyE
Año VI
Nº 11 Azael Carrera Hernández
Primer Sociólogo panameño. Magíster en Panamanian Sociologist. Master in
Semestre
2014 Ciencias Sociales por el Programa Social Sciences at Central America
Centroamericano de Posgrado. Es Post-graduate Program. He is a
investigador del Centro de Estudios researcher in the Latin American
Latinoamericanos (CELA). Ha trabajado Studies Center (CELA). He worked as
como consultor para el Ministerio de government assessor at Ministerio de
Vivienda y Ordenamiento Territorial Vivienda y Ordenamiento Territorial
(MIVIOT), y realiza trabajos de (MIVIOT), and at present realizes
Impacto de la política habitacional sobre la segregación espacial y la
acompañamiento y asesorías a las works of accompaniment and

organizaciones de los asentamientos consultancies to the organizations of
informales ubicados en el Corregimiento the informal settlements located in the
de Alcalde Díaz (periferia noreste de la Corregimiento de Alcalde Díaz (North-
ciudad de Panamá). East periphery of Panama City).
formación de guetos urbanos en la ciudad de Panamá
Palabras clave
1| Panamá 2| Ciudades 3| Planificación urbana 4| Desigualdades 5| Políticas públicas
Keywords
1| Panama 2| Cities 3| Urban Planning 4| Inequalities 5| Public Polices

Carrera Hernández, Azael. Impacto de la política habitacional sobre la
segregación espacial y la formación de guetos urbanos en la ciudad de Panamá. Crítica
90 y Emancipación, (11): 89-160, primer semestre de 2014.
Impacto de la política CyE
Año VI
habitacional sobre la segregación Nº 11
Primer
espacial y la formación de guetos Semestre

2014
urbanos en la ciudad de Panamá
I. Introducción
Después de la invasión militar de 1989 surge un nuevo gobierno plena-
mente comprometido con la ejecución de las políticas neoliberales. Se
procede a privatizar los activos del Estado, a flexibilizar las relaciones
obreros/patronales, a privatizar la seguridad social y, en términos ge-
nerales, a liberar las fuerzas del mercado como el único mecanismo de
distribución del excedente social. Como consecuencia de este nuevo
modelo, concentrador y excluyente, se produce una agudización de las
desigualdades y la polarización social. Los cambios que experimentó
la estructura económica de la formación social panameña tienen sus

expresiones a nivel del territorio.
El ambiente construido es otra dimensión de lo social, la
característica que posee es dictada por la dinámica de las relaciones
sociales. Así como en los últimos treinta años las desigualdades so-
ciales se agudizaron, el espacio expresa estos cambios a través de la
formación de urbanizaciones cerradas y el surgimiento de un conjun-
to de barrios periféricos, en su gran mayoría de carácter informal. En
estos últimos, la imagen de la ciudad moderna que quiere promover el
gobierno a nivel internacional se desvanece, mientras que la pobreza,
violencia y marginalidad se convierten en realidades cotidianas. A esto
se le suma la molestia que significan los constantes desplazamientos a
través de un sistema de transporte público ineficiente y poco sostenible
que deben utilizar los pobres para acceder al centro urbano.
En términos de desarrollo urbano, el repliegue del
Estado significó una desregulación completa del mercado del suelo
urbano y, en estas circunstancias, la región interoceánica comien-
za a experimentar un boom inmobiliario en los corregimientos del
centro, habitados por estratos altos, contribuyendo a otorgarle a la
ciudad un perfil vertical. Al mismo tiempo, el sector de la construc-
ción se encarga de la producción de viviendas para estratos medios/
91
CyE medios, mientras que los trabajadores y el sector informal reclaman
Año VI su derecho de habitar en la ciudad a través de invasiones clandes-
Nº 11
Primer
tinas en la periferia. Esto genera un conjunto urbano polarizado y
Semestre altamente segregado.
2014
En la configuración de la segregación, el Estado panameño
juega un rol importante. Con sus acciones ha contribuido a profun-
dizar e incrementar sus consecuencias negativas. A través de la serie
de programas, agrupados bajo la denominación genérica de “política
habitacional”, se promueve la formación/segregación de barrios perifé-
ricos homogéneos distantes a 45 km habitados por población del polo
marginal, separados físicamente de los barrios del centro, ocupados

por las clases medias y altas. Las acciones oficiales tienen un fuerte
sentido político dirigido a facilitar la acumulación capitalista, sus in-
tenciones son ayudar a desocupar las áreas del centro para las futu-
ras intervenciones del capital inmobiliario, depositando su población
del polo marginal en la periferia. Para esto, se ponen en práctica el

desalojo, los hostigamientos policiales y la supresión de servicios, lle-
gando hasta los bonos financieros. Estas acciones también requieren la
legalización de los asentamientos informales para que permitan alojar
a los nuevos vecinos. Además de la homogenización de un colectivo
poblacional ubicado en una zona específica de la ciudad —segregada,
marginada y excluida—, la política tiende a alterar los asentamientos
periféricos: destruye su tejido asociativo, exporta (no soluciona) los
problemas sociales de la población del centro y genera conflictos con
los residentes. El resultado es la generación de las condiciones que po-
tencian la formación de guetos: esto se refleja en una serie de indicado-
res tales como acentuación de las actividades informales, alteraciones
en la estructura familiar, altas tasas de criminalidad, deserción escolar,
elevado desempleo, etc.
El objetivo central de la investigación es demostrar que,
lejos de integrar a la población pobre de la periferia a los recursos que
ofrece el sistema urbano, la política habitacional refuerza la segre-
gación y potencia la formación de una cultura de la segregación —o
“efecto gueto”, en palabras de Sabatini— que se expresa a través de la
descomposición del tejido social (surgimiento de bandas, altos índice
de desempleo, pobreza, cooptación de la comunidad por las redes del
narcotráfico, etc.). Se trata de responder los siguientes interrogantes:
¿Cómo se construyen desde el Estado comunidades homogéneas esca-
samente integradas a los recursos que ofrece la ciudad y se disfrazan
estas acciones con el nombre de políticas públicas de vivienda? ¿Qué
efecto tiene la segregación socio-espacial sobre la potenciación para la
92 formación de guetos/cultura de la segregación?
Como referente empírico se estudia el barrio periférico de CyE
Villa María, contextualizándolo en el conjunto de comunidades ubica- Año VI
Nº 11
das en el corredor este-noreste, que fueron creadas como consecuencia Primer
de invasiones y luego intervenidas por el Estado a través de algunos de Semestre
2014
sus programas. En términos metodológicos, la investigación se funda-
menta en una postura epistémica que considera que los datos y los refe-
rentes empíricos se construyen a partir de la teoría. Así se parte de un
paradigma teórico marxista y los estudios iniciados por clásicos como
Harvey, Castell y Lefebvre, luego continuados por algunos pensadores
latinoamericanos (Quijano, Lungo, Scheingart, Singer, Pradilla, Cobos
El objetivo central de la investigación

es demostrar que, lejos de integrar a
la población pobre de la periferia a los
recursos que ofrece el sistema urbano,
la política habitacional refuerza la
segregación y potencia la formación
de una cultura de la segregación
y otros). A la luz de estas premisas, se tratará de comprender el caso

panameño y los efectos generados por la política habitacional sobre la
segregación en la primera ciudad del país.
La organización del presente reporte de investigación parte
con el estado actual del conocimiento sobre el tema, haciendo especial
énfasis en las premisas teóricas predominantes a la hora de compren-
der el fenómeno en América Latina. La segunda sección presenta una
naturaleza teórica que tiene como intención comprender los procesos
de urbanización que no solo experimentó Panamá, sino todos los paí-
ses bajo relaciones de dependencia. Esto implica rescatar una tradición
iniciada por algunos teóricos como Quijano, Singer, Castells y otros
más recientes como Schteingart.
La tercera trata de comprender el desarrollo de la cuestión
urbana en Panamá, a la luz de esta corriente teórica latinoamericana.
Aquí se plantea que las clases populares son los principales agentes ur-
banizadores, las intervenciones estatales dirigidas a este sector, en el
mejor de los casos, han sido ejecutadas bajo la presión popular, y en
el peor a favor de los intereses de los grupos económicos de poder. La
manipulación del mercado del suelo urbano —bajo la defensa acérri-
ma de la propiedad privada, alguna apropiada de manera ilegal— fue
el instrumento con el cual la clase dominante se consolidó como tal 93
CyE después de su desplazamiento por el capital norteamericano. La tercera
Año VI sección trata de hacer un recorrido analizando los programas y polí-
Nº 11
Primer
ticas de vivienda del Estado panameño y los efectos sobre la división
Semestre social del espacio.
2014
En la cuarta sección presentamos el caso de Villa María —
ubicado en la periferia noreste, fue el segundo barrio intervenido por
el programa PROMEBA—, que muestra elementos para afirmar que la
política habitacional potencia la formación de guetos. En un período
de veinte años pasó de ser una comunidad periurbana a uno de los ba-
rrios “rojos” de la ciudad capital (denominación de la Policía nacional
para los barrios con alta criminalidad), la densificación ha degenerado

el tejido asociativo, incrementando la segregación y la desigualdad. No
es un caso aislado, trabajos de campo realizados por otros investigado-
res sugieren los mismos efectos de la política habitacional.
II. Estado actual del conocimiento sobre el tema

En América Latina existen algunos estudios que abordan el tema de
las desigualdades sociales y los efectos de la segregación urbana. Una
revisión de la literatura marca la existencia de dos corrientes teóricas
que intentan explicar el fenómeno. En primer lugar las teorías de iz-
quierda, que plantean que la segregación espacial es un producto de las
relaciones sociales de producción. Aquí la tesis central es que el espacio
es una variable dependiente que refleja la contradicción de la estruc-
tura social, de esta forma el ambiente construido es producto de las
relaciones que establecen los grupos sociales. Por otro lado, el conjunto
de teorías de tradición liberal, para quienes la segregación es el resul-
tado natural de la operatoria de los mercados del suelo, articulados por
la periferia y decisiones de localización de miles de agentes. Dentro de
esta última vertiente se puede ubicar el conjunto de estudios inspirados
por las concepciones del Lincoln Institute of Land Policy.
Dentro de la primera línea se pueden ubicar los trabajos
desarrollados por Schteingart sobre los efectos de la segregación es-
pacial en las ciudades mexicanas. Esta investigadora influenciada por
Lefebvre hace un estudio minucioso de las características que presenta
la división social del espacio bajo la urbanización dependiente, llegan-
do a la conclusión de que las grandes diferencias en las condiciones de
vida, en el tipo y distancia de los espacios habitacionales y las pautas
culturales tienden cada vez más a hacer de las metrópolis lugares de
fuertes contradicciones y conflictos.
Mucho más cerca de nuestro objeto de estudio se halla el
trabajo de Sabatini Segregación residencial en las principales ciudades
94 chilenas: tendencias de las tres últimas décadas y posibles recursos de
acción, donde plantea que el patrón de segregación residencial de las CyE
ciudades chilenas se está transformando en dos sentidos principales: Año VI
Nº 11
está cambiando su escala geográfica y aumentando su marginalidad. Primer
Estos cambios parecen estar afectando a la mayoría de las ciudades lati- Semestre
2014
noamericanas y están vinculados con las políticas de liberalización de
los mercados de suelo y con los procesos de liberalización económica y
cultural de las últimas décadas. El trabajo de Sabatini integra informa-
ción empírica sobre los efectos de estos cambios en tres ciudades chi-
lenas (Santiago, Valparaíso, Concepción) y en él plantea las siguientes
hipótesis: “las políticas habitacionales estatales potencian la formación
de guetos urbanos o desarrollo de una cultura de segregación. Esto no
es privativo del país sureño, sino que es algo muy extendido en las ciu-
dades latinoamericanas”.
A nivel nacional los estudios que abordan los efectos de la
política habitacional en la consolidación de la segregación y en la po-
tenciación de la desintegración social son escasos. Los estudios urba-
nos durante la década de 1980 mostraron un interés por la segregación,
sin embargo durante el siguiente decenio esta variable fue reemplazada
por otras como pobreza urbana, exclusión, sostenibilidad, etc.
Dos estudios resultan fundamentales para comprender el
estado actual de la división social del espacio en la ciudad de Panamá.
El primero realizado por Leis, La ciudad de los pobres, que presenta

una evolución histórica de cómo se ha producido el ambiente construi-
do a partir de las relaciones entre los distintos grupos sociales que in-
tegran la capital panameña, pero también la forma en que la presencia
estadounidense y la zona del Canal determinaron la distancia del desa-
rrollo urbano. Por otro lado, Uribe —en La ciudad fragmentada— nos
presenta un estudio descriptivo. Aunque carente de un marco teórico,
la investigación es rica en referentes empíricos que nos muestran cómo
el control del suelo urbano fue una vía fundamental para mantener el
régimen de acumulación por parte de la burguesía rentista, mientras
que la invasión clandestina fue el medio por el cual las clases margina-
das y excluidas reivindicaban el derecho a la ciudad.
III. Premisas teóricas: dependencia, urbanización

y división social del espacio
Urbanización y dependencia
Desde la década de 1960 comienzan a realizarse los primeros esfuer-
zos críticos dirigidos a comprender la implosión urbana bajo la égi-
da del capitalismo. Lefebvre y posteriormente Castells dedicaron
sesudas reflexiones para comprender la naturaleza del proceso urbano 95
CyE experimentado tanto por los países desarrollados como por aquellos en
Año VI vías de desarrollo.
Nº 11
Primer
Una de las premisas fundamentales que pueden derivarse
Semestre de estos esfuerzos es que las leyes que rigen el desarrollo capitalista son
2014
las mismas que operan para el proceso de urbanización. La dinámica
de este modo de producción se fundamenta en contradicciones que se
expresan a nivel territorial a escala local, regional y planetaria. Esto es
lo que explica la naturaleza diferenciada de la urbanización que expe-
rimentan los países centrales y periféricos.
En los países centrales el desarrollo del capitalismo ero-
sionó la estructura agraria y generó la separación del hombre de sus

medios de producción. El proceso en general se caracterizó por una
transferencia de mano de obra del sector primario al industrial que
conllevó un crecimiento demográfico de las ciudades a través de mi-
graciones internas. No solo se incrementó la población, sino que tam-
bién se generalizó el intercambio y el comercio, concentrándose en una

zona geográfica las condiciones generales de la producción. La ciudad
se convierte en una necesidad para el capital, economizando gastos de
producción y acelerando su tasa de rotación.
En una formación social capitalista, la ciudad constituye un es-
pacio físico que concentra población, capital financiero, comer-
cial e industrial. Es el espacio en donde se genera más plusvalía,
se explota y se reproduce la fuerza de trabajo con mayor intensi-
dad. Además una ciudad es un gran mercado indispensable para
la circulación del capital. De ahí que podamos afirmar que el
máximo desarrollo de una formación social se puede apreciar en
sus ciudades (Carrera y Kurt, 2012: 22).
Las formas urbanas fueron previas al dominio del capitalismo, pero

las ciudades antiguas portaban una naturaleza distinta: predominaba
la producción de mercancías con valor de uso, mientras que bajo el ca-
pitalismo prevalece la producción de mercancías con valor de cambio.
En otras palabras, la ciudades antecedieron el proceso de industrializa-
ción, la red urbana en Europa nace por la expansión del comercio y de
un mercado en el seno de una sociedad feudal, pero esta red se potenció
con el desarrollo de la industria y la generalización de la producción de
mercancía con valor de cambio.
El espacio es el soporte físico de la estructura social de
un determinado modo de producción. Las permutaciones que expe-
rimenta la totalidad se reflejan a nivel del ambiente construido, sin
embargo no significa que éste se convierta únicamente en un con-
96 dicionado, sino que en determinadas ocasiones puede actuar como
condicionante e influir en la estructura y las relaciones sociales. Esto CyE
indica que un estadio determinado del capitalismo genera un tipo es- Año VI
Nº 11
pecífico de ciudad. Primer
Bajo la fase del imperialismo se generó un sistema inter- Semestre
2014
nacional de división del trabajo comandado por una potencia hege-
mónica (EE.UU.) y los países más avanzados, así como un sistema de
relaciones de dependencia donde quedaron sumergidos los subdesa-
rrollados, que no solo se limitaba a intercambios comerciales desigua-
les, sino también a la injerencia sobre sus estructuras productivas por
parte de los países centrales. Con este nuevo orden la urbanización de-
La crisis de 1929 generó las

condiciones para que, por
primera vez, las burguesas locales
latinoamericanas iniciaran un
proceso autónomo de industrialización
por sustitución de importaciones
aprovechando la demanda interna.
pendiente adquiere características distintas a las que experimentaron

aquellos países en las fases iniciales del capitalismo.
Para el caso de América Latina, Quijano (1989) afirma que
aunque existió una experiencia colonial, no es sino con la incorpora-
ción al sistema capitalista mundial de estos países donde el proceso
adquiere una magnitud importante. No es una dinámica autónoma,
sino que su dialéctica está regida por las expansiones del sistema ca-
pitalista mundial. Los diversos grados de urbanización que presentan
los países de la región van a depender de los niveles de incorporación
al sistema internacional. Por otro lado, Castells (1973) concuerda con
Quijano que las relaciones de dependencia alteraron el proceso urbano
en esta región, que en términos generales se caracterizó por el traspaso
de mano de obra informal del sector primario al terciario. Esta región
tuvo un proceso de industrialización, pero este no antecedió a la urba-
nización tal como ocurrió en los países centrales.
La dependencia es una categoría útil para comprender
las diferencias entre los dos tipos de urbanización. Un país es in-
corporado a la metrópolis y se establecen relaciones asimétricas que
permiten la canalización de excedentes del país periférico al centro,
pero el proceso no se detiene ahí. Hay una penetración de la estruc-
tura capitalista de la sociedad dominante que procede a organizar 97
CyE todos los aspectos económicos, políticos, sociales y culturales del
Año VI ahora país dependiente.
Nº 11
Primer Diremos que una sociedad es dependiente cuando la articula-
Semestre
2014 ción de su estructura social, a nivel económico, político e ideo-
lógico, expresa relaciones asimétricas con otra formación social
que ocupa frente a la primera una situación de poder. Por situa-
ción de poder entendemos el hecho de que la organización de
relaciones de clase en la sociedad dependiente encuentra su lógi-
ca en el exterior de ella misma y expresa el modo de hegemonía
de la clase social que ostenta el poder en la sociedad dominante
(Castells, 1973: 82).
En los países dependientes, la urbanización consistiría en incorpo-

rar el ambiente construido a la dinámica centro/periferia dirigida
por los países hegemónicos, así este proceso responde a la expan-
sión de los capitales centrales y no a una dinámica propia. Castells

(1973), distingue tres tipos de dominación que experimentó América
Latina relacionada con los diferentes estadios del modo de produc-
ción (acumulación primitiva, capitalismo competitivo y capitalismo
monopolista/imperialista):
• Dominación colonial: consiste en la administración direc-
ta de los recursos naturales del país satélite por parte de la
metrópolis.
• Dominación capitalista comercial: ocurre a través del co-
mercio, los países satélites proporcionan materia prima
barata a los países del centro, mientras que estos propor-
cionan productos acabados de mayor valor agregado, lo
que provoca una fuga de divisas hacia ellos.
• Dominación imperialista industrial y financiera: consistió
en la creación de créditos con altas tasas de interés, aunque
también en la creación de industrias que se establecieron
en el territorio dominado cuyo objeto fue detener el pro-
ceso de industrialización a través de la importación que se
dio en la región.
El referido autor establece que estas dominaciones pueden coexistir
o presentarse por separado y que influye sobre la forma de orga-
nizar las ciudades en el capitalismo dependiente. La dominación
colonial creó ciudades como centros políticos y administrativos li-
gados más a la metrópoli que al territorio circundante, por lo tanto
98 la contradicción campo-ciudad se hace más fuerte. Las otras dos
dominaciones no generan un tipo único de ciudad, sino que depen- CyE
den de la manera en que se articulan los Estados nacionales al siste- Año VI
Nº 11
ma capitalista mundial. Primer
La urbanización dependiente expresa los efectos de la crisis Semestre
2014
del sistema de dominación. La crisis de 1929 generó las condiciones
para que, por primera vez, las burguesías locales latinoamericanas ini-
ciaran un proceso autónomo de industrialización por sustitución de
importaciones aprovechando la demanda interna. A pesar de la débil
composición orgánica del capital, el esfuerzo generó un crecimiento de
los sectores urbanos de forma equilibrada, pues nunca provocó un flujo
migratorio excesivo en la medida en que este desarrollo no se hace por
presiones exteriores sino que parte de la necesidad de cierto equilibrio
económico definido en el cuadro de cada país.
Durante las décadas de 1950-1970, el sistema de domi-
nación atraviesa una metamorfosis, los Estados latinoamericanos
caen bajo los efectos de una nueva dominación capitalista/impe-
rialista que inicia un proceso de modernización del sector indus-
trial a través de una inversión masiva de capitales extranjeros que
incorporaron tecnología, mejoraron la productividad y expresaron
débil absorción de mano de obra. De esta forma, las empresas tras-
nacionales sepultan los esfuerzos por mantener economías naciona-
les duraderas. Los efectos inmediatos sobre la urbanización fue una

migración rural que sobrepasa el pull urbano, producto de la des-
composición de las estructuras agrarias transnacionales. Se generan
contradicciones sociales entre los segmentos de población ligados al
polo moderno y los nuevos habitantes urbanos: marginados y dedi-
cados a la actividad informal.
Al igual que el resto de América Latina, en Panamá se dan
estas dos fases del proceso de industrialización que provocaron un cre-
cimiento de la población urbana. La primera ocurre con un aumento
de la demanda interna de productos primarios generados por los traba-
jos de ampliación del Canal y de las tropas militares norteamericanas.
Esta no podía ser surtida por el mercado externo debido a la crisis y al
conflicto bélico, por lo que el capital nacional orienta sus inversiones
hacia el sector secundario y primario de la economía. El crecimiento
de la población de la capital es una de las consecuencias de este proce-
so, en 1950 la ciudad de Panamá solo tenía una población de 182.092
personas, mientras que en 1960 ya era de 303.700 y de 329.800 en 1965.
La segunda fase es lo que se llama “industrialización dependiente”, el
capital extranjero desplaza al nacional de las áreas de punta de la eco-
nomía, invierte en tecnología que no crea demanda de empleo y au-
menta la productividad. 99
CyE Una de las características más notables de la economía pana-
Año VI meña es su alto grado de dependencia respecto a los centros
Nº 11
Primer
del capitalismo mundial y sobre todo de los Estados Unidos de
Semestre Norteamérica. A comienzos de la década de 1960 el sector in-
2014
dustrial manufacturero panameño era receptor de cerca del 7%
del total de la inversiones extranjeras directas, en tanto que para
1974 dicho sector industrial recibió cerca de 48% de dicha inver-
sión. (González, 1977: 81).
La industrialización independiente generó un crecimiento poblacional

en la ciudad de Panamá producto de migraciones internas pero, a dife-
rencia del primero, éste se caracterizó por altas tasas de desocupación

y un bloqueo en el acceso de bienes de consumo masivo (vivienda, ser-
vicios básicos, etc.). Fue durante este período (1970-1980) cuando co-
mienzan a producirse tomas sistemáticas de tierras urbanas por parte
de los sectores populares.
Las características que exhibe la urbanización dependiente

señaladas por Castells (1973) son:
1| La base del proceso de urbanización no está en el paso de
una economía agraria a una economía industrial, pero sí
está en el aumento del sector terciario.
2| El sector terciario latinoamericano se refiere al pequeño
comercio, vendedores ambulantes y trabajos no especiali-
zados (trabajo informal).
3| Concentración de grandes conglomerados de personas
provenientes de migraciones rurales habitando bolsones
de pobreza en la periferia, pero también en barrios degra-
dados del centro.
4| Diferencia marcada entre el campo y la ciudad. Ausencia
de una red urbana con primacía de la capital con respecto
a las ciudades intermedias (macrocefalia urbana).
Marginalidad y urbanización dependiente
La relación de dependencia genera un sistema económico en el seno de
la sociedad dominada que presenta dos polos: uno hegemónico y otro
marginal, ambos son tan interdependientes que por sí solos no bastan
para comprender el conjunto. En el segundo encontramos las activida-
des y relaciones económicas que prolongan en parte las de los grupos
dominados del núcleo hegemónico.
La forma urbana generada por la industrialización de-
100 pendiente se caracteriza por el surgimiento de un grupo social —la
población marginal—, rechazados del mercado laboral en todas las CyE
ramas de la economía y con la imposibilidad de emplearse en otro Año VI
Nº 11
sector. ¿Cómo se produce este estrato? Quijano (1973) propone que Primer
todos los sectores económicos marginan personas y el fenómeno se Semestre
2014
potencia con el factor migratorio, por lo tanto se trata de un colectivo
proveniente de todo el cuerpo social. La dispersión de este grupo den-
tro del espacio urbano es imposible, el sistema de vivienda le impide
localizarse (individualmente o en pequeños grupos) en cualquier lu-
gar de la ciudad, y los obliga a ubicarse en zonas bien determinadas.
La proximidad física genera una red de relaciones, generalización de
En el proletariado marginal, la
inestabilidad de la imagen paterna, la
obligación de la madre de conseguir
recursos necesarios, la movilidad
impuesta a todos los miembros de
la familia en el espacio ecológico
urbano, son hechos que contribuyen
fuertemente a la realización de una
organización familiar diádica.
normas, valores, costumbres y percepción del mundo característico

de este estrato.
El grupo marginal no es una totalidad homogénea, sino
que presenta diferencias fundamentadas en los mecanismos de mar-
ginalización de los cuales provienen. Quijano identifica dos catego-
rías, una es la prolongación de la burguesía del polo hegemónico cuyas
actividades son relegadas o de poca importancia (artesanos, pequeño
comercio y servicios) y denomina “pequeña burguesía marginal”. La
otra, asalariados marginales (prolongación del proletariado) formada
por todos aquellos que han abandonado sus empleos, los provenientes
del sector agrícola o aquellos que llegan por primera vez al mercado
de trabajo. Estas son categorías en sus estados puros, en lo concreto
es muy probable que los marginales pasen de un lado a otro de forma
continua como estrategia de supervivencia. A cada categoría le corres-
ponde un tipo de ingreso con naturaleza diferente. En el primer caso se
trata de una ganancia marginal y en el segundo de un salario marginal,
ambos se caracterizan por su inestabilidad, irregularidad y debilidad
en comparación con sus pares del polo hegemónico.
Por otro lado, bajo la inestabilidad de los ingresos es lógico
pensar que el grupo marginal participa poco en el consumo de servi-
cios masivos, pero el ingreso no es la única variable que determina el 101
CyE consumo, sino también los patrones culturales urbanos que influyen
Año VI en la determinación de las prioridades jerarquizadas. Otro elemento
Nº 11
Primer
importante a considerar son las políticas sociales implementadas por
Semestre el Estado para reducir las consecuencias políticas que pudieran generar
2014
las desigualdades. Sin embargo, estas acciones son tan ineficientes que
no sirven como herramienta para la transformación de esta realidad,
y lo máximo que pueden hacer, especialmente la política de vivien-
da, es eliminar a la población marginal de ciertas zonas de la ciudad.
“La localización como tal constituye un proceso de reforzamiento de
la marginalidad, acentuando las segmentación de las relaciones con el
resto de la sociedad” (Quijano, 1973: 152).

Un aspecto importante, que tiene conexión directa con
esta investigación, es el papel que juega la familia dentro de la pobla-
ción marginal. Todo parece indicar que tiene una configuración, for-
mas de relación de sus miembros y un sistema de normas y valores
diferente a las de las capas medias. La figura principal gira en torno a

la madre que se ve obligada a pasar mucho tiempo fuera de casa para
conseguir los recursos y mantener a sus hijos, mientras que la figura
del padre es fluctuante. También existe una temprana independencia
de los hijos con respecto a la figura principal presionada por las con-
diciones económicas. Algunos antropólogos y trabajadores sociales,
influenciados por los prejuicios generados por los valores propios de
la clase media, definen que la familia marginal está desintegrada y que
no existe la solidaridad, olvidan que la estructura familiar es como una
caja de resonancia que refleja los cambios que operan en el conjunto del
sistema social. Aunque existe una diferencia en la estructura familiar
del proletariado marginal con la de la burguesía marginal.
En el proletariado marginal, la inestabilidad de la imagen

paterna, la obligación de la madre de conseguir recursos necesarios, la
movilidad impuesta a todos los miembros de la familia en el espacio
ecológico urbano, son hechos que contribuyen fuertemente a la reali-
zación de una organización familiar diádica. En cambio en la pequeña
burguesía marginal, el mantenimiento de un grupo familiar que res-
ponde a las características de la clase media parece posible y puede ser
necesario en la medida en que los miembros de la familia participan
en la misma actividad y ponen en común sus débiles recursos. En todo
caso, la propiedad de pequeños medios de producción y de comercio
marginales favorece el mantenimiento en el mundo de la marginali-
dad de las características familiares en vigor con el resto de la sociedad
(Quijano, 1973: 153).
102
La población marginal es relegada por el sistema urbano a CyE
aquellas zonas donde el valor del suelo es bajo, donde su tenencia es inse- Año VI
Nº 11
gura (asentamiento informales, villas miseria) o en los barrios del centro Primer
degradados. Bolsones en la ciudad que carecen de servicios básicos: al- Semestre
2014
cantarillados, agua potable, electricidad, sistema de recolección de basu-
ra y que provocan un contraste marcado con los barrios de clase media y
alta. ¿Cómo se distribuye la población del sistema urbano en el espacio?
Aproximaciones a la producción social del espacio

y la segregación urbana
Castells (1973) afirma que el espacio es la proyección física de la estruc-
tura social y es definido por las relaciones sociales de producción, que
no es un mero objeto físico, quien comanda la producción define en
última instancia la creación del ambiente construido. Este se va ocu-
pando atendiendo a relaciones de poder, su segmentación es reflejo de
una división mayor que ocurre en la base estructural y se refuerza en
la superestructura.
El espacio y el modo en que se organiza denomina el carácter
histórico que asume la naturaleza mediatizada por la actividad
práctica del hombre y como tal constituye el fundamento obvio
de esa actividad, pero también un producto, producto material

elaborado, modelado y organizado en función de esa actividad
estructurada a partir de un conjunto de relaciones sociales den-
tro de las cuales se inserta, adquiriendo una forma, una función
y un significado (Castell, 1973: 125).
Tanto en las ciudades del capitalismo dependiente como en las de los

países centrales, el espacio se presenta fragmentado, una vista pano-
rámica de cualquier ciudad nos ilustra las diferencias y desigualdades
entre una zonas y otras. Algunas áreas de la ciudad se encuentran ocu-
padas por los negocios y las actividades económicas más rentables, así
como son también el lugar de asiento de las clases altas, dotadas de
acceso a servicios de consumo masivo, mejor ubicadas, cerca de todos
los recursos que pone a disposición el sistema urbano. Esta misma pa-
norámica también reflejaría áreas degradadas ocupadas por los pobres
urbanos, alejados del centro con poco acceso a los bienes y recursos que
ofrece la ciudad. ¿Cuáles son los mecanismos que rigen la ubicación de
la población en el espacio urbano y permiten su fragmentación? ¿Qué
relación tienen estos mecanismos con los procesos que ocurren en la
base de la estructura social?
Un concepto que nos permite comprender estas desigualda-
des socioterritoriales es el de “división social del espacio” o “segregación”, 103
CyE que viene siendo utilizado por sociólogos urbanos desde la década de
Año VI 1950 cuando lo introdujo el ecologismo de la Escuela de Chicago, fuerte-
Nº 11
Primer
mente influenciada por el darwinismo social. Desde esta concepción, los
Semestre individuos compiten por ocupar el espacio, los que tienen más capacida-
2014
des habitan aquellos lugares mejor ubicados, mientras que lo más débiles
serían relegados al resto de las áreas. En base a esta premisa, se crearon
modelos para explicar el expansionismo espacial que experimentaron
ciudades como Chicago. El más conocido fue el desarrollado por Ernest
W. Burgess (1925) basado en la idea de que los usos del suelo urbano
varían desde el centro de la ciudad hacia la periferia en forma de ani-
llos concéntricos de tamaño variable. En el centro se ubica el distrito de

negocio, seguido de una corona que representa una zona de transición
degradada y ocupada por gente pobre. Le sigue la residencia de trabaja-
dores industriales donde también se ubican algunas fábricas para, poste-
riormente, encontrar los barrios de las clases medias y altas, por supuesto
siendo estos lugares mejores conservados.

Se duda que este modelo pueda ser utilizado para explicar
el crecimiento espacial de las ciudades de los países del centro, y mu-
cho menos aún para comprender el desarrollo de las urbes de América
Latina. Es un modelo ahistórico, no toma en cuenta las relaciones de
poder fundamentadas en la posesión o no de los medios de producción
y se concentra en el individuo y no en las relaciones sociales.
A partir de la década de 1960 se produce un giro metodo-
lógico en el estudio de la segregación. El nuevo modelo de tendencia
marxista se enfoca en las estructuras sociales y pone énfasis en el ca-
rácter político del fenómeno. Castells (1973) la define como la tenden-
cia de la organización del espacio en zonas de fuerte homogeneidad
social interna y fuerte disparidad social entre ellas, entiéndase esta dis-
paridad no solo en términos de diferencias sino también de jerarquía
(…) estas disparidades tienden a perpetuarse debido a que condiciona
en forma duradera la vida de los individuos, porque implica una distri-
bución desigual de oportunidades y beneficios”.
Lipietz (1976) define el concepto como la inscripción de
la estructura social en el ambiente construido y está determinada
de forma múltiple por todas las instancias que forman el modo de
producción:
1| La división social del espacio se facilita por la existencia
de un sistema de movilidad tanto de pasajeros como de
objetos, permitiendo la integración de las distintas zonas
segregadas, así también como las zonas generadas por la
división técnica del espacio.
104
2| La división social del espacio es reforzada por tratamientos CyE
de los planes urbanos de forma diferenciada, obviamente Año VI
Nº 11
favoreciendo a los grupos urbanos de poder. Primer
Semestre
3| La división o segregación del espacio es conscientemente 2014
creada por los grupos de poder. El caso más conocido es
cuando llegan migrantes no deseados y las clases altas ter-
minan por buscar nuevas áreas. Este sucedió en la ciudad
de Panamá después de las grandes olas migratorias que
produjeron la construcción del Canal. Los grupos de poder
en la capital panameña terminaron abandonando el intra-
El suelo no tiene un valor en sí

mismo, son las relaciones sociales
de producción las que le imponen
un precio, este es el resultado de
la existencia de la renta, que sí
es un valor.
muro y dieron un salto hacia los barrios de la Exposición

y Bella Vista.
Harvey (2007) tiene dos hipótesis referidas a la segregación espacial
o división social del espacio. La primera es que los mecanismos que
rigen la localización territorial de los recursos de una ciudad son los
principales generadores de desigualdades territoriales. La segunda
es que la relocalización de recursos provoca cambios en las formas
espaciales de una ciudad y éstos a su vez originan cambios en la dis-
tribución del ingreso. Por ejemplo, el ingreso de una familia se ve mo-
dificado por la distribución en el espacio urbano de las oportunidades
de empleo versus la distribución del alojamiento. El desequilibrio en-
tre estos factores provoca un aumento del costo de la accesibilidad de
ciertos grupos con respecto a otros. Según este autor dos conceptos
son fundamentales para entender los sistemas urbanos segregados
y sus efectos: la accesibilidad y la proximidad. La accesibilidad a las
oportunidades de trabajo, a los recursos y a los servicios públicos solo
puede ser obtenida si se paga un precio por ella, éste es igual a la dis-
tancia que debe recorrer y el tiempo invertido. Sin embargo, existe un
costo social que es difícil de cuantificar, que va desde el simple costo
de traslado hasta cuestiones más complicadas como estrés, violencia,
105
CyE etc. El concepto de proximidad en Harvey tiene una connotación ne-
Año VI gativa, se refiere a los efectos de estar junto a algo que la familias no
Nº 11
Primer
utilizan directamente, generalmente esto implica un costo. El plantea-
Semestre miento fundamental es que al cambiar la forma espacial o la forma en
2014
que se organiza el espacio se cambia el precio de la accesibilidad y el
costo de la proximidad.
Harvey divide los bienes y recursos en dos: públicos y pri-
vados. Estos pueden ser producidos y consumidos sin provocar efectos
exteriores contra terceras personas. Los primeros, una vez producidos,
están libremente disponibles para el que lo quiera utilizar. Sin embar-
go, estos también pueden ser divididos en dos: puros e impuros, de-
pendiendo del nivel de accesibilidad. Un tipo especial de bien público
impuro es el de la localización. La localización de un servicio público
en una zona significa que la población no se beneficia toda de la misma
manera. La mayoría de los bienes y recursos públicos en un sistema ur-
bano son impuros, significa esto que su localización generará un costo

a los que se les dificulta su accesibilidad. Según el citado autor, la mayor
parte de la actividad política que ocurre en un sistema urbano entre
los distintos grupos sociales es por tratar de lograr beneficios en la re-
localización de los recursos. En este juego de poder, los políticamente
débiles se llevan la peor parte.
Refiriéndose a los estudios sobre segregación social en
América Latina, Schteingart (2001) afirma que el concepto ha sido uti-
lizado de manera poco precisa y sin definir, y algunas veces está ligado
a categorías analíticas como marginalidad, exclusión social y pobreza.
Ella lo define como la formación de unidades espaciales homogéneas
dentro de sí en cuanto a dotación de servicios y el tipo de población
que la habita, pero heterogéneas con respecto a otras. Está vinculado a
la estructura de clase mediada por la lógica capitalista de organización
del espacio urbano y relacionado directamente con la renta del suelo y
la apropiación de ganancias. Sin embargo, también resalta la existen-
cia de procesos unificadores dentro de una ciudad, es decir que ella se
puede encontrar elementos integracionistas y segregacionistas. Así es
que existen una multiplicidad de factores y agentes sociales que inciden
sobre el espacio y su organización social.
Para Torres (2003) tres son los mecanismos que provocan
la fragmentación del espacio. El primero de ellos está enfocado en el
mercado de trabajo, que es el responsable de las desiguales condiciones
de vida de la población; el segundo destaca la dinámica del mercado
inmobiliario íntimamente relacionado con la renta del suelo urbano, y
el tercero con el papel regulador del Estado.
106
El mercado laboral: su naturaleza y las consecuencias que éste CyE
tiene sobre el nivel de consumo que presenta la población de- Año VI
Nº 11
penderá del polo económico en que esté ubicado. En términos Primer
generales, el polo hegemónico de la economía dependiente podrá Semestre
2014
tener acceso al mercado de la vivienda y a servicios de consu-
mo masivo en determinadas zonas en virtud de su capacidad de
pago. En su interior existen diferencias sustanciales, el sector de
trabajadores dedicados a las actividades menos productivas ten-
drá barreras para el acceso, y es muy probable que habiten aque-
llas zonas en conjunto con la población marginal. Por otro lado,
el ingreso del segmento poblacional ubicado en el polo marginal
lo excluye del mercado formal de la vivienda y solo una pequeña
proporción se beneficiará de las políticas estatales, mientras que
la mayoría reclamará su derecho a ocupar una parcelas a través
de invasiones clandestinas en zonas periféricas de la ciudad y en
áreas degradadas del centro.
El mercado inmobiliario y la renta del suelo urbano

Existe un consenso en la literatura crítica que, en un contexto de libe-
ralización económica, el mercado de tierras actúa como el mecanismo
principal de distribución entre los segmentos poblacionales; mientras
que el rol del Estado es el de facilitar que se respeten las instituciones

sociales fundamentales para el funcionamiento del mercado. Una de
estas es el de la propiedad privada.
El capitalismo, al erigirse en el modo de producción domi-
nante, tiende a destruir todas las instituciones de los modos preexis-
tentes pero también conserva algunas para su funcionamiento, como
es el caso de la propiedad privada. Al constituirse a partir de la propie-
dad privada de los medios de producción, no puede destruirla como
institución, y entonces se ve obligado a pagar un impuesto sobre el es-
pacio a quien se pregone poseedor de él. Para Marx la renta es algo que
puede surgir de diferentes modos dependiendo del tipo de condición,
sin embargo algo común en todas las situaciones en que puede surgir
una renta es la propiedad privada de la tierra.
La propiedad territorial presupone el monopolio de ciertas
personas que les da el derecho de disponer de determinadas porcio-
nes del planeta como esfera privativa de su voluntad privada, con la
exclusión de todos los derechos. Partiendo de esto se trata de explotar
el valor económico, es decir valorizar este monopolio sobre la base del
modo de producción capitalista (Marx, 1960: 591).
El citado autor distingue tres tipos de renta, aunque lo ex-
plica para el sector agrícola tiene aplicabilidad en el contexto urbano.
107
CyE Lo interesante es que divide algo aparentemente homogéneo y lo des-
Año VI compone en distintas partes:
Nº 11
Primer • La renta monopolista: surge porque se pueden vender las
Semestre
2014 mercancías por encima de su valor y de su costo de pro-
ducción. La ganancia extra es acaparada por el propietario.
En la agricultura, este tipo de renta surge en los cultivos
de rubros raros que requieren de un determinado tipo de
suelo. Debido a la limitación de las tierras en que se pueden
cultivar, es posible vender a un precio no sólo superior al
precio social de producción, sino además a su valor.
• La renta absoluta: es parte de la plusvalía de la que se apo-

deran los terratenientes por poseer el monopolio de la
tierra. Se define como la diferencia entre el valor de la mer-
cancía y el precio social de producción.
• La renta diferencial: en palabras de Marx “esta surgen sim-

plemente de la diferencia entre el precio individual de la
producción de las mercancías de este capital concreto y el
precio general de producción que regula los precios comer-
ciales de las mercancías producidas por el capital de esta
rama de producción en su conjunto (Marx, 1960: 598).
¿Cómo influye la renta en la distribución de los suelos urbanos y la
formación de áreas segregadas y qué conexión tiene con la estructura
de clase capitalista?
El suelo no tiene un valor en sí mismo, son las relaciones
sociales de producción las que le imponen un precio, este es el resul-
tado de la existencia de la renta, que sí es un valor. Esta es parte del
valor producido socialmente, el cual en lugar de ir a las plusvalías que
se reparten los capitalistas en forma de ganancia, va a parar a manos de
los terratenientes que controlan la propiedad: condición indispensable
para la producción. De manera que la clase terrateniente forma parte del
sistema capitalista, no es una clase social perteneciente al feudalismo.
Para Jaramillo (2010), una teoría de la renta del suelo debe
reflexionar tanto en términos de producción como en el de circulación.
Para cualquier mercancía en el sistema capitalista, la valorización del
valor ocurre en la esfera de la circulación, este paso es un camino in-
cierto para el capitalista, pues aún en la esfera de la producción, no está
seguro de obtener su ganancia, sino hasta cuando los artículos llegan
a los mercados. Si esto ocurre en una mercancía ordinaria, la situación
es más aguda en la tierra que no produce y de los bienes inmobiliarios
108 urbanos cuyos mercados, entre otras particularidades, condensan una
gran cantidad de valor, son bienes durables e inmóviles con respecto al CyE
suelo que los soporta en su proceso de consumo y son mercados con un Año VI
Nº 11
carácter especulativo. Primer
Todos los terrenos urbanos tienen un precio y esto tiene Semestre
2014
una conexión directa con la renta absoluta. Según Jaramillo (2010),
para tener el carácter de urbanos requieren estar dotados de infraes-
tructura y servicios públicos que no pueden ser producidos por el ca-
pital individual, sino a través del Estado (agente externo). El promotor
capitalista se enfrenta con una limitante externa: necesita terrenos ur-
banos y para obtenerlos tiene que contar con otros agentes. Sumado a
El mismo mercado del suelo

arroja hacia la periferia, hacia los
asentamientos informales o zonas
degradadas dentro de la ciudad a
aquellos segmentos del polo marginal
que no pueden pagar este impuesto.
lo anterior, el ambiente construido para que funcione correctamente

necesita de la articulación con otros inmuebles y esto depende de la in-
tervención de múltiples agentes. “Estos condicionantes y otras circuns-
tancias pueden hacer surgir una escasez de terrenos urbanos, lo que
restringe la producción de espacio construido. La competencia entre
los usuarios del espacio construido frente a la restricción de la oferta
hará subir su precio, lo que se puede convertir en una ganancia extraor-
dinaria para el constructor” (Jaramillo citado por Parías Durán, 2010:
153). Sin embargo, esta ganancia extra se deriva de las características
de los terrenos que permiten la edificación urbana, lo que le confiere a
los propietarios de los terrenos el poder de desviarla hacia ellos conver-
tida en renta.
Para el citado autor, la renta monopolista da el carácter de
elitista y marginal a ciertos barrios de la ciudad. Para esto introduce
el concepto de “gasto conspicuo”, afirma que la jerarquía social entre
los individuos que conforman la clase capitalista está dada por la mag-
nitud de sus capitales y la manera en que lo expresan es a través del
gasto conspicuo, que no tiene como finalidad satisfacer una necesidad,
sino que busca un efecto de demostración de su capacidad de gasto, y
por lo tanto de pertenencia a cierta categoría social. Esto se extiende al
conjunto de los grupos sociales y refleja la magnitud de sus ingresos. 109
CyE En términos de la vivienda, el gasto conspicuo no se limita a su ma-
Año VI terialidad, sino a su localización en el espacio urbano. Los grupos de
Nº 11
Primer
mayores ingresos se reservan ciertos sectores de la ciudad y excluyen
Semestre a las otras categorías sociales, el mecanismo de exclusión se basa en la
2014
renta. Los grupos sociales están “dispuestos a pagar un impuesto pri-
vado por ocupar los lugares positivamente connotados, en una cuan-
tía tal que sobrepase las posibilidades de los otros sectores sociales”
(Jaramillo, 2010: 75). En la medida en que la connotación positiva de
un lugar obedece a un proceso colectivo que escapa a la acción de los
individuos aislados, los propietarios de los terrenos que gozan de esa
connotación social particular controlan el mecanismo de explicitación

del rango social, y quien quiera beneficiarse de él no tendrá más opción
que pagar la renta.
Los sectores que no pueden pagar el impuesto se tienen que
ubicar en otras áreas con aquellos grupos de idéntica capacidad de pago.
El mismo mercado del suelo arroja hacia la periferia, hacia los asenta-
mientos informales o zonas degradadas dentro de la ciudad a aquellos
segmentos del polo marginal que no pueden pagar este impuesto.
Lo anterior contrasta con la teoría liberal del mercado del
suelo donde los determinantes de la localización de las distintas acti-
vidades es fruto de una lógica racional típica del individualismo meto-
dológico que conduce a algo difícil de sostener: un equilibrio general,
único, óptimo y estable, con las repercusiones que ello implica sobre los
aspectos de política, ya que su conclusión más general es que el funcio-
namiento espontáneo del mercado es el mecanismo más eficiente de la
distribución de las actividades urbanas en el espacio.
La renta diferencial también tiene un papel protagónico
sobre el ambiente construido y es eficaz para explicar el crecimien-
to vertical que presentan algunas ciudades latinoamericanas como
Panamá. Según Jaramillo (2010), el crecimiento vertical solo se pre-
senta en ciertas zonas de la ciudad y algunos utilizan las normas ur-
banísticas para explicar este crecimiento. El autor plantea que esto
puede influir, pero que no es la explicación correcta del fenómeno,
tampoco lo es la coexistencia de capitales de distinta envergadura en
el sector de la construcción. Lo que determina el crecimiento vertical/
horizontal es la renta primaria diferencial tipo II y su articulación con
los precios del suelo. La construcción en altura implica costos más
elevados que la construcción horizontal. “La diferencia entre el precio
del espacio en una determinada localización y el precio de producción
genera una ganancia extra que se convierte en renta. La producción
en altura permite multiplicar la cantidad de espacio construido que
110 se puede vender en un lugar específico, lo que hace crecer la ganancia
extra, pero implica también costos mayores, lo que hace disminuirla” CyE
(Jaramillo, 2010: 1970). Año VI
Nº 11
El análisis costo-beneficio determina decisión económi- Primer
ca de los promotores y desarrollistas: si el precio de venta no es su- Semestre
2014
ficientemente elevado para compensar los costos proporcionalmente
mayores de construir en altura, se construye en baja densidad. Si por
el contrario, este precio es lo suficientemente elevado como para ab-
sorber el mayor costo, se utiliza la técnica de construcción en altura.
Pero, eventualmente, el uso de la técnica en altura hace aumentar la
ganancia extra más que proporcionalmente, y el precio del suelo sufre
un impacto adicional al alza del precio. De esta manera, la relación
entre costos de producción y precios de venta del espacio construido
determinan, simultáneamente, la densidad de construcción utilizada
y el precio del suelo.
El Estado y la segregación espacial

El Estado cuenta con instituciones que configuran el espacio urbano de
forma directa (en este caso serían los institutos de urbanismo y plani-
ficación, ministerios de vivienda) y otras indirectamente, cuyas gestio-
nes tienden a influir en los aspectos socio-espaciales (este sería el caso
de instituciones de carácter fiscal destinadas al cobro de impuestos,
derechos por servicios públicos, etc.). Las acciones del Estado contri-

buyen a la fragmentación urbana a través de la ejecución de planes de
desarrollo urbano, normas de zonificación y cobros de impuestos, pero
lo que más impacto tiene es la política habitacional.
Para Pumarino (1973), la política habitacional resulta de-
terminante en el patrón espacial de la ciudad, que cuando adopta una
forma tiende a establecerse en el tiempo, y es la expansión residencial
la que la modifica, pues la localización del empleo varía más lentamen-
te. Los habitantes de una ciudad tienen una opción limitada de elegir
dónde localizarse, pues depende adonde se dirige la oferta del sector
privado o público. Sumado a esto, el patrón de localización de la ciu-
dad, tal como se ha explicado, está determinado por la distribución del
ingreso (directamente influenciado por el tipo de polo al que se conec-
ta). La construcción masiva de vivienda, que implícitamente acepta los
mecanismos del mercado del suelo urbano, asociada a la diferencia de
ingresos, permite sostener la hipótesis según la cual el sector público
es el responsable de la creciente separación física de la población según
su categoría social y, por supuesto, esto determina distintos niveles de
acceso a servicios y acentúa las desigualdades.
Dos son los mecanismos que han contribuido a ubicar la
población de estratos semejantes en zonas específicas de la ciudad. 111
CyE • La construcción masiva de conjuntos habitacionales: la
Año VI vivienda es una mercancía que tiene un valor de uso para
Nº 11
Primer
la fuerza de trabajo, permite su reproducción, pero tam-
Semestre bién la del capital, se convierte en un eje de acumulación
2014
siempre y cuando el Estado contribuya con equipamiento
social y cree las condiciones generales para esto. Las es-
trategias de apropiación urbana de las clases dominantes
orienta la acción del Estado al estímulo de la acumula-
ción, así también a mediatizar por medio de políticas
asistencialistas las reivindicaciones urbanas populares
(Leis, 1982: 12).

Por otro lado, las ciudades latinoamericanas se caracte-
rizan por un alto déficit habitacional que es enfrentado
por medio de políticas fundamentadas en la tradición
liberal. Para esta corriente de pensamiento, el proble-
ma consiste en un desajuste entre la oferta y la demanda

cuya solución es proveer el mayor número de unidades
habitacionales gracias a la acción directa del Estado en
colaboración con la empresa privada. No importa en
qué parte de la ciudad, lo fundamental es que los pobres
tengan acceso a la vivienda. De ese modo se incentivan
las inversiones y se otorgan subsidios que benefician a
las empresas. Éstas tienden a maximizar sus ganancias
a través de los mecanismos del mercado (buscando loca-
ciones más baratas, utilizando tecnología y menos mano
de obra) y se asocian al sistema bancario y a los medios
de comercialización. Todo esto tiene dos efectos impor-
tantes: primero el precio de la vivienda entregado por el
Estado son altos, de manera que aún subvencionando los
programas van dejando fuera de su ámbito a ciertas ca-
tegorías poblacionales (especialmente las del polo margi-
nal). Segundo, al regirse por los mecanismos de mercado
para la localización del suelo, los nuevos conjuntos habi-
tacionales se ubican en la periferia, alejados del centro.
La política de vivienda está dividiendo el espacio, cons-
truye áreas homogéneas internamente, en términos de
variables socioeconómicas, pero heterogéneas con res-
pecto a sus vecinos.
• Desalojo y represión: la mayor parte del crecimiento de
las ciudades latinoamericanas se dan a través del sistema
informal. Los pobres de la ciudad reclaman su derecho a
112
una parcela a través de invasiones clandestinas que de- CyE
safían la institución de la propiedad privada. El Estado Año VI
Nº 11
como garante de las reglas del mercando (tal como se ha Primer
visto el mercado del suelo con la necesidad de la propie- Semestre
2014
dad privada para su funcionamiento) procede al desalo-
jo por medio de la represión y la violencia. Esto también
ocurre en los centros históricos que atraviesan un proce-
so de gentrificación, que tienen una población de sectores
populares y marginales considerable, cuando los incen-
tivos no son suficientes para convencerlos de abandonar
Bajo las concepciones neoliberales,

el Estado favoreció un fuerte derecho
a la propiedad privada individual, el
dominio de la ley y las instituciones
de mercado y del libre comercio.
el lugar se procede a la violencia institucional (en el cas-

co antiguo de la ciudad de Panamá el Estado procedió a
cancelar todas las escuelas primeras y trasladarlas a otro
sitio, así como también se suprimieron algunos servicios)
y la represión directa. Las alternativas que se le dan en
medio de estos desalojos varían de país en país, pero lo
normal es ubicarlos en estos tipos de complejos habita-
cionales, así como cederles lotes en la periferia carentes
de servicios básicos.
Algunas investigaciones muestran una correlación entre la segregación
y algunos indicadores de descomposición social. No solo se trata de
que la fragmentación genera un costo a los pobres: tienen que viajar
más, menos oportunidades, menos acceso a servicios y no se pueden
beneficiar de los recursos que ofrece el sistema urbano, sino que el
problema va muchos más allá. “Representan formas de empobreci-
miento o degradación social vinculadas a las desventajas que conlleva
el aislamiento. De tal forma, es posible concluir que, mientras en el
pasado la segregación de las familias de menos ingresos tenía efectos
tanto negativos como positivos, ahora se están agravando sus efectos
más complicados de descomposición social. Se estaría dando lugar hoy
113
CyE a fenómenos de guetización de los barrios populares (drogas, crimen,
Año VI deserción escolar) que no existían antes o que eran mucho menores”
Nº 11
Primer
(Sabatini, 2008: 6).
Semestre
2014
Globalización neoliberal y segregaciones emergentes
La crisis capitalista generada por la caída de la tasa de ganancia du-
rante la década de 1970 trajo consigo la transformación del aparato
estatal. Ubicado en el conjunto de relaciones internacionales, la pri-
mera consecuencia es que Estados Unidos consolidó su dominio y
hegemonía a escala global. Su Reserva Federal salió robustecida con
la crisis de los petrodólares y con fuertes influencias en instituciones

capaces de imponer a los países más débiles las nuevas condiciones
que permitieron el establecimiento de un sistema global bajo su hege-
monía (BM, FMI, BID, etc.). A nivel interno, los Estados adquirieron
nuevas funciones, dejaron de tener un rol activo en la constitución de
nuestras sociedades y pasaron a tener uno meramente regulativo. Sus

funciones y servicios pasaron a ser ejecutadas por el sector privado.
En otras palabras, una de las consecuencias de la crisis fue el esta-
blecimiento del neoliberalismo como ideología y política económica
impulsada por los organismos internacionales controlados por la po-
tencia del norte.
Bajo las concepciones neoliberales, el Estado favoreció un
fuerte derecho a la propiedad privada individual, el dominio de la ley y
las instituciones de mercado y del libre comercio. El marco legal estaría
integrado por contratos hechos por individuos racionales. El Estado
debe respetar y asegurar la libertad de elección, para ello debe contar
con el monopolio de la violencia. El empresario y las corporaciones
deben actuar libremente y esto debe ser considerado como un bien fun-
damental, ya que son las principales generadoras de riquezas.
Los partidarios del neoliberalismo estaban a favor de la
privatización de los activos comunes. Se considera que la ausencia de
propiedad privada en países en vías de desarrollo es una barrera que
impide el crecimiento económico. La competencia entre las empresas,
individuos y agentes es considerada una virtud esencial. Las directri-
ces de esta competencia deben estar claramente definidas, en aquellas
ocasiones en que no lo están o que no exista el derecho de propiedad
privada, el Estado debe utilizar todo su poder para regular estas situa-
ciones. La privatización elimina la burocracia, incrementa la eficien-
cia, la productividad, mejora la mercancía y la calidad de vida de la
población en general. Mientras la libertad individual esté garantizada
en el mercado, cada individuo es responsable de sus actos. Así los fra-
114 casos y éxitos se explican por medio de fallos o errores empresariales,
en vez de dar una explicación sistémica, como la exclusión de ciertos CyE
sectores sociales. Año VI
Nº 11
Las políticas neoliberales tuvieron fuerte impacto en Primer
América Latina. Chile, Bolivia y Panamá fueron los primeros países Semestre
2014
en aplicar las recetas provenientes del Banco Mundial. En el resto
de los países, el neoliberalismo adquirió fuerza sobre todo en la dé-
cada de 1990, cuando sistemáticamente se procedió a privatizar los
activos del Estado y la apertura comercial. El proceso coincidió con
el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones, un des-
mantelamiento de los mecanismos de protección social y, en el plano
político, el establecimiento de regímenes dictatoriales y la derrota de
la izquierda. A principios del presente siglo, como resultado del neo-
liberalismo, se había establecido un modelo de desarrollo económico
concentrador y excluyente, las desigualdades sociales y el número de
pobres había aumentado.
El neoliberalismo, al oponerse a la intervención redistributiva
del Estado, perpetúa la desigualdad socioeconómica tradicio-
nal y la acrecienta. Al introducir el criterio de que solamente
el mercado posee la virtud de asignar eficientemente los recur-
sos y fijar los diversos actores sociales los niveles de ingreso.
Se abandonan así los esfuerzos por alcanzar la justicia social

mediante una estructura progresiva de impuestos y una asig-
nación del gasto público que privilegie a los más desfavorecidos
(UCA, 2007).
Para Kurt y Carrera (2012), la lógica neoliberal consideraba los ins-

trumentos de planificación como un conjunto de dispositivos de in-
tervención del Estado sobre el crecimiento natural de las ciudades
que han contribuido al estancamiento de la economía y generó el
caos urbano, por lo tanto se propicia el desarme de la institucionali-
dad urbanística. Como la ciudad tiene un crecimiento natural, algo
que recuerda el ecologismo de la Escuela de Chicago, es necesario
el retiro de todo instrumento de planeación para no interferir con
esa dinámica propia del sistema. La ciudad debe regirse por el li-
bre mercado, y se propone desregular, especialmente, el mercado de
suelo urbano.
El centro de gravedad de esta concepción del desarrollo urbano
se sitúa principalmente en el mercado del suelo. Su operatoria
pasa a constituirse en el proceso rector según el cual se con-
formará el ordenamiento de las actividades en el espacio urba-
no. El uso del suelo irá definiéndose así por la rentabilidad de
115
CyE las actividades, asociadas a sus requerimientos de localización.
Año VI (Raposo 1995, citado por Kurt y Carrera, 2012).
Nº 11
Primer Los asentamientos urbanos que crecen explosivamente acumulan
Semestre
2014 penurias y necesidades ante una precaria gestión urbana. Se crearon
grandes regiones metropolitanas que crecieron de forma anárquica y
desordenada. A las viejas contradicciones generadas por el proceso de
urbanización se le añaden otras como la fragmentación de las admi-
nistraciones municipales que hace que las débiles herramientas de la
planificación urbana sean cada vez más inútiles, mientras que los ser-
vicios públicos urbanos se han deteriorado, las tasas de desempleo y el
sector informal han crecido al mismo tiempo que lo hacen la violencia

y la inseguridad. Para Mattos (2002) dos son las características que de-
finen a la ciudad neoliberal:
a| Una polarización social entre ricos y pobres que tienen su
expresión a nivel del paisaje urbano: islas de edificios y ba-

rrios de lujo se encuentran rodeados de mares de pobreza.
b| Una morfología territorial donde impera la periurbaniza-
ción y la policentralidad.
Según Davis (2008), el crecimiento exponencial de las ciudades del
Tercer Mundo se debe a fuerzas globales que empujan a los cam-
pesinos hacia ellas, y aunque éstas han dejado de ser el motor de
crecimiento económico, aún siguen recibiendo población excedente
del campo. En palabras del referido autor, las ciudades se han con-
vertido en un vertedero de población desocupada, mientras que “el
suministro de las infraestructuras esenciales, por su parte, va muy a
la zaga del ritmo de urbanización y, con frecuencia, las áreas hiper-
degradadas de la periferia urbana no cuentan en absoluto con servi-
cios públicos formales ni con instalaciones sanitarias”. Los planes de
ajustes estructurales han provocado un aumento de áreas hiperde-
gradadas en los países del tercer mundo. La población excedente que
la habita se dedica a actividades informales o busca otras estrategias
de supervivencia.
En la década de 1990 se esperaba que la globalización
fuera el analgésico que aliviaría los síntomas creados por los ajustes
económicos, sin embargo ésta agudizó las desigualdades sociales y
aumentó la cantidad de pobres en las ciudades. “La brecha entre paí-
ses pobres y ricos creció, tal y como había hecho durante los veinte
años anteriores y, en la mayoría de países, las desigualdades de renta
aumentaron o, en el mejor de los casos, se estabilizaron” (Davis,
116 2008: 25). La desigualdad global, de acuerdo con las medidas de los
economistas del Banco Mundial, alcanzó hacia finales del siglo XX CyE
la increíble cifra de coeficiente de Gini de 0,67, es decir el equivalen- Año VI
Nº 11
te matemático de una situación en la que los dos tercios más pobres Primer
del mundo no recibieran ninguna renta y el tercio más rico la reci- Semestre
2014
biera toda.
Ante el aumento de las desigualdades sociales y agu-
dización de la fragmentación del espacio por los mecanismos del
mercado y la no intervención estatal, conlleva el surgimiento de
nuevas formas de segregación socioeconómica. Esta es la variable
(sobre todo el nivel de ingreso) más importante en el medio lati-
En la década de 1990 se esperaba

que la globalización fuera el
analgésico que aliviaría los síntomas
creados por los ajustes económicos,
sin embargo ésta agudizó las
desigualdades sociales y aumentó la
cantidad de pobres en las ciudades.
noamericano a la hora de valorar la segregación, sin embargo en

Europa y EE.UU. los factores étnicos tienen mucho más peso que
los socioeconómicos.
a| Segregación en gueto: este concepto es el que proponemos
para la agrupación forzada de la población que pertenece
al polo marginal de la economía y los sectores de la clase
trabajadora empleados en el segmento menos productivo
del capital. Los mecanismos de mercado y la política ha-
bitacional son los mecanismos que generan este tipo de
segregación.
b| La gentrificación: ocurre en las áreas históricas degradadas
de la ciudad y que hasta hace poco estaban ocupadas por
población marginal, pero que ahora son apropiadas por las
clases medias y altas a través de ciertos mecanismos que
también incluyen la acción del Estado.
c| Los barrios cerrados: generalmente ubicados en las perife-
rias urbanas y habitados por sectores de alto ingresos, los
muros físicos son expresión de la distancia social que los
separa de sus vecinos pobres y marginales que los rodean.
117
CyE IV. La segregación urbana
Año VI en la ciudad de Panamá
Nº 11
Primer
Semestre El proceso de urbanización
2014
Con el descubrimiento del Mar del Sur (1513) se revela la importancia
estratégica de la posición geográfica del Istmo de Panamá, que se con-
vierte en la yugular que conecta las ricas colonias del Alto Perú con la
metrópoli. Así el imperio español decidió establecer tres ciudades en
este territorio, dos de ellas ejercían la función de puertos terminales,
mientras que Natá de los Caballeros suplía de materia y productos agrí-
colas a ambas urbes coloniales.

La función de tránsito es conservada por el Istmo hasta
bien entrado el siglo XIX, cuando los descubrimiento de las minas
de oro de California y el expansionismo del imperio norteamericano
le da un nuevo giro a este rol. Algunos expertos afirman que es en
estos momentos cuando Panamá se inserta de forma definitiva en la

división internacional del trabajo, a través de la provisión de servicios.
Con la construcción del Canal, se incrementa la importancia de esta
ruta para el comercio internacional, primero para la comunicación en-
tre la costa este y oeste de EE.UU. y luego entre el sudeste asiático y la
potencia del norte.
Históricamente la región interoceánica ejerció protagonis-
mo en la formación social panameña, la estrategia colonial de manipu-
lación del territorio aún persiste, por supuesto responde a los intere-
ses de otro centro hegemónico. La ciudad de Panamá, capital del país,
ejerce como puerto terminal en el Pacífico, articulando una serie de
infraestructuras (parques logísticos, puertos, sistema bancario y segu-
ros, etc.) para facilitar la aceleración de la tasa de rotación del capital,
mientras que la ciudad de Colón es el puerto terminal del Atlántico. En
conjunto forman la región interoceánica que produce el 80% del PIB
nacional y agrupa al 65% de la población del país.
La ciudad terminal del Pacífico ejerce una supremacía so-
bre el resto del país. Es 15 veces más grande que Colón, 13 veces mayor
que David (cabecera de la provincia de Chiriquí) y es el centro del po-
der político-económico y cultural. Su área metropolitana está integra-
da por los distritos de Panamá, San Miguelito, Arraiján, La Chorrera
y parte del distrito de Chepo. Esta zona se encuentra dividida en dos
partes, separada por el Canal. La sección este se halla integrada por
los corregimientos del distrito de Panamá, San Miguelito y Chepo,
mientras que en el otro lado del Canal se encuentran los distritos de la
Chorrera y Arraiján (ciudades dormitorio).
118
Mapa 1. Vista satelital de la ciudad de Panamá CyE
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Fuente: Google Maps (2013).
La forma espacial que adquiere una ciudad es producto de los distintos

agentes sociales que intervienen en ella. Antes de la retirada del ejército
norteamericano, y con ello la abolición del enclave de la zona del Canal,
la ciudad de Panamá proyecta su crecimiento espacial hacia el este a lo
largo del litoral del Pacífico. No es sino hasta 1940, con la realización

por parte de EE.UU. de algunas intervenciones sobre el territorio para
proteger el Canal de cualquier ataque militar de las potencias del Eje,
que se abren una serie de caminos e infraestructura en dirección norte
y perpendicular al eje costero. Esto abrió nuevos espacios para la ur-
banización. Con los nuevos emplazamientos, la ciudad adquiere una
forma de “Y” acostada, donde su base estaba integrada por los distritos
financieros, de negocios, las clases altas y los extremos por los sectores
populares y marginales.
Con la retirada de los norteamericanos, se abre una oportu-
nidad para los capitales criollos incorporando nuevas áreas para urba-
nizar, además de las acciones del Estado (construcción de dos autopistas
e infraestructura) y la formación de los asentamientos informales que
expanden la mancha urbana. Ahora la región metropolitana posee una
forma de “T” invertida sobre el istmo de Panamá. Se extiende desde la
capital hacia el este, a lo largo del litoral Pacífico por el distrito de San
Miguelito (el más densamente poblado de la región) y los corregimientos
periféricos. Al norte, por la carretera Transístmica, atraviesa la cuenca
hidrográfica hasta llegar a la ciudad de Colón (conurbanización). Las
ciudades dormitorios de Arraiján y La Chorrera conectados con el cen-
tro a través de dos autopistas permiten la movilidad constante.
119
CyE Producción social del espacio en la ciudad de Panamá
Año VI Para Kurt y Carrera (2012) en el proceso de producción de este espacio
Nº 11
Primer
se pueden determinar varios agentes clave, a saber:
Semestre
2014
1| La presencia norteamericana: el establecimiento de la zona
del Canal, un área geográfica contigua a la ciudad y que
el Estado panameño cedió a los norteamericanos, ejerció
fuerte influencia sobre su proyección. Además de acentuar
las diferencias entre la no planificación y la ciudad jardín,
le arrebató el 80% de la zona urbanizable a la capital pana-
meña. El enclave todavía determina el patrón de ocupación

del espacio.
2| La burguesía rentista: la apropiación del suelo urbano
fue el único mecanismo a través del cual la burguesía
local se fortaleció como clase. Desplazada por la presen-
cia norteamericana del comercio, la industria y demás

ramas de la economía, la apropiación del suelo urbano/
la propiedad inmueble —algunas veces por medios vio-
lentos como los descritos por Marx en la acumulación
originaria— y la administración del aparato estatal (mo-
nopolio del poder político) fueron los medios utilizados
para consolidarse como clase (dependía de los alquileres,
situación que permaneció intacta por lo menos hasta la
década de 1950).
3| Los sectores populares: el exponencial crecimiento de-
mográfico producto de las migraciones de trabajadores
para la construcción del Canal generó una demanda de
vivienda que ni el Estado panameño ni la industria local
pudo satisfacer. El hacinamiento que experimentaron los
caserones de maderas, la situación de insalubridad y los
altos alquileres fueron causa de conflictos sociales (el más
evidente fue la huelga Inquilinaria de 1925 y la Acción
Comunal de 1932). Éstos se resolvieron de manera par-
cial a través de tomas sistemáticas de tierra alejadas del
centro urbano (ubicadas en el noreste de la ciudad y luego
al oeste) y sin los equipamientos comunitarios necesa-
rios. Panamá tiene una industria de la construcción muy
fuerte, alimentada con fondos provenientes del narcotrá-
fico, que produce una gran cantidad de viviendas de lujo
tipo apartamento en zonas concéntricas, sin embargo el
120 75% del ambiente construido está siendo diseñado por
sectores populares: trabajadores precarizados, la pequeña CyE
burguesía marginal y proletariado marginal en las afue- Año VI
Nº 11
ras de la ciudad. Primer
Semestre
4| El Estado: durante el régimen militar popular fue el único 2014
período en el que existió una política de vivienda dirigi-
da a los sectores populares. Después de la invasión nor-
teamericana (1989) y la instauración de la dictadura del
capital con tintes neoliberales, el Estado ha asumido dos
roles: flexibilizar las normas que rigen el mercado del sue-
lo para que la industria del capital pueda reproducirse sin
Las tierras más próximas a la ciudad

fueron acaparadas por un reducido
número de familias cuyos miembros
prominentes eran hombres de
negocios, y a su vez estaban
articulados al aparato del gobierno.
las fricciones que pudiera generar la regulación; y crear

áreas homogéneas como vertedero de los sectores mar-
ginales, así como crear las condiciones para que el capi-
tal privado pueda crear otras dirigidas a las clases altas.
Aquí la función sería crear un maquillaje urbano, realizar
megaproyectos con fondos públicos (cintas costeras, au-
topista, rellenos/isla sobre el mar, monumentos, etc.) que
embellecen y valorizan los barrios de altos ingresos. Este
maquillaje implica el desalojo de los sectores populares
del centro histórico.
El espacio de la ciudad de Panamá se encuentra socialmente dividido,
cuanto más bajo el ingreso más alejado del centro. Sin embargo, en
la parte central de la ciudad también encontramos barrios ocupados
por sectores de bajos ingresos, nos referimos a Santa Ana, Curudnú
y Chorillo, que históricamente han sido habitados por sectores popu-
lares. En esta misma línea podemos ubicar a barrios que entraron en
un proceso de tugurización, este sería el caso de San Felipe que en un
principio fue el lugar de residencia de las clases altas, ahora ocupado
por población del polo marginal, pero debido al valor histórico que ha
adquirido el Casco Antiguo, está gentrificado.
121
CyE Cuadro Nº 1. Distribución espacial porcentual de los hogares
Año VI por quintil de ingreso.
Nº 11
Primer Aéreas Quintil de ingreso del hogar
Semestre
2014 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Centro antiguo 29,90 17,66 17,07 19,15 16,23
Centro Bancario 10,38 16,29 19,85 23,71 29,77
Betania 13,37 27,20 23,42 16,41 19,61
Paitilla 11,37 11,20 21,97 25,50 29,96
Parque Lefevre 19,89 12,82 17,80 15,52 33,97
Juan Díaz 12,01 17,47 14,39 23,90 32,23
Tocumen 20,02 23,20 22,47 21,64 12,67

San Miguelito 22,58 25,11 20,53 20,53 11,25
Áreas Revertidas 18,54 11,36 23,53 21,00 25,57
Panamá Oeste 27,15 23,02 21,40 15,63 12,80
Alcalde Díaz 35,20 28,12 16,45 11,15 10,10
Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos STPUVI (2009).
Si bien el nivel de ingresos no es un indicador que capta todo el fe-

nómeno de la segregación espacial, sí es un reflejo de ésta. Según los
datos anteriores, el área de Tocumen —que incluye Mañanita, la 24 de
Diciembre y Pedregal— tienen altos porcentajes de hogares en primer
y segundo quintil y baja proporción en cuarto y quinto quintil. La si-
tuación más aguda la presenta Alcalde Díaz (Chilibre, Ciudad Bolívar y
Gonzalillo) donde los hogares se agrupan en torno al primer y segundo
quintil. Algo similar sucede en las ciudades dormitorio de Arraiján y
La Chorrera (Panamá Oeste). De estos mismos datos se aprecia que
las áreas del centro (Paitilla/Costa del Este, Parque Lefebvre, Centro
Bancario y Áreas Revertidas) concentran la mayor cantidad de hogares
en el cuarto y quinto quintil.
La ubicación de la población es un proceso histórico que
construyen los grupos y actores sociales anteriormente citados, pero la
mayor parte de lo construido ha sido diseñado por los sectores popu-
lares a través de asentamientos informales que luego pasan a ser lega-
lizados. ¿Cómo se ha realizado el patrón de ocupación del espacio por
las clases populares?
Los sectores marginales y la ocupación

del espacio urbano en Panamá
Con la llegada de trabajadores antillanos a principios del siglo XX,
la ciudad tuvo que aumentar su radio. El viejo sistema intramuros/
arrabal, establecido durante el régimen colonial, permaneció intac-
to hasta bien entrado el siglo XIX. Se caracterizaba por una marca-
122 da segregación espacial. Los blancos capitalinos vivían en la ciudad
amurallada que además era asiento del poder político y religioso. Los CyE
esclavos y las personas libres, pero que estaban en posición subor- Año VI
Nº 11
dinada (una mayoría mulata, mestiza e indígena) se ubicaban en el Primer
arrabal santanero. “Se acentúa de esa manera toda la carga emblemá- Semestre
2014
tica y representativa de la ciudad, porque desde ese centro es desde
donde se ejerce el poder, se irradia el control de toda la ciudad, como
van irradiándose hacia la periferia las calles restantes y donde van
segregándose también los vecinos de inferior categoría y los más dé-
biles. Los órganos de poder y por tanto los símbolos de poder estaban
en el centro, de modo que no era difícil establecer una relación direc-
ta entre el poder y su emplazamiento topográfico (Castillero Calvo,
1996: 8). Con crecimiento poblacional generado por las migraciones,
sumado a la escasez de suelo urbano provocado por la zona del Canal
y el acaparamiento de fincas suburbanas por la clase dominante, hizo
que los dos barrios principales (Santa Ana e Intramuro) se saturasen
y provocaron el surgimiento de nuevos emplazamiento a lo largo de
los trabajos de la vía acuática.
Con la construcción masiva de barracas, se crearon ba-
rrios de alquiler como los de Marañón, Guachapelí, el Granillo y El
Chorrillo (1914). Por supuesto, la demanda de conjuntos habitacio-
nales y la escasez de suelo representaron grandes dividendos para
los terratenientes, además de definir social y espacialmente a la po-

blación. La zona que comprendía desde el viejo casco urbano hasta
Calidonia estaba ocupado por obreros antillanos, desempleados, pros-
titutas y todo un ejército de marginales, mientras que, ante el dete-
rioro de Intramuro y la llegada de vecinos no deseados, la burguesía
dio un salto hacia la Exposición y Bella Vista, también el aparato es-
tatal administrativo. Todos estos nuevos cambios en la forma espa-
cial ocurrieron a lo largo del eje costero del lado este, pues al norte el
Imperialismo norteamericano construía obras de gran envergadura
relacionadas con el Canal: bases militares, barrios para trabajadores
norteamericanos segregados según categoría y rango, escuelas, uni-
versidades y zonas de esparcimiento.
Las tierras más próximas a la ciudad fueron acaparadas
por un reducido número de familias cuyos miembros prominentes
eran hombres de negocios, y a su vez estaban articulados al aparato del
gobierno, y se apoderaron de las fincas contiguas a la ciudad (algunas
de ellas de propiedad colectiva que pasaron a convertirse en privadas
durante los primeros años de la república dominada por gobiernos li-
berales). Esta conjunción de intereses privados y poder político parece
haber sido razón suficiente para que la legislación en materia de ur-
banismo fuera tan débil y haya aparecido tan tarde en la vida urbana. 123
CyE No fue sino hasta 1940 cuando se propuso el fallido primer plan de
Año VI urbanismo (Plan Bruner).
Nº 11
Primer
Con la finalización de las obras del Canal se generó una
Semestre crisis habitacional, la situación de desempleo y el aumento de los al-
2014
quileres provocaron protestas sociales y el surgimiento de una serie
de poblados alejados del centro producto de invasiones clandestinas
que fueron funcionales (por lo tanto tolerables) a los dueños de las fin-
cas suburbanas, pues con ellas llegan no solo personas sino carreteras,
acueductos y líneas de transporte que valorizaban estas propiedades.
“Hay que notar que la realización de todas las propiedades y fincas su-
burbanas se debió más al poder de retención que sobre ellas tuvieron

los dueños que a las mejoras e inversiones realizadas sobre estos espa-
cios que poseían, la valorización se dio por la propia dinámica pobla-
cional” (Pinto, 2009: 84).
Los primeros asentamientos tuvieron que dar un salto
en las fincas y establecerse a distancias considerables del centro. Los

primeros en aparecer fueron Pueblo Nuevo, Río Abajo (15 km del
centro) y Chilibre (20 km) al noreste; y del lado este Boca la Caja. El
patrón de ocupación fue el siguiente: se generaron pequeños pobla-
dos marginales con población tributaria del centro a distancias leja-
nas, producto de la presión popular el Estado llevó servicios urbanos
e infraestructura. Una vez establecidas estas condiciones, el patrón
fue a la inversa: de los poblados al centro, pero esta vía no se desarro-
lló por invasiones o por la acción estatal, sino a través de inversiones
privadas. En otras palabras, una vez establecidas por el Estado las
condiciones para urbanizar, el capital privado decide intervenir, yen-
do a lo seguro.
Puede decirse que este modelo de ocupación territorial ge-
neró dos efectos: una segregación marcada entre barrios marginales
del centro, asentamientos informales que después se regularizaron,
proyectos inmobiliarios iniciados por el capital privado dirigidos a las
clases medias y el complejo militar conocido como “zona del Canal”.
Por otro lado se fortaleció un modelo de acumulación sustentado en la
propiedad del suelo, que generó a los propietarios grandes ganancias a
través de un esfuerzo individual y colectivo de los barrios pioneros que
terminaron valorizando las fincas suburbanas.
Durante las décadas de 1950-1970, el principal proble-
ma social era el habitacional. Hasta este momento la presencia del
Estado fue tímida y sus intervenciones se iniciaron a raíz de las pre-
siones populares. Por supuesto, esta ausencia respondía a intereses
políticos, el déficit habitacional favorecía un incremento de los al-
124 quileres en las viejas casas de inquilinato, también las tomas de tierra
que se realizaron de manera más sistemática lo obligaron a interve- CyE
nir. En este período se crean las primeras instituciones que serían las Año VI
Nº 11
encargadas de la planificación urbana. Estas acciones favorecieron a Primer
las clases medias, los proyectos emprendidos por la Caja de Seguro Semestre
2014
Social para urbanizar Betania, Parque Lefebvre y San Francisco fue-
ron todos dirigidos a estas capas sociales, mientras que los recién
llegados, desempleados y trabajadores precarizados quedaron por
completo excluidos.
San Miguelito acelera su proceso de poblamiento con una
serie de invasiones clandestinas. Fueron tantas que para 1960 se con-
Desde sus inicios, el Estado

panameño estuvo formado por una
estructura integrada por estratos
sociales que comparten de manera
desigual el excedente social.
virtió en corregimiento, para ese año el Instituto de Urbanismo lotea

la zona y crea un sistema de préstamos para que la clase trabajadora
construya su propia casa. Ya para 1968, San Miguelito incorpora un
nuevo espacio urbanizable: Samaria, siendo sus primeros pobladores
provenientes del barrio de Río Abajo.
El 11 de octubre de 1967 la correlación de fuerza toma un
nuevo giro. En una crisis política y pugnas entre fracciones de la clase
dominante, la alta oficialidad de la Guardia Nacional da un golpe de
Estado y establece un nuevo pacto interclasista liderado por las capas
medias articulado en torno a la cuestión nacional y la recuperación de
la vía acuática. Los militares iniciaron un ambicioso programa de vi-
vienda en el centro urbano que consistía en conjuntos habitacionales de
alta densidad en barrios típicamente obreros (Calidonia, San Miguel, El
Chorrillo y Santa Ana), mientras que tuvo mayor injerencia en la ocu-
pación de San Miguelito. Aquí lotea nuevas zonas y emprende la cons-
trucción de barriadas para trabajadores del sector formal, pero de bajos
salarios. Sin embargo, las acciones del Estado fueron desbordadas por
la necesidad habitacional. Para este año San Miguelito poseía 68.400
habitantes, mientras que el distrito de Panamá contaba con 386.647, o
sea una relación de 1 a 6 a favor del distrito capital, pero para 1970 San
Miguelito poseía 157.063 y distrito de Panamá 498.624, es decir que la 125
CyE relación había bajado de 3 a 1, pero esta tendencia se invierte hacia los
Año VI años noventa y convierte a San Miguelito en el lugar más poblado de
Nº 11
Primer
la república. Simultáneamente aparecen en escena nuevas barriadas en
Semestre sectores aledaños como la 9 de enero, El Valle de San Isidro, Tocumen I
2014
y Tocumen II y Pedregal; gran parte de ella con nuevas invasiones rea-
lizadas por segmentos poblaciones que la política social de los militares
marginaban. Muy cerca del centro se provocaron tres invasiones reali-
zadas por población del polo marginal y que hoy por hoy se han conver-
tido en guetos urbanos cuya población es objeto de estigmas sociales.
• Boca La Caja: este asentamiento informal aún persiste,
gracias a la resistencia de sus habitantes a las políticas de

desalojo. Ubicado detrás del Instituto Justo Arosemena,
fue invadido en unos terrenos pertenecientes al Banco
Hipotecario por unas 547 familias durante la década
de 1970 (anteriormente era una aldea de pescadores).
Actualmente se encuentra en medio del polo de mayor de-

sarrollo inmobiliario y se ha convertido en una isla pobre-
za rodeada de edificios de lujo. Sus casas son de madera y
zinc, no cuentan con sistema de alcantarillado y está ca-
talogada por la Policía Nacional como un área roja por su
alta criminalidad.
• Viejo Veranillo: Se ubicó enfrente de lo que hoy es la
Universidad de Panamá, un lote de media hectárea en el
que viven hacinados unos 3.500 habitantes. Para la Policía
también se halla en la categoría de “barrio rojo”.
• Brooklincito: al igual que los otros, su origen data de 1970,
ubicado en Vía Ricardo J. Alfaro y también en medio de
una zona de importante desarrollo inmobiliario. Sus casas
son de madera y zinc y tiene una alta densidad poblacional.
Al norte también se formaron algunos barrios con estas características
y que actualmente la gran mayoría aún siguen sin regularizar y aque-
llos que han solucionado su situación de tenencia de la tierra atraviesan
un proceso de desintegración social: altas tasas de criminalidad, vin-
culación con redes del narcotráfico, desempleo y poca interacción con
el centro urbano.
Neoliberalismo en Panamá, transformación territorial

y segregación urbana
Desde sus inicios, el Estado panameño estuvo formado por una es-
126 tructura integrada por estratos sociales que comparten de manera
desigual el excedente social. Un grupo “blanco capitalino” (como CyE
lo bautizara Hernán Porras) que controla el poder político, econó- Año VI
Nº 11
mico y cultural, ligado al comercio, servicios, negocios portuarios, Primer
finanzas/banca y las actividades del Canal de Panamá. Las clases Semestre
2014
subalternas, mestiza y negra, integrada, pero en condición desven-
tajosa con respecto al primero y los indígenas, que han quedado
sumergidos en procesos de exclusión, mendicidad y empobreci-
miento extremo.
La desigualdad extrema característica de esta nación se
profundiza desde la década de 1980 con el desmantelamiento del in-
cipiente Estado benefactor y la consiguiente introducción del neolibe-
ralismo a raíz del Consenso de Washington. La economía panameña
ha estado orientada al sector servicios, pero durante la década de 1960
se inició un proceso de industrialización por sustitución de importa-
ciones. Este modelo empezó a dar signos de agotamiento a fines de
la década de 1970. El gobierno militar decide propiciar una vuelta al
sector terciario, pero con otras modalidades de inserción en el mer-
cado internacional. El patrón de acumulación fue acompañado con
un mecanismo anticíclico, es decir un estímulo a la demanda efectiva.
Según Jované (1990) esto generó las condiciones para que en la década
de 1980 se iniciaran las políticas de ajuste estructural recomendadas
por Washington. El objetivo de esta política era crear las condiciones

para la libre circulación de capital/dinero, hacer más dependiente la
economía panameña y desvalorizar la fuerza de trabajo. Su aplicación
fue lenta hasta la invasión militar norteamericana en 1989, cuando el
proceso se aceleró.
Después de la invasión, se firma con EE.UU. el “Convenio
de Donación” donde el gobierno panameño se comprometió a aplicar
un plan de ajuste estructural que implicaba la privatización de empre-
sas, eliminación de aranceles de importación, modificación del Código
laboral y la privatización de la Seguridad social. Este plan fue iniciado
por el gobierno de Endara y consolidado durante la administración de
Pérez Balladares. Los resultados de estas políticas fueron catastróficos
en términos sociales. Se profundizó la desigualdad social como pro-
ducto de la instauración de un patrón económico concentrador y ex-
cluyente, los índices de pobreza se dispararon, la calidad y la condición
del trabajo se deterioraron. Todo esto ocurre en un contexto de creci-
miento económico sostenido. La situación se hace clara al analizar la
creciente desigualdad entre los diferentes estratos sociales del país. El
quintil de la población más alto (20 por ciento) concentra más del 60
por ciento de la riqueza del país.
127
CyE Cuadro Nº 2. Distribución de consumo e ingreso por quintil
Año VI en Panamá (2010)
Nº 11
Primer Indice Gini Consumo % Ingreso %
Semestre
2014 Quintil 1 3,5 1,5
Quintil 2 8,3 5,3
Quintil 3 13,6 10,4
Quintil 4 21,8 20,4
Quintil 5 52,9 62,7
Total 100 100
Fuente: Banco Mundial.
El crecimiento económico sólo beneficia a una fracción pequeña de la

población panameña. El incremento de la producción ha sido acapara-
do por un solo sector social. Según las estadísticas que elabora el go-
bierno nacional, el 70 por ciento de toda la riqueza generada por el país
es concentrado por los propietarios. El otro 30 por ciento lo reciben los
obreros. En 1995, la relación era la inversa: el 67 por ciento de la riqueza

era desembolsada a los trabajadores y el 33 por ciento era retenido por
los propietarios. Como consecuencia, se produjo un incremento del
costo de la vida que se duplicaba cada lustro. Sobre la base del ritmo de
crecimiento de los años anteriores se pueden extrapolar y señalar que
en 2010 el costo de vida mensual en Panamá era de $ 850.
Simultáneamente a las transformaciones experimentadas
por el Estado panameño, se elimina la Zona del Canal y esos territorios
van siendo incorporados a la dinámica de la ciudad. En el contexto de
crecimiento económico, incremento de las desigualdades y persisten-
cia de la miseria, ¿cuáles fueron las transformaciones a nivel de espacio
urbano que reflejan las permutaciones sociales?
El Estado redujo su papel regulador y organizativo con
respecto al desarrollo urbano. Esto se expresa en un proceso gradual
de degradación y contaminación ambiental de los espacios públicos,
servicios e infraestructura que forman el conjunto urbano. En una cir-
cunstancia de débil reglamentación, la ciudad fue objeto de una serie
de bonanzas inmobiliarias, estimuladas por el propio Estado, a través
de una sucesión de incentivos y subsidios fiscales. Para Carrera y Kurt
(2012), además de la renta diferencial uno de los estímulos que más ha
influido en el crecimiento vertical que experimenta el centro de la ciu-
dad de Panamá es la bonificación que se le entrega al promotor, y que
encubre procesos de privatización del espacio público. Se le permite al
desarrollista sobrepasar los límites establecidos en cuanto a densidad
y altura de un edificio en un sector determinado de la ciudad si su-
ple un beneficio de interés público que consiste en la provisión de un
128
área social privada (dentro de la torre). Se aumenta la cantidad de renta CyE
diferencial que puede extraerse de construir condominios en ciertos Año VI
Nº 11
sectores de la ciudad y esto está directamente ligado al crecimiento de Primer
la industria de la construcción. Semestre
2014
Relacionado con lo anterior y referido a las configuracio-
nes que experimenta el espacio urbano, pueden señalarse dos cosas:
1| El boom inmobiliario genera una sobreoferta de vivienda
de lujo en las zonas centrales de la ciudad: Bella Vista, San
Francisco, Betania y Paitilla. Esto produce un perfil vertical
en el centro, que es visto por algunos como impresionante,
El sector informal no tiene opción en

el abanico de oferta y, al igual que
durante todo el siglo XX, su manera de
reclamar el derecho a habitar la ciudad
es a través de invasiones de terreno.
pero que conlleva impactos negativos en la infraestructura

urbana (la ciudad de Panamá tiene los edificios más altos
de América Latina).
2| Para aprovechar las ventajas de vivir en el centro de la ciu-
dad, y ante la escasez de lotes para construcción de torres,
el capital procede a realizar rellenos sobre el mar a lo largo
del litoral Pacífico y zonas pantanosas.
En la antigua zona del Canal, el Estado creó una serie de normas
que facilitaron su privatización. Esta fue enajenada por el capital ex-
tranjero, gran parte de las ex bases militares convertidas en parques
logísticos, los puertos del Atlántico y el Pacífico están controlados
por las transnacionales y se generaron áreas económicas especiales
que facilitan la circulación de capital sin ningún tipo de control.
En las zonas apartadas para residencias surge un nuevo producto
inmobiliario: el barrio cerrado dirigido a estratos altos de la pobla-
ción. Los conjuntos van desde modelos más simples, caracterizados
por dispositivos de seguridad, cámaras y control sobre el estilo de
vida de sus habitantes, hasta modelos más complejos que aspiran a
convertirse en “ciudades enclaves” (con centros comerciales, aero-
puertos y leyes particulares). 129
CyE La tendencia de las clases altas a encerrarse en medio de una
Año VI creciente desigualdad social no sola prima en la antigua zona del Canal,
Nº 11
Primer
sino también en los conjuntos residenciales ubicados a lo largo del eje
Semestre costero este, siendo Costa del Este el barrio más paradigmático desarro-
2014
llado bajo un concepto de megaurbanización que cuenta con parcelas
para usos comerciales, servicios e institucionales (escuelas, clínicas pri-
vadas, etc.). La oferta de vivienda unifamiliar es completada por otras de
apartamentos de lujo en torres PH. Las clases medias imitan a las altas y
proceden al encierro, pero sus barrios son mucho más modestos y pro-
liferan junto a emplazamientos habitados por la clase trabajadora, pero
cerca del centro. En el lado oeste se pueden apreciar en Arraiján, cerca

de asentamientos informales, aunque esta situación es poco común. Del
lado oeste junto a San Miguelito, en zonas como Villa Lucre y Brisas del
Golfo, también el corregimiento de las Cumbres al norte.
El fenómeno del encerramiento de las clases altas y medias
es muy común en América Latina, pero Panamá presenta diferencias.

En primer lugar su surgimiento no está necesariamente relacionado
con la inseguridad y el crimen, sino más bien con una necesidad de cir-
culación del capital. Segundo, las urbanizaciones cerradas se ubican en
zonas aledañas al centro debido a la disponibilidad de tierras generada
por la eliminación de la ex Zona del Canal y a rellenos sobre el mar
(en América Latina la gran mayoría se ubica en la periferia). En ambos
casos, el efecto final es segregación autoinducida.
Otra de las consecuencias del repliegue del Estado es el cre-
ciente déficit habitacional, en otras palabras, se dejó de hacer vivienda so-
cial. La necesidad de vivienda había sido más o menos controlada con éxi-
to por el régimen populista militar. Una de las contradicciones generadas
por el neoliberalismo es que, aunque crezca lainversión en la industria de
la vivienda, crece la demanda de déficit habitacional. “En los últimos años,
el mercado inmobiliario se ha visto fortalecido por la adquisición de bie-
nes e inmuebles por parte de jubilados y personas provenientes de Europa,
Canadá y Estados Unidos, quienes han decidido radicarse de manera
permanente o temporal en el país, adquiriendo viviendas residenciales o
apartamentos en la ciudad de Panamá, tierras altas de Chiriquí y Bocas
del Toro. A ese mercado es al que tratamos de acaparar” (CAPAC, 2007: 3).
Los sectores de trabajadores que pueden tener acceso a la
oferta financiada de vivienda en el rango de 45-65 mil dólares repre-
sentan el 15% de las hipotecas, se ubican mayoritariamente en el oeste
en las ciudades dormitorio de Arraiján y la Chorrera, aunque también
en La 24 de diciembre y el sector de Villa Lobos en Pedregal, y en me-
nor medida muy al norte de la ciudad (La Cabima, Chilibre y ciudad
130 Bolívar), distantes entre 20 y 30 km del centro.
El sector informal no tiene opción en el abanico de oferta y, CyE
al igual que durante todo el siglo XX, su manera de reclamar el derecho Año VI
Nº 11
a habitar la ciudad es a través de invasiones de terreno. Del lado oeste, Primer
los sectores más rurales de Arraiján (los más alejados de las autopis- Semestre
2014
tas que comunican con el centro) son los principales objetos de inva-
sión. Según la oficina de Dirección de Asentamientos Informales del
Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (2012), existen 35
invasiones clandestinas activas que albergan a unas 15.000 personas.
Se ha dicho que la región interoceánica tiene una “T” invertida, pero
el conjunto de tomas de tierras del lado este está generando un cordón
que comunica el sector de Villa Lobo (al este) con el norte de la ciudad
(a la altura de la Cabima), donde se ubican un total de 55 asentamientos
informales que albergan a unas 25 mil personas, según la fuente citada.
Las desigualdades sociales que se expresan a nivel del terri-
torio siempre han existido en Panamá, como en cualquier ciudad, pero
con las transformaciones neoliberales se agudizaron y se expresan a
nivel del espacio urbano. Se aprecian zonas conectadas a la circulación
global del capital, pero desconectadas de su entorno inmediato, regio-
nes de opulencia, mientras que lejos de ellas existen espacios de mise-
ria y desesperanza. Sus habitantes no tienen salida, sus oportunidades
están cerradas, personas cuyo futuro está bloqueado producto de un
sistema que quiere mantenerlos lejos, pues les recuerdan el fracaso de

sus políticas. Estos están obligados a desplazarse a diario al centro de
la ciudad que aún conserva la mayor cantidad de empleos y representa
oportunidades, aunque sean pocas.
Cuadro Nº 3. Distribución espacial generadora de viajes

en la ciudad de Panamá
Área Industria Gobierno Comercio Servicios

Centro Antiguo 14.237 44.487 13.131 30.983
Centro Bancario 12.160 16.582 18.533 48.237
Betania 18.853 6.523 14.698 11.346
Paitilla 16.889 3.092 6.837 14.235
Parque Lefevre 9.495 1.731 7.773 7.384
Juan Díaz 12.040 797 5.818 4.040
Tocumen 9.474 2.858 5.315 4.201
San Miguelito 7.122 3.839 5.939 4.143
Áreas Revertidas 2.773 7.731 1.441 3.827
Oeste 8.161 1.620 6.640 3.385
Total 111.204 89.260 86.126 131.782
Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos STPUVI (2010). 131

CyE La situación anterior es producto de una débil intervención estatal en
Año VI términos de construcción de vivienda, pero el asunto es mucho más
Nº 11
Primer
complicado, pues si bien el Estado es pasivo en algunas ocasiones, suele
Semestre ser muy activo cuando se trata de hacer respetar las leyes del mercado.
2014
La política habitacional durante los últimos veinte años se comprende
en esa dirección, encaminada a hacer respetar la propiedad privada y
agrupar en la periferia a las personas que el mercado desecha. Bajo la
lógica que no importa dónde su ubiquen, lo importante es que tengan
acceso a este bien, se produce una consecuencia imprevista. Estas zo-
nas creadas por el Estado se están guetizando, atraviesan un proceso
de descomposición social. Este mismo fenómeno parece que ocurre en

otras ciudades de América Latina, Sabatini (2010) lo menciona para el
caso de las urbes chilenas y Rodríguez Vignoli para el caso de la ciudad
de México.
V. La política de vivienda y la segregación

espacial en la ciudad de Panamá
Antecedentes
El primer intento por intervenir en el mercado del suelo urbano y
redistribuir de alguna manera las enormes ganancias por la revalo-
rización de la propiedad territorial fue propuesto por el ministro de
Hacienda Eusebio A. Morales, quien consideraba que existía un grave
desequilibrio entre las ganancias inmobiliarias y las contribuciones al
fisco. Esto provocaba una incapacidad del Estado de poder financiar
mejoras públicas. Así se propuso una reforma fiscal que impuso una
carga positiva a los dueños de las casas de inquilinato, pero éstos lo
transfirieron a los inquilinos aumentando los alquileres. El resultado
fue que los afectados se organizaran en la llamada Liga de Inquilinos
y la Subsistencia, cuya lucha desembocaría en los hechos conocidos
como Huelga Inquilinaria (1925). Esta situación de sobreexplotación
se sostendría gracias al aplastamiento militar del movimiento efectua-
do por las tropas norteamericanas. Los altos alquileres, junto con los
efectos de la crisis económica capitalista a nivel mundial, llevarían a un
nuevo estallido social en 1932, a partir del cual se introducen tímidas
regulaciones estatales sobre el negocio rentístico.
Un intento más atrevido por establecer una política de vi-
vienda ocurre durante el boom económico que se generó en el Istmo
como efecto de una mayor presencia de tropas militares a raíz de la
Segunda Guerra Mundial. Se contrató al urbanista Karl Brunner para
que elaborara un Plan de Desarrollo Urbano para la ciudad de Panamá.
132 El informe proponía que el Estado expropiara las fincas suburbanas a
cambio de indemnizaciones y que regulara la relación propietario-in- CyE
quilino. Aunque este plan nunca se llegó a ejecutar, surgieron algunas Año VI
Nº 11
consecuencias positivas como la Ley 78 del 23 de junio de 1941, que re- Primer
glamentaba las urbanizaciones del país y el papel que desempeñaría el Semestre
2014
Ministerio de Salubridad y Obras Públicas. Durante la década de 1950
se crea el Instituto de Vivienda y Urbanismo (IVU), que se desprende
del Ministerio de Salud y con la función específica de atender el proble-
ma de la vivienda precaria.
No fue sino hasta la llegada de los militares que la inten-
ción estatal en participar solucionando el problema de vivienda tuvo
Al finalizar la década de 1990,

el fenómeno del precarismo se
encontraba tan generalizado que
ponía en evidencia el fracaso de
toda política habitacional.
su mayor auge. Esta etapa empieza con la elevación a rango ministerial

del IVU, constituyéndose el Ministerio de Vivienda (MIVI) en 1973.
Ese mismo año se creó el Banco Hipotecario Nacional. Según Cabrera
(1993) la inversión estatal durante esa época promedió el 19% del PIB
anual alcanzando hasta el 30% a principios de 1970. Esta inversión pro-
dujo que de las 65.718 viviendas construidas en el período 1970-1980, el
Estado panameño fuera responsable del 38,3%, unas 25.170 viviendas,
mientras el sector privado de unas 9.858 (15%), el resto de unidades
eran producto de la autoconstrucción (46,7% o 30.690 viviendas).
Unas de las acciones ejecutadas por el MIVI fue apoyar el
surgimiento de cooperativas de viviendas de los sectores medios, pero
se excluía a los segmentos poblacionales de muy bajo ingresos. Las
cooperativas concentraron sus esfuerzos en satisfacer las necesidades
del sector de la población que se encontraba en el rango de ingreso
de 350-600 dólares, pero principalmente los de 600-800. Estos conta-
ron con el apoyo de ciertas instituciones del Estado: la Caja de Seguro
Social, la Caja de Ahorro y el Banco Hipotecario. Este grupo podía
tener acceso al crédito de la banca privada o estatal, por contar con
los requisitos mínimos de ingreso mensual y estabilidad. La referida
investigadora establecía que la política social para este sector tomaba
un tinte corporativista, impulsaba la solidaridad entre los segmentos 133
CyE homogéneos de la población, pero no entre segmentos diferenciados. A
Año VI pesar de esto, los resultados tampoco fueron muy alentadores. A finales
Nº 11
Primer
de los años ochenta “la contribución de las cooperativas de viviendas
Semestre en la solución del problema habitacional en nuestro país es de 9.774,
2014
que representa solo 3,13% del déficit total en un período de diez años”
(Espinosa, 1995: 45).
Reformas neoliberales y políticas de vivienda (1990)

Para Carrea y Kurt (2012), a través del Programa de Financiamiento
Conjunto (PROFINCO), en 1991 —producto del compromiso adquirido
con el Consenso de Washington— el Estado panameño se retira de ma-

nera formal de la producción de vivienda, dejando completamente libres
a las fuerzas del mercado la producción de este bien y adoptando el rol de
facilitador. Este nuevo rumbo fue contraproducente en dos sentidos: el
primero fue que los segmentos medios de la población con capacidad de
pago fueron capturados por la banca privada sin ningún tipo de control
sobre la tasa de interés; el segundo que disminuyó aún más la cobertura
para programas asistencialistas emprendidos por el Estado que de por sí
nunca fueron suficientes para subsanar los déficits de vivienda.
PROFINCO establece que “la Política Nacional de
Vivienda se debe adelantar a través de la acción concertada del sector
público y privado”. Por concertación se entiende que el Estado debe
dedicarse a regular cambios de zonificación y a la facilitación de la
tramitación de los permisos de construcción y la construcción de in-
fraestructura para la urbanización (acueductos, calles), mientras que
el capital privado se dedicaría a la construcción de los conjuntos habi-
tacionales. Esta ley responde a la presión de los sectores empresarios
ligados con el negocio de la construcción, que al igual que el resto de
la burguesía panameña tiene una débil vocación empresarial y nece-
sita del aparato del Estado para acumular y expandir su capital. Las
medidas asistencialistas que antes eran ejecutadas en su totalidad por
el aparato estatal ahora son ejecutadas en colaboración con la empre-
sa privada, quienes les reportan grandes dividendos. Sin embargo, es
importante destacar que las empresas constructoras actuaron en cola-
boración con el capital financiero.
Se creó la Comisión Nacional de Vivienda, cuyo objeti-
vo era buscar las estrategias para solucionar el déficit habitacional
que presentaba el país luego de la crisis económica provocada por la
presión norteamericana sobre el gobierno de Noriega. Esta comisión
estaba integrada por representes del gobierno —a través del MIVI y
el Ministerio de Planificación y Política Económica—, representan-
134 tes de la Asamblea Legislativa, de las cooperativas y de las centrales
obreras. Sin embargo, el éxito de la comisión y del Fondo de Ahorro CyE
Habitacional fue escaso. Año VI
Nº 11
La primera acción ejecutada por esta concertación durante Primer
el gobierno de Endara (1990-1994) fue un plan para albergar a la po- Semestre
2014
blación desalojada ante la destrucción, por efectos de la invasión, del
barrio del Chorrillo (Plan Chorrillo). Sin embargo, el resultado causó
mucha frustración, sobre todo por lo reducido de los lotes y la baja ca-
lidad de las viviendas, que se convirtió popularmente en el paradigma
de lo ridículo. Las “cajas de fósforos”, que era como se conocía a las
unidades habitacionales construidas en este plan, se ubicaron en áreas
periurbanas que anteriormente formaban parte de los asentamientos
campesinos organizados por el régimen militar, o en zonas de la pe-
riferia donde el precio del suelo era muy bajo. Esta acción pionera sir-
vió para replicar el modelo de segregación y potenciar la formación de
guetos en la periferia urbana. El caso más conocido es el del barrio de
San Joaquín. Hasta principios de 1990 se trataba de una comunidad de
campesinos que la ciudad incorporó, en el cual sus habitantes practica-
ban la agricultura urbana y poseían características socioculturales dis-
tintas a las de los habitantes del centro de la ciudad. Con la construc-
ción de conjuntos habitacionales multifamiliares que fueron ocupadas
por personas desalojadas del centro, se irrumpe de manera brusca en
el estilo de vida de estas comunidades. Actualmente, estos barriadas

presentan densidades de 20.000 habitantes por km2, presencia de 15
pandillas organizadas (según datos de la Policía) y carece de elementos
básicos del entorno urbano (alcantarillado, suficientes centros escola-
res, hospitales, etc.).
Simultáneamente, y con mucha publicidad, se proclamó el
inicio de un programa denominado Hábitat, que proyectaba construir
un total de 100.000 viviendas. En los diez años de duración del MIVI
solo había construido 65 mil, por lo que la meta propuesta parecía ser
bastante descabellada. El proyecto tenía un efecto demostrativo, el tra-
bajo en conjunto del poder público, dedicado a facilitación y a asegurar
los mecanismos de mercado, con el sector privado ejecutaría el plan
de desarrollo urbano de mayor envergadura. Sin embargo, el proyecto
no fue más que un ejercicio publicitario y concretamente solo se cons-
truyeron 12.000 unidades para personas desalojadas de la Calidonia
(renta 5, renta 16, etc.), Marañón y San Miguel.
Mejor evaluado es el programa de Nuevos Asentamientos
Organizados (NAOS), creado para disminuir las barriadas “brujas”
que crecían exponencialmente por toda la periferia. Los asentamien-
tos campesinos fueron una forma de organización comunitaria im-
pulsada por el régimen militar para contener la migración campo/ 135
CyE ciudad. Se proporcionaba a los campesinos organizados tierras e in-
Año VI sumos y se les aseguraba que su producción tuviera salida en el mer-
Nº 11
Primer
cado. Con la implementación de las primeras políticas neoliberales,
Semestre estos programas se vinieron abajo y la tenencia de la tierra quedó en
2014
un limbo jurídico. Algunas veces era conservada por los campesinos,
otras pasaba a instituciones estatales o se privatizaba. Esto último fue
lo más frecuente en los asentamientos más próximos a la ciudad. La
mayor parte de las urbanizaciones informales que se dieron post in-
vasión ocurrieron en tierras de asentamientos campesinos en el área
de Mañanita, Las Cumbres y Gonzalillo. NAOS tenía como objetivo
disminuir este tipo de invasiones. El programa proponía además “or-

ganizar las comunidades antes de que invadan un globo de terreno
con el fin de dar una solución inmediata a quien realmente lo necesita”
(Ministerio de Vivienda, 1990). Para Uribe (1997) esta acción terminó
siendo víctima de sus propios objetivos, ya que en su afán de promo-
ver asentamientos autosuficientes que pudieran generar sus propios

recursos, realizó una serie de experimentos cultural y técnicamente
fallidos, que pretendieron imponer patrones de vida completamente
ajenos a los pobladores. En sus inicios, el programa incluyó núcleos de
población por todo el área metropolitana, pero a la postre se redujo a
Felipillo, Gonzalillo, Cabra, etc.
Según Cabrera (1993), el MIVI también atendía la deman-
da de los promotores, en el terreno formal del centro de la ciudad, pro-
poniendo medidas tan peculiares como las que formuló en relación a
la necesidad de densificar la ciudad, especialmente aquellos sectores
que presentaban un adecuado conjunto de servicios privados y pú-
blicos, con el argumento de que la alta densidad favorecía a todos, al
gobierno por facilitarle la prestación de servicios públicos, al usuario
por obtenerlos con mayor regularidad o facilidad. Aquí aparecían,
apenas disfrazados, intereses orientados a la demanda especulativa
del suelo urbano en las áreas centrales de la ciudad de Panamá, como
demuestra la proliferación de edificios multifamiliares y oficinas en
Bella Vista y San Francisco, corregimientos que llevan a concentrar
casi dos tercios de la inversión total en viviendas particulares, y no
porque la población aumente, sino al contrario, las inversiones convir-
tieron esta parte de la ciudad en un área cada vez más cara en la que la
población ha disminuido.
El régimen democrático post invasión fue una coalición
entre la Democracia Cristiana y las diferentes facciones de los partidos
políticos de tendencia liberal que se mostraron aliados a EE.UU., cuyo
punto de convergencia era la eliminación de las Fuerzas de Defensa y el
136 General Noriega. Esta coalición se rompe al primero año de mandato
y con ello la política habitacional sufre un giro. El primero se mani- CyE
fiesta en el programa denominado Nueva Vida, que se le presentó a Año VI
Nº 11
la ciudadanía como una nueva filosofía habitacional destinada a los Primer
más pobres entre los pobres. Esta vez la meta fue mucho más modesta Semestre
2014
(5.320 viviendas), pero aún así solo se construyeron unas 628 financia-
das de manera directa por el gobierno norteamericano: una especie de
indemnización por haber destruido casi en su totalidad el barrio del
Chorrillo durante la invasión.
El gobierno de Ernesto Pérez Balladares no representó una
mejora sustancial al problema habitacional, aunque sí introdujo no-
Los efectos inflacionarios en el sector de

la construcción (escasez de materiales,
mano de obra y alza en los costos de
producción), dificultan responder a
un creciente déficit habitacional. Se
establece un superávit de vivienda de
lujo junto a un déficit de vivienda social.
vedades en cuanto a tamaño y calidad. El Plan nacional de vivienda

digna propuso un modelo habitacional que cumpliera como mínimo
los 42 m2, pero debería contar con el apoyo de la comunidad y la em-
presa privada. Sin embargo, ni el propio gobierno que lo propuso es-
tuvo satisfecho con los resultados y se ideó otra estrategia con el apoyo
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) denominada Techo con
dignidad, que proponía un abanico de opciones para darle respuesta a
los sectores marginales.
• PROFINCO: continuaría atendiendo las necesidades de la
población con ingresos medios. Se trataba de impulsar la
construcción de vivienda cuyas hipotecas fueran inferio-
res a 22.000 dólares y con ingresos que no excedieran los
1.000. El 20% del valor del crédito hipotecario estaría res-
paldado por el gobierno.
• Programa de Vivienda con Subsidio y Ahorro (PROVISA),
que autoriza subsidios por dos veces la cantidad ahorrada
hasta 4.000 dólares para familias de ingreso entre 400 y
700 dólares, y que incluye a las personas sin ingresos regis-
trados (trabajadores por cuenta propia) que no suelen tener
acceso a esta clase de programa. 137
CyE • Apoyo rápido para vivienda (PARVIS): a través de las ONG
Año VI ofrecía transferencias monetarias de hasta 1.000 dólares
Nº 11
Primer
para el mejoramiento de viviendas precarias.
Semestre
2014 Según Uribe (1997) los efectos más interesantes de la nueva estrate-
gia están relacionados con el enfoque sobre dos temas delicados que se
combinan: el precarismo y los subsidios. El primero asociado a la te-
nencia de la tierra en los asentamientos espontáneos (precaria, es decir,
insegura por ser ajena), y el segundo el apoyo económico destinado a
los pobladores que la ocupan, en su enorme mayoría perteneciente a los
grupos de menores ingresos.
Al finalizar la década de 1990, el fenómeno del precarismo

se encontraba tan generalizado que ponía en evidencia el fracaso de
toda política habitacional. El giró que dio en la siguiente década con
respecto a la legalización constituyeron pasos que las autoridades se
vieron presionados a dar. Por otro lado, hasta ese entonces el énfasis de
los subsidios estaba orientado a la oferta de vivienda a través de lo que

se conoce como intereses preferenciales (tasas de interés más bajas para
ciertos préstamos hipotecarios; inversamente no existían subsidios a la
demanda). Los nuevos programas en cambio apuntaban directamente
hacia la demanda y podían ser otorgados a precaristas, lo que rompía
con el tabú, con la condición de que se presenten bajo una organización
y al menos con un año de permanencia en la tierra. El énfasis presenta
una diferencia fundamental: para la oferta la vivienda es una mercan-
cía, un bien para intercambiar; mientras que para la demanda es un
medio de vida. Con toda la novedad que introdujeron los nuevos pro-
gramas, el déficit habitacional continuó creciendo a ritmo constante en
toda la década, además de un deterioro progresivo de las viviendas ya
construidas (déficit cualitativo).
Cuadro Nº 4. Indicadores de la vivienda en la ciudad de Panamá

en la década de 1990
Año 1990 1995 1999
Déficit habitacional 93.436 96.470 115.649
Número de vivienda con deterioro parcial 31.107 42.025 45.815
Fuente: Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (2013).
Un indicador importante que refleja la política oculta del Ministerio

de Vivienda es la cantidad de desalojos realizados por año, sin embar-
go los datos no están tan sistematizados y cuesta recopilarlos. Según
la oficina de Dirección de Asentamientos Informales, 1990 fue el año
138 en el que más tomas de terrenos se realizaron a lo largo de toda la
periferia y consecutivamente cuando más desalojos se produjeron CyE
tanto en la periferia de la ciudad como en su centro. Los desalojos son Año VI
Nº 11
ejecutados a través de la Alcaldía, la Policía y el personal del MIVI so Primer
pretexto de que las invasiones se dan en lugares no aptos para ser ur- Semestre
2014
banizados (con tendencia a derrumbes o inundaciones) o de proteger
el derecho a la propiedad privada. Estos pueden ser totales o parciales,
pues cuando se da la ocupación, algunas veces el globo de terreno pre-
senta múltiples dueños. Aquí el proceso puede tomar dos giros: si la
finca pertenece a una institución estatal se procede a hacer un arreglo
para que los habitantes cubran el costo del valor catastral. Si los lotes
pertenecen a privados, se ejecuta el desalojo de inmediato cuando lo
solicite su dueño, solo si tienen título de propiedad, pero si lo que tiene
es un derecho posesorio, el proceso tarda un poco más. Esto determi-
na que en un asentamiento informal se desaloja a un grupo familiar
y luego a otro. Para el citado año, la cantidad de desalojos ejecutados
por el Municipio de Panamá ascendía a 450, y a lo largo de los diez
años a 935. En el 75% de los casos a sus habitantes no se les brindó res-
puestas alternativas de reubicación, mientras que Pacora, Mañanita
y Gonzalillo fueron los lugares que alojaron población desalojada de
otras áreas de la ciudad.
Política habitacional durante la primera década

del siglo XXI
A excepción del período gubernamental de Mireya Mosco (1999-2004),
en el que la economía presentó una desaceleración, los siguientes años
fueron de bonanza económica. Sin embargo, se trató de un crecimiento
ficticio basado en un incremento sustancial de la deuda pública para fi-
nanciar megaproyectos como la ampliación del Canal, puertos, rellenos
sobre el mar, autopistas, ensanchamiento de calles y Metro. Parte im-
portante del crecimiento se debe también al boom inmobiliario que le
otorga a la ciudad el aspecto de una urbe moderna. Para Kurt y Carrera
(2012) la burbuja inmobiliaria se concentra dramáticamente en el dis-
trito de Panamá, particularmente en el centro de la ciudad y sesgada
hacia la construcción de apartamentos y casas de alto costo dirigido
principalmente a extranjeros provenientes de los EE.UU., Canadá y
Europa. La segmentación de la actividad constructora en la economía
metropolitana se evidencia en el fuerte desbalance entre los valores del
distrito capital y los cuatro distritos con menos concentración de rique-
za. Los efectos inflacionarios en el sector de la construcción (escasez de
materiales, mano de obra y alza en los costos de producción), dificultan
responder a un creciente déficit habitacional. Se establece un superávit
de vivienda de lujo junto a un déficit de vivienda social. 139
CyE Cuadro Nº 5. Tasa de crecimiento económico (1997-2009)
Año VI
Nº 11 Año Tasa de crecimiento
Primer 1997 6,5
Semestre
2014
1999 3,9
2001 0,6
2003 4,2
2005 7,2
2007 9,6
2009 8,6
Fuente: MEF (2007).
En este contexto económico hay un aspecto que llama la atención

a algunos investigadores críticos, en la medida en que se consolida
un patrón de desarrollo concentrador/excluyente y se experimen-
tan buenas tasas de crecimiento, la sociedad panameña atraviesa un
deterioro de las instituciones democráticas y avanza un creciente

proceso de militarización. Al mismo tiempo, se criminalizan las
protestas sociales y los métodos represivos se vuelven más sofisti-
cados. “Los gobiernos de los últimos lustros han invertido miles de
millones de dólares en programas militares, en el marco de impo-
ner dentro de las fronteras del país la política norteamericana de
la “guerra contra las drogas. Así surge un Estado penal panameño
que ejecuta programas bajo la lógica de la mano dura” (Gandásegui,
2012: 123). En la administración de la presidente Mireya Moscoso
se puso en marcha el Programa mano dura que culminó en 2005. El
plan centró su atención en los asentamientos informales más pobres
del Distrito capital y San Miguelito, los cuales fueron inundados
con operativos policíacos, allanamientos y redadas. Un elemento
importante fue el endurecimiento de las penas a los menores (de 7
a 20 años) y la creación de una Ley antipandillas. No solamente se
trataba de atacar el crimen y las redes del narcotráfico que tenías
sus tentáculos en los guetos urbanos de la periferia, sino también
sofocar las protestas sociales de reivindicación urbana ya que —pa-
ralelamente al crecimiento económico— también se incrementaron
la protesta, los plantones y los cierres de calles por organizacio-
nes de los asentamientos campesinos. Según el Observatorio de
Sostenibilidad Urbana (2009), las deficiencias de los servicios pú-
blicos (sobre todo agua y servicios escolares en los asentamientos
informales), el malestar generado por la modernización del sistema
de transporte y las exigencias por la legalización de terrenos fueron
las tres causas principales de protesta en los barrios de la ciudad de
140 Panamá, que fueron aplacados con equipo militar utilizado por el
Servicio Nacional de Frontera (SENAFRONT), situación que es fre- CyE
cuentemente denunciada por organismos de Derechos Humanos. Año VI
Nº 11
Recientemente, el desalojo de cincuenta familias del sector 10 de Primer
Gonzalillo por esta agencia de la Policía Nacional fue ampliamente Semestre
2014
documentada por los medios de comunicación. Se trataba de traba-
jadores precarios que llevaban más de veinte años viviendo en esas
fincas que pertenecían al Banco Nacional y que fueron compradas
para realizar una urbanización campestre.
Moscoso y Torrijos (2004-2009) continuaron con
las mismas políticas de vivienda implementadas por Pérez
Otros de los efectos de la segregación

generada por la política habitacional
está referida al prolongado tiempo de
viaje para tener acceso a un trabajo o
servicio público brindado por el Estado.
Balladares, con algunas modificaciones como por ejemplo du-

rante 2009, cuando el MIVI fue reestructurado mediante la Ley
Nº 61, con el fin de atender la obligación estatal de ordenar el
territorio urbano a nivel nacional. Su nombre es cambiado por el
de Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MIVIOT)
y mantiene algunos programas y modifica otros. El PARBIS y
PROVISA se mantiene, pero este último deja de ser un subsidio a
la demanda y se convierte en un subsidio a la oferta. Se introdu-
cen dos nuevos programas:
• Programa Mejoramiento de Barrio (PROMEBA): es el de

mayor envergadura y pretende introducir transformacio-
nes territoriales con el concepto de megaproyecto. Está
dirigido a los asentamientos informales más grandes, se
trata de hacer una reorganización de la urbanización, pero
de forma más planificada, creando espacios públicos, equi-
pamiento comunitario (centros de salud, escuelas, iglesias,
áreas deportivas, guarderías, etc.), lo que implicaba una
nueva lotificación, legalización y segmentación de man-
zanas, veredas y calles. También el desalojo de algunas
familias, así como el establecimiento de otras nuevas. Sin 141
CyE embargo, algunos investigadores del tema urbano han de-
Año VI nunciado que este programa se ha convertido en la crea-
Nº 11
Primer
ción de depósitos donde se ubica a la población desechada
Semestre por el boom inmobiliario.
2014
• Programa de mensura y legalización: algo más modesto,
pero con mejores resultados. Con él se ha regularizado
la situación de tenencia de la tierra, tanto en Arraiján
como en la sección este de la ciudad. Ello ha permitido
a muchas familias tener acceso a préstamos para la me-
jora de sus casas presentando como garantía sus títulos
de propiedad.
Al igual que en los períodos anteriores, estos programas solo fueron

paliativos, no lograron detener la formación de asentamientos infor-
males, que es indicador de fallos en el mercado de la vivienda. Lo que
se nota con claridad es la reducción del gasto público destinado a la

producción de este bien. A mediados de la década del noventa fue de
82 millones de dólares, mientras que el sector privado invirtió 113 mi-
llones de dólares. Esta última cifra aumenta en la medida en que nos
acercamos a la primera década del siglo XXI, mientras que la primera
muestra un crecimiento más tímido. Así para 2002 el sector privado
invirtió 1.150 millones de dólares en la construcción de viviendas,
mientras que el sector público recibió 201,86 millones. La tendencia es
que la inversión se dirija a la producción de vivienda para sectores de
más altos ingresos, mientras que los déficits habitacionales se concen-
tran en la población pobre.
La vivienda no es una prioridad para el gobierno de
Martinelli, ni tan siquiera apareció en sus promesas de campa-
ña política. El proyecto insignia de su administración es la remo-
delación de Curundú y San Miguel. Estos barrios se encuentran
en el centro de la ciudad, ocupados por población del polo mar-
ginal que habitaba en condiciones de insalubridad, altos índices
de delincuencia y tasas de desempleo. La intervención implicó el
derrumbe de todas las viejas casas de madera (de la época de la
construcción del Canal), creación de alcantarillados, de canchas
deportivas y 25 conjuntos habitaciones multifamiliares de baja
densidad, además de un esfuerzo de educación popular destina-
do a sensibilizar a esta población para la apropiación de todo el
espacio público. En el papel suena muy convincente, sin embargo
la obra (realizada con un sobrecosto de 50 millones) tuvo fuerte
resistencia de los propios moradores, ya que se trataba de áreas
142
densamente pobladas (22.000 habitantes por km 2), y solo el 25% CyE
de los antiguos residentes permanecen ahí, el resto fue ubicado en Año VI
Nº 11
la periferia. También se propició la llegada de segmentos más bajos Primer
de la clase media para que fueran beneficiarios de esta urbaniza- Semestre
2014
ción bajo el régimen de PH.
Revisando toda esta panorámica, podemos adelantar algu-
nas conclusiones con respecto a la política habitacional:
1| Los pobladores de las periferias son los que realmente
construyen ciudad. Asumen este papel obligados por el
abandono de las tareas de planificación del Estado, el alto
precio y la baja calidad de los proyectos habitacionales de
la empresa privada y la imperiosa necesidad de procurarse
un albergue.
2| En los treinta años de política habitacional se aprecia una
modificación del rol asumido por el Estado. Su tránsito
puede ser caracterizado como sigue: de la producción de
vivienda de interés social y una incipiente injerencia en
la gestión del suelo se pasa a una situación facilitadora
de los mecanismos de mercado que generó crecientes ur-
banizaciones informales. En otras palabras, la incapaci-
dad de resolver el déficit de vivienda generó una actitud

de resignación y dejó en manos de la población del polo
marginal la solución de sus propios problemas por la vía
de la informalidad.
3| La tendencia a ayudar a desocupar las áreas del centro
para las futuras intervenciones del capital inmobiliario,
depositando su población marginal en la periferia, pro-
duce una marcada división social del espacio, densifica
los asentamientos informales (sin la infraestructura re-
querida para ello) y crea las condiciones para procesos
de descomposición social (según el Sistema Integrado
de Estadística Criminal, en 2008 el incremento de ho-
micidios perpetrados fue de 179,5% en los asentamien-
tos informales. De 345 homicidios cometidos en la
ciudad, el 75% ocurre en este tipo de barrios, el 79% es
perpetrado con armas de fuego, 13.2 con arma blanca,
3.4% con objeto contundente y 4.3 con otro tipo de me-
dios. Ello convierte a estos lugares en los más peligrosos
del país).
143
CyE La situación de criminalidad es expresión de precarización de su
Año VI población y de los procesos de exclusión a la que está siendo some-
Nº 11
Primer
tida. Un abrumador 68% de los ingresos de las familias que residen
Semestre en asentamientos informales provienen de la actividad informal
2014
(ingresos inestables, irregulares y fluctuantes), mientras que los
restantes provienen del mercado laboral formal, pero de los seg-
mentos menos productivos.
A lo anterior hay que añadir otro elemento, entre el centro
y la periferia urbana existe una constante interrelación que se expresa
en flujos de personas y mercancías y que representa costos para sus
habitantes. Todos los barrios periféricos de asentamientos informales

—los de la clase media tienen acceso al automóvil y a vías rápidas que
conectan con el centro— están ubicados a no menos de 20 de km del
centro. La segregación los hace más pobres (en tiempo, ingresos y cali-
dad de vida). Apreciemos algunos efectos de esta política que profun-
diza la segregación:
Cuadro Nº 6. Proporción de ingreso destinado a transporte

por quintil de ingreso de hogar y ubicación geográfica
Macrozona Quintil de ingreso de hogar (%)

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Centro antiguo 14 8,6 5,4 5,1 2,4
Centro Bancario 13 7,2 5,2 3,2 1,73
Betania 12,7 7,5 5,4 3,4 1,72
Paitilla 12 7,4 4,5 3,4 1,71
Parque Lefevre 13,0 8,7 5,1 3,4 1,76
Juan Díaz 14,0 8,7 7,4 3,7 1,9
Tocumen 25,3 10 8,4 5,2 3,5
San Miguelito 18 9,5 8 5,0 3,4
Panamá oeste 20,8 10,5 8,5 5,1 3,6
Los grupos de ingresos altos que habitan el centro de la ciudad mues-

tran una gran ventaja con respecto a la población marginal, pero ha-
bría que hacer una distinción entre los pobres del centro histórico y
los de la periferia. Los primeros muestran una leve ventaja con res-
pecto a los segundos, pues invierten menos presupuesto en movili-
dad. La razón de ello es que se encuentran muy cerca de los distritos
financieros y de servicios, aledaños a estos barrios (lugar donde se
encuentra la mayor cantidad de puestos generadores de empleo). De
144
allí que Harvey tenga razón cuando afirma que un cambio en los me- CyE
canismos que rigen la localización implica cambios en los ingresos de Año VI
Nº 11
los grupos sociales (ver cuadro 7). Primer
Otros de los efectos de la segregación generada por la po- Semestre
2014
lítica habitacional está referida al prolongado tiempo de viaje para te-
ner acceso a un trabajo o servicio público brindado por el Estado. Este
excesivo período condena a vivir a sus habitantes en sus barrios, una
suerte de cárcel: un tipo de gueto enclave.
No se trata de una simple diferencia de tiempo. El proceso
de desigualdad va más allá e implica desventajas en términos de como-
El conjunto de infraestructura
construido por las empresas privadas
generalmente son de baja calidad y
no tienen una capacidad suficiente
para atender a las demanda.
didad, seguridad y exposición a situaciones de violencia a los que los

grupos de altos ingresos no están expuestos, o no en la misma medida
que los pobres de la ciudad.
Cuadro Nº 7. Tiempo promedio de viaje por quintil de ingreso

de hogar y ubicación por macrozonas
Macrozonas Tiempo de viajes por quintil de ingreso de hogar (minutos)
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Centro antiguo 35 32 30 31 33
Centro Bancario 25 18 20 19 16
Betania 30 32 25 30 28
Paitilla 27 25 22 19 21
Parque Lefevre 32 30 30 26 23
Juan Díaz 52 55 51 50 45
Chilibre (periferia norte) 80 68 65 64 65
Tocumen (periferia este) 90 95 91 75 65
San Miguelito 65 62 60 55 53
Panamá oeste 65 62 60 60 60

145
CyE VI. La formación de guetos urbanos
Año VI en la ciudad de Panamá: el caso de Villa María
Nº 11
Primer
Semestre La formación de guetos urbanos en la periferia
2014
de la ciudad de Panamá
Como consecuencia de la política habitacional, en la periferia urbana
comenzaron a proliferar asentamientos informales. La capacidad de
urbanización de la población marginal se refleja a la hora de organizar
el espacio: lotes más grandes, se dejan manzanas para futuros espacios
públicos y caminos de acceso que conectan el asentamiento con los
principales corredores. Dos casos estudiados por Uribe (1995), Loma

Coba (periferia oeste) y Cabra (al este) muestran características simila-
res que superan con creces a las urbanizaciones ofrecidas por el sector
privado para las clases medias. Una vez regularizada la tenencia de la
tierra, los pobladores hicieron mejoras en sus viviendas y hoy represen-
tan lugares atractivos. Estos no son casos aislados puesto que muchas
barriadas al noreste de la ciudad cuya intervención estatal solo ha sido
la regulación de la tierra y la construcción de equipamiento comunita-
rio, presentan estos mismos rasgos.
Esta no es la suerte de la mayor parte de los asentamien-
tos informales que al final terminan guetizándose. La tendencia de las
acciones estatales de desalojar del centro a la población del polo mar-
ginal y densificar la periferia crea las condiciones para que se inicie un
proceso de descomposición social. Esta política responde a los intere-
ses del capital inmobiliario, los barrios que tradicionalmente reciben
inversión para la construcción de apartamento de lujo (Bella Vista, el
Carmen, Paitilla y San Francisco) se encuentran saturados, se nece-
sitan nuevos espacios donde construir condominios, por lo tanto los
viejos barrios obreros y la construcción de rellenos sobre el mar son las
dos únicas opciones. Sumado a lo anterior, la gentrificación del casco
histórico es otro elemento que obliga al Estado panameño a buscar me-
canismos de desalojos (subsidios, represión policial y supresión de ser-
vicios como escuelas, etc.). La Dirección de Asentamientos Informales
del MIVIOT (2008) afirma que de los antiguos barrios obreros se ha
reubicado a un total de 4.000 familias en un período de tres años.
Las intervenciones realizadas por el MIVIOT en la perife-
ria generan descontento entre la población de los asentamientos, pues
implica una transformación de la morfología del barrio. El proceso es
el siguiente: se amenaza con el desalojo, luego se llega a negociar (don-
de el MIVIOT y las empresas son los únicos que pueden proponer). A
cambio de tener acceso a un título de propiedad, de pavimentar las ca-
146 lles y crear equipamiento comunitario, los pobladores deben aceptar
una reducción de sus lotes cuyo tamaño máximo permitido es de 200 CyE
m2 —cuando en promedio un lote en la periferia oscila entre los 700 Año VI
Nº 11
y 800 metros cuadrados— y aceptar la llegada de vecinos reubicados Primer
desde el centro de la ciudad. Presionados por la policía, y después del Semestre
2014
derrumbe de un par de casas como efecto demostrativo de lo que les
espera, la población termina aceptando. Algunas veces los nuevos ve-
cinos son pocos y terminan incorporándose a la vida del barrio, en
otros casos la migración forzada supera a los habitantes locales y ter-
minan trastocando las relaciones vecinales e incluso fagocitándose
el barrio. Una zona de baja densidad termina convirtiéndose en área
densamente poblada.
El conjunto de infraestructura construido por las empre-
sas privadas generalmente son de baja calidad y no tienen una capaci-
dad suficiente para atender a las demanda. Es frecuente ver los servi-
cios de alcantarillado rotos, tanques sépticos que no funcionan y poca
capacidad de las plantas de tratamiento de agua pocos meses después
de haberse construido. Pronto todo el equipamiento comunitario entra
en un proceso de degradación y lo que en maqueta se les presentó a
los habitantes como algo hermoso e ideal para vivir, termina convir-
tiéndose en un infierno. Otro tanto ocurre con los servicios de salud
y educación, el incremento de la densidad no se ve acompañado por
aumento de los cupos escolares o el nombramiento de médicos y demás

personal de salud. Esto hace que la población tenga que satisfacer estas
necesidades fuera de los asentamientos.
Los nuevos habitantes generalmente tienen costumbres
distintas a las de los asentamientos informales, especialmente los ele-
mentos jóvenes tienen relación con pandillas y mudan esos contactos.
De allí que, sobre todo en la periferia noreste, se han formado redes
de bandas como los Toca y Muere, el Pentágono y Los perros que, has-
ta hace poco operaban exclusivamente en San Miguel, Curundú y El
Chorrillo y sirven de apoyo logístico al negocio de la droga. La ubica-
ción de este tipo de personas genera conflictos sociales, son rechazados
no solo por los habitantes originales del emplazamiento que va a ser
objeto de intervención, sino también de los lugares vecinos que pro-
ceden a cerrar calles, inmediatamente se percatan de que el MIVIOT
iniciará un proyecto de desarrollo urbano en la zona.
El proceso no se detiene con la criminalidad, el deterio-
ro de la infraestructura comunitaria y las deficiencias en los servicios,
sino que cobra otras dimensiones. Una vez consolidada la desintegra-
ción social, pesa sobre los habitantes un fuerte estigma social que los
imposibilita para ser empleados, agudizando más la marginalidad y
potenciando el surgimiento de conductas como el alcoholismo, la 147
CyE deserción escolar, embarazo de los adolescentes y transformación de la
Año VI tríadica familiar (su reemplazo por una diádica).
Nº 11
Primer
Este patrón no es privativo del caso de estudio, se ha re-
Semestre plicado en varios de los asentamientos informales de la periferia no-
2014
reste, especialmente en el corregimiento de Alcalde Díaz. La barriada
SUNTRAC (invadida por trabajadores de la industria de la construc-
ción) será la próxima intervención. Habría que esperar unos veinte
años para poder visualizar los cambios en el tejido social.
Cuadro Nº 8. Listado de Algunos de los Asentamientos Informales

del Corregimiento de Alcalde Díaz (Activos) 2009

Nº Asentamientos Cantidad de Población Observaciones
familias
1 Brisas de las Cumbres 38 190 Activo
3 Villa Acuario 78 390 Activo
4 Fina Halpen 120 480 Activo

5 SUNTRACS 415 2.075 En proceso de
legalización
6 Nueva Libia 143 715 Activo
7 Las Cumbrecitas 60 300 Activo
8 Nuevo Progreso 352 1.760 Activo
9 Unión Veragüense 112 560 Activo
10 Edgardo Vernaza 309 1.545 Activo
11 Villa Milagro 372 1.680 Activo
12 La Primavera 242 1.210 Activo
13 El Colmenar 424 2.120 Activo
14 El Progreso 295 1.475 Activo
15 Naos-Progreso 196 980 Activo
16 Naos-Gonzalillo 121 605 Activo
17 Altos del Lirio 259 1.295 Activo
18 Villa María 878 4.390 Activo
19 Las Malvinas 43 215 Activo
20 Calle-Colón 280 1.400 Activo
21 San Pablo 71 355 Activo
22 Monte Fresco-2 50 250 Activo
23 Channel 295 1.475 Activo
Fuente: MIVIOT, Dirección de Asentamientos Informales (2009).
Villa María y el Proyecto Mejoramiento de Barrio
Antecedentes
Desde la década de 1970, Villa María se encontraba habitada por
familias organizadas en asentamientos campesinos, pero no es sino
148 hasta 1985 cuando empieza a urbanizarse de manera masiva por la
población proveniente de San Miguelito. Desde entonces inician CyE
una lucha por la tierra que culmina con la legalización de lotes a Año VI
Nº 11
través del Programa Mejoramiento de Barrio (PROMEBA). Con la Primer
eliminación de los asentamientos campesinos, mediante los prime- Semestre
2014
ros planes de ajustes estructurales, la propiedad pasa a manos del
Banco Hipotecario Nacional. Al darse la toma de tierra, el Estado
intenta un fallido desalojo, luego procede a la privatización. Las
vende a la Familia Ameglio1, ligada al partido Panameñista, a 1,25
dólares la hectárea para —diez años más tarde— volver a adquirir-
las a 45.000 por hectárea.
La segregación espacial conlleva

la formación de un enclave de
pobreza donde se reproducen
las desigualdades sociales, sus
habitantes quedan atrapados en un
círculo del que no pueden salir.
En los inicios no había camino pavimentado para tener

fácil acceso al asentamiento, tampoco puente sobre el Río Las Lajas,
esto implicaba que los materiales para la construcción eran dejados al
otro lado del río para de allí ser transportados hasta donde iban a ser
utilizados. Todavía a mediados de la década de 1990 la situación de
tenencia de la finca no se había clarificado, mientras que los “supuestos
dueños” ejecutaban medidas represivas contra los invasores. El capataz
de la finca hacía recorridos a caballo para vigilar que no se instalaran
más personas.
En 1996 se ejecuta el segundo desalojo solicitado por el
entonces legislador Marco Ameglio, pero la medida no pudo frenar
el desalojo, las personas por la noche nuevamente levantaban los ran-
chos. Este es un ejemplo de cómo los asentamientos informales surgen
de los sectores populares y tienen la capacidad de desafiar cualquier
institución y provocar cambios favorables. Esta resistencia es provo-
cada por las organizaciones de base comunitaria. A partir de 1997
empiezan a organizarse y presionan al MIVI para que legalice su lote:
cierres de calles, plantones y enfrentamiento contra la Policía fueron
1 Registro de Castro sobre la finca 19.018 (Registro Público). 149

CyE las estrategias de lucha. “Movilizamos a la gente para presionar al go-
Año VI bierno a tomar una decisión con respecto a la legalización (…) para
Nº 11
Primer
esto realizábamos dos reuniones semanales en cada manzana. Uno de
Semestre los mayores logros fue sentar en una mesa a representantes del MIVI,
2014
Defensoría del Pueblo, Reforma Agraria, los supuestos dueños y el
Banco de Desarrollo Agropecuario. Solo así nos dimos cuenta de que
estas tierras eran de la Reforma y que formaban parte del Asentamiento
Campesino María Henríquez” (entrevista realizada por el Personal de
Dirección de Asentamientos Informales a Anselmo Guerra, 2008).
Luego de dicha reunión se llega a un acuerdo con las auto-
ridades y se colocan tomas de agua comunales. El fortalecimiento de

la organización trajo como consecuencia el acceso a agua potable, la
electrificación y la pavimentación de las calles, además del surgimiento
de una ruta informal de transporte que comunicaba con el centro, los
moradores invirtieron en la mejora de sus casas, pero todavía sin resol-
ver el dominio de la tierra.

Las autoridades municipales y el MIVIOT rompen el
acuerdo al que habían arribado con la comunidad y se ejecuta un des-
alojo durante 2003. “Todos quedamos sorprendidos (…) nadie se es-
peraba eso, llegaron policías que parecían coyotes cuando se ponían
esas máscaras y no pudimos hacer nada, no hicimos nada, las otras
veces cerramos calles, nos defendimos con piedra y machete, esta vez
nada de nada. Solo tumbaron cuatro casas” (entrevista realizada por el
Personal de Dirección de Asentamientos Informales a José Río, 2008).
Según la normativa en Panamá, para poder ejecutar un
desalojo debe ser solicitado por el dueño ante la corregidora, ésta emite
una boleta que se le entrega al afectado en un plazo de 24 horas antes
de efectuarse la acción donde debe estar presente un representante de
la Alcaldía, del MIVIOT y el dueño. Este procedimiento no fue seguido
durante el citado desalojo. “Al siguiente día llegaron varios carros del
gobierno, se bajó un licenciado que pidió una reunión en la tormen-
ta, todos acudimos pues aquel día nadie por aquí fue a trabajar. Nos
dijeron que iban a sacarnos a todos y que a las familias más necesitas
nos iban a dar un lote, piso y techo en las Malvina o Ñaju, el resto te-
nía que ver cómo solucionaba” (entrevista realizada por el Personal de
Dirección de Asentamientos Informales a Adolfo Delgado, 2008).
Durante esa noche, los vecinos procedieron a organizar
acciones de protesta. La primera fue plantones frente a la oficina prin-
cipal del MIVI en el centro de la ciudad. “Casi no dormimos esa no-
che preparando sábanas sucias con letras rojas denunciando la injus-
ticia. Nos departamos a las cuatro y allá estábamos antes de las ocho
150 de la mañana con pailas y sartenes en los estacionamientos del MIVI”
(entrevista realizada por el Personal de Dirección de Asentamientos CyE
Informales a José Río, 2008). Año VI
Nº 11
Las protestas generaron una negociación donde los mora- Primer
dores terminaron aceptando la propuesta del gobierno. Esta consistía Semestre
2014
en la ejecución del segundo Plan de Mejoramiento de Barrio (el prime-
ro ya estaba funcionando a unos pocos kilómetros, en el área conocida
como “Tierra Prometida”).
Sobre la intervención
El mejoramiento del barrio se inició con una nueva lotificación, pavi-
mentación de las calles y la construcción de áreas deportivas, un centro
de salud y una escuela. El conflicto surge desde el momento en que el
MIVI desintegró las organizaciones de base comunitaria por conside-
rar que estaban integradas por elementos desestabilizadores e impuso
una que respondía a sus intereses cuya mayoría de integrantes no resi-
dían en el asentamiento.
Otro elemento de disputa fue la nueva lotificación, aunque
los viejos pobladores estaban al tanto de la reducción de sus parcelas, el
acuerdo original era que debían ser indemnizados por sus cultivos. En
el área se practicaba una agricultura a pequeña escala que representa-
ba ingresos en determinadas épocas del año, dependiendo del ciclo de
cultivos temporales como guandú, plátanos y yuca. Un acuerdo llevado

a cabo con la nueva organización procedió a eliminar la indemniza-
ción a cambio de la construcción de un Centro de Orientación Infantil
(COIF), situación que generó descontento.
El proyecto incluía un componente de mejoramiento de la
vivienda para los residentes originarios de Villa María, pero el presu-
puesto designado para esto era solo el 3% del recurso total de la inter-
vención. Se construyeron 200 unidades habitacionales para reubicar
afectadas por un incendio en el centro de la ciudad ocurrido en 1999 o
que habitaban en las viejas casas de madera de Santana y Calle 16 del
centro histórico. Por otro lado, a otro grupo de familias se les entre-
garon 500 lotes de 200 m2, se les construyó techo y piso (las paredes
debían ser construidas por los beneficiarios).
Efectos de la intervención en Villa María

• Densificación y homogenización: en el caso de Villa María, la reubica-
ción de población del polo marginal del centro de la ciudad alteró por
completo la composición social de sus integrantes. Los primeros mora-
dores tenían un origen campesino, elementos que habían migrado a la
ciudad y se habían establecido en San Miguelito y que al final vieron
aquí la solución a su problema habitacional. En un período de diez años 151
CyE una comunidad de 200 personas (según los registros de Dirección de
Año VI Asentamientos Informales había antes de la intervención 50 familias)
Nº 11
Primer
pasó a convertirse en un barrio que aloja a unas 5.000 según los datos
Semestre censales de 2010. Se encuentran 1.250 jefes de Hogar, de los cuales un
2014
60% están liderados por mujeres, solo este dato nos muestra la composi-
ción familiar que tal como se discutió en las premisas teóricas no se trata
de una descomposición, sino que esta estructura responde a las condi-
ciones sociales, en el polo marginal no existe la triada padre-madre-hijo,
sino madre-hijo, éstos últimos muestran una temprana independencia.
Como es de esperarse la población se dedica a actividades
informales con altos índices de desocupación. Las mujeres que consi-

guen insertarse en el sector formal se caracterizan por poseer empleos
que carecen de estabilidad, se ubican en el sector terciario (vendedoras
de almacenes, empleadas domésticas y aseadoras en locales comercia-
les). La afirmación anterior se fundamenta en el análisis del siguien-
te cuadro donde llama la atención el alto desempleo y persistencia de

empleo precario. Todo esto nos remite a argumentar que la política de
reubicación viene concentrando en un espacio a la pequeña burguesía
marginal y el proletariado marginal. El caso de Villa María se repite
en Tierra Prometida y El Chanel, que son asentamientos informales
regularizados a través de este tipo de intervención.
Fuerza de trabajo por jefe de familia en asentamiento Villa María (2010)

Sector económico Familia Porcentaje
Total 1.250
Sector formal 350 28
Sector Informal 238 19
Domésticas 130 10
Desempleado 500 40
No especificaron 212 3
Fuente: Ministerio de Vivienda. Dirección de Desarrollo. Departamento de Análisis Social: Estudio

Descriptivo de las variables socioeconómicas de las familias residentes en el asentamiento informal
de Villa María.
Es importante aclarar que previamente a la ejecución del proyecto,

las actividades informales eran también las predominantes, solo que
al aumentar la densidad poblacional, la homogenización se hace más
evidente. Lo nuevo está en desplazamiento de un tipo específico de po-
blación (población marginal) y su reubicación en zona específica (pe-
riferia), lo que genera una ciudad polarizada: en el centro la opulencia,
152 en la periferia la pobreza.
• Desarticulación de las organizaciones comunitarias y desaparición CyE
de instituciones sociales tradicionales: Al tratarse de una comunidad Año VI
Nº 11
periurbana, Villa María estaba segregada de la ciudad, pero con in- Primer
teracciones con su centro. También conservó ciertas instituciones Semestre
2014
características del agro. Una de ellas era la junta agraria, ésta es una
expresión de la solidaridad campesina, una forma a través de la cual
la agrupación puede resolver sus problemas sin depender del aparato
estatal. Cuando una familia necesita ayuda para sembrar sus tierras o
construir su casa, organiza una Junta y los vecinos colaboran. Esta es
una tradición campesina, muy generalizada en el agro panameño. En
Villa María, previamente a la intervención, los consultores del MIVI
encontraron expresiones de solidaridad parecidas a ésta. Los lotes
vacíos se sembraban de manera colectiva y los productos eran distri-
buidos por igual entre los miembros de la comunidad, o la cosecha se
vendía y los fondos eran invertidos en obras comunitarias.
Al densificar se destruye la comunidad, se crea otra de
forma artificial y se arruinan las instituciones existentes y los lazos
de solidaridad. En torno al conflicto por el acceso al suelo urbano se
crearon organizaciones comunitarias cuyas presiones llevaron mejo-
ras importantes en la comunidad de Villa María. Todas ellas quedaron
desarticuladas con la intervención. Esto nos lleva a adelantar otra con-
clusión: las intervenciones ejecutadas bajo la denominación de política

habitacional en la periferia llevan consigo una destrucción del tejido
social asociativo. Esto sucedió en la periferia este: la 24 diciembre, Los
portales y Cabra, donde la población organizada en torno al acceso al
servicio de agua desaparecieron en su totalidad.
• Incremento de la criminalidad y hostigamiento policial: un efecto del

proceso de reubicación de la población del centro de la ciudad es la ex-
portación del fenómeno Pandilla que tenían una ubicación bien deter-
minada: El Chorrillo, San Miguel, Santana, Patio Pinel y Cabo Verde,
todos guetos del centro. A raíz de las intervenciones, estas agrupacio-
nes han establecido centros de operaciones en la periferia. Las políticas
de represión son la forma en que se combate. Lo anterior tiene como
efecto inmediato el sometimiento de la población tanto a las pandillas
como a la policía que ante cualquier señal no duda en actuar. Esto se
ve reflejado en el aumento de allanamientos realizados a lo largo de la
periferia este y noreste, según la SIEC (2012) los esfuerzos se concen-
traron en el centro de la ciudad, pero el aumento de la criminalidad
obligó a aumentar la cantidad de acciones policiales tanto en la pe-
riferia este como oeste y los califica de éxito cuyo indicador más im-
portante es la cantidad de detenidos y de allanamientos. En el referido 153
CyE año se ejecutaron 450 allanamientos en toda la zona este y noreste de
Año VI la ciudad, 150 más que el año anterior. Lo mismo para las detenciones
Nº 11
Primer
ligadas a la pandilla, consumo y comercialización de sustancias ilícitas:
Semestre 2.450 detenciones, 720 más que el año anterior, destacando una presen-
2014
cia importante de mujeres detenidas por estos tipos de delito.
En referencia al caso estudiado, el aumento de los delitos
por droga y el aumento de la violencia doméstica conllevó el estableci-
miento de un cuartel de policía cerca del área intervenida. Del total de
allanamientos ejecutados durante 2012, un 45% se realizaron en Tierra
Prometida, Villa María y Chanel.
• Deterioro de la calidad de vida: la segregación espacial conlleva la

formación de un enclave de pobreza donde se reproducen las desigual-
dades sociales, sus habitantes quedan atrapados en un círculo del que
no pueden salir. El centro representa una localización de recursos y
oportunidades que se les niega a sus habitantes, el sistema de movi-

lidad que comunica con la periferia no responde las necesidades. En
Villa María está constituido en su mayoría por una población joven
que demanda servicios educativos, sin embargo no existen colegios se-
cundarios y la educación básica no cuenta con la capacidad suficiente
para atender a la demanda. Implica esto salir fuera del asentamiento a
distancias que sobrepasan los 30 km, cuyo tiempo de recorrido insume
en promedio unas dos horas. Desplazarse es una situación desgastante
y los jóvenes optan por la deserción escolar, cerrando así la oportuni-
dad de cualificarse.
El desplazarse para buscar oportunidades también repre-
senta un costo y los ingresos bajos generados por la actividad informal
y empleos precarios hace que el balance de la economía familiar no
sea favorable, por lo que muchos optan por abandonar sus actividades
ocupacionales.
Conclusión
El proceso de urbanización en Panamá se concentró en su región intero-
ceánica. Aquí se agrupa la mayor cantidad de la población en una ciudad
que muestra niveles sostenidos de crecimiento económico, pero también
de desigualdades sociales. Estas se expresan a nivel del espacio urbano
donde se puede apreciar la polarización del territorio: un centro de la
ciudad que concentra cada vez más a sectores medios y altos, expulsando
a la población marginal; y una periferia caracterizada por la persistencia
de la miseria y la reproducción de las desigualdades sociales.
Esta situación se genera a partir de las aplicaciones de los
154 Planes de ajustes estructurales que obligaron al Estado panameño a la
desregulación del mercado y a dedicarse a una función facilitadora de CyE
los mecanismos que rigen su circulación y reproducción ampliada. En Año VI
Nº 11
términos urbanísticos, a la ya débil función de regulación de los meca- Primer
nismos que rigen el uso del suelo urbano, se sumó la presión al poder Semestre
2014
central para que se retirara y dejara liberada a las fuerzas del mercado la
gestión del suelo urbano. En este contexto regulativo y débil, la ciudad
de Panamá fue objeto de un boom inmobiliario, en parte estimulado
por la serie de subsidios que brindaba el gobierno, que se concentró en
la construcción de viviendas de lujos (apartamento PH, urbanizaciones
cerradas, etc.) en barrios como Bella Vista, San Francisco, Betania, etc.
Paralelamente a esto, los espacios públicos fueron degradados, experi-
mentando un deterioro ambiental, las tasas de pobreza aumentaron a
la par de la criminalidad. Esto provocó la agudización de la fragmenta-
ción urbana (surgimiento de barrios cerrados, ciudades enclaves, para
las clases altas y medias, pero también la proliferación de asentamien-
tos informales y enclaves de pobreza).
Ante la necesidad de más suelo urbano, los dos espacios
disponibles para la construcción de torres de apartamento y oficina
son los viejos barrios obreros que datan de los inicios de la República,
habitados por población marginal, y los rellenos sobre el mar. Mientras
esto ocurre en el centro, la falta de una política de vivienda conlleva
a tomas sistemáticas de tierras en la periferia. De hecho, éstos son los

verdaderos urbanizadores y creadores de la ciudad, los distritos que
forman esta región metropolitana, podría afirmarse que solo el cen-
tral ha sido diseñado por el capital (controlado por grupos de poder),
Arraiján, La Chorrera y San Miguelito fueron creados por sectores
populares. Esto obligó al régimen militar populista a atender sus ne-
cesidades de vivienda y legalizar estos tipos de asentamiento que hoy
forman parte de la ciudad.
A partir de la invasión de 1989 y la consolidación de un nue-
vo régimen democrático fuertemente comprometido con el Consenso
de Washington, se da un giro a la política habitacional, el Estado aban-
dona la construcción de vivienda social y la delega en el mercado. Los
resultados son desastrosos, el déficit habitacional que había sido más o
menos controlado se dispara, y paralelo a ello se suman nuevas tomas
de tierras por toda la periferia Urbana. A comienzos de los años noven-
ta, Arraiján se convierte en el principal distrito para la formación de
asentamientos informales, al finalizar la década la formación de estas
urbanizaciones se traslada a la periferia este y noreste. ¿Cuál ha sido el
rol del Estado y cuáles son las consecuencias de esta política?
Respondiendo a las necesidades del capital, el Estado prac-
tica una política habitacional que aumenta la segregación espacial y 155
CyE tiene como disfuncionalidad la potenciación de guetos urbanos en
Año VI la periferia. Su acción de eliminar del centro a la población del polo
Nº 11
Primer
marginal y su reubicación genera efectos negativos. Lo racional es que
Semestre se implementen políticas sociales de fuerte impacto que permitan la
2014
incorporación de esta población y no su segregación. El Estado evade
solucionar el problema y se dedica a transportarlo hacia las afueras.
Al hacer esto, se altera la formación de asentamientos informales y la
destrucción del tejido social asociativo.
La regularización de este tipo de urbanización degenera
en una densificación dañina que deteriora la calidad de vida de sus
habitantes. Algunas veces los nuevos vecinos son pocos y terminan in-
corporándose a la vida del barrio, otras la migración forzada supera a
los habitantes locales y terminan trastocando las relaciones vecinales
e incluso fagocitándose el barrio. Una zona de baja densidad termi-
na convirtiéndose en área densamente poblada, donde comienzan a
surgir conductas anómicas como consecuencia de la llamada “política

habitacional”.
El caso de estudio es paradigmático y esto implica que su
creación y transformación se convierte en un patrón que opera en toda
la periferia este y noreste de la ciudad. Las consecuencias se pueden
también apreciar en otros barrios. La investigación señala algunas de
ellas, sin embargo una afinación de los instrumentos de observación
seguramente encontraría otras, pero todas igual de negativas.
Destrucción del tejido asociativo: las intervenciones es-

tán desarticulando las organizaciones comunitarias por considerarlas
elementos conflictivos. Todos los proyecto ejecutados por PROMEBA
implican un componente organizativo, en la práctica esto es desarti-
culación y organización artificial de nuevos grupos que respondan a
los intereses del MIVIOT. Las duración de las nuevas organizaciones
solo se limita hasta cuando termine la intervención, no perduran en el
tiempo, quizá porque no han surgido del seno del grupo sino que ha
sido impuesto desde el aparato estatal.
Aumento de tasas de criminalidad y de hostigamiento
policial: la geografía localizada de las pandillas abre su abanico como
efecto negativo de la política de reubicación, se transporta el problema
a la periferia. Las acciones de represión y hostigamiento de la policía se
dirigen a estas zonas que ante el menor indicador (tatuajes, aretes, casas
precarias, etc.) es excusa para intervenir los barrios. Esto se refleja en
el aumento de las detenciones y allanamientos en las zonas periféricas.
Recrudecimiento de la segregación: las relaciones entre es-
156 pacio y estructura social no son directas, sin embargo en situaciones
de polarización los cambios que experimenta el tejido social se pueden CyE
apreciar en la formación de áreas homogéneas, pero heterogéneas con Año VI
Nº 11
la circundante. Villa María forma parte de un área mayor de homoge- Primer
nización, que contrasta con el centro, así como las zonas habitadas por Semestre
2014
la clase media (Villa Zaíta y Villa la Fuente), más próximas a ellas. Los
mecanismos de integración (sistema de transporte, servicios públicos
urbanos, etc.) funcionan de manera muy débil por lo que la segrega-
ción también implica exclusión de los recursos que presenta la ciudad y
esto potencia la reproducción de desigualdades sociales.
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159
Políticas de
transporte público
y su efecto sobre la
equidad
Avances y desafíos en la
reforma del sistema de la
ciudad de Montevideo
Diego Hernández

El artículo desarrolla un esquema con- The article develops a conceptual Año VI
Nº 11
ceptual relacionado con el acceso al scheme related to transport accessibil- Primer
transporte en la ciudad de Montevideo ity and the ways to optimize the exist- Semestre
2014
y los modos de optimizar el sistema ing system in the city of Montevideo.
vigente. Uno de los conceptos fun- One of the fundamental concepts that
damentales que se desarrollan es el are developed is demercantilization
de desmercantilización aplicado a las applied to public transport policies.
políticas de transporte público. En In this framework are outlined the
ese marco se reseñan los principales main findings on mobility and the
hallazgos sobre movilidad y los poten- potential challenges and opportuni-
ciales desafíos y oportunidades para ties of public transport as a factor in
el transporte público como factor de improving or hindering peoples’ ca-
mejora u obstaculización de las capa- pacities, concluding that to describe
cidades de las personas, concluyendo the distribution of these benefits will
que describir la distribución de estos allow to speculate on equity notions
beneficios permitirá especular sobre about transport.
nociones de equidad en el transporte.
161
CyE
Año VI
Nº 11 Diego Hernández
Primer Sociólogo uruguayo (Universidad Católica Uruguayan Sociologist (Catholic
Semestre
2014 del Uruguay), Magíster en Ciencia Política University of Uruguay). Master in
(Universidad de Carolina del Norte, Politic Science (University of North
Chapel Hill), Doctor en Estudios Urbanos Carolina at Chapel Hill). PhD in Urban
(Universidad Católica de Chile). Profesor Studies (Catholic University of Chile).
Asociado del Departamento de Ciencias He is Associate professor at the Social
Sociales y Políticas de la Universidad and Political Sciences Department at
Católica del Uruguay. Especialista en the Catholic University of Uruguay and
políticas de transporte público, movilidad specialist in public transport policies
cotidiana. and everyday mobility.
Políticas de transporte público y su efecto sobre la equidad
Palabras clave
1| Uruguay 2| Políticas públicas 3| Transporte público 4| Estado 5| Desmercantilización
Keywords
1| Uruguay 2| Public Policies 3| Public Transport 4| State 5| Desmercantilization

Hernández, Diego. Políticas de transporte público y su efecto sobre la equidad.
Avances y desafíos en la reforma del sistema de la ciudad de Montevideo. Crítica y
162 Emancipación, (11): 161-214, primer semestre de 2014.
Políticas de transporte público CyE
Año VI
y su efecto sobre la equidad Nº 11
Primer
Semestre
Avances y desafíos en la reforma del 2014
sistema de la ciudad de Montevideo
1. Introducción
Al igual que otras políticas relacionadas con el bienestar —como la sa-
lud, la vivienda o la educación— el transporte público ayuda o dificulta
a los hogares en la obtención de nuevos —o regeneración de ya exis-
tentes— recursos valiosos. Sobre esta política sería posible pues rea-
lizar varias preguntas que refieren a la capacidad de las personas para
obtener el bien que éstas proveen o que, al menos, deberían ayudar a
proveer. En este caso, dicho bien hace referencia a la accesibilidad, a la
capacidad de las personas para superar las distancias geográficas entre
un punto y otro de la ciudad para aprovechar las oportunidades y re-
Diego Hernández
cursos que ésta despliega en su territorio. Por esto, son pertinentes las
preguntas sobre el proceso de provisión y la dimensión de la equidad
tales como quién paga por el servicio y quién recibe los beneficios, cuál
es su cobertura y con qué calidad lo reciben quienes están cubiertos.
Esta reflexión hace referencia a uno de los obstáculos bá-
sicos y transversales para el acceso al transporte y la accesibilidad en
general: la capacidad de pago. Esta variable es central para entender la
movilidad, en tanto el dinero es parte del capital físico que cualquier
persona debe activar para acceder a las estructuras de oportunidades
de transporte. Un individuo puede residir en una zona con excelente
acceso a la red de transporte público, pero si no puede pagar la tari-
fa para utilizarla no podrá aprovecharla. Si bien no existe un número
muy significativo de estudios regionales sobre la materia, esta variable
es todavía más relevante para América Latina, con altos porcentajes de
viajeros cautivos pertenecientes a estratos socioeconómicos bajos.
Lo anterior describe el puzle central que se pretendió ar-
mar en la investigación: la forma en que las políticas de transporte
público en Montevideo impulsan o no mayores niveles de equidad
y mejora de calidad de vida de los ciudadanos. Concretamente, la
investigación arroja resultados para dos dimensiones básicas: la
163
CyE primera es la capacidad de pago (pagabilidad o affordability en su
Año VI original en inglés) por servicios de transporte. Abordar esta dimen-
Nº 11
Primer
sión requiere de una detenida discusión conceptual y operativa para
Semestre lograr evidencia empírica que refleje conceptualmente de manera
2014
efectiva el fenómeno que se desea describir. La segunda dimensión
se refiere a los mecanismos de financiamiento de la operación del
sistema, esto es por un lado las tarifas que pagan los usuarios, que es
definida como un sistema que establece costos determinados y/o di-
ferenciales por distintos servicios que redunda en que dos personas
puedan llegar a pagar lo mismo o costos diferenciados. Por el otro
lado, se encuentra el esfuerzo financiero por parte de las autoridades
para apuntalar el funcionamiento del sistema, los subsidios. En este
punto será de especial interés el análisis de algunas innovaciones ta-
rifarias introducidas en el último tiempo y especular sobre el efecto

diferencial en diversos grupos sociales.
La ciudad de Montevideo como caso de estudio revis-
te particular interés para la discusión, en tanto se encuentra en un
proceso de transformación estructural de su sistema de transpor-
te urbano. En Montevideo se viene desarrollando el llamado “Plan
de Movilidad”, cuyo horizonte de actuación se ubica en el mediano
plazo y su campo de acción incluye la transformación de aspectos
organizativos, tecnológicos y de infraestructura del sistema. Uno
de los elementos distintivos es que antes de comenzar con las in-
versiones en infraestructura (como los corredores exclusivos para el
transporte público) este proceso comenzó poniendo énfasis en la di-
versificación de la tarifa y la oferta de viajes a los usuarios a partir de
la integración tarifaria y la incorporación de dispositivos tecnológi-
cos. Esto permitió instrumentar un conjunto de innovaciones tari-
farias cuyo efecto no fue neutral en cuanto a los beneficios para los
usuarios del sistema. Esta secuenciación diferencia a Montevideo
de otros casos latinoamericanos que priorizaron la inversión en in-
fraestructura y los nuevos sistemas que, si bien en muchos casos son
de mayor calidad y velocidad, no siempre eran “pagables” por la po-
blación, por lo que su impacto en términos de equidad es limitado
(ver, por ejemplo, Davila, 2012; Oviedo y Davila, 2013). En general
estos modelos responden a diseños que generaban algunas arterias
de la ciudad donde el transporte público presentaba mayores niveles
de calidad pero muchas veces sin integración tarifaria y con pre-
cios diferenciales debido a la ambición del autosustento. Sumado
al hecho de que muchas transformaciones pueden abarcar ejes
centrales —para obtener demanda y por rentabilidad— terminan
164 operando como un Metro sin integración tarifaria, que es utilizado
únicamente por quienes tienen acceso a éste o pueden pagar la dife- CyE
rencia respecto al sistema de autobuses. Año VI
Nº 11
El artículo se estructura en cuatro secciones. La primera Primer
desarrolla el marco conceptual en que se ubicó la investigación. Allí Semestre
2014
se reseñan brevemente los fundamentos teóricos que fundan las ba-
ses sociológicas para la reflexión. También se desarrolla un esquema
conceptual relacionado al paradigma de activos y estructuras de opor-
tunidades para conocer el rol del capital físico —relacionado con los
ingresos— para acceder al transporte y por ende optimizar el encade-
namiento de eslabones que permite mejorar el bienestar de los hogares.
El debate teórico fundamental en el

que se inscribió esta investigación
es de carácter sociológico, ya que
trata sobre uno de los temas más
álgidos con que las ciencias sociales
deben lidiar: la desigualdad.
Uno de los conceptos fundamentales que se desarrollarán aquí es el de
Diego Hernández
desmercantilización, utilizado principalmente para las políticas socia-
les “tradicionales” pero que, como se argumenta aquí, encuentra una
adecuación perfecta para una política como el transporte público. En
ese marco se discutirá brevemente acerca de algunas nociones de equi-
dad relacionadas al transporte que serán tenidas en cuenta en ocasión
de la discusión empírica.
La segunda sección introduce el capítulo empírico de la
investigación, comenzando por una descripción del caso de estudio, el
sistema de transporte de Montevideo. Posteriormente en esa sección se
presentan los resultados sobre la pagabilidad por transporte, que surge
de la consideración de varias metodologías y formas de medición y que
darán una idea precisa del estado de situación de los “pagos de bolsillo”
del transporte en la ciudad.
La tercera sección aborda la estructura tarifaria y de sub-
sidios del sistema. Allí se analizan los principales rasgos de la oferta
tarifaria, cuáles han sido los mecanismos implementados para afrontar
la tarifa y qué innovaciones tarifarias tienen además efectos sobre ella.
Aquí la estrategia elegida —muy condicionada por la disponibilidad
de datos— es la de describir la distribución de estos beneficios para
especular sobre los efectos de equidad de cada dispositivo. Es en esta 165
CyE sección donde además se dejarán caer varios dilemas en los que pueden
Año VI caer algunos instrumentos de políticas cuya racionalidad y objetivos
Nº 11
Primer
pueden ser valiosos pero que desde el punto de vista económico están
Semestre marcadas por la regresividad.
2014
La cuarta y última sección discute los hallazgos empíricos
a la luz de las reflexiones teóricas y de las preocupaciones desde la óp-
tica de las políticas públicas. Allí se reseñan los principales hallazgos,
se los discute en términos de aportes teóricos desde la literatura sobre
movilidad y, finalmente, se deducen los potenciales desafíos y oportu-
nidades para el transporte público como factor de mejora u obstaculi-
zación de las capacidades de las personas.
2. Esquema conceptual
Movilidad territorial, movilidad social

y acceso al bienestar
El debate teórico fundamental en el que se inscribió esta investigación
es de carácter sociológico, ya que trata sobre uno de los temas más
álgidos con que las ciencias sociales deben lidiar: la desigualdad. El
cimiento teórico sobre el que se elabora conceptualmente es aceptar
la existencia de un “correlato” entre la movilidad territorial y la movi-
lidad social o, expresado de otra forma, admitir un rol significativo de
la movilidad territorial en la producción y reproducción de las estruc-
turas sociales. En palabras de Gutiérrez:
(…) La movilidad territorial es, pues, central para la reproduc-
ción de la vida en sociedad (…) incluye o excluye. La inclusión
refiere a una integración social mediante una ampliación de la
estructura de oportunidades, también en cuanto a la satisfacción
de requerimientos de movilidad. La movilidad media las oportu-
nidades de acceso a las actividades, bienes y servicios que hacen
a la supervivencia en sociedad. La movilidad territorial es, en-
tonces, una condición de la movilidad social (ascendente o des-
cendente) (2009: 2).
Esta visión sintetiza de forma precisa la aproximación teórica aquí

adoptada y deja claro que ésta se aleja de la mirada puramente eco-
lógica al territorio y pone énfasis en lo que Castells y Oliván (1999)
mencionan como la producción social del espacio y, en este caso, de
la movilidad (Cass et al., 2005; Kaufmann, 2002; Manderscheid, 2009;
Ohnmacht et al., 2009)2009.
Subyacente a lo anterior se esconden dos elementos
166 insoslayables, el primero es la necesidad de atender el carácter
potencial de la movilidad, esto es no solamente observar cuándo las CyE
personas se mueven sino también cuándo no pueden hacerlo aunque Año VI
Nº 11
lo necesiten. O, al menos, analizar claramente los obstáculos a los Primer
que se enfrentan cuando deben hacerlo. En tal sentido, el concepto Semestre
2014
de accesibilidad resulta útil. La accesibilidad se puede definir como
la capacidad de las personas para superar las distancias geográficas
entre un punto y otro de la ciudad y así poder participar de la vida en
la ciudad (Miralles-Guasch y Cebollada, 2003). Este concepto tras-
ciende la dimensión territorial y se convierte en una característica
individual en la que confluyen una serie de constreñimientos estruc-
turales que limitan la mera opción individual (ver además Cass et
al., 2005; Church et al., 2000; Hernández, 2012a, 2012b; Kaufmann
et al., 2004).
Esta misma literatura recoge un segundo elemento que es
el ya mencionado vínculo entre movilidad y acumulación de recursos
necesarios para garantizar el bienestar básico de las personas. Esto
permite ligar la discusión sobre movilidad a la noción de vulnerabili-
dad en tanto para lograr aprovechar las oportunidades que el medio
ofrece (especialmente las laborales pero también educativas o de sa-
lud, entre otras) las personas deben poder acceder territorialmente a
los lugares donde éstas se ofrecen. Para ello, deberán sortear una serie
de obstáculos además de los territoriales, que pueden provenir de pro-
Diego Hernández
blemas relacionados a la red de transporte público —si son usuarios
cautivos de ella— o de sus propias características individuales. Si un
individuo cuenta con una densa red de autobuses alrededor pero no
puede pagar la tarifa para usarlo, enfrentará serios problemas para
acceder a lugares distantes1.
Las formas en que dicho vínculo ha sido abordado son
múltiples. Kaufmann et al. proponen el concepto de motilidad, al
que definen como “…la capacidad de ser móvil en el espacio social
y geográfico o cómo la manera en que las entidades, de acuerdo a
sus circunstancias, acceden y se apropian de la capacidad de movi-
lidad socioespacial…” (2004: 750). Para estos autores la motilidad,
este potencial de movilidad, se transforma pues en un capital de las
1 Generalmente el estudio de la accesibilidad ha hecho énfasis en las oportunida-

des laborales, tradición ésta que incluye los estudios sobre spatial mismatch (ver,
por ejemplo, Cervero et al., 1995; Garretón, 2011; Guimaraes, 2013; Kain, 1992,
1968; Rodríguez Vignoli, 2008; Silva y Pinho, 2010) aunque más recientemente
vienen surgiendo varios estudios que ponen énfasis en otros “bienes” en los que la
accesibilidad juega un rol fundamental como la participación en redes o el capital
social en general (ver Jara y Carrasco, 2009; Larsen et al., 2006; Le Breton, 2005;
Viry et al., 2009). 167
CyE personas. Y a la vez, dicho capital va a estar íntimamente relacionado
Año VI a contar con otros capitales. Este planteo es similar a otros cuyo rasgo
Nº 11
Primer
común es el de contraponer al individuo con una serie de caracte-
Semestre rísticas individuales que se ven constreñidas por otras de carácter
2014
estructural (Cass et al., 2005; Massot y Orfeuil, 2005; Neutens et al.,
2010; Wenglenski, 2003).
Esquema AVEO para conceptualizar incidencia

del capital físico
Esta interacción entre aspectos individuales y estructurales que
permite captar el potencial de movilidad de las personas, sumado
al hecho de que la accesibilidad es en realidad un bien que permite
acumular otros, le otorga mayor complejidad a la problemática. Para
poder captarla de forma más precisa, es posible recurrir al paradig-

ma de activos y estructuras de oportunidades, que permite generar
un esquema analítico más parsimonioso y completo que reconozca
factores con mayor o menor nivel de control por parte de los hogares
y, a la vez, ubique a la accesibilidad como uno de los eslabones de la
cadena del bienestar (Hernández, 2012a). A través de este esquema,
se podría definir a la accesibilidad como la vulnerabilidad en materia
de movilidad, esto es, el grado de ajuste entre las estructuras de mo-
vilidad (p. ej. el transporte público) y los recursos de los hogares (p.
ej. ingresos o tiempo)2.
En líneas generales, este esquema propone la existencia,
por un lado, de estructuras de oportunidades, que son definidas como
probabilidades de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de acti-
vidades. Estas oportunidades inciden sobre el bienestar de los hogares
porque permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus pro-
pios recursos (Kaztman, 1999: 21). Las fuentes de las oportunidades
pueden provenir de las tres grandes instituciones del orden social: el
mercado, el Estado y la sociedad.
El aprovechamiento de estas estructuras de oportunida-
des dependerá de los recursos y activos de los hogares. Los recursos
son todos los bienes que controla un hogar, sean tangibles o intan-
gibles, mientras que la idea de activo (se podría mencionar también
el término capital) se refiere al subconjunto de esos recursos cuya
2 En este caso, el esquema de activos y estructuras de oportunidades se utiliza

como una herramienta de contextualización de la discusión sobre la capacidad
de pago y su incidencia en materia de acceso al transporte y la accesibilidad en
general. Por una discusión más detallada sobre este esquema ver Moser (1998),
168 Kaztman (1999) y Hernández (2012a, 2012b).
movilización permite el aprovechamiento de las estructuras de CyE
oportunidades existentes en un momento, ya sea para elevar el ni- Año VI
Nº 11
vel de bienestar o para mantenerlo ante situaciones que lo amena- Primer
zan (Kaztman, 1999: 31-32). Como puede observarse, a partir de este Semestre
2014
enfoque se podría identificar una tensión entre los recursos, bajo el
control de los hogares y las estructuras de oportunidades que respon-
den a constreñimientos del medio. Como afirman los autores de esta
línea, considerar los activos sin tener en cuenta las estructuras de
oportunidades desdibuja su significado, por lo que hay que trascen-
der el análisis de las estrategias de movilización de activos y comple-
[…] el lugar central del transporte

en la discusión responde
principalmente a que es el
mecanismo motorizado con mayor
potencial de desmercantilización
de la movilidad y es allí donde debe
centrarse la discusión.
mentarlo con el estudio del acceso a las estructuras de oportunidades
Diego Hernández
y si éste sigue algún tipo de pauta de estratificación. Este contraste,
ajuste o adaptación es el que define la vulnerabilidad de los hogares
(Kaztman y Filgueira, 2006; Kaztman, 2009, 1999).
Los recursos que pueden ser movilizados por parte de
los hogares (convirtiéndose en capitales) responden a la tradicio-
nal clasificación en capital físico (por ejemplo, ingresos), capital
humano (por ejemplo, nivel educativo) y capital social (participa-
ción en redes de reciprocidad). Para esta investigación, la mirada
estará puesta en el primer tipo de capital, en tanto el pago de la
tarifa está estrechamente correlacionado con los ingresos de los
hogares. Para ello es necesario pensar en la accesibilidad desde la
definición provista con anterioridad: como el grado de ajuste entre
los recursos de los hogares y las estructuras de oportunidades en
la materia. Al conceptualizarla de esta forma, surge el esquema
que se presenta a continuación, que justamente enumera los ele-
mentos de esas dos órbitas. Debe tenerse en cuenta que mientras el
extremo superior es el que escapa de la voluntad de los hogares, el
extremo inferior presenta aquellos recursos cuya movilización sí
se encuentra bajo el control de sus miembros.
169
CyE Figura 2.1. Esquema de activos y estructuras de oportunidades
Año VI de accesibilidad
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Fuente: Hernández (2012a).
Repasando entonces la lógica de este esquema, la accesibilidad se co-

loca en el punto de encuentro entre estructuras de oportunidades y
recursos con que cuentan los hogares para aprovecharlas. La vulnera-
bilidad o desajuste entre ambas podrá venir dada por una órbita o la
otra. Así por ejemplo, podría derivarse una estructura típica de alto
riesgo de movilidad, constituida por aquellos hogares pobres sin op-
ciones motorizadas privadas. En este caso, de existir oferta de trans-
porte público, aquellos hogares que no cuenten con ingresos suficientes
para pagar la tarifa, difícilmente podrán sacar provecho de ella. En este
caso, esta vulnerabilidad podría resolverse desde el transporte público
a través de la implementación de mecanismos financieros compensato-
rios o bien modificando los recursos con que cuentan los hogares (por
ejemplo, aumentando sus ingresos). Por supuesto que queda descarta-
do de plano que puedan aprovechar oportunidades provenientes de la
esfera del mercado, si no cuentan con capacidad de pago para acceder
al transporte público, difícilmente podrían transitar, por ejemplo, au-
topistas con peaje.
Otro elemento a destacar de este esquema es que las opor-
tunidades provenientes del transporte público se colocan en el orden
estatal por su rol protagónico —que podrá ser asumido o no— en
materia de regulación y determinación del diseño del bien a proveer
170 incluyendo por supuesto la dimensión tarifaria. En buena medida, el
centro de esta investigación está puesto en la vulnerabilidad prove- CyE
niente de los desajustes entre el capital físico de los hogares y lo que en Año VI
Nº 11
Hernández (2012a) se denomina la dimensión institucional del trans- Primer
porte, que incluye la estructura tarifaria y de subsidios. Por esa razón Semestre
2014
esta naturaleza otorgada al transporte público es clave.
Pero el lugar central del transporte en la discusión res-
ponde principalmente a que es el mecanismo motorizado con mayor
potencial de desmercantilización de la movilidad y es allí donde debe
centrarse la discusión. Esta noción de desmercantilización o decomodi-
ficación (Esping-Andersen, 1990) está vinculada a la capacidad del in-
dividuo de acceder al bienestar con independencia de su performance
en el mercado y es central para la discusión sobre pagabilidad y equi-
dad en materia de transporte público.
¿Cómo se manifiesta la desmercantilización? En un esce-
nario de máxima desmercantilización la capacidad de pago del indi-
viduo es prácticamente indiferente respecto a la capacidad de utilizar
el sistema. En un escenario de mínima, su capacidad para desplazarse
de un punto al otro de la ciudad dependerá de forma prácticamente
exclusiva de su capacidad de pago, que a su vez está vinculada a su
performance en el mercado laboral o de su capital físico heredado.
Suponiendo la situación de un individuo desempleado y carente de
ahorros u otros ingresos, en un contexto de muy baja desmercantiliza-
Diego Hernández
ción su capacidad de movilidad motorizada es prácticamente nula. De
hecho, en este extremo donde obviamente no existen elementos regu-
latorios de la tarifa, se podría incluso argumentar que no existen opor-
tunidades de movilidad desde el estado más allá de la infraestructura
vial básica. En el escenario opuesto, la “pagabilidad” no sería un dato
relevante en tanto el uso no le demandaría gastos de su bolsillo. Bajo
máxima desmercantilización o decomodificación, el financiamiento
de la provisión del bien provendría de rentas generales del Estado, por
lo que buena parte de la financiación estará relacionada al régimen im-
positivo vigente y a las estructuras de subsidio y focalización. En la hi-
pótesis de máxima, nos encontraríamos con un sistema de transporte
público gratuito en el que las personas pueden subir y bajar libremente
sin pago alguno de tarifa.
Por supuesto que esta definición de desmercantilización
debe complementarse con aspectos sobre la calidad del bien que se
provee y su cobertura. De nada serviría el sistema de la hipótesis de
máxima si presentará frecuencias poco razonables, baja velocidad y
niveles insostenibles de inseguridad. Lo mismo si el sistema consta-
rá únicamente de dos líneas que solo conectaran una quinta parte del
territorio de la ciudad. No obstante, a los efectos de esta investigación 171
CyE la dimensión financiera es protagonista3. Entre otras cosas, porque en
Año VI la realidad es poco frecuente —o imposible— encontrar los extremos
Nº 11
Primer
descriptos en el párrafo anterior. En efecto, buena parte de los matices
Semestre y puntos intermedios tienen que ver con la estructura tarifaria y de
2014
subsidios. Más específicamente, con la carga diferencial que impone
a las personas de distintos estratos la utilización del sistema así como
con la forma en que los beneficios de algunos dispositivos compensa-
torios se distribuyen entre estos estratos. Justamente, la combinación
e intensidad de los distintos mecanismos para intentar disminuir los
gastos impactan en la capacidad de pago de las personas y, en buena
medida, su capacidad última de obtener el bien.
Los estudios disponibles en la región reflejan esta situa-
ción y ponen de relieve la capacidad de pago como nudos significativos
para entender los problemas de accesibilidad (Avellaneda García, 2007;

Bocarejo S. y Oviedo H., 2012; Corporación Andina de Fomento, 2009;
Gomide et al., 2005; Gutierrez, 2009; Hernández, 2012b; Jiron, 2008;
Vasconcellos, 2012)2009; Gomide et al., 2005; Gutierrez, 2009; Hern\\
uc0\\u225{}ndez, 2012b; Jiron, 2008; Vasconcellos, 2012. Estos estudios
dan cuenta de la presión que principalmente los sectores populares de-
ben enfrentar para pagar por transporte motorizado que casi exclusi-
vamente es el público colectivo.
En otras regiones donde existe una mayor tradición en ma-
teria de estudios que ponen en relación la accesibilidad de las perso-
nas y su bienestar, éstos son formulados desde la óptica de la inclusión
social e identifican un conjunto de dimensiones que son relevantes a
la hora de trasladarse de un lugar a otro. En general, se concentran
en grupos sociales con antecedentes previos de exclusión, tales como
los emigrantes, minorías étnicas o personas con alguna discapacidad
física o viviendo en entornos rurales y también es posible identificar
un conjunto de estudios que ponen énfasis en la condición de género
como variable de exclusión en materia de movilidad (ver Gaffron et
al., 2001; Geurs et al., 2009). El nudo del problema de la exclusión por
transporte se concentra pues en minorías excluidas. En nuestra región
este puzle a resolver se centra —más que en minorías excluidas— en
“mayorías precarizadas”. Esto es, que la porción de población cautiva
3 Esto va en sintonía con el planteo original de Esping-Andersen (1990) en el sen-

tido de que este autor acuño originalmente el concepto emparentado con la susti-
tución de ingresos en actividad por ingresos “de contingencia” (p. ej. pensiones o
seguros de enfermedad). Luego este mismo concepto comenzó a tomar mayor am-
plitud y, en el caso de América Latina donde la información sobre carga tributaria
172 es deficiente, fue analizada a partir de calidad de la provisión del bien y cobertura.
del transporte público es mucho más vasta y los problemas de calidad CyE
de la provisión del servicio más severo, a lo que se suman sectores más Año VI
Nº 11
amplios con bajos ingresos, lo que convierte a la capacidad de pago en Primer
una variable significativa4. Semestre
2014
En resumen, se podría afirmar que en el contexto regional
—pasando por alto la enorme heterogeneidad que éste presenta— los
ingresos del lado de los recursos y el transporte público del lado de la
estructura de oportunidades constituyen los componentes centrales y
de donde van a provenir probablemente los mayores desajustes y, por
ende, vulnerabilidades en materia de accesibilidad. Por tanto vale la
¿Cómo se manifiesta la
desmercantilización? En un escenario
de máxima desmercantilización la
capacidad de pago del individuo es
prácticamente indiferente respecto a
la capacidad de utilizar el sistema.
pena detenerse a introducir está temática en términos conceptuales y
Diego Hernández
repasar algunos antecedentes.
La capacidad de pago y la inversión en transporte público

La capacidad de pago o pagabilidad5 refiere al grado en que la carga
financiera de los viajes obliga a un hogar o individuo a realizar sacri-
ficios para viajar o recortes en los viajes que desearía o necesita reali-
zar (Carruthers et al., 2005: 1-2; Gomide et al., 2005). Este concepto es
aplicable a cualquier política pública o social, aunque en otros casos
se le otorga menos importancia debido a la presencia de oferta públi-
ca gratuita. En el campo del transporte público en cambio, el pago de
tarifas se encuentra totalmente naturalizado. Pero imaginemos por un
momento un paralelismo con las políticas de salud. En ese área exis-
ten esquemas de protección social más volcados hacia mecanismos
de mercado o hacia mecanismos desmercantilizadores. En muchos
casos, existe un conjunto de gastos que las personas deben encarar al
4 Sobre los rasgos distintivos del transporte y la movilidad en los países en desa-
rrollo, ver Vasconcellos (2012).
5 Del original inglés affordability, que no presenta una traducción unívoca al
español. 173
CyE momento de requerir atención, que se conocen como “gastos de bol-
Año VI sillo”, los que vienen a financiar parte de los gastos de la operación
Nº 11
Primer
del sistema y que en muchos casos es complementado por esquemas
Semestre aseguradores que cubren el costo total de la atención. Con el trans-
2014
porte público sucede algo similar cuando la persona paga la tarifa que
le permite viajar. Más allá de su condición cotidiana e históricamente
presente, de alguna manera estos son los gastos de bolsillo de la accesi-
bilidad, que no necesariamente cubrirán todos los gastos de operación
del sistema de transporte. Más allá de que en la región han predomina-
do esquemas que buscan la sustentabilidad financiera de la operación
en base casi exclusivamente a la recaudación por tarifas (Cervero, 2000;
Figueroa, 2005; Lupano y Sánchez, 2009), sí existen algunos casos en
los que desde la autoridad se complementan los ingresos para cubrir el
total de la operación. En esos casos, se visualizaría más claramente esa

condición de gasto de bolsillo.
Los estudios sobre la capacidad de pago y los efectos re-
distributivos tuvieron un gran empuje en la década de los ochen-
ta y parte de los noventa, que se fue moderando en el último tiempo
(Transportation Research Board, 2011). Dicho empuje puede com-
probarse principalmente en países industrializados desde donde se
ha liderado la agenda académica sobre estos temas. En nuestro con-
tinente existe consenso en cuanto a la relevancia del tema (Bocarejo y
Oviedo, 2010; Corporación Andina de Fomento, 2009; Gomide et al.,
2005; Gwilliam, 2013)2009; Gomide et al., 2005; Gwilliam, 2013. No
obstante, el número de estudios sistemáticos sobre pagabilidad y re-
distribución similares a los presentados en esta investigación es más
escaso (Falavigna, 2009; Gómez-Lobo, 2007; Serebrisky et al., 2010).
El panorama descripto en estas investigaciones es bastante dispar, en
tanto resulta complejo generar datos comparables entre ciudades para
este tema. Asimismo, las investigaciones destacan las dificultades para
lograr medidas que efectivamente den cuenta del esfuerzo financiero
en los que los hogares deben incurrir para consumir el transporte u
otros bienes básicos que necesiten.
Buena parte de estas dificultades surge de la propia lógica
conceptual aquí expuesta. La carga financiera por transporte que debe
soportar un hogar de un estrato determinado es contingente en primer
lugar a la tarifa que debe pagar combinado con el nivel de ingresos
que perciban. Es entonces que al tratarse del ajuste entre dos varia-
bles, una misma cifra podría en realidad presentar más de una lectura.
Adicionalmente, cuando no se calcula la carga financiera a partir de
una cantidad fija de pasajes (por ejemplo, 50 al mes) sino que a partir
174 de los gastos declarados por el hogar surge una tercera dimensión que
es cuán suficiente es esa provisión de transporte. O expresado en otros CyE
términos, hasta qué punto dicho consumo de transporte público mo- Año VI
Nº 11
torizado es el que la familia necesita o en realidad debería haber sido Primer
mayor. De la misma forma, puede darse la situación en la que niveles Semestre
2014
tarifarios muy altos redunden en porcentajes de gasto muy bajo entre
los estratos más bajos. En este caso no denotaría alta capacidad de pago
sino directamente imposibilidad de acceso por parte de los sectores de
menores ingresos. Esta situación es conocida como el “problema de ac-
ceso” (Serebrisky et al., 2010) y se basa justamente en que la utilización
del transporte público no sigue una forma lineal sino de “U” invertida,
a partir de la cual los estratos en el extremo de la escala tienen una
intensidad de uso muy baja.
Varios estudios sobre el tema financiero relacionado al
transporte tienen en realidad como foco central no la pagabilidad en sí
sino la discusión más amplia sobre la redistribución asociada a los es-
fuerzos desde la administración por favorecer a los sectores más pobres
a partir de la rebaja de tarifas o, al menos, el intento por hacerlo. Éstos
proponen que la discusión debería centrarse mucho más en cuánto se
redistribuye —o cómo se concentran los beneficios— que en las cargas
financieras propiamente dichas. Es así que buena parte de la literatura
pone énfasis en cuáles son las mejores modalidades de implementación
de subsidios al sistema, ya sea desde el punto de vista de la progresi-
Diego Hernández
vidad del gasto o desde la eficiencia del sistema (Asensio et al., 2002;
Buehler y Pucher, 2011; Estache y Gómez-Lobo, 2003; Gómez-Lobo,
2007; Matas, 2004; Pucher, 1983; Pucher et al., 1983; Serebrisky et al.,
2010; Vasallo y Pérez, 2008). En muchos casos, la discusión última tie-
ne que ver con la conveniencia o no de contar con subsidios para el
transporte público.
Uno de los estudios más detallados sobre este tema es el de-
sarrollado por Serebrisky et al. (2010) en el que se discute directamente
la noción de capacidad de pago así como el efecto distributivo para tres
ciudades latinoamericanas. Desde este enfoque, centrado en cuánto del
beneficio va a los sectores más pobres, los autores señalan que los subsi-
dios a la oferta —a los operadores— aparecen como los menos efectivos
en tanto aquellos dirigidos a la demanda —a los usuarios o grupos de
usuarios— si bien no generan redistribución de ingresos son más efec-
tivos en términos de a quiénes va dirigida la inversión.
Es este tipo de investigaciones donde surgen considera-
ciones algo más institucionales acerca de cómo debe organizarse un
sistema de transporte para ser más eficiente y equitativo. Si bien esa
discusión trasciende este artículo, sí es relevante rescatar un aspecto
central. Se trata del supuesto detrás del estudio de la distribución de 175
CyE beneficios que implica que el subsidio efectivamente constituye un
Año VI beneficio real para el viajero y no es subsumido en otras instancias
Nº 11
Primer
como cubrir ineficiencias del sistema o ganancia de operadores. En
Semestre palabras de Pucher, lo que verdaderamente vemos es el “assignment
2014
of subsidy amounts by income class instead of true benefits (…) sub-
sidies are only a proxy of actual benefits” (1983: 41). Si bien en mu-
chos casos ni siquiera es posible alcanzar ese proxy por la falta de
información, debe tenerse en cuenta el supuesto de trabajo con que
la información es analizada.
Por último —aunque no menos importante— tanto cuan-
do se considera la carga financiera desigual como cuando se analiza
la distribución de los beneficios a partir de dispositivos compensato-
rios o con ambición redistributiva, la dimensión subyacente es la de
la equidad. Por tanto vale la pena explicitar su definición y acotar su

alcance recurriendo a la definición de Litman (2011), que parte de un
enunciado clásico sobre equidad que refiere a la distribución de sus
impactos (sean beneficios o costos) que, de acuerdo a determinados
criterios, sea considerada justa o apropiada. En relación al transpor-
te, este autor plantea que a la hora de evaluar la equidad se pueden
identificar tres tipos: a) Equidad horizontal: cuya preocupación es la
distribución de impactos entre individuos y grupos considerados con
iguales habilidades y necesidades. La prioridad de las políticas pú-
blicas bajo este criterio de equidad sería evitar la arbitrariedad; b)
Equidad vertical respecto a ingreso y clase social: se preocupa por la
distribución de impactos entre individuos y grupos que difieren en
habilidades y necesidades, en este caso por ingreso o clase social. En
este escenario, las políticas de transporte serán equitativas si favo-
recen a los grupos económica y socialmente vulnerables, compen-
sando por las desigualdades. Las medidas que tienden a favorecer
a estos grupos se denominarán progresivas y las que posean carga
excesiva sobre ellos serán llamadas regresivas; y c) Equidad vertical
respecto a necesidades y habilidades de movilidad: se preocupará por
la distribución de impactos entre individuos y grupos que difieren
en habilidades y necesidades de transporte. Generalmente este tipo
de equidad refiere a los diseños universales que no excluyan a nin-
gún viajero con algún tipo de discapacidad u otra necesidad especial
(Litman, 2011: 3).
Resulta claro que el criterio de equidad adoptado en este
trabajo es el vertical relacionado a ingreso y clase social. Es por esto
que la evidencia empírica que comienza a presentarse a continuación
intentará no perder de vista ese clivaje al considerar los impactos, se
176 traten éstos de costos o beneficios.
3. Transporte público, pagabilidad y CyE
estructura tarifaria en Montevideo Año VI
Nº 11
Primer
Movilidad y transporte público en Montevideo Semestre
2014
En la actualidad, en Montevideo se registran más de dos millones de
viajes diarios si se excluyen aquellos a pie no mayores a diez cuadras
de distancia. De ellos el 42% se realiza a través del transporte público
colectivo y algo más del 44% en modos privados (Hernández, 2012c).
De esos viajes, la mayoría tienen como destino la zona de la centrali-
dad histórica, que concentra alrededor del 12% de los desplazamientos
El Plan de Movilidad Urbana rompió

con una lógica incremental en la
toma de decisiones sobre transporte
público e instaló –al menos en su
comienzo– una mirada de largo plazo
(con el año 2020 como horizonte) e
integral en relación al sistema cuyo
norte paradigmático es el de un
modelo de movilidad sustentable.
totales y que, si se le suman otras centralidades de carácter comercial
Diego Hernández
cercana alcanzaría el 18%. La otra zona con alta atracción de viajes es la
región costera hacia el este (la centralidad de Pocitos y Punta Carretas
y hacia el norte de esta región), que concentran un 7% de los despla-
zamientos totales, los que, sumados al territorio correspondiente a la
Unión y zonas aledañas se incrementarían hasta el 15% (Intendencia
de Montevideo, 2008). En cuanto al principal motivo de los viajes —y
sin tener en cuenta el regreso al hogar— en el año 2009 podría desta-
carse que el 39% de ellos es el trabajo, 23% compras y tareas de cuidado
como acompañar a niños al centro educativo, 14% el estudio, 12% acti-
vidades de ocio y 4% por razones de salud (Hernández, 2012c).
El sistema de transporte público urbano está compuesto
por cinco empresas operadoras que actúan como permisarias de la
explotación de los recorridos, cuya propiedad detenta la Intendencia
de Montevideo (IM) que es la entidad pública encargada de supervi-
sar y regular el funcionamiento del sistema. Entre sus potestades más
importantes se cuentan justamente la adjudicación de líneas, recorri-
dos y permisos y la fijación de tarifas. Adicionalmente, y como se verá
más adelante, junto a otros entes públicos (como los Ministerios de
Transporte y Economía) se encarga de los subsidios a sectores especí-
ficos (por ejemplo, jubilados y estudiantes). En el sector se encuentran 177
CyE empleadas alrededor de 6.400 personas y se operan aproximadamente
Año VI 1.500 autobuses. Uno de los operadores (la empresa CUTCSA) ocupa
Nº 11
Primer
un lugar dominante en relación a las restantes compañías, concentran-
Semestre do el 61% del total (Urse y Márquez, 2009).
2014
Uno de los desafíos más importantes que enfrenta el sis-
tema refiere a su velocidad comercial, que aparece como uno de sus
flancos más débiles (Banco Interamericano de Desarrollo, 2008a,
2008b). Algunos documentos la ubican en 16 km/h (8 en la zona cén-
trica) y desde el gobierno departamental se pretende llevarla a 18 km/h
y a 22 en los carriles exclusivos. De acuerdo al Banco Interamericano
de Desarrollo (2008b), uno de los indicadores de Impacto del Plan de
Movilidad Urbana a desarrollarse en Montevideo es justamente la ve-
locidad comercial del servicio en los corredores exclusivos de transpor-
te público que se van a construir en el marco de dicho plan.

El plan recién mencionado es una de las grandes noveda-
des en materia operativa, institucional y de infraestructura. Comienza
a instrumentarse en la segunda mitad de la década de 2000 e impli-
ca un involucramiento mucho mayor de la IM a la hora de diseñar y
formar parte de la operación del sistema (al menos en su dimensión
financiera y tecnológica). El Plan de Movilidad Urbana rompió con una
lógica incremental en la toma de decisiones sobre transporte público e
instaló —al menos en su comienzo— una mirada de largo plazo (con el
año 2020 como horizonte) e integral en relación al sistema cuyo norte
paradigmático es el de un modelo de movilidad sustentable que, en
cuanto a pasajeros, opta por priorizar las opciones públicas colectivas
(ver Intendencia de Montevideo, 2008). En ese marco, uno de sus ob-
jetivos fundamentales fue llegar a un sistema integrado de transporte
multimodal y metropolitano.
Entre las medidas específicas que se instrumentaron con
éxito se destaca la introducción de tecnología en los buses (boletera
electrónica, rastreo por sistema GPS). Esto permitió generar avances
significativos en materia de integración de aspectos que antes apare-
cían como desagregados o atomizados. Entre los elementos de integra-
ción más destacables se cuentan: a) la instalación de un único medio
de pago electrónico (aunque su uso es opcional pudiéndose abonar en
efectivo dentro del autobús), b) la publicación de recorridos (con reco-
mendaciones de itinerarios, independientemente de la empresa, para
ir de un punto a otro de la ciudad) y horarios de todas las empresas
en la página web de la IM. Hasta el año 2009 la publicación de esta
información era discrecional a cada empresa y se encontraba dispersa,
c) la integración tarifaria para tickets de transporte con tarifa plana
178 en base horaria (una hora en el boleto común y la opción de dos horas
con el pago de un suplemento). A través de estas opciones, el usuario CyE
compra un ticket y éste le permite utilizar todos los trayectos que desee Año VI
Nº 11
en cualquier recorrido y cualquier sentido. Adicionalmente, como se Primer
analizará más adelante, estas medidas pueden tener efectos sobre la Semestre
2014
capacidad de pago, y d) recorridos locales y metropolitanos operados
por más de una empresa bajo la supervisión de la IM, que es la que
diseña el recorrido, fija pautas de funcionamiento y distribuye entre
los operadores. Se trata de varios servicios locales más tradicionales,
un servicio diferencial metropolitano hacia la zona este y un servicio
céntrico cuya tarifa es la mitad que la normal (en este caso incluso la
identificación de los autobuses responde a un diseño con imágenes de
locaciones emblemáticas de la ciudad y no a los colores corporativos de
las empresas que lo operan) 6.
La capacidad de pago por transporte de los montevideanos

Como ya se mencionó en la sección anterior, los estudios disponibles
en la región ponen de relieve la capacidad de pago como un nudo sig-
nificativo para entender los problemas de accesibilidad. Como afirma
Thompson (2002), en nuestro continente el transporte urbano repre-
senta un costo elevado tanto para los presupuestos de las ciudades
como para los de las familias. Para este autor dicho costo tiene un com-
ponente básico por los viajes “obligados” y otro de carácter “opcional”
Diego Hernández
6 Cuando se comenzó con la intervención en infraestructura y reorganización de
recorridos el plan se enfrentó a una multiplicidad de dificultades y contratiempos
que generó una creciente sensación de fracaso en la opinión pública. Esto se asocia
a la puesta en funcionamiento de un corredor exclusivo (“corredor Garzón”) en las
zona noroeste de la ciudad. Si bien no se cuenta con información sistemática para
evaluar su performance, el impacto mediático y político que generó este corredor
es fácilmente advertible. Entre otros, algunos de los indicadores más notorios de
sus efectos fue la reciente remoción del director del Departamento de Movilidad,
el reconocimiento público por parte de la intendente de Montevideo sobre sus pro-
blemas y, en el último trimestre de 2013, la lisa y llana reformulación del plan en el
área de infraestructura. Esto implicó ralentizar obras de un segundo corredor (y
finalmente se presume que será más corto en su trazado) y la suspensión de obras
previstas en otros corredores. Este impacto también llegó a tener una fuerte pre-
sencia en uno de los termómetros socioculturales más relevantes de la ciudad que
son las representaciones de murgas durante el carnaval. Éstas constituyen sátiras
acerca de temas de coyuntura del año que pasó y el corredor y su “lentitud” fue
tema recurrente en los libretos humorísticos. En cuanto al impacto propiamente
dicho, la realidad es que no existe información sistemática pública al respecto.
Desde las autoridades, parece existir consenso en que efectivamente no terminó
constituyendo un ahorro de tiempo significativo lo que se tradujo vía imposición
de transbordos en un punto de intercambio en aumentos de tiempo de viaje. Parte
de ello es atribuido a la falla en la sincronización de semáforos a lo largo del co-
rredor de unos 6 km de longitud. En este panorama, si bien varios aspectos de la
integración tarifaria ya se encuentran consolidados, el rol de la Intendencia como
rector de esta política pública ha quedado en entredicho. Probablemente esto tam-
bién impacte en la relación con los operadores. 179
CyE que tiene que ver con la elección de modos de mayor o menor calidad.
Año VI Entre los estratos más pobres, el componente “obligado” tiene un peso
Nº 11
Primer
mayor y se asocia a su cautividad respecto a los modos colectivos.
Semestre El costo asumido por las familias aporta pistas sobre la capa-
2014
cidad de los hogares para pagar por el transporte público así como sobre
la forma en que se distribuyen dichos costos entre los estratos sociales y
usuarios de distintos modos (Carruthers et al., 2005). Y permite aproxi-
marse empíricamente a la definición presentada con anterioridad, esto es
la pagabilidad como la capacidad de personas y hogares de consumir el
transporte público que necesitan sin sacrificar viajes u otros bienes básicos.
Ahora bien, ¿cómo es posible captar este concepto desde la
realidad? ¿cuál es el indicador que nos permitiría afirmar que en una
ciudad determinada nos encontramos frente a problemas de pagabi-
lidad por transporte público? La realidad muestra que, estrictamente

hablando, no existe un indicador que logre sintetizar de manera ca-
tegórica este concepto. Una de las principales dificultades con cual-
quier indicador sintético en este sentido es su carácter no monotónico
(Gomez-Lobo, 2007). Esto significa que no es claro que, por ejemplo,
un hogar que gasta un porcentaje mayor a determinado umbral esté
en peores condiciones que otro que gasta por debajo de éste. En otras
palabras, la interpretación no es categórica ni permite inferir automá-
ticamente mayores o menores niveles de bienestar en la población. Por
supuesto que es deseable de todas formas contar con esta información
en tanto que, con la información contextual adecuada, ésta es muy va-
liosa para aproximarse al esfuerzo económico que deben hacer las fa-
milias para utilizar el transporte.
Esta no es una situación atípica respecto a otras políticas
públicas en las que los indicadores deben necesariamente ser contex-
tualizados para su análisis. En todo caso, lo que no hay que perder de
vista es que estas medidas son justamente aproximaciones. A modo de
ejemplo, conocer el precio de la tarifa común es valioso, pero puede
constituir información incompleta si no se la estandariza en relación a
la cantidad de transporte que se pretende consumir y a los ingresos de
las personas. De la misma forma, el hecho que en una ciudad los hogares
del quintil más pobre gasten 10% y en otra esta cifra trepe al 15% podría
indicar que en la primera ciudad la pagabilidad es mayor. Pero cabría
preguntarse si esta afirmación se sostendría si además supiéramos que
en la primera ciudad el gasto en alimentación es del 15% y en la segunda
del 5%. En ese caso, al observar la estructura general de consumo de
los hogares ciertamente podríamos poner en duda hasta qué punto esa
mayor pagabilidad es sinónimo de bienestar en esos hogares. Por otra
180 parte, siempre subyace la pregunta fundamental acerca de los patrones
de consumo propiamente dichos, esto es si con ese nivel de gasto efecti- CyE
vamente dejan de sacrificar viajes deseados o necesarios. Año VI
Nº 11
Una vez más, estas precisiones deben ser tenidas en cuenta Primer
pero no invalidan el valor de estos datos. Es más, con una adecuada con- Semestre
2014
textualización la información aumentará su validez interna y será más fi-
dedigna respecto al concepto estudiado. En este caso, para maximizar di-
cha validez se opta por presentar una amplia batería de indicadores sobre
capacidad de pago. Por ello, en esta sección se presentarán tres tipos de
indicadores: a) de nivel tarifario (el costo de una tarifa básica en el siste-
ma) en términos reales, b) de “canastas” tarifarias: la conformación de un
El costo asumido por las familias

aporta pistas sobre la capacidad
de los hogares para pagar por el
transporte público así como sobre la
forma en que se distribuyen dichos
costos entre los estratos sociales y
usuarios de distintos modos.
paquete de viajes que presumiblemente serán demandados por una per-
Diego Hernández
sona, generalmente se trata de dos tickets por día durante los días hábiles
de un mes. Esta información se presentará como el porcentaje del ingreso
per cápita de los hogares, y c) datos de encuestas de gasto e ingresos: esta
es la metodología que se encuentra más frecuentemente en la literatura y
en general es la que permite mayor nivel de precisión y reflexión a la hora
de estudiar la capacidad de pago en tanto permite cuantificar el lugar de
los gastos de transporte en el marco de los presupuestos de los hogares.
Antes de repasar esta batería de indicadores, vale la pena
observar el comportamiento de Montevideo en relación a otras ciu-
dades. Para eso se recurre a continuación a datos del Observatorio de
Movilidad Urbana, que constituye para América Latina un ejemplo
seminal de construcción de estadísticas comparadas en materia de
movilidad. Como en todo esfuerzo de esta naturaleza, las limitantes
nacionales y cruzadas conspiran contra la riqueza de la información,
obteniéndose generalmente las expresiones mínimas de las variables7.
7 El Observatorio de la Movilidad Urbana es probablemente el único proyecto

exitoso en cuanto a construcción de indicadores comparados de movilidad. Se en-
cuentra disponible en omu.caf.com (visitado en octubre de 2013). 181
CyE De todas formas permite posicionar al caso montevideano en el con-
Año VI texto regional para dos aproximaciones básicas: costo de la tarifa y cos-
Nº 11
Primer
to de un paquete de boletos por una medida de ingreso administrativo
Semestre (salario mínimo).
2014
Como puede observarse en la tabla que sigue, Montevideo
se encuentra en el centro de la distribución y por debajo del prome-
dio (U$S 0,83) del costo de una tarifa de autobús medido en dólares.
Al estandarizarlo por el salario mínimo nacional, los autobuses en
Montevideo aparecen como más caros que otras varias ciudades y se
ubica entre los financieramente menos accesibles de las ciudades estu-
diadas. En parte esto es efecto del carácter nominal del salario mínimo
en Uruguay, ya que en los hechos es muy baja la proporción de traba-
jadores cuya remuneración es efectivamente dicha cifra, que se utilizó
históricamente como medida de indexación.
Tabla 3.1. América Latina (15 ciudades): Tarifas de servicios

de autobús y costo de un paquete de 50 tarifas de este servicio,
año 2007. En dólares estadounidenses y porcentaje sobre salario
mínimo nacional
ÁREA METROPOLITANA Tarifas Autobús (USD) Paquete de 50 tarifas

(% de salario mínimo)
CIUDAD DE MÉXICO 0,18 7,3
SAN JOSÉ 0,19 3,2
LEÓN 0,27 11
BUENOS AIRES 0,29 4,6
LIMA 0,30 8,1
CARACAS 0,37 5,9
GUADALAJARA 0,46 18,3
BOGOTÁ 0,51 10,8
MONTEVIDEO 0,58 20,8
SANTIAGO 0,62 13,2
CURITIBA 1,06 25
BELO HORIZONTE 1,12 26,3
PORTO ALEGRE 1,12 26,3
RÍO DE JANEIRO 1,17 27,6
SÃO PAULO 1,28 30,3
Fuente: Observatorio de la Movilidad Urbana, Corporación Andina de Fomento.
Lo que se desprende claramente de esta tabla es que el costo uni-

tario del transporte público en la ciudad no es de los más caros de
182
la región. No obstante ello, también es destacable que se encuentra CyE
por debajo únicamente de ciudades brasileñas —con excepción de Año VI
Nº 11
Santiago— que cuentan con un mecanismo que cubre el costo de Primer
50 boletos a aquellos trabajadores que les represente más del 6% de Semestre
2014
su salario8.
Concentrando la mirada en Montevideo, otra forma de
aproximarse a la carga financiera que implica el uso del transporte pú-
blico es observar la evolución de la tarifa en términos reales. Eso es lo
que se aprecia en el siguiente gráfico: la evolución de la tarifa del boleto
“común”, el de mayor uso especialmente entre personas que realizan
viajes al trabajo. También se incluye la cantidad total de boletos vendi-
dos por el sistema en cada año.
Gráfico 3.1. Montevideo: Evolución de la tarifa común y de la

cantidad de boletos vendidos, 2000-2012. En pesos de diciembre
de 2010 y miles de boletos
22 350000
20 300000
Boletos vendidos (en miles)

18
Pesos (const. dic. 2010)
250000
16
Diego Hernández
200000
14
12 150000
10 100000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Precio (pesos constantes dic. 2010) Boletos vendidos
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Intendencia de Montevideo deflactadas con datos
del IPC del Instituto Nacional de Estadística.
NOTA: cuando la tarifa modificó el valor a lo largo del año, éste se obtuvo a partir de una media de
los valores ponderada por la cantidad de días que cada valor estuvo vigente.
La información de este gráfico pone de manifiesto el esfuerzo de los

últimos años por abatir la tarifa. Esto se registra con mayor intensidad
a partir de la segunda mitad de la década de 2000, en la que la tarifa
8 Este mecanismo es limitado en tanto alcanza únicamente a los trabajadores

formales. 183
CyE registra un importante abatimiento —que implicó incluso una rebaja
Año VI en pesos corrientes— que se mantiene en niveles relativamente simi-
Nº 11
Primer
lares hasta el año 2012. Coincide ese punto en el tiempo con el fin de
Semestre una crisis económica de grandes dimensiones en el país, que comenzó
2014
en 2002 y disparó el desempleo a niveles históricamente altos. Hacia
finales de 2004 se consolidaba el inicio de la recuperación económica,
que luego derivó en varios años de crecimiento económico sostenido
con ritmos muy altos para el país. Este dato viene a cuenta de cómo
la cantidad de boletos vendidos también acompaña —asociada negati-
vamente— a la tarifa. En la peor etapa de la crisis, el precio del boleto
sufrió una suba al tiempo que disminuía dramáticamente la cantidad
de boletos vendidos.
La marcada disminución del año 2007 evidencia la incor-
poración al esquema tarifario de subsidios generales que actuaron

directamente sobre la tarifa y se mantienen hasta nuestros días. Por
esto es posible afirmar que la última década está claramente marcada
por cierto cuidado por mantener la tarifa en niveles estables. Esto,
combinado con la instrumentación de dispositivos que actuaron di-
rectamente a la baja sobre ella, redunda en una tarifa que en términos
reales es prácticamente un 25% más barata que diez años atrás.
Hasta aquí la evolución aislada de uno de los componen-
tes imprescindibles para entender la capacidad de pago que es el nivel
tarifario. Pero lógicamente, la carga para las personas y los hogares
está definida por la intensidad con que se consuma el transporte. Una
forma de considerar al menos de forma indirecta este consumo es
fijar una cantidad de viajes que se asumen serán suficientes para que
los miembros de un hogar puedan desarrollar sus actividades. Es así
que se calcula el costo de una canasta de viajes y se lo compara con
un indicador de los ingresos per cápita de los hogares. A esta estra-
tegia de medición se la conoce en varios estudios como “índice de
pagabilidad” (Carruthers et al., 2005; CEPAL, 2004; Falavigna et al.,
2011; Gomide et al., 2005) y consiste en una medida atractiva por su
legibilidad a los efectos de la discusión sobre política pública y por la
sencillez con que se puede acceder a la información para construirlo.
Dependiendo de los intereses del investigador, la canasta de viajes
tendrá mayor o menor cantidad9.
9 Así por ejemplo, Carruthers et al. (2005) plantea una canasta de 60 viajes de 10 km,
asumiendo que incluye viajes al trabajo y otros con terceros propósitos. En Falavigna
et al. (2011)the advantages and problems of using the ratio of family costs spent on pu-
blic transport and the\naverage household income as an indicator for assessing equi-
184 ty are reviewed. It was made a practical application\nof the indicator by comparing
Una vez que se define dicho paquete, es posible de- CyE
ducir los efectos diferenciales del ingreso y la cantidad de per- Año VI
Nº 11
sonas que se deben atender con dicho ingreso sobre el consumo Primer
de transporte en el hogar. Uno de los intereses fundamentales de Semestre
2014
este índice radica en observar el comportamiento diferencial por
estratos. Esa es la información que se presenta en el siguiente grá-
fico, una vez más observando la evolución de la variable en este
caso para un conjunto de años hasta el último dato disponible del
año 2012.
Resulta categórico pues cómo la tarifa

del transporte público constituye a
priori una potencial herramienta
de influencia sobre el bienestar de
los hogares más pobres, al menos
entendido como la maximización de
su capacidad de pago.
Gráfico 3.2. Montevideo: Costo de una canasta de 60 viajes de tarifa
Diego Hernández
común según quintiles de ingresos (años 2001, 2005, 2010 y 2012). En
porcentaje sobre ingreso per cápita.
45
40
35
% de ingreso per cápita
30
25
20
15
10
0
2001 2005 2010 2012
1 2 3 4 5 Total
Fuente: elaboración propia en base a datos de la Intendencia de Montevideo para tarifas y de la

Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística para ingresos por quintil.
affordability of transport cost in the cities of Porto Alegre (Brazil se asumen 44 de la

misma distancia y en los datos del Observatorio de la Movilidad Urbana 50. 185
CyE En primer término, los datos son categóricos en cuanto al diferencial
Año VI del índice de pagabilidad de cada estrato. En 2012, los hogares del quin-
Nº 11
Primer
til inferior de ingresos presentaban un índice del 18%, más de tres ve-
Semestre ces el del promedio y siete veces superior que el del quintil superior de
2014
ingresos. Existe una diferencia significativa entre el primer y segundo
quintil, una suerte de escalón bastante más amplio que en el resto de
la escalera de estratificación. Este dato debe ser tenido en cuenta en
tanto indica que es probablemente en este quintil donde se esté sufrien-
do exclusión por falta de pago y que probablemente esta circunstancia
se modera significativamente —al menos en términos promedio— ya
desde el siguiente quintil.
Al observar la evolución en el tiempo de este índice, vuelve
a ponerse de manifiesto la marcada intencionalidad por abatir la tarifa
por parte de las autoridades en el año 2006. Esto tuvo incidencia en el

conjunto de estratos, pero en todos los casos la incidencia en términos
absolutos es siempre mayor en los hogares del 20% más pobre. De he-
cho, la brecha entre el primer quintil y los restantes se redujo significa-
tivamente cuando se comparan los dos extremos de la serie. Luego de
un deterioro importante del índice en la primera mitad de la década,
fruto de la propia evolución de la tarifa combinada con la severa crisis
económica, ya en el año 2010 se registra un descenso significativo se-
guido de una pauta estable para los dos años siguientes.
Es destacable en este caso que las modificaciones en esta
variable, tanto positivas como negativas, impactan diferencialmente
sobre el quintil 1 y también sobre el quintil 2. Mientras que en los
restantes estratos el punto de partida y la variación son moderadas,
especialmente en los hogares ubicados en el extremo inferior de los
ingresos sufren las variaciones de forma significativa. Resulta cate-
górico pues cómo la tarifa del transporte público constituye a priori
una potencial herramienta de influencia sobre el bienestar de los ho-
gares más pobres, al menos entendido como la maximización de su
capacidad de pago. E igual de significativa es la afirmación inversa, las
variaciones al alza en la tarifa parecen golpear de forma diferencial a
estos mismos estratos.
Las aproximaciones a la capacidad de pago repasadas hasta
aquí resultan valiosas para conocer la evolución de la tarifa e identi-
ficar orientaciones de política pública hacia su abatimiento. También
permite especular sobre el efecto diferencial entre estratos de las varia-
ciones en ellas y cuál es el peso teórico que un paquete de movilidad
mínima puede tener. Esta información no da cuenta del consumo real
de las personas ni las condiciones en que éste tiene lugar como, por
186 ejemplo, el acceso o no a determinadas tarifas bonificadas. Tampoco
da cuenta del contexto de consumo de otros bienes para el hogar en que CyE
el transporte es pagado. Año VI
Nº 11
Para lograr una aproximación aún más precisa a la capaci- Primer
dad de pago de los hogares, es posible analizar directamente cuál es la Semestre
2014
estructura de gastos declarada por éstos y qué rol juega el transporte
urbano en ella. Esto permitirá inferir cuánta presión ejercen los costos
monetarios de la movilidad —especialmente aquella en medios mo-
torizados— sobre las familias de los distintos estratos socioeconómi-
cos. Para ello, deberá tenerse en cuenta, por un lado, el porcentaje de
los ingresos que es efectivamente utilizado para consumir productos
y servicios relacionados al transporte. Por el otro, cuáles son los bienes
contra los que los gastos de transporte “compiten”, es decir, del dinero
que se gasta en el hogar cuánto se destina a bienes básicos —y relati-
vamente insustituibles— y cuánto a bienes que, de no ser consumidos,
probablemente no comprometan seriamente el bienestar de los hogares.
Para la construcción de la información se recurrió a los dos
puntos en el tiempo disponibles, que coinciden con las últimas dos en-
cuestas de gastos e ingresos llevadas a cabo en el país. La más reciente
corresponde al relevamiento del ciclo 2005-2006 al tiempo que a los
efectos de comparación también se incluirán datos correspondientes a
la encuesta de gastos e ingresos del ciclo 1995-199610.
Para comenzar con el análisis de la información, la tabla
Diego Hernández
que sigue expone la estructura de gastos de los hogares de Montevideo
sobre sus ingresos totales discriminando por el quintil de ingresos
per cápita al que pertenecen. En ella se destacan individualmente
los rubros de vivienda y alimentación básica, que excluye bebidas
10 Para la utilización de ambos relevamientos se recodificaron los rubros en la

encuesta 1994-1995 (que se la nombrará como 1995) de tal forma que fueran com-
parables con los de la encuesta 2005-2006 (que se la nombrará como 2006). En la
enorme mayoría de los casos se logró generar rubros idénticos, con algunas ex-
cepciones en las que el nivel de desagregación más alto (codificación ONU a 6
dígitos) no permitió hacerlo. La excepción la constituyen rubros puntuales como
por ejemplo en el caso de vivienda el seguro de la vivienda que en 1995 está inclui-
do dentro del rubro vivienda pero en 2006 lo está en el de gastos diversos. Una vez
más, los gastos más relevantes y recurrentes (alquiler en el ejemplo mencionado)
están cubiertos. Vale decir que salud, educación y el resto de los rubros desagrega-
dos aparecen completamente equivalentes. Otra diferencia importante es que en
la encuesta 2006, la cantidad de casos es 1,5 veces mayor que la de 1995 y el nivel
de apertura y estadísticas consolidadas y criticadas desde el propio INE también
es mucho más importante. La única diferencia sustantiva es que los gastos no im-
putables al consumo fueron subsumidos en cada rubro para 1995, más allá de que
generalmente los rubros responden a un tipo de gasto, por lo que la distorsión no
es significativa. Por estos motivos, la comparación debe ser realizada con cautela
y— —
como es el caso de esta investigación perseguir objetivos ilustrativos y de
comparación de estructuras de gasto más que de niveles del mismo. 187
CyE alcohólicas y otros consumos no indispensables como tabaco. La
Año VI estructura de consumos es muy similar en los puntos considerados,
Nº 11
Primer
siendo algo mayor la incidencia del rubro vivienda en el punto más
Semestre alejado en el tiempo.
2014
Tabla 3.2. Montevideo: porcentaje de gastos sobre el total de ingreso de

los hogares por rubros de gasto según quintiles de ingreso, años 1995 y
2006. En puntos promediales simples.
QUINTIL 1 QUINTIL 2 QUINTIL 3 QUINTIL 4 QUINTIL 5 TOTAL
1995
VIVIENDA 30,5 30,1 32,1 33,7 32,0 31,7
ALIMENTOS Y BEBIDAS 35,5 27,1 21,4 18,6 12,6 23,1
NO ALCOHÓLICAS
SALUD Y EDUCACIÓN 10,4 13,4 14,2 12,5 9,4 12,0

TRANSPORTE URBANO 5,1 5,4 7,0 6,1 7,1 6,2
OTROS 18,4 23,9 25,2 29,1 39,0 27,1
2006
VIVIENDA 28,2 28,4 27,5 24,7 24,9 26,7
ALIMENTOS Y BEBIDAS 34,8 23,7 18,6 15,3 10,6 20,6
NO ALCOHÓLICAS
SALUD Y EDUCACIÓN 3,7 9,0 12,3 12,6 11,0 9,7
TRANSPORTE URBANO 6,8 7,0 6,5 7,1 6,5 6,8
OTROS 26,4 31,9 35,1 40,3 47,1 36,2
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Gastos e Ingreso de los Hogares
(ENIGH) 1994-1995 y ENIGH 2005-2006.
Ahora bien, al considerar la información discriminada por los ingresos

de los hogares, la estructura del gasto se trastoca. Esto es especialmente
cierto en el caso del rubro alimentación, que es el único en el que se
invierte el orden con el rubro vivienda. En efecto, los hogares en el
20% inferior de ingresos ven más de la tercera parte de sus ingresos
comprometidos para alimentación básica. Este compromiso disminu-
ye sistemáticamente a medida que se incrementa el ingreso hasta llegar
al quintil más rico en el que se afecta algo más del 10% de los ingresos
a este rubro. El rubro vivienda —que constituye el otro gasto relevan-
te para los hogares montevideanos— es más estable a lo largo de los
estratos. En 2006 era apenas inferior entre los estratos más pudientes,
mientras que en 1995 se mantenía estable.
Al observar salud y educación, en 2006 la diferencia es
bien clara entre el primer quintil y los restantes cuatro, especial-
mente los tres del extremo superior. El hecho de que en el primer
quintil el gasto sea tan bajo probablemente obedezca a la matriz de
188 protección social del país, que ofrece servicios gratuitos en ambas
áreas a los que la enorme mayoría de la población puede acceder. CyE
En el caso de los hogares de altos ingresos, el motivo más factible Año VI
Nº 11
tiene que ver con el recurrir a mecanismos de mercado por un sen- Primer
cillo proceso de privatización por defecto (decantarse por opciones Semestre
2014
de mercado).
Es entonces que se podría afirmar que, como era espe-
rable, la estructura de consumo de los hogares está pautada por el
estrato socioeconómico. En líneas generales, los hogares de estratos
bajos comprometen en mucho mayor medida sus ingresos en la ad-
quisición de bienes básicos, que son justamente los que menos mar-
El rubro transporte, sin desagregar,

admite en realidad varios ítems que
escapan ampliamente de la noción
de transporte urbano.
gen de maniobra otorgan a la hora de configurar el presupuesto fa-
Diego Hernández
miliar ya que no pueden dejar de consumirse. Entre los dos quintiles
inferiores —en particular en el primero— la prioridad de los bienes
alimentarios sumado a los gastos en vivienda (en este caso con peso
muy similar para todos los estratos) es muy marcada. Por supuesto,
las razones para esto pueden encontrarse en la propia magnitud de
los ingresos sobre los que se dividen los gastos y, en el caso de la
alimentación especialmente, en el hecho de que es en los quintiles
inferiores donde se concentran los hogares más numerosos. Todo
esto hace que los bienes básicos presionen significativamente y “ri-
gidicen” el presupuesto, en tanto buena parte de los ingresos serán
consumidos en forma de alimentos. Expresado de otra forma, en los
hogares más pobres el ingreso disponible al deducir los gastos en
comida, alquiler y mantención de la vivienda es muy reducido. Y es
este el espacio donde debe acomodarse el gasto en transporte, por
lo que si es alto competirá con los bienes básicos mencionados. Esta
situación no es nueva y resulta muy similar a la ya registrada en la
década del noventa.
La única diferencia se manifiesta en el rubro salud y edu-
cación, en el que el último dato disponible permite entrever la marca
de los servicios públicos que benefician en materia de ingresos a los 189
CyE hogares más pobres11. El caso del transporte escapa a esa lógica ya que
Año VI su participación aparece como estable a lo largo de todos los quintiles,
Nº 11
Primer
especialmente en los datos de 2006.
Semestre El rubro transporte, sin desagregar, admite en realidad
2014
varios ítems que escapan ampliamente de la noción de transporte ur-
bano. Así por ejemplo, en este rubro podrán encontrarse otros ítems
que en realidad no traslucen movilidad cotidiana sino por ejemplo
esparcimiento (el caso de los viajes al exterior). Este subconjunto de
gastos presenta una relación lineal con ingreso, son cada vez mayores
entre los estratos más pudientes. Por eso es relevante considerar una
definición más estrecha de transporte urbano, que se presenta en el
gráfico que sigue12 (ver gráfico 3.3.).
Este gráfico permite apreciar en mayor detalle la estabili-
dad recién mencionada en materia de la proporción del ingreso utiliza-

da para consumir transporte urbano. Mientras que en 1995 en el mar-
co de una distribución muy estable los quintiles más pobres declaraban
11 Por supuesto que no se tiene en cuenta aquí que la inversión diferencial

se asocia a la obtención de distintas calidades. En el año 1995 las diferencias
entre estratos están dadas casi exclusivamente por el gasto en salud, no así en
educación.
12 A los efectos de la especificación de este rubro, los gastos se clasifican in-
cluyendo los siguientes componentes para cada categoría: a) Transporte
público: boleto de ómnibus, transporte combinado de pasajeros en medios
distintos, transporte interdepartamental (no esparcimiento) y pasaje de tren;
b) Transporte privado: accesorios y repuestos de auto, accesorios y repuestos
de moto y bicicleta, alquiler de garaje y cochera por mes, automóviles, servicio
de diagnóstico de (Computest), reparación de chapa y pintura, estacionamien-
to (no por mes), gas oil para transporte personal, servicio de gomería, lavado
y engrase, licencia de conducir, lubricantes, aceite y cambio de aceite, nafta,
para transporte personal, neumáticos, cámaras, cubiertas, patente de rodado,
reparaciones mecánicas de vehículos, servicio de auxilio de automóvil (cuota
mensual), servicio de remolque de vehículo y servicio de transporte escolar; c)
Otros de transporte: alquiler de automóviles sin conductor, alquiler de motos
y bicicletas, compra de automóvil o camioneta, compra de bicicleta, compra de
moto de menos de 50 cc, empadronamiento de vehículo, fletes, gastos menores
de transporte en viajes, lecciones para conducir, servicio de mudanza, pasaje
de ómnibus internacional, pasaje de avión o barco, peajes y transporte interde-
partamental (esparcimiento). Dentro del rubro transporte público también se
computan aquellos correspondientes a los gastos en transporte no motorizado
(caballos para transporte personal, compra de otros equipos de transporte per-
sonal, reparación de bicicletas y vehículos sin motor). Los gastos en transporte
público individual (taxis y remises) se cuentan dentro del gasto en transporte
privado. Las categorías son equivalentes entre los dos períodos considerados
con excepción de alquiler de automóviles (que aparece listado en los rubros
1995 pero no se imputa ningún consumo en la base de datos), boletos de tren
(no aparecen en 1995) y los boletos interdepartamentales que en el caso de 1995
no aparecen desagregados entre aquellos de esparcimiento y los de no espar-
cimiento. Por tal motivo todos los viajes interdepartamentales se clasificaron
en el subrubro “otros de transporte”, es decir que no son considerados como
190 transporte urbano.
gastar una proporción inferior en transporte urbano, en 2006 estas ci- CyE
fras se vuelven prácticamente indiferentes al estrato. Esta situación res- Año VI
Nº 11
ponde a un aumento de los gastos de los hogares en transporte público, Primer
una de cuyas posibles explicaciones pueda tener que ver con el mayor Semestre
2014
dinamismo económico y, por ende, la mayor demanda por viajes en el
transporte colectivo.
Gráfico 3.3. Montevideo: Gasto en transporte urbano de los hogares

según quintil de ingreso per cápita, años 1995 y 2006. En porcentaje del
ingreso total de los hogares.
Año 1995 Año 2006

8
7
6 1,8 2,6
5 3,5
% sobre ingreso total
3,1 4,4
1,7 5,3
4 2,9 6,5 4,2 5,3
4,8
3
5,1
2 4,4
3,4 3,4 3,3
2,5 2,7
1 1,7 1,9
1,3 1,2
0,6
0
Diego Hernández
1 2 3 4 5 Total 1 2 3 4 5 Total
1995 2006
Transporte público Transporte privado
(ENIGH) 1994-1995 y ENIGH 2005-2006.
La tendencia que sí se mantiene sin cambios a lo largo del tiempo es

que al desagregar el transporte urbano entre el privado y el público
la asociación entre el estrato y la distribución de estas categorías es
categórica. A medida que aumenta el ingreso, también aumenta la pro-
porción de gastos en transporte privado. Así, mientras que los hogares
del primer quintil gastaron 7 de cada 10 pesos para transporte urbano
en el modo público, en el otro extremo esta cifra se reduce a menos de
2 de cada 10. Como con otros bienes, se podría especular con cierta
seguridad que los hogares más pudientes consumen servicios de ma-
yor calidad fruto de utilizar transporte privado que les garantiza entre
otras cosas mayor comodidad, velocidad y flexibilidad de destinos y
horarios. La diferencia en el caso del transporte urbano en 2006 es que
para estos bienes los hogares más pobres pagan la misma proporción de
sus ingresos que los más ricos. 191
CyE Asimismo, no debe perderse de vista la distribución simple del
Año VI presupuesto dedicado al transporte público. Es notorio el hecho que los sec-
Nº 11
Primer
tores pobres destinan porciones más significativas de sus ingresos. Esto es
Semestre relevante para tomar dimensión de los efectos de variaciones al alza en la ta-
2014
rifa. Cuanto mayor sea el porcentaje destinado por los hogares al transporte
público, mayor será su vulnerabilidad respecto a modificaciones tarifarias.
En el siguiente gráfico se vuelve a mostrar la información so-
bre gasto como proporción del ingreso, pero esta vez tomando el ingreso
per cápita como denominador de la operación. En este caso toma prota-
gonismo la cantidad de personas que viven en el hogar. Este factor está
asociado a los gastos en alimentación que es parte importante del con-
junto de bienes básicos y es uno de los rubros donde mayores diferencias
absolutas existen entre los distintos quintiles y definen de cierta forma el
porcentaje de ingreso disponible.
Gráfico 3.4. Montevideo: Gasto en transporte urbano según quintil de ingresos,

años 1995 y 2006. En porcentaje del ingreso per cápita de los hogares.
28,5
30,0
24,8
22,4 23,3
25,0
20,2 19,5 19,1 19,0 18,9
20,0
15,2
15,0
10,0
5,0
0,0
1 2 3 4 5
1995 2006
(ENIGH) 1994-1995 y ENIGH 2005-2006.
Los datos del gráfico dan cuenta del ingreso posterior al gasto en
transporte ajustado por la cantidad de personas a las que se tiene que
mantener con él. Si bien este dato podría tener que ver con que en los
hogares más pobres haya más personas para transportar13, el efecto de
13 En ese caso a un costo de transporte per cápita –como proporción de los ingre-
sos– mucho más barato que en los hogares más ricos, lo que redundaría en una
192 misma proporción de gastos sobre ingreso total.
esta mayor demanda es limitado en tanto estos hogares, además de ser CyE
más grandes, concentran mayor número de niños cuyas necesidades de Año VI
Nº 11
transporte en general se dan a través de medios no motorizados. Primer
Al observar la distribución de este indicador por quin- Semestre
2014
tiles, se advierte una pauta regresiva que es más acentuada que al
considerar el ingreso total. El gasto sobre ingreso per cápita en los ho-
gares del primer quintil dobla al del quinto en el año 2006, donde el
nivel de regresividad es marcadamente superior que diez años antes.
En otras palabras, el lugar que ocupa el transporte es mucho más im-
portante entre los hogares pobres cuando se considera la cantidad de
Como en otros bienes públicos

donde nadie se opondría a apoyar
financieramente para garantizar su
acceso (como el agua o la energía),
la autoridad puede asumir parte de
la carga financiera y alivianársela
a personas o grupos específicos
donde exista interés social por su
participación del bien.
personas a las que debe atenderse con el ingreso disponible posterior
Diego Hernández
al gasto en transporte.
Para finalizar el análisis de la capacidad de pago por
transporte, es necesario intentar dar cuenta de la “competencia” que
se desata entre distintos rubros por la asignación presupuestaria. Esta
competencia es, claro está, mucho más intensa en presupuestos limi-
tados. Para capturarla, se presenta a continuación la noción de dispo-
nibilidad competitiva, que refleja cuánto “amenaza” su presupuesto
el actual gasto en transporte o un aumento de éste. El razonamiento
es sencillo, cuanto mayor porción del presupuesto esté cubierta para
bienes básicos, menor margen de maniobra tendrán los hogares para
integrar su consumo de transporte. El supuesto que subyace es que el
consumo en bienes básicos es un indicador de la inflexibilidad del gas-
to y, en última instancia, de la probabilidad que los hogares obtengan
una provisión deficitaria de transporte. Ella podría adoptar la forma
de suspensión de actividades que requieran erogaciones o recurrir a
alternativas activas aun cuando las distancias debieran ser abarcadas
en medios motorizados.
Concretamente, esta medida representa cuántas veces el
gasto en transporte entra en la categoría “Otros” de la estructura de
gastos. Esta categoría viene a representar un tipo de gasto de mayor 193
CyE disponibilidad, no significa que éste se encuentre disponible, pero sí
Año VI que su asignación es más flexible como no lo es, por ejemplo, el gas-
Nº 11
Primer
to en alimentación. En un hogar donde la categoría “Otros” —que re-
Semestre presenta entonces el ingreso disponible luego de haber cubierto bienes
2014
básicos— es cinco veces mayor que el gasto en transporte, se podría
afirmar que su disponibilidad competitiva es alta, esto es que el trans-
porte no aparece compitiendo de forma intensa con gastos básicos y el
riesgo de ser recortado es más bajo.
Gráfico 3.5. Montevideo: medida de disponibilidad competitiva

sobre bienes básicos del rubro transporte urbano, años 1995 y 2006.
En proporción de gasto en transporte urbano sobre gasto sustituible
(rubro “Otros”).
8,0 7,2
7,0
5,7 5,5
6,0 5,4
4,7
5,0 4,4 4,6
3,9
3,6 3,6
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1 2 3 4 5
1995 2006
(ENIGH) 1994-1995 y ENIGH 2005-2006.
Los resultados arrojan un patrón regresivo que es menos acentuado en

el año 1995 y que es categórico en el año 2006. En ambos casos, los
quintiles de más altos ingresos parecen estar relativamente seguros res-
pecto a la provisión de transporte. Esto indica que cuentan con mar-
gen a la hora de satisfacer las necesidades de transporte y ampliarlas sin
comprometer otros consumos. La situación de los hogares del 20% más
pobre es en realidad la más preocupante porque, a pesar de haber mejo-
rado su disponibilidad, ha ampliado su brecha con los restantes estratos
en los diez años transcurridos entre un punto en el tiempo y el siguiente.
Hasta este punto, el estudio de las variables proxy a la ca-
194 pacidad de pago o “pagabilidad” han arrojado resultados que podrían
denominarse como sistemáticos en algunos aspectos. En primer lugar, CyE
el análisis autónomo de la tarifa y su evolución da cuenta de al menos Año VI
Nº 11
un proceso de cuidado de esta variable que parece haber provocado Primer
un abatimiento relevante sobre el año 2006 y que se mantiene estable Semestre
2014
hasta el momento. Al observar el gasto en transporte propiamente di-
cho, se configura una distribución regresiva en términos de capacidad
de pago: en 2006 la porción de ingresos destinada al transporte urba-
no es similar entre los distintos estratos. No obstante ello, los estratos
más altos acceden a transporte que muy probablemente sea de mayor
calidad en términos de satisfacción de demanda, comodidad y flexibi-
lidad ya que la mayoría de su gasto en transporte urbano consiste en
opciones privadas. Los sectores menos acomodados consumen princi-
palmente transporte público. De estos datos no se desprende si ese es
el consumo que necesitan ni si efectivamente cubre sus necesidades o
en realidad la provisión es deficitaria. De acuerdo a la medida de dis-
ponibilidad competitiva, podría afirmarse que no es completamente
improbable que esta estructura de gastos refleje un consumo que sea
más restringido que el efectivamente necesario.
Si este análisis fuera sobre el sistema de salud, estaríamos
estudiando los llamados gastos de bolsillo, esto es la cantidad de dine-
ro que los hogares deben desembolsar para acceder a la salud. En este
campo, los sectores más favorecidos en general acceden a opciones pri-
Diego Hernández
vadas y de mejor calidad, lo que se refleja en una proporción mayor de
gasto en relación a sus ingresos. En el caso del transporte esto era me-
ridianamente cierto en el año 1995 y ya no sucede en 2006. Si bien los
sectores medios y altos también acceden a opciones privadas de mejor
calidad (y seguramente mayor cantidad de desplazamientos a destinos
diversos en la ciudad), en términos proporcionales usan menos de sus
ingresos (o lo mismo) que los restantes hogares.
Indudablemente estas medidas constituyen un insumo
muy relevante para informar las políticas públicas y señalar posibles
direcciones a seguir o echar luz sobre la efectividad de medidas ya im-
plementadas. Pero, como se comentó antes, estas medidas tienen li-
mitaciones a la hora de intuir la equidad del sistema. No da cuenta de
los déficits que, dada una estructura de consumo, los hogares deben
enfrentar ya sea en materia de transporte o de otros consumos básicos.
Sin una correcta contextualización y conocimiento del caso, una mis-
ma información puede tener lecturas distintas. Hay quienes afirman
que en realidad la información que debe utilizarse para enriquecer el
debate sobre política pública tiene más que ver con la distribución de
impactos más que la de las cargas financieras. Esto es, conocer cabal-
mente quién paga y quién se beneficia por las medidas relacionadas a 195
CyE la estructura tarifaria y de servicios. De acuerdo a esta óptica, conocer
Año VI la distribución de los impactos es lo que permitiría saber si se está en el
Nº 11
Primer
camino correcto o habría que corregirlo.
Semestre En enfoque asumido en este trabajo es el de la complemen-
2014
tariedad, en tanto como se mostró hasta aquí las variables sobre paga-
bilidad sí permiten inferir conclusiones con cierto grado de seguridad.
Pero también es cierto que éstas reflejan el resultado de una configura-
ción de variables, entre las que se cuenta con un rol protagónico la es-
tructura tarifaria y de subsidios que son las que “dan y quitan” ingresos
en materia de transporte.
Medidas de transporte público con impacto en la tarifa

y la distribución
Como se deriva del análisis de la sección anterior, la capacidad de pago

puede constituir un obstáculo de primer orden para la accesibilidad de
las personas. Si a esto se le suma el hecho de que el transporte público
juega un rol muy relevante para el bienestar de los hogares, es igual-
mente relevante entonces estudiar aquellos mecanismos que inciden
sobre la tarifa y buscan mejorar la situación de los más desfavorecidos.
Estos mecanismos determinan el peso monetario por acceder al ser-
vicio y también la intencionalidad con que los beneficios se reparten:
si existen determinados grupos a los que especialmente se les intenta
alivianar la carga financiera del transporte.
Como en otros bienes públicos donde nadie se opondría a
apoyar financieramente para garantizar su acceso (como el agua o la
energía), la autoridad puede asumir parte de la carga financiera y ali-
vianársela a personas o grupos específicos donde exista interés social
por su participación del bien. Generalmente, con independencia de los
resultados finales que se obtengan, el postulado de iniciativas de este
tipo en todos los casos apunta a mejorar la calidad de vida de los más
necesitados. De todas formas, vale destacar que en nuestra región es
menos común la inversión de fondos públicos en apoyo a la operación
—no así respecto a la infraestructura— respecto a otros bienes más
“clásicos”.
La participación del Estado puede traducirse en subsidios
lisos y llanos, simplemente pagar una parte del precio de las tarifas.
Suponiendo que un subsidio implique la rebaja de dos pesos en una
tarifa original de diez, quien pertenezca al grupo beneficiado y utilice
esa tarifa estará “recibiendo” dos pesos por parte del Estado en cada
oportunidad. Otra forma en la que el Estado podría estar beneficiando
a las personas es a través de la estructura tarifaria que defina que de-
196 terminados sectores o tipo de usuarios paguen más —o menos— por
distintos tipos de servicio. De esta forma se definen subsidios cruzados CyE
entre los usuarios de un mismo sistema en el que algunos pagan algo Año VI
Nº 11
más por viaje mientras que otros pagan menos. En un esquema de ta- Primer
rifa plana por ejemplo, estrictamente hablando los pasajeros que hacen Semestre
2014
viajes más cortos están pagando más por kilómetro recorrido que quie-
nes hacen viajes más largos. Si se instrumentara una tarifa que cobrara
por kilómetro recorrido, ese subsidio cruzado desaparecería.
No existe consenso en cuanto a la forma concreta que de-
bería tener la intervención. Son varios los riesgos de convertir medidas
que buscan beneficiar a los más pobres en medidas que acaben logran-
[…] la sola existencia de medidas

que podrían denominarse como
compensatorias dan cuenta de cierta
preocupación u orientación hacia la
desmercantilización del transporte
público y de la movilidad en general.
do lo contrario por la forma en que se focaliza. Pero ello depende de
Diego Hernández
una combinación de factores (p. ej. si se subsidia desde la oferta o desde
la demanda) así como a la racionalidad que esté operando detrás de
cada iniciativa. Puede suceder, por ejemplo, que el único objetivo no
sea beneficiar a los más pobres sino mantener una tarifa baja para no
terminar de convencer a sectores medios de pasarse al automóvil. De
todas formas, la sola existencia de medidas que podrían denominarse
como compensatorias dan cuenta de cierta preocupación u orientación
hacia la desmercantilización del transporte público y de la movilidad
en general. Claro está que todo esto es cierto siempre y cuando existan
mínimas garantías de que ese dinero llega a los usuarios de alguna ma-
nera y no termina licuando costos asociados a ineficiencia, ganancia
excesiva de operadores, corrupción u otras desviaciones. De ser así, no
podría sostenerse uno de los supuestos de trabajo para este análisis:
que el dinero asignado a un grupo equivale a mejorar el bienestar de
sus miembros.
Esta sección se centrará entonces en la identificación y
cuantificación de esos mecanismos en Montevideo. En primer lugar
se presentará nuevamente información comparada proveniente del
Observatorio de la Movilidad Urbana (OMU) para contextualizar la
discusión respecto a otras ciudades de la región. Posteriormente se 197
CyE describirán los dispositivos utilizados para luego analizar cómo se
Año VI distribuyen los beneficios que éstos generan14. En cuando a esto últi-
Nº 11
Primer
mo, primero se repasarán los subsidios clásicos a la tarifa general y a
Semestre determinados colectivos, especialmente estudiantes. Luego se evalua-
2014
rán algunas innovaciones tarifarias de los últimos años, sobre las que
se argumenta que tienen un efecto muy valioso en materia de equidad
y sustentabilidad.
Para introducir el tema, se presenta a continuación el es-
tado de situación de las 15 ciudades cubiertas por el OMU. Allí se ex-
ponen el porcentaje de la operación cubierto a partir de la recaudación
tarifaria y el porcentaje que es aportado a partir de tarifas.
Gráfico 3.6. América Latina (15 ciudades): Participación de recaudación

y subsidios en gastos operativos del transporte colectivo en 15 ciudades

latinoamericanas, año 2007. En porcentajes.
100%
90%
80% 36 40
70%
60% 76
88 89
50% 96 97 100 100 100 100 100 100 100 100
40%
30% 64 60
20%
10% 24
12 11
0% 4 3
San José
Río de Janeiro
Porto Alegre
Lima
Santiago
Guadalajara
Caracas
Belo Horizonte
Curitiba
Buenos Aires
Ciudad de México
Montevideo
Bogotá
León
São Paulo
Recaudación Subsidios
Fuente: Observatorio de la Movilidad Urbana, Corporación Andina de Fomento.
La primera constatación a partir de este gráfico es que efectivamen-

te Montevideo se encuentra dentro de las pocas ciudades que cuentan
14 Dos precisiones sobre el alcance de esta sección. La primera es que dada la mul-
tiplicidad de fuentes de financiamiento y la falta de información al respecto, está
fuera del alcance de la investigación analizar la progresividad y regresividad del
financiamiento de estas medidas para llegar a los efectos netos de los subsidios e
innovaciones tarifarias. La segunda es que se trabaja sobre los subsidios operati-
vos, aquellos que hacen a la operación cotidiana del sistema, y no a las inversiones
198 en infraestructura.
con un subsidio que apoye las operaciones. De acuerdo a los datos del CyE
OMU, en 2007 11 de cada 100 pesos de la operación del sistema eran Año VI
Nº 11
aportados por el Estado. En el año 2009, y considerando un subsidio Primer
al combustible dirigido al transporte público, dicha cifra trepa al 29% Semestre
2014
de los ingresos totales del sistema (Intendencia de Montevideo, 2008).
Estas cifras dan cuenta de que se trata de una inversión considerable en
relación a las dimensiones del sistema montevideano15. En los siguien-
tes párrafos se intentará desentrañar qué incidencia puede estar tenien-
do esta inversión en materia de bienestar por grupos socioeconómicos.
En relación a la estructura tarifaria de Montevideo, podría
construirse una clasificación basada en los parámetros de clasificación
utilizados por Serebrisky et al. (2010). Estos autores mencionan tres
ejes: el destino formal del subsidio (a la demanda o a la oferta), cuál es
el mecanismo de selección y cuál es la fuente de financiamiento16. Para
el análisis de la realidad montevideana, se definieron tres tipos para
cuya descripción se utilizarán estas dimensiones.
Mecanismo de base universal

El primer mecanismo es de carácter universal y con impacto en la ta-
rifa, donde existe cierta mixtura entre el subsidio a la oferta y a la de-
manda aunque más volcado al primero en tanto en todos los casos está
atado a la tarifa general. En este caso el criterio de selección es amplio y
Diego Hernández
se remite a todos los usuarios del transporte público, incluyendo aque-
llos que obtengan beneficios a partir de otros mecanismos. Su financia-
miento es estatal, tanto subnacional como nacional.
Concretamente, la tarifa general se encuentra subsidiada
por dos mecanismos, uno es el de subsidio a la tarifa de la propia inten-
dencia, que surge de la diferencia entre el resultado de una paramétrica
que determina una tarifa técnica con la tarifa que efectivamente paga
el pasajero, que será menor. La tarifa técnica se calcula a partir de una
función paramétrica en la que se tiene en cuenta inflación, salarios,
tipo de cambio y valor del combustible. En éste último caso aparece el
segundo mecanismo asociado a la tarifa general: un fondo de estabi-
lización de la tarifa de combustible, que absorbe las fluctuaciones de
15 En el año 2012 el conjunto de subsidios directos alcanzó en torno a los 99 mi-

llones de dólares, para un sistema en el que se emiten aproximadamente 299 mi-
llones de boletos de diverso tipo (de los cuales 195 millones responden a tarifas
no bonificadas).
16 Los autores usan estos criterios para clasificar un conjunto muy diverso de me-
canismos en distintas ciudades, por lo que a los efectos de una clasificación de los
mecanismos locales, no todos los criterios presentarán varianza. 199
CyE su valor. Es entonces que cuando se computa la función paramétrica
Año VI mencionada, el valor del combustible se encuentra fijo, actuando en los
Nº 11
Primer
hechos como un subsidio17.
Semestre En virtud de ello, para conocer el efecto de este mecanismo
2014
sobre la población, es necesario conocer cuál es el perfil de los usuarios
del transporte público en general.
Gráfico 3.7. Montevideo: Curva de Lorenz con usuarios de transporte

público y transporte privado, año 2009. En porcentajes acumulados.
100
90
80
70
Acumulación inversión
G=10,46
60
50
40
30
G=22,05
20
10
0
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Suma de personas
Equidad Público Privado
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Origen Destino 2009 de la Intendencia de

Montevideo.
Este gráfico sugiere una leve progresividad en la distribución de los

beneficios a los usuarios del transporte público en general. Y a la
vez, marca a las claras que los mayores beneficios no se concentran
en los sectores más pobres de la distribución debido al dilema del
acceso mencionado anteriormente. Si se observa la distribución por
terciles de ingresos, es posible encontrar que el 37% de los viajes
son de personas pertenecientes a los hogares del tercio más pobre
y una proporción muy similar a los hogares del tercer decil (35%).
17 Vale destacar que en la medida que las restantes tarifas (estudiantes, jubilados,
etc.) también se calculan sobre el resultado de la paramétrica a lo que se le resta el
200 subsidio a la tarifa, todos los usuarios reciben este beneficio.
Esto indica que, como todo subsidio que depende de la intensidad de CyE
consumo del bien, la progresividad en el subsidio a la tarifa general Año VI
Nº 11
es limitada. Primer
De todas formas, si se realizará la misma operación para Semestre
2014
viajeros en transporte privado el resultado sería inverso y con mayo-
res niveles de concentración. En términos de estadísticas sintéticas,
el índice de gini marca esa concentración progresiva moderada en el
caso del transporte público. La concentración es mucho mayor —en
términos regresivos— en el caso del transporte privado (10,46 progre-
sivo para transporte público contra 22,05 regresivo para el transporte
A modo de hipótesis, se podría afirmar

que el efecto de autoselección modera
mucho la progresividad y esto es más
acentuado en el caso de los niveles
superiores, donde probablemente
los hogares más pobres accedan en
mucha menor medida.
privado)18. En ese sentido, si la inversión efectivamente alcanzara a los
Diego Hernández
usuarios, resulta claro que cada peso invertido en transporte público
alcanzará en mucho mayor medida a personas vulnerables que el in-
vertido en transporte privado.
En términos de redistribución, sería posible realizar dos
especulaciones. La primera es que es muy probable que la distribu-
ción de la carga impositiva sea efectivamente más progresiva o al
menos neutral, por lo que el resultado neto del subsidio general a
la tarifa sea positivo para los sectores más pobres. Por otra parte, el
financiamiento proveniente del impuesto al combustible probable-
mente arroje un resultado neto aún mayor en tanto quienes pagan
por ello es muy probable que sean hogares que cuentan con motori-
zación privada19.
18 El índice de gini aquí utilizado indica concentración y varía entre 0 y 100, sien-
do 0 una distribución completamente equitativa y 100 una completamente con-
centrada. No se utilizan signos para indicar su dirección sino que el valor absoluto
(cuando está por encima de la línea de equidad) se trata de signo progresivo.
19 De todas formas esta aseveración debe ser relativizada ya que a este impuesto
lo pagan tanto vehículos particulares como aquello de uso laboral o productivo. 201
CyE Mecanismo con selección por categoría socioeconómica
Año VI En esta categoría se concentran los subsidios o bonificaciones más
Nº 11
Primer
clásicos a la oferta, los de estudiantes y jubilados que deben cumplir
Semestre requisitos de edad o actividad o una combinación de ambos. Su finan-
2014
ciamiento una vez más es estatal y proviene tanto de fuentes nacionales
como subnacionales. Dependiendo del nivel educativo y la edad, este
mecanismo bonifica la tarifa en un 100% a estudiantes de enseñanza
media que cumplen con criterios etarios (dependiendo del ciclo), en un
50% (enseñanza media superior que no reúnen requisitos etarios), 50%
(enseñanza terciaria pública con requisitos etarios) y 30% (enseñanza
terciaria pública sin requisitos etarios)20.
Debido al tamaño de la muestra de la encuesta origen des-
tino del año 2009, se va a optar por testear la distribución de los benefi-
cios para dos grandes grupos etarios: estudiantes de “ciclo secundario”

y estudiantes de “ciclo terciario”. Para ello, se construyeron dos cate-
gorías que servirán como aproximación a estos dos grupos: aquellos
jóvenes de hasta 18 años que declaran viajes en transporte público uti-
lizando la tarifa de estudiante y los mayores de 18 años en esa situación.
De alguna manera, se podría asumir que los primeros son los estudian-
tes de enseñanza media, al tiempo que los segundos son aquellos que
asisten a ciclos superiores (ver gráfico 3.8 en página siguiente).
Los resultados del análisis de concentración de estos dos
grupos de usuarios sugieren la existencia de mecanismos de autoselec-
ción que conspiran contra la progresividad de la distribución de estos
beneficios. En efecto, es posible encontrar que el sesgo progresivo sólo
está presente en el caso de los estudiantes de ciclos de educación media
pero concentrado principalmente en los sectores medios. Es allí donde
existe cierta sobrerrepresentación y que se encuentra reflejado en un
índice de concentración de 20,07. Este índice puede ser engañoso en
tanto no indica sobrerrepresentación de los sectores más pobres, esto
es que no se podría decir que el 40% más pobre concentre, por ejemplo,
el 60% del beneficio.
Los resultados son algo más concluyentes en el caso de los
pasajeros que utilizaron tarifas de estudiantes y pertenecen a niveles
superiores de educación o, más precisamente, tendrían la edad para
20 También existe tarifa liberada para estudiantes de enseñanza primaria, en este

caso con financiamiento cruzado entre usuarios. En tanto es muy baja la inciden-
cia de estudiantes de enseñanza primaria viajando en transporte público, no se
considerará en el estudio de la distribución de beneficios. En el caso de las bonifi-
caciones para jubilados y pensionistas, la cantidad de casos de la encuesta origen
202 destino no permite realizar consideraciones sobre la distribución del beneficio.
hacerlo. Allí el índice gini cambia el sentido e indica una distribución CyE
directamente regresiva, aunque más leve. Una vez más, esto es efecto Año VI
Nº 11
de los sectores medios en la distribución, no se trata de una distribu- Primer
ción acumulada sistemática sino que se concentra en los sectores me- Semestre
2014
dios en mayor medida que en el caso de secundaria, y no en los sectores
altos (que seguramente viajen en automóvil a la universidad).

público que usaron tarifa de estudiante con hasta 18 años y de más de
18 años, año 2009. En porcentajes acumulados.
100
90
80
70
G=20,07
60
50
40
30
G=7,22
20
10
0
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Diego Hernández
Suma de personas
Equidad Estudiantes 12 a 18 Estudiantes más de 18
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Origen Destino 2009 de la Intendencia

de Montevideo.
Probablemente exista un número importante de hogares

que aportan al financiamiento de este beneficio pero no reciben ningu-
na porción de él. A modo de hipótesis, se podría afirmar que el efecto
de autoselección modera mucho la progresividad y esto es más acen-
tuado en el caso de los niveles superiores, donde probablemente los
hogares más pobres accedan en mucha menor medida. Si se quisiera
profundizar la progresividad, sería aconsejable intensificar las medidas
de subsidio para los estudiantes de niveles más básicos de educación.
En este caso no es nada claro que se esté llegando a los hogares más
pobres —por el hecho de que la asistencia a la educación media está
asociada inversamente al ingreso— pero de todas formas el contar con
un boleto accesible, o incluso gratuito, podría convertirse en un cata-
lizador de la asistencia. 203
CyE Una vez más, en estos casos hay que considerar la cuestión
Año VI del acceso y el origen de la demanda. Alguien podría pensar que la inver-
Nº 11
Primer
sión en un subsidio a estudiantes no tendría sentido dado su escaso efecto
Semestre distributivo. Pero esto debería ser condicionado a la naturaleza potencial
2014
de la actividad, ya que el perfil socioeconómico de estos usuarios excluye
justamente a aquellos que no hacen estos viajes porque no pueden pagar
la tarifa. En el caso de los subsidios a los niveles superiores de educación,
la racionalidad de la externalidad positiva (ayudar a que los jóvenes co-
miencen a asistir) se sostiene en menor medida si consideramos los enor-
mes diferenciales socioeconómicos en Uruguay ya no de acceso a la ense-
ñanza universitaria sino de la propia culminación de la enseñanza media.
Mecanismos de base geográfica y temporal

Estos mecanismos están íntimamente ligados a innovaciones tarifarias

introducidas en el marco del plan de movilidad. En particular, es de es-
pecial interés analizar tres innovaciones específicas. Una es de carácter
espacial e incluye la utilización de servicios locales —esta opción es de
más larga data— y también la posibilidad de utilizar cualquier tipo de
línea dentro de un límite geográfico pero pagando la tarifa local que es
un 50% inferior. En este caso, la autoselección opera maximizando el
efecto progresivo ya que ese tercer anillo se ubica en la periferia norte
del departamento cuya composición socioeconómica presenta una im-
portante proporción de hogares de bajos ingresos21.
Las otras dos innovaciones específicas consisten en una ta-
rifa plana por espacio de dos horas al precio de aproximadamente 1,4
tarifas comunes (conocido como boleto “2 horas”). Durante la vigencia
de esta tarifa la persona puede realizar tantos viajes o trasbordos como
desee por lo que a mayor cantidad de tramos, menor será el precio uni-
tario de cada uno. El otro mecanismo de base temporal se trata de una
tarifa semi-plana por el lapso de una hora con posibilidad de utilizar
hasta dos tramos por el costo de una tarifa regular y se lo conoce como
boleto “1 hora”22. En realidad, se podría afirmar que en la actualidad
en Montevideo la tarifa regular es en sí misma semi-plana en tanto por
el mismo costo todos los viajeros se ganan el derecho a realizar dos
21 Para maximizar la cantidad de casos, a los efectos del cálculo de la Curva de

Lorenz y gini se tomaron todos los viajes declarados con algún boleto zonal y local,
con independencia de que hubieran utilizado la ventaja de viajar por el tercer anillo.
22 Si la persona aborda uno de los dos tramos habilitados en un número muy li-
mitado de puntos (estaciones de trasbordo, terminales, etc.), automáticamente ha-
bilita un tercer tramo y extiende la vigencia del ticket durante una hora adicional.
204 Este uso es verdaderamente limitado.
tramos en cualquier dirección y sobre los ómnibus de cualquiera de los CyE
operadores del sistema. Año VI
Nº 11
Tanto los mecanismos basados en la elegibilidad geográfica Primer
como los de base temporal son financiados por el resto de los usuarios del Semestre
2014
sistema, se trata de un subsidio cruzado. Por tanto debe tenerse presente que
la progresividad en la distribución se encuentra moderada por el hecho de
que la carga del financiamiento también es progresiva, es decir que quienes
pagan por los beneficios concentran en mayor medida personas de bajos in-
gresos. En la gráfica que sigue se presentan los indicadores de concentración
para estas tres modalidades, agrupando los usuarios de boletos 1 y 2 horas.
El lugar que ocupa el transporte

público es prácticamente exclusivo en
materia de transporte urbano, hablar
de transporte motorizado en los hogares
del quintil más pobre es sinónimo de
este modo. Esto los convierte en grupos
particularmente vulnerables a posibles
variaciones al alza en la tarifa
Diego Hernández
público que usaron tarifa plana temporal y de base geográfica, año
2009. En porcentajes acumulados.
100
90
80
G=54,97
70 G+2149
60
50
40
30
20
10
0
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Suma de personas
Equidad 1 Y 2 HORAS Zonal local
Fuente: elaboración propia en base a Encuesta Origen Destino 2009 de la Intendencia

de Montevideo. 205
CyE Es más que notorio el carácter progresivo y fuertemente concentrado
Año VI de quienes reciben beneficios por el uso de boletos locales o líneas re-
Nº 11
Primer
gulares pero dentro del perímetro del tercer anillo de la ciudad. Es in-
Semestre dudablemente el mecanismo que, en términos proporcionales, mayor
2014
cantidad de beneficios distribuye entre los usuarios de más bajos in-
gresos. Sin embargo, también es cierto que estos viajes no constituyen
el grueso de la movilidad, más aún en una ciudad donde la enorme
mayoría de las oportunidades laborales se concentran en su centrali-
dad histórica.
Respecto a las tarifas plana y semi-plana una vez más es
posible identificar un patrón progresivo de concentración pero mucho
más moderado. Es interesante de todas maneras que el 40% más pobre
de la población concentra prácticamente el 60% de los beneficios que
trae consigo la utilización de estas tarifas. Estos beneficios podrán ser

reales —igual movilidad a menor precio— o virtuales —más movili-
dad al mismo precio— o acceder a viajes motorizados que no se hubie-
ran realizado en otras circunstancias.
Es un dato relevante el hecho de que, manteniendo la pro-
gresividad de los beneficios, de todas formas registre una importante
presencia de sectores medios utilizando esta modalidad. En algún sen-
tido, este tipo de innovaciones son ahorros y distribución de beneficios
monetarios pero al mismo tiempo mejora en la calidad de la presta-
ción. Esta mejora podría llegar a convertirse en un atractor de sectores
medios al transporte público, lo que aumentaría su sustentabilidad.
En el mapa que sigue, se presenta la configuración espa-
cial de la utilización del mecanismo de boletos locales, en particular
el correspondiente al tercer anillo. Allí se representan dos variables:
el estrato socioeconómico de los hogares en cada zona y la cantidad
de boletos local tercer anillo que fueron emitidos en cada punto23. Lo
primero que marca la imagen es el alcance —por defecto— de la zona
del beneficio, que delimita territorialmente la posibilidad de utilizarlo.
Asimismo, pone de manifiesto una marcada asociación entre el nivel
socioeconómico y la intensidad de uso de este tipo de tarifa. La mayor
intensidad de las manchas negras —que representan las paradas donde
más boletos de este tipo se validaron— coincide con las zonas de color
amarillo (entre el 15 y el 35% pertenecen al quintil 1 de ingresos) o rojo
(más del 35% se encuentran en esa situación).
23 Cada punto corresponde a una parada del transporte colectivo. Debe recordar-
se que el valor de cada ticket es la mitad de una tarifa regular y pudo ser utilizada o
bien en un servicio local (ese es su valor) o en un servicio regular, con la condición
206 de que la persona lo utilizara dentro de los límites del “tercer anillo”.
Figura 3.1. Montevideo: intensidad de adquisición de ticket zonal (anillo CyE
3) según nivel socioeconómico del territorio, año 2011. En cantidad de Año VI
Nº 11
boletos y porcentaje de hogares en el quintil 1. Primer
Semestre
2014
Fuente: elaboración propia en base a información de emisión de tickets de la IM y datos de la

Encuesta Continua de Hogares del INE.
NOTA: los datos corresponden a una semana completa.
Diego Hernández
Las tarifas de base temporal, en cambio, presentan una distribución
territorial en su intensidad de uso que prácticamente replica las esta-
ciones del transporte público en la ciudad24. Esto refuerza la idea de
que este tipo de tarifas pueden constituir al mismo tiempo un factor
de distribución progresiva de beneficios (que en este caso no implican
erogación directa al Estado) pero también un factor de cambio modal,
o al menos de permanencia de sectores medios en el transporte público
porque lo vivan como una mejora en la calidad del sistema.
4. Discusión final
A lo largo de este informe, se repasaron un conjunto de indicadores
que dieron cuenta de la capacidad de pago por transporte de los ho-
gares montevideanos así como de la distribución de beneficios de una
serie de mecanismos tarifarios. En todo momento la mirada se enfocó
24 De hecho, al realizar el mismo ejercicio de espacializar la cantidad de boletos

vendidos en cada una de las paradas, el resultado no permite prácticamente vi-
sualizar varianza ya que la representación de las paradas cubren completamente
el mapa. 207
CyE en la discusión sobre la equidad y de qué modo el diagnóstico en una
Año VI u otra dimensión daban cuenta de situaciones equitativas o no. Toda la
Nº 11
Primer
discusión estuvo enmarcada en la noción de accesibilidad, que propone
Semestre observar el ajuste entre las estructuras de oportunidades de movilidad
2014
y los recursos con que los hogares cuentan para poder aprovecharlas.
En particular, la pregunta central refería a los recursos financieros de
los hogares y, del lado de las estructuras de oportunidades de trans-
porte, la estructura tarifaria y de subsidios así como sus resultados, el
nivel de las tarifas.
El análisis realizado permitió dar cuenta de un conjunto de
vulnerabilidades a la que se enfrentan los hogares más pobres cuando
necesitan desplazarse de un punto a otro de la ciudad. Si bien el caso
montevideano no se encuentra entre las ciudades que mayores niveles
de gasto imponen a sus ciudadanos más pobres, existen una serie de

rasgos que son un llamado de atención. El lugar que ocupa el transpor-
te público es prácticamente exclusivo en materia de transporte urbano,
hablar de transporte motorizado en los hogares del quintil más pobre
es sinónimo de este modo. Esto los convierte en grupos particularmen-
te vulnerables a posibles variaciones al alza en la tarifa, hecho este que
queda demostrado al observar tanto la evolución de la tarifa como los
índices de pagabilidad calculados oportunamente.
Asimismo, al observar la distribución del nivel de gasto
en transporte entre estratos socioeconómicos, ésta es regresiva en tér-
minos proporcionales. En la última medición disponible se pone de
manifiesto que los estratos más pobres gastan prácticamente la misma
proporción de sus ingresos que los más ricos. Pero dicha proporción se
construye de forma bien diferente, ya que en los estratos más altos per-
mite consumir mucha mayor cantidad del bien y con una calidad muy
superior, partiendo del propio hecho de que la mayoría de su gasto en
transporte urbano se dirige al uso de modos privados, que garantizan
mayor comodidad, flexibilidad y velocidad para los desplazamientos
en la ciudad. Si se tratara de una política social más “tradicional”, como
la salud o la educación, un dato de este tipo probablemente sería leído
como un problema severo en materia de equidad.
Esta situación no mejora si se pone en la balanza el resto
de la estructura de consumo, que plantea una tensión para los hogares
más pobres —especialmente los del primer quintil—, cuyos ingresos
están comprometidos en buena parte por el consumo de bienes bási-
cos difícilmente sustituibles. Esto nos enfrenta al potencial de depri-
vación que estos hogares pueden sufrir. Dicho de otro modo, es muy
alta la probabilidad de que en estos hogares se debiera o bien suprimir
208 la participación en actividades que demanden gastos en transporte
o, de no poder hacerlo, utilizar modos activos —caminata o bicicle- CyE
ta— para distancias excesivas. La razón es muy sencilla, buena parte Año VI
Nº 11
de su presupuesto familiar ya ha sido destinado a otros rubros básicos Primer
insustituibles. Semestre
2014
Más allá de este panorama, el estudio de la estructura tari-
faria en Montevideo da cuenta de intencionalidad por incidir a la baja
en la tarifa. Prueba de ello es su propia evolución que desde 2006 a
esta parte —año en que experimentó una baja significativa luego de
una tendencia al alza— la tarifa se ha mantenido estable. Montevideo
es también un caso atípico respecto a la región, tanto al observar la
[…] las tarifas de base territorial son

un buen ejemplo de autoselección
positiva en materia de equidad.
presencia de subsidios a la operación como una compleja estructura
Diego Hernández
tarifaria que reconoce varios mecanismos compensatorios.
El estudio de estos mecanismos habla de un efecto progre-
sivo respecto al subsidio a la tarifa general. En efecto, los beneficios que
generan estas transferencias se concentran de forma diferencial entre
los estratos más bajos, con excepción de los sectores extremos que no
hacen uso intensivo del transporte. Entre los subsidios específicos con-
siderados a la luz de la composición socioeconómica, el único que pre-
senta una distribución regresiva es el proxy de estudiantes universita-
rios. Operan allí factores de autoselección bien claros: quienes realizan
estudios terciarios provienen de hogares de altos ingresos. Es entonces
que si el objetivo último es maximizar la equidad, este tipo de subsidio
a la oferta no parece el camino más acertado en tanto reparte benefi-
cios de forma concentrada entre la población más pudiente. Cuando se
analizó el boleto estudiantil del nivel medio también hay indicios de
escasa progresividad ya que el índice indicaba sesgo progresivo, pero al
observar la distribución era clara una fuerte incidencia de los sectores
medios. Sin embargo, en este caso la lectura debe ser muy cuidadosa y
tener en cuenta el potencial efecto del factor acceso. No queda claro si
la baja concentración de sectores bajos como potenciales usuarios de la
tarifa estudiantil no tendrá entre sus causas la propia falta de capacidad 209
CyE de pago. En ese caso, este tipo de subsidios coadyuvaría a la partici-
Año VI pación de estos sectores en la educación, convirtiendo el beneficio en
Nº 11
Primer
genuino aumento de su bienestar.
Semestre Párrafo aparte merecen los mecanismos surgidos a partir
2014
de innovaciones tarifarias cuya fuente de financiamiento son los pro-
pios usuarios. Este tipo de iniciativas pueden cumplir múltiples roles
en tanto podrían ser percibidas como una mejora en la calidad del sis-
tema por parte de sectores medios y, al mismo tiempo, presentan una
interesante concentración de signo progresivo. En particular las tarifas
de base territorial son un buen ejemplo de autoselección positiva en
materia de equidad. Este tipo de medidas colaboran decididamente a
ampliar las posibilidades de movilidad motorizada de sectores que en
muchos casos tienen estructuras de actividades con fuerte anclaje en el
territorio cercano.
Para finalizar, quedan pendientes dos asuntos que mere-
cen mayor investigación. El primero tiene que ver con el mencionado
problema del acceso. Es necesario contar con información más precisa
sobre los niveles reales de deprivación en materia de transporte. Los
índices de pagabilidad aportan pistas bastante claras sobre las proba-
bilidades de provisión deficitaria de transporte, pero no aportan infor-
mación clara sobre la suficiencia o no del transporte consumido por el
hogar. El otro tema que emerge a la hora de discutir capacidad de pago
y estructura tarifaria —especialmente la segunda— es cuál es el poten-
cial de cambio modal a partir de su modificación. En otras palabras,
contestar a la pregunta de cuán elástica es la opción modal, en este
caso la del transporte público. Es imperioso conocer con mayor certe-
za si algunas medidas como bajar el precio del boleto pueden llegar a
tener algún efecto sobre el modo de transporte elegido. Si la respuesta
fuera positiva, la leve progresividad sería uno de varios argumentos
para defender la profundización de los subsidios dirigidos a abatir la
tarifa general. De lo contrario, si el objetivo a priorizar es el de la redis-
tribución, lo prioritario debería ser encontrar mecanismos similares a
los de la autoselección territorial generados por los boletos del tercer
anillo. Claro está que uno de los riesgos de ir por ese camino es que se
descuiden aspectos de calidad o se castiguen a los sectores medios, que
encontrarán más razones para pasarse al automóvil (o la motocicleta)
en cuanto tengan la primera chance.
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214
Inovações
participativas nas
políticas habitacionais
para população de
baixa renda
Um estudo de caso sobre
o Programa Minha Casa,
Minha Vida - Entidades
Luciana F. Tatagiba, Ana Cláudia
Chaves Teixeira, Karin Blikstad
y Stella Zagatto Paterniani

El Programa “Minha Casa, Minha The Program “Minha Casa, Minha Año VI
Nº 11
Vida - Entidades” (MCMV-E), opera- Vida - Entidades” (MCMV-E), op- Primer
do por la Caja Económica Federal de erated by the Federal Economical Semestre
2014
Brasil (CEF), consiste en la asignación Bank of Brazil (CEF), aims to al-
de fondos públicos para la vivienda locate public funds for social hous-
social, con la gestión de movimientos ing, with the management of social
sociales. De acuerdo con su reglamen- movements. According to its rules,
to, la participación popular se dará en popular participation will be given
dos niveles: los movimientos sociales in two levels: social movements and
y las familias beneficiarias. En el caso beneficiary families. In the case of
de los primeros, lo que se espera es el the former, what is expected is the
fortalecimiento de las redes asociativas strengthening of the associative
ya establecidas. En el caso de las fami- networks already established. In
lias beneficiarias, se busca hacer que the case of beneficiary families, it
el proceso de adquisición de vivienda seeks to make the process of house
sea también un proceso de obtención purchase an acquisition process of
de nociones ampliadas de ciudadanía. wider notions of citizenship.
El objetivo general del presente artí- The overall objective of this paper is
culo es analizar si las expectativas de to analyze whether the expectations 215
CyE los creadores del programa (y de los of the creators of the program (and of
Año VI movimientos sociales que ayudaron a the social movements that helped to
Nº 11
Primer
diseñarlo), basadas en la autogestión, design it), based on self-management,
Semestre fueron cumplidas. were accomplished.
2014
Luciana F. Tatagiba
Profesora del Departamento de Ciencias Professor of the Department of Political
Políticas de la Unicamp (Brasil) y Science at Unicamp (Brazil) and
coordinadora del Núcleo de Investigación coordinator of the Research Group
“Participación, movimientos sociales y “Participation, social movements and
acción colectiva” (NEPAC-Unicamp). collective action” (NEPAC-Unicamp).
Ana Cláudia Chaves Teixeira

Inovações participativas nas políticas habitacionais
Doctora en Ciencias Sociales de la Unicamp Doctor of Social Sciences at Unicamp

(Brasil), investigadora y becaria del (Brazil), researcher and scholarship holder
Núcleo de Investigación “Participación, of the Research Group “Participation,
movimientos sociales y acción colectiva” social movements and collective action”
(NEPAC-Unicamp). (NEPAC-Unicamp).
Karin Blikstad
para população de baixa renda
Magíster en Ciencias Políticas de la Master in Political Science at Unicamp

Unicamp (Brasil), Doctoranda en Ciencias (Brazil), PhD student in Political Science
Políticas del Programa de Pos-graduación at the Post-graduation Program in
en Ciencias Políticas de la Unicamp, Political Science at Unicamp, researcher
investigadora del Núcleo de Investigación of the Research Group “Participation,
“Participación, movimientos sociales y social movements and collective action”
acción colectiva” (NEPAC-Unicamp). (NEPAC-Unicamp).
Stella Zagatto Paterniani

Magíster en Antropología Social de la Master in Social Anthropology at Unicamp
Unicamp (Brasil), investigadora y becaria (Brazil), researcher and scholarship holder
del Núcleo de Investigación “Participación, of the Research Group “Participation,
movimientos sociales y acción colectiva” social movements and collective action”
(NEPAC-Unicamp). (NEPAC-Unicamp).
216
CyE
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Karin Blikstad y Stella Zagatto Paterniani

Luciana F. Tatagiba, Ana Cláudia Chaves Teixeira,
Palabras clave
1| Programa “Minha Casa, Minha Vida - Entidades” 2| Vivienda social 3| Movimientos
sociales 4| Participación popular 5| Ciudadanía
Keywords
1| Program “Minha Casa, Minha Vida - Entidades” 2| Social Housing 3| Social Movements
4| Popular Participation 5| Citizenship

Tatagiba, Luciana F. et al . Inovações participativas nas políticas habitacionais para
população de baixa renda. Um estudo de caso sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida - Entidades. Crítica y Emancipación, (11): 215-288, primer semestre de 2014. 217
CyE
Año VI
Inovações participativas nas
Nº 11
Primer
políticas habitacionais para
Semestre
2014 população de baixa renda
Um estudo de caso sobre o Programa
Minha Casa, Minha Vida - Entidades*
Introdução
Segundo dados oficiais, o déficit habitacional brasileiro é hoje de 5,8 mi-
lhões de unidades habitacionais e as estimativas são de uma demanda fu-
tura de 1,5 milhão de moradias por ano (Ministério das Cidades, 2013)1.
O enfrentamento dessa situação encontrou um cenário propício no con-
texto da crise econômica internacional de 2008 quando, buscando aque-
cer a economia e superar a tendência de crise, o governo Lula lançou o
Programa Minha Casa, Minha Vida, que teve imediato impacto no setor
da construção civil. O Minha Casa, Minha Vida (MCMV) é um progra-
ma massivo de produção de moradias e foi a primeira vez que o governo

brasileiro produziu uma política de enfrentamento do déficit habitacional
que, de fato, incluiu famílias de baixa renda, isto é, famílias com renda
mensal de zero a três salários mínimos (equivalente a US$307,82).
Uma de suas particularidades é que a construção de
Habitação de Interesse Social (HIS), isto é, visando a população de bai-
xa renda (Faixa 1), conta com subsídio governamental. A parcela paga
pelo beneficiário é de 5% de sua renda mensal. Em sua primeira versão,
lançada em 2009, o MCMV envolveu a construção de 1 milhão de mo-
radias e investimentos da ordem de R$60 bilhões (sendo R$26 bilhões
em subsídios), além do que já estava previsto pelo Plano de Aceleração
do Crescimento (PAC)2. Em sua segunda versão, em 2011, as metas e os
* Equipo de investigación: Adriana Cattai Pismel, Flávio Coutinho, Alexandra Giménes Salas
1 Postado em maio de 2013: <www.cidades.gov.br/index.php/o-ministerio/noticias/2744-9minha-
casa-minha-vida-e-tema-de-apresentacao-do-ministro-aguinaldo-ribeiro-em-barcelona.html>,
acesso em 30/10/2013.
2 De acordo com o próprio site do PAC: “Criado em 2007, no segundo mandato do presidente
Lula (2007-2010), o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) promoveu a retomada do
planejamento e execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética
218 do país […]. Pensado como um plano estratégico de resgate do planejamento e de retomada dos
investimentos previstos no Programa duplicaram, e a meta de atendi- CyE
mento específico à demanda de famílias da Faixa 1 aumentou em relação Año VI
Nº 11
à versão de 20093. No ano de 2012, o MCMV atingiu a meta de 2.863.384 Primer
unidades habitacionais, sendo 1.311.154 unidades contratadas para Faixa Semestre
2014
14. Nesse sentido, como aponta Bonduki5, o Programa acabou por ado-
tar, na prática, o cenário mais otimista proposto pelo Plano Nacional de
Habitação (PlanHab)6 no que se refere aos recursos, elevando o patamar
orçamentário em habitação — como há décadas reivindicam os grupos
que defendem a efetivação da moradia digna (Bonduki, 2009). Por isso,
o Programa representa um grande passo em direção ao amplo acesso à
A presença de militantes em cargos

do governo possibilita aos movimentos
sociais maior proximidade com os
processos de tomada de decisão e,
eventualmente, influenciar políticas
públicas e elaborações de leis
moradia para população de baixa renda; e um importante instrumento

para a redução do déficit habitacional brasileiro.
investimentos em setores estruturantes do país, o PAC contribuiu de maneira decisiva para o

aumento da oferta de empregos e na geração de renda […]. Teve importância fundamental para o
país durante a grave crise financeira mundial entre 2008 e 2009, garantindo emprego e renda aos
brasileiros, o que por sua vez garantiu a continuidade do consumo de bens e serviços, mantendo
ativa a economia e aliviando os efeitos da crise sobre as empresas nacionais. Em 2011, o PAC entrou
na sua segunda fase […].”. Disponível em <www.pac.gov.br/sobre-o-pac>, acesso em 30/10/2013.
3 Se em 2009 a previsão era de que 40% das moradias construídas fossem destinadas a famílias
que recebessem até 3 salários mínimos, a porcentagem de moradias construídas para famílias com
renda mensal de até R$1600,00, na versão II do MCMV, aumenta para 60%.
4 4 O MCMV divide-se em três faixas de renda: famílias com renda mensal bruta de até R$1.600,00
(Faixa 1); até R$3.275,00 (Faixa 2); e acima de R$3.275,00 até R$5.000,00 (Faixa 3) . Conforme consta
no site do Ministério das Cidades, <www2.planalto.gov.br/imprensa/noticias-de-governo/saiba-
como-funciona-e-como-participar-do-programa-minha-casa-minha-vida>, acesso em 30/10/2013.
5 Nabil Bonduki foi secretário de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano do Ministério do Meio
Ambiente do governo Dilma, e professor e pesquisador na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
da Universidade de São Paulo. Hoje é vereador da cidade de São Paulo. Foi Superintendente de
Habitação Popular da Prefeitura de São Paulo entre 1989 e 1992, no governo Erundina. Foi também
o coordenador do Plano Nacional de Habitação.
6 Componente central da Política Nacional de Habitação (PNH), o Plano Nacional de Habitação
(PlanHab) foi elaborado entre julho de 2007 e janeiro de 2009 como um plano de longo prazo
articulado com propostas operacionais a serem implementadas a curto e médio prazo, tendo
como horizonte o ano de 2023. Sua construção se deu na esteira de um processo participativo que
mobilizou diversos grupos sociais interessados (Bonduki, 2009: 12). 219
CyE Cinco meses depois do lançamento do Programa, e como
Año VI resultado da pressão dos movimentos sociais de luta por moradia, o
Nº 11
Primer
governo lançou o Minha Casa, Minha Vida - Entidades. O Minha
Semestre Casa Minha Vida - Entidades (MCMV-E) é uma modalidade peque-
2014
na, na qual só podem ser contempladas famílias com renda mensal
de até R$1600,00. O MCMV-E representa 3% do financiamento total
do MCMV e consiste na destinação de recursos públicos para mo-
radia popular que são geridos por entidades da sociedade civil. Sua
principal diferença em relação ao Programa como um todo é o papel
central assumido por movimentos sociais e demais organizações da
sociedade civil — intituladas “Entidades Organizadoras” (EOs) — na
execução da política. No MCMV-E, o protagonismo é dos movimen-
tos sociais e organizações da sociedade civil. São eles que elaboram
a proposta de intervenção habitacional, desde a compra do terreno
à seleção das famílias a serem beneficiadas. O principal diferencial
do MCMV-E em relação ao MCMV, portanto, está na valorização da
autogestão e da participação.
Trata-se, assim, de uma modalidade inovadora, cujo foco
principal não é responder ao problema do déficit habitacional — o
que seu caráter residual não permitiria realizar — mas fortalecer
os movimentos sociais de luta por moradia e a rede associativa em
torno da reforma urbana de uma forma mais ampla. É fundamental
lembrar que o direito à moradia passou a ser reconhecido como di-

reito humano pela Constituição Federal de 1988 — conhecida como
“Constituição cidadã” — apenas em 2000, com uma emenda consti-
tucional7 ao seu artigo 6º, que trata dos direitos sociais fundamentais.
Em 2001, foi criado o Estatuto da Cidade8, que afirma que o direito
de propriedade só tem validade jurídica quando esta cumpre com sua
função social, isto é, a propriedade tem que ser útil de alguma forma
para a sociedade.
Assim, a modalidade Entidades tem sido saudada como
uma conquista pelos movimentos sociais de moradia. A espinha dor-
sal do MCMV-E está na ideia da participação como forma de organi-
zação popular. A trajetória participativa no Brasil em geral tem como
centro a deliberação e controle de políticas públicas (em conselhos,
conferências, planos diretores, orçamento participativo etc.). Essa ex-
periência do MCMV-E traz uma novidade e um desafio ao propor a
7 Emenda constitucional Nº 26, de 14 de fevereiro de 2000.

8 “Estatuto da Cidade” é como ficou conhecida a Lei Federal Nº 10.257/2001, que regulamenta a
220 função social da propriedade e prevê instrumentos participativos de planejamento urbano.
participação na execução de um programa. Esta participação se reali- CyE
za em dois planos. No primeiro plano, a participação dos movimentos Año VI
Nº 11
sociais via repasse direto de recursos federais para a implementação da Primer
política pública; no segundo, a participação das famílias beneficiárias, Semestre
2014
selecionadas e organizadas pelo movimento, na elaboração e execução
do projeto habitacional. Como previsto no Programa, cabe às organi-
zações dos movimentos sociais (na função de Entidade Organizadora)
garantir as condições e promover o efetivo envolvimento das famílias
beneficiárias em todas as etapas do processo. Se, no caso da partici-
pação dos movimentos como gestores da política, o que se espera é o
fortalecimento de redes associativas já constituídas; no segundo caso
o que se busca é fazer do processo de aquisição da moradia um proces-
so para conquista de noções mais ampliadas de cidadania e direitos,
promovendo a organização dos indivíduos — importante não apenas
para o aprofundamento da democracia, mas também como estratégia
para garantir a sustentabilidade dos empreendimentos. Nesse parti-
cular, trata-se de driblar um problema frequente em conjuntos habi-
tacionais populares: a venda das unidades e a não fixação das famílias
de baixa renda.
As normativas do MCMV-E apresentam grandes expec-
tativas em relação ao papel da participação no sentido de garantir
a qualidade da política pública e o aprofundamento da democracia.

Há, nesse sentido, uma forte sintonia entre a forma como a partici-
pação é apresentada nesses documentos oficiais e o próprio discurso
dos movimentos de moradia — o que, em parte, pode ser explicado
pela maior permeabilidade do Estado brasileiro, sob os governos do
Partido dos Trabalhadores (PT), às demandas dos movimentos. O
trânsito de militantes para dentro da estrutura estatal nos gover-
nos Lula e Dilma é um dado da conjuntura a ser observado nesse
particular. Como D’Araújo (2009) evidencia em sua pesquisa, com
o governo Lula houve uma mudança no perfil dos ocupantes dos
cargos públicos, principalmente de alto escalão. Quando compara-
do com os governos anteriores, de Fernando Henrique Cardoso e
Fernando Collor de Melo o perfil dos ocupantes dos cargos públicos
mostra um aumento substantivo de pessoas com vínculos com re-
des de movimentos sociais e sindicais. A presença de militantes em
cargos do governo possibilita aos movimentos sociais maior proxi-
midade com os processos de tomada de decisão e, eventualmente,
influenciar políticas públicas e elaborações de leis. Estudos sugerem
que ativistas que passam a trabalhar na burocracia federal frequen-
temente transformam os espaços de governo em espaços de militân-
cia nos quais eles continuam reivindicando o que outrora já faziam 221
CyE desde a sociedade civil9. Acreditamos que o entusiasmo em relação
Año VI ao MCMV-E está, ao menos em parte, associada a essa presença de
Nº 11
Primer
pessoas sensíveis à agenda dos movimentos no interior do Estado10.
Semestre Contudo, cabe considerar que as novidades representadas
2014
pelo Programa e o contexto de sua elaboração o inserem em um campo
político repleto de contradições e disputas.
Como discutiremos na Parte I, para um conjunto amplo
de atores na sociedade civil e no campo político institucional, os mo-
vimentos sociais não deveriam ter esse papel na implementação de
uma política pública. No caso do MCMV-E, a posição dos meios de
comunicação tem sido de crítica acirrada ao Programa denunciando
o que definem como um privilégio: a adoção de critérios complemen-
tares para seleção das famílias beneficiárias, dentre os quais se destaca
o critério da participação. Ao lado disso, frequentemente as matérias
explicitam, em tom de denúncia, os vínculos históricos entre as li-
deranças do movimento de moradia e o Partido dos Trabalhadores.
Lembramos, no entanto, que há décadas organizações sociais estabe-

lecem parcerias com o Estado para atuação nas diversas áreas sociais,
sem que isso tenha suscitado reações similares. O que parece estar em
jogo são diferentes concepções de democracia, principalmente no que
se refere ao lugar da participação e dos atores sociais organizados. E,
por que não dizer, também o cálculo político que mira as próximas
eleições presidenciais de 2014.

Outro conjunto de críticas, partindo de outro lugar, isto
é, não dos setores críticos ao Programa e à participação das entidades,
mas sim dos que ajudaram a construir o Programa e compõem o campo
de luta pela reforma urbana, vai mais diretamente ao ponto nevrálgico
do MCMV-E. As críticas lembram que são as grandes construtoras as
principais beneficiadas com o MCMV, cujo centro está na valorização
do investimento privado. Por isso, sugerem os autores o MCMV não
apenas não enfrenta como retroalimenta padrões perversos que histo-
ricamente marcaram a produção de moradia para população de baixa
renda no Brasil: a segregação sócio espacial, a baixa qualidade das mo-
radias e dissociação entre a produção das moradias e a construção do
direito à cidade (Lago, 2012). Como discutiremos na Parte I, O MCMV
vai, nesse sentido, na contramão da agenda da reforma urbana.
9 Para outras pesquisas que exploram essa relação entre movimentos sociais e Estado nos governos
Lula e Dilma, conferir Abers, Serafim e Tatagiba (2011) e Abers e Tatagiba (2013).
10 No caso específico da moradia, podemos citar o caso da Entrevistada 10, militante histórica do
movimento de moradia da Zona Leste de São Paulo, que em 2011 assumiu o cargo de Consultora da
222 Presidência da Caixa Econômica Federal, função que desempenha atualmente.
Diante dessa centralidade da lógica de mercado no dese- CyE
nho e operacionalização do MCMV, os movimentos que operam via Año VI
Nº 11
MCMV-E enfrentam uma verdadeira saga para conseguir comprar Primer
o terreno (o qual disputam nas mesmas condições de mercado com Semestre
2014
as grandes construtoras) e aprovar o projeto na Prefeitura e na CEF.
Ou seja, a criação de uma modalidade “Entidades” não significou
a alteração de uma lógica de atuação de mercado. É por esse moti-
vo que, desde a criação do MCMV-E, os movimentos vão buscando
alterar as normas do Programa para conseguir atuar nesse cenário
altamente adverso.
No primeiro plano, a participação

dos movimentos sociais via repasse
direto de recursos federais para a
implementação da política pública;
no segundo, a participação das
famílias beneficiárias, selecionadas
e organizadas pelo movimento, na
elaboração e execução do projeto
habitacional.
No decorrer da pesquisa pudemos conversar com várias

lideranças de movimentos socais, não apenas em Campinas, mas tam-
bém em São Paulo, e todas compartilharam essas críticas relativas à
excessiva burocracia e ao fato de terem que disputar terrenos, em situ-
ação de extrema desigualdade de recursos, com as grandes construto-
ras. Não obstante as críticas ao MCMV, todas as lideranças continuam
afirmando que o MCMV-E é uma conquista dos movimentos, e que o
caminho é lutar para aperfeiçoar tal modalidade. Tanto que as lide-
ranças que tiveram projetos aprovados e que estão em fase de constru-
ção, no geral já estão com novos projetos em andamento ou em fase de
aprovação pela CEF.
Trata-se, portanto, de um cenário político complexo e
analiticamente desafiador, diante do qual nossa postura tem sido re-
conhecer, acolher e interpretar os sinais contraditórios que emergem
da experiência. De fato acabamos por trazer mais complexidade para
o terreno empírico quando decidimos nos deslocar dessa análise mais
geral em direção ao processo concreto de implementação do MCMV-E
num território específico, a cidade de Campinas. Com esse objetivo
buscamos recuperar a participação nos dois planos aos quais nos re-
ferimos: a participação dos movimentos e a participação das famí-
lias atendidas. São planos que estão profundamente imbricados uma 223
CyE vez que a qualidade da participação depende da natureza da relação
Año VI que o movimento consegue estabelecer com essas famílias ao longo
Nº 11
Primer
do processo. Os resultados explicitam as contradições do MCMV-E e
Semestre os limites da experiência no contexto de Campinas, uma cidade com
2014
movimentos sociais muito fragmentados e com pouca capacidade de
intervenção pública.
O desenho e a metodologia da pesquisa

O problema enfrentado por esta pesquisa foi investigar em que medi-
da a implementação do MCMV-E possibilitou de fato o fortalecimento
das Entidades Organizadoras, a qualidade dos projetos habitacionais e
a organização dos moradores. O objetivo geral da pesquisa foi enten-
der se as expectativas dos idealizadores da modalidade Entidades do
Programa Minha Casa, Minha Vida (incluindo aqui os próprios movi-
mentos sociais que ajudaram a desenhá-lo) foram cumpridas. Segundo
essas expectativas haveria, de um lado, o fortalecimento do movimento
ou da rede associativa em seu entorno, e de outro, uma participação

efetiva dos beneficiários no processo de gestão da obra e nos seus re-
sultados, ou seja, uma obra de melhor qualidade, com moradores mais
integrados entre si, com maior permanência no território, com menor
inadimplência, e em geral mais sensíveis ao associativismo e à defesa
dos direitos de cidadania.
Elegemos como caso empírico o Residencial Novo Mundo

II, na cidade de Campinas. Esse é o único empreendimento do MCMV-E
na cidade, o que também já é um indicativo dos problemas enfren-
tados na Prefeitura para a aprovação dos terrenos e dos projetos. Em
Campinas há cinco entidades habilitadas para participar do MCMV-E,
a Cooperativa Araras, responsável pelo Novo Mundo; a Associação
Conjunto Residencial Jardim São Pedro; a Associação do Conjunto
Habitacional Sol Nascente; a Andorinhas Associação Moradores
Conjunto Habitacional; e a Vipcooper Cooperativa Habitacional. O
Residencial Novo Mundo II foi entregue em 2009 e organizado por um
grupo com uma longa história de luta pela moradia em Campinas, que
realizou o empreendimento por meio da Cooperativa Araras11, contan-
do com um financiamento no valor de R$5.294.161,79 (equivalente a
US$2.356.311,98), no âmbito do MCMV-E. Cento e dez famílias foram
beneficiadas pelo empreendimento.
Partindo desse caso empírico, nossa pesquisa buscou al-
cançar os seguintes objetivos específicos:
224 11 Contaremos a história desse grupo na Parte II deste relatório.

1| Analisar o Programa Minha Casa, Minha Vida com ênfa- CyE
se na modalidade específica do Minha Casa Minha Vida Año VI
Nº 11
- Entidades; Primer
Semestre
2| Compreender o histórico de formação e mobilização do 2014
grupo articulado em torno da Cooperativa Araras e sua
atuação na área das políticas habitacionais para população
de baixa renda;
3| Identificar e analisar as metodologias participativas utili-
zadas para o engajamento das famílias beneficiárias des-
de o processo de seleção dos beneficiários até a fase de
pós-ocupação;
4| Identificar a percepção dos beneficiários acerca de sua par-
ticipação nos empreendimentos, avaliando: a) possíveis
mudanças nos vínculos associativos e disposição para o
engajamento comunitário; b) mudanças nos padrões de re-
lação com a Cooperativa e suas lideranças; c) mudanças no
sentimento de empoderamento; d) capacidade de associar
a luta pela moradia com a conquista da cidadania.
5| Identificar e analisar os principais obstáculos e propor re-
comendações no sentido da melhoria do MCMV-E, no que

se refere à questão da participação.
Uma de nossas estratégias de pesquisa foi a realização de entrevistas.
No total foram realizadas 11 entrevistas, entre militantes do movi-
mento de moradia atualmente articulados em torno da Cooperativa
Araras; antigos militantes para reconstituição da história do mo-
vimento de moradia em Campinas; especialista na história da par-
ticipação na área da habitação em Campinas; advogado envolvido
com as famílias da Vila União12; representantes da Caixa Econômica
Federal em Brasília; técnicos sociais responsáveis pelo Trabalho
Técnico-Social no Novo Mundo II. As entrevistas foram realizadas na
Cooperativa Araras, na residência dos entrevistados, em seus locais de
trabalho e em escritórios em Brasília, de acordo com a conveniência
dos nossos entrevistados.
Outra importante ação da pesquisa consistiu nas visitas ao
Residencial Novo Mundo II para conversas com os moradores. Foram
12 Como contaremos mais adiante, o grupo articulado em torno da Cooperativa Araras,

que constrói o Novo Mundo II, remete à formação da Vila União, um dos maiores conjuntos
habitacionais da América Latina, nos anos noventa. 225
CyE entrevistadas 15 pessoas, no total. A princípio montamos um roteiro
Año VI com um conjunto de questões para entrevista com os moradores. Mas,
Nº 11
Primer
no decorrer do processo percebemos que diante das dificuldades em
Semestre resgatar a memória do processo participativo, o mais adequado seria
2014
apenas abrir a discussão evocando um ou dois pontos e deixar que as
pessoas se manifestassem livremente. Invariavelmente os problemas
no pós-ocupação foram os pontos que mais se destacaram na narra-
tiva. Os moradores eram escolhidos de forma aleatória, à medida que
percorríamos as quadras do empreendimento. As conversas duravam
aproximadamente 30 minutos e eram realizadas no interior da mora-
dia ou na calçada da casa, seguindo a conveniência do entrevistado.
Essas conversas não foram gravadas. Produzimos relatórios de campo
ao final de cada dia de trabalho. Por se tratar de um empreendimento
localizado em um “bairro dormitório” (ou seja, a maioria das pessoas
se desloca cedo para trabalhar em outras partes da cidade e só voltam
à noite para dormir)13, nossas visitas ocorreram aos sábados, entre os
dias 14 de setembro e 05 de outubro, totalizando quatro dias de visi-

tas. Para além da conversa com os moradores, essas idas permitiram
observar a forma como os moradores se apropriavam do espaço e do
entorno. Nos dias ensolarados, sentíamos a aridez do cimento e a falta
das árvores e também fomos testemunhas da falta de espaços de lazer e
sociabilidade. Cabe destacar ainda a receptividade dos moradores, no
geral muito dispostos a contar suas histórias.

Outra frente importante de ação da pesquisa foi a análi-
se documental, que compreendeu os seguintes temas: a) análise dos
documentos oficiais sobre o Minha Casa, Minha Vida e Minha Casa,
Minha Vida - Entidades; b) análise das normativas da Caixa Econômica
Federal e Secretaria Nacional de Habitação, sobre o Trabalho Técnico
Social (TTS); c) análise dos documentos do empreendimento Novo
Mundo II, tais como contrato com a Caixa Econômica Federal, o Plano
de Trabalho Técnico Social, atas das reuniões realizadas com os mo-
radores; d) análise do banco de dados do cadastro das famílias benefi-
ciárias; e) recortes de jornal e demais documentos sobre a história do
grupo que organizou o Novo Mundo II, cuja história remonta à cria-
ção de outro bairro, a Vila União e sobre a atuação da Cooperativa
Araras e as relações entre os moradores da Vila União e a Cooperativa
Araras; f) análise do plano municipal de Habitação de Campinas; g)
acompanhamento das notícias veiculadas na imprensa sobre o MCMV
13 O Residencial Novo Mundo II localiza-se no bairro Novo Mundo que, por sua vez, compõe a
226 região do Campo Grande. Falaremos mais sobre o Campo Grande na Parte II deste artigo.
e MCMV-E. O levantamento e análise documental foram realizados CyE
entre os meses de junho a outubro. Año VI
Nº 11
Por fim, realizamos uma ampla revisão bibliográfica, de Primer
teses, dissertações e artigos, versando sobre os seguintes temas: a) aná- Semestre
2014
lise do Programa Minha Casa Minha Vida e Minha Casa Minha Vida
- Entidades; b) análise sobre trabalho técnico social e sobre a participa-
ção na implementação de políticas sociais; c) ações coletivas em torno
da moradia na cidade de Campinas.
A partir da associação desse conjunto de ações, busca-
mos compreender a dinâmica, natureza e a qualidade da participa-
Durante o regime militar (1964-

1985), a política habitacional era
estatal e centralizada e os recursos
destinados à produção de moradias
eram alocados pelo Banco Nacional
de Habitação (BNH).
ção no empreendimento Novo Mundo II, buscando responder às

seguintes questões:
1| Como se deu o engajamento das famílias beneficiárias no
empreendimento?
2| O que se pode afirmar acerca do nível e da qualidade dessa
participação?
3| Quais os impactos desse processo sobre os beneficiários
em termos de engajamento comunitário, capital social,
ampliação do sentimento de cidadania, etc.?
4| Que recomendação específica podemos extrair dessa aná-
lise para o fortalecimento das dinâmicas participativas no
âmbito do MCMV-E e do Programa de uma forma geral?
Hipóteses e “achados” da pesquisa

Partimos da hipótese de que em empreendimentos do MCMV-E, sob
a responsabilidade dos movimentos sociais, encontraríamos fortes
incentivos à participação das famílias atendidas em todas as etapas
do processo da intervenção habitacional, minimizando os desafios
colocados à participação em contextos de pobreza e desigualdade 227
CyE acentuadas. Como resultado desse processo, teríamos: a) o fortaleci-
Año VI mento das relações entre movimento e suas bases; b) a ampliação das
Nº 11
Primer
visões de mundo dos beneficiários pela incorporação das noções de
Semestre direito e cidadania no processo de conquista da moradia; c) o fortaleci-
2014
mento dos movimentos, isto é, das Entidades Organizadoras; d) quali-
dade da obra habitacional.
Mas, logo nos primeiros meses de pesquisa no Novo
Mundo II, identificamos que nossa hipótese inicial não se confirma-
ria plenamente. De fato, no decorrer da pesquisa, verificamos que os
resultados a), b) e d) não se confirmaram, e o c) foi confirmado de uma
maneira muito particular. O que observamos no Novo Mundo II foi
uma participação de baixa qualidade da qual não era razoável supor o
fortalecimento da relação entre a EO e sua base, tampouco a amplia-
ção das concepções de direito e cidadania junto às famílias atendidas.
Não é possível dizer que houve um engajamento de fato dos futuros
moradores na gestão do projeto. Até houve algum esforço, por parte
da Entidade, nesta direção com cursos, informações, reuniões abertas,

etc. Mas este esforço não foi suficiente. No entanto, observamos que
o processo de construção fortaleceu a Cooperativa Araras enquanto
instituição: Carlão, uma das principais lideranças da Vila União, foi
eleito vereador pelo PT (vale destacar que em sua primeira disputa elei-
toral, foi o vereador do PT mais votado na cidade no pleito de 2012);
foi feito um cadastro de possíveis moradores, o que possibilitou que a

cooperativa entrasse em contato com parte da demanda por moradia
da cidade; tiveram a possibilidade de se cadastrar e ser inseridos no
programa federal MCMV-E, e de alguma forma puderam se relacionar
mais a outros movimentos de moradia da cidade.
Passamos então a buscar compreender as razões pelas
quais a participação no Novo Mundo II teve essas características,
e encontramos no perfil e no repertório de atuação do grupo arti-
culado em torno da Cooperativa Araras as dimensões explicativas
mais importantes.
Em relação à primeira dimensão explicativa, cabe assina-
lar que as pessoas articuladas em torno da Cooperativa Araras têm
um histórico de mobilização que remete à luta dos mutuários da Caixa
Econômica Federal no bairro Vila União, em Campinas, que, durante
mais de uma década, lutaram pelo direito de pagar um preço justo por
suas moradias14. Esse processo foi muito semelhante à forma de atua-
ção típica das associações de moradores, que se organizam em torno
228 14 Contaremos essa história na Parte II.

de sua demanda específica, e não de movimentos sociais, que atuariam CyE
mais no sentido de agregar e organizar uma base social formando-a Año VI
Nº 11
politicamente em torno da agenda de luta por direitos. Em 2004, esse Primer
grupo disputou e assumiu o controle da Cooperativa Araras, e usou Semestre
2014
essa Cooperativa para produzir moradias para população de baixa ren-
da, primeiro via Crédito Solidário15 e depois via Minha Casa Minha
Vida - Entidades.
O segundo fator, indissociável do primeiro, foi a ausência
de base previamente existente e a impossibilidade de criá-la em um
tempo curto. Isso pode parecer um detalhe, mas de fato neste caso fez
diferença, porque a modalidade Entidades do Programa exige que em
pouco tempo — o tempo da construção da obra — se “crie” uma comu-
nidade, com vida associativa intensa. De certa forma, no Novo Mundo
II o processo foi invertido: ao invés de possuir uma base organizada à
qual seriam atribuídas as unidades habitacionais construídas por meio
do MCMV-E, a Cooperativa precisou criar uma demanda — o que foi
feito a partir de um recrutamento aleatório baseado em relações pes-
soais. Uma vez recrutadas as famílias, a Cooperativa teria que enfren-
tar o desafio de organizá-las e engajá-las nos processos participativos
durante a construção do empreendimento, o que não foi possível. As
reuniões eram informativas e não envolviam de fato as pessoas no pro-
cesso. Desse modo, o tipo de relação estabelecida entre a Cooperativa

Araras e as famílias foram relações que se assemelhavam a relações
mercantis, com a Cooperativa atuando como um agente imobiliário,
quando o que era previsto era que atuasse como um ator que incita e
favorece processos de organização comunitária e politização do coti-
diano. Os princípios da autogestão não se verificaram na prática, no
caso do Novo Mundo II.
Nos próximos itens, apresentaremos esses resultados da
nossa pesquisa. A argumentação está estruturada em duas partes. Na
Parte I, apresentaremos o Programa Minha Casa, Minha Vida e as es-
pecificidades da modalidade Entidades, bem como seus pressupostos,
as críticas feitas a ela e as polêmicas que tem suscitado. Na Parte II,
15 O Programa Crédito Solidário (PCS) foi aprovado em abril de 2004 pelo Ministério das Cidades e
foi o primeiro programa habitacional do governo Lula. Seu funcionamento é similar ao do MCMV,
dessa forma as entidades devem submeter projetos habitacionais e são responsáveis por geridos até
o final das obras e organizar a demanda de beneficiários. Contudo, apesar de ambos receberem
financiamento do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), o PCS é um programa de financiamento,
no qual os beneficiários devem retornar integralmente o valor do investimento em até 20 anos; o
MCMV-E, por ser um programa subsidiado, tem o valor da prestação do financiamento baseado na
renda familiar do beneficiário, cujas parcelas de financiamento correspondem a 5% de sua renda
familiar mensal. “Entre 2007 e 2010, o Programa Crédito Solidário realizou 21.223 contratos com
associações e cooperativas, com investimento de R$381 milhões” (Lago, 2011: 08). 229
CyE iniciamos com uma apresentação dos processos de urbanização e da
Año VI ocupação do território da cidade de Campinas e seguimos com a ava-
Nº 11
Primer
liação do Minha Casa Minha Vida - Entidades na cidade a partir do
Semestre caso do empreendimento Novo Mundo II.
2014
Parte I. Minha Casa, Minha Vida e a Modalidade

“Entidades”: Desenho e Disputas
Sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV)

No Brasil, a história da construção da política habitacional é marcada,
por um lado, pela fragmentação institucional e pela descontinuidade
de programas, acompanhando as mudanças de governo e rumos da
economia (Arretche, 2002). Por outro lado, essa história também pode
ser contada a partir do esforço de atores organizados que, ao longo das
três últimas décadas, pressionaram pela inclusão da agenda da reforma
urbana como tema do debate público, pela ampliação dos espaços de
participação e pelo acesso da população de baixa renda à moradia dig-

na (Rolnik, 2009; Lago, 2012; Rodrigues, 2013).
Durante o regime militar (1964-1985), a política habita-
cional era estatal e centralizada e os recursos destinados à produção
de moradias eram alocados pelo Banco Nacional de Habitação (BNH).
Porém, os primeiros anos da redemocratização do país não foram sig-
nificativos para a estruturação do setor da habitação: o BNH foi extinto,

houve desarticulação institucional, elevada inflação e baixo crescimen-
to econômico. O que se via, nesse período, era uma política frágil e com
reduzida capacidade decisória, visto que as competências referentes ao
setor habitacional estavam pulverizadas em diferentes órgãos públicos.
Essa política habitacional frágil e desarticulada perdurou
de 1986 até 2003, quando a construção e articulação a nível federal da
política habitacional foi retomada pelo governo Lula, graças ao com-
promisso firmado de priorizar a área da habitação (Dias, 2012: 40). A
proposta do governo16 para a reestruturação da política habitacional fe-
deral propunha a criação de um arranjo institucional que articulasse a
política federal de habitação dentro de uma perspectiva descentraliza-
da que incluísse os entes subnacionais, tal como exigia a Constituição
de 1988, e o levantamento e garantia de disponibilidade dos recursos
necessários à efetivação e continuidade dessa política.
16 O projeto habitacional desse governo, chamado Projeto Moradia, foi elaborado em 2000 por
uma equipe que reunia diferentes segmentos da sociedade interessados no tema (acadêmicos,
230 movimentos sociais, ONGs, empresários, sindicatos, gestores públicos) (Bonduki, 2009).
Com esse objetivo, em 2003, foi criado o Ministério das CyE
Cidades com a proposta de garantir a gestão e o controle social e
17
Año VI
Nº 11
coordenar a articulação institucional entre os três entes da fede- Primer
ração (União, estados e municípios) (Bonduki, 2009). Esse novo Semestre
2014
Ministério teve como desafio condensar os programas habitacio-
nais e projetos de gestão das cidades que se encontravam, até en-
tão, dispersos em outros ministérios e secretarias, passando a pen-
sá-los de forma mais ampla e direcionada para perfis diferentes da
demanda por habitação, priorizando os projetos de interesse social
(Rodrigues, 2013: 08).
A forma de implementação dos

grandes projetos associados ao
Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC) foi ignorar a
institucionalidade democrática que
a muito custo vem se consolidando
no Brasil no Brasil
Mas, ao mesmo tempo em que a dimensão institucional

da mudança na política habitacional se dava de forma acelerada, pro-
blemas ligados à manutenção da governabilidade num contexto de cri-
se política18 levou a mudanças de direção na gestão do Ministério das
Cidades com a saída do Ministro Olívio Dutra (do PT) e a entrada de
Márcio Fortes, do PP (Partido Conservador, que integra a base aliada
do governo federal) o que impactou negativamente o rumo das refor-
mas. Também o equacionamento financeiro requerido pelas mudanças
institucionais seguia a passos lentos.
Somente a partir de 2007, na segunda gestão do governo
Lula, com o lançamento do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC),
que foram destinados recursos orçamentários para o setor da habitação.
Em 2008, a crise financeira causou a paralisação do setor imobiliário,
que se encontrava em pleno crescimento, e a queda das ações das em-
presas na bolsa de valores (Bonduki, 2009). Por meio do investimento
17 O Ministério das Cidades não atuaria apenas na coordenação da política habitacional, mas
também na articulação das políticas setoriais urbanas (Saneamento, Mobilidade Urbana,
Programas Urbanos, além da Habitação).
18 Referimo-nos as denúncias de corrupção envolvendo membros do governo e do Partido dos
Trabalhadores conhecidas como “mensalão”, em 2005. 231
CyE na cadeia produtiva do setor construtivo, o governo buscou reaquecer
Año VI a economia interna e estimular a geração de emprego. É nesse contexto
Nº 11
Primer
que surge o Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV).
Semestre O MCMV foi criado em abril de 2009 pelo Governo Federal
2014
com o propósito de viabilizar a produção e a compra de novas unidades
habitacionais, visando suprir o déficit habitacional no país. Sua ope-
radora é a Caixa Econômica Federal (CEF), um banco público, fisca-
lizado pelo Banco Central e subordinado ao Ministério da Fazenda19.
O MCMV subsidia a aquisição de imóveis para as famílias com renda
de até R$1.600,00 (US$712,12) e facilita as condições para acesso ao
imóvel para famílias com renda de até R$5.000,00 (US$2.225,39). O
MCMV identifica três faixas de renda para as famílias beneficiárias:
• Faixa 1. Famílias com renda mensal bruta de até R$1.600,00
(US$712,12).
• Faixa 2. Famílias com renda mensal bruta de até R$3.275,00
(US$1.457,63).
• Faixa 3. Famílias com renda mensal bruta acima de
R$3.275,00 (US$1.457,63) até R$5.000,00 (US$2.225,39).
Para a Faixa 1, que é onde se concentra o déficit habitacional, o MCMV
prevê três modalidades com subsídio parcial ou total da União:
• Modalidade Construtora: A execução das obras do empre-

endimento é realizada por uma construtora contratada pela
Caixa Econômica Federal (CEF), que se responsabiliza pela
entrega dos imóveis concluídos e legalizados. A Prefeitura é
quem indica as famílias. Nessa modalidade, a maior parte
do subsídio vem da União. A parcela paga pelo beneficiá-
rio é de 5% de sua renda mensal, com prestação mínima de
R$25,00 (US$11,13), com duração de 10 anos. O beneficiário
deve estar incluído no CadÚnico20, mantido pela Prefeitura.
19 Por gerenciar e administrar recursos públicos, a Caixa Econômica Federal é considerada agente
fundamental nas políticas públicas do governo federal.
20 O Cadastro Único (CadÚnico) é um cadastro coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS) e é utilizado para identificar e caracterizar as famílias de
baixa renda que fazem parte dos Programas Sociais do Governo e seus dados podem ser usados
na elaboração de políticas públicas que visam à redução da vulnerabilidade social. Os governos
estaduais e municipais também podem ter acesso às informações socioeconômicas das famílias
inscritas. No caso do MCMV, as prefeituras municipais tem liberdade para organizar a demanda de
seus empreendimentos. Após selecionados os nomes de seus futuros moradores, ela deve cadastrá-
los no CadÚnico para que sejam analisado pela Caixa e, caso não haja nenhum impedimento,
232 estejam aptos a integrar a lista oficial de beneficiários.
• Modalidade Entidades: São organizações como coopera- CyE
tivas habitacionais ou mistas, movimentos sociais, asso- Año VI
Nº 11
ciações e demais entidades privadas sem fins lucrativos que Primer
realizam o projeto e indicam a demanda. Aqui também a Semestre
2014
maior parte do subsídio é da União e o percentual e valores
da parcela paga pelo beneficiário continuam os mesmos,
ou seja, 5% da renda e mínimo de R$25,00 (US$11,13) men-
sais, com duração de 10 anos. O beneficiário deve estar in-
cluído no Cadúnico, mantido pela Prefeitura.
• Municípios com até 50 mil habitantes: destina-se a municí-
pios com população de até 50 mil habitantes, que não in-
tegrem as regiões metropolitanas das capitais estaduais. O
subsídio é também da União21.
As condições de entrada na Faixa 1 do MCMV são mais elásticas do
que em outros programas de política pública de habitação, pois não
restringe o acesso das famílias com restrições cadastrais, que partici-
pam de outros programas sociais do governo ou que não possuam com-
provação de renda. Segundo dados divulgados pela Caixa Econômica
Federal, até o ano de 2012, o MCMV tinha alcançado a contratação de
um total de 2.863.384 unidades habitacionais no país, considerando as
três faixas de renda22. Ainda segundo os dados oficiais, o percentual de

unidades contratadas por faixa de renda foi: 46% na Faixa 1; 43% na
Faixa 2; e 11% na Faixa 323. Contudo, quando analisamos o valor do
investimento, a distribuição entre as faixas de renda se altera. De um
montante de investimento no valor de 183,5 bilhões, 33% foram inves-
tidos na Faixa 1; 53% na Faixa 2; e 15% na Faixa 324.
O protagonismo do setor privado e suas consequências

Concordamos com Bonduki (2009) quando ele afirma que é preciso
dar crédito ao MCMV, pois ele representa avanços (ainda que tímidos)
21 Para além dessas três modalidades, o MCMV também prevê a aquisição por meio do uso do
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), para renda de até R$5.000,00; e a modalidade
Rural, destinada a agricultores e familiares e trabalhadores rurais com renda anual bruta de até R$15
mil, para o Grupo 1, de R$15 mil a R$30 mil para o Grupo 2 e de R$30 mil a R$60 mil para o Grupo 3.
22 Fonte: <www2.planalto.gov.br/imprensa/noticias-de-governo-saiba-como-funciona-e-como-
participar-do-programa-minha-casa-minha-vida>.
23 Fonte: Portal Planalto com informação do Ministério das Cidades, <www2.planalto.gov.br/
imprensa/noticias-de-governo/saiba-como-funciona-e-como-participar-do-programa-minha-
casa-minha-vida>.
24 Fonte: Portal Planalto com informação do Ministério das Cidades, <www2.planalto.gov.br/
imprensa/noticias-de-governo/saiba-como-funciona-e-como-participar-do-programa-minha-
casa-minha-vida>. 233
CyE na política habitacional, especialmente ao contemplar, em sua formu-
Año VI lação, recomendações do Estatuto da Cidade e algumas reivindicações
Nº 11
Primer
de movimentos populares: a alocação de um volume de recursos ja-
Semestre mais visto em um programa habitacional de interesse social e o acesso
2014
de famílias de baixa renda — que não conseguiam acessar o mercado
habitacional — à casa própria por meio de subsídios que podem chegar
até 99,9% do valor total da moradia. Contudo, como o próprio Bonduki
(2009) e um conjunto de outros analistas apontam, reconhecer os
avanços em termos de recursos para a habitação subsidiada e inclusão
de famílias de baixa renda não significa ignorar os sérios problemas
desse Programa habitacional, conforme já adiantamos na Introdução.
As principais críticas em relação ao MCMV destacam: a)
a desconsideração dos canais institucionais e participativos na ela-
boração e operacionalização do Programa; b) a desconsideração de
questões relativas à reforma fundiária; c) a reprodução do padrão de
segregação sócio espacial na localização dos novos empreendimentos;
d) a baixa qualidade das moradias. Como motor dessa dinâmica está a

centralidade conferida às grandes construtoras.
A forma de implementação dos grandes projetos associa-
dos ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foi ignorar a
institucionalidade democrática que a muito custo vem se consolidando
no Brasil, como é o caso dos espaços institucionais de participação,
sistemas de políticas públicas, regulamentações voltadas a garantir o

direito das minorias, etc. No caso do MCMV, esse paralelismo é evi-
dente. Na concepção do Programa, o Ministério das Cidades não teve
qualquer papel relevante; o Plano Nacional de Habitação25 foi ignorado
em sua quase totalidade; o Estatuto da Cidade não foi tomado como
um elemento definidor dos investimentos; o Conselho das Cidades
sequer foi consultado; e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS), bem como seu Conselho, foram dispensados. A aná-
lise do IPEA vai direto ao ponto quando afirma: “O MCMV esvazia os
esforços da sociedade brasileira em construir uma nova política habita-
cional, consubstanciada no SNHIS” (Krause, Balbin e Neto, 2013: 47)26.
Cabe ainda considerar que nenhuma parte dos vultosos re-
cursos em jogo nesse programa foi destinado ao FNHIS. O governo alo-
cou os recursos em outro fundo público, mais “maleável e desregulado”
25 O PlanHab é um instrumento para a implementação na nova Política Nacional de Habitação

criado no governo Lula, ou seja, ele oferece um planejamento das ações públicas e privadas, em
médio e longo prazo, para equacionar as necessidades habitacionais do país no prazo de quinze
anos (Bonduki, 2009).
234 26 As análises de Regina Ferreira (2012) vão nessa mesma direção.
(Arantes e Fix, 2009) que não possui conselho para o exercício do con- CyE
trole social, dando, assim, total controle ao governo federal no manejo Año VI
Nº 11
dos recursos. Isso significa também que os governos subnacionais que Primer
tiverem interesse em aderir ao programa não precisarão mobilizar os Semestre
2014
conselhos, fundos e planos de HIS criados por incentivo do SNHIS, já
que os recursos são acessados via FAR. E os municípios e estados que
não tiverem criado esses instrumentos de gestão até agora não precisa-
rão criá-los para acessar os recursos. Mais uma vez citando Bonduki, “o
governo perdeu uma excelente oportunidade para mostrar como uma
ação anticíclica poderia se articular com uma estratégia estrutural para
Um programa federal efetivamente

descentralizado se caracterizaria
pela transferência da gestão aos
governos subnacionais incumbidos
de implementar essa política.
atacar um problema brasileiro crônico” (Bonduki, 2009: 8). Essa “estra-

tégia estrutural” previa a centralização de recursos em um fundo único
para HIS, acompanhada da descentralização e da ordenação das inter-
venções através dos planos de HIS locais, construídos de acordo com a
realidade local e por meio da participação da sociedade civil.
Não existe, no desenho do MCMV, uma instância formal
de interlocução dos representantes dos poderes públicos dos três níveis
da federação. A arena formal prevista para exercer o acompanhamento
e a avaliação do programa é um comitê composto por membros dos
Ministérios do Planejamento, da Fazenda, da Casa Civil e das Cidades.
Não há espaço de participação garantido aos representantes do po-
der público estadual ou municipal nem da sociedade civil, o que seria
possível se o programa reconhecesse o papel do Conselho das Cidades
(ConCidades) no SNHIS27.
Um programa federal efetivamente descentralizado se
caracterizaria pela transferência da gestão aos governos subnacionais
27 O decreto que regulamenta a lei de criação do MCMV prevê que órgãos e entidades da
administração pública federal direta ou indireta podem ser convidados a participar do comitê pelo
Ministério do Planejamento, e que dados e informações serão disponibilizados pelo comitê ao
ConCidades. Não há referência à administração estadual ou municipal (Decreto 7499 de 2011). 235
CyE incumbidos de implementar essa política. O que se vê no caso do
Año VI MCMV é que os estados e municípios não assumem a função de ges-
Nº 11
Primer
tão. Para além da assinatura do termo de adesão, sua atribuição fun-
Semestre damental é a realização do cadastro, seleção e indicação à CEF das fa-
2014
mílias que serão atendidas pelo Programa 28. Depois de feito isso, quem
deve tomar a iniciativa na proposição de uma intervenção habitacional
não é o município, mas sim as empresas construtoras, que se dirigem
à CEF, apresentam propostas de intervenção e executam os projetos
aprovados pela CEF, estabelecendo ou não parcerias com estados e mu-
nicípios. Como avalia Regina Ferreira:
É um programa dos governos Lula e Dilma que responde a uma de-
manda do empresariado da construção civil, desconsiderando o papel
que os governos municipais e estaduais podem (e devem) ter na formu-
lação e implementação de uma política habitacional mais ampla, que
inclua produção de novas moradias, estoque de terras, urbanização,
regularização fundiária e planejamento urbano. (Ferreira, 2012: 09)
O protagonismo do setor privado é ainda mais marcante. Como vi-

mos, cabe às empresas propor uma intervenção. Ou seja, depende do
interesse (ou desinteresse) dos empresários em realizar os projetos em
determinada localidade (e não em outra)29. E nesse sentido fica claro
como a disponibilidade do município e do estado em oferecer melho-
res condições para o setor privado da construção (mais desonerações,

mais terrenos, mais complementações) cria um campo de competição
cujos maiores beneficiários são as empresas.
A gestão do programa fica a cargo do MinCidades, mas
no nível local quem se ocupa da gestão dos empreendimentos são as
empresas. Ou seja, como bem apontam Arantes e Fix (2009), a “aposta”
é que a iniciativa privada atue como “agente motor do processo”. Nesse
diapasão, o MCMV estimula a construção de moradia sem atender ao
princípio do direito à cidade, que pressupõe o direito à moradia digna
para todos, e reforça o padrão de segregação sócio espacial historica-
mente presente na ocupação do território brasileiro. Sobre esse mesmo
ponto, Mineiro e Rodrigues avaliam:
28 Cabe ainda aos municípios e estados oferecer contrapartidas na forma de ações que facilitem a
execução dos projetos, como a doação de terrenos em áreas urbanas, implementação de desoneração
tributária, implementação (pelos municípios) de instrumentos do Estatuto da Cidade, viabilização
de infraestrutura adequada entre outras medidas correlatas.
29 E nesse sentido fica claro como a disponibilidade do município e do estado em oferecer
melhores condições para o setor privado da construção (mais desonerações, mais terrenos, mais
236 complementações) cria um campo de competição cujos maiores beneficiários são as empresas.
Não é possível uma política de fôlego que não se baseie em ações CyE
concretas do poder público para dar acesso à terra urbanizada e Año VI
Nº 11
bem localizada para os mais pobres. Deixar isso para o merca- Primer
do imobiliário é premiar a especulação e se omitir numa ques- Semestre
2014
tão central para o futuro — e o presente — de nossas cidades.
(Mineiro e Rodrigues, 2013: 43)
Não é incomum a construção de moradias em terrenos com infraestru-

tura precária e com grande dificuldade de acesso aos bens públicos, nas
periferias das grandes cidades brasileiras, em áreas carentes de equi-
pamentos e serviços públicos: “São bairros inacabados, localizados em
áreas consolidadas, porém em permanente (auto) construção ou nas
fronteiras do tecido urbano, onde ainda não há sinais de cidade” (Lago,
2011: 6). E continua:
De norte a sul do país, a produção habitacional para baixa renda
obedece a um mesmo padrão de localização nas cidades: o nosso
histórico padrão periférico. Se nos anos sessenta e setenta foi o
poder público, através das Cohabs, que promoveu a periferização
dos conjuntos, hoje esse fenômeno é promovido diretamente pe-
las construtoras, que definem não apenas a localização e o públi-
co alvo, mas os projetos, tipologias e qualidade das edificações.
O poder e o dever dos municípios de controlarem a localização e

a qualidade dos novos empreendimentos não estão sendo exerci-
dos. (Lago, 2011: 7-8)
Ao se referir à geografia gerada no MCMV, o documento do IPEA tam-

bém destaca esse processo de “urbanização sem cidade”:
O MCMV vai (con)formando/configurando seu espaço. De
maneira muito genérica e ainda exploratória, esse “mapa” do
MCMV parece não se contrapor à geografia que explica o pro-
cesso de urbanização brasileiro, de assentamento dos mais po-
bres em periferias distantes, com o ônus individual de conseguir
os demais meios de reprodução da vida […]. E, não obstante,
de expansão das fronteiras econômicas por meio de processos
não planejados, muitas vezes insustentáveis e jamais realizados
na completude das condições mínimas de urbanidade. (Krause,
Balbin e Neto, 2013: 48)
O conjunto habitacional abaixo, construído via MCMV em 2012 e 2013,

literalmente construído no meio da mata, é uma trágica evidência des-
ses processos aos quais acabamos de nos referir: construção de moradia
popular em flagrante oposição à mais vaga ideia de direito à cidade. 237
CyE
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Empreendimento Viver Melhor, em Manaus/ Amazonas, 2013.

A modalidade “Entidades”: a valorização da autogestão

A autogestão é um processo no qual os futuros moradores adminis-
tram a construção das unidades habitacionais em todos os seus as-
pectos, e se beneficiam dos resultados que só o trabalho coletivo pode
propiciar (Bonduki, 1992: 18-19). Em um Seminário realizado na ci-
dade de Campinas, Evaniza Rodrigues reitera os ganhos desse proces-
so: “a autogestão consiste não apenas na construção de moradias ou

urbanização, mas da construção de comunidades atuantes que lutam
por seus direitos, que avançam no sentido da melhoria da qualidade
de vida para todos e todas”. Essa compreensão da autogestão como
forma de construção da vida comunitária e de construção do próprio
indivíduo como sujeito portador de direitos, também é destacada nas
análises de Naime (2012) que afirma que em programas de habitação
por autogestão uma questão importante é a formação do grupo e a
sua identificação com a entidade organizadora. “A proposta de auto-
gestão extrapola a produção da habitação por meio da obtenção de
financiamento de um grupo; tem a ver com o ideário de coletividade,
convivência e compartilhamento” (Naime, 2012: 83). Nessa mesma
direção, Bonduki destaca o papel da autogestão enquanto mecanis-
mo de empoderamento comunitário, ao definir a autogestão como um
processo no qual
os futuros moradores organizados em associações ou coopera-
tivas, administram a construção das unidades habitacionais em
todos os seus aspectos, a partir de regras e diretrizes estabele-
238 cidas pelo poder público, quando este participa financiando o
empreendimento. Seria uma organização autônoma da socieda- CyE
de civil que, com o apoio e o financiamento do poder público, Año VI
Nº 11
equaciona a produção de moradias com a participação dos mo- Primer
radores e a introdução de avanços tecnológicos e sociais que só o Semestre
2014
trabalho coletivo pode propiciar. (Bonduki, 1992: 18-19)
Ao lado da moradia popular subsidiada pelo Estado, a autogestão há

mais de três décadas compõe uma das principais bandeiras de luta das
organizações que compõem o movimento nacional de moradia.
Cinco meses após o lançamento do MCMV, o Governo
lançou a modalidade Minha Casa, Minha Vida - Entidades, a partir
Não é incomum a construção

de moradias em terrenos com
infraestrutura precária e com grande
dificuldade de acesso aos bens
públicos, nas periferias das grandes
cidades brasileiras, em áreas carentes
de equipamentos e serviços públicos...
da publicação da Lei nº 11.977, de 2011. O MCMV-E é uma nova versão

do Programa Crédito Solidário, que foi criado em 2005 para financiar
empreendimentos auto gestionários para famílias com até três salários
mínimos. Também no caso do Crédito Solidário, as organizações da
sociedade civil se responsabilizavam pelo empreendimento. Contudo,
há diferenças marcantes entre os dois programas, especialmente no que
se refere ao modo como cada um lida com a questão de financiamento.
O Crédito Solidário é um programa de financiamento no
qual o beneficiário retorna integralmente o valor de investimento, em
até 20 anos, sem taxa de juros, o que já era considerado um avanço.
O MCMV-E, por sua vez, não parte do valor financiado, mas sim da
capacidade de pagamento da família beneficiária, fixando as mensa-
lidades em 5% da renda familiar, por um período de dez anos. Assim,
a mensalidade do MCMV-E muitas vezes é um valor simbólico e edu-
cativo. Esta proposta de moradia popular subsidiada sempre fez parte
das demandas dos movimentos de moradia no Brasil. Em documento
de 2007, a UNMP afirmava:
A falta de uma forte política de subsídio, recursos massivos para

as regiões metropolitanas, integração das políticas setoriais, pro-
gramas que fortaleçam a e autogestão, aliada ao clientelismo e 239
CyE a burocracia excessiva dos programas habitacionais têm provo-
Año VI cado um fenômeno curioso: mesmo com o governo produzindo
Nº 11
Primer
moradias, o déficit habitacional só aumenta e se concentra cada
Semestre vez mais, entre os mais pobres. (Citado por Rodrigues, 2013: 76)
2014
Outra inovação trazida pelo MCMV-E, em comparação com o Crédito
Solidário, foi a possibilidade de que pessoas “com o nome sujo”, ou seja,
com restrições cadastrais em função de dívidas no comércio, possam
participar do Programa.
O MCMV-E, voltado exclusivamente para atender a Faixa
1, concede financiamento diretamente aos movimentos (na condição
de EO) usando os recursos do Orçamento Geral da União, depositados
no Fundo de Desenvolvimento Social. São as entidades que organizam
a demanda e definem os futuros moradores, a partir de uma associação
entre os critérios de renda e outros critérios definidos pela própria EO,
em geral a participação nas atividades promovidas pelo movimento.
No início a EO indicava as famílias e essas assinavam o contrato com

a CEF. Depois, por pressão do movimento, foi aprovada a modalidade
de “compra antecipada do terreno”30, com aquisição dos terrenos em
nome da entidade e as famílias assinavam o termo de adesão, tornan-
do-se proprietárias, com contrato em seu nome, somente no momento
de entrega das chaves.
Cabe aos movimentos, como entidades organizadoras, um
grande conjunto de tarefas. Elas devem congregar, organizar e apoiar

as famílias no desenvolvimento de todas as etapas do projeto habitacio-
nal. Elas responsabilizam-se perante a Caixa pela execução de todas as
atividades necessárias à intervenção habitacional e espera-se que isso
seja feito sempre em interação com as famílias beneficiárias. As EOs
podem escolher o regime de construção do empreendimento, dentre as
seguintes alternativas: mutirão, administração direta (que é a contra-
tação de profissionais ou empresas para execução parcial de serviços
que demandem especialização) e empreitada global (que é quando a
entidade contrata uma construtora para execução total do empreen-
dimento, sob gestão da EO e dos beneficiários). Embora não tenhamos
dados seguros, estudos sugerem que o mais comum é a combinação en-
tre administração direta e mutirão parcial. Ou seja, a entidade contrata
30 “A Compra Antecipada é vista como uma ferramenta importante que, ao mesmo tempo,
reconhece as dificuldades das entidades no mercado imobiliário, colocando alguma vantagem em
suas mãos e também faz, pela primeira vez, um contrato com a associação ou cooperativa, que será
individualizado somente na segunda etapa do processo, rompendo o formato de financiamento
somente ao beneficiário. Está na agenda atual do movimento de moradia a regulamentação de
240 modalidade que contrate também a obra em nome da entidade” (Lago, 2012: 35).
empresas para serviços específicos e utiliza a mão de obra das famílias CyE
pra realização de serviços que exigem pouca qualificação, como limpe- Año VI
Nº 11
za do canteiro de obra. Primer
É importante esclarecer que a modalidade Entidades foi Semestre
2014
criada para responder à demanda de movimentos sociais de luta por
moradia que se sentiram excluídos do processo de elaboração e execu-
ção do MCMV — cujo protagonismo, como vimos, é do setor privado.
Como relata Evaniza Rodrigues:
No final de 2008 e início de 2009, os movimentos e o Fórum
Nacional da Reforma Urbana realizam diversas atividades de
mobilização, como a Jornada de Lutas pela Reforma Urbana, em
novembro de 2008, com ocupações e manifestações em diver-
sos estados. Dessas mobilizações são reabertos alguns canais de
negociação, que culminam com uma audiência pública com o
Presidente da República e outra com a então Ministra da Casa
Civil, Dilma Roussef, no início de 2009, quando os movimentos
apresentam propostas para serem incluídas ao “pacote habitacio-
nal” e reivindicam que parte das 1 milhão de casas fosse cons-
truída por autogestão. (Rodrigues, 2013: 72)
Essa demanda foi de certa forma incorporada pelo PlanHab de 2009,

no qual a autogestão foi reconhecida como prática importante para sa-

nar o problema do déficit habitacional. No documento final retirado
do 11º Encontro Nacional da União Nacional de Moradia Popular esse
vínculo entre a autogestão e a política pública de habitação de interesse
social foi justificado nos seguintes termos:
A produção social deve fazer parte do Sistema Nacional de
Habitação como uma de suas expressões. Deve ser reconhecida,
apoiada e promovida por ações do poder público em nível na-
cional, estadual e municipal. A possibilidade das cooperativas e
associações em acessar recursos dos fundos nacional, estaduais e
municipais, promovendo ações habitacionais, deve estar previs-
ta em todos os programas habitacionais como um modalidade
e concepção de gestão, nos convênios e contratações, valorizan-
do a organização comunitária e o saber popular. (UNMP, 2008:
Relatório do Encontro Nacional)
Vemos então como há um investimento dos movimentos de moradia

articulados em torno das quatro redes nacionais — União Nacional
por Moradia Popular (UNMP), Confederação Nacional de Associação
de Moradores (CONAM), Central de Movimentos Populares (CMP) e
Movimento Nacional de Luta por Moradia (MNLM) — na construção 241
CyE de um campo político favorável não apenas à ideia de uma política de
Año VI habitação popular completamente subsidiada pelo Estado, como tam-
Nº 11
Primer
bém pela autogestão como forma de produção social da moradia que
Semestre valoriza a participação e o saber popular. Dentre essas organizadoras
2014
a UNMP se destaca pela ênfase que as formas de luta institucional, em
especial o esforço de incidir sobre as políticas habitacionais, assumem
em seu repertório de ação.
Dilemas e desafios da autogestão do MCMV-E

A realização do ideário da autogestão enfrenta muitos desafios. A
modalidade Entidades, além de receber uma porção irrisória do fi-
nanciamento — 3% em relação ao MCMV— mantém-se constrangida
pelas características mais gerais do MCMV. Como analisa Rodrigues:
“O MCMV-E ainda tem as características de um Programa destina-
do às construtoras, adaptado aos movimentos, em diversos aspectos”
(Rodrigues, 2013: 73).
Há duas grandes dificuldades que os movimentos enfrentam

no MCMV-E: lidar com a burocracia dos órgãos públicos, sobretudo da
CEF, das prefeituras e dos cartórios; e encontrar terrenos que cumpram
com as exigências de custo e de regularização do Programa. Não raro,
quando as EOs encontram terras com preços razoáveis estas são mal lo-
calizadas, com pouca infraestrutura no entorno e com muitos problemas
de legalização. Além disso, as entidades frequentemente precisam dispu-

tar terrenos com agentes do mercado, como as incorporadoras e cons-
trutoras. Essas duas frentes de ação — a burocrática e a fundiária — são
as principais causas dos frequentes atrasos no avanço das obras. Como
analisa Ferreira: “A lógica de mercado presente no PMCMV Entidades
torna a concretização dos projetos pelos grupos de fato populares uma
odisseia sem fim, absorvendo boa parte das energias dos seus membros e
comprometendo os objetivos emancipatórios que animaram a luta pelo
acesso a um fundo popular para a moradia” (Ferreira, 2012: 9). E segue:
Os programas voltados para a autogestão estão subordinados a
mesma lógica de mercado de um financiamento para um empre-
endimento imobiliário qualquer: as exigências em termos de do-
cumentação legal e projetos elaborados e os procedimentos para
contratação são praticamente os mesmos, dificultando e até in-
viabilizando o acesso dos grupos populares ao fundo público; as
lideranças dos movimentos acabam por destinar grande parcela
de seu tempo para vencer a burocracia estatal, sobrando pouco
tempo para a formação política do grupo ou para atuar em outras
frentes de luta. (Ferreira, 2012: 14)
242
A lógica de mercado a que refere Regina Ferreira (2012) se eviden- CyE
cia, principalmente, na desigual disputa por terrenos: como não Año VI
Nº 11
há uma reserva de terras urbanizadas para habitação popular em Primer
conjunção com o MCMV-E, as EOs disputam os terrenos no mer- Semestre
2014
cado — e suas rivais, com consideráveis vantagens na disputa, são
as construtoras. Um entrevistado de Lago (2011: 9), coordenador
de uma cooperativa que organiza conjuntos habitacionais por au-
togestão no Sul do país, conta:
“Um empresário da cidade que ficou sabendo que a gente tinha
uma proposta, que a gente ia fazer lá em cima, correu na frente,
[…] sabemos das dificuldades que

os movimentos enfrentam para
promover e engajar as pessoas
em processos participativos em
territórios marcados pela violência
botou 850 mil à vista, botou 50 mil a mais e a gente perdeu aquele

projeto lá […]”.
No mesmo artigo, Lago reproduz uma fala de Evaniza Rodrigues que

vai na mesma direção:
“Na região aqui, acabou os terrenos de vinte mil metros quadra-
dos, que é um tamanho razoável para trabalhar; não é muito pe-
queno nem muito grande. Acabou. Esses terrenos foram todos
comprados para três a seis [salários mínimos], pela Tenda, pela
Rossi, pela Gafisa [construtoras]”. (Lago, 2011: 10)
Ambas as falas evidenciam como a disputa é desigual e como, por meio

dela, os movimentos sociais são expulsos para as fronteiras da cidade,
afastados das áreas urbanizadas.
Outro problema que precisa ser considerado diz respeito à
adesão do ideário da autogestão entre as organizações e movimentos
que atuarão como entidades organizadoras. Embora a demanda por
autogestão tenha partido de movimentos alinhados com a agenda da
reforma urbana e o direito à cidade, eles não são os únicos que podem
ser habilitados como Entidades Organizadoras e empreender projetos
no âmbito do Minha Casa Minha Vida - Entidades. Estudos realizados
243
CyE por Regina Ferreira mostram que de 2009 a 2011 haviam sido contra-
Año VI tados no MCMV-E 82 empreendimentos; desses, 32 empreendimentos
Nº 11
Primer
(39% do total) foram de organizações, cooperativas ou movimentos
Semestre filiados aos movimentos nacionais de reforma urbana, CMP, UNMP,
2014
CONAM e MNLM (Ferreira, 2012: 13). A consequência disso é que par-
te das organizações que atuam no MCMV-E não trazem consigo, como
parte de sua identidade e repertório, os valores e práticas associadas à
autogestão. Nesse caso, o risco é que sua atuação acabe sendo muito
próxima a ação das construtoras, onde o fim é produzir a moradia, sem
qualquer tipo de consideração sobre a participação como um processo
de organização comunitária associada à conquista da moradia digna31.
Embora não tenhamos dados mais conclusivos, o conhecimento que
temos sobre São Paulo sugere que as EOs que não são filiados a esses
movimentos alinhados ao campo da reforma urbana tendem, inclusive,
a preferir o regime de construção que é a “empreitada global”, no qual
uma construtora assume toda a obra, sob a direção da entidade. Nesse
caso, a participação das famílias tende a ser mínima e a estar, quando

muito reduzida, ao plano de Trabalho Técnico Social, que é uma parte
obrigatória do contrato feito pelas entidades com a Caixa32. No caso
31 Com isso não estamos querendo dizer que o fato de estar vinculado a uma dessas redes nacionais,
signifique que esses valores automaticamente se traduzam em prática nas experiências concretas.
Afinal, como no caso do Novo Mundo II, a principal liderança da Cooperativa Araras, o Carlão, foi
um dos fundadores da CMP, e nem por isso o princípio da cogestão se traduziu em dinâmicas mais
participativas no processo de construção das moradias.
32 O Trabalho Técnico Social (TTS) é obrigatório a todos os programas federais de interesse social
subvencionados pela Caixa Econômica Federal. No caso do MCMV, em que todo o processo de
produção habitacional fica a cargo das construtoras privadas, a responsabilidade de realizar o
TTS é das Prefeituras Municipais, enquanto que, no MCMV-E a responsabilidade é da entidade
organizadora (Ministério Das Cidades, s/d: 17) e para garantir sua realização o valor do TTS foi
estipulado em 1,5% do valor total do projeto (CEF, 2012). No Caderno de Orientação Técnico-
Social (COTS), publicado pela CEF (2012), o Trabalho Técnico Social é definido como “o
conjunto de ações que visam promover a autonomia e o protagonismo social” (CEF, 2012: 4). O
TTS é considerado um processo pedagógico que tem como objetivo o fortalecimento de valores
políticos e o incentivo à participação e à organização coletiva, que potencialmente refletirão no
desenvolvimento local e na inclusão social desses grupos. Nos documentos oficiais que descrevem
o TTS, há uma grande expectativa no que se refere aos ganhos provenientes da participação
dos beneficiários. Uma leitura atenta dos documentos COTS (CEF, 2012), “Curso à Distância,
Trabalho Social em Programas e Projetos de Habitação de Interesse Social” (Ministério das
Cidades, 2011) e “Trabalho Social e Intervenções Habitacionais Reflexões e aprendizados sobre
o Seminário Internacional” (Ministério das Cidades, 2010) evidencia a forte carga normativa
conferida ao conceito de participação, o qual aparece associado às ideias de emancipação,
cidadania, democracia e direitos. Quanto à natureza dessa participação se afirma nos documentos
referidos que ela propicie (e se nutra de) o desenvolvimento do sentimento de cidadania e
reconhecimento de si como portador de direitos. Nesse caso, a participação aparece como um
processo pedagógico de construção da cidadania. Da mesma forma o processo participativo
aparece fortemente vinculado à organização comunitária, ao fortalecimento de vínculos com o
território e a formação de novas lideranças. Ao lado dessa forte dimensão emancipatória, os textos
que debatem o TTS também chamam a atenção para seus efeitos mais pragmáticos e de curto
244 prazo, associados à sustentabilidade do empreendimento, ou seja, a permanência das famílias.
dos movimentos de moradia, que têm um histórico de mobilização e CyE
engajamento das famílias a obrigatoriedade de realização do Trabalho Año VI
Nº 11
Técnico Social acabou de certa forma favorecendo a realização de uma Primer
atividade que eles já desenvolviam e para a qual agora podem contar Semestre
2014
com recursos financeiros adicionais. Mas, ao contrário, entidades que
não atuam sob a premissa da participação como organização da comu-
nidade, o TTS pode ser reduzido a uma atividade formal, destinada a
cumprir uma obrigatoriedade contratual. É claro que no caso das EOs
com histórico de atuação em redes movimentalistas o desafio da par-
ticipação também está presente. Afinal, sabemos das dificuldades que
os movimentos enfrentam para promover e engajar as pessoas em pro-
cessos participativos em territórios marcados pela violência e desigual-
dades extremas, permeados por uma cultura individualista. Ou seja, o
fato de querer e saber como fazer, não significa automaticamente que se
consiga produzir processos participativos. O que buscamos destacar é
que a autogestão não é uma ideia igualmente valorizada pelo conjunto
dos atores que assumem os empreendimentos no âmbito do MCMV-E
e que isso tem impacto sobre os resultados das habitações e também da
participação como processo de organização popular.
Aliás, cabe dizer que a autogestão expressa uma compre-
ensão sobre a democracia e sobre o papel dos movimentos sociais que
está longe de ser consensual na sociedade brasileira. Recentes deba-

tes na imprensa sobre o MCMV-E tornaram o campo dessa disputa
bastante explícito. Recentemente, um dos jornais de maior circulação
no Estado de São Paulo dirigiu ferozes críticas ao MCMV-E, com o
argumento de que o Programa estaria colocando à sombra o critério
essencial para a seleção dos futuros beneficiários: a renda33. A prin-
cipal crítica foi motivada pelo direito que as EOs têm de utilizar os
critérios de participação, após cumprido o critério geral da renda,
para selecionar a demanda entre a base do movimento. A ideia dos
movimentos sociais é somar as duas variáveis no Programa e “recom-
pensar” aqueles que precisam e lutam, como nos disse a Entrevistada
10. A reportagem acusava também o Partido dos Trabalhadores (PT)
de praticar um modelo contemporâneo de coronelismo: moradia em
troca de militância pelo partido — o que não atingiria os mais neces-
sitados social e economicamente.
Para garantir a participação das famílias, o TTS exige a eleição de uma comissão de representantes
de obras e de uma comissão de finanças, formada pelos futuros moradores.
33 “Militância vira critério para receber moradia do Minha Casa, Minha Vida”. Estado de São Paulo,
28 de setembro de 2013, disponível em: <www.estadao.com.br/noticias/cidades,militancia-vira-
criterio-para-receber-moradia-do-minha-casa-minha-vida,1079892,0.htm>, acesso em 30/10/2013. 245
CyE A reportagem gerou uma reação da União dos Movimentos
Año VI de Moradia (UMM) de São Paulo34, que veio a público no dia seguinte,
Nº 11
Primer
alegando que a crítica baseava-se na prática de criminalização dos mo-
Semestre vimentos sociais. O comunicado da UMM também argumentava que
2014
o MCMV-E seria o resultado bem-sucedido de décadas de luta dos mo-
vimentos sociais por reforma urbana, acolhido por diferentes governos
de diferentes partidos e “matizes políticos-ideológicos”35. No mesmo
documento também é lembrada a agência Habitat, o Programa das
Nações unidas para os Assentamentos Humanos e sua recomendação
de produção habitacional “com a participação das famílias, através de
suas legítimas organizações”. Urbanistas do campo da reforma urbana
também se posicionaram em defesa dos movimentos e da autogestão,
como na declaração de Nabil Bonduki: “o Programa MCMV-E é uma
excelente forma de produção de habitação a baixo custo, com qualida-
de, e com participação da comunidade. […] Como um programa ba-
seado na autogestão, sistema que defendo desde a década de oitenta,
a participação da comunidade é fundamental para o sucesso de uma

política habitacional com qualidade e eficiência” (Bonduki, 2013). Por
fim, as matérias veiculadas no jornal também geraram reações de uma
rede nacional de instituições que têm projetos de pesquisa em anda-
mento sobre o MCMV, aprovados por chamada pública do Ministério
das Cidades e do CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico). A rede, composta por assessorias técnicas,

institutos de pesquisa e universidades, lançou uma nota pública afir-
mando que o jornal apresenta
34 A UMM inicia como uma organização municipal que tem como objetivo agregar, conforme as
lutas se intensificam, aqueles que participam das ocupações generalizadas no período; em 1992,
porém, adquire caráter estadual e começa a desenvolver vínculos com a Central dos Movimentos
Populares (CMP), de caráter nacional. Como entidade articuladora no nível estadual, a UMM
organiza uma espécie de federação de entidades e movimentos locais e regionais aglutinados em
torno de lideranças políticas fortes e segmentadas espacialmente. Dentro de cada macrorregião
existem grupos menores, denominados grupos de origem, cujo referencial geográfico mínimo são
os bairros em que atuam os coletivos menores: são as unidades elementares de toda a estrutura,
e fortemente autorreferenciadas pelos próprios militantes. Atualmente, a UMM organiza-se
internamente em Movimentos e Secretarias. Só na capital, a União congrega quinze Movimentos
— os quais, por sua vez, aglutinam grupos de base e associações locais —, que somam, segundo
dados oficiais da entidade, mais de vinte mil famílias cadastradas. Há coordenações de nível
estadual e regional, bem como Secretarias que discutem temas transversais — como formação
política, mulheres, LGBTT, juventude, etc. A UMM integra redes nacionais (União Nacional Por
Moradia Popular, Fórum da Reforma Urbana) e internacionais de luta pela moradia (Habitat
International Coalition América Latina, Secretaria Latinoamericana Vivienda Popular, Rede
Mulher e Habitat).
35 “Comunicado ao público em geral”. Site da UMM, 01 de outubro de 2013, disponível em <www.
sp.unmp.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=666%3Anota-publica-da-
246 umm-sp&catid=41&Itemid=94>, acesso em 30/10/2013.
dados e fatos distorcidos, sem citar convenientemente as CyE
fontes e, assim, não contribuem para a informação. Ao con- Año VI
Nº 11
trário, os fatos parecem intencionalmente organizados para Primer
comprometer a imagem de lideranças populares e do único Semestre
2014
programa público de produção habitacional em escala nacio-
nal que não é operado diretamente por empresas da cons-
trução civil 36.
A Nota da Equipe de Pesquisa do IAU (USP-São Carlos)/PEABIRU

sobre as matérias a respeito da modalidade “Entidades” do Programa
Minha Casa Minha Vida publicadas no jornal O Estado de São Paulo
[…] cabe dizer que a autogestão

expressa uma compreensão sobre
a democracia e sobre o papel dos
movimentos sociais que está longe de
ser consensual na sociedade brasileira.
também enfatizava que a modalidade Entidades do MCMV foi uma

conquista dos movimentos de moradia e lembrou que a habilitação
das entidades para operar recursos púbicos e organizar e atender a
famílias de renda de até R$1600,00 mensais segue critérios públicos
definidos pelo Ministério das Cidades. Ainda lembrou que, embora
existam 228 entidades habilitadas pelo Ministério das Cidades, ape-
nas 25 delas contrataram algum empreendimento até agosto deste
ano, chamando a atenção para as muitas dificuldades de atuação das
EOs, às quais já nos referimos.
Como dissemos, esse debate coloca em evidência diferen-
tes concepções de democracia em disputa na sociedade brasileira e,
de forma mais específica, o papel dos movimentos sociais e sua inte-
ração com o campo político-institucional no processo de produção
da política pública. No que se refere às diferentes noções de democra-
cia, é importante esclarecer que reportagem supracitada, além de não
esclarecer que a exigência da participação diz respeito estritamente
36 “Nota da Equipe de Pesquisa do IAU (USP-São Carlos)/PEABIRU sobre as matérias a respeito

da modalidade ‘Entidades’ do Programa Minha Casa Minha Vida publicadas no jornal O
Estado de SP”, disponível em <http://cidadeaberta.org.br/nota-de-esclarecimento>, acesso em
30/10/2013. 247
CyE ao MCMV-E e que esta é uma modalidade do MCMV contempla-
Año VI do por apenas 3% da verba do Programa, também desconsidera que,
Nº 11
Primer
historicamente, os movimentos sociais têm lutado para interferir na
Semestre política pública e que disso têm decorridos muitos avanços institu-
2014
cionais. Compartilhando uma visão liberal e profundamente limita-
da de democracia, a reportagem conclui que uma política pública que
visa fortalecer organizações da sociedade civil não pode senão ser
vista como ilegítima.
PARTE II. MCMV-E na Cidade de Campinas:

O Novo Mundo II
Urbanização e ocupação do território de Campinas

Campinas é um município do Estado de São Paulo, localizado a 96
km da capital do estado. Ocupa uma área de 801 km² e conta com
uma população de aproximadamente 1 milhão de habitantes. É tam-
bém o município sede da Região Metropolitana de Campinas (RMC),
formada por 19 municípios do interior do Estado de São Paulo.
Atualmente, a cidade de Campinas é uma das mais ricas do país, com
o 13º PIB do país, e a segunda maior economia do Estado de São
Paulo. O IDH de Campinas é 0.805 ocupando a 28% entre os 5.565
municípios brasileiros37.
248 37 Fonte: <www.pnud.org.br/arquivos/ranking-idhm-2010.pdf>, acesso em 30/10/2013.

O processo de urbanização de Campinas resultou em CyE
uma cidade formada por grandes áreas vazias, cortada por estradas Año VI
Nº 11
que ligam a capital ao interior, com comunidades ao longo dessas ro- Primer
dovias que são afastadas do centro e em certa medida afastadas entre Semestre
2014
si. Segundo Reis (apud Freitas, 2008: 129), Campinas urbanizou-se de
forma dispersa e apresenta áreas de “densidades muito baixas, pois
mescla trechos urbanizados de forma descontínua com áreas de carac-
terísticas rurais”. A cidade possui uma extensão territorial próxima à
da cidade de São Paulo, mas contém hoje aproximadamente um quinto
da população da região metropolitana de São Paulo, o que demonstra
o caráter disperso de sua urbanização.
A urbanização da cidade de Campinas não fugiu à regra do
padrão de urbanização das cidades brasileiras, baseado na “expansão
desarticulada da malha urbana, provocando a subutilização da infra-
estrutura de serviços básicos e encarecendo progressivamente a cida-
de” (Trindade, 2010: 33). Por conta de seu posicionamento estratégico
em relação à malha ferroviária e ao polo produtor de café38, Campinas
recebeu os primeiros investimentos dos excedentes daquela produção
e o canalizou para o vanguardismo das atividades industriais do país.
Em face desse contexto, o processo de urbanização da cidade foi ace-
lerado, principalmente a partir da década de cinquenta e, como conse-
quência, a cidade foi alvo de um grande crescimento populacional para

atender as necessidades de mão de obra barata da indústria.
Nos anos setenta, segundo Baeninger (2002), a urbaniza-
ção e a migração para a metrópole se intensificou, devido a um des-
locamento da instalação de novos empreendimentos industriais da
capital do estado, São Paulo, em direção ao interior. Isso causou um
aumento nas taxas de crescimento dos municípios da RMC. Assim,
Campinas foi uma das cidades que mais se desenvolveu industrialmen-
te, atraindo para sua região metropolitana migrantes de várias partes
do país, repetindo de alguma forma a mesma história da cidade de São
Paulo e, ao mesmo tempo, constitui-se como uma espécie de “portal”
para o interior do estado. Na capital, muitos migrantes fizeram de sua
área de moradia a periferia: casas próprias, autoconstruídas, em locais
com “mínimas condições, com a classe trabalhadora arcando com a
compra do terreno, do material necessário, [e] a construção propria-
mente dita.” (Frúgoli Jr., 1995: 29). Em Campinas, não foi diferente: os
38 “No início do século XX, a cidade de São Paulo já tinha assumido posição hegemônica na
exportação do café, ‘sobrepondo-se ao estado do Rio de Janeiro, quando [em 1890] o porto
de Santos passou a exportar mais do que o porto do Rio de Janeiro’ (Libâneo, 1989: 22)”
(Paterniani, 2013: 59). 249
CyE migrantes foram ocupando as regiões periféricas da cidade, com con-
Año VI juntos habitacionais e assentamentos precários, como favelas e lotea-
Nº 11
Primer
mentos clandestinos.
Semestre Essa urbanização dispersa contribuiu para reforçar o pa-
2014
drão de segregação que aumenta as distâncias geográficas entre ricos
e pobres, e contribui para a invisibilidade dos pobres (Caldeira, 2000).
As indústrias em Campinas, desde a década de setenta, foram se esta-
belecendo ao longo dos eixos rodoviários principais, também eixos de
dispersão: das rodovias Dom Pedro I, Anhanguera, Campinas/Mogi e
Santos Dumont (Freitas, 2008). A princípio, quando da vinda dos mi-
grantes (isto é, de 1950 a 1970), os eixos de dispersão concentravam a
população de baixa renda, num processo conhecido como periferização
metropolitana (Freitas, 2008; Baeninger, 2002). No entanto, a partir dos
anos oitenta Campinas viveu uma dinâmica que se repete também em
São Paulo, Recife e outras grandes centros urbanos brasileiros: se, his-
toricamente e a princípio, os centros dessas cidades são marcados por
uma “conflitualidade” (cf. Frúgoli Jr., 2000), a partir dos anos oitenta:
O centro intensifica-se como região para a elite, intensificando,
também, o processo de segregação e expulsão dos moradores de
baixa renda e do comércio popular para zonas mais afastadas.
Mas, também historicamente, essas mesmas elites não ocupam o
centro; fazem dele lócus para a prática da especulação imobiliá-
ria, consonante com um Estado de laissez faire, que não intervém

sobre o mercado da terra urbana (Villaça, 1998; Maricato, 1996).
O centro, então, esvazia-se de habitação, porquanto as elites mu-
dam-se para áreas mais afastadas; não obstante, o centro perma-
nece cheio de imóveis ociosos, vazios, na prática da especulação
imobiliária (Kowarick, 2009). (Paterniani, 2013: 62)
Assim, a dinâmica parece ser a seguinte:

Conforme os estratos sociais mais altos ocupam uma determina-
da região fora do centro, os estabelecimentos de serviços os se-
guem e as classes populares ocupam o centro de maneira pouco
organizada aos olhos das elites: fundamentalmente, ocupações
de prédios ociosos, moradias improvisadas e trabalhos infor-
mais. Esse centro torna-se, então, aos olhos das elites, “decaden-
te”. Posteriormente, utiliza-se o argumento da decadência para
promover intervenções saneadoras nessas regiões, equacionando
pobreza e criminalidade. (Paterniani, 2013: 62)
A esses processos de abandono do centro pelas elites, ocupação popu-

250 lar do centro e equalização de ocupação popular à degradação, Rogério
Proença Leite (2007) chama de gentrification, conceito bastante utili- CyE
zado nessa área de estudo. A partir de sua pesquisa sobre a cidade do Año VI
Nº 11
Recife, no Estado de Pernambuco, o autor reconhece o processo pelo Primer
qual, através de intervenções no patrimônio e melhorias na infraes- Semestre
2014
trutura urbana, orientadas pelo mercado e pelo turismo, busca-se
requalificar os usos da cidade. Contudo, a hipótese cuidadosamente
trabalhada pelo autor é que as políticas culturais e práticas sociais que
segregam esses espaços para o consumo não contribuem necessaria-
mente para um esvaziamento do sentido público desses espaços urba-
nos, da mesma forma que não impedem que novas formas cotidianas
Há muitas controvérsias acerca da

medição do déficit habitacional de
Campinas, o que remete, inclusive,
às disputas entre os instrumentos
de medição.
de apropriação política dos lugares, marcadas pela publicização e po-

litização das diferenças, qualifiquem esses espaços da cidade como es-
paços públicos (Leite, 2007: 23).
Segundo Villaça, “a segregação é um processo segundo o
qual diferentes classes ou camadas sociais tendem a se concentrar cada
vez mais em diferentes regiões gerais ou conjunto de bairros da me-
trópole” (Villaça, 1998: 142). O padrão de segregação em Campinas
confirma a definição do conceito proposta por Villaça. A partir dos
anos noventa, a dispersão residencial em Campinas “passou a ser no-
tada também nas moradias das classes médias e alta. A dispersão dos
pobres ocorreu no quadrante sudoeste da RMC, enquanto a classe mé-
dia ocupou preferencialmente os distritos de Sousas, Joaquim Egídio
e Barão Geraldo” (Freitas, 2008: 130) — distritos oriundos do período
cafeeiro, com grandes fazendas improdutivas e boa acessibilidade. No
estudo de Caiado (1997), é possível identificarmos a tendência de ocu-
pação de diferentes regiões gerais da cidade por grupos sociais que se
distinguem especialmente no aspecto socioeconômico:
Na porção Leste na direção dos distritos de Sousa e Joaquim

Egídio, […] a ocupação residencial de padrão médio alto tem
sido expandida […], através da implantação de condomínios 251
CyE fechados e tem sido objeto também de investimentos em gran-
Año VI des empreendimentos comerciais […], o que vem gerando
Nº 11
Primer
mudanças no ritmo e padrão de ocupação. Mais ao Norte encon-
Semestre tra-se o distrito de Barão Geraldo, […] apresentando uma con-
2014
centração de alta e média renda, áreas em grande processo de
valorização imobiliária, [com] grande potencial de crescimento
[…]. E […] a porção sudoeste do município é caracterizada por
uma ocupação rarefeita, de baixo padrão ocupacional e popu-
lação de baixa renda, apresentando tendências de intensificação
deste padrão. (Caiado, 1997: 476)
Trindade (2010) reforça o argumento de Caiado, ao evidenciar como

as classes de alta renda fixam-se no quadrante norte-nordeste de
Campinas e a de baixa renda, no quadrante sudoeste:
Na porção sudoeste, verifica-se nitidamente a presença das ca-
madas mais pobres. É possível verificar que há uma conside-
rável concentração de pessoas de alta renda na região central de

Campinas, porém, as outras únicas localidades onde encontra-
mos responsáveis pelo domicílio na faixa acima de 20 salários
mínimos são os distritos de Barão Geraldo, Sousas e Joaquim
Egídio, situados no já referido quadrante norte-nordeste. Em
contrapartida, o grosso da população de baixa renda está situado
do outro lado da Rodovia Anhanguera, concentrado especial-

mente no quadrante sudoeste do município. (Trindade, 2010: 42)
Assim, a região ao sul da Rodovia Anhanguera (sudoeste da Região

metropolitana) tornou-se uma região de concentração de população
vulnerável. A segregação social e espacial da região recebeu apoio
indireto das políticas de habitação aplicadas, a exemplo da COHAB
(empresa municipal de habitação) que concentrou grande parte de seus
empreendimentos na região sudoeste na cidade de Campinas. Os nú-
meros, de qualquer forma, também evidenciam o caráter rarefeito des-
sa intervenção: foram apenas 13.541 unidades empreendidas na região
durante as décadas de setenta e oitenta, ou seja, vinte anos (Freitas,
2008). O crescimento da cidade de Campinas, como o de outras cida-
des brasileiras, não ocorreu paralelamente a políticas públicas urbanas
e habitacionais.
A criação de loteamentos privados de maneira dispersa
dentro do perímetro urbano, principalmente acompanhando o eixo da
Rodovia Anhanguera, seguindo o movimento de instalação de indús-
trias nesse mesmo eixo forma, portanto, a primeira periferia urbana de
252 Campinas, entre 1950 e 1980. Esse é um dos processos que o Plano de
Habitação de Campinas (2011) reconhece como motor da formação da CyE
periferia da cidade. Outro processo é o de implementação de grandes Año VI
Nº 11
conjuntos habitacionais planejados, de 1965 a 1993, em um momento Primer
em que a busca pela casa própria atinge um pico e as possibilidades de Semestre
2014
aluguel social diminuem. Entre 1964 e 1986, a COHAB, com apoio do
Banco Nacional de Habitação (BNH), empreende em Campinas 20 mil
unidades de Habitação de Interesse Social em conjuntos habitacionais.
Mais 15 mil unidades seriam construídas até 1999.
Um terceiro processo na formação da periferia de
Campinas é a constituição de favelas, em áreas predominantemente
públicas, de 1968 a 1995. No final da década de sessenta, as favelas co-
meçaram a nascer tanto em áreas públicas livres loteadas para a cons-
trução de moradias de classe média como em terrenos precários e sem
estrutura localizados na periferia. A maioria dos moradores dessas fa-
velas era de migrantes de outras regiões do país, atraídos, como disse-
mos, pela expansão industrial de Campinas e que não tinham acesso à
moradia digna, formalmente adquirida.
Por fim, as ocupações: as ocupações entram na rotina da
cidade a partir da década de oitenta, mas é a partir de 1992 que elas
ganham maior volume. As ocupações ocorrerem principalmente nos
vazios urbanos públicos e privados e entre conjuntos habitacionais da
COHAB, principalmente na região sudoeste, em alguns casos com o

apoio dos donos dos terrenos. Muitos dos loteamentos vazios que se
originaram na década de cinquenta deram origem a ocupações pre-
cárias e sem infraestrutura, que hoje têm sido alvo de uma política
de remoções.
MCMV em Campinas e a “tragédia social”

do Jardim Bassoli
Há muitas controvérsias acerca da medição do déficit habitacional de
Campinas, o que remete, inclusive, às disputas entre os instrumentos
de medição. O número mais utilizado pelos atores políticos mais pro-
gressistas envolvidos com a questão habitacional é baseado na lista de
espera por moradia da Companhia de Habitação Popular de Campinas
(COHAB), com 51 mil famílias inscritas39. Mas acreditamos que esse
número pode estar subestimado. Segundo o Plano de Habitação de
39 A COHAB é uma empresa de economia mista, que tem a Prefeitura municipal como acionista
majoritária. A lista da COHAB é um cadastro, administrado pelo poder público, de pessoas a serem
beneficiadas por moradia. Como, no geral, essa lista excede em número absurdo a demanda, uma
prática comum utilizada pela Prefeitura é a realização de sorteios para definir os beneficiários
quando são construídos novos empreendimentos. 253
CyE Interesse Social de Campinas (2011), estima-se que exista na cidade um
Año VI total de 234 áreas irregulares, entre favelas, ocupações e loteamentos,
Nº 11
Primer
somando 53.365 domicílios.
Semestre Em contrapartida, a área total não utilizada ou subutiliza-
2014
da representa aproximadamente um terço do perímetro urbano do mu-
nicípio. O último Censo da cidade, realizado pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE), aponta para 26.677 imóveis vazios na
cidade. O Plano Habitacional (2011) revela que as áreas não utilizadas
ou subutilizadas dentro do perímetro urbano poderiam solucionar o
problema de necessidade de terra urbanizada para o fornecimento de
Habitação de Interesse Social (HIS) em Campinas e, além de resolver
a situação atual, ainda restaria terra para atender a demandas futuras
(Plano Habitacional, 2011).
Contudo, diante desse déficit habitacional, as respostas do
poder público têm sido tímidas. Segundo dados da COHAB, até 2013
o Programa Minha Casa, Minha Vida entregou apenas 7.430 unida-
des habitacionais para Faixa 1, na cidade40. Na falta de soluções mais

permanentes, as ocupações e violentas reintegrações de posse têm sido
frequentes. Essas ocupações têm ocorrido, principalmente, nas regiões
periféricas da cidade, menos densas e com grandes áreas ociosas. Isso
remete ao histórico de ocupação da cidade, discutido no item anterior.
Com vimos na Primeira Parte do Relatório, o MCMV tem
no setor privado da construção civil o grande protagonista. São muitas

as vantagens oferecidas. A margem de lucro e o reembolso de tarifas
são altamente vantajosos para o setor privado, pois a CEF concede um
valor de remuneração chamado BDI (Benefícios e Despesas Indiretas)
correspondente a 18% do valor gasto com a construção, a compra de
equipamentos comuns e a urbanização e infraestrutura dos empreen-
dimentos. Além disso, também contam com reembolso de despesas
administrativas (Almeida, 2010). Ou seja, com o pacote de benefícios
oferecido pelo MCMV as intempéries do mercado imobiliário e finan-
ceiro são praticamente anuladas, tornando o programa altamente atra-
tivo para a iniciativa privada. Com isso, o Governo esperava “eliminar
os impedimentos que o setor privado de construção sempre alegou
para não investir no mercado de habitação popular” (Oão, 2013: 40).
No entanto, por mais sedutor que este programa possa se
apresentar ao setor privado Oão (2013, apud Bonduki, 2009) chama
atenção para o fato de que apenas 6% da meta estipulada para a Faixa
1 (que condensa 91% do déficit habitacional nacional) foi atendida na
254 40 Reportagem publicada em 30 de abril de 2013 em <www.g1.globo.com>, acesso em 30/10/2013.

primeira Fase do programa, enquanto que as faixas de renda 2 e 3, que CyE
juntas correspondem a apenas 9% do déficit habitacional, tiveram suas Año VI
Nº 11
metas contempladas em mais de 90%. Esses dados mostram que mes- Primer
mo que os benefícios possam parecer vantajosos, a capacidade de lucro Semestre
2014
do setor privado na construção nas Faixas 2 e 3 segue sendo maior que
na Faixa 1. O caso de Campinas é exemplar.
Para atrair o setor privado para a construção nos segmen-
tos de baixa renda o município concedeu benefícios, por meio da pro-
mulgação da Lei Municipal nº 13.580, de 2009, que isenta as construto-
ras de tributos na construção de empreendimentos realizados MCMV.
Na falta de soluções mais

permanentes, as ocupações e
violentas reintegrações de posse
têm sido frequentes
Contudo, os dados de setembro de 2010 (Oão, 2013) mostram que, até

aquela data, apenas cinco empreendimentos voltados para a faixa de
renda 1 haviam sido aprovados em contraste com a contratação de 21
empreendimentos para a faixa de renda 2.
Outro fato que merece destaque é a localização geográfi-
ca dos empreendimentos (Oão, 2013), pois os cinco empreendimentos
destinados a famílias com menor renda, estão sendo construídos na
Macrozona 5 (MZ-5), que corresponde à região Noroeste e Sudoeste,
áreas com carência de infraestrutura e equipamentos públicos e pre-
cária ligação à cidade. Enquanto isso os demais empreendimentos
destinados a faixas de renda superiores, estão localizados majoritaria-
mente na Macrozona 4 (MZ-4), caracterizada como área urbana por
excelência, que compreende as regiões centrais do município e que
apresenta a malha urbana mais consolidada e a maior concentração de
equipamentos públicos da cidade (Oão, 2013: 53). Esses corroboram a
ideia de que o MCMV, ao estimular a margem de lucro das empresas,
não está diminuindo, mas ao contrário, está reforçando o padrão de
segregação territorial.
Dentre os cinco empreendimentos que estão sendo
construídos no MCMV em Campinas, os maiores são o Residencial
Jd. Bassoli, com 2.380 unidades habitacionais, e o Residencial 255
CyE Sirius-Pirelli, com 2.620 unidades habitacionais. No total estes cinco
Año VI novos conjuntos habitacionais irão levar aproximadamente 7.430 fa-
Nº 11
Primer
mílias para a região. O mais consolidado até o momento é o Residencial
Semestre Jd. Bassolli, na região do Campo Grande, noroeste da cidade. Embora
2014
o Jardim Bassoli não seja o nosso caso de estudo, vamos comentar
brevemente sobre esse empreendimento porque ele nos ajuda a com-
por o quadro da crise habitacional em Campinas e o tipo de resposta
do poder público.
Esse megaprojeto41 prevê a construção de 133 prédios dis-
tribuídos em 23 condomínios residenciais, totalizando 2.380 aparta-
mentos. A primeira etapa do residencial foi concluída em dezembro
de 2011 e foram entregues 440 apartamentos. Em setembro de 2012,
a sexta etapa do projeto42 foi concluída e 360 apartamentos foram en-
tregues. O empreendimento está localizado praticamente na franja da
cidade e a aproximadamente 20 km do centro da cidade, sendo a Av.
John Boyd Dunlop, a principal via de comunicação entre a região do
Campo Grande o centro de Campinas. O empreendimento foi proje-

tado e está sendo construído pela construtora Bairro Novo, uma das
empresas do grupo Odebrecht43 direcionada para empreendimentos do
segmento econômico do setor imobiliário (Oão, 2013). O valor total
da obra chega à casa dos R$120,9 milhões, provenientes do Governo
Federal e da Prefeitura de Campinas (Oão, 2013). A sexta fase do em-
preendimento foi entregue, e até o momento, conta com 1720 famílias

residindo no local.
O deslocamento dessa população para uma região ainda
carente de infraestrutura urbana adequada e distante de seus bairros
de origem e locais de trabalho acarreta problemas significativos na
vida dessa população. Esses problemas ficaram evidentes através de
um questionário aplicado com os novos moradores do Residencial Jd.
Bassoli, a respeito da sua opinião sobre a localização e satisfação com
empreendimento44. Oão (2013) constatou se que 88% dos moradores
41 As seguintes informações foram retiradas da reportagem, em <http://www.campinas.sp.gov.br/

noticias-integra.php?id=13428>, acesso em 30/10/2013.
42 Fonte: <http://www.campinas.sp.gov.br/noticias-integra.php?id=15968>, acesso em 30/10/2013.
43 A Odebrecht é uma das quatro maiores construtoras do país e aproximadamente 63% de sua
receita, que em 2009 era de R$5,3 bilhões, vem do setor público. Essas quatro empreiteiras (Norberto
Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Corrêa e Queiroz Galvão) estão realizando obras no
valor de R$138,7 bilhões, e a maioria das obras realizadas são do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC). Disponível em: <http://bahia-economica.jusbrasil.com.br/politica/6946417/
odebrecht-lidera-o-ranking-de-obras-no-pais>, acesso em 30/10/2013.
44 Este questionário foi aplicado com os atuais moradores do Jd. Bassoli por Oão (2012) e compõe
256 parte de seu Trabalho Final de Curso.
entrevistados acha o conjunto habitacional distante do centro da cida- CyE
de; 74% acha que está distante de seu local de trabalho; 42% acha que Año VI
Nº 11
está distante de escolas públicas; 79% acha que está longe de centros de Primer
saúde públicos; 64% acha que está longe de espaços de lazer; 31% acha Semestre
2014
que está distante das creches; e, 44%, que está distante do comércio. A
autora comenta que o tempo de percurso em transporte público do Jd.
Bassoli até o centro é de, aproximadamente, 70 minutos45. Alguns en-
trevistados comentaram que uma das desvantagens de morar em uma
região tão distante do local de trabalho é a perda dos postos de traba-
lho, já que algumas atividades dependem de vínculos construídos na
comunidade local para terem continuidade. Além dos problemas rela-
tivos à distância, 42% dos moradores também se queixam de proble-
mas estruturais nos apartamentos (infiltrações e rachaduras), da falta
de estrutura urbana no entorno e de problemas relacionados à falta de
boa convivência com os vizinhos46.
O representante dos moradores, José Eugenio Bonzanino,
comenta que alguns moradores reclamam que o trabalho social, reali-
zado pela Cohab, falha na reeducação das famílias vindas “de áreas de
risco e comunidades carentes” e justifica esse problema dizendo que os
condomínios, apesar de novos, possuem sinais de depredação. Ainda
segundo o representante, a Cohab havia se comprometido a acompa-
nhar por dois anos o Residencial Bassoli para assegurar a sustentabi-

lidade do empreendimento e acompanhar os moradores, por meio de
assistentes sociais, cursos de vivência em condomínio, reciclagem e ge-
ração de renda, porém até o momento isso ainda não havia sido cum-
prido47. Em conversas com arquitetos que estão acompanhando o caso,
o Jardim Bassoli é caracterizado como uma “tragédia social”. Segundo
eles, trata-se de um empreendimento muito homogêneo, quanto à ori-
gem das famílias, todas advindas de áreas de remoção de diferentes
regiões da cidade, e que atualmente encontra-se sob forte atuação do
tráfico de drogas.
A seguir vamos nos debruçar sobre o nosso estudo de
caso, o empreendimento Novo Mundo II, construído pela modalidade
Minha Casa Minha Vida - Entidades.
45 Segundo Oão (2013) aproximadamente 74% dos entrevistados afirma que precisa pegar até três
ônibus para chegar ao local de trabalho.
46 Ver: <http://globotv.globo.com/eptv-sp/jornal-da-eptv-1a-edicao-campinaspiracicaba/v/
moradores-do-jardim-bassoli-reclamam-de-apartamentos-entregues-em-campinas/2332726/>,
acesso em 30/10/2013.
47 Para ver a reportagem na íntegra ver: <http://globotv.globo.com/eptv-sp/jornal-da-eptv-1a-edicao-
campinaspiracicaba/v/moradores-do-jardim-bassoli-reclamam-de-apartamentos-entregues-em-
campinas/2332726/>, acesso em 01/10/2013. 257
CyE MCMV-E e o conjunto habitacional Novo Mundo II
Año VI O Novo Mundo II é o único conjunto habitacional construído pelo
Nº 11
Primer
MCMV-E em Campinas. Foi nele que realizamos nosso estudo de
Semestre caso. Ele está localizado em bairro homônimo, que faz divisa com os
2014
bairros Jardim Maracanã e Jardim Nova Esperança. Todos compõe a
região do Campo Grande, que tem início há cerca de 20 km do centro
da Campinas e é uma das maiores regiões da cidade (Carmo Roldão,
2011: 21). Junto com a região Ouro Verde, compõe o quadrante sudoes-
te da cidade de Campinas (Plano Habitacional, 2011: 230). A região do
Campo Grande foi avaliada pelo poder público como uma região “ca-
rente de obras de infraestrutura, serviços e transporte público” (Plano
Habitacional, 2011: 231), com uso do solo predominantemente residen-
cial, caracterizado por loteamentos populares, conjuntos habitacionais
e ocupações. Seu funcionamento aproxima-se do funcionamento das
“regiões-dormitório”, nas quais as pessoas deslocam-se para trabalhar
fora da região e só retornam à sua região de moradia no fim do dia,
para dormir. É uma região carente de centros locais de comércio e ser-

viços e de referenciais urbanos significativos.
Não obstante essa situação de carência e falta de infraes-
trutura e serviços, a região do Campo Grande é densamente ocupada
e, segundo o censo de 2000, dos “quase 200 mil habitantes que pos-
sui, aproximadamente 48.891 moram em assentamentos precários e
mais de 60 mil pessoas em conjuntos habitacionais produzidos pelo

poder público (COHAB, CDHU e Prefeitura)” (Plano Habitacional,
2011: 230-231). Certamente, de 2000 para cá essa situação se agravou,
embora não tenhamos dados oficiais sobre isso. Esses conjuntos habi-
tacionais foram produzidos desde os anos setenta, o que caracteriza
historicamente o tipo de ocupação da região, como detalhamos no
item anterior.
Beozzo (2011: 9) lembra que, a partir dos anos setenta e
oitenta, pessoas e famílias “aglutinadas em grupos de novenas, reza do
terço ou de leitura bíblica nas casas logo passaram a organizar encon-
tros e celebrações e a se constituírem em comunidades”. Essa história,
assim, faz parte de uma história maior que teve como ator fundamental
as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs) da Igreja Católica48 no Brasil:
foi a partir de reuniões nos espaços da Igreja que grupos foram se for-
mando para começar a lutar por seus direitos. Na história do Campo
Grande, a partir das CEBs, emergem “grupos de mulheres, grupos de
48 Sobre o papel das Comunidades Eclesiais de Base na formação dos movimentos sociais no Brasil,
258 cf. Ana Maria Doimo, 1995.
jovens, pastoral da criança, […] passeatas, mobilizações, campanhas CyE
políticas e muitos outros” (Beozzo, 2011: 10) como espaços fundamen- Año VI
Nº 11
tais de luta social e organização das famílias moradoras nessa região de Primer
penúria em termos de infraestrutura. Faltava água, luz, esgoto, asfalto, Semestre
2014
transporte, creche, escola, postos de saúde.
Assim, a região do Campo Grande é uma região predo-
minantemente habitacional de baixa renda, e reforça o argumento
apresentado de que o território brasileiro é historicamente ocupa-
do de modo que as populações de baixa renda sejam sistematica-
mente expulsas para as periferias sem infraestrutura e isoladas,
Em Campinas, os favelados
constituíram-se como categoria
política e conseguiram se organizar
e ganhar força política com a
criação do movimento de favelados
da Assembleia do Povo
com vias de acesso saturadas ou em processo de saturação (Plano

Habitacional, 2011: 362).
O conjunto habitacional Novo Mundo divide-se em Novo
Mundo I e Novo Mundo II. No total, são 175 unidades habitacionais.
Dessas, 65 formam o Novo Mundo I, construído via Crédito Solidário,
em 2009, e 110 formam o Novo Mundo II, construído posteriormente,
via Minha Casa, Minha Vida - Entidades, entregue em 2011. Ambos
foram contratados pela mesma entidade, a Cooperativa Araras. Assim,
em apenas dois anos, o bairro Novo Mundo recebeu mais cento e dez
famílias, que se mudaram para o Novo Mundo II.
Segundo as normativas do MCMV-E, antes do início da
execução do projeto, é preciso fazer uma caracterização do terreno
almejado e um diagnóstico da área. Esse é um trabalho feito pela as-
sessoria técnica ou o técnico social contratado e compõe o Projeto de
Trabalho Técnico-Social (PTTS). Tivemos acesso ao PTTS do Novo
Mundo II e nele consta que o loteamento fica próximo de uma escola
municipal de educação fundamental com sala de educação especial e
supletivo mas, ainda segundo o PTTS, na época já havia fila de espe-
ra de 20 vagas; o PTTS também indica que na região há seis escolas
estaduais, sendo que quatro atendem 1ª à 4ª série, três, 5ª à 8ª e três
atendem também o supletivo, mas duas possuem fila de espera nessa 259
CyE categoria; apenas uma escola possui ensino médio (a mesma também
Año VI atende ensino fundamental e supletivo e possui classe de educação es-
Nº 11
Primer
pecial); há apenas uma Escola Municipal de Educação Infantil, com
Semestre classe de educação especial, mas há uma fila de espera de 220 alunos.
2014
Portanto, o PTTS evidencia o quadro segundo o qual os equipamen-
tos públicos da região já não eram suficientes para atender a demanda,
uma pressão que obviamente aumenta com a chegada de mais 110 fa-
mílias. Além disso, o PTTS informa que há apenas um centro de saúde
a 1 km do residencial Novo Mundo II e outro a 2 km. Nenhum atende
24 horas; há um Batalhão da Polícia Militar, mas que não funciona 24
horas; e uma Base da Guarda Civil Municipal, que funciona 24 ho-
ras. Além, dos problemas de infraestrutura característicos da região
do Campo Grande, o Residencial Novo Mundo tem um problema com
as linhas de ônibus. Há poucas linhas, e as que existem demoram a
passar, o que faz com que muitas pessoas desistam de esperar o ônibus
e caminhem até o outro ponto de ônibus mais próximo, em uma movi-
mentada avenida que é a rota de comunicação entre o Campo Grande e

outras regiões da cidade. Mas, para ir até essa avenida, é preciso passar
por uma estrada de terra, que não tem iluminação e tem um matagal
em volta. As mulheres sentem-se inseguras e estão lutando para que
essa estrada de terra seja asfaltada e tenha iluminação.
Como dissemos na Introdução, nossa pesquisa no Novo
Mundo II buscou analisar se e até que ponto esse processo de cons-

trução do conjunto habitacional gerou o fortalecimento da entidade
organizadora (EO) e estimulou a organização dos futuros moradores.
Buscávamos assim entender se as expectativas dos idealizadores do
programa se realizaram. Lembrando: segundo estas expectativas have-
ria, de um lado, o fortalecimento do movimento ou da rede associativa
em seu entorno, e de outro, uma participação efetiva dos beneficiários
no processo de gestão da obra e nos seus resultados, ou seja, uma obra
de melhor qualidade, e moradores mais integrados entre si, e em geral
mais sensíveis ao associativismo. Nos itens a seguir, apresentamos os
resultados dessa investigação.
Começamos apresentando o histórico de lutas do grupo
hoje articulado em torno da Cooperativa Araras, entidade responsável
pelo Novo Mundo II.
História e perfil do grupo articulado em torno da

Cooperativa Araras
Como dissemos acima, na história da ocupação da cidade de
Campinas o problema das favelas era agudo. Dagnino (1994) conta
260 como os favelados eram percebidos como párias sociais, relegados
a uma dimensão invisível da sociedade: eram não-cidadãos cuja CyE
“ausência de lugar físico contribui para desvelar a realidade de seu Año VI
Nº 11
lugar social como o lugar da não-existência, o lugar daqueles que não Primer
possuem direitos” (Dagnino, 1994: 70). Esses favelados, que com- Semestre
2014
partilhavam dessa ausência de lugar físico eram, muitas vezes, mi-
grantes. Em Campinas, os favelados constituíram-se como categoria
política e conseguiram se organizar e ganhar força política com a
criação do movimento de favelados da Assembleia do Povo (Lopes,
1997), formada entre os anos 1978 e 1982, com o apoio da igreja pro-
gressista, de sindicatos e de intelectuais.
Foi nessa época também que as associações de bairro e as
sociedades de amigos de bairro de Campinas “rearticularam-se sob
a influência dos grupos locais de oposição, que atuavam também em
áreas mais específicas, como saúde, educação, habitação e transporte”
(Lopes, 1997: 75), na luta por direitos. Semanalmente, em cada favela,
seminaristas, estudantes, profissionais (como arquitetos, advogados,
assistentes sociais) reuniam-se com moradores, para discutir os pro-
blemas do bairro. Mensalmente, todas as favelas se encontravam no
Centro Pastoral Pio XII, para posteriormente levar as reivindicações
para a prefeitura. A primeira grande Assembleia Popular (que depois
seria conhecida como Assembleia do Povo) foi realizada nas escada-
rias da prefeitura, em 8 de março de 1979, quando havia 63 favelas

em Campinas, sendo que somente algumas possuíam água e luz e a
maioria não tinha qualquer melhoramento (Nomura e Silva Jr., 2009).
Nessa primeira Assembleia estavam presentes 4 favelas e, aos poucos,
outras favelas começaram a participar. Essa história de organização e
luta dos favelados se tornará um dos marcos da organização popular
em Campinas e resiste na memória dos setores organizados até hoje.
Embora não tenham participado de sua formação, o grupo
que se organiza em torno da Cooperativa Araras também compartilha
da visão de que a Assembleia do Povo é uma espécie de mito de origem
na narrativa sobre ações coletivas e movimentos sociais na cidade. A
narrativa continua de maneira muito fragmentária, e observamos que
a cidade de Campinas não conta com um histórico de lutas populares
coesas e contínuas, pelas próprias características políticas da cidade,
marcada por alto conservadorismo e pelo peso dos setores econômicos,
principalmente ligados ao mercado imobiliário. Vejamos, então, a his-
tória do grupo que, para a construção do Novo Mundo II, organizou-se
em torno da Cooperativa Araras.
A história da atuação desse grupo remonta à criação do
bairro Vila União, em Campinas — um dos maiores conjuntos habita-
cionais da América Latina. 261
CyE A história começa em 1988, quando um grupo de pesso-
Año VI as decide ocupar um grande terreno, área de uma fazenda particular,
Nº 11
Primer
conhecida como Fazenda “do Rony” (Entrevistado 08). Essas pes-
Semestre soas eram trabalhadores de baixa renda, condutores, metalúrgicos,
2014
trabalhadores da Unicamp, da construção civil e da Polícia Militar.
Alguns deles eram sindicalizados, e moravam nos bairros do entor-
no na região do Campo Grande em situações de moradia precária:
pagavam aluguel, viviam em barracos, viviam de favor na casa de
alguém — tipo de situação comum nas áreas periféricas das gran-
des cidades brasileiras. Ao ocupar essa fazenda, as pessoas levanta-
ram um acampamento com lonas pretas e fundaram uma história
de luta, que passa pelo sofrimento compartilhado e pela reivindica-
ção (Loera, 2006; Paterniani, 2013). Essa ocupação teve participação
intensa do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), e do Partido dos
Trabalhadores (PT).
Diante da ocupação e da reivindicação de que o terreno
fosse adquirido pelo poder público e transformado em moradia po-

pular, a negociação passou a ser com a Caixa Econômica Federal. O
resultado da negociação foi a desocupação do terreno, três meses de-
pois, mediante garantia de compra e destinação específica por parte da
Caixa. Nesse processo, a sede da Cooperativa Araras, fundada em 1978
na cidade de Araras, interior do Estado de São Paulo, muda-se para
Campinas e as 1200 pessoas que ocuparam a área passam a ser coope-

rativados. Nossos entrevistados nos explicaram que tornar-se coopera-
tivado foi uma exigência porque a forma de financiamento para habita-
ção de baixa renda na época era sempre mediada por uma cooperativa,
que recebia os recursos da Caixa e contratava uma construtora.
Depois do início das construções dos lotes, casas e aparta-
mentos que compunham a Vila União, houve mudanças nas diretrizes
da Caixa para aprovar os futuros beneficiários do Projeto. Dentre ou-
tros pontos, a renda familiar dos futuros beneficiários foi considera-
velmente aumentada — a renda familiar mínima passou a ser de cinco
salários mínimos, valor muito alto e incompatível com a definição de
“baixa renda”49 —, o que fez com que muitos dos que ocuparam o ter-
reno não pudessem ser incluídos como destinatários finais da políti-
ca pública. Esse foi o início de uma longa jornada de brigas entre os
Cooperativados e a Caixa50.
49 Hoje, “baixa renda” caracteriza-se por uma renda de zero a três salários mínimos.
50 Dentre as pessoas que entrevistamos, apenas uma participou da ocupação do terreno em 1988.
262 Os outros começaram a participar do processo já durante a construção dos imóveis.
A Vila União consistiu na construção de 5.214 unidades CyE
habitacionais — um total bem maior do que a demanda inicial —, Año VI
Nº 11
distribuídas entre lotes, casas e apartamentos, e recebeu inscrições Primer
de futuros moradores de todas as partes da cidade. Os futuros mo- Semestre
2014
radores acompanharam o processo de construção dos imóveis sem
participar dele: eram expectadores. Em 1991, a obra já estava pronta;
só faltava o acabamento final, que não acontecia. A obra ficou para-
lisada por quase dois anos e as construtoras responsáveis pela obra
faliram51. Nesse ínterim, os futuros moradores receberam mais um
carnê, com quatro prestações, que deveriam pagar — mas isso não
[…] o grupo articulado em torno da

Cooperativa Araras tem um histórico
de luta pela moradia, mas a partir
de um processo particular que lhe
conferiu aprendizados específicos.
estava no contrato inicial. O argumento da Cooperativa e da Caixa

era de que esse dinheiro serviria para efetuar melhorias no bairro —
luz, água, asfalto. A Caixa, para tentar acalmar os ânimos, procedeu
ao sorteio dos imóveis52. O resultado foi que, apesar de não terem as
chaves dos seus imóveis, os futuros moradores já sabiam onde iam
morar, viam suas moradias, sabiam quem seriam seus vizinhos, quais
seriam suas casas. Entretanto, a Cooperativa e a Caixa não entrega-
vam os imóveis.
Nesse momento começa uma forte indisposição entre os
cooperados e a Cooperativa que era acusada de defender a Caixa e não
os mutuários.
51 Em 1990, foi eleito presidente do Brasil Fernando Collor de Mello, primeiro presidente eleito
por voto direto do povo após o regime militar no país (1964-1985). Seu governo foi marcado pelo
Plano Collor, que acabou por aprofundar a recessão econômica, o desemprego e a inflação. Uma das
medidas do plano foi o congelamento da caderneta de poupança dos cidadãos. O governo Collor
é conhecido, na memória dos brasileiros, como um governo repleto de escândalos de corrupção
e desvio de dinheiro. Segundo o Entrevistado 08 as construtoras responsáveis pela Vila União
estavam em nome de “laranjas”, não sendo possível posteriormente encontrar os responsáveis pelas
obras. Há suspeitas de que a Vila União tenha feito parte de um esquema de desvio de verba por
meio de programas habitacionais.
52 Em conjuntos habitacionais, é prática comum escolher quem ficará com qual imóvel
mediante sorteio. 263
CyE Então, em 10 de outubro de 1993, os futuros moradores da
Año VI Vila União decidem ocupar suas moradias53. É o início de uma lon-
Nº 11
Primer
ga e intensa história de negociação entre os moradores e a Caixa. Os
Semestre moradores argumentavam que tinham o direito de receberem suas
2014
chaves e que não eram “invasores”. Com os imóveis prontos, eles fi-
nalmente conquistaram suas chaves: contrataram os serviços de um
chaveiro para trocar as fechaduras de cada imóvel e asseguram-se de
que somente futuros beneficiários, constantes nos registros da Caixa,
fizessem parte da ocupação. A Entrevistada 07, ao nos contar sobre
o tempo da ocupação, lembra: “Só tinha água na rua, não tinha luz,
fomos na porta da Sanasa [companhia de abastecimento de agua de
Campinas] pra ter água, pra ter luz fizemos a passeata à luz de vela…”.
E afirma que a opinião pública ficou do lado dos moradores — a ten-
dência era ver sua luta como legítima, afinal eles eram os reais pro-
prietários daqueles imóveis — e que saiu “muita matéria sobre a gente
no Correio [Popular], no Diário [do Povo]” (ambos jornais da época
de circulação na cidade).
Ela também lembra da organização dos moradores, que fa-
ziam assembleias na vila, “na [rua] 48 tinha um QG [quartel-general]:
uma casa que um morador cedia para fazer reuniões” (Entrevistada
07). Conta que tudo era decidido em assembleia e que uma vez por mês
ou a cada quinze dias tinham assembleias gigantes, com 2 mil, 3 mil
pessoas, que fechavam a rua.

Logo após a ocupação, foi formada uma comissão para re-
presentar os moradores, cujos interesses não estavam sendo representa-
dos pela Cooperativa Araras, frente a Caixa. A reação da Cooperativa,
no momento da ocupação, foi abrir um processo de reintegração de
posse contra os ocupantes, alegando que os cooperativados estariam
desrespeitando a Cooperativa e que, além disso, haveria intrusos —
isto é, pessoas que não estavam contempladas nos registros da Caixa —
na ocupação. Um mês depois, em dez de novembro, ocorreu uma audi-
ência marcada pelo juiz. Sem decisão, o processo foi suspenso. Em 6 de
julho de 1994, o juiz decide não conceder a liminar de despejo e decide
que os casos serão discutidos e julgados um a um. A Cooperativa en-
tra com agravo de instrumento, recorrendo dessa decisão do juiz, mas
nada muda. Em março de 1995, o juiz extingue o processo sem julga-
mento do mérito.
Ainda em 1995, a comissão de moradores decide aceitar
uma proposta da Caixa, então com os valores de financiamento mais
264 53 Ver em anexo o Boletim Informativo dos Moradores da Vila União, Nº 01, outubro de 1993.
baixos e mais próximos do aceitável, no entendimento dos moradores. CyE
Outro grupo de moradores, no entanto, considerava essa proposta ina- Año VI
Nº 11
ceitável — por conta dos juros muitos altos que, ao final do pagamen- Primer
to, somavam dupla ou triplamente o valor do imóvel —, formou um Semestre
2014
comitê de esclarecimento e convenceu a esmagadora maioria de que a
proposta era inaceitável. O convencimento foi registrado em um ple-
biscito, realizado em 9 de abril de 1995, sobre aceitar ou não a proposta
da Caixa. Dos 1.276 votantes, 1200 disseram “não” para a proposta.
Após esse evento, a comissão foi alterada: os antigos membros saíram
e formou-se a segunda comissão.
Essa segunda comissão tinha fortes vínculos com o Partido
dos Trabalhadores (PT) e fundou também a Associação de Moradores
da Vila União. Ainda no mesmo ano de 1995, a segunda comissão pro-
pôs aos moradores, que aceitaram, a criação de uma poupança vincu-
lada à Caixa, a poupança Azul. Em outubro, os moradores entraram
com uma ação civil contra a Cooperativa Araras e as construtoras que
trabalharam na obra: BMH, Soma e Santa Bárbara Engenharia. Em
junho de 1996, é aprovada uma auditoria na Vila União, fruto das acu-
sações de superfaturamento das obras. A auditoria foi requerida pelo
então deputado Luciano Zica, do PT.
As negociações com a Caixa não pararam. Em junho de
1997, após reunião com Zica em Brasília, a Caixa aceitou um valor ain-

da menor nos financiamentos, e reduziu o valor dos imóveis em até
50%. Mas a maioria dos moradores ainda não considerou a proposta
satisfatória: ela foi rejeitada em assembleia. A Caixa, então, inaugurou
um estande na Vila União, e se disse empenhada em tentar resolver a
situação. Os moradores, insatisfeitos, ocuparam o estande em 1998 e
a Caixa divulgou um documento dizendo que desistiria de tentar ne-
gociar. A Entrevistada 07 nos contou que quando a Caixa colocou o
estande lá, começaram a fazer assembleia na frente da Caixa.
“Às vezes iam pra [Av. Francisco] Glicério, fechavam a Glicério [a
principal rua comercial de Campinas]. Enquanto o gerente não
atendesse, a Glicério ficava tomada de gente. Foram quase dez
anos de luta mesmo. Sempre nos reunindo, sempre chamando
assembleia, sempre dizendo o que a Caixa propôs, o que os me-
diadores propuseram, aí vinha, punha pra assembleia, se a as-
sembleia não aceitasse, nossos negociadores iam de novo lá pra
Caixa dizer que a assembleia não aceitou… até que conseguimos
aceitar”. (Entrevistada 07)
Em 1999, foi criada a Habteto, fundada em assembleia, como mais uma

tentativa dos moradores de resolver o problema. Seu funcionamento é 265
CyE de tipo consórcio, e os cooperativados tornam-se então consorciados.
Año VI Cada morador que quer ser consorciado paga uma mensalidade. Com
Nº 11
Primer
os recursos, a Habteto vai quitando junto à Caixa, aos poucos, os pri-
Semestre meiros imóveis da Vila União. Todas as pessoas com quem falamos fo-
2014
ram unânimes em afirmar que o intuito de criar a Habteto foi mostrar
para a Caixa e para o Judiciário que eles queriam pagar. Mas queriam
pagar um valor que consideravam justo, baseado no que os engenhei-
ros contratados pela Associação de Moradores tinham avaliado como
sendo o valor dos imóveis. O Entrevistado 06 chamou a atenção para o
fato de que a situação da Vila União era a mesma de outros tantos mu-
tuários da Caixa Econômica em todo o país no início dos anos noventa:
pessoas que tinham uma renda baixa (ou quase nenhuma renda) que
não conseguiam pagar suas prestações e para quem a única política ha-
bitacional disponível (e inacessível) eram prestações com altos juros no
mercado imobiliário. Segundo ele, o tipo de acordo que a Vila União
conseguiu com a Caixa abriu precedentes legais e históricos para que
houvesse a compreensão de que, para a população de baixa renda, não

se aplicavam financiamentos sob a forma de empréstimos e cobrança
de juros bancários; mas, sim, que eram necessários subsídios públicos:
a cobrança de prestações de valores baixos, complementadas por inves-
timento do poder público (sem que se esperasse retorno destes recur-
sos, muito menos com juros e correção monetária) (Entrevistado 06).
Essa percepção da moradia como direito e não como um negócio foi

de alguma forma vivenciada pela Vila União, constituindo-se um dos
marcos que permitiriam e justificariam, no futuro, que um programa
como o Minha Casa, Minha Vida pudesse existir no Brasil.
Com a Habteto funcionando, o enfoque da Associação de
Moradores, a partir dos anos dois mil, passou a ser a infraestrutura do
bairro, mais especificamente a construção do Parque Viva Vila, uma
grande área verde que circunda a Vila União.
Em 2004, o mesmo grupo que estava à frente da Associação
de Moradores e da Habteto disputou eleições contra o antigo grupo
que, desde o início da história, em 1988, estava à frente da Cooperativa
Araras. Numa eleição que aconteceu às vésperas do feriado de Carnaval,
a direção da Cooperativa finalmente mudou. Quem se tornou o presi-
dente da Cooperativa foi o Carlão.
Morador da Vila União há 19 anos, sua ativa atuação junto
à Vila União foi tão relevante que, em 2012, Carlão foi eleito vereador de
Campinas pelo Partido dos Trabalhadores. Carlão iniciou sua militân-
cia por meio das Comunidades Eclesiais de Base na região da Vila Cura
D’ars, em Campinas. Foi dirigente e assessor sindical da Central Única
266 dos Trabalhadores (CUT), assessor parlamentar e articulador de lutas
sociais. Também foi um dos fundadores da Central de Movimentos CyE
Populares de Campinas e hoje compõe sua direção nacional. Año VI
Nº 11
Após ganharem a Cooperativa, esse grupo organizou dois Primer
conjuntos habitacionais: o Nova Bandeirantes, via Crédito solidá- Semestre
2014
rio, e o Novo Mundo II, via Minha Casa, Minha Vida - Entidades. O
Entrevistado 04 conta:
“[A Cooperativa] era cheia de problemas, mas era uma ferramen-
ta importante pra gente poder resolver o que a gente já tinha, pra
resolver e pra investir mais. Assim que a gente pegou, coincidiu
com o Ministério das Cidades que veio com um projeto novo,
[…] de acordo com as regras do

Programa Minha Casa Minha Vida
- Entidades cabe aos movimentos e
organizações –enquanto Entidades
Organizadoras– organizar a demanda
e selecionar os futuros moradores.
aí a gente acabou construindo uma pequena vila lá no Santos

Dumont [o Residencial Nova Bandeirantes] e uma outra aqui no
Campo Grande [o Residencial Novo Mundo]”. (Entrevistado 04)
Como podemos perceber, o grupo articulado em torno da Cooperativa

Araras tem um histórico de luta pela moradia, mas a partir de um pro-
cesso particular que lhe conferiu aprendizados específicos. O grupo
que construiu o Residencial Novo Mundo não tinha um histórico de
organização da população por construção de moradia popular. Toda
a experiência que esse grupo tinha era de organização como mora-
dores, defendendo seus próprios interesses na relação com a Caixa
Econômica Federal e procurando regularizar sua situação na Vila
União. Não havia uma prática desse grupo de organizar um “movi-
mento de moradia” na cidade54, de mobilizar as famílias em torno
da agenda de direitos etc. Essa falta de experiência com práticas de
54 Como é o caso, por exemplo, de outras Entidades Organizadoras do MCMV-E, como o

Movimento Sem Teto da Leste I, que organiza o empreendimento Florestan Fernandes, em Cidade
Tiradentes, São Paulo. A Leste I, antes do MCMV-E, já tinha experiência de mutirões e autogestão
em habitação, bem como uma base social organizada no que eles chamam “grupos de origem”,
com reuniões periódicas, formação etc. Essa experiência prévia foi fundamental no momento de
enganar a população com a participação no processo de construção das moradias. 267
CyE participação, entendida como organização popular, e da autogestão
Año VI na habitação vai se refletir nas dinâmicas e nos resultados da partici-
Nº 11
Primer
pação das famílias no processo de construção das moradias no Novo
Semestre Mundo II.
2014
Com a proposta habitacional aprovada pela Caixa o pri-
meiro desafio da Cooperativa foi organizar a demanda e selecionar os
futuros moradores. Mas, como fazer isso quando não se tem famílias
previamente envolvidas na dinâmica da organização?
Recrutamento e perfil dos futuros moradores

Como discutimos nos itens anteriores, de acordo com as regras do
Programa Minha Casa Minha Vida - Entidades cabe aos movimen-
tos e organizações — enquanto Entidades Organizadoras — organizar
a demanda e selecionar os futuros moradores. Como vimos também,
essa prerrogativa suscita vários questionamentos principalmente de
setores de direita que, no geral, não conferem aos movimentos sociais
qualquer papel na produção da política pública. Vimos também que

os movimentos sociais têm respondido a essas críticas destacando seu
vínculo orgânico com as bases e a importância dessa relação prévia
para a qualidade da política pública. Mas, no caso da Cooperativa
Araras esse pressuposto da relação orgânica entre as famílias e a enti-
dade organizadora não se confirmou, pelo próprio histórico do grupo.
Diante disso, o recrutamento dos futuros moradores se deu através do

boca-a-boca.
Nas conversas no Novo Mundo II perguntávamos para
as pessoas como elas ficaram sabendo do empreendimento. E as res-
postas sempre remetiam a uma pessoa que conhecia o Carlão. Era o
patrão que conhecia o Carlão e que falou sobre o novo conjunto habi-
tacional que seria construído; ou alguém que ouviu no cabelereiro que
ia ser construído um novo conjunto habitacional e que era para procu-
rar o Carlão, e por ai vai. Não encontramos ninguém que tenha tido a
informação a partir de locais de acesso público, como creches, postos,
de saúde, igrejas etc. Ou a partir de uma participação em alguma or-
ganização ou movimento. O processo se deu mesmo no boca-a-boca a
partir das redes de contato que permitia a uma pessoa estar conectada
com outra que “conhecia o Carlão”.
A arbitrariedade no recrutamento foi evidente, assim
como sentimento de privilégio e injustiça que ela por vezes acarreta.
O caso da Entrevistada 13 é exemplar. Ela é empregada doméstica,
com carteira assinada e aluga uma casa de um beneficiário que de-
sistiu de mudar para o Novo Mundo II, depois que o conjunto foi
268 entregue. Ela contou que quando ela e a família chegaram na casa,
“a casa tava abandonada, numa sujeira só”. Rita entrou numa lista CyE
da COHAB quando estava grávida do filho. O filho hoje tem 18 anos. Año VI
Nº 11
Ela nos contou que durante todo esse tempo ela ia na Cohab para Primer
atualizar os dados cadastrais e levar seus comprovantes de renda. A Semestre
2014
entrevistada nunca teve um retorno sobre qual a sua posição na lista
de espera (que, lembrando, está hoje em 51 mil pessoas). Então ela
desistiu de tentar, “tem uma hora que a gente desiste”. Antes de mo-
rar no Novo Mundo II, Rita participou de uma ocupação de terra em
Sousas, distrito de Campinas, deixou os filhos com a irmã e dormiu
cinco meses embaixo da lona, mas não conseguiu a casa. Disse que
acha muito injusto porque muita gente ali conseguiu a casa e “não
precisa”. E ela, que precisa, nunca conseguiu. Contou que, quando
ocupou o terreno em Sousas, desistiu de ficar na ocupação porque
não conseguia pagar o advogado (que todos deviam pagar): “Estava
sacrificando os filhos por aquilo e não tava valendo de nada”. Rita
ficou cinco meses numa ocupação, dormindo direto na lona, toman-
do banho na casa da patroa; dezoito anos na lista da COHAB e até
hoje não conseguiu sua casa própria. Participando da conversa com a
Rita estava um jovem, também morador da casa, que entrou na con-
versa e disse: “Eu fiquei sabendo que quem fez tudo isso aqui foi a
Cooperativa do Carlão. Então fui lá e deixei meu nome e agora já
estou na lista para o próximo conjunto que eles forem construir”. E

perguntamos para a entrevistada: “E você não vai também?” E ela
responde: “Não estava sabendo de nada disso”.
Histórias como as desta entrevistada nos comoveram du-
rante o campo no Novo Mundo II. Evidenciam o sofrimento e a loteria
a que estão sujeitas as famílias de baixa renda. A lista da COHAB, na
prática, não é uma porta de entrada para se acessar a efetivação do
direito à moradia. E a forma de recrutamento no caso do Novo Mundo
II também é algo que depende da sorte de ter um vínculo com alguém
que está conectado com o Carlão. E o sentimento de que se trata do
acesso a algo que não é para todos, efetivamente, parece ser tão forte
que nem mesmo os conhecidos parecem comentar entre si sobre esses
canais de acesso à moradia. A espera da casa e a forma de acesso fragi-
lizam o sentido de agência e a solidariedade.
Isso não quer dizer, por outro lado, que possamos afir-
mar que quem consegue entrar no circuito da informação são “pes-
soas que não precisam”. De fato encontramos algumas moradias
vagas, alugadas ou cedidas no Novo Mundo II, mas isso não parece
estar associado a uma apropriação das casas populares por pessoas
de mais recursos. O que parece estar em jogo são os cálculos so-
bre os custos de gerir a vida cotidiana em um local de acesso mais 269
CyE difícil. A análise do perfil dos moradores55 não permite supor tra-
Año VI tar-se de pessoas que teriam condição de comprar uma casa nas
Nº 11
Primer
condições de mercado.
Semestre Como podemos ver nos gráficos abaixo, trata-se de famí-
2014
lias de baixa renda, que possuíam baixa escolaridade e cujos chefes de
família estavam inseridos no mercado de trabalho em empregos que
exigiam baixa qualificação, como empregadas domésticas, auxiliares
de limpeza, vigias, trabalhadores do comércio etc. A renda média dos
trabalhadores formais (isto é, com carteira de trabalho assinada) não
chega a R$800,00, e a das pessoas com trabalhos informais não chega
a R$700,00.
Gráfico 1. Sexo dos beneficiários

Fonte: Elaboração própria a partir de cadastro dos beneficiários.
Gráfico 2. Faixa etária dos beneficiários
55 A coordenação da Cooperativa Araras nos permitiu o acesso aos dados cadastrais dos 110
beneficiários do MCMV-E, a partir dos quais geramos a análise que apresentamos nesse item. Os
270 dados estavam em um banco de dados no Access.
Gráfico 3. Escolaridade dos beneficiários CyE
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Gráfico 4. Renda titular (trabalho formal) dos beneficiários

Gráfico 5. Renda titular (trabalho informal) dos beneficiários
As famílias vieram de bairros distintos da cidade, concentrados nas

regiões sudoeste e noroeste, onde ficam os bairros do Campo Grande 271
CyE e Ouro Verde — os bairros que concentram a população de baixa ren-
Año VI da na cidade.
Nº 11
Primer
Semestre Gráfico 6. Regiões de origem dos beneficiários
2014

A dinâmica participativa, problemas no pós-ocupação e

avaliação da experiência: relatos dos beneficiários
A construção do conjunto habitacional Novo Mundo II foi de 2009
a 2011, quando foram entregues as chaves aos novos moradores.
Desde a inscrição na Cooperativa Araras até o final do processo,
os futuros moradores deveriam participar das atividades propos-
tas pela Cooperativa. Essas atividades consistiram em levar hole-

rite e comprovante de residência todo mês na sede da Cooperativa
Araras. Além disso, era preciso participar de assembleias, que eram
chamadas pela Cooperativa — todos ou quase todos os futuros mo-
radores participavam.
Segundo o Entrevistado 09, primeiro Técnico Social do
empreendimento56, havia alto índice de presença dos beneficiários nas
assembleias, mas a grande maioria ia com a preocupação de “cliente”,
encarando a Cooperativa como algo próximo de uma imobiliária. Os
que realmente se envolviam eram uma minoria. Na conversa que tive-
mos com os moradores, todos reconheceram que as reuniões eram im-
portantes: a Cooperativa mantinha as pessoas informadas sobre como
a obra estava andando, e sempre se mostrava aberta para responder as
perguntas. Mas, nenhuma delas conseguiu lembrar de qualquer ativi-
dade que fosse além dos debates restritos à obra.
56 O técnico social do Novo Mundo II, já havia atuado no Novo Mundo I. Trata-se de uma pessoa
com vínculos anteriores com o grupo e com um bom conhecimento sobre a área de moradia em
272 Campinas.
Pela leitura dos relatórios de TTS e pelas entrevistas CyE
(Entrevistado 01 e 09) podemos aferir que, no inicio, o tema das reuni- Año VI
Nº 11
ões giravam principalmente em torno de dúvidas sobre a construção e Primer
o bairro — construção de um parque nos arredores, rede de esgoto —, Semestre
2014
mas também sobre as expectativas da liberação dos documentos pela
CEF e, às vezes, sobre gestão financeira. Nessas reuniões também foram
eleitas as comissões de acompanhamento de obra e de gestão finan-
ceira, previstos no TTS e obrigatórias pelas normativas do MCMV-E.
Os Entrevistados 17 e 18 contaram que nas reuniões o pessoal da
Cooperativa incentivava as pessoas a se organizarem para exigir mais
Se a conquista da casa resolveu

o problema imediato da moradia
e deu mais segurança quanto ao
futuro, ela trouxe novos desafios e
incertezas no presente.
pontos de ônibus, exigir uma resolução em relação ao lixo acumulado

na “área verde” (“às vezes até aparecem ratos”, Entrevistado 17).
Segundo o Técnico-Social, além das reuniões operacionais
aconteceram também reuniões sociais ao longo dos três anos. Em al-
gumas dessas reuniões foram convidadas associações de moradores,
ONGs, igreja etc. da região para discutir questões subjacentes ao bair-
ro. Houve tentativa de desenvolvimento de vários projetos durante o
TTS, embora nenhum deles tenha se sustentado até o final do empre-
endimento. “Chegou a ter uma movimentação, mas no final não foi
para frente” (Entrevistado 09). Um exemplo foi o projeto em parceira
com a Escola Viveiro, que desenvolveu trabalhos na área ambiental:
chegaram a realizar plantio de árvores, mas o projeto não foi para a
frente. Outras organizações participaram das chamadas reuniões so-
ciais no Novo Mundo II, como a associação de moradores do bairro e
de bairros vizinhos, além de algumas organizações religiosas.
Nossa pesquisa teve acesso a quatro relatórios de trabalho
técnico social (TTS) que indicaram a realização de somente quatro
assembleias e uma atividade de educação popular57. As assembleias
57 Contudo, é importante salientar que talvez explicitar que parte da documentação se perdeu, 273
CyE estavam programadas para ocorrer trimestralmente, mas aparente-
Año VI mente, ocorreram em março, junho, novembro e dezembro de 2012.
Nº 11
Primer
As assembleias de março e junho tiveram o intuito de repassar às famí-
Semestre lias informações técnicas: na assembleia de março foi apresentada uma
2014
proposta de custos e foi formada a Comissão de Acompanhamento de
Obra (CAO), prevista na normativa do MCMV-E; na de junho, os fu-
turos moradores foram informados do pedido de suplementação que
a Cooperativa solicitou à Caixa — caso não fosse atendido, o valor te-
ria de ser dividido entre os moradores e resultaria no pagamento de
R$900,00 por morador. A assembleia de novembro deliberou a cons-
trução de calçadas em regime de mutirão com adesão unânime dos
moradores. Em janeiro, foi realizado um Seminário Ambiental que
abordou questões de vivência em comunidade, cuidados com o bairro,
importância da arborização, produção e descarte de lixo.
Ou seja, parece ter havido da parte da Cooperativa in-
teresse em envolver os moradores em algum processo participativo
mais efetivo, mas os atores envolvidos não pareciam dispor das fer-
ramentas necessárias para produzir um engajamento efetivo numa
situação que era, no geral, de baixa organização social prévia. Nas
nossas conversas no Novo Mundo II tentamos provocar os moradores
a falar sobre como foi esse processo de participação, mas não obtive-
mos muito êxito. Os únicos poucos relatos mais vívidos remetiam aos
debates sobre a forma de construção das casas, se germinadas ou não,

o que indica a abertura da Cooperativa para discussão do Projeto
com os futuros moradores. Mas, como dissemos eram referências va-
gas. O tema que mais emergia nas conversas era mesmo o presente,
e nele o assunto prioritário eram os problemas do pós-ocupação e os
dramas da vida cotidiana.
Diante do quadro de precariedade e incerteza em relação
à moradia que marca as famílias de baixa renda, esperávamos ouvir
relatos que destacassem as mudanças que a conquista da casa pró-
pria provocara na vida delas, esperávamos uma clara demarcação
de um “antes” e “depois” do Novo Mundo II. E de fato encontra-
mos pedaços dessa grande narrativa, principalmente em frases unâ-
nimes como “agora eu não preciso mais pagar aluguel”. Mas essas
memórias precisavam ser provocadas; não apareciam de imediato.
Foi desafiador perceber que, ao perguntar sobre a casa, abríamos es-
paço para narrativas muito pessoais que vinculavam o episódio da
conquista da moradia a eventos como a morte de um ente querido, a
274 devido a um roubo na sede da Cooperativa, o que nos impede de saber o número exato.
separação da pessoa amada, uma doença na família, etc. A casa era CyE
mais um acontecimento dentre tantos imponderáveis cotidianos e Año VI
Nº 11
sua força dramática. Primer
Enquanto caminhávamos pelas ruas do Novo Mundo II Semestre
2014
e conversávamos com as pessoas, o que víamos era o quanto a con-
quista da casa apenas atenuava um cotidiano marcado pela impre-
visibilidade, incerteza e precariedade. Quando perguntamos a uma
moradora procedente de uma região de favela (Entrevistada 14) sobre
como tinha sido entrar na casa própria pela primeira vez, ela disse:
“Professora, não é como a gente vê nas propagandas”, se referindo às
peças de marketing das grandes construtoras para, em seguida, come-
çar a narrar os problemas no pós-ocupação — dos quais também tra-
taremos adiante. Se a conquista da casa resolveu o problema imediato
da moradia e deu mais segurança quanto ao futuro, ela trouxe novos
desafios e incertezas no presente.
O primeiro deles dizia respeito ao acesso à cidade e as suas
comodidades, como as ofertas de emprego e o atendimento nos equi-
pamentos públicos. O Novo Mundo, como já dissemos, é um território
afastado do centro da cidade e com um serviço de transporte público
bastante precário. Principalmente no caso de moradores que vieram de
condições de moradia também precárias, mas com boa localização em
relação ao centro, a casa nova significou, na prática, perda de qualidade

de vida sob esse aspecto.
O tempo passado desde a entrega dos imóveis até nossa
pesquisa — aproximadamente dois anos — tornava o relato mais
difícil e descontínuo. Principalmente quando o assunto em pauta
era o esforço de reconstituição do processo participativo, que co-
meçara cinco anos antes. Nas primeiras entrevistas ficou evidente
que a própria menção à ideia de participação fazia pouco sentido
naquele contexto.
Em muitos casos, os moradores moravam em outras re-
giões e, ao se mudarem para o Novo Mundo II, ficaram distantes de
suas redes de sociabilidade mais próximas, o que diminuiu os recur-
sos com os quais podiam contar para lidar com as tarefas cotidianas
(como por exemplo, a presença de parentes próximos que poderiam
tomar conta dos filhos enquanto a pessoa estava no trabalho). O que
também se traduzia em perda de qualidade de vida. Alguns moradores
do Novo Mundo insistem em manter seus laços com essas redes ante-
riores, como é da Entrevistada 14: sua filha vai para a escola em outro
bairro com um transporte coletivo privado. Ela até conseguiu vaga na
creche do Novo Mundo, mas gosta mais de lá. E o posto de saúde ela
usa o de lá também. 275
CyE Por fim, compondo esse cenário de novos desafios e incer-
Año VI tezas, está o problema da regularização das casas junto à Prefeitura,
Nº 11
Primer
e os problemas decorrentes da baixa qualidade das obras feitas pela
Semestre construtora e do o escoamento da água da chuva.
2014
A Entrevistada 12, moradora, relatou-nos que antes, mo-
rava na Favela do 28, Favela Roseira. Mudou-se para o Novo Mundo
II em dezembro de 2012; é a primeira moradora da casa, que está em
seu nome. Seu filho teve que trocar de escola depois que mudaram, e
ela passou a ter gastos que não tinha antes: com água, luz (lá na fave-
la, ela não pagava), o transporte privado que agora paga para levar o
filho à escola, que é mais longe, e uma babá que cuida da filha menor,
porque não há vagas na única creche da região. Ela começaria a tra-
balhar na segunda-feira seguinte ao sábado em que a entrevistamos
(2 de setembro) e recorreu ao Conselho Tutelar e à Defensoria Pública
para garantir uma vaga para a menina: ou na creche ou na escola
infantil particular mais próxima mas, enquanto isso não acontece,
ela vai pagar a cuidadora: “Nem comecei a trabalhar e já vou entrar

numa dívida”, ela nos contou. Ela relata que gosta do Novo Mundo II
porque lá tem “gente diferenciada”. Diferente do Jardim Bassoli, onde
todo mundo é de um lugar só — todos de remoções de favelas — e “aí
não tem respeito”.
No caso da Entrevistada 16, quem ficou sabendo do em-
preendimento, em 2008, e fez todos os trâmites foi seu filho, que ouviu
falar da Cooperativa durante uma greve na empresa onde trabalhava.
Moravam em Hortolândia (cidade próxima a Campinas) e ela estava
muito feliz em se mudar com ele, porque iam sair do aluguel. Ser lon-
ge não era um problema, ela nos contou, porque ele tinha um carro,
então quando não desse para ir trabalhar de ônibus, ele poderia ir de
carro. Mas ele faleceu repentinamente, em um acidente, e morar no
Novo Mundo II perdeu o sentido para ela. Ela se sente muito só e quer
ir embora para o Nordeste, voltar para perto da família. Diz que no
Novo Mundo II as pessoas abusam dela por ser idosa, mulher e sozi-
nha. “Mulher sozinha é difícil, mas não dou moleza”. Acha terrível o
local e a vizinhança; tem boa relação só com um vizinho, o de trás,
que a ajuda. “O povo só se aproxima com interesse”. Chama os vizi-
nhos da frente de “favelados”, “a casa não tem nem reboco, o reboco é
a veste da casa, você pode imaginar o tipo de gente que mora em uma
casa sem reboco”.
A Entrevistada 17 ficou sabendo do empreendimento há
mais de seis anos. Decidiu se inscrever porque queria sair da casa dos
pais. Foram cinco anos de espera da data de entrega dos documen-
276 tos até receber a chave. Mora sozinha na casa, mas não é a primeira
moradora — embora desde sempre a casa estivesse no seu nome. CyE
Antes, morava no DIC (construído pela COHAB), onde morou por Año VI
Nº 11
27 anos. De lá, morou no centro da cidade e voltou para a casa dos Primer
pais no DIC, fez uma cirurgia e, nesse período, foi avisada de que a Semestre
2014
casa do Novo Mundo II seria entregue. Como estava se recuperando
da cirurgia e, desempregada, não tinha dinheiro para construir o
portão, “não ia morar sozinha numa casa sem portão!”58, resolveu
esperar um tempo, ficar mais um pouco na casa dos pais. Foi quan-
do uma mulher invadiu sua casa no Novo Mundo II, e ela descobriu
algum tempo depois, quando, já recuperada da cirurgia, chegou lá
[…] nossas visitas ao Novo Mundo II

evidenciaram o quanto a conquista
da casa pode estar dissociada da
conquista do direito à cidade e da
construção de comunidades.
para fazer a mudança. Foi falar com o Carlão na Cooperativa e fi-

nalmente a mulher saiu da casa de nossa entrevistada. Mas ela não
morou lá logo depois; emprestou a casa para o filho do vizinho da
frente. Depois de um tempo, eles resolveram se casar e ir morar na
casa no Novo Mundo II.
O Entrevistado 18 é professor e trouxe os pais de Santo
Amaro da Purificação, Bahia, para morar com eles na casa que con-
quistou no Novo Mundo II. Antes, havia ido com o irmão na COHAB,
por volta de 2008; o irmão foi sorteado; ele, não. Ficou sabendo do em-
preendimento porque alguém que trabalhou na Cooperativa avisou
sua irmã. Mudou-se há quatro anos e saiu do aluguel que pagava em
outro bairro, Santa Lúcia: “Sair do aluguel melhorou muito, não tem
preocupação”. A mudança trouxe gastos extras que ele não tinha antes,
principalmente com transporte. Ele conta que, durante o processo de
construção, sabia que o empreendimento seria construído no Campo
Grande, mas não sabia exatamente qual seria a localização. Contou-
nos que as reuniões eram claras e o projeto do empreendimento era
discutido com os moradores. Mencionou também que a relação com
58 As casas são entregues aos moradores sem muro ou portão. 277

CyE a construtora não era boa: “Os moradores decidiram um tijolo, mas
Año VI foi usado outro”. Quando perguntamos se ainda aconteciam reuniões,
Nº 11
Primer
ele disse que sim, e lembrou que a Cooperativa construiu toda a Vila
Semestre União e que ela “tem credibilidade”.
2014
O Entrevistado 21 é porteiro de um edifício no centro da
cidade e conseguiu a casa por causa da sua irmã que conhecia o Carlão.
Ela cuidou de tudo e isso acabou gerando sua separação: sua esposa
não admitia a interferência da irmã na vida deles. Ela não foi consulta-
da e quando soube a mudança para a casa nova já estava para aconte-
cer. Hoje, eles moram no mesmo terreno, mas ele construiu uma casa
para ela no fundo. O Entrevistado 21 diz que gosta muito do bairro e
que não se importa com a distância em relação ao centro. O problema
é o filho que é usuário de drogas e isso gera muitos conflitos na família.
As duas ruas que compõem o Residencial Novo Mundo II, 2013.
Em 2011, as casas do Novo Mundo II foram entregues. Junto com as

chaves da casa foi entregue uma cartilha pós-ocupação, desenvolvida
pelo Técnico-Social e pela Cooperativa. Essa cartilha apresentava uma
planta da casa com as instalações hidráulica e elétrica (fornecidas pela
empreiteira), bem como uma sugestão de ampliação das casas, segun-
do orientação da Caixa.
Mas o que mais ouvimos em nossas conversas com os
moradores foram os conflitos e os problemas no pós-ocupação, e as
278 preocupações e ansiedades oriundas deles. Os problemas evidenciam
a frágil e nebulosa relação entre as famílias, a Cooperativa, a Caixa CyE
e a construtora. Foi comum ouvirmos que as famílias não sa- Año VI
Nº 11
biam a quem recorrer para resolver os problemas. Ao procurar a Primer
Cooperativa ouviam que o problema estava com a construtora, e ao Semestre
2014
procurar a construtora essa voltava a citar a Cooperativa e também
indicava a Prefeitura. E as famílias ficavam num limbo jurídico.
Nesse contexto, as famílias buscavam fazer o que sempre fizeram:
saídas individuais, como foi o caso da construção das calçadas com
recursos próprios e do problema com a água da chuva. No caso das
calçadas, as famílias foram asfaltando as calçadas na frente de suas
casas conforme foram se mudando; depois de algum tempo, con-
seguiram que a Prefeitura fizesse as calçadas que ainda estavam
por fazer — o que gerou um mal-estar entre os moradores que ha-
viam feito suas calçadas individualmente e os que teriam sido be-
neficiados pela Prefeitura. O problema com a água das chuvas é o
alagamento das casas da rua de baixo. A construtora não fez cano
para drenar água da chuva; as casas da rua de baixo estão alagando
quando chove. Moradores acham que a construtora tem que fazer
o sistema de drenagem, a construtora diz que não é problema dela
e a Cooperativa Araras busca alternativas junto à Prefeitura, mas
não parece disposta a se indispor com a construtora. Esse conflito
Cooperativa-moradores-construtora tem levado tensão à relação en-

tre os moradores e a Cooperativa, e em particular parece estar mi-
nando a base política do Carlão no bairro. A Entrevistada 24, conta
que uma semana antes de nossa visita, um morador havia convida-
do um vereador da região, de outro Partido, para participar de uma
reunião no bairro junto com os demais moradores.
A qualidade das casas não é boa. Vimos paredes com ra-
chaduras; paredes com infiltrações; paredes e rodapés que cederam
com o tempo por conta de um aterro mal-feito; pisos trincados; pro-
blemas com as tomadas. Os moradores não podem mexer na parede
porque senão perdem o seguro da casa, porque isso seria enquadrado
em mudança na estrutura da casa.
Um dos maiores problemas diz respeito ao Habite-se59.
Uma das primeiras coisas que muitos fizeram ao se mudar foi reformar
a casa: asfaltar a garagem (“Vou morar no meio da terra?” Entrevistado
19 e 21), erguer um telhado para que a garagem fique coberta. Mas
59 O Habite-se é um documento emitido pela Prefeitura que comprova que um empreendimento ou

imóvel foi construído seguindo-se as exigências (legislação local, especialmente o Código de Obras
do município) estabelecidas pela prefeitura para a aprovação de projetos. Ele autoriza o início da
utilização efetiva de construções ou edificações destinadas à habitação. 279
CyE isso foi feito sem o Habite-se. E, sem o Habite-se, é proibido mexer na
Año VI casa; e por terem mexido na casa precisam pagar multas altas para re-
Nº 11
Primer
gularizar a situação e ter o Habite-se. A situação foi resumida por um
Semestre de nossos entrevistados: “Se tirar o cimento a casa afunda, se deixar o
2014
cimento, paga multa” (Entrevistado 15).
Como vimos, no caso dos atores articulados em torno
da Cooperativa Araras, o Minha Casa, Minha Vida - Entidades foi
uma forma de continuar uma história coletiva de participação em
defesa de políticas habitacionais de interesse social. Já do ponto de
vista das famílias beneficiárias, o ingresso no Programa foi lido na
chave da luta individual pelo acesso à moradia, na ausência de meios
que lhes permitissem o acesso via mercado ou via prefeitura munici-
pal. Entre os moradores do Novo Mundo II, não encontramos relatos
que vinculassem o acesso à moradia a um processo participativo ou
uma forma de luta coletiva; pelo contrário, a postura dos entrevista-
dos era de consumidores que estavam pagando pela sua casa e que,
portanto, conquistaram direitos advindos desse estatuto de consu-

midor. A própria relação com a Cooperativa se dava sob essa chave.
E entre os moradores sempre que perguntávamos se eles buscavam
formas coletivas de resolver os inúmeros problemas do pós-ocupa-
ção a resposta mais comum era: “Não, mal conheço meus vizinhos,
aqui é cada um por si”.
Resumindo: nossas visitas ao Novo Mundo II evidencia-

ram o quanto a conquista da casa pode estar dissociada da conquista
do direito à cidade e da construção de comunidades.
Reflexões finais
O Minha Casa Minha Vida - Entidades tem como linha mestra o ideá-
rio da participação como forma de fortalecer a organização popular.
A expectativa é que a participação dos movimentos, como entidades
organizadoras, e dos futuros moradores no processo de construção da
moradia resulte em uma obra de melhor qualidade, com moradores
mais integrados entre si, e, em geral, mais sensíveis ao associativismo e
à defesa dos direitos de cidadania. A atuação da entidade organizadora
no sentido de organizar a demanda e promover o engajamento das fa-
mílias é visto como uma dimensão central para o sucesso da experiên-
cia. A novidade do MCMV-E é essa centralidade conferida à ideia de
autogestão, associada ao subsídio conferido às famílias de baixa renda
para compra da casa própria. Cabe lembrar, contudo, que a autogestão
não é obrigatória, mas uma possibilidade que o Programa abre e que
encontra diferentes níveis de adesão no conjunto das entidades que
280 participam do Programa.
Como demonstramos ao longo do texto, o MCMV-E, CyE
como uma modalidade do MCMV, é uma adaptação parcial que Año VI
Nº 11
não extingue a centralidade do setor privado na lógica do sistema Primer
habitacional. O MCMV-E não enfrenta a lógica de produção do es- Semestre
2014
paço urbano calcado na especulação imobiliária e na segregação
sócio territorial. Pelo contrário, empurra os movimentos à com-
petição por terras no mercado imobiliário, como qualquer outra
construtora, e acaba por gerar uma nova pressão sobre as terras, ao
mesmo tempo em que empurra os novos empreendimentos para a
periferia, realimentando a lógica da segregação. Além disso, como
A pesquisa evidenciou a importância

de compreender o tipo de vínculo
prévio entre os atores […] para
uma adequada compreensão dos
processos participativos, em relação
a seus limites e potencialidades.
parte do MCMV geral, o MCMV-E não está vinculado ao esforço

de construção de um sistema de participação na área habitacional,
pelo contrário, “corre por fora”, seguindo uma lógica paralela as-
sociada à construção dos grandes projetos. Ou seja, há dois limites
claros do MCMV-E: a repetição de um modelo de produção do es-
paço urbano segregacionista e a desvalorização do sistema partici-
pativo na área habitacional.
Esses condicionantes mais gerais se verificaram como li-
mites da experiência no caso do Novo Mundo II em Campinas, onde
apareceram associadas às características próprias da dinâmica políti-
ca do território e do perfil dos seus atores. Nossa principal conclusão
é que no Residencial Novo Mundo II, a execução da obra contribuiu
para o fortalecimento da Cooperativa Araras: a principal lideran-
ça da Cooperativa foi eleito vereador em 2012, o grupo próximo à
Cooperativa conseguiu fazer um cadastro de possíveis moradores, eles
se conectaram ao programa federal e passaram a estar mais próximos
de outros movimentos de moradia na cidade e fora dela. Entretanto,
não é possível dizer que houve um engajamento de fato dos futuros
moradores na gestão da obra. Até houve algum esforço por parte da
entidade nesta direção com cursos, informações, reuniões abertas.
Mas este esforço não foi suficiente. E atribuímos a isso dois fatores 281
CyE principais: em torno da Cooperativa Araras não havia previamente um
Año VI movimento de moradia forte, nem um repertório claro de defesa de
Nº 11
Primer
direitos à moradia junto aos futuros beneficiários, nem sujeitos mobi-
Semestre lizados para conquistarem suas casas, ou seja, não havia “base social”
2014
prévia. E a experiência prévia da entidade era de garantir seus direitos
como moradores, e não como movimento social que mobiliza outros
sujeitos para conquistarem suas casas. Isso pode parecer um detalhe,
mas de fato neste caso fez diferença, porque o desenho do programa
exige que no pouco tempo da construção da obra se “crie” uma co-
munidade. E, em segundo lugar, não houve por parte da entidade a
capacidade de construir esta base durante o empreendimento. As reu-
niões eram informativas, pouco frequentes e não envolviam de fato as
pessoas no processo. Além disso, ao contratarem uma construtora para
executar a obra, a entidade e os próprios moradores se alienaram do
processo de produção da casa.
A pesquisa evidenciou a importância de compreender o
tipo de vínculo prévio entre os atores (isto é, se os futuros mora-

dores já se conheciam e de onde) para uma adequada compreensão
dos processos participativos, em relação a seus limites e potencia-
lidades. No Novo Mundo II, a proposta de construir uma política
participativa encontrou terreno árido: ausência de vínculos prévios
entre os atores e uma base social desorganizada. No que se refere
ao processo participativo, nosso ponto de partida da análise foi o

Trabalho Técnico-Social desenvolvido junto às famílias. Nesse sen-
tido, destacamos como fator positivo o engajamento dos técnicos
contratados pela Cooperativa para trabalhar junto às famílias e seu
compromisso com a agenda da participação e construção da per-
cepção de direitos. Por outro lado, a pesquisa também evidenciou
que a experiência de ação coletiva que a Cooperativa acumulara ao
longo de sua existência não lhe forneceu elementos suficientes para
lidar com esse terreno hostil ao desenvolvimento de processos de
coletivização. Diante de uma base desorganizada que se colocava
como cliente, a Cooperativa acabou desempenhando muito mais a
função de “mediador imobiliário” que de “mediador político”. Ou
seja, a Cooperativa Araras ocupou uma posição de um ator que ti-
nha a obrigação de resolver os problemas burocráticos e garantir o
acesso à moradia para indivíduos que se viam na posição de clientes,
e não como base social de uma organização política. Os princípios
de autogestão, que explicitamos anteriormente neste relatório e que,
lembramos, legitimam e conformam a experiência do MCMV-E,
não se confirmaram nesse caso.
282
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Anexo 1. Identificação dos entrevistados
Nº Identificação Data da entrevista

Morador da Vila União, ex-presidente da Cooperativa Araras, atual 15/08/2013
1
vereador de Campinas
Presidente do Sindicato das Empregadas Domésticas, moradora do 24/08/2013
2
Novo Mundo II (Programa Crédito Solidário)
3 Moradora do Novo Mundo II (Programa Crédito Solidário) 24/08/2013
4 Morador da Vila União, liderança na época da ocupação 03/09/2013
285
CyE Nº Identificação Data da entrevista
Professora da PUC-Campinas, ex-moradora da Vila União, liderança 05/09/2013
Año VI 5
Nº 11 na época da ocupação
Primer 6 Advogado da Vila União 11/09/2013
Semestre
2014 7 Moradora da Vila União, coordenação da Cooperativa Araras 10/09/2013
Participante da primeira ocupação, liderança na época da ocupação 14/09/2013
8
da Vila União
9 Técnico social do empreendimento do Novo Mundo II 18/09/2013
Assessora da Presidência da Caixa Econômica Federal e liderança 14/10/2013
10
nacional da UNMP e UMM
11 Funcionária da Caixa Econômica Federal 14/10/2013
12 Moradora do Novo Mundo II 14/09/2013
15 Morador do Novo Mundo II 14/09/2013

Participante da Assembleia do Povo e militante do Partido dos 18/10/2013

26
Trabalhadores (PT)
Anexo 2. Lista de siglas

APA Área de Proteção Ambiental
APP Área de Preservação Permanente
BNH Banco Nacional de Habitação
CadÚnico Cadastro Único
CAO Comissão de Acompanhamento de Obras
CCFDS Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
CEF Caixa Econômica Federal
CEMOS Central Pró-Moradia Suzanense
CMP Central de Movimentos Populares
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico
COHAB Companhia de Habitação Popular de Campinas
CONAM Confederação Nacional de Associação de Moradores
ConCidades Conselho das Cidades
286
COTS Caderno de Orientação Técnico-Social CyE
CRE Comissão de Representantes Año VI
Nº 11
EMTU Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos Primer
EO Entidade Organizadora Semestre
2014
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FNHIS Fundo Nacional de Habitação e Interesse Social
HIS Habitação de Interesse Social
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Avançada
MCidades Ministério das Cidades
MCMV Minha Casa, Minha Vida
MCMV-E Minha Casa, Minha Vida - Entidades
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MNLM Movimento Nacional de Luta por Moradia
OGU Orçamento Geral da União
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PCS Programa Crédito Solidário
PDDI Plano Disciplinar de Desenvolvimento Integrado de
Campinas
PT Partido dos Trabalhadores

PTTS Projeto de Trabalho Técnico-Social
PUC Pontifícia Universidade Católica
PlanHab Plano Nacional de Habitação
PNH Política Nacional de Habitação
Plano Plano de Habitação de Interesse Social de Campinas
RMC Região Metropolitana de Campinas
Sanasa Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento S/A
SNH Secretaria Nacional de Habitação
SNHIS Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
TTS Trabalho Técnico-Social
UMM União dos Movimentos de Moradia
UNMP União Nacional por Moradia Popular
287
Investigaciones
Dossier Cuba
La hora de los
desconectados
Evaluación del diseño
de la política de “acceso
social” a Internet en Cuba
en un contexto de cambios
Milena Recio Silva

En Cuba, el diseño de políticas de acce- In Cuba, the policy design of social Año VI
Nº 11
so social a Internet hasta hoy ha estado access to Internet to today has been Primer
inserta dentro de una obsoleta política inserted into an obsolete and more Semestre
2014
más general de carácter “social”, con general “social” policy, with collec-
acceso colectivo y desde espacios ins- tive access and from institutional
titucionales. La deuda de acceso social/ spaces. The debt of social / State/
estatal/institucional es todavía tan alta Institutional access is still so high that
que ni siquiera se vislumbra una so- a solution to massive residential con-
lución de acceso residencial masivo, nection is not even grasped, since it
ya que sería demasiado oneroso para would be too expensive for household
los particulares, además de que no se access, besides that they do not have
cuenta con los capitales necesarios para either the necessary capitals for in-
infraestructuras ni tecnologías moder- frastructures or modern technologies.
nas. El nuevo cable submarino de fibra The new submarine fiber-optic cable
óptica ALBA-1 (Venezuela-Cuba) no ALBA-1 (Venezuela-Cuba) has not
ha dado los resultados esperados. produced the expected results.
291
CyE
Año VI
Nº 11 Milena Recio Silva
Primer Cubana, Profesora de la Facultad de Cuban. Professor at the Communication
Semestre
2014 Comunicación de la Universidad de La Faculty, La Habana University and
Habana y en el Instituto Internacional at the International Press Institute
de Periodismo “José Martí”. Autora del “José Martí”. She wrote the book
libro Periodismo digital: el límite de lo Periodismo digital: el límite de lo
posible (La Habana: Editorial Pablo de la posible (La Habana: Editorial Pablo de
Torrriente Brau, 2006). la Torrriente Brau, 2006).
La hora de los desconectados
Palabras clave
1| Cuba 2| Comunicación 3| Internet 4| Políticas públicas 5| Acceso social
Keywords
1| Cuba 2| Communication 3| Internet 4| Public Policies 5| Social Access

RECIO SILVA, Milena. La hora de los desconectados. Evaluación del diseño de la
política de “acceso social” a Internet en Cuba en un contexto de cambios Milena.
292 Crítica y Emancipación, (11): 291-378, primer semestre de 2014.
La hora de los desconectados CyE
Año VI
Nº 11
Evaluación del diseño de la política Primer
Semestre
de “acceso social” a Internet en Cuba 2014
en un contexto de cambios
Las revoluciones tienen que pensarse, si no se piensan no suceden.

Este acto de pensar distinto se tiene que hacer y explicar.
Pecka Himanen1
El 16 de julio de 2008 el periodista australiano Julian Assange, en calidad

de editor investigador, publicó en Wikileaks.org la reseña introductoria
(Assange, 2008) de un documento oficial rubricado en 2006 por funcio-
narios de Cuba y Venezuela. En La Habana o en Caracas, alguien pudo
haber tenido interés en dar a conocer públicamente los detalles tan poco
difundidos hasta entonces de lo que se planteaba como futuro para las
telecomunicaciones en Cuba. No existen muchos “papeles” relacionados
Milena Recio Silva

con Cuba disponibles en ese archivo digital abierto que es Wikileaks,
seguramente porque no hay muchos usuarios de Wikileaks en Cuba.
El singular documento que Assange presentaba entonces
era el Resumen técnico de un acuerdo preliminar para la construc-
ción de un cable submarino de fibra óptica entre Venezuela y Cuba,
firmado el 10 de agosto de 2006 entre el presidente de CVG Telecom de
Venezuela —ingeniero Julio Durán Malaver— y el ingeniero Maimir
Mesa Ramos, a la sazón director de Desarrollo y Asuntos Regulatorios
de ETECSA2, y hoy ministro de Comunicaciones de Cuba.
Según el documento pdf filtrado3 —que reproduce un do-
cumento oficial acuñado y firmado— la intención de enlazar las costas
* Magíster y profesora de la Facultad de Comunicación de la Universidad de La

Habana y en el Instituto Internacional de Periodismo “José Martí”. Autora del
libro Periodismo digital: el límite de lo posible (La Habana: Editorial Pablo de la
Torrriente Brau, 2006)
1 Ver Peiró, 2002.
2 Empresa de Telecomunicaciones de Cuba S.A. (ETECSA).
3 Acuerdo preliminar para la construcción de un cable submarino de fibra óptica
entre Venezuela y Cuba. Papel de Trabajo, 10/8/2006 en <http://wlstorage.net/file/
cuba-ve-cable-2006.zip>. 293
CyE de Venezuela y Cuba por un cable submarino de fibra óptica se basaba
Año VI en el “valor estratégico” atribuido a esta inversión pues constituiría “un
Nº 11
Primer
soporte confiable para las comunicaciones internacionales bajo el con-
Semestre trol de nuestros países”.
2014
“Como elemento integrador el cable submarino puede
proporcionar comunicaciones seguras y con mayores prestaciones
que las proporcionadas por los enlaces satelitales actuales en com-
binación con las redes terrestres. Es decir, se pueden crear redes
especiales que sean prácticamente independientes de las redes de
cables comerciales”4.
El propio Assange titulaba así su reseña: “Cuba esquiva el
embargo5 de EE.UU. a través de cable submarino de Venezuela”. Este
proyecto conjunto parecía significar el fin de una suerte de prehistoria
infotecnológica para Cuba, y el comienzo de una nueva época, que ade-
más llevaba implícita una victoria de la integración latinoamericana en
un sector clave de alta tecnología.
Como subtítulo de su entusiasta nota Assange agregaba:
“Desde Santiago de Cuba a La Guaira: Cuba se conectará a Internet
para el año 2010”. Pero este anuncio no era rigurosamente cierto, pues
Cuba ya estaba conectada a Internet desde 1996, solo que de manera
muy precaria y con unos resultados muy inferiores a las expectativas y
la necesidad de una sociedad con un alto nivel educativo6, y una eco-
nomía cada vez más subordinada a ingresos provenientes del conoci-
miento y la innovación7.
4 Ídem.
5 El punto de vista más extendido es el de Estados Unidos, que ha impuesto la
noción de embargo comercial en el marco de una relación bilateral, lo que es en
realidad una estrategia de guerra sostenida de desgaste: un bloqueo económico,
financiero, comercial, político, militar, informativo, un cerco que ejerce un país
sobre otro, implicando y sometiendo a terceros países en esa misma política. No
se trata de una “medida”, sino de toda una política que tiene asiento en múltiples
iniciativas legales que se complementan unas a otras para acosar a la población
cubana y que buscan el derrocamiento, desde hace 54 años, del gobierno y su
sistema político socialista.
6 La población cubana alcanza un promedio de 10,2 años de escolarización y tiene
una esperanza de vida de 79,3 años. Estos dos indicadores influyen bastante en
el lugar 59 en el Índice de Desarrollo Humano que elabora el PNUD. A pesar de
su deficiente economía, la población cubana reclama estándares educacionales e
infocomunicacionales de alto valor agregado (ver PNUD, 2012).
7 La exportación de servicios profesionales es hoy la mayor fuente de ingresos
del país. “En los últimos tiempos Cuba muestra una mayor promoción de las
exportaciones de servicios, principalmente en las áreas de salud, educación y
deportes, que ya representan el 70 por ciento de los ingresos por exportaciones de
294 la isla, de acuerdo con datos oficiales” (EFE, 2012a).
Perfil estadístico del acceso en Cuba CyE
Un acercamiento estadístico al panorama de las telecomunicaciones Año VI
Nº 11
en Cuba señala una realidad bastante singular en relación con las ten- Primer
dencias regionales sobre todo en lo relativo al acceso a Internet y la Semestre
2014
dinámica de crecimiento de ese indicador. Cuba es, en 2013, uno de
los países peor conectados en América Latina. Más del 75 por ciento
de la población todavía no ha tenido contacto directo o frecuente con
Internet, y un número considerable ni siquiera ha podido ser usuario
de redes nacionales que faciliten información y servicios fundamen-
tales. La insuficiente conectividad hace que predominen resultados
Según estadísticas oficiales cubanas,

en 2012 solo el 25,7 por ciento de la
población era considerada usuario de
Internet, aunque esta cifra también
incluye usuarios a Intranets con
algunas prestaciones web de Internet
y correo electrónico internacional.
mediocres en un doble sentido: tanto para las formas en que Internet
Milena Recio Silva

pudiera contribuir a modelar la sociedad cubana —el conjunto de sus
dinámicas y relaciones sociales— como para las diversas posibilidades
de participación en Internet que podría tener una población sin analfa-
betismo de adultos y con 10 grados como promedio de escolarización.
¿Cuál podría ser el volumen de los intercambios informacionales y cuál
su influencia cultural y política en un escenario distinto?
Aunque estas carencias no son el objeto del presente es-
tudio, serán estos “resultados” de casi dos décadas de desconexión los
que nos conduzcan a analizar las formas en que se han dispuesto las
políticas de acceso social de Cuba a Internet. No sería este un tema mo-
tivador del presente acercamiento y otros, si no fuera porque existe una
demanda insatisfecha en cuanto a la relación con las redes, en ambos
sentidos. Muchos aspectos contenidos en esta evaluación de diseño de
la política conducen a confirmar que, en este como en otros contextos,
el régimen de los usos de Internet se deriva —aunque no dependa ex-
clusivamente— de la política de acceso en una sociedad dada.
En 2012, Cuba ocupó el lugar 111 del Índice de Desarrollo de
las TIC (IDI) que elabora la Unión Internacional de Telecomunicaciones
(UIT) en una lista de 157 países (UIT, 2012a). Cuba —con un promedio
de 2,72— es el segundo país de menor IDI en la región latinoamericana, 295
CyE solo “superado” por Nicaragua. En este indicador de la UIT pesa —en el
Año VI caso cubano de manera muy notable— el bajo nivel del país en cuanto al
Nº 11
Primer
acceso a Internet, uno de los subíndices del IDI en el que obtuvo el lugar
Semestre 153; el quinto peor puesto del ranking. Muy contrastante con el lugar 14
2014
en el que se ubica a Cuba al considerar el cluster “competencias”, con un
promedio de 9,00.
Tabla 1. Cuba y el Índice de Desarrollo de las TIC (IDT) de la UIT

2012* 2011**
IDT 2,72 2,77 Subíndices:
Ubicación* 111 106 • Acceso
• Usos
• Competencias
Subíndice Acceso 1,45 1,43 Indicadores:
Ubicación 153 151 • Suscriptores de teléfonos fijos
• Suscriptores de teléfonos celulares
• Usuarios de Internet de banda ancha
• Porcentaje de hogares con computadoras
• Porcentaje de hogares con acceso a Internet
Subíndice Usos 0,86 0,78 Indicadores:
Ubicación 116 110 • Porcentaje de usuarios de Internet
• Suscripciones a la banda ancha (wired)
• Suscriptores a la banda ancha (wireless)
Subíndice Competencias 9,00 9,47 Indicadores:
Ubicación 14 5 • Alfabetización de adultos
• Escolarización secundaria
• Escolarización terciaria
Fuentes: UIT 2012a y UIT 2013. Elaboración propia.

* En una lista de 157 países. ** En una lista de 155 países.
IDT en las Américas*

Promedio IDT en las Américas 4,45
IDT Cuba 2,72
Fuente: UIT 2013. Elaboración propia.

* En una lista de 28 países, Cuba ocupa el puesto 27.
Según estadísticas oficiales cubanas, en 2012 solo el 25,7 por ciento

de la población era considerada usuario de Internet, aunque esta cifra
también incluye usuarios a Intranets con algunas prestaciones web de
Internet y correo electrónico internacional. No se trata de Internet full
en todos los casos, ni de usuarios que hacen uso de la red asiduamente,
o siempre que lo desean o necesitan8.
8 Esta cifra engloba los diferentes tipos de usuarios de redes. La Oficina

Nacional de Estadística, en su reporte más reciente (ONEI, 2013b), no desglosa
los componentes de este indicador. No aclara que esta cifra incluye “a aquellas
296 personas que hacen uso del correo electrónico, ya sea de alcance nacional o
Tabla 2. Indicadores de telecomunicaciones en Cuba (2008-2012) CyE
Año VI
Indicadores de telecomunicaciones en Cuba
Nº 11
UM 2008 2012 Variación (%) Primer
Total de centrales telefónicas 506 680 34 Semestre
Digitales 354 603 70 2014
Digitalización nacional % 95,6 99,1 4
Líneas telefónicas en servicio 1.419.825 3.008.867 111
Fijas 953.171 1.216.522 27
En sector residencial 778.709 918.692 17
Móviles 466.654 1.792.345 284
Densidad telefónica por 100 habitantes % 12,6 25,8 13,2
Total de tráfico internacional de telefonía MMmin 418,8 414,6 -1,0
Entrada 388,7 377,1 -3,0
Salida 25,9 36,8 9
Cantidad de computadoras MU 630.000 834.000* 42,1
En red 400.000 500.400 25,1
Computadoras por 100 habitantes 5,6 7,4 32,1
Cantidad de usuarios de servicio de Internet 1.450.000 2.871.000 98,0
Usuarios por 100 habitantes 12,9 25,7 99,2
Dominios registrados bajo .cu 2.168 2.345 8,2
Fuente: ONEI, 2013b. Elaboración propia.

MM (millones) M (miles) U (unidades)
* “Esta cifra comprende las que están en instituciones del Estado, las compradas por las personas en
las tiendas, y las que se han entrado desde el extranjero. También incluye aquellas que forman parte del
programa de entrega de computadoras a sectores priorizados, que estimula el acceso social a las nuevas
tecnologías, y a aquellas entidades y personas de interés vital para el desarrollo del país”. Ver Juventud
Milena Recio Silva

Rebelde 2009. Elaine Díaz lo refería en su blog: “En nuestra abundante lista de eufemismos nacionales
podríamos añadir el “correnauta” y el “intranauta”. Correnauta: dícese del usuario de correo electrónico
en Cuba. Intranauta: dícese del usuario de intranets en Cuba. Ej.: Infomed, etc. Correnautas + Intranutas
+ 20.000 internautas = 25 por ciento de penetración de Internet en Cuba en 2013” (Díaz, 2013).
Mediante este perfil estadístico es posible mapear la situación de las

telecomunicaciones en el país que constituye el primer margen de la
política de acceso. Aunque hay que anotar que estas cifras no expresan
en toda su amplitud las formas en que la sociedad cubana ha podido
absorber (o no) los avances tecnológicos de infocomunicación.
Desde otra perspectiva más cualitativa y no determinista
se pueden observar los componentes emergentes que señalan unos diá-
logos —contenidos si se quiere—, pero muy intensos de la sociedad
cubana con la mayoría de los rasgos de una cibercultura ubicua en el
mundo contemporáneo. En otros textos (Recio, 2011) hemos defendido
la idea de que la situación sociocultural en la que nos desenvolvemos
imprime a nuestras relaciones sociales y a nuestros horizontes mentales
internacional, los que navegan por la Red Cuba o quienes acceden plenamente a
Internet”. Ver Juventud Rebelde 2009. 297
CyE la huella de lo digital/virtual/global encarnado en toda su amplitud en
Año VI Internet, aunque el acceso a esta red esté diferido, sea limitado o inclu-
Nº 11
Primer
so imposible. En todo caso la desconexión física no es causa forzada de
Semestre la desconexión cultural, tampoco en la sociedad cubana que de muchas
2014
maneras es osmótica en relación con las más diversas redes que la cir-
cundan, en sus múltiples fronteras subjetivas y materiales.
Tabla 3. Comparación entre indicadores de telecomunicaciones 2012
(por cada 100 habitantes)
Indicador Cuba América Latina Países en En el mundo
y el Caribe desarrollo
Abonados a la telefonía fija 10,1 18,2 11,6 17,3
Abonados al servicio móvil-celular 16 106,9 77,8 85,7
Abonados a la banda ancha fija s/d 7,3 4,9 8,5
(alámbrica)
Abonados a la banda ancha móvil s/d 10,6 8,0 15,7
activa
Usuarios de Internet (%) 25,7* 38,8 24,4 32,5
Hogares con Internet (%) s/d 28,6 20,5 34,1
Hogares con computadora (%) 7,4 35,9 24,8 38,4
Ancho de banda internacional de s/d 8.009 3.531 10.976
Internet (en bit/s) por usuario
Fuentes: ONEI, 2013b y UIT, 2012b. Elaboración propia.
s/d - sin datos. *usuarios combinados.
Es cierto que unas condiciones de acceso “opulento” en cantidad y calidad

no aseguran usos con sentido9 de las redes informacionales; pero también
es seguro que en un contexto de precariedad en el acceso disminuyen mu-

cho las posibilidades de que los usos puedan ser extensa e intensivamente
dirigidos a favor de procesos de desarrollo social. Los resultados de esta
última variante de correlación acceso-uso tenderán a ser, como norma,
diezmados y poco sistémicos. El escenario cubano tiende a confirmarlo.
Tabla 4. Cuba y el Índice de Oportunidad Digital (DOI) 2005/06. UIT
DOI 0,28 Se compone de tres clusters:
Ubicación* 129 • Oportunidad (precios de telefonía móvil y del acceso a Internet)
• Infraestructura (penetración en los hogares de líneas fijas, PCs e Internet)
• Utilización (acceso a banda ancha fija y a banda ancha móvil 3G)
Fuente: UIT, 2007. Elaboración propia.
* En una lista de 181 países.
9 De la manera en que lo aborda de asociación Funredes, desde su proyecto

Mística (Metodología e Impacto Social de las Tecnologías de la Información
y de la Comunicación en América), véase <http://ictconsequences.net/uoc/
298 sociedadinformacion/2009/10/16/funredes/>.
Tabla 5. Cuba y el Índice de Desarrollo del Gobierno Electrónico CyE
(EGDI) 2012, ONU Año VI
Nº 11
2010 2012 Primer
EGDI 0,4321 0,4488 Semestre
2014
Ubicación* 96 110
Promedio subregional Caribe 0,4454 0,4882
Promedio mundial 0,5133 0,4406
El EGDI es un indicador compuesto que mide la predisposición y la capacidad de los gobiernos nacionales para
utilizar las tecnologías de la información y de las comunicaciones en la prestación de los servicios públicos. Se
basa en un estudio integral de la presencia en línea de los 193 Estados Miembros que evalúa las características
técnicas de los sitios web nacionales, así como las políticas de gobierno electrónico y las estrategias que en
general aplican los sectores específicos en la prestación de los servicios esenciales. EGDI = (- * índice de
servicios en línea) + (- * índice de infraestructura en telecomunicaciones) + (- * índice de capital humano)
Fuente: ONU, 2012.
El bloqueo, y en general la
agresividad de la política hacia
Cuba –incrementada mientras
más débil fue el país, o el gobierno
estadounidense así lo percibió– le
impusieron también un sello a la
visión política sobre Internet desde
Cuba donde abundó el recelo
Milena Recio Silva

Los márgenes de la política
El bloqueo de los bits y la política de guerra

Ningún análisis sobre la política cubana de acceso a Internet puede
dejar de apreciar la función limitante y acotadora que han tenido dos
circunstancias de profundo impacto en la vida social cubana en gene-
ral: el bloqueo económico de Estados Unidos contra Cuba es el primero
de estos elementos. Se encuentra condicionando todos los sucesos, las
experiencias o anhelos que se desarrollan en Cuba. Constituye una cir-
cunstancia muy excepcional para el desenvolvimiento de un país en un
mundo signado por las interconexiones e intercambios globales cada
vez más fluidos.
El peso global de la economía y la política de Estados
Unidos como país “bloqueador” interfiere sobre todo el conjunto
de las circunstancias cubanas. Este vector, que tiene causa exógena
y cuya existencia o modulación no puede ser de ningún modo con-
trolada desde Cuba, constriñe los componentes de cualquier política.
Afecta aspectos generales que van desde la disponibilidad de apoyos
económicos para acometer tal o cual línea de decisión hasta la forma
en que se plantean subjetivamente tanto los “problemas” como sus 299
CyE “soluciones” desde las instancias gubernamentales o desde las propias
Año VI exigencias ciudadanas.
Nº 11
Primer
El segundo factor de importancia radical es la existencia
Semestre de una crisis sistémica en la sociedad cubana, sobrevenida a principios
2014
de la década de los noventa, y cuyas secuelas aún persisten. Ante la
desaparición súbita de la URSS y de los “socialismos reales” europeos,
aliados de Cuba, los efectos del bloqueo se potenciaron y dejaron al
descubierto deformaciones estructurales de la economía cubana que
habían sido disimuladas en décadas anteriores por la disponibilidad de
suministros seguros de materias primas, y un régimen de importacio-
nes/exportaciones estables. La escasa diversificación de las relaciones
comerciales cubanas y la esquivez política de los antiguos socios de
Europa del Este, dejarían a la “intemperie” al país, en “horas de trágica
soledad” (Galeano, 1990).
A partir de los años noventa la crisis conocida como
Período Especial definió un marco de posibilidades limitadas para todo
desenvolvimiento social. Las formas de paliar esta crisis —con políti-
cas sociales que evitaran el shock— mantuvieron la gobernabilidad y
en términos generales consiguieron cierto margen para reconstruir el
consenso social. A su sombra se definió el curso de los acontecimientos
posteriores en la historia cubana más reciente.
Dicha crisis, contemporánea con el auge de los usos comer-
ciales y la expansión de Internet como gran red de redes, ha tenido un
impacto considerable al “bloquear” también —un doble obstáculo— el

desarrollo de las telecomunicaciones en el país. Su resultado más rele-
vante para el campo de análisis al que nos estamos refiriendo es haber
limitado la renovación y expansión de la infraestructura nacional de
telecomunicaciones, en particular las redes de telefonía fija y móvil,
soportes esenciales para el transporte de datos.
A pesar de estar rodeada de cables submarinos que conec-
tan a Estados Unidos con América del Sur, Cuba nunca ha podido ac-
ceder a ninguno de ellos. El bloqueo comercial y financiero de Estados
Unidos contra Cuba prohíbe, desde 1962, el acceso a las telecomuni-
caciones, hardware y software provenientes de cualquier compañía o
subsidiaria estadounidense.
En 1992, estimulado por los “ejemplos” del fin del so-
cialismo en Europa del Este, el entonces presidente George Bush
firmó la Ley Torricelli (Cuban Democracy Act)10, un programa de
10 Cuban Democracy Act en <http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/

300 Documents/cda.pdf>.
derrocamiento del gobierno socialista cubano encabezado por Fidel CyE
Castro. Esta ley suponía una “actualización” parcial de los métodos, Año VI
Nº 11
y entronizó en la política norteamericana hacia Cuba el llamado track Primer
two, que contemplaba vías “suaves” como el estímulo de contactos e Semestre
2014
intercambios culturales, profesionales y familiares más fluidos entre
los dos países.
Bajo esas premisas el gobierno de Estados Unidos deci-
dió que “deben permitirse los servicios de telecomunicaciones entre
Estados Unidos y Cuba (…) Las facilidades de telecomunicación se
autorizan en tal cantidad y de tal calidad como sean necesarias para
proporcionar servicios de telecomunicaciones eficientes y adecuados
entre Estados Unidos y Cuba.”11
Esta nueva orientación permitió que en 1996 Estados
Unidos modificara sus propias reglas del bloqueo al dar un permiso
especial que consentía a una empresa norteamericana conectar a Cuba
a la gran red de redes, siempre que no implicara transferencia de dinero
hacia la isla. Información sí, comercio no.
En agosto de 1996 ETECSA y Sprint Corporation firmaron
un contrato de obligatoria renovación mensual para una conexión sa-
telital de 64 Kbps a un costo de 10.000 dólares al mes.
Jesús Martínez, el entonces director de CENIAI (Centro
Nacional de Intercambio Automatizado de Información) y protagonis-
Milena Recio Silva

ta fundamental de este suceso, lo describía así en un correo electróni-
co enviado a partners en redes latinoamericanas el 9 de septiembre de
1996: “Después de tantos días, años, de sacrificio y desvelo, tengo la
gran satisfacción de comunicarles que nuestra querida Cuba, nuestro
caimán antillano ha podido ser conectada a Internet como habíamos
deseado. La conexión a 64 Kbps por el momento, se realiza a Sprint
[Corporation] en EE.UU.” […] “Una nueva etapa acaba de comenzar
para nosotros, pronto comenzarán a conocer de nuestros WWW y de
nuestros servicios de valor agregado, de nuestra realidad y de lo mucho
que podemos ayudar al desarrollo de nuestra región y de nuestra cul-
tura” (Press, 2011a).
La historia posterior ha estado signada durante casi vein-
te años por el encono del gobierno de Estados Unidos contra Cuba:
una verdadera guerra con altibajos y varios frentes ofensivos. En
2002, en el escenario de los discretos avances que el país consiguió
tener en cuanto a la socialización de los accesos y la informatiza-
ción de la sociedad, el director de la Agencia de Inteligencia de la
11 Traducción de la autora. 301

CyE Defensa (DIA), Thomas R. Wilson, acusó en una audiencia frente al
Año VI Senado al gobierno cubano como “ciberatacante” potencial. Afirmó
Nº 11
Primer
que Cuba “tiene el potencial para usar ‘guerra de información o ata-
Semestre que informático’, lo que permite al país ‘interrumpir nuestro acce-
2014
so o el flujo de fuerzas a la región”12. Desde 1999 un profesor de la
Universidad Internacional de La Florida vinculado a la extrema de-
recha cubanoamericana, el ingeniero Manuel Cereijo, había escrito
un informe en el cual se afirmaba que para Cuba el espionaje de las
telecomunicaciones había sido una prioridad desde 1991. “Cuba re-
presenta una seria amenaza para la seguridad de los Estados Unidos
en la fase cibernética del terrorismo”13 (Associated Press, 2006). Rosa
Miriam Elizalde ha elaborado un resumen muy bien documentado
sobre las sistemáticas agresiones públicas que el gobierno de Estados
Unidos ha realizado contra Cuba utilizando aspectos relacionados
con Internet (Elizalde, 2013).
El bloqueo, y en general la agresividad de la política ha-
cia Cuba —incrementada mientras más débil fue el país, o el gobierno
estadounidense así lo percibió— le impusieron también un sello a la
visión política sobre Internet desde Cuba donde abundó el recelo y la
tendencia a sobreponer los aspectos de seguridad y protección frente a
otros que pudieron haber dinamizado otras soluciones más abiertas en
la relación con las redes de datos.
“Internet, como área común global, tiene ciertamente
grandes retos por superar; no solo aquellos referidos a su gobernabi-

lidad por toda la humanidad y la consecuente inclusión de todos los
países en su administración, sino también a la erradicación de flagelos
universalmente condenados, como la difusión de pornografía, la inci-
tación al terrorismo, el racismo, el fraude, la divulgación de ideologías
fascistas y cualquier manifestación de crimen cibernético”, afirmaba
en 2007 el entonces ministro de Informática y Telecomunicaciones,
Ramiro Valdés Menéndez (Valdés, 2007).
El 13 abril de 2009, el presidente Barack Obama emitió un
memorando para “promover la democracia y los derechos humanos
en Cuba” mediante el cual autorizaba a los proveedores de telecomu-
nicaciones de Estados Unidos para “establecer acuerdos encamina-
dos a crear las instalaciones de telecomunicaciones por satélite y fibra
óptica que enlacen a EE.UU. y Cuba”, “iniciar las negociaciones y
operar conforme a acuerdos de servicio de roaming con las empresas
12 Ver Associated Press, 2006. Traducción de la autora.

302 13 Traducción de la autora.
de servicio de telecomunicaciones por la parte cubana” y a los pro- CyE
veedores de radio y televisión satelital “comenzar las transacciones Año VI
Nº 11
necesarias para ofrecer el servicio a los clientes en Cuba” (Obama, Primer
2009). Inmediatamente se conocieron las gestiones de TeleCuba Semestre
2014
Communications, Inc. —fundada en Miami en 1995—, que asegu-
ró haber obtenido una licencia de OFAC14 para construir un enlace
de 110 millas desde Cayo Hueso a La Habana, por un costo de 18
millones de dólares que podría estar listo para el segundo trimestre
de 2011 (TeleCuba, 2009). Según los trascendidos de prensa el pro-
yecto se frustró porque a pesar de la voluntad expresa del presidente
El bloqueo de Estados Unidos contra

Cuba impuso unas pautas indeseables
y traumáticas a la evolución de las
telecomunicaciones en Cuba. Las
autoridades cubanas han calculado
pérdidas que ascendieron a más de
2.000 millones de dólares desde 1962,
solo para este sector.
Obama, la Comisión Federal de Comunicaciones no accedió a ajustar
Milena Recio Silva

la tarifa de pago que los proveedores estadounidenses pueden pagar
a Cuba para conectar las llamadas. Las reglas establecen una tarifa
máxima de 60 centavos y TeleCuba solicitó que se aumentara a 84
centavos (Devereux y Schmidt, 2011).
El país nunca ha tenido la potestad plena para mejorar sus
condiciones de conectividad, aunque hubiera dispuesto de todos los
recursos financieros necesarios. “Cada vez que Cuba intenta añadir
un nuevo canal a Internet, la contraparte estadounidense debe obte-
ner la licencia apropiada del Departamento del Tesoro de los Estados
Unidos. De modo similar, si una compañía norteamericana quiere
abrirle un nuevo canal a Cuba o decide aumentar la velocidad de la
conexión, se debe expedir una licencia” (Valdés, 2002: 59). Así conti-
nuó siendo hasta que el cable submarino proyectado en los documen-
tos filtrados a Wikileaks llegó finalmente a las costas de Santiago de
Cuba, en febrero de 2011.
14 Office of Foreign Assets Control (OFAC), agencia del Departamento del Tesoro
de Estados Unidos encargada de vigilar y perseguir el cumplimiento de las
restricciones que impone el bloqueo. 303
CyE Gráfico 1. Mapa de cables submarinos. Región del Caribe
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Una verdadera malla de cables rodean a la isla mayor del Caribe. De todos ellos solamente el Alba-
1, proveniente de Venezuela, toca tierra cubana. En el gráfico está representado por la línea más
gruesa. Fuente: TeleGeography.com.15
Este fue un cambio radical porque por primera vez el país consiguió te-
ner soltura, arbitrio para desarrollar o retardar el incremento del ancho
de banda, y con esto el conjunto de las consecuencias que se derivan. A
nivel discursivo, las autoridades deben, a partir de ese momento, relati-
vizar la influencia del bloqueo como la causa única del estado de cosas.
Y pasa a un primer plano la disponibilidad de recursos financieros, que
si bien puede ser afectada por el bloqueo, no está impedida del todo por
este. Se refuerzan en la correlación de elementos concurrentes aquellos
que derivan directamente de una política nacional, gestada y geren-
ciada desde Cuba respecto a este tema específico del acceso a Internet.
A principios de 1999 el ancho de banda total de Cuba era
de 832 Kbps de entrada, y a finales de 2012 era de 458 Mbps y 229 Mbps
de salida, aproximadamente. Una conexión asimétrica propia del en-
lace satelital. Considerando en cada momento el desarrollo de las tele-
comunicaciones, estas cotas han resultado más que insuficientes, in-
comparablemente más bajas que los niveles estándares de cada época.
Un hotel de cinco estrellas en una capital europea podría actualmente
prestar servicios a sus huéspedes con un ancho de banda similar al que
tenía toda Cuba en la época previa a la instalación del cable submarino
proveniente de Venezuela.
304 15 Ver en <http://submarine-cable-map-2012.telegeography.com/>.

“Desde el año 2000 hasta el año 2013, ETECSA creció a CyE
un promedio de 50 megabytes anuales, con el objetivo de continuar Año VI
Nº 11
fortaleciendo este tipo de servicios”. Así lo informaba Jorge Luis Legrá Primer
Álvarez, director de programas estratégicos de ETECSA durante un Semestre
2014
panel televisivo en agosto de 201316.
El bloqueo condenó durante casi veinte años a una conectivi-
dad basada en un enlace satelital, con bajos rendimientos y muy alto cos-
to; retrasó el acceso a tecnología de banda ancha tanto fija como móvil e
impidió el beneficio de ciertos servicios de Internet como los de pago on-
line, entre otros. El bloqueo de Estados Unidos contra Cuba impuso unas
pautas indeseables y traumáticas a la evolución de las telecomunicaciones
en Cuba. Las autoridades cubanas han calculado pérdidas que ascendie-
ron a más de 2.000 millones de dólares desde 1962, solo para este sector17.
Pero en un contexto imaginario en el que la política de blo-
queo hubiera desaparecido súbitamente —un supuesto improbable—,
Cuba en 1996 tampoco estaba lista para aprovechar, intensivamente y
en el corto plazo, la evolución de una conectividad no condicionada
por la agresividad de Estados Unidos.
¿Pendiente? La infraestructura
A principios de la década del noventa, cuando sobrevino la gran crisis
económica (sistémica) en Cuba, el país carecía de la infraestructura
Milena Recio Silva

necesaria para hacer posible una expansión territorial y social desea-
ble, en el mediano plazo y de forma sostenida, de los accesos a redes
de datos, incluida Internet. En Cuba existía una baja penetración de la
telefonía, dependiente de una mayoría de centrales analógicas y redes
de cobre muy envejecidas.
La situación era especialmente grave en la capital del país,
donde se acumulaba una enorme demanda de líneas telefónicas y dece-
nas de miles permanecían desconectadas habitualmente a causa de la
mala calidad del tendido, la caducidad de las centrales y hasta la pillería
sobre pares y líneas con que algunos empleados de la entonces Empresa
Telefónica engrosaron sus bolsillos privados. Durante los años ochenta
un aguacero de verano podía hacer colapsar las comunicaciones telefó-
nicas en Ciudad de La Habana18, una capital con cerca de dos millones
de habitantes.
16 Programa Mesa Redonda de la Televisión cubana: “Cuba. Internet y las redes

nacionales”, 7 de agosto de 2013 (transcripción de la autora).
17 Declaraciones de Mayra Arevich, presidenta de ETECSA (2011) en <http://
www.youtube.com/watch?v=R7AkZGIjXAU>.
18 Hoy la capital se denomina La Habana. 305
CyE En enero de 1990 Fidel Castro confirmaba que se man-
Año VI tendrían los planes para remontar esta cuesta, a pesar del colapso
Nº 11
Primer
económico que ya se podía presumir. “Ustedes saben que tenemos
Semestre un programa de desarrollo telefónico en la capital. Lo veníamos
2014
haciendo y lo vamos a seguir. Figúrense, en período especial ha-
brá más conversadera, me imagino, y más llamadas; bueno, en lo
que podamos, tenemos un programita de 200.000 nuevos teléfo-
nos. Creo que si conseguimos la materia prima tenemos hasta una
fábrica de hacer los cables, que hemos adquirido. Ya está termina-
da en San José de las Lajas. Hemos comprado muchas líneas, y las
compramos a buen precio porque aprovechamos esta reconversión
que tienen algunos países. Las compramos allí y para acá, de uso
barato, a la décima parte del precio. Están mucho más nuevas que
las que tenemos nosotros y las vamos instalando” (Castro, 1990:
110; Pérez, 2010: 16).
Tecnologías de segunda mano, a bajos costos, y soluciones
parciales. Las autoridades presentaban este esquema como “lo posible”
en las circunstancias económicas que el Estado cubano debía enfren-
tar, en plena crisis de los noventa, sin apoyo de aliados y con bloqueo,
las deudas de telefonía que se acumularon en treinta años. Y con los
nuevos requerimientos tecnológicos que ya tocaban a la puerta con ur-
gencia. No era la primera vez, el ciclo se repetía.
A solo dos meses del triunfo de la Revolución cubana, el 3
de marzo de 1959, se había producido la nacionalización de la Cuban

Telephone Company. Razones de seguridad debieron haber primado
en la decisión temprana. Pero también fue un motivo principal el re-
conocimiento del despojo que esta empresa norteamericana ejercía en
Cuba: extraía grandes dividendos sin comprometerse con un desarro-
llo efectivo para el país, y de paso sometía a la población a unas tarifas
altísimas por el servicio de telefonía.
El acto de la nacionalización generó un compromiso ex-
plícito dirigido a superar las dos grandes faltas de la Cuban Telephone
Company: la baja y despareja tasa de telefonía en el país, y las tarifas
abusivas que solo podían permitirse ciertos sectores de clase media
y alta. La telefonía, tal como había sido manejada hasta entonces, era
una fuente de desigualdad que la Revolución se propuso muy tem-
pranamente superar. La nacionalización era un acto soberano con-
tra la presencia norteamericana en un sector clave, pero al mismo
tiempo suponía un compromiso que tuvo muy buena acogida por el
pueblo. Y refería la comprensión acerca de la importancia estratégica
de este sector.
306
“Así le vamos a demostrar al pueblo cuánta razón teníamos en CyE
adoptar esta medida, y lo que es una administración revolucio- Año VI
Nº 11
naria, y lo que es un Gobierno Revolucionario. Porque no solo se Primer
va a lograr la rebaja que estaba demandando el pueblo, sino que Semestre
2014
además se va a mejorar de veras el servicio y se va a prestar el
servicio a las decenas de miles de familias que, desde 10 y hasta
12 años, han pedido aquí teléfonos y no se lo han servido. Una
compañía que tenía el monopolio de poner los teléfonos aquí, y
no le daba la gana de poner teléfonos. Y puso algunos teléfonos
solamente a costa de que le establecieran un sistema de tarifas
El país nunca ha tenido la potestad

plena para mejorar sus condiciones
de conectividad, aunque hubiera
dispuesto de todos los recursos
financieros necesarios.
onerosas, y consiguió esa tarifa el mismo día que se logró la más
Milena Recio Silva

encarnizada matanza, la más sangrienta matanza de revolucio-
narios que se hizo en La Habana: ¡nada menos que el 13 de mar-
zo! Y ese día, aquella compañía no tuvo inconveniente ninguno
en decir: ‘¡Gracias, Batista!’19, porque le había concedido aquella
onerosa concesión, sobre la sangre de aquellos jóvenes que mu-
rieron el 13 de marzo, hace dos años” (Castro, 1959).
El naciente gobierno adoptaba de manera más o menos explícita varias

premisas mediante esta nacionalización: 1) que el servicio de telefonía
era básico y no suntuoso; 2) que el acceso debía aspirar a ser universal;
3) que los espacios sociales mejor comunicados podían conseguir me-
jor desenvolvimiento en sus funciones; y 4) que podría ser ofertado a
precios suficientemente bajos (subsidiados) para evitar que nuevamen-
te las relaciones de mercado excluyeran a unos y privilegiaran a otros.
El Estado se hacía responsable de asegurar las condiciones anteriores.
En cuanto al precio, se mantuvo el compromiso tácito de
no convertir el servicio de la telefonía fija residencial en un quebradero
19 Fulgencio Batista, el dictador derrocado por el triunfo de la Revolución. 307

CyE de cabeza para las familias, al menos no en cuanto a su costo. El precio
Año VI del servicio telefónico fijo se ha mantenido con muy poca variación
Nº 11
Primer
durante décadas. Actualmente se paga una cuota fija de 6,25 CUP20 y
Semestre una tarifa por minuto, según los horarios, para el tráfico local.
2014
Tabla 6. Tarifas telefonía fija en moneda nacional (CUP). ETECSA, 2013

Tráfico local
Tipo de usuario Moneda Instalación Cuota Tarifa por minuto Bonificación
básica Diurna Nocturna (minutos)
Residencial MN CUP 60,00 6,25 0,03 0,02 300
Estatal MN CUP 60,00 9,95 0,03 0,02 450
Fuente: ETECSA, 2013b.
A partir de la estatalización de la Cuban Telephone Company en 1959,

la población se benefició de unas tarifas mucho más reducidas y ad-
quirió un nuevo derecho a recibir un servicio que no estuviera condi-
cionado por sus niveles de ingreso. Pero en un ambiente de escasez, no
demoraron en surgir los nuevos condicionamientos para “merecer” y
obtener el servicio. Ya no eran económicos sino morales, establecidos a
partir de medidores de alto subjetivismo, como por ejemplo el criterio
de la “necesidad” de contar con teléfono en casa, dependiendo del tipo
de “función social” que un individuo pudiera ejercer. Dirigentes, mé-
dicos, periodistas, personas que debían estar “localizables” por razones
de trabajo, eran mejores candidatos. Familias donde había enfermos u

otro tipo de “casos sociales” también tenían más posibilidades.
Otro rasgo estimado para convertirse en potenciales usua-
rios de servicios telefónicos fijos residenciales fue, y sigue siendo, el
“mérito” siempre de escala social, para asignar una línea telefónica no
se consideran determinantes éxitos “privados” como los de ser buen
padre o buena ama de casa. Preponderan en la selección la valoración
de virtudes sociales fundamentadas, sobre todo en la participación
económica o política y de alcance social definida por el canon revolu-
cionario institucionalizado. En la base de esta práctica está la noción
de estimular el “aporte social”, para que reciban los que más contri-
buyan al conjunto de la sociedad. Una práctica llena de subjetivismos
20 CUP: Peso cubano. Es la moneda en que se pagan salarios, y en que opera parte
del mercado y las empresas. Existe en Cuba una doble circulación monetaria.
La otra moneda que circula es el CUC: peso cubano convertible, que es una
representación de las divisas, pues mantiene una tasa de cambio con el USD (dólar
americano) de 1 a 1. A su vez, un CUC equivale a 24 CUP. Así, la tarifa fija de 6,25
308 CUP representa aproximadamente 0,26 USD.
que cobija arbitrariedades potenciales, simulaciones y en muchos casos CyE
enmascaramientos de relaciones mercantilizadas. Año VI
Nº 11
Tener un teléfono se convirtió entonces en un nuevo mo- Primer
tivo de distinción, tanto mayor mientras más desprovisto estaba el en- Semestre
2014
torno de esa “facilidad”. Una distinción de nuevo tipo en la que no
comandaba el mercado, no definía excluidos y dejaba siempre abierta
la posibilidad. En estas condiciones, con tan pocos teléfonos, se mul-
tiplicó la práctica de utilizar la telefonía pública, los teléfonos de los
centros de trabajo, para llamadas privadas y hasta “el del vecino”, una
especie de derecho tácito adquirido y conformado en la sociedad del
igualitarismo en el que se daba por entendida la solidaridad y se busca-
ba explícitamente borrar las diferencias: “todos somos iguales”.
Durante al menos los primeros treinta años de la
Revolución estos fueron grosso modo los perfiles, las premisas y las
prácticas de una política de desarrollo de telecomunicaciones —es-
pecialmente centrada en la telefonía— que funcionó con cierta cohe-
rencia, aún en condiciones poco propicias y bajo un esquema de ges-
tión empresarial que hizo agua al comenzar la crisis de los noventa:
“Problemas organizativos y de financiamiento ocasionaron un serio
perjuicio a la telefonía, por lo cual no estaba a la altura de las exi-
gencias del desarrollo del país. Por ello se decidió crear una empresa
que integrara todas las actividades de telecomunicaciones, frenara el
Milena Recio Silva

deterioro e impulsara a este sector. Antes del surgimiento de ETECSA
existían catorce empresas integrales de comunicaciones que abarca-
ban las especialidades de telefonía, radio, correos y prensa, además
de otras entidades nacionales especializadas. En esta categoría se
hallaban las empresas de Proyectos, Construcción y Montaje, Cable
Coaxial, EMTELCUBA y Larga Distancia”21.
Es cierto que en Cuba se incrementó el número de usuarios
de telefonía y se expandieron las redes22, pero lo hicieron a un ritmo
muy lento. Al triunfo de la Revolución no había en Cuba más de 200.000
teléfonos para una población de 6.812.400 habitantes (CICRED, 1974),
con una penetración aproximada del 3%23. Pero en 1994, cuando se
21 EcuRed. La enciclopedia cubana en la Red (ver [wiki] ETECSA) en <http://

www.ecured.cu/index.php/ETECSA>.
22 En 1985 se concluyeron las obras fundamentales del cable coaxial (ver Castro,
1986).
23 “A finales de 1958 existían en nuestro país 189.500 estaciones telefónicas y
130.000 líneas en servicio, con una densidad de 2,60 aparatos y 2,2 líneas por cada
100 habitantes. El 73% del total de teléfonos se encontraban instalados en la capital
del país, por ser considerada por la Cuban Telephone Company la inversión más
rentable. Mientras, en el resto de la isla, las zonas rurales y ciudades pequeñas 309
CyE creó ETECSA, la penetración telefónica (fija) era solo de 6,37 en una
Año VI población que casi se había duplicado. En 2012 todavía era de 10,124
Nº 11
Primer
(ONEI, 2013b) considerando que residían en el país 11.163.934 perso-
Semestre nas, según el censo de ese mismo año (ONEI, 2012).
2014
En 2004 el entonces ministro de Informática y Comu-
nicaciones, Ignacio González Planas, había anunciado en una entrevista
(Rosabal, 2004) la aspiración de conseguir para 2008 o 2009 una tasa de
doce o catorce teléfonos por cada cien habitantes. Para entonces había
provincias por debajo de tres, y zonas y regiones con menos de dos.
Entre 2008 y 2012 solo se instalaron 188.727 nuevos teléfonos en todo el
país: “Con la red telefónica hay que llegar, par a par, a cada casa, y para
eso hay que invertir dinero, y además tiempo, para que las organiza-
ciones responsables de esas inversiones —postes, cables— puedan lo-
grar una diseminación adecuada”, explicaba entonces González Planas
(Rosabal, 2004).
La historia de Cuba conectada a Internet había comenza-
do, sí, en 1996, pero en unas condiciones poco propicias en cuanto a la
infraestructura: “No es hasta el año 2000 que comienza un desarrollo
de despliegue sustentable, a partir de la propia reparación de la infraes-
tructura de la red de telecomunicaciones, que permitía la interconexión
de varias redes de servicios que en ese momento se encontraban”25.
En 2009, el entonces viceministro de Comunicaciones,
Boris Moreno Cordovés, refiriéndose a la llegada del anhelado cable
submarino de fibra óptica, le ponía un freno a la expectativa que sus-

citaba, argumentando precisamente la precariedad en infraestructura
que aún se manifestaba. Reconocía que “ETECSA tiene que prepararse
tecnológicamente para aguantar una avalancha de conexiones, y eso
realmente cuesta; es una inversión elevada, que ya tuvo una prime-
ra parte con la instalación del cable nacional de fibra óptica, pero que
incluye también aumentar la densidad telefónica de que hablábamos,
todo lo cual requiere fuertes inversiones”26 (Juventud Rebelde, 2009).
“ETECSA […] en los últimos cinco años, aproximada-
mente, ha invertido cerca de 44 millones de dólares en el desarrollo
fueron olvidadas” (ver reseña histórica del MIC en <http://www.cubagob.cu/

ingles/des_eco/mic/historia.htm>).
24 A partir de cálculos realizados por la autora, tomando como referencia los datos
estadísticos de la Oficina Nacional de Estadísticas e Información.
25 Programa Mesa Redonda de la Televisión cubana: “Cuba. Internet y las redes
nacionales”, 7 de agosto de 2013 (transcripción de la autora).
26 Declaraciones de Boris Moreno Cordovés, viceministro de Comunicaciones,
310 en 2009.
de la red nacional”, informaba Legrá en 2013. ¿Es este monto una CyE
“fuerte inversión”? No es posible valorarlo con certeza pues no está Año VI
Nº 11
disponible la información sobre los ingresos y las inversiones de Primer
ETECSA en su gestión. Semestre
2014
En 1993 había comenzado una segunda época de la gestión
de telecomunicaciones en el período revolucionario, al surgir ETECSA
fruto de una fusión y reescalamiento de las empresas anteriores del sec-
tor, y de la participación —primero con el 49 y luego con el 27 por cien-
to de las acciones— del grupo italiano Telecom Italia. Esa asociación,
por cierto, se disolvió en 2011 cuando el Estado cubano renacionalizó
Es cierto que en Cuba se incrementó

el número de usuarios de telefonía y
se expandieron las redes22 , pero lo
hicieron a un ritmomuy lento.
la empresa, al encargarle a una de las accionistas, Rafín, comprar la
Milena Recio Silva

parte correspondiente a Telecom.
En agosto de 1994 ETECSA recibió una Concesión
Administrativa del Servicio Público de Telecomunicaciones, mediante el
Decreto 190 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, que preveía
un período de exclusividad por 12 años hasta 2006, y que fue renovado
luego por el Decreto 275 de 2003 por 15 años, hasta 2018. Comprendía
los servicios de telefonía básica nacional e internacional; la conducción
de señales, nacional e internacional; la transmisión de datos nacional e
internacional; el télex nacional e internacional; y el servicio celular de te-
lecomunicaciones móviles terrestres. Aunque no son públicos los datos,
es de suponer que el pago por dicha concesión de parte de esta empresa
mixta ha generado ingresos importantes para el Estado cubano.
ETECSA había nacido en el contexto de la masificación de
las tecnologías de la convergencia entre informática, electrónica y te-
lecomunicaciones. La impronta tecnológica podía haber definido pro-
pósitos más altos en su gestión, pero debía comenzar por solventar las
malas condiciones de las comunicaciones telefónicas. La red telefónica
alámbrica era entonces, en definitiva, el soporte fundamental para el
transporte de datos. Así, desde su surgimiento, la empresa debió asu-
mir una estrategia de digitalización de la telefonía que consiguió el 99,1 311
CyE por ciento de cobertura actual, cuando en 1995 era solo del 5 por cien-
Año VI to. Otra meta fue la creación de una Red Nacional de Fibra Óptica para
Nº 11
Primer
transmisión de voz y datos.
Semestre ETECSA se estableció como una empresa innovadora, ca-
2014
paz de retribuir con buenos salarios y otras prestaciones a sus traba-
jadores, asegurar medios de trabajo, operacionalizar una estrategia de
servicios de cara al cliente mucho más eficiente, desarrollar la comuni-
cación organizacional y de servicios más sugestiva de su época, entre
otras particularidades. Pero su actuación como monopolio, la falta de
transparencia sobre su actividad económica (inversiones, ingresos, etc.)
y su papel como ejecutora de políticas restrictivas para los cubanos (al-
gunas superadas y otras no) también le ha reportado muchas críticas.
Hasta 2008 no se autorizó que ETECSA ofreciera servicios
de telefonía móvil a las personas naturales cubanas residentes en el
país. Hasta ese mismo año, por cierto, tampoco se podían comprar en
las tiendas o importar computadoras. Las tarifas de la telefonía móvil
nacieron muy elevadas y a pesar de su paulatino decrecimiento, desde
entonces siguen siéndolo. Cinco años después de haber iniciado la libe-
ración del servicio de telefonía móvil, ETECSA implementó la modali-
dad “el que llama paga”. Hasta enero de 2013 la empresa se embolsaba,
en modo prepago, dos veces el costo de las llamadas. ETECSA explicó
que la medida pudo implementarse a partir de que “cuenta con las con-
diciones técnicas necesarias para dar respuesta al volumen de tráfico
que será generado a partir de este cambio”27 (ETECSA, 2013d).

Tabla 7. Tarifas de telefonía móvil. Servicio prepago
Tarifa para la activación: 30,00 CUC + 10,00 CUC Recarga
Tarifa normal: 7:00 a.m. a 10:59 p.m. Tarifa reducida: 11:00 p.m. a 6:59 a.m.
Llamadas entre móviles prepagos

Tarifa (CUC por minuto)
Normal Reducida
Móvil que origina la llamada 0,35 0,10
Móvil que recibe la llamada Libre de costo Libre de costo
Llamadas originadas o destinadas a la red fija
Tarifa (CUC por minuto)
Normal Reducida
Móvil que origina la llamada 0,35 0,10
Móvil que recibe la llamada
27 Ver: ETECSA. Telefonía móvil. Preguntas más frecuentes en <www.etecsa.

312 cu/?page=telefonia_movil&sub=cubacel_pmf>.
Envío y recepción de SMS CyE
SMS saliente (CUC por minuto) SMS entrante Año VI
Nº 11
Nacional Internacional Enviados al 8888 (para Libre de costo
Primer
servicios de Entumóvil) Semestre
2014
0,09 1,00 0,16
Fuente: ETECSA, 2013c.
Hasta abril de 2012 las personas naturales cubanas tampoco podían

pagar servicios de acceso a Internet. Cuando la Resolución 146/2012
del Ministerio de Comunicaciones permitió el acceso para ciudadanos
cubanos desde hoteles, entonces fijaba su precio en 6 CUC la hora de
navegación y el correo electrónico internacional a 1,50 CUC. El salario
medio cubano en 2012 era de 466 CUP (ONEI, 2013a), y aunque la
población recibe otros ingresos monetarios por vías legales (remesas,
trabajo privado) o ilegales, con los que “completa” el salario, estas tari-
fas fueron prácticamente prohibitivas, por tanto muy pocas personas
se beneficiaron de dicha alternativa.
Finalmente, ETECSA implementa el primer servicio de
acceso público a Internet, el servicio Nauta (Gráfico 1) en junio de
2013, inicialmente desde 118 puntos de navegación para todo el país,
con 2 Mbps como promedio en cada uno de ellos y tres puestos por
Milena Recio Silva

sala como promedio. Pero con tarifas, aunque más bajas, muy impo-
pulares por inasequibles: 4,50 CUP para navegación full Internet, 1,50
para correo internacional y navegación nacional y 0,60 CUC para solo
navegación nacional. “Estamos conscientes de que la tarifa inicial de
este servicio [Nauta], en particular, es alta”, admitía el viceministro de
Comunicaciones Wilfredo González a raíz de la salida al mercado de
este servicio. (Elizalde y Lagarde, 2013) Y aunque el mismo González
se apresuraba en afirmar que “no será el mercado quien regule el ac-
ceso al conocimiento” (Elizalde y Lagarde, 2013), Nauta estrenó una
nueva etapa en la que el mercado sí adquiere una mayor presencia y
en el que muchas de las decisiones sí serán atravesadas por sus lógicas
(Recio, 2013) (ver gráfico 2 en página siguiente).
A finales de agosto de 2013 en todo el país solo alrededor
de 100.000 personas habían hecho contratos con ETECSA para utilizar
los servicios de Nauta, adquiriendo sus tarjetas de prepago. Un des-
pacho de prensa (García, 2013) replicado en varios medios digitales,
informaba que de ese total unos 60.000 usuarios habían utilizado las
prestaciones de navegación internacional y el resto —40 por ciento—
se había conformado con usar el correo internacional y la navegación
nacional. Pero no se precisaba en el reporte cuál era el monto total del 313
CyE gasto en que había incurrido la población frente a esta oferta. Es impo-
Año VI sible conocer entonces si se trata de usuarios recurrentes, esporádicos o
Nº 11
Primer
eventuales, dentro de un mercado que continúa siendo cautivo.
Semestre
2014 “Con ETECSA tengo una relación de odio-amor, porque por
un lado yo critico todo este esquema, pero que no es de ellos,
que se lo impuso el Estado, de TRD28, ¿no?, y (…) entonces,
como tienen que entregar todas sus ganancias no pueden rein-
vertirlas en lo que necesitan, entonces están con contenciones
en la inversión precisamente para aumentar accesos y demás;
pero por el otro lado hay que reconocer que mientras la libra de
boniato sube de precio una de las pocas cosas en este país que
bajan de precio son las tarifas de ETECSA, o sea que tampoco
podemos ser…” 29.
Gráfico 2. Servicio Nauta. ETECSA

La formulación de la política
¿Existe una política pública de acceso social

a Internet en Cuba?
La pregunta no es retórica. No existe un corpus documental único
que avale la existencia de esta política particular sobre el acceso, sin
embargo ella está subsumida dentro de lineamientos más generales,
documentos programáticos de una dimensión macro en los que se
28 TRD: Tienda Recaudadoras de Divisas. Comercios que se implementaron en

Cuba a partir de la despenalización de la divisa en 1993 y cuyo objetivo siempre ha
sido extraer divisas “frescas” de la circulación provenientes fundamentalmente de
remesas familiares y de gastos que realizan turistas fuera de los circuitos turísticos
estatales.
29 Juan Alfonso Fernández González. Asesor en el Ministerio de Comunicaciones
y Profesor Adjunto en la Universidad de las Ciencias Informáticas de Cuba. Fue
miembro del Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet de las Naciones
Unidas y participó activamente en el proceso negociador de los documentos
finales de ambas fases de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información.
314 Entrevista concedida a la autora, septiembre de 2013.
dan por entendidos o se exponen de manera explícita los rasgos que CyE
se han definido para la política de acceso de Cuba a Internet. Año VI
Nº 11
Para iniciar el análisis de su diseño ha habido que co- Primer
menzar por organizar sus referentes. Como fuentes oficiales cu- Semestre
2014
banas fundamentales están el Ministerio de Comunicaciones
(MINCOM), la Oficina de Informatización de la Sociedad
(INFOSOC), la Empresa de Telecomunicaciones de Cuba (ETECSA),
el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX), la Gaceta Oficial
de la República de Cuba y la prensa oficial cubana. Otras fuentes
extranjeras de mucha importancia son la Unión Internacional de
A finales de agosto de 2013 en todo

el país solo alrededor de 100.000
personas habían hecho contratos
con ETECSA para utilizar los
servicios de Nauta, adquiriendo sus
tarjetas de prepago.
Telecomunicaciones (UIT) y la Comisión Económica para América
Milena Recio Silva

Latina (CEPAL), y en particular su programa eLAC. La mayoría de
estas fuentes son accesibles desde Internet y tienen disponible una
buena parte de la documentación que ha sido revisada. Por otro
lado, han sido de mucha utilidad para identificar los rasgos de esta
política el diálogo con expertos y protagonistas de la evolución de
este proceso.
Tras el análisis de estas fuentes se han podido identificar
algunos de los documentos más importantes que exponen las pautas
de la política de informatización de la sociedad cubana, y dentro de ella
refieren los aspectos relativos al acceso a Internet:
• Cuba: Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

para todos. Informe presentado por Cuba a la I Fase de la
Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información, ce-
lebrada en Ginebra en diciembre de 2003.
• Programa Rector de la Informatización de la Sociedad Cubana
(2005).
• Cuba: Hacia una sociedad de la información justa, equita-
tiva y solidaria. Informe presentado por Cuba a la II Fase 315
CyE de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información,
Año VI celebrada en Túnez en noviembre de 2005.
Nº 11
Primer • Cuba y la Sociedad de la Información. Trascripción del
Semestre
2014 homónimo Foro Debate por Internet, realizado el 11 de
noviembre de 2005, a través del sitio <www.cubaminrex.
cu>, con la participación del Ministro de la Informática y
las Comunicaciones de Cuba, Ignacio González Planas.30
• Intervenciones públicas (discursos y declaraciones a la pren-
sa) de funcionarios del Ministerio de Comunicaciones.
Además de estos documentos, existe un importante número de

Decretos, Resoluciones y Acuerdos gubernamentales. Según nuestro
propio conteo31, suman más de cien de estos instrumentos legales emi-
tidos fundamentalmente por el Ministerio de Comunicaciones. Entre
ellos se pueden relacionar, so pena de dejar de mencionar alguno de
interés, los más importantes que permiten resumir la evolución y ca-
racterísticas generales de este proceso en Cuba:
1| Decreto 190/94 del Comité Ejecutivo del Consejo de

Ministros. El 14 de agosto de 1994, mediante este Decreto
se otorgó a la Empresa de Telecomunicaciones de Cuba,
S.A. (ETECSA) la “Concesión Administrativa del Servicio
30 Todos estos documentos se encuentran recogidos en un dossier especial que

elaboró el Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba, con motivo de la Cumbre
Mundial de la Sociedad de la Información (II Fase, Túnez, 2005). Como notará
el lector son informes dirigidos al público externo a Cuba, y tienen una evidente
intención de contrarrestar los ataques dirigidos al gobierno cubano y centrados en
su gestión hacia las TIC. La autora solo tuvo acceso a parte de esta documentación
en copias duras (de papel) en la folletería que se imprimió para distribuirse
durante la Cumbre en Túnez. Asimismo se preparó entonces por la UCI el CD-
ROM “Cuba: un camino posible hacia la Sociedad de la Información” (La Habana,
Ministerio de la Informática y las Comunicaciones, 2005). El dossier del Minrex
puede consultarse en <http://anterior.cubaminrex.cu/Sociedad_Informacion/
Informacion_Gral.htm>.
31 No existe en ninguna fuente pública consultada una compilación completa
del marco legal regulatorio relativo a Internet en Cuba. El Ministerio de
Comunicaciones, en su sitio, entrega una lista de Resoluciones propias (2001-
2013), Decretos y Resoluciones conjuntas en la que detectamos algunas omisiones.
Está planteado el servicio en su web institucional, sin embargo no se encuentran
los datos completos. Este inconveniente intentamos salvarlo parcialmente
construyendo una lista propia, comentada en la medida de lo posible, elaborada
para los fines de esta investigación, y que se incluye en los documentos anexos.
A pesar del esfuerzo compilatorio nuestra lista no puede tomarse como un
compendio definitivo. Ver MIC Marco legislativo en <http://www.mic.gob.cu/
316 sitiomic/servlet/hregulacion>.
Público de Telecomunicaciones”, que preveía un período CyE
de exclusividad por 12 años (hasta el año 2006) para los Año VI
Nº 11
servicios públicos de transmisión de datos y conducción Primer
de señales entre otros, mientras que los servicios de valores Semestre
2014
agregados o añadidos de telecomunicaciones fueron otor-
gados sin exclusividad (derogado por el Decreto 275/03 del
Consejo de Ministros).
2| Decreto 209/96 del Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros, sobre el acceso desde la República de Cuba
a Redes informáticas de Alcance Global. En sus “Por
Cuanto” se menciona el “surgimiento de redes informáti-
cas de alcance global, como Internet u otras de importan-
cia para el país”, y argumenta que “se hace necesario trazar
la política y la estrategia que seguirá el país con relación
a estas redes y el acceso pleno a los servicios que brindan
las mismas”. Mediante este decreto se crea una Comisión
interministerial que sería la primera estructura guberna-
mental “para la atención de todos los asuntos relacionados
con el acceso […] a la información existente en las redes
informáticas de alcance global”.
Este decreto distribuyó, entre algunos ministerios, las res-
Milena Recio Silva

ponsabilidades relativas al acceso. Así, el Ministerio de
la Industria Sidero Mecánica y Electrónica (SIME) debía
proponer e instrumentar la política de informatización de
los Organismos de la Administración Central del Estado
(OACE). El Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio
Ambiente (CITMA) se encargaría de “establecer las nor-
mas relativas al acceso y uso de la información en las re-
des informáticas de alcance global”. Para el Ministerio de
Comunicaciones (MINCOM) se reservaba el desarrollo
e implementación de la infraestructura de comunicacio-
nes de las redes informáticas. El Ministerio del Interior
(MININT) quedaba encargado de “dirigir, controlar y apli-
car […] la política de Seguridad Informática”. Por último,
el Ministerio de Justicia (MINJUS) tendría la responsa-
bilidad de “promover e instrumentar la legislación nece-
saria” y “garantizar el perfeccionamiento constante de la
protección jurídica a la política de Seguridad Informática”.
El Artículo 12 de dicho Decreto establece que la política
de acceso a redes informáticas de alcance global “será tra-
zada en función de los intereses nacionales, priorizando en
317
CyE la conexión a las personas jurídicas y las instituciones de
Año VI mayor relevancia para la vida y el desarrollo del país”. El
Nº 11
Primer
Artículo 13 por su parte sentencia que “para garantizar
Semestre el cumplimiento de los principios expuestos en el presen-
2014
te Decreto, el acceso a los servicios de redes informáticas
de alcance global tendrá carácter selectivo”. En el siguien-
te artículo, el 14, se enuncia que el acceso directo desde
la República de Cuba, “tendrá que ser autorizado por la
Comisión interministerial” ya mencionada.32
3| Resolución 06/96 del Ministerio del Interior (MININT),
promulgada el 18 de noviembre de 1996. Puso en vigor
el Reglamento sobre la Seguridad informática entendida
como el conjunto de medidas administrativas, organi-
zativas, físicas, técnicas, legales y educativas dirigidas a
prevenir, detectar y responder a acciones que pongan en
riesgo la confidencialidad, integridad y disponibilidad de
la información que se procese, intercambie, reproduzca y
conserve a través de las tecnologías de información.
4| Resolución 57/97 del Ministerio de Comunicaciones, con fecha
31 de marzo de 1997, sobre la formación de las tarifas corres-
pondientes a los servicios públicos de aplicaciones de mensaje-
ría, valores informativos nacionales e Intranet/Internet. “Los
usuarios que tendrán derecho a este servicio corresponden

al sector estatal, organizaciones políticas y de masas, siendo
restrictivo para la población. Solamente tendrán acceso a este
servicio aquellas personas que sean acreditadas y respaldadas
oficialmente por organizaciones gubernamentales.”
5| Decreto Ley 199, de fecha 25 de noviembre de 1999, sobre
la Seguridad y Protección de la Información Oficial. Con
esta queda derogada la Ley 1246 del Secreto Estatal, que
databa de 1973.
Constituyó una actualización en materia de seguridad y
protección de la información oficial. Su mandato es aplica-
ble a los órganos, organismos, entidades o a cualquier otra
persona natural o jurídica residente en el territorio nacio-
nal, como las representaciones cubanas en el exterior. Prevé
las acciones que puedan poner en riesgo la confidencialidad,
318 32 Énfasis propio.

integridad y disponibilidad de la información que se pro- CyE
cesa, intercambia, reproduce o conserva por medio de las Año VI
Nº 11
tecnologías de la información. El sistema para la seguridad Primer
y protección de la información oficial comprende la seguri- Semestre
2014
dad informática, la protección criptográfica y el conjunto de
regulaciones, medidas, medios y fuerzas que eviten el cono-
cimiento o divulgación no autorizados de esta información.
6| Decreto Ley 204, del 11 de enero de 2000 mediante el
cual se transfieren al Ministerio de la Informática y las
Comunicaciones las funciones de coordinar y gestio-
Los derechos ciudadanos relativos al

acceso a las TIC, específicamente,
no están reglamentados en la
Constitución de la República ni en
ninguna otra norma.
nar la marcha de las tareas relativas a la Electrónica y la
Milena Recio Silva

Informática en el país que venía ejerciendo el Ministerio de
la Industria Sidero Mecánica. Al mismo tiempo cambió la
denominación de Ministerio de Comunicaciones por el de
Ministerio de la Informática y las Comunicaciones.
7| Acuerdo Nº 3736 del Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros, de fecha 18 de julio del 2000, establece que
sea el Ministerio de la Informática y las Comunicaciones
el organismo encargado de ordenar, regular y contro-
lar los servicios informáticos y de telecomunicaciones
nacionales e internacionales y otros servicios afines en
los límites del territorio nacional, así como de conjun-
to con las organizaciones correspondientes, el Acceso a
las Redes de Infocomunicaciones con Alcance Global.
Además, está encargado de evaluar, proponer y otorgar
la expedición y revocación de concesiones, autorizacio-
nes, permisos y licencias a operadores y proveedores de
servicios informáticos y de telecomunicaciones, priva-
dos o públicos, velando por su cumplimiento en el marco
de su autoridad.
319
CyE 8| Resolución 90/00 del Ministerio de Informática y
Año VI Comunicaciones, de 5 de octubre de 2000, resuelve que
Nº 11
Primer
“Es un derecho y obligación de todos los Suministradores
Semestre o Proveedores de Acceso a Internet (ISPs) públicos la uti-
2014
lización como conexión internacional única de un pun-
to común (neutro) de la red denominada como Punto de
Acceso a la Red, en lo sucesivo NAP.” En sus “Por Cuanto”
argumenta que: “Resulta conveniente concentrar en un
punto de acceso común internacional (en el futuro po-
drán existir más puntos interconectados entre sí), deno-
minado como Punto de Acceso a la Red (NAP), el uso de
las facilidades internacionales de transmisión, de manera
que toda salida internacional de Internet se curse desde
esta conexión y asegurando en forma redundante que
las interconexiones entre usuarios nacionales de Internet
solo se encaminen a través de medios nacionales de trans-
misión, sin necesidad de ocupar soportes internacionales
que encarecen el servicio y reducen su fiabilidad.” […]
“Tales arreglos favorecen la reducción de los costos de
prestación de este servicio, contribuyendo a la reducción
de las tarifas a los Suministradores de Acceso a Internet
(ISPs) y los usuarios finales de Internet e incrementando
la eficiencia y el uso de este servicio.”
La resolución indica que ETECSA será la responsable de

la provisión, administración y operación del NAP. Entre
sus funciones está la de “adoptar las medidas que garan-
ticen la protección de los datos, la confidencialidad de la
información y la protección de la intimidad de sus usua-
rios”, así como “brindar al Ministerio de la Informática
y las Comunicaciones la información organizativa, téc-
nica, estadística y cualquier otra clase de requerimiento
que este determine en relación con el servicio prestado,
la cual, a solicitud del suministrador del NAP, puede ser
considerada confidencial en todo o en parte.”
9| Resolución 92 del 18 de julio de 2003, Ministerio de la
Informática y las Comunicaciones, establece que los sitios
web cubanos que ofrecen servicio de correo electrónico no
podrán crear cuentas (webmail) de forma automática para
personas naturales o jurídicas que no se encuentren debi-
damente autorizadas. Igualmente, esta resolución regula el
uso del servicio de chat internacional mediante estas webs.
320
10| Resolución 93 del 18 de julio de 2003 regula que todos los CyE
sitios cubanos bajo el nombre de dominio .cu tienen que Año VI
Nº 11
estar ubicados en servidores en Cuba, independientemente Primer
de estar también hospedados en servidores en el exterior Semestre
2014
del país. Esta medida busca evitar el aumento del tráfico
internacional entre usuarios cubanos que navegaran a esos
contenidos.
11| Decreto Nº 275 del Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros, de fecha 16 de diciembre de 2003. Establece
la Concesión administrativa otorgada a la Empresa de
Telecomunicaciones de Cuba S.A., ETECSA. Se amplió
la concesión de ETECSA como operador unificado de
telecomunicaciones, a través de la fusión de Cubacel y
C_COM en ETECSA, con el propósito fundamental de
integrar en una sola empresa mixta todas las activida-
des relacionadas con la telefonía fija y celular, así como
de otros servicios de telecomunicaciones. ETECSA re-
cibe la concesión para prestar los siguientes servicios
públicos de telecomunicaciones que se enumeran a
continuación:
i| Servicio telefónico básico, nacional e internacional;
Milena Recio Silva

ii| Servicio de conducción de señales, nacional e inter-
nacional;
iii| Servicio de transmisión de datos, nacional e inter-
nacional;
iv| Servicio télex, nacional e internacional;
v| Servicio celular de telecomunicaciones móviles terrestres.
“Se otorga un período de exclusividad de quince años (15
años), contados a partir de la entrada en vigor de la presen-
te concesión, para la prestación de los servicios mencio-
nados en los incisos i) al v), ambos inclusive, del Artículo
11 y su evolución tecnológica, con excepción del servicio
de conducción de señales del sistema telegráfico nacional.
Al término del período de exclusividad, se podrán otorgar
otras concesiones a favor de terceras personas o entidades
para que exploten, en igualdad de condiciones, en todo o en
parte del territorio nacional, servicios idénticos o similares
a los mencionados en los incisos i) al v), ambos inclusive,
321
CyE del Artículo 11 y su evolución tecnológica.” […] “La conce-
Año VI sión será prorrogable por dos términos iguales y sucesivos
Nº 11
Primer
de quince años (15 años), siempre que ETECSA lo solicite
Semestre con tres años (3 años) de antelación a su vencimiento, que
2014
no haya incumplido de forma grave hasta entonces con las
condiciones impuestas en el período y que, previamente,
el término de ETECSA haya sido igualmente prorrogado.”
[…] “ETECSA tiene como uno de sus objetivos principales
ampliar los servicios de telecomunicaciones y en especial
la conectividad y el servicio telefónico, de modo tal que la
población en general pueda acceder al mismo, particular-
mente en sus modalidades de servicio residencial y de es-
taciones públicas.” Las metas de desarrollo a alcanzar por
ETECSA para el período comprendido entre 2004 y 2008,
que quedan recogidas en un Anexo, no mencionan la co-
nectividad a Internet.
12| Resolución 85 de fecha 13 de diciembre de 2004, regula
la inscripción de las Áreas de Internet situadas en hote-
les, oficinas de correo u otras entidades del país y donde
se ofertan servicios de navegación por Internet y correo
electrónico nacional e internacional a personas natura-
les. En la citada norma queda regulado que toda “área
de Internet” que brinde los servicios de navegación y/o

correo electrónico nacional e internacional en cualquier
tipo de establecimiento del territorio nacional deberá es-
tar debidamente registrada a esos efectos en la Agencia de
Control y Supervisión del Ministerio de la Informática y
las Comunicaciones.
13| Resolución 127 del Ministerio de Informática y
Comunicaciones, de 24 de julio de 2007. Una de las más
controvertidas normas legales, aprueba y pone en vigor
el Reglamento de Seguridad para las Tecnologías de la
Información. Entre sus “Por Cuanto” establece que “A
partir de las vulnerabilidades y debilidades propias de los
sistemas informáticos y de las dificultades y limitaciones
que se presentan para detectar y neutralizar oportuna-
mente las posibles acciones del enemigo en esta esfera,
resulta necesario implementar un basamento legal que
establezca los requerimientos de seguridad en el empleo
de las tecnologías de la información a partir de criterios
322 de racionalidad y utilidad, que resulten susceptibles de
verificación y propendan a la disminución de los riesgos CyE
en la seguridad informática”. Año VI
Nº 11
14| Resolución 146/2012 del Ministerio de Comunicaciones, Primer
Semestre
de abril de 2012, permitió el acceso para ciudadanos cu- 2014
banos al servicio de Internet desde las “áreas de Internet”
existentes (hoteles, algunas oficinas de correo) y fijaba
su precio en 6 CUC la hora de navegación de Internet,
mientras que el Correo Electrónico Internacional a 1,50
CUC. Advertía que las tarifas que se aplican a los usua-
rios huéspedes de las instalaciones hoteleras se forman
[…] la vida cotidiana en Cuba ha

sido muy escasamente afectada
por procesos de informatización,
digitalización, automatización...
por las instituciones a las que se subordinan los hoteles,
Milena Recio Silva

a partir de acuerdos que establecerán con la Empresa de
Telecomunicaciones de Cuba S. A. (ETECSA).
15| Resolución 197 del Ministerio de Comunicaciones, publi-
cada el 27 de mayo de 2013, autoriza la implementación
de un nuevo “servicio público de acceso a Internet”, cuya
marca comercial es Nauta. Es un servicio prepago que
prevé dos modalidades: a través de cuentas temporales
utilizando tarjetas no recargables (solo para navegación
internacional), y cuentas permanentes disponibles que in-
cluyen todos los alcances (y las tarifas) de navegación web
y correo electrónico. De forma explícita se recomienda “no
usar el servicio para realizar acciones que puedan conside-
rarse por ETECSA o por las autoridades administrativas y
judiciales competentes como dañinas o perjudiciales para
la seguridad pública, la integridad, la economía, la inde-
pendencia y la soberanía nacional. Actuar con total respeto
a la legalidad vigente”. ETECSA advierte que “denegará al
usuario el uso del servicio de forma inmediata cuando se
detecte que durante el transcurso de la sesión ha incurrido
323
CyE en alguna violación de las normas de comportamiento éti-
Año VI co que promueve el Estado cubano”.
Nº 11
Primer 16| Resolución 42/2013 del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Semestre
2014 Social, autoriza dos nuevas actividades para el ejerci-
cio del trabajo por cuenta propia: las de “Agente postal”
y “Agente de telecomunicaciones”. Podrán expedirse
las licencias en la medida que se implementen los siste-
mas de gestión aprobados a las empresas de Correos de
Cuba y de Telecomunicaciones de Cuba. El Agente de
Telecomunicaciones realiza la promoción y venta mino-
rista de productos y servicios de telecomunicaciones que
le son proveídos de forma mayorista por ETECSA. Debe
contratarse previamente con ETECSA.
Incluso un acercamiento preliminar como este, a este conjunto de dis-
posiciones permite inferir que el segmento más acabado, uno de los que
obtuvo más atención, es el de la seguridad informática. Los derechos
ciudadanos relativos al acceso a las TIC, específicamente, no están regla-
mentados en la Constitución de la República ni en ninguna otra norma
hasta donde alcanzamos a conocer. Por otra parte, la sobreabundancia
normativa —más de 100 instrumentos— debió haber quedado sinteti-
zada hace varios años y elevada a un plano jurídico de mayor rango. Al
menos así se esperaba luego de un anuncio que en 2011 hiciera el enton-
ces director de Regulaciones y Normas del Ministerio de Informática

y Comunicaciones y hoy viceministro de esa cartera, Wilfredo López.
El funcionario afirmó que Cuba tendría en ese mismo año
su primera Ley de Telecomunicaciones, de la cual existía un proyecto
entregado desde 2009 al Ministerio de Justicia y al Comité Ejecutivo
del Consejo de Ministros. Agregó que se consultaría a otros orga-
nismos estatales y a varios sectores de la sociedad hasta someterla a
aprobación por la Asamblea Nacional. En esa fecha el directivo esbozó
como aspectos de la ley futura los relativos a la soberanía nacional so-
bre el espectro radioeléctrico, el papel social de las telecomunicaciones,
sus perspectivas y los derechos de los operadores no solo públicos sino
también privados.
Pero hasta el momento la esperada ley no aparece, no se
debate públicamente en torno a sus definiciones, ni se conoce en qué
punto se encuentra su elaboración33. El silencio público en torno a este
33 “Cuba tendrá su primera Ley de Telecomunicaciones en 2011”, El Invasor, 7 de

324 febrero de 2011 en <http://www.invasor.cu/index.php/es/ciencia/7776?task=view>.
necesario ordenamiento podría hacer pensar que no existe suficiente CyE
presión institucional, ni una sociedad civil informada e interesada en el Año VI
Nº 11
tema con efectiva capacidad de demanda. Sin embargo, basta indagar Primer
un poco para reconocer que entre expertos y ciertas zonas de la opi- Semestre
2014
nión pública corren ríos subterráneos.
En este sentido Yarina Amoroso, presidenta de la Sociedad
de Derecho e Informática de la Unión de Juristas de Cuba, entrevistada
para esta investigación, aportaba una reflexión muy interesante. La ju-
rista parte de considerar que el acceso debe verse en tres dimensiones:
acceso a la tecnología, a la información y al conocimiento. “Ahí estamos
estancados”, dice. El acceso, en este enfoque multinivel, se convierte en
inserción y forma parte de una visión más general de desarrollo que en
opinión de Amoroso no se estableció claramente en Cuba. “Nosotros te-
nemos que plantearnos acceso a Internet en función de derecho al desa-
rrollo, allí es donde nos abre una posición legítima, y es con lo que zanjo
la discusión acerca del efecto fundamental del bloqueo, que es limitación
al ejercicio del desarrollo, y por lo tanto eso tiene una línea directa con el
punto de vista del derecho internacional público. […] Si te34 lo hubieras
planteado por el derecho del desarrollo hubieras provocado una incen-
tivación para buscar soluciones, y para mí el tema, el paradigma de eso
es INFOMED”35.
El Programa Rector de la Informatización de la Sociedad
Milena Recio Silva

Cubana (2005) establece que “la Informatización de la Sociedad es
el proceso de utilización ordenada y masiva de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones en la vida cotidiana, para satisfacer
las necesidades de todas las esferas de la sociedad, en su esfuerzo por
lograr cada vez más eficacia y eficiencia en todos los procesos y por
consiguiente mayor generación de riqueza y aumento en la calidad de
vida de los ciudadanos”36.
El concepto de “utilización ordenada” nos recuerda que el
orden puede ser endógeno y sistémico o exógeno y dirigido. El unila-
teralismo de la política y los bajos niveles de participación social en su
diseño condicionan que esta noción apunte más bien a la utilización
regulada, prevista, asignada, lo que hasta cierto punto contradice, pre-
cisamente, el espíritu de las redes y el impacto social que de ellas se
34 Se refiere al Estado cubano.

35 Yarina Amoroso. Presidenta de la Sociedad Cubana de Derecho e Informática
y Vicepresidenta de la Federación Iberoamericana de Derecho e Informática
(FIADI). Entrevista con la autora septiembre de 2013.
36 MIC Informatización de la Sociedad en sitio web del MIC: <http://www.mic.
gob.cu/sitiomic/servlet/hinfosoc> (énfasis propio). 325
CyE espera en función del desarrollo y la ampliación de los límites tradicio-
Año VI nales para la libertad del sujeto en la sociedad.
Nº 11
Primer
“Masiva”, entendida en su aspecto cuantitativo, no ha sido
Semestre por lo menos de manera directa. Los datos estadísticos lo confirman.
2014
Pero más allá de estos, existe una hipótesis de la representación o del
rebote del beneficio informacional que ha manejado (Vidal, 2006). “Los
escasos recursos financieros y tecnológicos se ponen en función de los
intereses vitales del país y las posibilidades que brinda Internet y, en ge-
neral, el uso de las TICs favorece a toda la población y no solo a quienes
están conectados a las redes. Así la señora de la tercera edad que nunca
se ha sentado frente a una computadora se beneficia a través de su mé-
dico, de lo que él obtiene mediante la red digital Infomed, o el niño re-
cién nacido que es vacunado gratuitamente contra 13 enfermedades en
su primer año de vida está recibiendo los beneficios de la información
que los científicos obtuvieron en el intercambio con colegas de otras
partes del mundo o accediendo a las costosas bases de conocimiento”.
Esta formulación no reconoce que “los intereses vitales del país” no
abarcan todos los intereses vitales de la sociedad, como el de comuni-
cación, por ejemplo, donde la participación es directa e individual, o no
es. Por otra parte, grupos priorizados, con acceso, no necesariamente
le devuelven a la sociedad la carga de su privilegio. He ahí un sector
como el de los periodistas que ha recibido consideraciones especiales
a partir de las funciones sociales que se le atribuyen y que sin embar-
go devuelve a la sociedad, en muchos casos, una actuación profesional

mediocre y de bajo impacto (Garcés, 2013). Por otra parte, han que-
dado apenas sin acceso sectores de los que sí depende la vitalidad del
país presente y futura: el sector educacional no universitario no tiene
cómo transferir herencia alguna vinculada con las TIC a un grupo po-
blacional tan importante como el de niños y jóvenes. Los maestros de
primaria no disponen de Internet.
Por otra parte, la vida cotidiana en Cuba ha sido muy es-
casamente afectada por procesos de informatización, digitalización,
automatización, etc. Las interacciones básicas siguen siendo analó-
gicas: la mayor parte de los servicios de cobros y pagos, la gestión
de trámites, la difusión cultural, los flujos gerenciales, las cadenas
de producción y servicios, entre otras funciones, han sido muy esca-
samente intervenidas por las TIC. Muchas de esas dimensiones no
dependían de las conexiones a Internet sino de otros factores como la
disponibilidad de hardware y software, y sobre todo de un propósito,
de un horizonte y una voluntad política que ofreciera mayores estí-
mulos, diversificara los marcos de actuación y controlara con efec-
326 tividad a las entidades responsables. La obsolescencia tecnológica
en computadoras que hoy Cuba padece, por ejemplo, es un síntoma CyE
inequívoco de las contradicciones de aplicación de esa política. La Año VI
Nº 11
renovación del parque tecnológico solo podía ejecutarla el Estado, sin Primer
recursos para ello: era el único importador y comprador autorizado Semestre
2014
hasta 2008.
El retraso en la informatización también depende del to-
davía pobre desarrollo de software nacional. Por una parte el propio
bloqueo ha facilitado las condiciones para el uso masivo de software
pirata, y por otra la llamada “industria nacional del software”, repre-
sentada en una empresa como DESOFT no logra vencer —carece de
Cuba es uno de los primeros países

en la región en elaborar un Programa
explícito de informatización que
además tiene el primer nivel de
respaldo en la jerarquía de gobierno.
incentivos para ello— la tendencia a que las instituciones apuesten
Milena Recio Silva

más por soluciones parciales, propias, que no se masifican, que no in-
teroperan. Todo ello dentro de un esquema muy paradójico dada la
fortaleza en conocimiento y capital humano con el que cuenta Cuba
en este sector. Solamente la UCI ha graduado desde 2002 a más de
11.000 ingenieros informáticos. En todas las provincias se estudia esta
carrera. En tres universidades la de Ciencias de la Computación. Se
preparan además ingenieros en Telecomunicaciones, en Automática y
en Diseño Industrial.
Por todas partes aparecen una y otra vez señales de que
esta política sectorial dejó de evolucionar desde su propio nacimiento
lastrada por los factores propios de la burocracia que tanto avanzaron
en el ámbito institucional cubano y por la intervención de sectores mi-
litares, con mucho poder, que prefirieron la desconexión para manejar
ámbitos no seguros como las redes y en particular Internet en el esce-
nario de la hostilidad norteamericana. Pero probablemente ninguna de
estas fuerzas pudo ser más determinante que la insuficiente definición
de un proyecto de desarrollo bien planteado, consensuado, sobre la
base de procesos de infocomunicación y conectados con una estrategia
de país que sobrepasara la mera sobrevivencia frente a la hostilidad
externa y las deformidades estructurales internas acumuladas. 327
CyE Al leer el razonamiento del asesor del MINCOM Juan
Año VI Fernández, uno de los promotores del modelo cubano en los espacios
Nº 11
Primer
internacionales es posible apreciar un relativo desorden epistemológico
Semestre del citado Programa de Informatización de la Sociedad cubana gene-
2014
rado en esas mismas oficinas:
“para que las tecnologías de la informática y las comunicaciones
puedan jugar su papel de dar ese aumento adicional en eficiencia y
en eficacia en la economía, tienen que haber cosas básicas ya esta-
blecidas, porque si no hay disciplina, si los cobros y pagos no se dan
y la gente no va a trabajar, o sea, […] informatizar la ineficiencia
equivale a multiplicar la ineficiencia; entonces afortunadamente,
según mi punto de vista, ahora, ahora es que el país está norma-
lizando toda una serie de mecanismos básicos en la economía que
[…] está creando las bases para que ya las TICs se puedan montar”
[…] “Ahora, yo pienso que para que las políticas [sean sostenibles]
lo primero que tiene que haber [es] una población con cierto nivel
educativo; tiene que haber un mínimo de infraestructura socio-
económica, fíjate que ni te hablo tecnológica. […] Qué sentido tiene
hablar de redes sociales, por [mucha] participación que pueda oca-
sionar, a alguien que tiene que caminar kilómetros todos los días
a coger agua, o a alguien que aunque vive en la ciudad pero como
tiene que ir, no tiene carro, mucha gente llevan tres horas yendo
para su trabajo, tres horas de regreso, ocho horas en el trabajo, y

cuando llega a la casa, y si es mujer en la casa se tiene que poner a
trabajar, qué chance tienen ellos, aunque tuvieran allí electricidad,
computadoras e Internet, ¿qué tiempo tienen ellos para interactuar
con esa tecnología?, o sea primero tiene que haber una infraestruc-
tura socio-económica que permita a las personas utilizar esta tec-
nología; después tiene que haber, incluso, una infraestructura de
servicios […] [que] requerirán que en un momento dado en Cuba
el dinero plástico y el dinero electrónico tenga que surgir para que
muchos de estos productos y servicios tengan viabilidad […] ¿Te das
cuenta que es un conjunto de cosas que tienen que irse armando?”37
El Programa de Informatización asume como premisa que “una so-

ciedad que aplique la informatización en todas sus esferas y proce-
sos será más eficaz, eficiente y competitiva. Es evidente que para los
países subdesarrollados resulta un reto el logro de este propósito, ya
que su problemática fundamental está en lograr la supervivencia de
328 37 Juan Fernández, entrevista con la autora.

sus pueblos”. Señala el modo satisfactorio en que “Cuba ha identifi- CyE
cado desde muy temprano la conveniencia y necesidad de dominar e Año VI
Nº 11
introducir en la práctica social las Tecnologías de la Información y las Primer
Comunicaciones; y lograr una cultura digital como una de las caracte- Semestre
2014
rísticas imprescindibles del hombre nuevo, lo que facilitaría a nuestra
sociedad acercarse más hacia el objetivo de un desarrollo sostenible”.
Efectivamente Cuba es uno de los primeros países en la
región en elaborar un Programa explícito de informatización que ade-
más tiene el primer nivel de respaldo en la jerarquía de gobierno. En un
estudio comparado realizado por CEPAL, se afirmaba que “a princi-
pios de 2008, prácticamente un tercio de los países analizados no cuen-
tan siquiera con un documento preliminar para definir una agenda de
sociedad de la información, y otro tercio define por primera vez una
agenda digital recién durante el año 2007”. Cuba se encontraba entre
los diez países “en fase de puesta en marcha de la primera generación
de agendas digitales” (Guerra, 2008). Pero como se ve en la gráfica reto-
mada del informe citado, el país ocupa la posición más paradójica: una
evolución importante en cuanto al planteamiento de las políticas en
una escala de tiempo y un nivel más bajo de desarrollo de infraestruc-
turas. ¿Cómo se sostienen los diversos proyectos sin infraestructura?
Gráfico 3. Grado de desarrollo de la infraestructura en 2005/2006 y
Milena Recio Silva

estado de las políticas digitales e intensidad y tiempo de maduración
de las actividades relativas a las TIC a enero de 2008.
Fuente: OSILAC (Guerra, 2008).
Dentro del Programa, se definen ocho áreas de trabajo/desarrollo: 329

CyE 1| IS-ITH: Infraestructura, Tecnologías y Herramientas
Año VI (“Infratech”).
Nº 11
Primer 2| IS-CIUD: Sistemas y Servicios Integrales para los
Semestre
2014 ciudadanos.
3| IS-GOB: Informatización del Gobierno, la Administración
y la Economía.
4| IS-MUN: Informatización Territorial.
5| IS-CULT: Fomento de la Cultura digital.
6| IS-JCLUB: Fortalecimiento del papel de los Joven Club.
7| IS-ICSW: Fomento de la Industria Nacional de las Tecnologías
de la Información y las Comunicaciones.
8| IS-IDA: Investigación, desarrollo y asimilación tecnológica.
Todos estos subprogramas de forma transversal sobreentienden que
mejorías en el acceso a Internet implicarían avances en sus resultados,
pero no las establecen como condición sine qua non. Al contrario, en
algunos de ellos se valora como un atributo positivo la posibilidad de
desarrollar servicios y productos informacionales que remitan solo ha-
cia dentro de redes nacionales, que no requieran interoperar con servi-
cios de información en redes internacionales.
Quizás uno de los ejemplos más notables de esta fórmula

de localismo que trata de capear la escasez de conectividad es el de
la enciclopedia colaborativa EcuRed (www.ecured.cu), una wiki que
promete “conocimiento con todos y para todos”, según reza su eslo-
gan. La opción que se eligió, en ese caso, para diseminar información
sobre Cuba hacia el exterior al tiempo que se oferta a la sociedad cu-
bana información de referencia, no fue la de “intervenir” en la edición
de la Wikipedia con contenidos cubanos y “servir” versiones portables
para los usuarios nacionales. Se eligió, en cambio, construir una wiki
propia que no solo se circunscribe, por cierto, a temas cubanos, en los
que cabe esperar cierta especialización, sino que tiene un carácter enci-
clopédico general y que termina “filtrando” con cierta intencionalidad
información de fuentes externas a Cuba, incluida la propia Wikipedia.
“Hay una serie de artículos, que por reglas de la enciclopedia no se
tocan, para evitar la guerra de puntos de vista con fines no educativos.
Me refiero a Fidel, Raúl y varias figuras, pero excepto eso, cualquier
persona, siempre que acepte cumplir las reglas de funcionamiento de la
enciclopedia, puede crearse un usuario, venga de donde venga y piense
330 como piense. Lo que pasa es que tiene que respetar la condición de
escribir con neutralidad y siempre sustentando con fuentes confiables CyE
cada tesis.”38 Año VI
Nº 11
EcuRed está hospedada en Cuba y ofrece versiones por- Primer
tables y para móviles. A la fecha (octubre de 2013), ha llegado a tener Semestre
2014
107.579 artículos y 14.811 contribuyentes. Una relación de ocho artícu-
los promedio por cada contribuyente en tres años de existencia. “Nos
parece poco para el crecimiento del proyecto pero mucho de acuer-
do con las características del acceso en Cuba. Creo también [que] es
poco con respecto a todo lo que hemos intentado: desde [un] curso de
Universidad para Todos39 hasta intercambios con cientos de institu-
[…] no caben dudas de que los logros

y retrasos de la política general
de informatización de la sociedad
cubana están muy influenciados por
las difíciles condiciones del acceso a
las redes y en particular a Internet.
ciones científicas y culturales, además del hecho [de] que cualquiera
Milena Recio Silva

desde el exterior puede también colaborar.”40 La mayoría de los accesos
que recibe la enciclopedia cubana se producen desde fuera de Cuba.
El propio Sánchez reconocía el vínculo estrecho de Internet con esta
iniciativa nacional: “EcuRed […] posee más de 100.000 artículos, algo
imposible de construir sin que la mayoría de sus […] colaboradores
cubanos accedan a Internet” (Sánchez, 2012). Los usuarios finales no
“necesitan” la red global.
En años recientes se desarrollaron otras iniciativas de este
tipo como la Bolsa de Permutas (http://permutasencuba.infosoc.cu,
hoy no disponible) que intentaba emular y suplantar a sitios como Se
Permuta.com o Revolico.com —bazares cubanos, de iniciativa priva-
da, ubicados en servidores internacionales. Revolico.com, cuya URL
está bloqueada para la mayoría de los usuarios desde Cuba, es uno de
los sitios más visitados en Cuba, utilizando diversos atajos para ha-
cer bypass mediante proxys. El proyecto de la Bolsa de Permutas de la
38 Yohan González Duany, supervisor técnico de EcuRed. Consultado la autora.

39 Un curso por televisión.
40 Iroel Sánchez, coordinador de EcuRed. Consultado por la autora. 331
CyE Infosoc no tuvo éxito por su baja calidad web y por no haber aportado
Año VI valores nuevos a la solución de servicio para los usuarios nacionales
Nº 11
Primer
que siguieron prefiriendo las plataformas gestionadas desde fuera de
Semestre Cuba con un enfoque de web social.
2014
Otro solución émula ha sido puesta en marcha por los
Joven Club de Computación —“la computadora de la familia cuba-
na”—, con la plataforma de blogs Reflejos (www.cubava.cu, “Blogs de
la familia cubana”). Entre los primeros que han colocado sus páginas
en ella han estado blogueros cuyas bitácoras han nacido en plataformas
globales como Wordpress o Blogger. En principio la estrategia de estos
bloggers ha sido la conquista “fácil” de un .cu —de otra forma es casi
imposible— y la consiguiente visibilidad desde Cuba para sus páginas,
entre usuarios sin “salida internacional”. Reflejos, sin embargo, para
ellos al menos por el momento no es mucho más que un puente para
llegar a usuarios cubanos habitualmente desconectados. En todos los
casos hará funciones de “espejo”. Al inaugurar el servicio sus gestores
esperaban que se extendiera y que personas sin conexión a Internet
puedan estrenar y mantener sus blogs usando esta plataforma, dentro
del perímetro de la llamada Intranet cubana. Durante el primer mes
fueron abiertas solo unas 500 bitácoras. Mientras los “dueños” del por-
tal celebraban la estadística, algunos usuarios advertían sobre la “nota-
ble cantidad de blogs que están vacíos o la información que contienen
es de poca importancia o desactualizada”.
Un ejemplo de mayor rango, por su complejidad y por

su potencial impacto social es el de la Infraestructura de Datos
Espaciales de la República de Cuba (IDERC) (www.iderc.co.cu), que
“abarca las políticas, tecnologías, estándares y recursos humanos ne-
cesarios para la efectiva recolección, administración, acceso, entrega
y utilización de los datos espaciales a nivel nacional en función de la
toma de decisiones económicas, políticas, sociales y del desarrollo
sostenible”. Con IDERC se puede “compartir información geográfica
en un ambiente cooperativo interinstitucional para soportar la toma
de decisiones sociales, económicas y ambientales”. Sin dudas es un
gran proyecto disponible desde la web, que ha merecido la atención
de organismos internacionales.
En un informe presentado por la líder de este proyecto ante
Naciones Unidas en 2009, se explicaba el modo en que la baja conec-
tividad en Cuba configura los límites y la fisonomía de un propósito
como este: “La filosofía de la IDERC es potenciar la provisión de ser-
vicios desde un Centro de Datos Nacional, considerando el hecho de
que tanto la infraestructura de comunicaciones como la conectividad
332 web en Cuba no permite que los usuarios sirvan sus datos desde sus
propias organizaciones. La idea de ‘extender’ la capacidad de los pro- CyE
veedores no está en contradicción con la distribución de los servicios. Año VI
Nº 11
Por el contrario, es una facilidad que permite la actualización remota Primer
de los proveedores, funcionando como una extensión virtual de sus Semestre
2014
propias capacidades tecnológicas, a la vez que se garantiza que el ser-
vicio pueda ser accedido por los clientes de la web. Por otra parte, los
Data Center brindan por sobre todo eficiencia, y ese es un principio
importante para la IDERC” (Delgado, 2009).
En algunos casos no es posible dilucidar si es a causa de
la baja penetración de acceso y el exiguo ancho de banda con el que
cuenta el país o si se trata de un diseño deliberado. Pero no caben
dudas de que los logros y retrasos de la política general de informa-
tización de la sociedad cubana están muy influenciados por las difí-
ciles condiciones del acceso a las redes y en particular a Internet. En
2007, el comandante de la Revolución Ramiro Valdés, como ministro
de Comunicaciones, hacía un discurso que dejaba ver los prejuicios
negativos que existían (y existen) acerca de las funciones sociales de
Internet: “Estas tecnologías se constituyen en uno de los mecanismos
de exterminio global que se haya inventado, pues a pesar de los cono-
cidos riesgos que entrañan, paradójicamente son imprescindibles para
seguir avanzando por las sendas del desarrollo. Por ello nuestro país
incorpora el concepto de la Red Cuba, como expresión de los resulta-
Milena Recio Silva

dos que en todo lo anterior hemos logrado y seguiremos logrando. El
potro salvaje de las nuevas tecnologías puede y debe ser dominado, y
las Infocomunicaciones puestas en función de la paz y el desarrollo”
(Valdés, 2007, énfasis propio).
Los logros, los avances o retrasos de la mayoría de estos
programas no están expuestos convenientemente en fuentes públicas,
accesibles y estables. La información detallada sobre cada uno de estos
subprogramas y los proyectos que lo integran no constan, no se ma-
nejan con suficiente transparencia y no pueden ser evaluados por la
opinión pública. El propio sitio web del Ministerio de Comunicaciones
contiene información muy pobre y desactualizada. No se conocen cuá-
les son los hitos de este Programa, sus cronogramas, el monto de las
inversiones que suponen, los responsables y los resultados que se prevé
tengan, entre otros aspectos.
Adicionalmente, el dispositivo encargado de conducir este
proceso —la Oficina Nacional de Informatización de la Sociedad— ha
perdido en fechas recientes su sede física, su relativa autonomía insti-
tucional y su muy inicial visibilidad pública en el ciberespacio. El sitio
web <http://www.infosoc.cu/> de esta Oficina no puede ser visitado
desde hace meses: un indicador del estado de su propio oficio. 333
CyE Si bien Cuba ha sido un país muy activo en el plano global
Año VI y regional en cuanto a la planeación de los horizontes de desarrollo
Nº 11
Primer
a favor de una Sociedad de la Información, las autoridades, según se
Semestre desprende de muchos de los documentos citados y de declaraciones
2014
públicas, insisten en mantener su modelo de informatización, basados
en la convicción de que el carácter socialista de la sociedad cubana ga-
rantiza como ninguno esta oportunidad.
Ricardo Alarcón, ex presidente de la Asamblea Nacional
del Poder Popular y jefe de la delegación cubana que participó en la
primera fase de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información
en Ginebra en 2003, aseguraba a periodistas nacionales desde el propio
aeropuerto que Cuba se había incorporado “incluso con aportes que
no pueden ofrecer los países desarrollados”. […] “En el caso de Cuba,
estamos desarrollando unos proyectos que se caracterizan por la in-
corporación de toda la población, de todo el conjunto de la sociedad,
de niños y jóvenes. Es un concepto completamente diferente, algo que
constituye una lección para otros países, incluso los más avanzados”
(Rivery y González, 2003).
Cuba siempre ha insistido en que su modelo social habilita
mejor que ninguno para el aprovechamiento de estas tecnologías dado
que provee de educación universal y gratuita, vela por la vida humana y
no hace depender las relaciones sociales del mercado, entendido como
agente de exclusión. En el informe que Cuba presentaba en 2003 a la
Cumbre Mundial se decía: “El modelo cubano de política social tie-

ne como premisas esenciales el acceso universal y gratuito a servicios
sociales básicos y la satisfacción de las necesidades elementales de los
seres humanos”.
Como ha expuesto Mayra Espina (Espina, 2012) las polí-
ticas sociales en Cuba efectivamente se han caracterizado tradicional-
mente por enfoques en los que predominan criterios de equidad antes
que los de eficiencia y lo que llama “universalización radical” (cober-
tura total) o un “universalismo homogeneizante” eficaz para generar
amplias oportunidades pero “poco sensibles a las diversidades”. “La
posibilidad de que la gente tenga Internet en sus casas es un sueño
utópico para Cuba —según Ignacio González Planas, ex ministro de
Informática y Comunicaciones en declaraciones del año 2000— don-
de, de paso, sería acceso a once millones de cubanos, porque no vamos
a proporcionarles acceso a Internet en los hogares a solo 500.000 cuba-
nos” (Giga, 2000; citado por Valdés, 2002).
No es propósito de este estudio la evaluación de la política
ex dure o ex post facto, sino de su diseño en el cual no encontramos el
334 establecimiento de metas precisas cualificables lo mismo desde juicios
cuantitativos que cualitativos. Esto hace prácticamente imposible la CyE
apreciación de sus éxitos o fracasos de un modo objetivo. Año VI
Nº 11
Pero quizás uno de los ejemplos donde los resultados son Primer
más controvertidos sea el del acceso desde las universidades. Las auto- Semestre
2014
ridades enfatizan que se ha priorizado para los centros universitarios
el acceso pero al mismo tiempo reconocen que está muy escasamente
respaldado por la conectividad, con lo que las prestaciones actuales son
muy poco efectivas. En un encuentro con estudiantes universitarios
cubanos, Ignacio Ramonet analizaba los costos de una experiencia de
usuario limitada por un Internet “prehistórico”:
El problema del acceso […] no parece

haber estado en el centro de ninguna
definición política específica o haber
sido suficientemente priorizado, aun
cuando probablemente representa
un punto de alta fricción y desajuste
entre la agenda sistémica y la
agenda institucional
Yo diría que aquí hasta cuando se tiene Internet, y todo el mundo no
Milena Recio Silva

lo tiene porque es demasiado poco el fluido, el Internet que se usa es un
Internet prehistórico […] aquí cargar un texto ya tarda mucho tiempo,
cargar una fotografía puede tardar muchísimo, y eso es en razón de
este bloqueo electrónico, que yo espero que se pueda suprimir gracias
al cable de conexión con Venezuela y que ustedes puedan tener acceso
a un Internet libre, porque no tener Internet hoy es como si en una
sociedad de otra época no hubiese acceso a la imprenta, por ejemplo. Y
lo que la imprenta provocó como cambios fundamentales en materia
del saber, del conocimiento, de la ampliación de la cultura, de la mul-
tiplicación de las universidades, del cambio en las élites culturales que
provocó el Renacimiento, todos esto es el significado de Internet. Que
una generación no pueda disponer de Internet hoy es algo que puede
tener consecuencias en la manera de adquirir cultura41.
La población universitaria —salvo en contadas excepciones, tanto

profesores como estudiantes— está afectada por un bajísimo nivel de
41 “Ignacio Ramonet en la Universidad de la Habana: El periodismo está estallando” en

Cubadebate 8 diciembre 2011 en <http://www.cubadebate.cu/opinion/2011/12/08/
ignacio-ramonet-universidad-de-la-habana-el-periodismo-esta-estallando/>. 335
CyE acceso a un Internet lento, agravado por la obsolescencia de las máqui-
Año VI nas disponibles para ello. Datos recientes lo corroboran:
Nº 11
Primer
Semestre Conectividad de REDUNIV (Red Universitaria)
2014
Ancho de banda de 194 Mbps, con la siguiente distribución:
• 117 Mbps (60%) de conectividad local y territorial, en-
tre las Instituciones de Educación Superior (IES) y sus
dependencias.
• 48 Mbps (25%) de conectividad entre IES.
• 29 Mbps (15%) de conectividad con Internet42.
Hace solo dos años, el 8 de octubre de 2011, el diario Juventud Rebelde
publicaba un reportaje escrito por estudiantes de Periodismo titulado
“Extraña desconexión en las universidades” en el cual —utilizando
opiniones de estudiantes, profesores y responsables de informatiza-
ción y redes de la Universidad de La Habana— se construía el retrato
de la universidad promedio en Cuba donde es muy difícil acceder a
tiempos de máquina, comunicarse por correo electrónico y descargar
o subir información a la red mediante navegación web.
Su publicación suscitó una llamada telefónica de Fidel
Castro en persona a los jóvenes autores. Para entonces ya no ejercía
funciones de presidente del país, pero sin dudas se mantenía muy
al tanto de la situación nacional. Según el testimonio que dos años

después nos dio la entonces estudiante Luisa María González, Fidel
deseaba reconfirmar “en vivo” el panorama narrado en el reportaje.
“Le chocó un poco, le sorprendió […] quizás hasta le dolió”. Preguntó
si también esa situación se daba en la UCI43, relató González. “Quiso
tocar el tema con la mano”. “Se entendía que agradecía que no fue-
ra un trabajo hipercrítico”, sino crítico también con los inadecuados
usos y el poco aprovechamiento que eventualmente se les daba a estos
recursos por parte de estudiantes y profesores.
En la transición socialista, según el modelo teórico que
prevalece, el Estado es el “distribuidor principal en atención a las
necesidades de la mayoría trabajadora, imponiendo su racionalidad
para regular el funcionamiento de las relaciones mercantiles que
aún subsisten”. En estas condiciones “predominaría ampliamente
42 Información presentada durante el Programa Mesa Redonda de la Televisión

Cubana: “Cuba. Internet y las redes nacionales”, 7 de agosto de 2013. Transcripción
de la autora.
336 43 Universidad de Ciencias Informáticas.
la distribución no mercantil planificada de bienes” (Espina, 2008: CyE
107-108). Año VI
Nº 11
Para el sociólogo cubano Juan Valdés Paz Primer
Semestre
parecería haber cierto acuerdo en atribuir a una sociedad socialista 2014
—se conciba como una formación propia o una sociedad en transi-
ción— determinados rasgos, a saber: una economía regulada por un
plan central; la propiedad social sobre los medios de producción; un
alto grado de desarrollo de las fuerzas productivas; la supresión de
las clases dominantes; un nuevo sistema político fundado en la más
amplia democracia participativa; relaciones exteriores que propi-
cien un nuevo orden económico y político internacional; una nueva
cultura e ideología bajo la que se expresen nuevos valores, normas y
relaciones sociales (Valdés, 1994: 36; citado por Espina, 2008).
El problema del acceso, aunque atraviesa todas estas circunstancias, no

parece haber estado en el centro de ninguna definición política espe-
cífica o haber sido suficientemente priorizado, aun cuando probable-
mente representa un punto de alta fricción y desajuste entre la agenda
sistémica y la agenda institucional (Ortega y Ruiz, 2006).
La propia Constitución de la República de Cuba (1976) en
su Capítulo VII Derechos, Deberes y Garantías Fundamentales, en el
Artículo 53 afirma que “se reconoce a los ciudadanos libertad de pala-
Milena Recio Silva

bra y prensa conforme a los fines de la sociedad socialista. Las condicio-
nes materiales para su ejercicio están dadas por el hecho de que la pren-
sa, la radio, la televisión, el cine y otros medios de difusión masiva son
de propiedad estatal o social y no pueden ser objeto, en ningún caso, de
propiedad privada, lo que asegura su uso al servicio exclusivo del pue-
blo trabajador y del interés de la sociedad” (Gaceta Oficial, 1976, énfasis
propio). La Carta Magna de 1976 sufrió modificaciones en 1992 que no
incluyeron la corrección de este articulado teniendo en cuenta la exis-
tencia de los “nuevos medios” de comunicación de carácter no indus-
trial, basados en las redes y la tecnología e información digital. Según la
ley fundamental, el Estado tiene la obligación de proveer las “condicio-
nes materiales” para el ejercicio de la libertad de palabra y prensa. Y el
único modelo que se ha practicado tradicionalmente es el de la propie-
dad estatal en un modelo hiperestatista o estadolátrico (Espina, 2008).
Gestionar la escasez
La política que estamos analizando pone énfasis en gestionar la esca-
sez del recurso conectividad. Su proyección principal, como suele ocu-
rrir en sociedades de similar rango de desarrollo, no está dirigido a la
inclusión social de sectores desfavorecidos, o al cierre de las brechas 337
CyE —entre clases o grupos sociales, entre la ciudad y el campo, o entre ge-
Año VI neraciones—, sino que prioriza poner en contacto la mayor capacidad
Nº 11
Primer
posible de hacer uso estratégico del recurso con su disponibilidad.
Semestre Las declaraciones públicas emitidas en un lapso de trece
2014
años por autoridades del Ministerio de Comunicaciones, órgano rec-
tor de la política de telecomunicaciones en Cuba, permiten observar la
persistencia en comprender el acceso social hasta ahora como:
• Acceso priorizado para ciertos sectores “estratégicos”.

• Desde espacios físicos no residenciales (centros de trabajo
o de estudio).
• A través de dispositivos de uso colectivo (PCs estacionarias).
• Gratuito o a precios subsidiados.
• Utilizando redes públicas.
Ignacio González Planas, ministro de Informática y Comunicaciones,

2004: “Lo que se ha avanzado ha sido posible aplicando una política
de acuerdo con nuestra situación económica y con nuestros planes de
desarrollo. Hemos privilegiado el uso de Internet en el ámbito social,
en Salud Pública, Educación, Ciencia y Técnica, Prensa y Televisión
nacional y local, cultura, banca, las ramas más importantes de la eco-
nomía y, más recientemente, los servicios a la población. Esta política

ha facilitado un uso intenso de las posibilidades técnicas de conexión,
y un acceso amplio y creciente que debe continuar aumentando siste-
máticamente” (Rosabal, 2004).
Jorge Luis Perdomo Di-Lella, viceministro cubano de
Informática y Comunicaciones, 2007: “Nuestro modelo de informati-
zación se identifica por su alto carácter social, ajeno a cualquier mani-
festación de consumismo y basado en el uso racional, eficiente y masivo
de cada recurso” (Del Sol, 2007).
Boris Moreno Cordovés, viceministro de Comunicaciones,
2009 “Es importante señalar en este sentido, que pese a su costo, Cuba
defiende el uso social de las Nuevas Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, incluida la conexión a Internet, como una vía de de-
sarrollo para el país, por lo cual se priorizan aquellos sectores de gran
significación” (Juventud Rebelde, 2009).
Ramón Luis Linares, viceministro de Ministerio de In-
formática y las Comunicaciones, 2011: [La prioridad] “…es continuar
con la creación de centros colectivos de acceso a Internet, además
338 de potenciar las conexiones en centros de investigación científica,
educacionales y sanitarios del país de 11 millones de habitantes” CyE
(Tena, 2011). Año VI
Nº 11
Maimir Mesa, ministro cubano de la Informática y las Primer
Comunicaciones, 2012: “Es firme la intención del país de seguir ex- Semestre
2014
tendiendo los servicios de conectividad a las redes de datos, según las
condiciones económicas lo vayan permitiendo, en lo cual se priorizará
a los sectores vitales del país, así como los puntos de acceso a Internet
sociales y comunitarios” (EFE, 2012b).
Wilfredo González, viceministro de Comunicaciones,
2013: “Está previsto que los cubanos puedan tener conexión en sus ca-
Los presupuestos, los criterios

de elección, desde los que se
ha gestionado la escasez de la
conectividad en Cuba en el marco
de la política de acceso social no han
sido idénticos en todos los momentos.
sas, pero la prioridad inicial, en las actuales circunstancias, la tendrán
Milena Recio Silva

los puntos de acceso colectivos, para lograr con menos inversiones lle-
gar a un mayor número de personas” (Elizalde y Lagarde, 2013).
En una réplica que escribió en 2007 al comunicólogo vene-
zolano Antonio Pasquali, la periodista cubana especializada en estos
temas, Rosa Miriam Elizalde, lo sintetizaba de modo muy gráfico:
Cuba ha tenido que construir un proyecto de acceso social e in-
tensivo, de modo que el 90% o más de las computadoras son uti-
lizadas por más de un individuo. Es puro sentido común. Si usted
tiene que distribuir la capacidad de conexión de un hotel para
doce millones de habitantes, solo puede hacer dos cosas: o dárselo
a un grupito de personas o buscar una alternativa que garantice
el empleo más amplio y racional de ese recurso” (Elizalde, 2007).
Por su parte, el comunicólogo cubano José Ramón Vidal, quien fuera

durante los primeros años de la década de 2000 asesor de la Agencia de
Información para el Desarrollo del CITMA, lo enunciaba en 2006 de
este modo: “las instituciones cubanas apostaron por lo que hoy llama-
mos un modelo de apropiación social de las tecnologías de la informa-
ción y la comunicación (TICs). Así surgieron experiencias tan exitosas
como la red de la salud (Infomed) que pone en manos de los médicos 339
CyE de la isla la información necesaria para su continua superación y los
Año VI espacios para gestionar el conocimiento en línea, a partir del intercam-
Nº 11
Primer
bio de experiencias e informaciones. Han aparecido también redes y
Semestre portales informativos para los intelectuales y artistas (Cubarte) o redes
2014
para investigadores y profesionales en general en diferentes ramas de
la ciencia, la producción o los servicios” (Vidal, 2006; énfasis propio).
La definición de cuáles pueden ser esos usos estratégicos
para “los sectores de mayor influjo social” (Valdés, 2007) resulta pro-
blemática. Presume la utilización de criterios selectivos y excluyentes
y no solo dejan insatisfacciones en los grupos sociales preteridos sino
que pueden llegar a dificultar una evolución armónica en la sociedad.
Tanto más distorsionado si, como tendencia, son parámetros que se
seleccionan unilateralmente desde el macrosujeto Estado, dueño y dis-
tribuidor del acceso, y proponente de un programa general a favor del
cual se produce esa asignación de recursos.
Quizás uno de los ejemplos más explícitos de esa contra-
dicción es el caso de la educación no universitaria en Cuba. Según ci-
fras de 2012, solo el 3% de los planteles escolares contaba con alguna
máquina con conexión a Internet (Hernández, 2012): para la inmensa
mayoría de los niños y jóvenes por debajo de los 18 años en Cuba —un
sector poblacional no productivo ni influyente políticamente a corto
plazo, pero estratégico para el futuro— no está disponible el uso de
estos accesos. En este caso la selección puede estar constituyendo un
sacrificio muy oneroso para la sociedad a mediano y largo plazo.

Los presupuestos, los criterios de elección, desde los que se
ha gestionado la escasez de la conectividad en Cuba en el marco de la
política de acceso social no han sido idénticos en todos los momentos.
Aunque la política ha mantenido una coherencia interna centrada en
la optimización del recurso conectividad, ha tenido ajustes en función
de momentos históricos en los que se ha desenvuelto y el ajuste parcial
de las agendas institucionales. Así, es posible la identificación de tres
etapas fundamentales en la implementación de esta política, atendien-
do al centro o foco principal al que fue dirigido el acceso disponible.
Una primera época, en la que predominó la asignación de
recursos y el uso de las redes para propósitos de desarrollo científico-
técnico transcurre aproximadamente entre 1990 y 1999. En la primera
parte de este tramo, hasta 1996, cuando se produce finalmente el ac-
ceso a Internet, con la posibilidad consiguiente de ampliar los servi-
cios de redes a los que Cuba podía acceder, la política estuvo dirigida
a sentar las bases y favorecer fundamentalmente la aparición de redes
profesionales que sirvieran de base al desarrollo científico-técnico del
340 país: Informe, CIGBnet, RedUniv y Tinored que también permitían el
desarrollo de un modelo comunitario de vínculo con la computación y CyE
la electrónica a través de los Joven Clubs. Año VI
Nº 11
En el segundo tramo, con las redes ya creadas, lo más Primer
importante es la institucionalización de este sector, y la definición Semestre
2014
inicial del marco regulatorio: el ordenamiento legal como el Decreto
209 que pautaba los rasgos generales de acceso de Cuba a las redes de
alcance global; y administrativos, como el traspaso al Ministerio de
Comunicaciones de tareas que antes habían estado asignadas a grupos
multisectoriales, comisiones interministeriales, etc. Es típico de este
momento el énfasis en definir los elementos básicos de control que
fueran garantizando la seguridad en el uso de las redes informáticas.
En un discurso del 17 de junio de 1996, el entonces secreta-
rio del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, Carlos Lage Dávila,
afirmaba que
“están creadas las condiciones técnicas y el marco de regula-
ciones propicio para que nuestro país logre el pleno acceso a los
servicios de Internet, optimizando sus beneficios y minimizando
los riesgos que de ello se derivan […] Cuba […] está en posibi-
lidades de aprovechar las innegables ventajas de esta era de la
información, pese a formar parte del Tercer Mundo y ser víctima
del más cruel e inhumano de los bloqueos. El socialismo que en
Milena Recio Silva

esencia pone los adelantos de la ciencia y la técnica al servicio del
hombre nos crea el mejor escenario para este esfuerzo. Es nuestro
deber ahora potenciar los conocimientos y la inteligencia desa-
rrollada por nuestro pueblo para que nuestro país sea actor y no
espectador de esta nueva era digital”44.
El grupo gestor de esta política se encuentra a principios de la década

del noventa asociado al CITMA, cuya sede en el monumental edificio
del capitolio de La Habana acogió a estos pioneros que practicaron de
maneras bastante conscientes una visión estratégica sobre el futuro.
Amparados por un sistema de fomento científico bastante desarrollado
en Cuba, institucionalizado, con redes de trabajo y expertos por todo
el país, grupos de ingenieros y especialistas en información con sólida
formación en sus áreas, dispusieron de los recursos mínimos necesa-
rios y desde la década del ochenta, en el marco de las relaciones con
la Unión Soviética y el bloque socialista europeo, pudieron sentar las
bases técnicas y organizativas para que Cuba comenzara a incursionar
en el intercambio remoto de información y el acceso a bases de datos.
44 ¿Cómo acceder a Internet en Cuba? (La Habana: Editora Política, 1998, p. 18). 341
CyE Personas provenientes del ámbito académico, de las cien-
Año VI cias, o a su servicio, que trabajaron con cierto “espíritu hacker”45 el
Nº 11
Primer
acercamiento a las innovaciones tecnológicas en este campo, funda-
Semestre ron un revolucionarismo cubano en el terreno de la investigación y el
2014
desarrollo de la electrónica, la computación y las telecomunicaciones,
cuya base conceptual estaba centrada en la información como recurso
para el desarrollo. Cuando, gracias a la World Wide Web de 1993 de
Tim Berners-Lee y al Mosaic de Andressen, Internet pudo nacer en
1995 “para la gente, para las empresas y para la sociedad en general”
(Castells, 2001: 31), Cuba ya había avanzado un camino muy promete-
dor, en su escala, en cuanto a conectividad, de modo que los cimientos
estuvieron preparados de manera temprana.
“Cuba estuvo a la vanguardia con respecto a redes de computa-
doras, entre los países caribeños de la época pre-Internet. La pe-
queña comunidad de técnicos de las redes en Cuba fue parecida a
las de otros países durante esa época. Eran inteligentes, creativos,
originales y sumamente motivados. Creían, correctamente, que
las redes y el Internet era importante y que tendría un profundo
impacto en los individuos, organizaciones y la sociedad entera.
Se sentían miembros de la comunidad internacional de los pio-
neros del Internet” (Press, 2011b)46.
Así lo describe Larry Press, profesor y analista norteamericano que ha

acompañado la historia de la conectividad en Cuba.

Estos pioneros, partiendo de una cultura aprehendida,
de un paradigma tecnológico que Castells llama informacionalismo47,
pudieron crear las bases de un sistema infotecnológico que pretendía
en primer lugar dar sustento a la producción de la ciencia en Cuba.
“Entendíamos el movimiento de la humanidad hacia la Sociedad y la
Economía del Conocimiento, en donde las tecnologías de información
45 En el sentido en que lo ha definido Pecka Himanen (ver Himanen, Pekka et al.,

2002). “Esta relación apasionada con el trabajo no es una actitud que se encuentre
solo entre los hackers informáticos. Basta con mirar al mundo académico para
encontrar un predecesor más antiguo. La actitud de la apasionada investigación
intelectual recibió una expresión similar hace casi dos milenios y medio cuando
Platón, el fundador de la primera Academia, dijo de la filosofía que, ‘como la luz
que desprende el fuego cuando se enciende, nace en el alma y, en lo sucesivo,
procura su alimento’”.
46 Press es profesor universitario, autor del blog Internet en Cuba (http://
laredcubana.blogspot.com/).
47 “Uno de los componentes esenciales de este accidente histórico que
produjo nuestro mundo del siglo xxi fue el nuevo paradigma tecnológico, el
342 informacionalismo” (Castells, Manuel: Epílogo en Himanen, Pekka et al., 2002).
constituían su núcleo”, comenta Oscar Visiedo48, quien fuera director de CyE
uno de los actores institucionales protagonistas de esa época, el CENIAI Año VI
Nº 11
(Centro Nacional de Intercambio Automatizado de Información). Primer
Semestre
La etapa que me tocó disfrutar en el CENIAI fue, de acuerdo a lo 2014
que estaba sucediendo en el resto del mundo en ese decenio, la del
uso y desarrollo de redes de conmutación de paquetes; acceso a
bases de datos y correo electrónico dentro de sistemas cerrados;
asimilación de la base técnica necesaria para estos fines, desde
mainframes, minicomputadoras y computadoras personales; in-
troducción de los CD-ROM, tanto para su uso como en la creación
Una primera época, en la que

predominó la asignación de recursos y
el uso de las redes para propósitos de
desarrollo científico técnico transcurre
aproximadamente entre 1990 y 1999.
de una de las primeras bases de datos en ese portador (BIOTEC);
Milena Recio Silva

creación de una red descentralizada de acceso a estos servicios,
para lo cual hubo que realizar un ingente esfuerzo de capacitación
a nivel nacional; otros proyectos y consultorías como la red local de
EXPOCUBA, etc.; como parte del campo socialista, participar en
los esfuerzos en esta esfera, tanto en las bases de datos como en la
creación de una red internacional de intercambio automatizado de
información, lo cual constituía una esfera priorizada en la compe-
tencia/confrontación con los países occidentales; conexión inicial
a la red UUCP de APC (Advanced Progressive Communications).
En julio de 1987 se habían inaugurado los Joven Club de Computación y

Electrónica, la primera y única experiencia de telecentro comunitario en
Cuba, cuya finalidad fue inicialmente canalizar la vocación y estimular el
estudio de estas especialidades en jóvenes y niños. Fue la Unión de Jóvenes
Comunistas la que inició el proyecto, por iniciativa de Fidel Castro. En 1996
48 Oscar Visiedo es graduado en Información Científico-Técnica. Fue director

de CENIAI desde su fundación hasta 1922. Actualmente reside en Miami y es
Secretario General del Comité Ejecutivo del Instituto de Estudios Cubanos y
miembro de Consenso Cubano, organizaciones de oposición abierta al gobierno
de Cuba. Entrevista con la autora vía e-mail. 343
CyE diría: “nadie se imagina lo que significan esos Joven Club que se han creado
Año VI en toda la República y donde tantos miles y miles de jóvenes han aprendido
Nº 11
Primer
a manejar computadoras” (Castro, 1996, citado por Pérez, 2012: 135).
Semestre En 1991, habiéndose expandido por 86 municipios de Cuba
2014
y con 106 sedes, los Joven Club registraron el dominio .cu y además
comenzaron a gestionar Tinored, una de las primeras redes cubanas
que, a su vez, acogió a la Red David dedicada a Organizaciones No
Gubernamentales. Además de la del CENIAI y Tinored, otras redes tam-
bién pioneras fueron la del Centro de Ingeniería Genética y Biotecnología
—CIGBnet— e Infomed, creada en 1992 proveniente del Centro Nacional
Información de Ciencias Médicas (Press, 1996). “En aquel entonces lo-
gramos estar a la cabeza del Caribe y sentar las bases para lo que pudo
haber sido un buen despegue. En los Jóvenes Clubs vimos una magnífica
plataforma para ello: así nació TinoRed”49, cuenta Visiedo.
De todas ellas la que mayor relevancia llegó a tener fue
Infomed50, que tuvo como director a Pedro Urra, uno de los más im-
portantes profesionales de la información en el país:
Nosotros teníamos un desafío, que es que teníamos un sistema
nacional de información en ciencias de la salud que empezaba a
entrar en la contradicción de las limitaciones de materiales para
mantener ese sistema que era de alcance nacional, es decir un
sistema que acompañaba al sistema nacional de salud, por lo tan-
to territorial, con centros provinciales, centros nacionales, muy

sólido, de muchos años, pero con la cosa práctica del Período
Especial que iniciaba, y el corte total de todas las fuentes de fi-
nanciamiento para comprar literatura internacional, que eran
grandes, la ruptura de las relaciones con el campo socialista, que
era otra de las vías, que se copiaban revistas, etcétera.51
Un segundo momento comenzó alrededor de 1999, a partir de algunos

acontecimientos internacionales que impactaron fundamentalmente
49 Oscar Visiedo. Consultado por la autora.

50 Hoy Infomed es considerada como “una red bastante robusta” con “más de
1.000 usuarios conectados de manera dedicada a su nodo central, y unos 70.000
usuarios que acceden de manera remota”. Ver Programa Mesa Redonda de la
Televisión Cubana 2013 “Cuba. Internet y las redes nacionales” (La Habana, 7 de
agosto, transcripción de la autora).
51 Pedro Urra fue director del Centro Nacional de Información de Ciencias
Médicas Infomed, del Ministerio de Salud Pública de Cuba. Fue también director
de BIREME, Centro Latinoamericano y del Caribe de Información en Ciencias
de la Salud (OPS) en Brasil. Actualmente se desempeña como profesor de la
344 Universidad de La Habana. Entrevista con la autora, mayo de 2013.
la visión de Fidel Castro sobre Internet y sus potencialidades. En 1995, CyE
al referirse a Internet decía, evidenciando desconfianza por los nuevos Año VI
Nº 11
artilugios: “se habla ya de la autopista de la información, cuestiones Primer
que servirán para calzar, a través de la propaganda y a través de la in- Semestre
2014
fluencia sobre la mentalidad humana, este orden económico que quie-
ren imponerle al mundo” (Castro, 1995; citado por Pérez, 2012: 27).
En 1998, en cambio, se mostraba resuelto a aprovechar para la nueva
batalla los recursos de comunicación que ofrecían las redes globales:
[…] tengo entendido que se están incorporando unos 100 millones de
personas que se inscriben o que pueden conectarse a la red de Internet,
y ese proceso seguirá; hay que hablarles especialmente a los que pue-
den influir en los demás, y si en vez de uno son 100 transmitiendo por
esa vía, y si en vez de 100 son 1.000, y si en vez de 1.000 son un millón,
entonces, si las ideas son justas y sólidas, siempre existirá, incluso para
los más modestos economistas o científicos, la posibilidad de transmi-
tir su mensaje que tiene que ser fruto de la inteligencia de tantos. Si hay
que ganar opinión, es indispensable” (Castro, 1998; citado por Pérez,
2012: 28). En 1999 Fidel soñaba con “todos los periodistas dominando
la computación, todos sin excepción: todos con posibilidades futuras
de comunicarse entre ellos y de comunicarse con el mundo a través de
Internet (Castro, 1999; citado por Pérez, 2012: 31).
Milena Recio Silva

Los enfrentamientos en Seattle durante la celebración de
la Cumbre de la OMC a finales de 1999 serían inspiradores. Ellos con-
dujeron al nacimiento del llamado “movimiento antiglobalización”,
que se apropió con mucha efectividad de los recursos de Internet para
difundir información y coordinar acciones de respuesta ante la con-
certación de la estrategia neoliberal globalizada. Fueron significativos
los éxitos de este tipo de comunicación atomizada, de muchos a mu-
chos, todavía en tiempos de web 1.0, las listas de discusión y el correo
electrónico como aplicaciones fundamentales en Internet. Este modelo
seguramente produjo en Fidel una visión estimulante de las formas en
que Cuba podía articular su lucha en ese movimiento global.
En esa misma fecha el niño Elián González se convertía
en el protagonista de una extendida batalla de un padre cubano al que
el gobierno de Cuba decidió apoyar para recuperar la patria potestad
de su hijo víctima de un naufragio en el estrecho de la Florida y rete-
nido en Estados Unidos por familiares lejanos. Internet cumplió un
papel fundamental en movilizar a la opinión pública de ese país. Los
medios cubanos de prensa por primera vez podían canalizar su men-
saje hacia usuarios norteamericanos directamente. El desenlace de
este dramático episodio se decidió en el living room de los electores 345
CyE norteamericanos, cuando estos tomaron partido por el regreso del
Año VI pequeño a Cuba, luego de estar expuestos a mayor cantidad y más di-
Nº 11
Primer
versa información sobre el caso.
Semestre Por otra parte, desde septiembre de 1998 había sido desar-
2014
ticulada la Red Avispa: una red de agentes de la seguridad cubana que
había podido infiltrarse en organizaciones de extrema derecha y tácti-
cas terroristas establecidas en el sur de la Florida, en Estados Unidos.
El gobierno cubano, en 1999, no había hecho públicos sus vínculos con
este grupo, pero sabía que se avecinaba la lucha por recuperar a estos
soldados que luego se convertirían además en héroes. Internet tendría
un papel importante que desempeñar.
Este segundo momento coincide con la denominada batal-
la de ideas. El acceso a Internet se socializó mucho más priorizando
a aquellos actores que pudieran “multiplicar el mensaje de Cuba”.
Artistas, intelectuales y periodistas comenzaron a nutrir una suerte de
ejército de la verdad “hecha en Cuba”, para contrarrestar la guerra in-
formacional a que el país está sometido por los medios del mainstream
global. Aumentaron las ediciones digitales de los medios periodísti-
cos y revistas online; se creó un programa de capacitación intenso para
esos sectores, desde los niveles básicos de uso de Windows hasta tareas
más específicas de comunicación desde el enfoque cibermambí52 utili-
zando las herramientas de web 2.0 y redes sociales, etcétera.
En otros textos hemos abordado “el nacimiento de una pren-
sa digital marcada por un carácter fundamentalmente promocional y en

buena medida atada al propósito de ‘llegar’ al ‘otro’ fuera de nuestras
fronteras geográficas y también culturales e ideológicas” (Recio, 2012).
Fue esta la época de estimular el nacimiento de blogs fundados y mante-
nidos sobre todo por periodistas con accesos residenciales subsidiados y
a partir de las pautas de una política general para la difusión de conteni-
dos en Internet y una política general para el empleo de las redes sociales,
emitidas por el Comité Central del Partido Comunista de Cuba, según la
cual cada individuo es una fuente informativa y todas las publicaciones
digitales cubanas son consideradas medios de difusión (Recio, 2006a).
También durante la etapa de la batalla de ideas se refor-
zaron los procesos de informatización del sistema de salud a partir
de la red Infomed; se reimpulsaron los Joven Club de Computación,
y se fundó la Universidad de Ciencias Informáticas (UCI)53 en 2002,
en los terrenos que antes había ocupado una base de radioescucha
52 El mambí es el combatiente de las guerras de liberación cubanas del siglo xix.

346 53 En la Universidad de Ciencias Informáticas <http://www.uci.cu/pregrado>.
soviética. Es en esta etapa, que se ha visto como un “giro en la estrate- CyE
gia cubana” (Elizalde, 2013: 22), cuando Cuba conforma su Programa Año VI
Nº 11
Rector de Informatización y asiste a las Cumbres Mundiales de la Primer
Sociedad de la Información exhibiendo como hitos de su política in- Semestre
2014
tegral de informatización aspectos como el uso de medios audiovisu-
ales en la docencia o la formación universitaria mediante teleclases y
municipalizada, solo por mencionar algunas de estas iniciativas que
luego fueron redimensionados o corregidas por no haber resultado
adecuadas. Estos programas estuvieron presididos por el voluntaris-
mo político emanado del liderazgo de Fidel Castro y un grupo de sus
[…] dentro de las transformaciones

que el país se ha propuesto en torno
a su modelo económico, no ocupa un
lugar privilegiado el uso intensivo
de las telecomunicaciones...
colaboradores más cercanos, la asignación de recursos económicos
Milena Recio Silva

especiales por fuera de algún esquema de planificación o presupues-
tario; y el solapamiento con estructuras y funcionalidades emergen-
tes de la institucionalidad formal.
El tercer momento comienza a partir de la salida de la
presidencia de Fidel Castro en 2006 y el comienzo de las reformas que
adelanta su hermano Raúl Castro, conocidas bajo el nombre genérico
de Actualización del Modelo Económico cubano (2011). En esta etapa
se declara como principio rector la búsqueda de la eficiencia económica
y el enfoque del acceso a Internet tiende a pasar de ser un gasto social
a una inversión para el desarrollo, ajustada a un esquema de racionali-
dad económica cada vez más estricto. Es la época economicista.
Una de las directrices de esta fase es la idea de que no se
puede gastar lo que no se ha ganado: la economía no puede invertir
el valor que no ha creado. Se declara la intención de extinguir pau-
latinamente las gratuidades y subsidios que prevalecieron en épocas
anteriores. El Estado impulsa medidas para aligerar su estructura, sin
que esto signifique un obligado fortalecimiento de la sociedad civil y
su capacidad para escrutar y deliberar. En las relaciones interinstitu-
cionales se apuesta por el respeto estricto de las obligaciones con-
tractuales (ETECSA comienza a cobrar a otras instituciones estatales 347
CyE considerando costos reales en divisas). Se plantea la recuperación de
Año VI la institucionalidad, luego de un período precedente de duplicidad de
Nº 11
Primer
funciones con estructuras emergentes. Predomina un estilo mucho
Semestre más pragmático y una estrategia neodesarrollista.
2014
Se trata de un nuevo modelo en el que “subyace una con-
cepción diferente del socialismo, y se orienta al tránsito hacia un
modelo de organización de la economía y la sociedad multiactoral, en
oposición al modelo estatista o estadocéntrico que ha caracterizado la
experiencia de transición socialista cubana” (Espina, 2012: 162). A par-
tir de este período se aborda, con la cobertura que permite la política
integracionista del ALBA, la posibilidad de obtener los servicios de un
cable submarino, proveniente de Venezuela, para incrementar las pre-
staciones de transmisión de voz y datos.
Durante este período se levantan una serie de prohibi-
ciones que afectaron especialmente el acceso de la población a los ser-
vicios de telecomunicaciones. El acceso a Internet, específicamente,
tanto para personas jurídicas como naturales estará cada vez más
condicionado por la búsqueda de equilibrio entre ingresos-egresos
en el propio sector. Existe mucho menos cobertura de subsidios y se
persigue más claramente la rentabilización en función de renovar la
inversión. Pero en todo ello hay que considerar los riesgos enunciados
por la investigadora Mayra Espina: “La agenda actual de la reforma
cubana concede a la política social [entre ellas las políticas relacionadas
con la extensión de las telecomunicaciones] un papel subordinado a esa

tarea económica, desaprovecha su perfil de factor de desarrollo y no
aborda con la intensidad necesaria la problemática de la desigualdad y
de las desventajas y exclusiones sociales preexistentes” (Espina, 2012:
165). En realidad tampoco ha habido una reelaboración de la política
que actualice sus presupuestos, sino que se trabaja desde un programa
maestro sobre el cual se insertan nuevas decisiones, como la imple-
mentación del servicio Nauta.
Efectivamente, dentro de las transformaciones que el país
se ha propuesto en torno a su modelo económico, no ocupa un lu-
gar privilegiado el uso intensivo de las telecomunicaciones, por lo
menos no más allá de como se ha planteado desde principios de la
década anterior. Al considerar tanto los “Lineamientos de la Política
Económica y Social” (PCC, 2011a) que emanaron del VI Congreso
del PCC (abril de 2011) y que es actualmente el documento rector de
la política de cambios en el país, así como los “Objetivos de Trabajo
del PCC” (PCC, 2011b; enero de 2012), elaborado por la Conferencia
política Nacional del PCC, se verá que no se integran de manera sat-
348 isfactoria estos asuntos.
En el informe de los Lineamientos —un documento de casi CyE
40 páginas— que incluye 313 de estos mandatos, no aparecen ni una Año VI
Nº 11
sola vez mencionados los términos “Internet” o “digital”. La palabra Primer
“redes” se incluye solo en dos ocasiones: “modernización de redes y Semestre
2014
subestaciones eléctricas” (Lineamiento 245), y “rehabilitación de redes,
acueductos y alcantarillados” (302), y su asociada “red” solo se incluye
para hablar de red escolar o red de comercio.
Un término asociado en el campo semántico que nos inte-
resa, el de “información”, aparece solo en tres oportunidades:
1| En el acápite de los lineamientos generales relacionados
con el Modelo de la Gestión económica: “el control externo
sobre la gestión de las entidades se basará principalmente
en mecanismos económico-financieros, sin excluir los ad-
ministrativos, reduciendo la carga actual de tales contro-
les y haciendo más racionales los sistemas de información”
(11).
2| Como parte de los lineamientos de la Política agroindus-
trial: “Perfeccionar las estructuras organizativas para apli-
car instrumentos de control e información fiables” (179).
3| Dentro de lo referido a Políticas para el turismo: “per-
Milena Recio Silva

feccionar las formas de comercialización utilizando las
tecnologías más avanzadas de la información y las comu-
nicaciones” (258).
Términos asociados como “informativo” o “informacional” no apare-
cen nunca, pero sí “informatización” e “informática”:
1| Dentro de lo referido a la Política de ciencia, tecnología,
innovación y medio ambiente: “sostener y desarrollar los
resultados alcanzados en el campo de la biotecnología, la
producción médico-farmacéutica, la industria del software
y el proceso de informatización de la sociedad, las ciencias
básicas, las ciencias naturales, los estudios y el empleo de
las fuentes de energía renovables, las tecnologías sociales y
educativas, la transferencia tecnológica industrial, la pro-
ducción de equipos de tecnología avanzada, la nanotecno-
logía y los servicios científicos y tecnológicos de alto valor
agregado” (131).
2| Como parte de la Política industrial se prevé “ejecutar
inversiones en la industria electrónica y de informática y
comunicaciones que permitan mantener lo logrado y su 349
CyE desarrollo, según las posibilidades de la economía del país,
Año VI con vistas a incrementar las exportaciones, la soberanía
Nº 11
Primer
tecnológica y los servicios, de acuerdo con las prioridades
Semestre que se establezcan” (226).
2014
Sobre “telecomunicaciones” el lineamiento 223, también de Política
industrial, llama a “elevar la soberanía tecnológica en el desarrollo de
la infraestructura de telecomunicaciones y fomentar el desarrollo de
nuevas plataformas tecnológicas en neuro-tecnología, nanotecnología,
robótica y telemedicina”.
Como se ve, no existe en ningún caso un mandato de uni-
versalización del acceso. No se plantea como meta el acceso residencial.
Las inversiones aparecen acotadas preliminarmente tanto por las “po-
sibilidades de la economía del país” y “de acuerdo con las prioridades
que se establezcan”. Tampoco se enfatiza en los servicios de e-gobierno
y para el ciudadano que permitan acompañar de manera más eficaz
otras transformaciones que se invocan en la actividad económica.
Por su parte, en los Objetivos de Trabajo del Partido tam-
poco aparecen los términos “Internet” o “redes”. El adjetivo “digital” se
utiliza solamente una vez para calificar la prensa digital y distinguirla
de la prensa escrita.
Tabla 8. Análisis de campos de significación

Búsqueda Frases Campo de significación

INFORMACIÓN 1. divulgar más la información actualizada sobre las decisiones 12 apariciones
Cadena de que se adopten en el país
caracteres para Información como
la búsqueda: 2. cuenten con la información que les permita ejercer objeto que se entrega,
“informa” acertadamente sus deberes y responsabilidades distribuye, divulga,
Variaciones: ofrece: 8
3. mayor información a los militantes, trabajadores y la población
informar
sobre los análisis y decisiones de los organismos del Partido Información-sistema: 2
4. sistema de información y de documentación establecido Información-fuentes: 1

desde el Comité Central hasta la base
Información-
5. informarlo al pueblo tecnologías:1
6. ventajas de las tecnologías de la información
7. sistema de preparación e información política de los cuadros
8. mantener informados a los militantes
9. supriman los vacíos informativos y las manifestaciones del

secretismo
10. exigir de la prensa y las fuentes de información el

cumplimiento de sus respectivas responsabilidades
11. ofrezca información al respecto
12. informen de manera oportuna, objetiva, sistemática y

transparente
350
Búsqueda Frases Campo de significación
CyE
COMUNICACIÓN 1. medios de comunicación masiva 10 apariciones
Año VI
2. la comunicación con ella requiere ser más creativa, Medios de comunicación Nº 11
sistemática, fundamentada y diferenciada. masiva: 5 Primer
Semestre
3. métodos, formas y vías de comunicación más diversas y Tecnologías de la 2014
eficaces comunicación: 1
4. las ventajas de las tecnologías de la información y las Atributos de la

comunicaciones comunicación: 3
5. medios de comunicación masiva Adjetivos: creativa,

sistemática,
6. medios de comunicación fundamentada y
diferenciada vs. formal,
7. formalismo, falta de creatividad y criterios obsoletos que
no creativa, regida por
existen en la labor de comunicación social y propaganda
criterios obsoletos
8. medios de comunicación masiva
9. medios de comunicación masiva
10. comunicación e influencia de la UJC con los jóvenes.
Fuente: elaboración propia a partir de PCC, 2011b.
En las tres etapas que hemos descrito encontramos que la distribu-

ción de la conectividad existente (cada vez mayor, pero siempre muy
insuficiente) está regida por voluntades políticas de signos variables.
En el primer momento de la difusión con fines de apoyo a la función
científico-técnica reduce el público objetivo principal a sectores pro-
Milena Recio Silva

fesionales cerrados y bastante autónomos con capacidad para hacer
un uso intensivo del recurso. El principio rector se acercaba al enfo-
que de I+D.
En el segundo momento, en cambio, si bien no se abando-
nan las metas y premisas precedentes, se hace mayor énfasis en el uso de
las redes y de Internet como instrumento mediador de una extroversión
en el plano político-ideológico, con la intención de la batalla ideológica
que busca esquivar los ataques y sumar partidarios, en una dinámica
contingente. No desaparece el enfoque de desarrollo, pero pasa a otro
plano. En el tercer momento en cambio, la estrategia es evidente que se
ajustará cada vez más a imperativos económicos. Es en este momento en
que la política empieza a recibir cada vez más fuertes críticas.
No se satisfacen expectativas crecientes. Mientras Cuba
ha mantenido niveles bajos de penetración de Internet, el mundo ha
despegado: 2.400 millones de usuarios54, poco más de un 30 por ciento
de la población mundial, conforman un ecosistema digital en el que
los cubanos tienen muy poca participación. La promesa estatal es que
54 Usuarios de Internet: 2.405.518.376 (ver Internet World Stats, 2012). 351

CyE en el futuro habrá accesos, sin otra restricción que la que imponga la
Año VI disponibilidad de recursos para ello. Pero si permanecen los encua-
Nº 11
Primer
dres actuales de la política, estas promesas llegarán muy demoradas.
Semestre Todo indica que los factores críticos que dificultan la obten-
2014
ción de los recursos seguirán vigentes. Son los márgenes a los que nos
hemos referido antes: 1) el mantenimiento del bloqueo, que incrementa
las erogaciones para equipos de cómputo y tecnología de redes y además
afecta al resto de la economía limitando los ingresos del conjunto y las
posibilidades de inversión; 2) el Estado, como único actor económico con
control absoluto sobre las telecomunicaciones, prosigue un proceso de
reformas cuyos resultados a nivel macroeconómico todavía son discretos.
Después de la llegada del cable ALBA-1, anunciado por
Assange en 2008, las autoridades deberán asumir un marco de nego-
ciación más complejo con los beneficiarios. Su voluntad política va a
empezar a ser cada vez más observada, puesto que constituye el único
factor variable en la relación de causalidades del estatus actual de (des)
conectividad y (no) acceso a redes.
En el futuro cercano cabe esperar que esta sea una fuente de
tensión in crescendo y cada vez más franca. Las señales que llegan no son
del todo halagüeñas; el mensaje de “ahora hay que pagar el cable”, por lo
que se mantiene un perfil bajo del servicio mediante tarifas elevadas, va
a ser cada vez más cuestionado. La sociedad acostumbrada a gratuidades
y con el bolsillo diezmado, no puede pagar. Casi dos millones de cuba-
nos emigrados, dispersos por el mundo, y cada vez más cercanos a la

isla, constituyen un referente y siembran en la conciencia posible nuevas
dimensiones en cuanto a alternativas de comunicación y soluciones de
trabajo y ocio que afectarían la vida cotidiana de muchos. Las preguntas
van a ser otras, se amplificará la toma de conciencia sobre estos temas.
Lo posible y lo soñado de la política

¿Quién discute la política? ¿Cuáles son los ejes de las críticas? ¿Hacia qué
modelo dirigen su mirada? La política de acceso social a Internet, cuya
postulación teórica no ha llegado a consagrarse ni en cantidad ni en ca-
lidad, tal como hemos venido documentando, ha sido tradicionalmen-
te diana de ataques provenientes de sectores cuya agenda explícita es el
derrocamiento del gobierno cubano. Los más radicales aseguran que el
gobierno es ciberfóbico y ha practicado deliberadamente una especie de
apartheid informacional para mantener un estricto control sobre la ciu-
dadanía55. Otros evalúan la política dando por sentado que sus menudos
352 55 Solo como uno de los ejemplos más actualizados de esta postura ver Kelly (2012).
resultados son el fruto de la ineficiencia estatal y de la apatía por estos CyE
factores modernos que implicarían un tipo de gobierno más ligero, flexi- Año VI
Nº 11
ble y plural. Ambas posiciones, además, suelen ocultar o minimizar la Primer
política de guerra no convencional norteamericana contra Cuba y su in- Semestre
2014
fluencia sobre el alcance que ha tenido Internet en el país (Suárez, 2013).
Estos sectores han protagonizado durante años un tipo de
diatriba muy ideologizada, que no reconoce mérito alguno a las auto-
ridades cubanas, que considera a la sociedad cubana como un contin-
gente de descerebrados incapaces de elegir por sí mismos sus opciones,
y que no busca incidir negociadamente sino por la fuerza, identificando
Más de veinte años de crisis

produjeron nuevos actores sociales
en Cuba, comprometidos con las
motivaciones históricas de la
Revolución y también capaces y
dispuestos para cuestionarlo todo.
alianzas con intereses foráneos cuya negación de la soberanía de Cuba
Milena Recio Silva

no se disimula. Frente a estos ataques, el gobierno cubano ha tendido
también a radicalizar sus posiciones, a establecer parapetos, a justificar
el sobredimensionamiento de los aspectos de control, y a no sentirse
forzado al diálogo y la transparencia.
Pero mientras esa especie de juego de acción/reacción se
estableció como casi único eje de la discusión sobre Internet en Cuba,
con inconfundibles rasgos pavlovianos por lo condicionadas que lle-
garon a ser las respuestas respectivas, la sociedad cubana estuvo cam-
biando y de muchas maneras indica que prefiere remontar la mayo-
ría de estos discursos preconstruidos. Es lo que el politólogo cubano
Rafael Hernández describe como la emergencia de “un nuevo tejido
social y cultural, incluida una esfera pública ampliada”56, cuya existen-
cia los políticos deberían advertir.
“En ese tejido social y en esa esfera nuevas, los vibradores ideológi-
cos no se contienen en el discurso político de las instituciones y los
aparatos ideológicos del Estado, sino que se han descentralizado
56 Rafael Hernández, politólogo. Director de la revista Temas. Entrevista con la

autora, septiembre de 2013. 353
CyE y diversificado. Este cambio es fundamental no solo para la hege-
Año VI monía, sino para la práctica de la política cotidiana. […] ¿Cuál es
Nº 11
Primer
el desafío para los políticos? Ser capaces de tomar conciencia de la
Semestre nueva situación, que responde a un cambio estructural, no a una
2014
circunstancia económica temporalmente adversa, ni a la politiza-
ción de un sector determinado, que de pronto se convierte en ‘pro-
blemático’. Si fuera así, sería una ‘desviación’ fácilmente tratable”.
Más de veinte años de crisis produjeron nuevos actores sociales en Cuba,

comprometidos con las motivaciones históricas de la Revolución y tam-
bién capaces y dispuestos para cuestionarlo todo. La política de acceso
social a Internet, que puede parecerle a algunos hija del más “puro senti-
do común”, o un completo sistema de obviedades, es para otros (muchos)
motivo de debates, propuestas, diálogos que han venido nutriendo una
agenda paralela que objeta algunos de sus rasgos, e incluso avanza hacia
la proposición de soluciones, superando ampliamente la fase de la queja.
“Cuba no puede seguir postergando la actualización de sus
políticas públicas con respecto a Internet y las TIC. Es necesario ana-
lizar críticamente las limitaciones de las regulaciones actuales para la
participación ciudadana y los desafíos para integrar de manera sustan-
tiva los cambios sociopolíticos y económicos —con énfasis en las mo-
dificaciones de las formas de propiedad— que tienen lugar en el país”
(Díaz y Sokooh, 2013: 63). Es imperativo, según se afirma desde una de
las más importantes revistas de ciencias sociales en Cuba, y esta “ac-

tualización” debe estar anclada precisamente en la lógica de las propias
reformas que lleva adelante el gobierno.
La política de acceso social a Internet en Cuba suscita
cada vez más atención de sectores sociales diversos que comienzan a
conseguir voz y protagonismo en la expresión de sus criterios, y que
eventualmente pueden llegar a presionar la agenda institucional. Este
proceso recién comienza y no se visibiliza a través de los medios tra-
dicionales de expresión. La prensa nacional regularmente pregunta
poco y cuando lo hace recibe respuestas prefabricadas o es teledirigida
por argumentaciones oficiosas. Medios como la radio, la televisión y
la prensa impresa no suelen incorporar las críticas que sí se expresan
de manera creciente en los ámbitos intelectuales/profesionales y sobre
todo a través de los intercambios en las propias redes digitales.
Para contrarrestar los silencios surgen expresiones muy disí-
miles, la mayoría de ellas puestas a circular, compartidas y desarrolladas
en las redes. Un primer antecedente de este comportamiento fue la lla-
mada “guerrita de los e-mail” que entre enero y febrero de 2007 movilizó,
utilizando las propias cuentas de correo de la red Cubarte, a una parte
354
importante (no solo numérica) de la intelectualidad cubana en torno a una CyE
revisión histórica de la política cultural de la Revolución Cubana. Una in- Año VI
Nº 11
telectualidad conectada por e-mail57 forzó a poner en agenda un conjunto Primer
de temas que ni por asomo los medios de comunicación acogen todavía. Semestre
2014
“El cambio de fondo (en la comunicación y en todo lo demás) ocurre
en el contexto social de la política. En materia de comunicación, el
principal ha sido la disolución de la línea divisoria adentro/afue-
ra. Este cambio no depende de que todo el mundo esté conectado a
Internet; y no ocurre solo para los que sí lo están. Está claro que los
cubanos residentes en la isla mantienen montones de vasos capilares
con ese ‘exterior’, salen y entran, coexisten con casi tres millones de
visitantes, tienen parientes y amigos afuera, pueden oír la BBC o
Radio Nederland, y también, por cierto, usan el correo-e, donde tie-
nen millones de cuentas, cifra que se subestima o se soslaya. El he-
cho es que no están en una cueva, adivinando lo que pasa afuera”58.
Un importante acervo de opiniones se puede encontrar en interven-

ciones artísticas —desde la literatura, la plástica o la música—, la in-
vestigación social y el cotidiano corrillo de la cada vez más concurrida
blogosfera cubana. En todos esos focos, donde aparecen sobre todo
jóvenes profesionales, de esa porción de cubanos conectados de muy
disímiles e intermitentes formas a Internet, se encuentra una actitud
Milena Recio Silva

crítica, observadora y propositiva.
“Da la impresión de que para la American Telephone Company
(ETECSA, por sus siglas en español), y para la prensa irrespon-
sable que reproduce sus comunicados como lo haría Poncio
Pilatos, los cubanos somos una especie de anormales que de-
bemos, antes de contar con la posibilidad real de navegar en
Internet, aprender a hacerlo de a poquito, y claro, pagando
hasta el último quilo que tengamos en la cartera (…). Se aduce
57 La red Cubarte llega ya a más de 800 instituciones, cuenta con más de 400 enlaces
dedicados, más de 300 están en las provincias. Tiene un canal de 6 megabytes para la
conexión internacional, y uno de 2 megabytes para el tráfico nacional. La demanda
sería de 18 megabytes. De los 11.000 usuarios de la red, unos 4.000 se conectan por
acceso conmutado: “se trata de dedicar esos accesos conmutados fundamentalmente
a los artistas, los creadores, a los intelectuales, porque no tienen una sede, o sea, no
es una institución, que están sentados en un lugar, lo tienen que hacer desde su casa,
desde donde puedan hacerlo, y la única forma en estos momentos es darles el acceso
conmutado”, con las dificultades que implica por la calidad de la última milla. Ver
Rafael de la Osa. Programa Mesa Redonda de la Televisión cubana: “Cuba. Internet
y las redes nacionales”, 7 de agosto de 2013. Transcripción de la autora.
58 Rafael Hernández. Entrevista con la autora. 355
CyE que las desmesuradas tarifas que tendrá el servicio (lo cual
Año VI se reconoce autocríticamente como si eso resolviera algo) res-
Nº 11
Primer
ponden a la débil infraestructura de telecomunicaciones del
Semestre país, y se sugiere con sutileza que esas tarifas privilegian a la
2014
navegación nacional para educar a la gente en el consumo de
lo propio, con lo cual se le echa leña a la costumbre de decirle a
uno lo que tiene que hacer, o lo que es bueno y lo que es malo,
como si uno fuera mongo o descerebrado” (Rodríguez, 2013).
La incomunicación de la política es uno de sus sinos: deja espacio para la

burla, el sarcasmo, las increpaciones. Todavía pesa en la memoria el modo
en que las autoridades de telecomunicaciones manejaron y manejan, con
excesiva discreción, ocultamientos y disimulos, el proceso de construcción
y tendido del cable submarino ALBA-1. Haber adquirido conciencia de que
la información sobre una inversión pública estaba siendo escamoteada, sig-
nificó para muchos una puerta abierta para próximos cuestionamientos.
Desde mediados de 2007 trascendió el proyecto, pero no
fue hasta octubre de 2009 cuando se conoció el cronograma básico.
Los trabajos se iniciarían definitivamente el 14 de octubre y termi-
narían en dos años (2011). En enero de 2010 Boris Moreno, vice-
ministro del Ministerio de Informática y Comunicaciones explicaba
refiriéndose al cable que “cuando entre en funcionamiento propor-
cionará una mayor calidad en las infocomunicaciones, [sin embar-
go] no significará necesariamente una extensión de las mismas”. En

febrero de 2011 llegó el cable a la zona de Siboney en Santiago de
Cuba. Pero las noticias se congelaron hasta julio de 2012 cuando las
autoridades venezolanas informan unilateralmente que “el cable está
operativo”59. Nuevamente se produjo un impasse. El 24 de enero de
2013 ETECSA (ETECSA, 2013a) debió emitir una nota informativa
de apenas tres párrafos en la que, sin mencionar el motivo de esta
comunicación pública, confirmaba que el cable submarino ALBA 1
estaba operativo desde agosto de 2012 y “recientemente” (tomando
como referencia el 24 de enero, fecha en que se publica esta nota)
había entrado en un “período de pruebas”. “Cuando concluya el
proceso de pruebas, la puesta en operación del cable submarino no
significará que automáticamente se multipliquen las posibilidades
de acceso”, ratificaba el comunicado, que trataba de responder indi-
rectamente a una opinión de una empresa consultora de telecomu-
nicaciones en Estados Unidos, Renesys, según la cual mediciones de
356 59 Parte de esta saga se puede seguir en Pérez Pérez, Arián Jesús (2013).
tráfico desde Cuba indicaban que “el misterioso cable estaba activa- CyE
do” (Madory, 2013a y b). Año VI
Nº 11
Plazos que no se cumplen, informaciones incoherentes, rumo- Primer
res acerca de corrupción (Martínez, 2011), sustitución de ministros y vice- Semestre
2014
ministros, la prensa guardaba silencio y las fuentes institucionales se atri-
buyeron el derecho de ser parcas. Desde enero hasta el 28 de mayo de 2013
no hubo ninguna nueva información que diera cuenta de cómo se estaba
utilizando una inversión de entre 60 y 70 millones de dólares. Ese día, la
Gaceta Oficial publicaba el anuncio del servicio Nauta, el primer servicio de
acceso público a Internet en Cuba, que nacía con unas tarifas prohibitivas.
Un importante acervo de
opiniones se puede encontrar en
intervenciones artísticas –desde la
literatura, la plástica o la música–
la investigación social y el cotidiano
corrillo de la cada vez más
concurrida blogosfera cubana.
Milena Recio Silva
Una muestra de caricaturas de Lázaro Saavedra60, artista plástico cubano que ha dado un segui-
miento en clave de humor a la imposibilidad de los cubanos de tener acceso a Internet. En el Cuadro
1 (izquierda) se representa al conquistador español en un estatus de superioridad por tener acceso
60 Lázaro Armando Saavedra González (La Habana, 1964) Vive y trabaja en Cuba,
graduado en el Instituto Superior de Arte de La Habana en 1988. Ha sido, a su vez,
profesor de Pintura de la Facultad de Educación Artística del Instituto Superior
Pedagógico y del Departamento de Pintura del ISA entre 1992 y 2006. Es “uno
de los más importantes artistas plásticos cubanos contemporáneos. Cultiva la
pintura, la fotografía, el dibujo, así como el performance, la animación digital, la
instalación, el video y el arte en la red”. Ver En Caribe. Enciclopedia de Historia y
Cultura en el Caribe. 357
a Internet, mientras los “indios” cubanos, apocados y en desventaja, valoran entre ellos confirmar
CyE
su propia historia en los contenidos de la web. Según la narración histórica, Hatuey fue un líder taíno
Año VI
Nº 11 que se rebeló contra los colonizadores y fue quemado en la hoguera. El poderoso controla el canal
Primer de comunicación; es el único que puede buscar. En el Cuadro 2 (derecha) el sujeto autoritario im-
Semestre
2014 pone un canon valorativo sobre Internet y trata de hacerlo pasar como consenso, pero el “publico”
no puede disentir, no tiene el recurso expresivo (el brazo).
La decisión de derivar hacia el mercado el primer incremento del acceso

postcable (Nauta) buscando extraer los costos de la instalación de los bolsi-
llos de los usuarios ha desatado diversas expresiones. No existe un consenso
ni siquiera en un plano técnico-económico. Observadores fundamentales
como Rafael de la Osa (director de Cubarte) y Pedro Urra (ex director de
Infomed) difieren en sus puntos de vista, pero ellos también comienzan a
ventilar sus criterios de manera pública y sus criterios seguramente influyen:
“Atendiendo a la situación económica del país, la más rápida
amortización del canal de comunicaciones que representa el ca-
ble submarino se logrará con el servicio de voz (telefonía) y no
con el de acceso a Internet. Es lógico entonces comprender que
se contratará un ancho de banda para acceder a Internet, pro-
porcional a la capacidad de pago que se tenga, y por un rato no
será ni siquiera suficiente para cubrir la actual demanda de las
capacidades instaladas, en permanente estado de congestión con
índices superiores al 95%” (De la Osa, 2013a).
“Ahí hay una falacia, ahí hay una cosa que no está clara. […] Una
de las cosas increíbles que a mí me han llegado a decir es: ‘No, no,
pero cuando esté el cable que no se embulle la gente porque de to-
das maneras hay que pagar lo que se debe’, lo cual es un enfoque
que en el fondo está escondiendo… […] Eso paga y repaga todo,
pero con otro enfoque de utilización del canal, y sin renunciar a
la soberanía nacional ni al concepto de espacio informativo na-
cional. […] Para mí, básicamente, es un tema político”61.
Melchor Gil, quien actualmente ejerce como asesor del Ministerio de

Comunicaciones, y antes ha sido viceministro y rector de la Universidad
de Ciencias Informáticas, elabora un balance en estos términos:
“Por diversas razones, los que hemos estado involucrados en los
organismos rectores de la informática no hemos sido capaces de
convencer a la dirección del país, sobre todo a la dirección que
358 61 Pedro Urra. Entrevista con la autora.

tiene que ver con quien me asigna los recursos, que es el Ministerio CyE
de Economía y Planificación, de que los gastos que se hagan en la Año VI
Nº 11
informática y en el desarrollo, en el acceso a Internet, no son gas- Primer
tos […] [sino] una inversión que es necesaria para el desarrollo Semestre
2014
económico y social del país, porque esto es difícil medirlo. […]
Los cuadros62 nuestros no han sabido concientizarlo, entonces
ven en Internet un gasto: hay que pagar el acceso, hay que poner
computadoras, hay que pagar conectividad […] Es como lo ven
y como nosotros no hemos sabido, la culpa es nuestra, no es de
nadie, es nuestra, de los que hemos trabajado en esto”63.
Milena Recio Silva

Estas caricaturas de Saavedra ilustran la función controladora y la potencial pérdida de poder de
los actores que lo detentan. En el Cuadro 1 (izquierda) el sujeto, que sí tiene acceso a Internet, ha
introyectado tanto la idea de riesgo (para los otros) que le genera angustia la posibilidad de su dise-
minación. En el Cuadro 2 (derecha) una de las síntesis más elaboradas de la paradoja histórica: el
Héroe Nacional José Martí, cuya obra política durante el siglo xix se produjo en lo fundamental me-
diante el ejercicio periodístico, y en particular desde el periódico Patria (1892), el órgano del Partido
Revolucionario Cubano (PRC), que encabezó la segunda y definitiva guerra contra el colonialismo
español (1895) quiere realizar su obra publicística, pero el actor todopoderoso que controla los
canales de comunicación, degrada la iniciativa y patentiza su dominio impidiendo esa expresión, sin
considerar ni siquiera su origen. Martí se escapa a esa racionalidad, utilizando la oferta de libertad
que supone Internet. El controlador queda desconcertado.
62 Dirigentes.
63 Melchor Gil fue Director Nacional de Informática del Ministerio de la Industria
Sideromecánica y Electrónica (SIME), Viceministro de la Informática y las
Comunicaciones, Rector de la Universidad de Ciencias Informáticas y actualmente es
asesor del Ministerio de Comunicaciones. Entrevista con la autora, septiembre de 2013. 359
CyE Existe una sospecha compartida por muchos observadores: no todas las
Año VI instituciones estatales, y sus respectivos agentes, líderes, etc. han estado
Nº 11
Primer
igualmente persuadidos de la necesidad de la infocomunicación y el acce-
Semestre so a las redes dentro de un posible modelo de desarrollo cubano. Algunos
2014
pueden haberlo visto como un problema antes que como una oportu-
nidad, sobre todo aquellos que sobredimensionaron a Internet como un
entorno no seguro, no solo en cuanto al control de los datos y los sistemas,
sino también por los “riesgos” ideológicos que entraña la relación de in-
tercambio informacional fluido con un espacio básicamente desregulado.
Un analista como Juan Fernández, del MINCOM, sostiene
que la sociedad cubana no ha tenido listos todos los elementos de un
ecosistema de innovación capaz de brindar un ambiente propicio para la
extensión de las redes en función del desarrollo económico, empresarial:
Son miembros del ecosistema tanto aquellos que generan como
los que consumen la innovación; por ejemplo, en el campo de la
informática tanto los que generan la informática como los que la
consumen []; son también las condiciones del entorno, las fuen-
tes de financiamiento o de suministros, las regulaciones, el marco
regulatorio, todo eso forma parte del ecosistema. Ahora, ¿en Cuba
qué faltaba en ese ecosistema? Los usuarios, los que lo usaban []
en aquellos sectores donde nosotros tenemos usuarios es donde ha
florecido el sector. El sector de la salud, ¿por qué Cuba puede man-
dar médicos a todos lados del mundo?, porque empezó teniendo un

sector de la salud endógeno [] y precisamente eso es lo que fue ca-
paz de escalar y de llevarlos para afuera del país, porque tenía, tuvo
usuarios y tuvo resultados y desarrollo dentro de Cuba. [] Una de
las limitaciones que yo le veía al modelo en Cuba era la parte de
la falta de usuarios”. ¿Las causas? “No, eso por razones, diríamos,
históricas, un poco el huevo y la gallina también, porque si hubiera
habido un concepto de esto, pero es que no lo había, pero no lo
había porque la economía no estaba lista para eso. ¿Tú te crees que
de verdad?, incluso ahora, yo, que soy un defensor de las TIC para
el desarrollo, que voy a todos lados del mundo por ahí, yo me doy
cuenta de que por muchos proyectos que tú hagas de TIC [] Cuba
[] le puede sacar poca ganancia a proyectos de TIC para el desarro-
llo en las condiciones actuales, y no solamente porque haya déficits,
como yo te digo, quizás en relaciones económicas, en redes, qué sé
yo, sino al revés, porque hay por otro lado mucho proteccionismo
a la industria y no hay una necesidad de buscar esa eficiencia ex-
tra. Porque si eres eficiente bien, y si no, también, ¿entiendes? []
Nosotros llegamos a hacer programas piloto que hacían cosas de
360
comercio electrónico, pero después fallaban cosa elementales como CyE
que no había el stock en el almacén, como que se pensaba que había Año VI
Nº 11
y no había, o sea, ¿te das cuenta que tiene que haber un nivel míni- Primer
mo de organización en la economía para que esto se pueda montar Semestre
2014
arriba? Y no niego que quizás en algunos sectores sí, en algunas
cosas puntuales sí se podía, o sea, porque no hay que generalizar
al cien por cien, pero yo diría que como tendencia nacional, (…)
ahora es que se están creando las condiciones64.
La mayoría de los testimoniantes-analistas a los que tuvimos acceso

durante la investigación, hicieron análisis autocríticos, refiriendo las de-
La política de acceso social ha

sido enunciada por diversas vías,
pero no explicada ni debatida
suficientemente, su potencial
democratizador no es inequívoco.
ficiencias del entorno que les correspondió, intentaron buscar explica-
Milena Recio Silva

ciones del estatus en el que el país ha llegado a esta etapa postcable. Casi
todos insistieron en “salvar” la “genialidad”, la “visión” de Fidel Castro, a
quien reconocen como el principal promotor de las realizaciones relati-
vas a la informática y las telecomunicaciones en el país desde fechas muy
tempranas. Lo que predomina es la explicación de que a pesar de Fidel
las cosas no salieron mejor. Además de los rasgos de su inteligencia y su
capacidad de anticipación ampliamente demostradas estaba pesando en
ello precisamente la falta de unas pautas políticas bien precisas que no
propiciaran la improvisación y el voluntarismo. Es presumible que Fidel
entendiera mejor que nadie todo el grosor económico y social de estas
tecnologías, pero también era, entre todos, casi exclusivamente el actor
que más poder efectivo tenía para conducir voluntades y destinar recur-
sos a un empeño en que supusiera un valor estratégico.
Un proyecto como el de la UCI pudo no haber existido
nunca, porque no nació de una evolución natural dentro de un mo-
delo de desarrollo económico o institucional, sino de un propósito
“guerrillero”, de una “iluminación”, de una acción que reviste cierto
64 Juan Fernández. Entrevista con la autora. 361

CyE mesianismo propio de este tipo de liderazgo. Cuando nace la UCI, exis-
Año VI tían otras universidades en Cuba donde también se formaban, con una
Nº 11
Primer
larga tradición, ingenieros informáticos. Pero ninguna de ellas recibió
Semestre los beneficios en recursos materiales y humanos y el apoyo político que
2014
tuvo la UCI. De hecho cuando Fidel debe ceder la dirección del país, la
UCI comienza a pasar paulatinamente a integrarse en similares condi-
ciones que sus pares al sistema institucional vigente.
Yaima Pardo, directora de programas de televisión en
el Instituto Cubano de Radio y Televisión, acaba de publicar su do-
cumental Offline, una realización independiente y de muy bajo pre-
supuesto con una calidad muy alta. Durante 35 minutos, con formas
visualmente intensas que exploran y remiten a las pantallas de Internet
y los ambientes de hipercomunicación, el documental expone a través
de la voz de los entrevistados una agenda completa de requerimientos
a las autoridades: “¿Cómo no vamos a usar una herramienta tan socia-
lista?” se preguntaba Pardo cuando inició la investigación. Estaba en
Colombia en 2012 y comparó la calidad y los usos que tenía Internet en
el ambiente universitario que ella compartía en aquel país.
La mayoría de los (potenciales) usuarios-entrevistados en
el documental Offline —algunos están muy desconectados—, no con-
sideran suficientes las explicaciones acerca de los impedimentos que
imponen el bloqueo y la falta de recursos financieros. Sospechan o
dan por sentada la falta de voluntad estatal para realizar el sueño de
un país conectado pues, según lo expresan, las autoridades tienen ante

todo interés por mantener el control ideológico de la sociedad. Le pre-
guntamos a Pardo si su material tenía alguna intención antigobierno:
“No, al contrario, no es contra sino es para que las políticas del gobier-
no tengan representatividad, que entiendan, a veces, sobre todo es eso,
esto que yo estoy haciendo es una herramienta para dialogar, yo, igual
que el otro documental, el de los ancianos, yo lo que más quisiera es…
lo que pasa es que esos son mis discursos, tú escribes y yo hago mis
textos desde otra perspectiva, ¿no?, y es para dialogar, es para dialogar
y para que aterricen, porque a veces yo pienso que ellos no saben lo
que está pasando o que no lo quieren saber, y entonces yo necesito
decírselo, decirles: ‘Mira, esto es lo que estamos pensando una serie
de personas, por favor, escúchennos’, vaya, si quieren, esa es la idea”65.
65 Yaima Pardo. Graduada de Artes Escénicas en el Instituto Superior de Arte

(ISA). Trabaja como directora de programas de televisión en el Instituto Cubano
de Radio y Televisión (ICRT). Es además realizadora de documentales. Directora
de Offline, documental de 35 minutos que discute sobre la relación de Cuba con
362 Internet. Entrevista con la autora, septiembre de 2013.
Un joven desarrollador para la web, miembro de la comu- CyE
nidad BloggersCuba, reflexionaba en 2008 sobre su propia circunstan- Año VI
Nº 11
cia de vida y sus relaciones con Internet: Primer
Semestre
Ya he hablado antes de mi adicción a Internet, y como todo adicto 2014
tengo que pagar las consecuencias que esta enfermedad incurable,
progresiva y mortal conlleva, pero yo necesito tener contacto con el
mundo, hablar con las personas aunque estén a miles de kilómetros,
compartir conocimientos, aclarar mis dudas, crear proyectos, ente-
rarme de lo que sucede, polemizar, discutir, decir y hacer. Hay mu-
chas cosas de las que carezco, hay muchas cosas que añoro tener, hay
muchas cosas que necesito. Por ejemplo, yo quisiera un dominio que
sea cubano, ¿rogertm.cu tal vez?, yo quiero que las personas sepan
de solo ver mi dirección, que yo soy cubano y no de otro lugar. Otro
ejemplo, yo quisiera ser freelancer y hacer mis trabajos a domicilio
vía Internet y desde mi casa claro, así dedicarle todo el tiempo a lo
que me gusta (la web) y ayudar a que avance el buen uso de Internet
en Cuba. Otro más, yo quisiera poner mi granito de arena con tal de
que en mi país las personas puedan tener acceso a Internet más li-
bremente. Y otro más, yo quisiera que se escucharan mis propuestas
y no me las troncharan los jefes que no se enteran de lo importante
que es para una empresa tener un sitio en Internet, que no ven más
Milena Recio Silva

allá del dinero que sueñan tener sobre su escritorio y no dan paso a
nuevos y revolucionarios proyectos que les traerían los clientes a la
puerta de sus oficinas. […] El problema sigue siendo que tengo que
trabajar para el Gobierno, pero no es que no me guste trabajar, al
contrario, me agrada mucho, pues como reza un antiguo prover-
bio chino (todos los proverbios chinos son antiguos) —Búscate un
trabajo que te guste, y no trabajarás nunca—, pero trabajar para el
Gobierno en Cuba tiene como consecuencia malos salarios y que el
dinero no alcanza y un largo etcétera (Trabas, 2008).
Acerca del estadío actual hay algunos consensos entre los grupos críti-
cos. Se cuestionan el mantenimiento de restricciones cuya eficacia ade-
más está siendo puesta en tela de juicio por la práctica (la imposibilidad
de importación de equipos para redes LAN wireless, cuando existen por
todas las ciudades de Cuba redes locales creadas en barrios, con muchas
de ellas inalámbricas); la dilación de soluciones que implican descen-
tralización y una visión del entramado de redes distinto en el país (la
utilización de WiFi para servicios públicos); el mantenimiento de los
precios del servicio público; la resistencia a replantearse los objetivos de
la política (el modelo de negocios basado en el cobro por la conexión y
no por los contenidos/servicios informacionales, o el mantenimiento de 363
CyE la controvertida Resolución 127); la falta de publicidad y transparencia
Año VI de a gestión de las instituciones implicadas; la resistencia a enrolar a
Nº 11
Primer
los nacientes sectores cooperativo y privado para gestionar parte de los
Semestre tramos de acceso (cibercafés) y de los posibles servicios; el cobro por el
2014
acceso a la red nacional desde los Telepuntos, entre otras…
La crítica está cada vez más acompañada de sugerencias
(de la Osa, 2013) que, en condiciones de mayor diálogo podrían ser
canalizadas o por lo menos evaluadas, pero que hoy quedan soterra-
das por la incomunicación y la falta de diálogo que ha predominado y
que hasta las propias autoridades han comenzado a detectar como un
factor de riesgo.
Solo habría que recordar la inédita reunión que sostuviera
el actual viceministro de Comunicaciones Wilfredo González con un
grupo de blogueros en la sede del Ministerio el mismo día en que se
dieron a conocer las Resoluciones 197/2013 del MINCOM y la 182/2013
del Ministerio de Finanzas, que establecían el servicio Nauta con unos
precios muy cuestionados por excesivos66. Esa misma tarde, a pocas ho-
ras de que la Gaceta Oficial comenzaba a circular en papel y se publica-
ba en su versión digital, González invitó a blogueros “revolucionarios”
para darles explicaciones de primera mano, seguramente considerando
la capacidad de comunicación emergente de estos actores en Internet
(López, 2013) y anticipándose al aluvión de críticas previsibles.
La política de acceso social ha sido enunciada por diversas
vías, pero no explicada ni debatida suficientemente, su potencial demo-

cratizador no es inequívoco. No es fruto de una construcción colectiva
que integre de manera orgánica la visión de agentes externos, expertos
o no, evaluadores y posibles beneficiarios. El conjunto de la sociedad
apenas tiene acceso a unos pocos documentos programáticos escasos y
dispersos. Desde sus orígenes, no se fundamentó en un diálogo sino que
fue más bien el resultado de eventos focalizadores en los que predominó
la identificación de requerimientos por parte de los actores estatales,
mientras que la población no alcanzaba a tener un nivel de expectativas
creado con el que pudiera intervenir en ese diseño (Medellín, 2004: 37).
Durante un focus group virtual que realizamos como parte
de la investigación, una de las participantes utilizaba el término “incer-
tidumbre” cuando se invitó al grupo a pensar en el futuro de la conec-
tividad en Cuba en un plazo de cinco años. “Es difícil prever el futuro
con las incertidumbres que se ciernen en Cuba en lo relativo al tema
Internet. Incluso como ‘actores más activos’ de la comunicación que se
364 66 Ver Gaceta Oficial Extraordinaria 16.

nos supone a los periodistas, al menos yo no tengo información de cuá- CyE
les son los planes nacionales de desarrollo a mediano o largo plazo de Año VI
Nº 11
las infraestructuras necesarias para darle el impulso a la conectividad Primer
de la isla que la gente espera”. Semestre
2014
Un joven periodista, que actualmente trabaja para el
Departamento Ideológico del Comité Central del Partido, y que con-
curre habitualmente a espacios de opinión en Telesur, reaccionó desde
su blog personal con duras críticas ante la postura de las autoridades
de la única empresa de telecomunicaciones de Cuba, durante una de las
pocas comparecencias públicas en televisión, en agosto último.
La política de acceso social

ha estado inserta dentro de
una política más general de
informatización de la sociedad,
donde no ha sido eje principal.
“¿Cuándo, ETECSA?”, así de urgente es la pregunta y quedó en el
Milena Recio Silva

aire como si no pesara. […] Es solo una pregunta: ¿cuándo? Es ne-
cesaria, más bien imprescindible. ¿No existe un cronograma? Por
los argumentos escuchados de boca de un directivo de la Empresa
de Telecomunicaciones de Cuba en el programa radio-televisivo
Mesa Redonda, entiendo que sí, que está diseñado, que se vienen
ejecutando inversiones sin pausa. Pero si vamos a informar, ¿por
qué hacerlo a medias? ¿Acaso frases como ‘estamos estudiando’,
‘sí, pudiera ser’, ‘estamos en eso’, ‘sí, efectivamente’, ‘estamos tra-
bajando’ son las respuestas que el pueblo merece? Obviamente,
no. ¿De qué manera podemos hacer contraloría de las institucio-
nes que responden al pueblo si no conocemos de proyectos con-
cretos y cronogramas de ejecución?” (Legañoa, 2013).
Un buen balance sobre esta realidad la aportaba el joven investigador

cubano Hamlet López al reconocer que
“si bien el programa cubano considera que la informatización
debe ser un programa integral que abarque a toda la sociedad,
y que en las condiciones económicas del país resulta mucho
más eficiente en términos de desarrollo priorizar los usos socia-
les e intensivos de la tecnología, su concepción no muestra una 365
CyE comprensión integral de la capacidad de las TIC para empoderar
Año VI a la sociedad y, por tanto, de impulsar el desarrollo. El programa
Nº 11
Primer
parece asumir que basta con el protagonismo del Estado en la
Semestre puesta a punto de la infraestructura mínima necesaria, el marco
2014
regulatorio, y en la producción y diseminación de contenidos,
para que las TIC tengan un efecto en la racionalidad y eficiencia
de los procesos sociales y económicos del conjunto de la sociedad,
y que a la larga se convierta en un factor de mejora continua en
los indicadores económicos y sociales. Muestra una concepción
lineal del impacto de las TIC en el desarrollo, al no considerar a
la sociedad en su diversidad como protagonista y proveedora de
contenidos y servicios, poniendo en riesgo los efectos multiplica-
dores y sinérgicos de las TIC en la cultura” (López, 2008).
Conclusiones. una agenda mínima para la

actualización de la política
Esta investigación ha permitido arribar a ciertas conclusiones preli-
minares analítico-descriptivas que pueden llegar a tener además un
componente propositivo y que responden a los objetivos definidos en el
diseño metodológico que la guió:
1| La política de acceso social ha estado inserta dentro de

una política más general de informatización de la socie-

dad, donde no ha sido eje principal. El carácter “social” del
acceso remite a su condición de acceso colectivo y desde
espacios institucionales. Se identifica lo institucional con
lo social, a partir de una matriz que deja intacta la separa-
ción tradicional público/privado. Durante la mayor parte
del tiempo la gratuidad ha sido también un valor consi-
derado dentro del atributo de “social”. Más recientemente
este valor se relativiza. Se publicita la necesidad de cobrar
a un tipo de usuario para sostener el servicio liberado de
pago o subsidiado a otros. El acceso social se constituye
como una alternativa posible frente a la imposibilidad de
acceso universal o pleno. Estos últimos no son horizontes
identificados como posibles. La deuda de acceso social/es-
tatal/institucional es todavía tan alta que ni siquiera se vis-
lumbra una solución de acceso residencial masivo, como
no sea dirigida por el mercado, y regulada por los precios.
Ya se comienza a esbozar la posibilidad de que personas
naturales en el futuro puedan comprar el servicio, pero es
366
de suponer tarifas altas. Hasta ahora predomina la lógica CyE
de recuperar la inversión que supuso la instalación del ca- Año VI
Nº 11
ble para ir disminuyéndolas en la medida en que se pueda Primer
incrementar la conectividad del país, antes dependiente de Semestre
2014
conexiones satelitales y hoy centradas en el cable subma-
rino de fibra óptica ALBA-1. Este régimen fortalecerá la
dualidad en el acceso, lejos de reducirla.
2| Aún con los estrechos márgenes que impusieron el bloqueo
y la crisis económica, no circunstancial sino estructural,
que comenzó a manifestarse a partir de los años noventa
en Cuba, las matrices desde las que se desarrolló esta po-
lítica de acceso fueron de orientación socialista y estatista:
se propuso evadir al mercado como distribuidor principal
del recurso escaso de la conectividad, y priorizar sectores
que apoyaran planificadamente tareas de desarrollo inte-
gral del país previstas en un diseño político centralizado
por el propio Estado. Como toda elección, dejó fuera gru-
pos y sectores cuya capacidad para reflejar socialmente el
impacto de la conectividad también hubiera sido funda-
mental, de haber sido dialogado y enunciado en un marco
más plural.
Milena Recio Silva

3| En el diseño de esta política ha predominado la denomi-
nada “tiranía de la oferta”. Se basa en la iniciativa de la au-
toridad autoinvestida de un criterio experto y político de
justicia, y asumiendo que el Estado socialista garantiza per
se y plenamente la función democrática de representación.
Durante un tiempo esa autoridad pudo maniobrar con un
alto nivel de opacidad sobre su gestión, sin compromisos
de difusión, divulgación, debate o escrutinio público acer-
ca de la política de acceso. Cada vez es más difícil. La po-
lítica se encuentra en un punto de ajuste donde necesitará
clarificarse o incluso replantearse mediante diálogos y ex-
plicitar sus objetivos, hitos, fases, montos de inversiones,
resultados esperados, so pena de seguir alimentando in-
satisfacción, incomunicación, distanciamientos, confron-
tación, etcétera.
4| El estilo que ha predominado en la gestión de los accesos
ha sido restrictivo, a partir de la sobrepresencia de elemen-
tos de seguridad y control, justificados o no, cada uno en su
contexto, y de la escasez de conectividad. Desde los orígenes
367
CyE los accesos fueron restringidos, vigilados por humanos o
Año VI por máquinas, con contenidos y servicios filtrados. En la
Nº 11
Primer
mayoría de los casos los argumentos que acompañan este
Semestre comportamiento apelan a la necesidad de racionalizar los
2014
usos del ancho de banda, pero han existido muchos casos
de uso discrecional, algunos de raíz ideológica, ampara-
dos por la ambigüedad de la normativa vigente (Álvarez,
2013). Las decisiones concretas de administración de redes
de una institución a otra pueden diferir ampliamente. En
la medida en que mejoren las condiciones de conectividad,
la mayoría de estas restricciones dejarán de tener funda-
mento o se redimensionarán.
5| De muchas maneras está planteada la necesidad de sinteti-
zar y actualizar el marco legal regulatorio. La elaboración
de una primera Ley de Telecomunicaciones podría ser una
ocasión propicia para incentivar el diálogo social y acercar
a diversos actores cuyas agendas competen a los legislado-
res. Esta nueva ley deberá considerar distintos y mayores
rangos de derechos y potestades para los usuarios de servi-
cios de redes informáticas.
6| Las condiciones de escasa conectividad incrementaron las
desigualdades infocomunicacionales preexistentes: puede
hablarse de usuarios directos, indirectos y de desconec-

tados, pero también de inforricos e infopobres en una es-
cala muy propia considerando las condiciones de partida
de un país prácticamente sin analfabetismo en adultos y
con un alto nivel de escolarización, más otros indicadores
que podrían matizar este panorama y hacerlo bien distin-
to del regional. No obstante, la política de acceso social
no se focaliza en la corrección de estas desigualdades. La
población en desventaja socioeconómica padece también
una desventaja infocomunicacional. Los más beneficiados
por el uso de Internet compartían algunas circunstancias
de partida ventajosas: sectores intelectuales, profesionales,
educacionales, ciertos servicios y actividades económicas
relacionados con las exportaciones y ciertas capas directi-
vas de la economía y la política.
7| Existe consenso acerca de que los cambios que se desarro-
llan en la actualidad en el modelo económico deben in-
fluir positivamente en la gestión de esta política al implicar
368
mayor racionalidad económica y social, promoviendo un CyE
modelo multiactoral. Pero el logro de una mayor corres- Año VI
Nº 11
pondencia funcional y cuantitativa entre la economía y la Primer
política social no deberá convertirse en principios econo- Semestre
2014
micistas y eficientistas que releguen el objetivo social y de
desarrollo largoplacista. Por otra parte, la concurrencia de
tipos de actores múltiples en la economía, promovidos por
las reformas actuales en el modelo económico, también de-
berán activar la desconcentración y distribución de poder
(Espina, 2012: 170).
8| La revisión de las estrategias podría incluir el reconoci-
miento y legalización de las redes físicas ciudadanas que se
han venido difundiendo, sobre todo en barrios de las ciu-
dades principales del país y que podrían acoplarse a redes
nacionales públicas para interactuar con ellas. Las redes
sectoriales “estructuradas desde su inicio de forma verti-
cal, con muy poco nivel de interconexión con sus homólo-
gos de otros sectores” (De la Osa, 2013a), deberían poder
revertir este comportamiento para ir conformando una
red nacional robusta no solo en términos de conectividad
sino también en función de contenidos y servicios.
Milena Recio Silva

9| El enfoque de pago-cobro por el acceso y la conectivi-
dad podría ir dando paso a un modelo de pago-cobro
por contenidos/servicios de importancia social y de valor
agregado. Esto dinamizaría una parte de la industria del
software, brindaría incentivos a la industria de los conte-
nidos y permitiría cada vez más nacionalizar el tráfico,
pero haciéndolo no sobre la base de la restricción, sino
aprovechando las fortalezas de una oferta de servicios/
productos nacionales.
10| Los rasgos de uso con sentido y de apropiación social de
Internet (Martínez, 2001: 509-542), requieren un esfuer-
zo de alfabetización y luego de planificación en una escala
social macro para asegurar las formas en que deben res-
tituirse efectivamente a la sociedad el acceso que solo un
fragmento de ella experimenta por ahora. Ni siquiera están
garantizadas las mejores condiciones para el aprovecha-
miento indirecto de las TIC y en realidad la apropiación
social no se desarrolla plenamente cuando predomina un
ambiente de constricción y tan baja penetración del acceso.
369
CyE “Tanto los soportes materiales como las disposiciones cognitivas pue-
Año VI den ser con provecho colectivamente apropiados dentro de lo que lla-
Nº 11
Primer
mamos una estrategia de desarrollo de cibercultur@, opuesta en tres
Semestre frentes a la tendencia dominante, es decir que parta de abajo hacia
2014
arriba, que conecte desde dentro hacia fuera y que se difunda entre
los confines: entre las redes de las variadas periferias” (González, 2008:
53). En esta formulación del comunicólogo mexicano Jorge González
se encuentran ciertas claves de las que podría apropiarse Cuba en el
intento histórico de consolidar, también con y desde las TIC, una socie-
dad anticapitalista, justa y solidaria. O, como hemos dicho en un texto
anterior para Cuba, un camino posible para la reconstrucción de una
utopía socialmente compartida y movilizadora podría ser la del domi-
nio in extenso y útil de las fuentes, los canales, los usos y el consumo de
información en esta Cuba llamada a rearticular sus posibilidades his-
tóricas en este siglo XXI. La fragua y diseminación de una Infoutopía
será viable solo en escenarios de mayor conectividad a Internet. Las
prácticas comunicacionales que se deriven de este acceso deben partir
de reconquistar y actualizar la noción de servicio público y deberán de-
jarse interpelar por el mandato popular. Una estrategia infocomunica-
cional debe atravesar todos los sectores y dominios de la vida nacional
de forma transversal, para que: 1) la comunicación se vuelva algo más
que un vehículo para la mera acción reactiva y “concientizadora” en
términos comunicacionales e ideopolíticos, 2) la información adquie-
ra un valor primordial en todos los procesos de intercambio dentro

del sistema social cubano, 3) ninguna política se defina al margen o a
contrapelo o para contener los flujos informacionales en la sociedad,
de modo que estos sean el soporte de un crecimiento colectivo soste-
nible, fundamentado en la soberanía nacional, colectiva e individual,
4) cada persona, como sujeto social, sea portadora de una suerte de
civismo informacional, y esté comprometida con la creación, la puesta
en común y la crítica de la información como base del conocimiento,
comprendido este como el más valioso y poderoso articulador de la
vida social (Recio, 2012).
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377
La reconfiguración de
la Política de Empleo
y Seguridad Social
Horizontes para pensar
la relación igualdad-
ciudadanía en el contexto
cubano actual
Ángela I. Peña Farías y Rosa
María Voghon Hernández

La presente investigación pretende This research aims to move away Año VI
Nº 11
alejarse de las perspectivas pragmá- from the pragmatic perspectives Primer
ticas que promulgan una visión de promulgate a fragmented develop- Semestre
2014
desarrollo fragmentada: primero lo ment vision: that first the economic
económico, después lo social. Las subject, then the social subject. The
transformaciones en el mundo del transformations in the working
trabajo como manifestación de las di- world, as a manifestation of the dy-
námicas del ejercicio de la ciudadanía namics of the exercise of citizenship,
muestran un momento de inflexión en show a turning point in the Cuban
el modelo de desarrollo cubano, en el development model. In that scene it
cual resulta crítica la profundización becomes decisive the deepening of
entre las relaciones de los procesos ma- the relationships between macro-
croestructurales y formales, y su rea- structural and formal processes, and
lización práctica en la vida real de las its practical implementation in the
personas con el fin de transitar hacia real life of people in order to move
mayores espacios de equidad y desa- towards greater equity and human
rrollo humano. development spaces.
379
CyE
Año VI
Nº 11 Ángela I. Peña Farías
Primer Cubana. Socióloga y Profesora auxiliar Cuban. Sociologist and Assistant
Semestre
2014 e investigadora del Departamento de Professor and researcher at the Sociology
Sociología de la Facultad de Filosofía e Department, Philosophy and History
Historia de la Universidad de La Habana. Faculty at La Habana University.
Rosa María Voghon Hernández

Cubana. Socióloga y Profesora auxiliar Cuban. Sociologist and Assistant
e investigadora del Departamento de Professor and researcher at the Sociology
Sociología de la Facultad de Filosofía e Department, Philosophy and History
Historia de la Universidad de La Habana. Faculty at La Habana University.
La reconfiguración de la Política de Empleo y Seguridad Social
Palabras clave
1| Cuba 2| Políticas de empleo 3| Ciudadanía 4| Seguridad social 5| Desarrollo
Keywords
1| Cuba 2| Employment Policies 3| Citizenship 4| Social Security 5| Development

Peña Farías, Ángela I. y Voghon Hernández, Rosa María. La
reconfiguración de la Política de Empleo y Seguridad Social. Horizontes para pensar
la relación igualdad-ciudadanía en el contexto cubano actual. Crítica y Emancipación,
380 (11): 379-468, primer semestre de 2014.
La reconfiguración de la Política CyE
Año VI
de Empleo y Seguridad Social Nº 11
Primer
Semestre
Horizontes para pensar la relación 2014
igualdad-ciudadanía en el contexto
cubano actual
Introducción
Durante largo tiempo, la discusión sobre la naturaleza de los modelos
de desarrollo social existentes tuvo como bases las políticas activas de
empleo y la regulación de la Seguridad Social, constituyéndose ambos
ejes en el centro del campo de las “políticas sociales”. Dentro de esas
concepciones, la ciudadanía social y económica fue anclada en las re-
laciones salariales, mayormente urbanas. De allí que las instituciones
encargadas de garantizar ciertos niveles de seguridad a los ciudadanos
dependieran fuertemente de los vínculos de cada individuo con el em-
Ángela I. Peña Farías y Rosa María Voghon Hernández

pleo formal (Pérez, 2012).
Para América Latina, la actualidad de ese debate sigue
planteando la necesidad de lograr de manera efectiva la construcción
democrática de los Estados Nacionales en la región, en el marco de
un capitalismo tardío, periférico y dependiente, y aún bajo los efectos
del legado neoliberal que otorgó un carácter residual a la intervención
estatal. Sin lugar a dudas, ambas herencias condicionan la posibilidad
para el asentamiento de reales arquitecturas de bienestar, encamina-
das a superar la persistencia de dinámicas socio-clasistas asociadas a
la desigualdad.
En ese escenario, el modelo de desarrollo cubano se ha des-
tacado históricamente por una concepción política diferente, mediada
por una vocación de justicia social basada en la centralidad del Estado
en la provisión del bienestar, y de la construcción de ciudadanía a través
de la implementación de políticas de carácter universal. Entre sus prin-
cipales rasgos se encontraba el establecimiento del pleno empleo, sobre
todo estatal, considerado un factor de base para el logro de la equidad
social y derecho inalienable, desde el inicio del período revolucionario.
Sin embargo, un dilema con el que ha tenido que lidiar este
modelo ha estado asociado a la contradicción entre la intención política 381
CyE y los resultados obtenidos respecto a los indicadores del Desarrollo
Año VI Humano (PNUD, 2011) por un lado, y las dificultades para sedimentar
Nº 11
Primer
un sostén económico con el cual respaldar este proceso. Aunque se ha
Semestre pretendido articular un desarrollo equilibrado entre ambos factores,
2014
las limitaciones para el logro de un acompañamiento productivo que
haga sostenible el gasto social se fueron acrecentando, sobre todo a
partir de la década del noventa.
Desde ese período, junto con la crisis económica se vieron
afectadas las posibilidades reales de continuar satisfaciendo totalmente
desde el Estado la provisión de bienestar. En tal sentido, es posible alu-
dir a la emergencia de diferentes espacios paralelos al estatal y dentro
de éste, que complejizaron la relación entre empleo, ingresos y consu-
mo social.
Sociológicamente, pueden destacarse dos hechos relacio-
nados con este proceso, que marcaron una reorientación sustantiva de
las lógicas de ordenamiento y estructuración social: por una parte, la
emergencia de una marcada heterogeneidad estructural; y por otra, la
aparición y/o acentuación de brechas de desigualdad, que han tensio-
nado las bases y resultados del modelo de desarrollo social (Espina,
2008; Iñiguez, 2004; Ferriol et al., 2006).
Ante esta situación, agravada por las condiciones interna-
cionales luego de 2008, la propuesta de “Lineamientos de la Política
Económica y Social (LPES) lanzada en 2010 por el Partido Comunista
(PCC), y aprobada por discusión popular en 2011, refuerza algunas
tendencias existentes ya en la sociedad, plantea nuevos retos a la in-
tegración de las políticas económica y social, y con ellos a la propia
concepción del modelo en sus distintos componentes. Entre los cam-
bios planteados destacan los de la política de empleo y Seguridad Social
como medidas ya en implementación.
Es reconocido por un grupo de académicos cubanos (Pérez
y Vidal, 2012; Espina, 2012; Triana, 2012) que la propuesta de cambios
contenida esencialmente en los LPES plantea “a grosso modo qué se
pretende hacer hasta el año 2015, pero no explicita cómo, ni se define
un cronograma y secuencias de acciones para alcanzar los objetivos
planteados” (Pérez y Vidal, 2012: 10).
Los LPES plantean transformaciones económicas, y polí-
ticas, que tienen entre sus ejes básicos el impulso a un programa de
mayor eficiencia del gasto fiscal, en pos del alcance de una mejor ar-
ticulación entre política económica y gasto social. Ese objetivo ma-
crosocial pretende alcanzarse a través de la reducción del tamaño y la
reorganización de funciones de las estructuras del aparato estatal, del
382 gobierno y del partido.
El punto de partida es que aunque en ese documento no se CyE
plantean todos los elementos de cambio dentro del modelo de manera Año VI
Nº 11
explícita o directa, es posible delimitar cómo se producen variaciones en Primer
el alcance de los mecanismos institucionalmente organizados, los que in- Semestre
2014
ciden en una reestructuración del espacio laboral, donde se cristalizan
diferentes actores en categorías ocupacionales diversas. Se parte del su-
puesto de que los nuevos escenarios que se crean con los cambios generan
y/o profundizan las brechas de desigualdad, con lo cual también se trans-
forman los escenarios de protección y Seguridad Social, y los imaginarios
y sentidos que construyen estos actores respecto a esos procesos.
[…] es en la novedad de las

transformaciones recientes por las
que transita el país, en lo que reside
el principal reto de comprensión de
los procesos de (re)estructuración en
el tejido ocupacional y el conjunto
de las relaciones que éste moviliza
en la realidad cubana actual.
Reflexionando sobre esas transformaciones, la investi-

gación se planteó el siguiente problema de investigación: ¿Cómo los
cambios recientes de la política social, específicamente del sector del
empleo y la Seguridad Social, manifiestan una transformación sus-
tantiva del modelo de desarrollo social cubano a partir de los LPES
en Cuba?
El ejercicio de reflexión sobre los cambios actuales cons-
tituye un desafío en sí mismo dada la variabilidad y la rapidez con
que estos comenzaron a sucederse en el país a partir del año 2010.
Paralelamente, ir comprendiendo en la medida de lo posible estas
transformaciones y evaluarlas paulatinamente es una necesidad de es-
tos tiempos presentes, porque ellas portan la modulación próxima de
nuestro futuro cercano.
Estrategia metodológica
La investigación estuvo basada en una estrategia metodológica que
permitió moverse en dos niveles de análisis: un nivel empírico, en el
que se recopiló información a partir de los actores sociales involucra-
dos en los cambios, y fueron analizadas las legislaciones y resoluciones
que dan sustento al diseño institucional de las transformaciones en to-
das sus dimensiones. 383
CyE En un segundo nivel, se le dio sentido teórico a la infor-
Año VI mación generada, pretendiendo mover la discusión acerca de hasta qué
Nº 11
Primer
punto se han implicado transformaciones medulares en la concepción
Semestre teórica del modelo de desarrollo cubano, a partir de los LPES y su im-
2014
plementación concreta en las políticas de empleo y Seguridad Social,
considerando su apropiación subjetiva por los sujetos interpelados en
la investigación.
El primer nivel se inspiró en un enfoque de evaluación de
política, con una concepción de investigación no experimental y ex-
ploratoria de carácter externo (las evaluadoras no formaban parte del
diseño institucional de la política), de proceso (la política está en de-
sarrollo, no es un proyecto aplicado y concluido, ni existen objetivos
intermedios definidos que comprobar), y de calidad (se refiere a la eva-

luación del impacto del proceso en curso, que involucra dimensiones
tanto objetivas como subjetivas de la implementación) (Massons, 1997:
19-23). El segundo nivel de la estrategia implicó una reforzada revisión
bibliográfica y una alta dosis de imaginación para sensibilizar los datos
a los ejes contenidos en los objetivos de investigación, los que a conti-
nuación se presentan.
Se formuló el siguiente objetivo general de investigación:
Valorar las transformaciones institucionales y político-culturales1, que

se producen en la política de empleo y Seguridad Social a partir de los
LPES, en el marco de una reorientación sustantiva del modelo de desa-
rrollo social cubano en la actualidad.
Como objetivos específicos se plantearon:
• Analizar los cambios en el diseño institucional de la políti-
ca de empleo y Seguridad Social en relación con las trans-
formaciones que en ambas esferas se introducen con los
lineamientos.
• Explorar los escenarios de desigualdad que se configuran
a partir de la nueva coyuntura del empleo y la Seguridad
Social, en los que se ubican los grupos ocupacionales en
los territorios de San Miguel del Padrón y Plaza de la
Revolución, teniendo en cuenta criterios de género y edad.
1 Las transformaciones político-culturales serán entendidas a partir de la

apropiación subjetiva de los cambios políticos en curso, contrastando en esos
procesos simbólicos el antes y después de los cambios respecto al empleo y la
seguridad social, en su relación con la percepción y el ejercicio de derechos
384 ciudadanos y del Estado.
• Analizar comparativamente las percepciones respecto al CyE
empleo y Seguridad Social que, en el marco de las transfor- Año VI
Nº 11
maciones que introducen los LPES, construyen los actores Primer
sociales interpelados en los territorios escogidos según su Semestre
2014
posición ocupacional, género y edad.
• Valorar la configuración de una nueva propuesta política
de los ejes de igualdad y ciudadanía, expresada en los cam-
bios en el empleo y la Seguridad Social desde el punto de
vista institucional formal y en el imaginario de los actores
sociales a investigar.
Los resultados que se presentan forman parte de un estudio explo-
ratorio que las autoras realizaron y que tuvo como centro la aplica-
ción de una entrevista a gestores de políticas (dos personas) y de un
cuestionario-entrevista a una muestra pequeña 2 de personas en cuatro
categorías ocupacionales3: el sector de los cuentapropistas4; emplea-
do estatal; disponibles (personas que quedan excedentes en el sector
estatal a partir de las nuevas coyunturas), y el sector informal (espa-
cios en la economía sumergida y mercado negro). En el análisis de
los resultados además del criterio ocupacional, se intentó controlar la

2 Fueron entrevistadas en total 72 personas entre ambos municipios. Más
adelante se explican las características sociodemográficas de esta muestra.
3 Por ocupación estaremos entendiendo aquella actividad que se realiza en
función de obtener ingresos y que a la vez genera un encadenamiento con
otros grupos sociales e individuos insertos en otras actividades. Incluimos
por tanto para la comparación a aquellas personas que ejercen actividades
con carácter formal y que ejercen el pago de licencias e impuestos al
Estado en concepto de esa actividad que realizan; así como a aquellas que
ejercen esas u otras actividades de manera paralela “fuera” de esos marcos
institucionales y jurídicos. Concretamente, la ocupación constituye un
poderoso indicador de los distintos niveles de recompensa material,
posición social y oportunidades de vida de los individuos. No es fortuito
que las teorías de la estratificación y la desigualdad empleen las escalas
ocupacionales como indicador sintético de otros importantes indicadores
socioeconómicos como ingresos, estatus y nivel de preparación de la fuerza
de trabajo” (Espina, 2000: 10). Incluye también la ubicación de las personas
en las relaciones sociales de producción, las que se asientan en la propiedad/
no propiedad de recursos económicos tales como bienes materiales,
simbólicos, conocimientos, entre otros (Sautu, 1992).
4 El trabajo por cuenta propia hace referencia a aquellas actividades reconocidas
formalmente por el Estado a partir del otorgamiento de licencia y cobro
de tributos (Resolución 8/2003), que complementa la actividad estatal en
la producción de bienes y prestación de servicios a la población. Incluye el
autoempleo independiente y en grupos de trabajo (pequeñas y medianas empresas
privadas) donde se encuentran relacionados productivamente propietarios y/o
empleadores y empleados. En esta nueva etapa, las transformaciones se han
caracterizado por una flexibilización tributaria fiscal al sector, la ampliación de
las actividades lícitas y permisos para la contratación de fuerza de trabajo. 385
CyE incidencia de las variables género y edad, como criterios también de
Año VI estratificación muestral5.
Nº 11
Primer
Con el interés de acotar y aterrizar empíricamente el ob-
Semestre jeto de estudio, se fijaron dos territorios para el análisis: Plaza de la
2014
Revolución y San Miguel del Padrón6, seleccionados a partir de inves-
tigaciones precedentes sobre el tema de la desigualdad territorial en La
Habana (Iñiguez y Ravenet, 2000).
También se realizó un análisis del discurso contenido en
los documentos oficiales a través del análisis documental de leyes, reso-
luciones y normativas que se han dictado en los últimos tres años como
parte del diseño institucional de los cambios.
En resumen, se trabajó con una estrategia metodológica
flexible, con la que se pretendió dar cuenta de los cambios en curso a

partir de la reflexión teórica, con base en una acotada investigación
empírica sobre el tema. La intencionalidad de los análisis y resul-
tados que a continuación se presentan en el cuerpo de este trabajo
pretenden contribuir a continuar estimulando el debate necesario y
urgente de estos cambios en curso, desde el fecundo terreno de las
Ciencias Sociales.
Precisamente es en la novedad de las transformaciones re-
cientes por las que transita el país, en lo que reside el principal reto de
comprensión de los procesos de (re)estructuración en el tejido ocupa-
cional y el conjunto de las relaciones que éste moviliza en la realidad
cubana actual. De allí que se pretenda ofrecer una valoración, según el
sentido de las percepciones y reflexiones que elaboran los actores so-
ciales señalados, tomando en consideración sus posicionamientos ante
los cambios.
5 Se optó por una muestra intencional estratificada, no representativa

estadísticamente. Los criterios de selección de dicha muestra fueron: pertenecer
a alguna de las categorías ocupacionales en uno de los dos municipios escogidos,
tener más de 21 años de edad y haber tenido experiencia laboral previa al proceso
de investigación, lo cual excluyó a los estudiantes e incluyó a los pensionados de
más de 60 años que aún trabajan (ONE, 2010).
6 Para mayor información sobre la pertinencia en la selección de estos dos
territorios y los procesos de territorialización de las desigualdades en el
país, consultar Iñiguez (2000 y 2004). Utilizando una diferenciación entre
espacios luminosos y oscuros, se define a Plaza dentro del primer grupo
y a San Miguel del Padrón dentro del segundo. Las transformaciones que
se estudian en este caso operan en un ámbito en el que se dinamizan la
estructura ocupacional y las oportunidades y limitaciones asociadas a las
386 desigualdades ya existentes.
Estado del arte: bosquejo de las CyE
investigaciones cubanas Año VI
Nº 11
Los debates teóricos y políticos actuales en torno al empleo se despla- Primer
zan entre posicionamientos que remarcan la imposibilidad dada las Semestre
2014
transformaciones económicas actuales de seguir operando con la cate-
goría trabajo, como eje estructurador de los grupos culturales, organi-
zacionales y políticos, preconizando el “fin de la sociedad del trabajo”
(Offe, 1992); mientras otras posturas recuperan la centralidad del tra-
bajo como eje articulador de las sociedades contemporáneas (Neffa,
2003), resaltando las peculiaridades de los procesos recientes en que
[…] a partir de la implementación

de la propuesta neoliberal se
crearon una serie de mecanismos
que hasta hoy perviven, como la
disminución en la posibilidad de la
reproducción de la vida a través del
acceso a medios de empleo...
el mundo del trabajo manifiesta una significativa heterogeneización,

complejización y fragmentación (Antunes, 1998), complicando la inte-
lección del trabajo mismo y de sus dinámicas de mutación.
Ante la heterogeneidad de las sociedades actuales y por
consiguiente del empleo, es posible visualizar “una estructuración de
la producción y de las relaciones económicas compleja, que modifica
el peso de trabajo en la producción de identidades y torna posible (y
necesario) la impresión de nuevos contenidos, nuevas formas y una
nueva cultura del trabajo” (Paiva, 2001: 53). El reflejo de esas transfor-
maciones reviste expresiones diferenciadas según el contexto históri-
co-sociopolítico que se analice, también atravesado por las dinámicas
temporales de constitución y desarrollo de las pautas de relaciona-
miento sociolaboral.
En este camino se encuentran las concepciones de Danani
y Grassi, cuando apuntan que al campo de las políticas sociales le re-
sulta vital la incorporación de la cuestión de las condiciones de trabajo
como un eje central para comprender el sentido y la lógica político-
ideológica que se solapa en los diseños institucionales en general. Ello,
precisamente porque las políticas públicas de empleo constituyen el
puente entre las políticas sociales y las productivas y son además un eje
crucial desde donde observar los cambios culturales que dan forma a la 387
CyE desigualdad y a los modos en que se establecen las relaciones entre las
Año VI clases sociales (Danani y Grassi, 2009).
Nº 11
Primer
El análisis de la desigualdad asociado al componente cul-
Semestre tural son piezas clave en la comprensión no sólo de la percepción de que
2014
los actores sociales tienen determinadas políticas, sino también de las
posibilidades que esta les reserve y con la adopción de estrategias de ac-
ción en la apropiación de nuevos espacios en el tejido sociocupacional.
Las investigaciones sobre el mundo del trabajo7 en América
Latina dan cuenta, por un lado, acerca de la existencia de una despro-
letarización del trabajo industrial y, paralelamente, del incremento
de una subproletarización del trabajo, como consecuencia de las for-
mas diversas del trabajo parcial, precario, tercerizado y subcontrata-
do (Antunes, 1998). En particular, a partir de la implementación de la

propuesta neoliberal se crearon una serie de mecanismos que hasta hoy
perviven, como la disminución en la posibilidad de la reproducción de
la vida a través del acceso a medios de empleo, disminución de los sa-
larios reales, y el debilitamiento de las regulaciones de las condiciones
de trabajo y de los derechos de acceso que estaban atados a la condición
de trabajador (Álvarez, 2005).
En tal sentido, los impactos de esa propuesta han genera-
do/profundizado tres efectos de esas transformaciones en el panorama
laboral en la región (Planell et al., 1998), y en alguna medida también
en la realidad cubana, fundamentalmente a partir de la crisis de los
años noventa:
• Una profundización y precarización del empleo.
• A pesar del aumento del Producto Interno Bruto (PIB) en
varios de los países de la región, de la generación de mayo-
res tasas de ocupación y nuevos puestos de trabajo, éstos
tienden a ser de baja calidad en términos de productividad,
salarios, calificación, condiciones de trabajo y protección
social.
• Baja capacidad de las economías nacionales en términos
de generación de empleo productivo, con un predominio y
7 Conjunto de las formas y condiciones de realización de las capacidades para

la generación de ingresos de cualquier nivel, de la población “dependiente” o
“subordinada” al capital. Expresa el supuesto de que, bajo distintas modalidades,
la mayoría de las personas “viven de su trabajo”. Es decir, de la aplicación o empleo
de sus capacidades, sean éstas valoradas, reconocidas, desconsideradas, mal pagas o
consideradas superfluas. En cualquier caso, es la relación con el capital la que impone
388 las condiciones generales en las que “se trabaja para vivir” (Danani y Grassi, 2009).
profundización de los procesos de desregularización y fle- CyE
xibilización no negociada de las condiciones y relaciones Año VI
Nº 11
de trabajo. Primer
Semestre
Estos impactos, que en cierta medida tuvieron un reflejo en las comple- 2014
jidades que la sociedad cubana de los años ’90 tuvo que enfrentar, per-
mitieron el impulso de una serie de investigaciones y estudios a partir
de las dinámicas impuestas por esa coyuntura, la que estuvo relacionada
con el contexto de cambios a nivel internacional a partir del derrumbe
del campo socialista, el recrudecimiento del bloqueo y la (re)conexión
de Cuba a las relaciones capitalistas en la economía internacional.
Varias cuestiones en ese marco emergieron como proble-
máticas sociales, delimitando un escenario complejo, donde paulati-
namente fue desapareciendo el Estado como garante fundamental del
pleno empleo8, y conectado con ello la irrupción de una multiespaciali-
dad económica que convirtió la realidad laboral en un ámbito hetero-
géneo, complejo y diferenciado, afectando la estructura social (Espina,
2006), el empleo (Martín y Nicolau, 1997) y las relaciones de trabajo
(Martín, 1997).
No obstante, estos resultados apuntaron también a la exis-
tencia de una realidad en el empleo más dinámica que las configura-
ciones subjetivas que lo acompañaron, a partir principalmente de un

“escenario sociolaboral radicalmente diferente en los ’90 en compa-
ración con el de los ’80, y que tuvo como resultado más inmediato un
concepto de empleo atado al carácter estatal formal de las relaciones o
a variantes cercanas al control formalizado” (Martín et al., 1996: 80).
Esto es, a pesar de la aparición de nuevos sectores laborales, actores
económicos y de nuevas relaciones de trabajo, los significantes ideoló-
gicos de las personas y grupos continuaron anclados a la centralidad
del Estado como ente organizador y responsable por la garantía en el
acceso al empleo estable y seguro.
La problemática del empleo en el país generó diversas con-
secuencias, evidenciadas por estas investigaciones durante los ’90, en-
tre las que es posible citar:
8 El empleo, a partir del triunfo de la Revolución, constituía parte integral de la

política social del Estado. La reorientación de las políticas sociales a partir de
la década de los ’90, desplazó el espacio de aseguramiento de la oferta laboral
que antes era cubierta prácticamente por las formas estatales. En esta etapa,
aunque no hubo una retracción formal del Estado, se dio de manera informal
un reacomodamiento sobre todo en la acentuación de la familiarización de las
prestaciones sociales, lo que sí se expresa y legitima de manera formal más tarde
con la propuesta de Lineamientos. 389
CyE • El problema del empleo en Cuba es esencialmente urbano,
Año VI joven y femenino. Para explicar la movilidad sociolaboral
Nº 11
Primer
es preciso detenerse en dos factores interrelacionados: uno
Semestre vinculado con las condiciones de género (la segmentación
2014
vertical y horizontal de los mercados de trabajo); y un se-
gundo que es el hecho de haber arribado al mercado la-
boral durante la crisis y sin un respaldo calificacional que
permitiera una inserción ventajosa en el sistema laboral
desde el punto de vista salarial y de las condiciones de tra-
bajo (Martin et al., 1996; Martin y Nicolau, 1997).
• Creación de diferencias injustas por sistemas de estimula-
ción diferentes al interior del grupo de asalariados y que
marcan pautas de reconocimiento social que desarticulan

modelos anteriores y producen movimientos de ascenso y
descenso de población dentro de los estratos de ingresos
(Espina, 2010).
• Algunas de las discusiones más relevantes estaban rela-
cionadas con la crítica a la centralización estatal que tenía
como objetivo central el pleno empleo, pero desconectado
de la calidad del mismo, que generaba como efectos para-
lelos, altos niveles de subempleo y bajas dinámicas de pro-
ductividad del trabajo (Nerey, 2009; Nicolau y Campos,
2000; Vidal, 2009). La subutilización de la fuerza de tra-
bajo en Cuba se convirtió más en una condición de trabajo
que del empleo mismo (lo que se dio a conocer en los em-
pleos estatales como “part time a tiempo completo”).
• Los estudios vinculados las percepciones y configuraciones
subjetivas a partir de la multiespacialidad económica y el
patrón de desigualdades asociados a ella (Perera, 1998), lla-
maron la atención sobre la relevancia que adquirió el tema
económico y el mercado en la subjetividad cotidiana, con-
tribuyendo a la instrumentalización de las relaciones inter-
personales, del trabajo y en un menor peso otorgado por las
personas a motivaciones sociales y de autorrealización pro-
fesional. Este desplazamiento se concentró en tres ámbitos
de expresión fundamentalmente: la presencia del dólar y su
incidencia entre los trabajadores; la cuestión salarial y su po-
der adquisitivo y el trabajo asalariado como medio de vida.
Los estudios actuales a tono con las transformaciones que introdu-
390 cen los LPES (Espina, 2012; Echevarría et al, 2013; Piñeiro, 2011), han
comenzado a dar cuenta de la retracción formal del Estado respecto CyE
a las cuestiones del empleo, la ampliación en las tendencias de hete- Año VI
Nº 11
rogenización de los actores económicos y las brechas de desigualdad Primer
de género y territoriales asociadas a los cambios iniciados en el país a Semestre
2014
partir de 2010.
La sistematicidad de los estudios sobre la política de em-
pleo y las transformaciones laborales en el país, sin embargo, no ha
estado acompañada de un desarrollo similar en la producción aca-
démica y de resultados investigativos en los temas vinculados a la
Seguridad Social (Quintana, 1995; Morales, 2004 y Mesa-Lago, 2013),
Uno de los desafíos de las Ciencias

Sociales en la actualidad es discutir
nuevos modelos para el ejercicio
político, as. como para el estudio
de la dimensión política de los
acontecimientos sociales.
prácticamente analizados como estancos separados; lo cual ha tenido

también una traducción política a nivel de la gestión de las Oficinas
Municipales de Empleo9.
En el país, la organización del sistema nacional de
Seguridad Social cubano se rige por la premisa de que las protecciones
que de este se derivan no constituyen un socorro consentido, sino que
representan la ejecución de un contrato en el que el Estado y los ciuda-
danos están igualmente implicados.
Como consecuencia de ello, se basa en un sistema públi-
co de protecciones sociales y al empleo, sustentado en la solidaridad,
financiado por la vía del reparto y la redistribución de la renta na-
cional (Morales, 2004), siendo el Estado el máximo responsable de
su aplicación.
Es reconocida por las investigaciones (Espina, 2010) la
efectividad del régimen de Seguridad Social a partir del cumplimiento
de los objetivos de cobertura, su universalidad, acceso y ampliación
9 Ver en el apartado referido a la “Contextualización de los cambios”, el análisis

de las entrevistas realizadas por las autoras a gestores de política en los municipios
investigados. 391
CyE sistemática, su impacto redistributivo (las pensiones constituyen el se-
Año VI gundo ingreso formal más alto, después de los salarios), indicadores de
Nº 11
Primer
educación elevados unido a un acceso y utilización en condiciones de
Semestre gratuidad también a los servicios de salud.
2014
No obstante, la existencia de ese régimen de Seguridad
Social con las características anteriormente abordadas, también es
posible aludir a los efectos adversos que la crisis ha tenido en este, a
pesar de que el gobierno ha tomado una serie de medidas para evitar
un deterioro mayor y continuar garantizando los servicios esenciales
a la población.
Es así que las investigaciones (Espina, 2010 y 2012; Mesa-
Lago, 2013) han comenzado a dar evidencias de la incapacidad actual
de los ingresos salariales y de la Seguridad Social para garantizar el

acceso al consumo de los bienes y servicios básicos para la mayoría de
los que de ellos dependen. También ha tributado en una crisis de la idea
de que una extensión de la cobertura de la Seguridad Social va acompa-
ñada “necesariamente” de un cambio de la estructura del trabajo o de
una eliminación del empleo precario (Espina, 2012).
Otras cuestiones críticas dentro de estos análisis que se-
ñalan las contradicciones del Régimen de Seguridad Social cubano,
afirman la existencia de un sistema no financiable en el largo plazo, la
baja productividad económica que impide la presencia de actividades
económicas de alta rentabilidad como apoyo a la Seguridad Social so-
lidaria; el envejecimiento poblacional; las prestaciones por debajo de la
canasta básica; la presencia y aumento de grupos en el sector informal,
que se desarrollan al margen de la cobertura existente (Espina, 2010).
Las investigaciones analizadas en el presente acápite nos
muestran un escenario sociocupacional complejo para la realidad cu-
bana, en el que resulta insoslayable la conexión estrecha entre el Estado
—con las peculiaridades del diseño e implementación de las políticas
sociales y en particular las de empleo y Seguridad Social, durante estos
más de cincuenta años de desarrollo del proceso revolucionario— y los
diversos actores socioeconómicos que han ido emergiendo, esencial-
mente a partir de la década del ’90; los que han contribuido a modelar
un tejido laboral heterogéneo con expresiones diferenciadas de con-
figuración del ejercicio de la ciudadanía y de las pautas de relaciona-
miento entre los grupos inmersos en esa multiespacialidad económica.
De allí la pertinencia de la presente investigación, que pre-
tende una lectura integradora del empleo y la Seguridad Social en las
políticas sociales cubanas a partir del contexto de reforma que intro-
ducen los LPES. Tanto los resultados sistematizados como las coyun-
392 turas presentes nos sirven de pretexto para plantearnos el desafío de
comprender la relación igualdad-ciudadanía en el contexto cubano CyE
actual a partir de los temas pendientes en nuestra agenda de investiga- Año VI
Nº 11
ción social en torno a ambas temáticas en estudio. Primer
Semestre
2014
Situando la discusión teórica sobre la política de
empleo y Seguridad Social en el panorama de la
desigualdad: los modelos de desarrollo social
Uno de los desafíos de las Ciencias Sociales en la actualidad es discu-
tir nuevos modelos para el ejercicio político, así como para el estudio
de la dimensión política de los acontecimientos sociales. A tales ob-
jetivos, tradicionalmente suele asociarse la definición de democracia
que ha primado desde el advenimiento de la modernidad, centrada en
la representatividad y en los derechos ciudadanos establecidos por vía
constitucional. De ese modo, las ideas que se fueron desarrollando en
el curso del capitalismo industrial, asumieron al Estado como repre-
sentante de los pueblos, centro de la gestión política, y como Estado de
derecho (González, 2012: 25).
Sin embargo, los contemporáneos procesos de polariza-
ción y exclusión social a nivel mundial interpelan los canales tradi-
cionales de organización política, confrontando al poder hegemónico
de democracias representativas en que el Estado sólo funciona como
garante de la circulación libre del capital transnacionalizado, sobre la

base de relaciones de mercado, presentándose éste como ente ordena-
dor de la vida social y política.
Así, debates y posicionamientos han intentado en los úl-
timos años dilucidar qué rol les cabe a los Estados, al mercado y a los
individuos en la organización de la sociedad actual. En ese escenario,
se impone una reflexión sobre los sujetos colectivos y la acción social,
en el marco institucional de un modelo de desarrollo en particular. Al
hablar de un modelo de desarrollo, se hace referencia a las relaciones
formalmente establecidas en la sociedad, entre los procesos económi-
cos, sus macro indicadores y los objetivos sociales, que se evidencian
en acciones de política económica, social y pública.
Teniendo en cuenta que la democracia no es sino un régi-
men político, que se refiere básicamente a formas de organización de los
recursos, las instituciones formales, y las normas jurídicas de todo tipo,
que componen el modo en que se gestionan las relaciones sociales por
vía política (Strasser, 2000), es posible entender que el sistema de polí-
tica social, o sea el conjunto de objetivos de desarrollo social y de vías
para alcanzarlos, está en profunda concordancia con dicho régimen.
Lo antedicho nos lleva a un tipo de reflexión que vin-
cula lo que puede ser un modelo de desarrollo con la organización 393
CyE sociopolítica que lo caracteriza, y las políticas sociales que se derivan
Año VI de dicha relación. Las políticas sociales constituyen la forma esencial
Nº 11
Primer
de intervención estatal que afecta directamente el bienestar, las insti-
Semestre tuciones y las relaciones sociales. Como resultado de ello, modulan la
2014
distribución de los recursos y hacen parte del proceso de reproduc-
ción social, convirtiéndose así en mediadoras entre las estructuras y
los sujetos, entre modelos de sociedad y organización cotidiana, entre
estructuras socioeconómicas y familiares (Danani y Hintze, 2011: 28).
Es por esa razón que para dar cuenta de la naturaleza de los modelos
de desarrollo social, las políticas sociales constituyen elementos expli-
cativos clave.
Asumiendo la importancia de tales discusiones, la relación
entre un modelo de desarrollo y la realización de las políticas socia-

les consecuentes podría ser comprendida a partir de dos dimensiones
analíticas: por un lado, se encuentra una dimensión que enfatiza en la
mutua causalidad relativa que existe entre el diseño e implementación
de transformaciones en el modelo de desarrollo y sus consecuencias
evidentes en el diseño e implementación de políticas sociales. Esta mu-
tua causalidad permite identificar rupturas y continuidades en lecturas
longitudinales de esas relaciones, facilita dar cuenta de los modos en
que variaciones de política social modulan las concepciones y definicio-
nes del modelo que vienen a plasmarse en una sociedad determinada.
Por otra parte, una segunda dimensión se centra en la
lectura de las desigualdades sociales en la implementación y con-
cepción de cada modelo, asumiendo que éstas se generan a partir de
la distribución y apropiación de los recursos y riquezas socialmente
producidos, en relación a las garantías y derechos formalmente insti-
tucionalizados, y la concreción de los mismos en dichos modelos de
desarrollo y políticas sociales. De allí que sea posible examinar los
cambios en el orden institucional en torno a la provisión (o no) de
espacios de igualdad efectiva para el ejercicio de la ciudadanía, en un
modelo de desarrollo dado.
Estas relaciones tienen igualmente un anclaje diferenciado
en los espacios sociales que imponen las dimensiones territoriales, de
género y de edades, denotando así formas diferenciadas de distribu-
ción y apropiación de la institucionalidad por parte de los ciudadanos.
Según Danani y Grassi (2009), cuando se producen trans-
formaciones en los aspectos que regulan, norman o legitiman deter-
minadas prácticas desde el Estado, sea con signo positivo o negativo,
las interpretaciones que se generalizan en el pensamiento cotidiano,
muestran cómo las transformaciones sustantivas de las intenciones es-
394 tatales, conjuntamente hacen emerger apropiaciones subjetivas, y con
ellas también es posible una transformación de la vida social (Danani y CyE
Grassi, 2009: 10). Todo ello si se considera que, en realidad, “las políti- Año VI
Nº 11
cas nunca se legitiman por los criterios que avalan las decisiones toma- Primer
das, sino por las producciones subjetivas que generan y las opciones de Semestre
2014
desarrollo que abren a la acción humana” (González, 2012: 28).
Por consiguiente, para establecer un análisis de las trans-
formaciones en los modelos, no solo se reflexionó acerca de los cam-
bios en las relaciones institucionales de las políticas y las prestaciones
sociales (así como del resto de los elementos que componen el modelo)
sino que también se examinó cómo se posicionan las personas frente a
Las políticas de empleo son el

puente entre las políticas sociales en
general y las políticas productivas
[…] o lo que es lo mismo son el
mecanismo integrador de las
dimensiones sociales y productivas
de un modelo de desarrollo.
los cambios, según sus patrimonios (marcados por dimensiones entre

las que destacaremos las territoriales, de edad y género), y cómo se
apropian subjetivamente, construyendo significaciones en relación a
dichas posiciones.
Las transformaciones sustantivas de los modelos son ras-
treables allí donde el imaginario y la cotidianeidad de la praxis social
construyen sentidos a los ejes de seguridad, protección social y equi-
dad, que estructuran los miembros de la sociedad desde sus respectivas
posiciones sociales. La sociedad en su despliegue requiere y genera su
propia y distintiva institucionalidad, desde ella se constituyen imagi-
narios sociales que caracterizan la vida social particular.
Las condiciones desde las que las personas se posicionan
ante los cambios incluyen también cuestiones vinculadas al manejo y
dominio de información acerca de estos procesos y sus garantías, así
como a los recursos patrimoniales materiales, culturales o relacionales
que poseen para enfrentarlos. Dichos patrimonios totales, en diálogo
con las coyunturas históricas, marcan escenarios de desigualdad en
relación a la delimitación de derechos, resultados y garantías que el
modelo de desarrollo maneja.
Dentro del cúmulo de políticas que los Estados constitu-
yen para regular las relaciones sociales de producción de la sociedad, 395
CyE tienen relevancia indiscutible aquellas que buscan organizar el mundo
Año VI del trabajo, como condición estructural de la existencia misma de la
Nº 11
Primer
sociedad. Sin negar otras fuentes de desigualdad, adquieren asimismo
Semestre centralidad como formas clásicas las inequidades que se derivan de di-
2014
chas estructuras productivas.
“La unidad social básica de la producción es el trabajo, condi-
ción estructural de la sociedad que funda relaciones y sujetos.
Esta es la condición ineludible de la dinámica histórica (y situa-
da) de constitución de las figuras (y su categorización sociológi-
ca y política) de quienes habrán de ser reconocidos como sujetos
trabajadores, asimismo de las formas (cambiantes) de partici-
pación e inclusión social. Figuras y trayectos que son, a su vez,
la referencia de los que no serán reconocidos o transitan sende-

ros ajenos al orden así constituido y representado” (Danani y
Grassi, 2009: 14).
Las políticas de empleo son el puente entre las políticas sociales en ge-
neral y las políticas productivas (CEPAL, 2010: 91), o lo que es lo mismo
son el mecanismo integrador de las dimensiones sociales y productivas
de un modelo de desarrollo. Por este rol que ocupan, sobre todo en
términos de su modulación del mundo del trabajo y sus repercusiones
en la desigualdad social, las brechas sociales no pueden explicarse sin
entender la desigualdad en la calidad y productividad de los puestos de
trabajo, en y entre los distintos sectores de la actividad económica. Las
transformaciones tanto al interior de las políticas económicas como de
las sociales, desafían la reflexión teórica en torno a la situación de las
personas en relación a la estructura social y los sistemas de proteccio-
nes, quiénes son reconocidos como trabajadores, qué tipos de cobertu-
ras, qué condiciones para el trabajo, etc.
Se involucran así cuestiones como el diseño institucional
de las políticas de empleo y Seguridad Social, los cambios que se esta-
blecen según las desigualdades en la inserción al mercado de trabajo, y
al carácter de las relaciones sociales que del mismo se derivan.
Por Seguridad Social nos referimos a los mecanismos que
son regulados por vía política para el amparo de los ciudadanos ante
y contra los riesgos a su bienestar socioeconómico. Los diseños ins-
titucionales de las políticas de empleo y Seguridad Social comparten
aspectos centrales que permiten tratar ambos sistemas como un todo
que otorga o niega seguridad en el trabajo y ante los riesgos sociales
para los ciudadanos.
Es por esto que el análisis de las percepciones permi-
396 te indagar en la apropiación subjetiva (imaginario) que sobre las
condiciones y transformaciones relativas al empleo y la Seguridad CyE
Social se producen en términos de oportunidades y limitaciones en Año VI
Nº 11
los distintos escenarios. También es posible encontrar en las percep- Primer
ciones construcciones simbólicas (culturales) que aluden a la existen- Semestre
2014
cia de un patrón de desigualdad aceptada en la implementación de
los procesos, expresando transformaciones e institucionalizaciones
político-culturales.
Acotado ya al mundo del trabajo y la Seguridad Social, los
aspectos que sus políticas regulan atienden aspectos como el acceso es-
table y seguro al sustento por vía del trabajo o pensión; acceso al poder
y la propiedad; posición en los procesos productivos; condiciones para
el trabajo y calidad de los ingresos para la reproducción de la vida de
los trabajadores y sus familias. Igualmente, las garantías ante la incapa-
cidad temporal o permanente para el trabajo y el derecho al descanso y
al permiso por maternidad/paternidad, entre otros aspectos.
Ante la cobertura o retracción concebida e implementada
por parte de los Estados, en dichas regulaciones los actores se sitúan
en posiciones más o menos desventajosas, o exitosas. En este juego de
práctica sociales se desarrollan estrategias que hacen referencia a los
mecanismos y medios que utilizan las personas para la movilidad la-
boral y sus resultados: reconversión del empleo o perfil ocupacional,
movilidad ascendente o descendente en la estructura social tradicional

y según el enfoque de ingreso-consumo (Espina, 2010).
Como se ha afirmado, estos posicionamientos, sumados a
los patrimonios o capitales con que cuentan los actores, se vinculan
estrechamente con las categorías ocupacionales desde las cuales dialo-
gan con las cambiantes condiciones del trabajo y la Seguridad Social.
También delimitan las ubicaciones en estas categorías los reconoci-
mientos (sociales) de lo que es considerado empleo formal u otra forma
de trabajo. Aplicando este criterio se introduce una categoría ocupa-
cional residual denominada “empleo informal”, cuya situación laboral
está marcada por producirse a espaldas de lo legalmente establecido
por el Estado como empleo formal. De igual modo sucede con los con-
juntos de trabajadores, que siendo cesados de su actividad laboral for-
mal previa, son comúnmente denominados “desempleados”, solo si se
encuentran buscando trabajo sin encontrarlo.
Tradicionalmente, estos grupos suelen ser obviados, al ha-
cer referencia a las categorías ocupacionales, puesto que ser desocupa-
do no es una “ocupación”. En este caso, al reconocer su participación
como empleados o no, en el mercado de trabajo existente en una so-
ciedad su identificación como sujetos del trabajo parece no solo justa
sino atinada. 397
CyE La implementación de las políticas sociales y de empleo,
Año VI las configuraciones de las estructuras ocupacionales y los diálogos con
Nº 11
Primer
las variaciones o transformaciones en las coberturas y retracciones del
Semestre mercado laboral y la Seguridad Social, tienen un anclaje no solo a nivel
2014
de los Estados nacionales, sino a escala territorial local. Por esta razón,
se remarca la importancia de combinar los principios teóricos antes
mencionados con un enfoque territorial de análisis, porque precisa-
mente es en el territorio donde están los sujetos económicos, donde
se concretan las dinámicas socio-profesionales y socio-ubicacionales
que pueden entrar o no en contradicción con la estructura económica
y ocupacional. También es en el territorio donde únicamente pueden
tomar cuerpo los programas de empleo y políticas al respecto, siempre
en función de las posibilidades económicas concretas que allí puedan

delimitarse (Martin, 1997).
Partiendo de esta última aclaración, se hace necesario un
breve análisis del contexto cubano, donde se propone el presente estu-
dio, para comprender cómo estas relaciones teóricas presentadas to-
man cuerpo a nivel macro en el país, y cómo las transformaciones a
este nivel son leídas y recreadas desde municipios, atravesadas además
por los posicionamientos de género y edad.
Los desafíos del contexto: reflexionando

en torno a los procesos en curso
El reconocimiento del papel central otorgado a la política social en el
desarrollo ha sido un hecho durante todo el período revolucionario
en Cuba. En general, el concepto de desarrollo social en que se ha
sustentado la misma postula la necesidad de avanzar interrelaciona-
damente en el mejoramiento de las condiciones de vida y de bienestar
material, la equidad, la transformación de los valores y los compor-
tamientos y relaciones sociales (Ferriol et al., 2006: 23). Al respecto,
se ha concebido la simultaneidad de los proyectos económicos y so-
ciales, como una fortaleza del modelo de desarrollo implementado
en el país.
El objetivo general de la Política social de la Revolución
ha sido el sostenimiento y elevación del nivel de vida de la población,
mayormente basado en las garantías al empleo, unido a una amplia
red de servicios sociales universales. Algunas experiencias de atención
focalizada a la niñez, la vejez, la mujer, la población rural, entre otras,
también se han implementado. Este modelo de política social ha tenido
una vocación igualitarista, y ha considerado la anticipación a los fac-
tores estructurales de la desigualdad social, modificándolos por medio
398 de programas y proyectos.
Hasta los años noventa, la tendencia en este sentido fue CyE
hacia el aumento de los servicios y prestaciones no subordinados ni Año VI
Nº 11
a las capacidades de consumo por medio de ingresos, ni a los aportes Primer
o contribuciones fiscales de los ciudadanos, con un comportamiento Semestre
2014
de la equidad e inclusión social casi tendientes a la homogenización.
En Cuba la política de empleo tendió a ofrecer las condi-
ciones para trabajar en un empleo útil y libremente elegido dentro de
las opciones y límites que permitía el desarrollo económico y social
del país. Entre los aspectos de esa política, son destacables el hecho
de no establecer diferencias salariales por género o territorios; brin-
El objetivo general de la Política

social de la Revolución ha sido el
sostenimiento y elevación del nivel
de vida de la población, mayormente
basado en las garantías al empleo,
unido a una amplia red de servicios
sociales universales.
dar un énfasis especial al incremento de la participación femenina

en el empleo total; y el establecimiento de compromisos de empleo
con los egresados de nivel superior y atención a los técnicos medios
(Castiñeiras, 2004).
Desde el punto de vista de la Seguridad Social revolucio-
naria, ésta se legalizó con la Ley 1.100 de 1963, reafirmando el papel
del Estado como máximo responsable de la Seguridad Social para to-
dos los ciudadanos, amplió la protección al 100% de los trabajadores
asalariados incluyendo a los asalariados del campo y a sus familiares y
estableció un régimen coherente de prestaciones monetarias, en servi-
cios y en especie, articuladas para asegurar su disfrute sin interrupción
(Pérez y Gutiérrez, 2003).
Igualmente, comprendió entre las contingencias cubiertas
el accidente de trabajo y la enfermedad profesional, abandonando la
antigua teoría del riesgo profesional y adoptando un criterio social en
la prevención, asistencia y rehabilitación; abarcó la maternidad; incluyó
en el cuadro de las prestaciones la enfermedad común y el accidente de
origen común, cuyo seguro social no existía antes en Cuba; y reconoció
para los fines de la Seguridad Social los períodos de servicios prestados
en cualquier actividad laboral en todo tiempo (Travieso, 2003 en Pérez
y Gutiérrez, 2003). 399
CyE Sin embargo, estos principios vigentes en la Seguridad
Año VI Social y en el cuadro de las protecciones se entrelazan con las tradicio-
Nº 11
Primer
nales y resistentes desigualdades territoriales, de género y edad a partir
Semestre de los recursos patrimoniales y las prácticas que generan los grupos
2014
ocupacionales para posicionarse ante los escenarios cambiantes de la
estructura social e institucional del país.
En un análisis histórico del desarrollo de este sistema de
protección, se puede identificar un viraje marcado por la crisis de
los años noventa. Aunque no se pueda decir que esta crisis signi-
ficó el abandono a las concepciones y objetivos del bienestar antes
descritos, sí marcó reajustes y acomodamientos que han producido
transformaciones en los modos en que los patrones de desigualdad
social, antes invisibilizados, ahora denotarían desiguales arreglos de

bienestar, tomando la política social universal como marco (Voghon
y Peña, 2013).
En los años noventa, el Estado cubano se vio obligado a
implementar un conjunto de nuevas medidas en el orden económico
y administrativo, menciónese por ejemplo la necesidad de redefinir
las bases materiales de acumulación, la puesta en funcionamiento de
una nueva reforma a nivel tributario, y la necesidad de reinsertar la
economía cubana en el plano internacional bajo nuevas condiciones;
medidas que han tenido un impacto añadido al de la propia crisis en la
estructura de desigualdades en Cuba (Espina, 2008).
Como transformación fundamental en este período se
produjo el ajuste en el empleo, pudiéndose apreciar que en este mo-
mento el mercado de trabajo sufrió una primera gran contracción
que llevó a la reducción de un porcentaje de población empleada por
el Estado. Esta contracción abrió el margen de actuación a la oferta
de mano de obra en el sector privado e implicó una desregulación de
su comportamiento. Esto quiere decir que aunque no se legalizó la
libre contratación por particulares, este fenómeno comenzó a tener
lugar de modo informal, sin patrones mínimos de protección formal
de la fuerza de trabajo no propietaria, que se reorientó a este sector.
No obstante la composición del empleo, siguió siendo preponderan-
temente estatal.
A nivel de legislación, el sector privado tomaba mayormen-
te sólo la forma de autoempleo o cuentapropismo, pero en la práctica el
ámbito no estatal fue ganando un espacio en modalidades que se ubi-
caron desde la economía sumergida o mercado negro hasta la pequeña
empresa privada ilegal o que coquetea con la ilegalidad. Como fuere,
estas reformulaciones formales o informales pusieron sobre el tapete la
400 discusión acerca de la disminución de la responsabilidad estatal en el
cumplimiento del principio de política social de empleo decente para CyE
todos o pleno empleo. Año VI
Nº 11
No obstante las transformaciones posteriores en el merca- Primer
do laboral de esos años, las tasas de desempleo calculadas por CEPAL Semestre
2014
(2010a) para Cuba en la década de 2000 a 2009 fueron relativamente
bajas, lo cual podría considerarse resultado de las políticas del Estado.
Algo similar ocurrió en torno al régimen de Seguridad
Social, el cual sufrió una de sus primeras reformas a partir de la ne-
cesidad de aumentar el presupuesto destinado al mismo. La única
fuente de financiamiento de las pensiones era la contribución estatal
y del empleador hasta el año 1994. A partir de este año y como con-
secuencia de las medidas de saneamiento financiero se aprueba por la
Asamblea Nacional la Ley Nº 73 “Del Sistema Tributario”, que estable-
ce a partir de ese momento un aporte por parte del trabajador (Pérez
y Gutiérrez, 2003).
Con la legalización y expansión del trabajo por cuenta pro-
pia y de esta primera reforma a la Seguridad Social, fue necesario es-
tablecer las primeras sectorializaciones profundas en este rubro de la
protección social. Así se creó el régimen especial de Seguridad Social
de los trabajadores por cuenta propia, reconocido desde La Ley Nº 105
de fecha 27 de diciembre del año 2008 (Hernández y Polo, 2013). Otros
regímenes también se han venido perfeccionando como especiales

dentro del sistema en general, éstos son los trabajadores de determina-
das actividades artísticas, Las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR)
y el Ministerio de Cultura (MINCULT), así como los socios de las coo-
perativas de producción agropecuarias.
Estas consideraciones hacen valorar que si bien existen
transformaciones palpables en este periodo, aun el modelo de desarro-
llo mantenía un balance en el cual la intervención del empleo estatal en
la estructura del mercado laboral y las prestaciones sociales en general
continuaba siendo preponderante.
Sin embargo, la reducción de las tasas de crecimiento del
PIB en los últimos veinte años, ha puesto sobre el tapete el tema de la
sostenibilidad del crecimiento, especialmente a raíz de los efectos de
la crisis mundial capitalista de 2008 sobre la economía nacional. Cuba
llegó a esta crisis mundial sin haber resuelto fehacientemente los pro-
blemas derivados de la crisis que sufrió desde finales de los ochenta e
inicios de los noventa. Esa crisis fue, primero que todo, la de un mode-
lo de desarrollo que venía manifestando sus insuficiencias desde años
antes (Triana, 2010: 6).
Por estas tensiones en las relaciones entre desarrollo so-
cial y económico como expresión de los problemas estructurales 401
CyE fundamentales del modelo de desarrollo cubano, las autoridades polí-
Año VI ticas del país han planteado la necesidad de actualizar el modelo eco-
Nº 11
Primer
nómico y social de la isla, con el fin de mantener lo logrado a tono con
Semestre las demandas de la inserción de Cuba en el mercado internacional, y
2014
la propia sobrevivencia del socialismo (PCC, 2011). Esta situación ha
puesto en el centro del debate político y popular el desbalance econó-
mico que ha venido caracterizando la economía cubana en los últimos
años, sobre todo hacia finales de la primera década del siglo XXI, a
raíz de la crisis financiera global y el acento de las consecuencias de las
crisis internas de períodos anteriores. Estas cuestiones se plasmaron
de un modo u otro en la propuesta de lineamientos de la política eco-
nómica y social cubana.
Los fundamentos a esta propuesta de lineamientos están

en primer lugar en la insuficiencia económica anteriormente descrita,
ante la cual Triana (2010) distingue algunos nuevos objetivos econó-
micos imprescindibles, los cuales podrían acentuar las repercusiones
sociales ya asentadas tras el período de ajuste económico de la crisis de
los años noventa y hacer emerger aún nuevos escenarios de desigual-
dad asociados a algunas de estas prioridades:
• Incrementar ingresos (exportaciones) y disminuir
erogaciones en divisas (sustitución eficiente de
importaciones);
• Fomentar la productividad;
• Reducción del gasto en la esfera social;
• Reducir el empleo superfluo.
De todas ellas, la reducción del empleo superfluo resulta la medida más

sensible en el orden social y político, y ha obligado a buscar soluciones
que compensen el ajuste que se produce paulatinamente en el empleo
estatal (Triana, 2010). De este modo, el empleo resalta como elemento
central y como factor crítico de la situación de sostenimiento del mo-
delo de desarrollo cubano. Pues por otro lado las actuales coyunturas
sitúan la necesidad de revalorizar el papel del empleo como fuente de
ingresos legales, y el aumento del salario nominal y real como estra-
tegias de incentivo a la productividad del trabajo, y la reversión del
carácter desregulado que este asumía para una porción no despreciable
de la población económicamente activa.
Precisamente, el ajuste previsto en los actuales lineamien-
tos prevé una modificación del comportamiento marcadamente es-
402 tadocéntrico en la regulación del mercado de trabajo, lo que ya está
produciendo efectos en mayor medida en la recomposición de este, CyE
fundamentalmente dentro del sector estatal. Año VI
Nº 11
En el sistema previo la composición del empleo ha estado Primer
relacionada estrechamente con los programas sociales que garantizan Semestre
2014
en buena medida la equidad social en Cuba. De allí la enorme sensibi-
lidad política del ajuste del empleo y de sus repercusiones en la calidad,
masividad y oferta de otros servicios sociales (Triana, 2010).
Aún no puede decirse que las transformaciones previstas
conformen un modelo que venga a sustituir o replantear las concepcio-
nes tradicionales del desarrollo humano en Cuba, más en el campo del
Con la legalización y expansión del

trabajo por cuenta propia y de esta
primera reforma a la Seguridad
Social, fue necesario establecer las
primeras sectorializaciones profundas
en este rubro de la protección social.
empleo se espera que para 2015 1,8 millones de cubanos pasen del sector

estatal al sector cuentapropista (Pérez y Vidal, 2012). Confirmando es-
tas predicciones, al cierre de junio de 2012, 390.598 personas se habían
sumado a esta modalidad de empleo. Esta masividad en el desarrollo
de esta actividad se vio condicionada por la aprobación de las medidas
de ampliación y flexibilidad que desde 2010 se pusieron en vigor, y que
recibieron un impulso en la nueva ley tributaria de 2012. En 2013, los
últimos datos revisados plantean que existen más de 400.000 personas
acogidas a la modalidad de empleo por cuenta propia (Granma, lunes
1º de julio de 2013). Estos datos muestran que entre 2010 y 2013 el cre-
cimiento de este sector en el mercado laboral cubano ha sido de más de
250.000 trabajadores (Granma, lunes 8 de julio de 2013).
Los desempeños descritos tienen en la base tendencias aún
en construcción debido al replanteamiento acerca del modelo de desa-
rrollo cubano iniciado en 2010, pero se van afianzando con las nuevas
medidas y legislaciones que se han aprobado en los períodos ordinarios
de Legislatura de la Asamblea Nacional y en las resoluciones ministe-
riales asociadas desde entonces.
En este escenario descrito, según Espina (2008a) el coefi-
ciente Gini calculado para finales de los años noventa se elevó a 0,38, en
contraste con el 0,24 registrado a mediados de los ochentas, y aunque 403
CyE aún era bajo con relación a la situación de la gran mayoría de los paí-
Año VI ses de América Latina, este incremento da cuenta de un proceso de
Nº 11
Primer
concentración de ingresos que supone una interrupción de la tenden-
Semestre cia desconcentradora anterior. Teniendo en cuenta la irrupción de los
2014
ingresos en la satisfacción de algunas necesidades, entonces es lógico
asumir que la desigualdad pueda seguir aumentando más allá de la
comparación de este mero indicador.
En este contexto Espina (2008) sostiene la existencia de un
conjunto de problemas que ha presentado la política social a lo largo
del tiempo. Dentro de estas deficiencias se ubican la absolutización del
estatalismo, excesivo centralismo y tecnoburocratización en la formu-
lación de las estrategias de desarrollo, lo que minimiza la participa-
ción en la toma de decisiones de los actores locales (gubernamentales

y no gubernamentales) y la consideración de la diversidad territorial y
grupal de las necesidades y sus satisfactores; homogenismo distributi-
vo que minimiza el papel de la diversidad estructural y cultural en la
expresión de las necesidades y en la elección de satisfactores; fallas de
focalización y poco uso de políticas de acción afirmativa, lo que tiene
como efecto la reproducción de desventajas de grupos históricamente
preteridos que no pueden aprovechar en paridad las condiciones favo-
rables generales creadas (Espina, 2008).
En última instancia, la acumulación de estos problemas y
las actuales coyunturas explicadas ponen el acento en determinar so-
cialmente qué nivel de desigualdad se puede asumir como aceptable y
qué resultados asociados pueden y deben ser focalizados. Sin dudas,
esto representa para Cuba hoy un problema con el cual ni el imagina-
rio social ni las autoridades de los diferentes niveles de gobierno están
acostumbrados a lidiar.
Las transformaciones institucionales-formales:

la ampliación del sector cuentapropista y la
reconfiguración del espacio laboral estatal. El
proceso de disponibilidad
Entre el año 2010, en que se inició el proceso de actualización del mo-
delo económico y social cubano, y el año 2013, se elaboraron sucesivas
resoluciones y normativas. Como ha sido mencionado, las regulaciones
para la actividad cuentapropista son anteriores a la concepción e im-
plementación de los actuales lineamientos, específicamente tuvieron
su primer gran impulso en los años noventa. Básicamente el resto de las
regulaciones relacionadas con los procesos del empleo y la Seguridad
Social siguieron más o menos estables desde períodos anteriores, por
404 lo que al hablar de una transformación en el ámbito del empleo y la
Seguridad Social con la coyuntura actual, se está haciendo referencia CyE
a un amplio conjunto de normas y resoluciones que de manera formal Año VI
Nº 11
están reconfigurando los modos en que con anterioridad se venía ges- Primer
tionando desde lo legal el mundo del trabajo. Semestre
2014
De modo general, un número significativo fueron resolu-
ciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), y se dedi-
caron a los temas siguientes según orden de prioridad (por la cantidad
de apariciones en las publicaciones oficiales):
1| Seguridades y garantías en el trabajo: en este perfil se inclu-
yen cuestiones como los procedimientos y reconocimien-
tos para la seguridad en el trabajo. En estas resoluciones
ministeriales se definen las nomenclaturas de cargos, los
perfiles de los mismos y otros aspectos referidos a pautas
salariales, que vienen a ajustar las condiciones para el tra-
bajo en diversos organismos y empresas cubanos. En este
rubro se incluyen las resoluciones que norman los días fes-
tivos y laborables para los períodos anuales de los trabaja-
dores estatales.
2| Seguridad Social: en este grupo de documentos se norman
cuestiones relacionadas con la jubilación, formas de con-
tribución a la Seguridad Social de los diferentes sectores

del empleo, entre ellos y en especial los cuentapropistas,
y procedimientos laborales ante situaciones de desastres
entre otros. En este grupo, durante el período analizado,
se emitieron una resolución y un acuerdo del Consejo de
Ministros para el otorgamiento de subsidios a personas na-
turales para desarrollar acciones constructivas.
3| Regulaciones al trabajo por cuenta propia: en estos docu-
mentos básicamente se concentra la regulación en el tipo
de actividades permitidas, los procedimientos de licitación
y tributación fiscal.
4| Proceso de racionalización del empleo: este proceso se
basa en el reconocimiento de que el empleo estatal no
puede asumir la totalidad de la población económica-
mente activa del país, y en la necesidad de reordenar las
empresas en aras de aumentar su productividad y eficien-
cia. Como parte de este grupo de documentos están los
acuerdos y resoluciones que norman los procedimientos
laborales y salariales aplicables a los trabajadores dispo-
nibles e interruptos. 405
CyE Por su peso en la economía a nivel macro, como por su impacto directo
Año VI en la reconfiguración del mercado de trabajo y en la vida privada de los
Nº 11
Primer
trabajadores y sus familias, las tres últimas cuestiones son las que han
Semestre recibido una atención mediática e informativa superior, destacándose
2014
el tema de las regulaciones al cuentapropismo.
En cuanto al tratamiento al sector cuentapropista, resal-
ta el aspecto de que en un período relativamente breve (en términos
de legislaciones ha sido realmente corto) se han producido varias ver-
siones de resoluciones normando su actividad, lo cual ha traído como
consecuencia que las actividades permitidas, sus descriptores y sus
aplicaciones hayan sufrido cambios bruscos en este lapso y que, por
consiguiente, el sector esté sujeto a estas transformaciones constantes
para desarrollar su actividad (Ver Gaceta oficial # 12 de 2010; 28 de

2011; 27 de 2013).
En cuanto a los aspectos de Seguridad Social, las transfor-
maciones principales están en las bases para la contribución, en general
aplicables a todos los trabajadores pero sobre todo a los cuentapropis-
tas, cuya regulación ha sido novedosa en relación a los regímenes ge-
nerales y tradicionales, todo esto en fuerte vínculo con la nueva ley
tributaria de 201210.
En relación a los cuentapropistas, destaca un régimen es-
pecial no asociado a ningún otro régimen de Seguridad Social, además
de regular su contribución al sistema de protección social cubano.
Este sistema particular prevé varias formas de contribu-
ción directas e indirectas, por medio del pago de impuestos sobre la
actividad, sobre los ingresos personales, y luego de acuerdo a la escala
que el trabajador selecciona para aportar a su propia pensión por jubi-
lación una vez terminado su período laboral o en caso de maternidad/
paternidad u otro tipo de especificidad.
Los cambios principales en este sector, y la novedad
de su régimen de Seguridad Social, radican en primer lugar en la
10 La ley 113 del Sistema Tributario de fecha 23 de julio de 2012 incorpora

aspectos como: impuestos a los ingresos personales con excepción de salarios por
el momento; escala impositiva progresiva al trabajo por cuenta propia; reducción
del impuesto de un 3% a los contribuyentes de mayores ingresos, y de un 7% para
los de menores ingresos; y un impuesto relativamente bajo por la contratación
de fuerza de trabajo. Además la ley prevé la desaparición gradual del impuesto
de circulación y sustituirlo por el de venta, producción y servicios. El estímulo
al desarrollo local se expresa en la aplicación de un tributo territorial definido
centralmente a empresas, sociedades mercantiles y cooperativas. Por último,
otra cuestión de interés es la norma de los impuestos por propiedad de vivienda,
exonerar de pago a propietarios de viviendas inhabitables (las cuales se encuentran
406 en moratoria), entre otras cuestiones (Ver Gaceta oficial, 2012a).
obligatoriedad para todos los no acogidos a ningún otro sistema de CyE
Seguridad Social, de contribuir como condición para el otorgamien- Año VI
Nº 11
to de licencias de actividad, pero sobre todo en la flexibilidad que Primer
este régimen incorpora respecto a la fijación voluntaria de las escalas Semestre
2014
de contribución, el derecho a devolución de las contribuciones y el
pago retroactivo para aquellos trabajadores por cuenta propia que
habían desarrollado la actividad por un tiempo antes de aprobarse
la nueva ley.
De modo general la observación de esta legislación impone
a la mayoría de los trabajadores por cuenta propia, si bien un amparo
[…] las actuales coyunturas sitúan la

necesidad de revalorizar el papel del
empleo como fuente de ingresos legales,
y el aumento del salario nominal y
real como estrategias de incentivo a la
productividad del trabajo...
legal superior al que disfrutaban con anterioridad, una sobrecarga de

contribuciones añadida a los impuestos tradicionales. Sin embargo,
si esta sobrecarga en realidad se ha traducido en estabilidad para el
sector, al elevar su estatus en el sistema de Seguridad Social general,
por otra parte los impactos mayores al sector están asociados a las re-
gulaciones de las actividades y los pagos de impuestos directos. Estas
dos últimas cuestiones han traído como consecuencia la aparición o
expansión de irregularidades en el ejercicio del cuentapropismo y la
evasión fiscal (Castro, 2013).
Las últimas resoluciones de las entidades facultadas acerca
del cuentapropismo se han dirigido a controlar mejor esta actividad
y poner coto a las irregularidades. Para esto las resoluciones 353 de
2013 del Ministerio de Finanzas y Precios, así como la 41 de 2013 de
MTSS (Gaceta Oficial, 27 de 2013), están encaminadas a perfilar me-
jor las actividades permitidas y sus contenidos, así como a publicar el
Reglamento oficial para el ejercicio de la actividad que se ajusta a tales
regulaciones. Este último reglamento tiene como antecedentes direc-
tos la resolución #33 del MTSS de 6 de septiembre de 2011, y la expe-
riencia derivada de su aplicación.
Este reglamento entre otras cuestiones hace hincapié en
los controles y obligatoriedades de estos trabajadores; la necesidad de 407
CyE cumplir con las aportaciones tributarias; realizar solo las actividades
Año VI para las cuales están autorizados; utilizar solo materias primas lícitas
Nº 11
Primer
y facilitar el control por parte de las entidades facultadas para ello.
Semestre Se permite la comercialización y contratos entre empresas estatales y
2014
privadas, y la contratación de fuerza de trabajo (incluido en la norma
de 2011). Con este reglamento se incorporan nuevas actividades como
la de chapistero, herrero y fundidor, y se producen congelaciones a la
entrega de nuevas licencias para otras actividades como elaborador-
vendedor de jabones, betún, tinta y similares, debido explícitamente
a la ausencia de un mercado legal de materias primas (Granma, 17 de
agosto de 2013).
Estas especificidades demuestran que la nueva legislación
viene dada sobre todo por la necesidad de controlar de una manera más
efectiva las relaciones ambiguas de este sector con el sector informal, la
ilegalidad y la corrupción.
Por otra parte, dentro de los temas de Seguridad Social
—y asociado directamente con la implementación de los actuales li-
neamientos— está el proceso de disponibilidad iniciado en el país en
2010. Al respecto, el Consejo de Ministros, en fecha 30 de septiembre
de 2010, acordó el tratamiento diferenciado de Seguridad Social para
estos trabajadores, el reglamento resultante fue emitido en fecha 8 de
octubre de 2010 (Resolución 35 de 2010, de MTSS). Esta resolución fue
modificada a su vez con otras disposiciones transitorias o resoluciones
que se adaptarían a los primeros procesos de disponibilidad y la expe-
riencia que de ellos fueron apreciándose.
En este caso, las transformaciones no están en el cambio
de regulaciones para normar actividades que ya existían como en el
caso del cuentapropismo o los regímenes de seguridad de otros sec-
tores especiales, sino en la aparición de un fenómeno nuevo en la so-
ciedad cubana que era necesario normar y atemperar por una parte
con las necesidades de eficiencia económica que exige el desarrollo
económico del país, pero por otro no caer en oleadas masivas de des-
pidos de trabajadores excedentes. Asociado a esto está el hecho de que
no se utilice el concepto de trabajador desempleado, sino disponible,
denotando así la concepción de que es un trabajador a ser reubicado
en otro puesto de trabajo, empresa o sector, y no un expulsado perde-
dor del mercado laboral.
El proceso de disponibilidad ya iniciado hasta agosto de
2013, muestra en el comportamiento general de la provincia los si-
guientes datos:
408
Gráfico 1. Disponibles en porcentajes y por sexos CyE
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Fuente: Elaboración propia, con datos de la Dirección Provincial del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social (MTSS).
Es por esto que las resoluciones se han centrado en regular los pro-
cedimientos, las garantías y derechos laborales de estos trabajadores.
Se persigue que el proceso de racionalización del empleo se desarrolle
dentro de los marcos legales de los principios de Seguridad Social
afirmados en la Ley 105 de 27 de diciembre de 2008. Con la aparición

del Reglamento para estos trabajadores disponibles, se norman las
pautas de salario, tratamiento de reubicación laboral y las apelaciones
de los afectados.
Resultan no obstante aspectos distinguibles de este Re-
glamento los mecanismos o procesos que podrían propiciar el exceden-
te de trabajadores. Estos procesos pueden ser la amortización de plazas
(se cancela o desactiva una plaza) debido a reorganización empresarial
o de entidades de la administración del Estado, fusión o extinción de
entidades laborales, disminución del nivel de actividad de una entidad,
o estudios que permitan un uso más racional de la fuerza de trabajo.
El proceso de identificación de los trabajadores disponibles tiene como
base un análisis de idoneidad laboral, que se desarrolla por parte de
un comité de expertos formado en la entidad por 5 a 7 miembros, uno
designado por la administración, otro por la organización sindical y el
resto trabajadores seleccionados en asamblea por el resto de los trabaja-
dores, su objetivo es asesorar al jefe de la entidad sobre la idoneidad de
cada trabajador.
Respecto al tratamiento salarial de estos trabajadores, a
aquellos que no hayan podido reubicarse se les garantiza un tratamien-
to del 100% de su salario de un mes, a partir de entonces si no han sido 409
CyE reubicados aún y tienen más de 10 años de trabajo, se garantiza el 60%
Año VI del salario por un mes para los trabajadores que acrediten de 10 a 19
Nº 11
Primer
años de trabajo; de dos meses para los que hayan trabajado de 20 a 25
Semestre años, de tres meses para los que tengan entre 26 y 30 años de servicios,
2014
y por último de hasta cinco meses para los que acrediten más de 30
años de servicios.
Asimismo, los trabajadores pueden de manera excepcional
solicitar ayuda de la asistencia social al Presidente del Consejo de la
Administración Municipal del Poder Popular, para lo cual esta enti-
dad administrativa valoraría las condiciones salariales y de ingresos
del núcleo familiar del trabajador para determinar su adjudicación. Es
en este único aspecto que el Reglamento analiza o presume las condi-
ciones familiares de los trabajadores en esa situación. En este sentido,

esa normativa no contiene ningún espacio para el análisis de tales con-
diciones o el impacto familiar del proceso de disponibilidad.
Como resultado de los primeros procesos de aplicación
de la ley, fue modificado el reglamento, acotando más específica-
mente el tratamiento de los cuadros y dirigentes que quedan dis-
ponibles o permanecen trabajando. En este caso queda modificado
el documento en tanto se distingue entre jefes y cuadros y funcio-
narios. En el caso de los primeros se procede como con el resto de
los trabajadores, mientras que en el tratamiento de los segundos, se
involucra la unidad organizativa de Recursos Humanos de conjunto
con los jefes facultados para designarlos y la comisión de cuadros.
Esto otorga un tratamiento especial para este tipo de trabajadores,
funcionarios de las instituciones principales de la administración u
otro tipo de perfil social.
Para el proceso de reubicación laboral, las entidades labo-
rales deben coordinar con las direcciones de trabajo correspondientes
en el territorio para gestionar las propuestas de ubicación. Esta dispo-
sición no excluye que el trabajador disponible pueda hacer gestiones
personales para su reubicación laboral.
De manera explícita, en todos estos documentos revisa-
dos no se manejan implicaciones longitudinales de su aplicación para
la desigualdad social, sin embargo en el caso de las regulaciones a la
disponibilidad laboral se incluyen artículos para normar la inconfor-
midad y evitar las arbitrariedades en el proceso, evitando “cualquier
manifestación de favoritismo, así como discriminación de género o de
otro tipo” (Gaceta Oficial 29, año 2011: 316). No obstante, se advierte
que dichos documentos están cargados de una alta dosis de subjetivi-
dad en su aplicación, que dificulta en ocasiones que los procesos trans-
410 curran de manera transparente.
Si bien a nivel macro puede ser comprensible la existencia CyE
misma del proceso de disponibilidad y que en las condiciones del modelo Año VI
Nº 11
de desarrollo socioeconómico cubano no es posible sostener una política Primer
laboral basada en el pleno empleo en la esfera estatal, por otra parte re- Semestre
2014
sulta evidente que los mecanismos para establecer las normativas de un
proceso cuya naturaleza empírica se mueve entre los límites de lo justo/
injusto, implica una dificultad central para la propia legislación en su apli-
cación y para controlar la variedad de experiencias de implementación.
En cualquier caso, se considera que el propio reglamento
resulta limitado en cuanto a las garantías salariales que otorga, sobre
[…] puede afirmarse que el contexto

de reconfiguración del empleo y
la Seguridad Social en Cuba se
ha reforzado con las condiciones
económicas que expresan un deterioro
estructural heredado de períodos
anteriores, y que han impuesto al país
la necesidad de reformar las bases del
bienestar y la productividad del trabajo.
todo a los trabajadores que teniendo más de veinte años de trabajo,

no cuentan con verdaderas condiciones de reubicación debido a su
calificación, edad, etc. Las reglas del juego laboral en Cuba impo-
nen cada vez más que, a una cuantía reducida de opciones laborales
estatales le corresponda una demostración de competencias mayor;
con dichas reglas trabajadores que transcurrieron toda su vida con
bajas calificaciones quedan ahora expuestos a la imposibilidad de re-
ubicación, a pesar de haber contribuido a la sociedad con su trabajo
durante toda su vida.
Por otra parte, dejar a la gestión de las entidades labora-
les la reubicación de trabajadores en esa u otra situación similar las
sobrecarga de responsabilidades para las cuales la Administración
no está calificada o diseñada en sus funciones institucionales. En
este caso, la regulación prevé que dichas administraciones se apoyen
en las Direcciones municipales de trabajo y Seguridad Social, pero
la experiencia en estos procesos indica que estas relaciones de coo-
peración para reubicar laboralmente a los trabajadores no siempre
se cumplen.
Esto ha implicado una complejización del trabajo que des-
empeñan las Direcciones municipales de trabajo y Seguridad Social.
En este sentido, dichas entidades deben capacitar a los comités de 411
CyE expertos para desarrollar el proceso, dar respuesta a las solicitudes de
Año VI empleo que lleguen a su jurisdicción y tramitar las quejas o apelaciones
Nº 11
Primer
de los disponibles inconformes.
Semestre Es interesante que la opinión de los especialistas de estas
2014
direcciones refieren sobre las experiencias de aplicación de la disponi-
bilidad que se ha cumplido la ley y que los trabajadores inconformes
van “a tramitar por derecho su queja o inconformidad con el proceso
por el que resultaron disponibles, pero realmente en todos los casos
tramitados hasta la fecha no ha habido éxito11, en el sentido de que
los procesos han sido desarrollados apropiadamente y se les ha ga-
rantizado una oferta de empleo, pero ellos por su derecho tramitan
su inconformidad.” (Subdirectora de Empleo Municipio San Miguel
del Padrón).
Estos criterios refuerzan el análisis emanado de los docu-
mentos, de que el Reglamento de aplicación del proceso de disponi-
bilidad en sí mismo contiene vacíos en el tratamiento a trabajadores
que por su desempeño, años de trabajo u otras condiciones persona-
les, ameritarían un tratamiento especial. Sin embargo, cuando estos
trabajadores resultan declarados no idóneos y pierden sus puestos de
trabajo, sus tramitaciones de quejas no tienen resultado, pues efectiva-
mente esas son las razones que están contempladas para que sean de-
clarados disponibles. La cuestión entonces está en la propia concepción
de la regulación, a lo cual se le añade luego el factor de interpretación y
aplicación que siempre implica un grado de distorsión y/o realización
determinado en su ajuste a la legislación.
Obviamente, todo este proceso ha complejizado el esce-
nario laboral cubano actual, pero los cambios y sucesivos controles
al trabajo por cuenta propia (TPCP) también ha acarreado un es-
fuerzo superior por parte de las instituciones municipales y provin-
ciales de trabajo. Al respecto, una especialista afirma que “los dis-
ponibles es algo que generalmente se resuelve a nivel de la entidad,
pero el TPCP sí es algo que nos da mucho qué hacer. Esto se debe
sobre todo a que en la aplicación de lo legislado para este sector han
quedado lagunas que hacen que la gente no sepa bien cómo obrar y
nosotros mismos no tenemos un documento que nos indique cómo
hacer cumplir la ley, porque la propia ley tiene lagunas y la propia
población cuentapropista es la que paga las consecuencias de eso y
11 Aclarar que eso quiere decir que los fallos del Comité de Justicia Laboral en las
instancias municipales han estado a favor de la Administración, alegando que los
procesos se han desarrollo en conformidad con lo reglamentado en la legislación
412 que norma la disponibilidad.
vienen aquí a resolverlo” (Subdirectora de Empleo Municipio San CyE
Miguel del Padrón). Año VI
Nº 11
A todo lo anterior se añade, en términos normativos, la Primer
discusión en los últimos meses del año (entre agosto-octubre 2013) de Semestre
2014
un nuevo Código del Trabajo, con el objetivo de regular los nuevos
procesos de retracción formal del Estado en las condiciones de actuali-
zación del modelo, y sumado a ello la ampliación del espacio no estatal
de la economía12. Sin embargo, este último aspecto prácticamente no
recibe atención de manera detallada en el documento, lo que se traduce
en el no reconocimiento de una personalidad jurídica al trabajo por
cuenta propia.
El documento, en esencia, no responde a los cambios en
curso. Se concentra prácticamente en su totalidad en regular las re-
laciones y la gestión del empleo en el sector estatal, con cierto mar-
gen para la apertura también a la emergencia de relaciones preca-
rias en la formalización del vínculo laboral —fundamentalmente en
los contratos por tiempo determinado—, la escasa identificación y
explicitación de los criterios de idoneidad sobre los que se basa el
proceso de disponibilidad; una indefinición entre cómo se van a ma-
nejar dentro de la actualización del modelo económico y social, las
diferencias entre la idea precedente que dominó el modelo de pleno
empleo y el tránsito hacia un mayor predominio de la garantía de

empleo de acuerdo a lo que permite la estructura del país (empleo
estructural); así como tampoco se aclara cómo se va a producir la
(re)conexión entre salarios, condiciones de vida y de trabajo y la sa-
tisfacción de necesidades básicas (Anteproyecto de Ley Código de
Trabajo, 2013).
A modo conclusivo de esta parte, puede afirmarse que el
contexto de reconfiguración del empleo y la Seguridad Social en Cuba
se ha reforzado con las condiciones económicas que expresan un dete-
rioro estructural heredado de períodos anteriores, y que han impuesto
al país la necesidad de reformar las bases del bienestar y la productivi-
dad del trabajo.
12 Entre las cuestiones preocupantes de ese Código del Trabajo para el sector no
estatal de la economía resulta la posibilidad de otorgar siete días de vacaciones como
mínimo para esos trabajadores a diferencia del sector estatal donde se mantiene
el otorgamiento obligatorio de un mes; la posibilidad de “optar libremente” los
empleadores por aquellas personas que van a contratar sin regulación de ningún
tipo que impida la ocurrencia de “discriminaciones múltiples” en esa elección;
se le otorga al “contrato verbal” cierto estatus de legalidad y la no declaración
de instituciones intermedias para estos trabajadores que tengan facultades y les
permitan reforzar/defender mediante mecanismos legales y normativos derechos
y garantías de manera efectiva. 413
CyE Como consecuencia de ello, viene ocurriendo un proceso
Año VI de reajuste paulatino de las normas y regulaciones de los dos secto-
Nº 11
Primer
res que marcan dicha reforma laboral actual: los cuentapropistas y los
Semestre trabajadores disponibles, aunque otras reformas más generales como
2014
la nueva ley tributaria, las expansiones de cooperativas no agropecua-
rias y los regímenes de seguridad especiales de otros sectores también
son importantes.
A continuación entonces son presentados los resultados
relacionados con los sujetos interpelados en los municipios de San
Miguel del Padrón y Plaza de la Revolución de las diferentes categorías
ocupacionales en estudio, centrándonos en cómo se han posicionado
frente a todo este escenario de reconfiguraciones legales, pero también
a sus impactos sociales, qué estrategias, conocimientos, percepciones o

cambios desaprueban o justifican, dimensiones tan importantes para
valorar las transformaciones en nuestro modelo de desarrollo como las
propias regulaciones formales.
Características sociodemográficas de los

sujetos entrevistados y condiciones generales
en su territorio
En este acápite haremos referencia a los resultados develados a partir
de la aplicación de un cuestionario-entrevista a personas contactadas
en ambos territorios: San Miguel del Padrón y Plaza de la Revolución;
elegidas al azar13 y que estuviesen dispuestas a colaborar. Cada uno
de estos municipios representa un nivel distinto de desarrollo urbano
y social en la capital del país. Específicamente en términos laborales,
estas características apuntan a que existen diferencias sustantivas en-
tre ambos.
Por ejemplo en el caso de Plaza de la Revolución, por ser
un territorio que abarca más de 300 unidades de empleo, puede incluso
cubrir la demanda de empleo de otros municipios, y la mayor cantidad
de plazas para emplearse se ofertan para personas que tengan 12º gra-
do y 9º grado de escolaridad. En este territorio hay una representación
amplia de diferentes sectores y actividades, y es uno de los que más
13 El hecho de contactar con las personas en su jornada de trabajo y hacer la

selección basándonos en la observación al caminar por las calles, puede estar
incidiendo en que en nuestros resultados estén sobrerrepresentados determinados
grupos dentro del cuentapropismo y el sector informal, mientras que grupos en
los extremos como cuentapropistas dueños de paladares y/o negocios grandes, así
como grupos en el sector informal ventajoso no hayan sido contactados y no estén
representadas sus percepciones ni la posición socioeconómica alcanzada por ellos
414 con los cambios.
concentra en toda la provincia una gran cantidad de entidades labora- CyE
les de diferentes sectores y ramas de la economía (especialista principal Año VI
Nº 11
de la Subdirección de Empleo Plaza). Primer
En cambio, dentro del municipio San Miguel existen Semestre
2014
solo 29 entidades que dan empleo y que responden al municipio,
esto es que se registran en la institución municipal de trabajo y
Seguridad Social, hay otras entidades que están en el territorio pero
no se rigen por dicha institución por lo cual no son contabilizadas
sino por el municipio donde radica su órgano o empresa central.
Este es un municipio que mayormente recibe aportes al empleo u
[…] viene ocurriendo un proceso de

reajuste paulatino de las normas y
regulaciones de los dos sectores
que marcan dicha reforma laboral
actual: los cuentapropistas y los
trabajadores disponibles ...
ofertas de otros. Las principales actividades económicas de este

municipio están en los servicios, no vinculadas directamente a la
producción. Las industrias radicadas en el territorio se rigen por las
empresas que radican en otros municipios y el municipio no tiene
control sobre su funcionamiento o gestión del empleo. Dentro de
los servicios que se rigen por la jurisdicción municipal destacan co-
munales, educación, salud y ese tipo de sectores no reanimados: hay
tres centros de corte científico, uno dedicado a la investigación y dos
son laboratorios (Subdirectora de empleo, Municipio San Miguel
del Padrón).
En estos territorios fueron entrevistados en total 72 suje-
tos: 46 mujeres y 26 hombres. Respecto a la distribución por grupos de
edad: menores de 35 años (16 personas); entre 35 y 60 años (41 perso-
nas); mayores de 60 años (15 personas).
Otras variables indagadas fueron el color de la piel y el ni-
vel educacional terminado. En relación a la primera, los entrevistados
se distribuyen en: negros (23 personas); mestizos (15 personas) y blan-
cos (34 personas).
415
CyE Gráfico 2: Color de la piel en la muestra general por municipios
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
En cuanto a la segunda variable fueron entrevistados: finalizado sólo

el nivel primario (6 personas); secundaria (8 personas); obreros cali-
ficados (3 personas); técnicos medios (27 personas) y universitarios
(10 personas).
Gráfico 3. Nivel de educación en la muestra total por municipios
Respecto a ambas variables, es posible realizar dos observaciones:

el predominio de negros y mestizos en San Miguel del Padrón (21
personas de las 36 entrevistadas en ese municipio) y la existencia
de personas con un nivel de escolaridad terminado en primario
(las seis personas entrevistadas). Mientras que en Plaza se dio un
relativo predominio de personas blancas (19 de los 36 entrevista-
dos en ese municipio), con una presencia mayor de personas que
se movieron en un nivel de escolaridad caracterizado por una re-
lativa cualificación (20 técnicos medios y 8 de los 10 universitarios
416 entrevistados).
De acuerdo a las categorías ocupacionales consideradas CyE
dentro del estudio, la distribución fue la siguiente: trabajadores estata- Año VI
Nº 11
les (21 personas; 10 en San Miguel y 11 en Plaza); informales (15 perso- Primer
nas, 9 en San Miguel y 6 en Plaza); cuentapropistas (17 personas, 8 en Semestre
2014
San Miguel y 9 en Plaza) y disponibles (19 personas, 9 en San Miguel
y 10 en Plaza).
A continuación, más que enfatizar en la distribución nu-
mérica en cada uno de los aspectos que fueron encontrados como parte
del análisis de nuestros resultados en los municipios, dado el pequeño
tamaño de nuestra muestra, pasaremos sólo a explicitar aquellos que
hayan resultado más relevantes dentro del comportamiento de las va-
riables analizadas con dos intencionalidades: por una parte, remarcar
cómo ellas expresaron rasgos típicos de desigualdades (considerando
diferencias territoriales y por categoría ocupacional esencialmente;
también por sexo y grupo de edad cuando lo amerite); y, por otra, en
aquellas semejanzas/criterios de confluencia que se encontraron en
ambos espacios y unificaron a las categorías ocupacionales estudiadas.
Nuevos y viejos espacios en la

estructura ocupacional: autovaloraciones
y condiciones estructurales
Las nuevas regulaciones y disposiciones para los diferentes sectores,

así como la aparición de nuevas figuras en el mercado laboral como los
“disponibles” —entre otros factores contextuales ya mencionados—
propician que se vaya configurando una construcción simbólica acerca
de los nuevos escenarios, que pasa en primer lugar por la imagen que
cada trabajador tiene tanto de su propia ocupación como del conjunto
de ocupaciones y sectores en juego en el mercado laboral cubano ac-
tual. Sumado a esto, resulta significativo valorar cómo se producen las
ubicaciones de la muestra según sexo, edad y escolaridad dentro de este
juego, para reflexionar acerca de las dificultades o potencialidades que
pueden presentar dichas posiciones contextualizadas.
Al respecto, comenzaremos por el grupo de aquellos que
se están moviendo con reglas totalmente ajenas a las regulaciones y
normas vigentes, entiéndase los trabajadores informales. En la pe-
queña muestra de los 15 entrevistados, se produjo una sobrerrepre-
sentación de mujeres y del nivel educativo medio en ambos munici-
pios. Los niveles más altos de calificación se dan en mujeres de Plaza
de la Revolución.
No contamos con ninguna fuente de datos confiables
que permita contrastar estadísticamente esta representación, debi-
do a que este sector particular no tiene por su informalidad ningún 417
CyE reconocimiento que posibilite la generación de datos acerca de la canti-
Año VI dad de personas en este tipo de empleo, y menos aún la composición de
Nº 11
Primer
sexo en su interior. En cualquier caso, se reconoce que una de las causas
Semestre para esta sobrerrepresentación al nivel de la muestra ha sido la mayor
2014
reticencia de los hombres a ofrecer información y ser entrevistados.
Nuestro primer análisis acerca del sector tiene que ver con
la situación de las mujeres en estos reacomodos en el mercado labo-
ral cubano actual, pues se encontraron realizando estas actividades
con un nivel de calificación superior, pudiendo encontrar un empleo
formal con mayores garantías. Esto puede significar una alerta sobre
algún tipo de desventaja de género operando de manera subliminal en
dichos reacomodos.
No obstante, las desventajas de género parecen operar tam-

bién en otro sentido. Si se toma en cuenta que de las personas en este
sector con bajos niveles educativos los hombres son mayores de 60 años
(tienen pensiones y utilizan esta actividad como complementaria) y las
mujeres encontradas son jóvenes y con más de un hijo a su cuidado, se
puede presumir a partir de ello el hecho de que para las féminas con
baja educación encontrar un empleo formal que les permita mantener
a su familia se está convirtiendo en una dificultad.
El tener nivel educativo primario e hijos a su cuidado se
convierte en una redundancia de limitada competitividad en el merca-
do laboral, a lo cual se le añade que estas mujeres ofrecieron como ra-
zones fundamentales para permanecer en este tipo de actividad econó-
mica informal la flexibilidad de los tiempos necesarios de trabajo en el
sector, y el hecho de que los bajos ingresos que reporta la naturaleza de
la actividad que hacen inhabilita la posibilidad de pago de impuestos.
Hasta este punto, más allá de la reflexión sobre la posición
de género, llama la atención que estos criterios acerca de la flexibilidad
y los bajos ingresos que reporta la actividad informal fueron también
compartidos por los demás encuestados del sector. Esto viene a deno-
tar una primera característica estructural de esta categoría, ya que 10
de los 15 encuestados en ambos municipios refirió dicha observación.
Esta caracterización, en última instancia, denota que la realización de
este tipo de actividad constituye un mecanismo de sobrevivencia para
aquellos con pocas condiciones de competitividad, más que una moda-
lidad de movilidad laboral o estrategia estructural.
Estas condiciones básicas motivan que las percepciones
acerca de la estructuración del mercado laboral actual, sitúen a este
sector informal en una posición de desventaja en relación a otros
sectores ocupacionales. Dicha valoración negativa se produce des-
418 de los propios trabajadores del sector, como autovaloración, pero
también es un criterio compartido por el resto de los encuestados CyE
en todos los demás estratos de la muestra. Ninguno de los 15 tra- Año VI
Nº 11
bajadores informales, cuando se les compara con otros sectores, se Primer
ubica en primer lugar, mientras que diez de ellos consideran que de Semestre
2014
las seis categorías ocupacionales14 que se les pidió ordenar (según
beneficios de ingresos, garantías laborales y/o seguridad), ubicaron
al sector informal entre los lugares 5 y 6, o sea en los últimos lugares.
Del resto de los otros 47 encuestados en el total de la muestra, sin
contar a los trabajadores informales, 38 ubican al sector informal en
los últimos lugares.
[…] la desvalorización del empleo

estatal tradicional en las percepciones
[…] puede tener que ver con las
condiciones de trabajo y sobre todo
salariales en el sector, así como con las
trayectorias laborales de las personas.
En el caso de los disponibles, ello se
refuerza por la negativa experiencia
de haber pasado por la disponibilidad.
Continuando este análisis, pero ahora caracterizando al

sector cuentapropista, éstos se encontraron concentrados, al igual que
los informales, en el nivel medio de enseñanza. Lo particular del análi-
sis en los extremos de la comparación entre aquel sector y el cuentapro-
pismo es que en este último sale como dispersión de la media el nivel
universitario; y en el sector informal es el nivel primario el que dispersa
los datos. Esto denota una situación ambivalente en la conformación
de ambos sectores, que si bien como fue planteado no tenemos estadís-
ticas que nos permitan discutir acerca del nivel de representatividad
de estas proporciones, sí nos muestra cómo se puede estar dando un
fenómeno de reacomodo de género al interior de estos sectores, ya que
en ambos la participación de población universitaria está dada por el
nivel educacional de las mujeres.
Más allá de esta reflexión, cuando se profundiza en cuáles
son las razones para que las personas cuentapropistas se hayan movido
a este sector, 9 de las 17 plantean que por la vía del salario no estaban
14 Las 6 categorías ocupacionales a ordenar fueron: sector cuentapropista, estatal

no reanimado, estatal reanimado, sector mixto, sector agropecuario y sector
informal. Estas mismas opciones se manejaron para todos los sectores restantes. 419
CyE resolviendo sus necesidades, y tres hacen referencia a que sus ingresos
Año VI son superiores. Esto denota una diferencia con el sector informal, ya
Nº 11
Primer
que muestra un predominio de razones asociadas con las posibilidades
Semestre lucrativas dentro del cuentapropismo. Al analizar la procedencia labo-
2014
ral de las 12 personas que emitieron aquellos criterios más generales
asociados al incremento de los ingresos, 10 eran trabajadores estatales
que se movieron a ocuparse en este sector.
Un segundo grupo de criterios pero de mucha menor re-
presentación es el reconocer que en este sector no tienen jefes. En este
caso sólo dos personas hicieron referencia a este criterio, uno de ellos
autoempleado y el otro contratista privado. De manera que esta opi-
nión particular no puede tomarse en cuenta como una caracterización
del sector, sino más bien una demostración de las diferenciaciones al

interior del mismo, que están dadas por las condiciones en que se ejer-
ce la actividad sea desde la posición de contratado o de contratista, de
dueño de negocio o de empleado.
Todo lo dicho además de caracterizar al sector en sí mis-
mo, viene igualmente a describir el contexto de la composición ocupa-
cional del mercado laboral en general, en el cual un grupo importante
de personas se mueven del sector estatal al cuentapropismo, aludiendo
precisamente a las mejorías salariales que se disfrutan con esta movili-
dad. De este modo, dicho complejo laboral actual está mostrando hasta
ahora posiciones no sólo diferentes en su interior, sino jerarquías que
están fundamentadas sobre todo en la cuestión de los ingresos.
En el caso de los cuentapropistas, estas posturas se reflejan
en una autopercepción positiva, ya que 12 personas de este grupo se
ubican como sector entre las posiciones 1 y 3, mientras ninguno de
ellos se ubica en los lugares 5 o 6. No obstante, consideramos que el
impacto de las medidas regulatorias restrictivas para la actividad en
el sector, así como los impuestos y nuevas escalas de contribución a la
Seguridad Social entre otras razones, están motivando que en gene-
ral no ocurra una sobrevaloración del sector. Esto se demuestra en las
valoraciones que hacen del mismo estas personas, al plantear que este
sector es inestable e inseguro (10 personas) y que exige tiempo, esfuer-
zo y dedicación (12 personas).
Pero cómo se contrapone este sector al tradicional empleo
estatal, si la mayor parte de quienes lo practican provienen de la estata-
lidad laboral. Para continuar este análisis acerca de los escenarios labo-
rales, resulta entonces imprescindible continuar con el sector estatal.
La población de esta categoría ocupacional se conformó
de 21 personas, de ellos 10 en San Miguel del Padrón y 11 en Plaza
420 de la Revolución. Como tendencia en la composición de la muestra, se
refuerza que en ambos municipios la mujer tenga cierto nivel educa- CyE
cional superior al de los hombres (universitario-técnico medio-preuni- Año VI
Nº 11
versitario), mientras que los hombres de la muestra están entre obrero Primer
calificado y secundario. Semestre
2014
La mayoría de las personas entrevistadas se encuentran
en el sector estatal no reanimado en los servicios, con una ligera pre-
ponderancia sobre los que están en el sector no reanimado de la pro-
ducción. Contrarrestando las opiniones de aquellos que desde el cuen-
tapropismo refieren haber transitado desde el sector estatal hacia su
ocupación actual, los empleados que permanecen en el sector estatal
refieren como razón principal para persistir en su condición que es
mejor recibir una cantidad fija de dinero al final de cada mes, aunque
no sea una suma grande. En San Miguel, 7 personas además refirieron
que trabajar para el Estado suele ser muy seguro (reforzando la impor-
tancia de la seguridad laboral en ese sector), mientras que en Plaza 6
personas expresan que les satisface el trabajo que desempeñan.
La referencia a estos tipos de criterios está marcando una
diferencia entre los sectores, en la que el cuentapropismo se ubica como
una opción para mejorar los ingresos, el sector informal como un me-
canismo de inserción laboral de sobrevivencia, mientras el sector es-
tatal queda como un tipo de empleo seguro, estable y que permite la
realización profesional de las personas, a pesar de los bajos salarios.

Sin embargo, cuando estas valoraciones se ponen en relación con la
ubicación que hacen los trabajadores estatales de su sector en relación
al resto, de los 21 en este grupo 17 se ubican en los lugares del 4 al 6,
siendo en total 13 las personas que se ubican en el último lugar.
Este ordenamiento demuestra la idea anterior respecto a
las características que en el imaginario de los trabajadores ocupa este
sector, ya que dentro de éste se distingue al reanimado como un sector
casi independiente del no reanimado, aunque los dos sean estatales, y
la razón para esto es que los beneficios salariales en el reanimado sue-
len ser muy superiores al sector no reanimado.
Sin embargo, aunque la referencia al sector estatal, como
ya ha sido afirmado, lo define como un sector seguro y estable, estas
construcciones simbólicas acerca del empleo estatal pueden de hecho
sufrir aún alteraciones, debido al impacto de la implementación sucesi-
va de los procesos de disponibilidad laboral que se han puesto en mar-
cha en el sector. Para un análisis semejante, fue necesario el contacto
con las personas que han vivenciado este proceso de reconfiguración
laboral, completamente nuevo en nuestro contexto.
De los disponibles entrevistados en San Miguel, la mayoría
quedó disponible entre 2010 y 2011, mientras que en el caso de Plaza 421
CyE fue en el año 201115. Las personas en este sector comparten las opinio-
Año VI nes sobre la organización de sectores que hacen los demás trabajadores
Nº 11
Primer
encuestados, es decir que expresan una percepción positiva de cómo se
Semestre ubican a nivel económico y en los beneficios que perciben los cuenta-
2014
propistas, y señalan en los últimos lugares al sector estatal no reanima-
do, al sector agropecuario y a los informales.
Resultó común para todos los encuestados, con indepen-
dencia relativa de la categoría ocupacional que representen, que el sec-
tor mixto nunca se ubicara entre los últimos lugares, también coinci-
dieron en que no es un mal sector para trabajar, ubicándolo incluso
en el primer lugar. Los cuentapropistas son ubicados en una posición
intermedia, de no sobrevaloración del sector. Mientras que el sector
estatal no reanimado (el más extenso de la economía y el que ha dado

empleo a la mayor proporción de trabajadores estatales), no se ubica
nunca en los primeros lugares (1-3). Esto demuestra la desvalorización
del empleo estatal tradicional en las percepciones, lo que puede tener
que ver con las condiciones de trabajo y sobre todo salariales en el sec-
tor, así como con las trayectorias laborales de las personas. En el caso
de los disponibles, ello se refuerza por la negativa experiencia de haber
pasado por la disponibilidad.
Las condiciones de trabajo: jornadas laborales,

seguridad y tipo de actividad por sector analizado
Al analizar las condiciones de trabajo que caracterizan o distinguen las
categorías ocupacionales, se tuvo en cuenta la organización que cada
sector hace de las jornadas laborales y los días de descanso, como un
mecanismo para valorar el respeto a los derechos de cada trabajador.
Al respecto, lo más significativo observado fue que entre
los trabajadores informales, si por una parte no existe ningún pará-
metro legal que regule los tiempos dedicados al trabajo, o sea que no
tienen una jornada prefijada, por otra parte esto no implica que exista
15 En San Miguel del Padrón, en agosto de 2013 había 1.252 disponibles, de

ellos 761 mujeres y 491 hombres. De estos trabajadores, 667 fueron reubicados
definitivamente, 17 reubicados temporalmente, 86 pendientes por reubicar, y se
produjeron 410 bajas a raíz de la inconformidad con el proceso. Por grupo de
edades esta población se distribuye en 17-30 (315), 31-60 (851), más de 60 (86).
En el caso de Plaza, 5.566, de ellos 2.969 mujeres y 2.597 hombres. Reubicados
definitivos: 3.116, reubicados temporales 280, reubicados pendientes 117, bajas
1.890, sin notificación 163. Por grupo de edades: 17-30 (1.129), de 31-60 (3.815),
más de 60 (622). Hay que tener en cuenta que en Plaza y Playa estaban todos los
ministerios que tras el proceso de reordenamiento de la administración del Estado,
fueron fusionados o desaparecieron y esto motivó la desaparición de numerosas
422 plazas de trabajo, por eso aportan tanto al proceso de disponibilidad.
una sobreexplotación de esta fuerza de trabajo, ya que la flexibilidad CyE
laboral del sector en este caso implica que ellos mismos organizan su Año VI
Nº 11
tiempo de trabajo. Primer
Esto está asociado a que los encuestados en esta categoría Semestre
2014
realizan actividades que en su mayoría (11 de 15) no tiene relación di-
recta con la actividad/oferta de trabajo de ninguna otra persona. En
este grupo, las personas asociadas a otras por el tipo de actividad con-
creta que realizan, están vinculadas a otros por vía de la comercializa-
ción de productos de otra persona que tiene licencia, o están asociadas
a la comercialización de productos de otra persona que no tiene licen-
Al menos en lo que respecta a

estos rubros de jornadas laborales
y descanso, no se observó
entre los entrevistados ningún
comportamiento que denotara una
explotación de la fuerza de trabajo,
en ninguno de los sectores.
cia. Es decir, aun en estos casos la asociación viene dada no por contra-

to (ilegal) u otra forma de dependencia, sino por un negocio conjunto
en el que una persona elabora sea de forma legal o no un producto, que
luego el trabajador informal comercializa, manteniendo de este modo
la independencia respecto a la organización de los tiempos de trabajo
y descanso.
En el caso de los cuentapropistas, la mayor parte está en
una situación laboral estable, son autoempleados o contratados le-
galmente, sólo hay una persona que aunque es cuentapropista (y eso
implica la regulación de su actividad formalmente), se encuentra con-
tratada de manera informal, o sea que su situación laboral es inestable
porque su contrato es sólo verbal.
Respecto a los días de trabajo o descanso, en Plaza estas
personas manifestaron descansar el fin de semana completo, y en San
Miguel tienden a descansar un día del fin de semana. Pero las diferen-
cias no son significativas entre ambos municipios. Aunque 4 personas
de las 17 dicen que nunca descansan, la mayor parte de los cuentapro-
pistas en ambos municipios refiere descansar al menos un día de la
semana, aunque no coincida con el fin de semana (12 personas). Eso
no implica que los días de descanso sean totalmente para el esparci-
miento pues como se verá más adelante, parte del tiempo de descanso 423
CyE se distribuye entre la realización de labores domésticas y adelantar
Año VI trabajo pendiente.
Nº 11
Primer
De los trabajadores estatales, por su parte, en todo el gru-
Semestre po sólo hay una persona de San Miguel contratada por tiempo deter-
2014
minado, el resto se encuentra trabajando por tiempo indefinido. Las
personas en este sector trabajan de 42 a 44 horas (11 personas de las 21
entrevistadas) con un ligero predominio en San Miguel de más de 44
horas (6 de cada 10 entrevistados en este municipio).
Al menos en lo que respecta a estos rubros de jornadas la-
borales y descanso, no se observó entre los entrevistados ningún com-
portamiento que denotara una explotación de la fuerza de trabajo, en
ninguno de los sectores. Tampoco diferencias que marcaran desigua-
les condiciones en ese sentido entre los mismos, ya que las personas
suelen descansar al menos un día, aunque este día no coincida con el
fin de semana.
Sin embargo, en cuanto a los tipos y condiciones de acti-
vidad, algunos comportamientos resultaron interesantes: las personas
entrevistadas en San Miguel del Padrón que realizan actividades in-
formales como la venta ambulante, se encuentran expuestas a mayores
riesgos desde el punto de vista de la penalización, debido a que deben
pregonar sus productos en la calle. Los entrevistados en Plaza dentro de
este mismo sector, sin embargo, aunque realizan actividades que están
en la misma esfera de la comercialización y los servicios, la naturaleza
propia de la actividad las expone a menos riesgos desde el punto de vista
penal, esto debido a que la diversidad de las actividades a que se dedican
incluye la renta de vivienda o las labores domésticas remuneradas.
De manera general, lo trabajadores informales, en su ma-
yoría, consideran que las condiciones de trabajo no se corresponden
con las exigencias de su actividad. Aunque llama la atención cómo en
Plaza estas valoraciones se matizan con tres casos que valoran dichas
condiciones como “adecuadas”. Sin embargo, de los 15 entrevistados
en este sector, sólo uno no señaló que este tipo de trabajo fuera ines-
table e inseguro.
Los niveles de inseguridad en este sector van más allá de las
percepciones de quienes lo practican o de quienes lo juzgan desde otras
posiciones, sino que se aprecia en las propias consideraciones que sobre el
sector manejan los funcionarios de las instituciones encargadas de velar
por la Seguridad Social de los trabajadores: “en primer lugar ese sector
no lo consideramos trabajadores, porque son ilegales, porque son perso-
nas que pueden hasta perjudicar a aquellos que sí pagan su licencia y su
aporte, porque les limitan la clientela, y el desarrollo de las actividades
424 que están registradas. Por tanto no tenemos ningún registro, ni ningún
procedimiento en relación a esas personas, como MTSS no hay protocolo CyE
de trabajo con esas personas, salvo el informar a la Dirección integral de Año VI
Nº 11
supervisión y control, que también está en dependencia de la ilegalidad que Primer
se cometa” (Subdirectora de Empleo Municipio San Miguel del Padrón). Semestre
2014
Con este escenario de fondo, en todo este grupo de traba-
jadores informales fueron entrevistadas dos mujeres en San Miguel del
Padrón: jóvenes, negra y mestiza respectivamente, de bajo nivel educa-
tivo (primaria), en edad laboral y madres de familia. Las condiciones
que impone el tipo de actividad a la que se dedican las mantiene en un
nivel de vulnerabilidad permanente, a lo cual se le puede adicionar que
llevan 15 años en el mismo sector, lo que expresa una situación de nula
movilidad laboral.
Estos casos hacen reflexionar en los diferentes niveles de
informalidad que se expresan en el mercado laboral, donde la varie-
dad de situaciones que llevan a practicar esta modalidad de empleo, así
como de condiciones para permanecer en él y desde las que se ejerce,
marcan posiciones desiguales aún dentro del propio sector, que son
más evidentes en éste que en ninguno de los otros.
En este mismo sentido, en el cuentapropismo —entre los
entrevistados de ambos municipios— existe un predominio de perso-
nas de raza blanca, y las mujeres se encuentran sobrerrepresentadas
en aquellas actividades que reproducen su rol femenino. Sobre esto se

observó que las actividades vinculadas al uso de las tecnologías son
desarrolladas por hombres, mientras que de los 10 dedicados a la renta
o la producción y venta de alimentos, 8 son mujeres.
Estos datos llaman también la atención acerca de la posible
existencia de mecanismos de distribución racial y de género en esta ca-
tegoría ocupacional. A pesar de que las mujeres con grado educacional
alto (3 universitarias en este grupo de trabajadores), han demostrado
una habilidad para moverse con cierta facilidad en el sector, ya que se
posicionan como contratistas o autoempleadas.
Atemperado con las características que asume este sector
cuentapropista a nivel macrosocial, en esta muestra la mayor parte de
las personas se dedican a la esfera de los servicios, y la menor parte
estarían vinculadas a la producción. Esto pudiera tener dos razones
esenciales: por un lado la baja capacidad general de inversión produc-
tiva en el sector16 y, por otro, que la mayoría de los que lo ejercen hoy
dentro de éste son trabajadores contratados.
16 Sobre todo debido a la falta de un mercado mayorista de materias primas que

permita sustentar una actividad de esta naturaleza. 425
CyE Respecto a sus condiciones actuales de trabajo, hay una
Año VI cierta inclinación en las personas a reconocer que las condiciones en el
Nº 11
Primer
cuentapropismo no se corresponden con las exigencias de su trabajo (8
Semestre personas de las cuales 5 son de San Miguel del Padrón). Este compor-
2014
tamiento, conjuntamente con las valoraciones que sobre el sector de
modo general asumen estas personas, conduce a la conclusión de que
es un sector inseguro. Por ejemplo, de los 17 encuestados en este grupo,
10 refieren que a diferencia de tener un salario cada mes, el cuentapro-
pismo se caracteriza por la incertidumbre, y ese criterio ha sido más ca-
racterístico de los entrevistados de Plaza, mientras que en San Miguel
fue más representativa la valoración de que lo que reporta la actividad
cuentapropista sólo permite asegurar el gasto diario. En tercer lugar, se
hace referencia entre los cuentapropistas a que les gustaría que se ins-
titucionalizaran mayores derechos y garantías para el cuentapropismo.
Al valorar qué les resulta más ventajoso o positivo de su sec-
tor, estas personas cuentapropistas refieren que lo que más aprecian es el
proceso mismo de relacionarse con personas en su actividad (ya que la
mayor parte se dedica a los servicios), la flexibilidad de los tiempos de-
dicados al trabajo y las posibilidades de mejorar sus ingresos y por tanto
su consumo. En Plaza resulta interesante que dos personas marcaran la
independencia o la creatividad que aprecian en el sector. Por otra par-
te, los criterios negativos están relacionados con dos factores también:
inestabilidad del sector que tiene que ver con el entorno-resoluciones
que se van tomando y las que se relacionan con la naturaleza de la pro-
pia actividad que se rige por las leyes de competencia del mercado.
Es diferenciado el agrupamiento de los argumentos positi-
vos respecto a lo que aprecian del cuentapropismo según el territorio.
En San Miguel del Padrón, las tres personas que alegan como positivo
la satisfacción de las relaciones sociales que se asocian a su actividad
son mujeres, mientras que los hombres refieren más el beneficio eco-
nómico, así como la flexibilidad que otorga en el tiempo y poder de-
sarrollarlo en su casa. Mientras que en Plaza, las personas también se
mueven entre lo económico y las relaciones que permite, pero no hay
una segregación en cuanto a sexo, siendo interesante que las mujeres
refieran que el sector les permite cierta independencia reforzada por los
ingresos que obtienen. Pudiera estar sucediendo que en Plaza el cuen-
tapropismo resulta un espacio económico más ventajoso para ellas.
A modo de resumen, resulta común —a pesar de las dife-
rencias descritas en los sectores cuentapropia e informal— que respec-
to a lo que más les preocupa en el trabajo, ambos grupos señalan la in-
certidumbre y la inestabilidad por los controles a que se ven sometidos
426 ambos debido a las nuevas y sucesivas regulaciones.
Pareciera entonces que los trabajadores estatales, a dife- CyE
rencia de estos dos grupos anteriores, manejaran valoraciones positi- Año VI
Nº 11
vas respecto a las condiciones de trabajo y seguridad en su sector, sin Primer
embargo estos trabajadores refieren que dichas condiciones tienen en Semestre
2014
cuenta los riesgos laborales físicos, pero no de manera adecuada. Este
criterio recibe una ligera acentuación en el municipio Plaza. Las res-
puestas acerca de qué es lo que más aprecian en su ocupación, 13 de
los 21 trabajadores en esta categoría manifiestan una satisfacción con
lo que hacen mientras que las cuestiones de lo que más les preocupa
tienen que ver con las condiciones de trabajo y los bajos salarios.
En el cuentapropismo […] existe

un predominio de personas de raza
blanca, y las mujeres se encuentran
sobrerrepresentadasen aquellas
actividades que reproducen su
rol femenino.
No parece que los trabajadores estatales en su mayoría

teman o sientan la posibilidad de quedar disponibles de manera in-
mediata, ya que de todos los encuestados solo tres en San Miguel del
Padrón expresaron sentir temor con el proceso de disponibilidad y a
perder el trabajo. Esto lleva a pensar en cómo se ha producido el pro-
ceso de disponibilidad y cuáles han sido los resultados fundamentales
en términos de movilidad laboral que ha traído como consecuencia.
De modo general, este tema entronca con las propias estrategias que
se están poniendo en juego en el mercado laboral cubano actual, para
acceder ya sea a mejores condiciones laborales o a un empleo.
Estrategias y recursos en el juego laboral:

¿espacios de expresión de desigualdades
patrimoniales?
Conocer los mecanismos estratégicos que emplean las personas para
moverse en el mercado laboral y acerca de la movilización de recursos
específicos en las mismas, implica un análisis longitudinal que ponga
en relación los puntos de partida de cada persona y los destinos labora-
les que en este caso son idénticos a la categoría ocupacional que detenta
actualmente, pero también a las aspiraciones que para el futuro la per-
sona proyecta. En esta tríada se despliegan todos estos factores, y es a 427
CyE ella que se dedica este apartado, siguiendo la lógica de llevar el análisis
Año VI sector por sector en sus puntos específicos, contactos y ruptura con el
Nº 11
Primer
resto de los sectores estudiados.
Semestre ¿De dónde provenían en la ocupación los trabajadores in-
2014
formales encuestados? La respuesta a esta pregunta, como se verá será
coincidente con el resto de las categorías, lo cual es una consecuencia
lógica de un mercado laboral que hace veinte años era prácticamente
de exclusividad estatal, y tras continuos ajustes y contracciones asocia-
dos a la crisis económica de los años noventa y las actuales coyunturas,
se ha ido diversificando. Esta diversificación implica necesariamente
salidas del sector estatal para moverse a otros sectores. Lo curioso en
este caso es que la trayectoria laboral haya llevado a estos trabajadores
del sector estatal a la informalidad.

En este punto, se constató que de los 15 informales, 10 pro-
venían del sector estatal y de ellos, 6 utilizan la actividad informal
como un complemento a lo que reciben por concepto de jubilación.
Con esto resalta el criterio antes expuesto de que este sector es mayor-
mente un complemento, una actividad para mejorar los ingresos que se
obtienen por vías formales, siendo menor el porcentaje de personas que
lo utilizan como única vía de sustento. Pero resulta más significativo
que de las 15 en este grupo, 9 personas entraron al sector informal pos-
teriormente a la implementación de los lineamientos, y llevan menos
de dos años ejerciendo la actividad.
Como ya se afirmó, los cuentapropistas también en su
mayoría (11) provenían del sector estatal, de ellos 9 del estatal no re-
animado. Por otra parte, de los 17 entrevistados 8 se vincularon al
cuentapropismo después de las leyes tomadas para la flexibilización del
sector. A diferencia de los datos iniciales divulgados cuando comenzó
la nueva flexibilización del cuentapropismo, que afirmaban que estos
movimientos al sector se hacían por personas que no tenían vínculo
laboral formal, en nuestra muestra las personas mayormente manifes-
taron salir de empleos estatales para el cuentapropismo, lo cual puede
estar evidenciando un corrimiento de esta tendencia dentro de la mo-
vilidad laboral. En San Miguel del Padrón —de un total de 8—, 5 eran
empleados estatales antes de entrar al cuentapropismo, la totalidad de
ellos están practicando la actividad con posterioridad a la implemen-
tación de los lineamientos. En Plaza, de los 9 entrevistados 6 que salie-
ron de los empleos estatales ingresaron al cuentapropismo luego de los
cambios de 2010.
A pesar de que las estrategias para insertarse o posicio-
narse dentro del cuentapropismo son diversas y no muestran ninguna
428 tendencia de manera marcada, sí se pueden distinguir diferencias entre
los municipios en relación con las posiciones de emprendimiento res- CyE
pecto al negocio. En Plaza resulta marcado que 5 de los 9 están vincu- Año VI
Nº 11
lados a actividades que pueden reportar altos ingresos (alojamiento, Primer
transporte y alimentación), además se han posicionado desde acciones Semestre
2014
de emprendimiento para sus negocios con cierto nivel de independen-
cia y autonomía, porque 6 de ellos abrieron su propio negocio.
Resulta interesante que para estos movimientos intersecto-
riales, sobre todo para transitar hacia el cuentapropismo y tener éxito
en esta actividad, ninguna persona de las entrevistadas alude a las res-
ponsabilidades externas, que estén fuera de sus habilidades/capacida-
des personales. Esto viene a demostrar que en la percepción fáctica de
las personas, en este sector aplican las reglas de mercado tradicionales,
que definen como potencial para el éxito las capacidades individuales,
la iniciativa personal y el trabajo responsable.
Otro de los recursos que según estas personas se ponen
en funcionamiento tanto para propiciar la inserción en el sector como
para prosperar en el mismo una vez asumido, son las redes de amista-
des, familiares o conocidos. En conjunto, 14 personas aluden sea a las
capacidades personales para trabajar con entrega, seriedad y esfuerzo,
como a los recursos asociativos para el desarrollo de su negocio.
La importancia de este capital social resulta estratégica no
solo para el cuentapropismo, también en el sector informal está pre-

sente este recurso tanto en las estrategias de movilidad hacia el sector
como en el sostenimiento de su actividad. En estos casos (11 de 15), las
asociaciones con terceros se hallan dadas por la naturaleza de la acti-
vidad que los pone en relación directa con la acción de otras personas
(venta de artículos que otros producen o utilización de la inversión de
un capital financiero de otra persona para abrir el negocio). La signi-
ficación de las redes de relaciones se refuerza al preguntarles qué hace
falta para tener éxito en la informalidad, para lo cual 7 personas alu-
den a la importancia de contactos o conocidos, mientras otras razones
aludidas son “haciendo dinero como sea”, aunque los negocios no sean
oficiales, y “suerte”.
Estas afirmaciones se consolidan cuando se combina esta
información con el análisis de las estrategias que se pusieron en fun-
cionamiento para producir la movilidad laboral en cada caso estudia-
do. Sobre este punto, los cuentapropistas han utilizado como estrategia
principal incorporarse a un negocio ya existente de familiares o cono-
cidos, o en última instancia recibir algún tipo de ayuda. De un total
de 17 personas, 12 recibieron ayuda o se sumaron al negocio de un
familiar o amigo, los demás hicieron inversiones con sus propios aho-
rros. O sea que evidentemente este es un sector donde a la par de estos 429
CyE recursos relacionales también se hace necesario, como es de esperar,
Año VI contar con un capital económico propio que propicie la incursión en
Nº 11
Primer
esta modalidad económica.
Semestre En el caso de los trabajadores estatales, 13 personas del to-
2014
tal llegaron a sus empleos a través de un amigo/familiar o por gestión
propia. A pesar de esa superioridad de las gestiones personales, hay
una relativa/discreta mención a las oficinas municipales de empleo por
parte de 5 personas.
Delimitando procedencia y destino de la movilidad laboral
solo se aproxima la investigación a una arista del proceso. Siendo que la
base del mismo está en la búsqueda de mejores condiciones sobre todo
salariales, el análisis necesariamente debe pasar por el escrutinio de las
movilidades de ingreso y consecuente consumo.

Sobre este aspecto, los entrevistados cuentapropistas en
Plaza, al provenir de los sectores estatal reanimado y mixto, percibían
como promedio remuneraciones salariales que se mueven entre 500-
700 CUP. Mientras que en San Miguel, excepto una persona, todos
los que provenían del sector estatal ingresaban entre 250-300 CUP.
Resulta común entre los que hoy se desempeñan como cuentapropistas
en la muestra que ninguno considere que podía satisfacer sus nece-
sidades en estos empleos. Los trabajadores informales, por su parte,
valoraron que los ingresos que percibían mientras fueron trabajadores
estatales (entre 100-300 CUP), les permitían satisfacer alguna de sus
necesidades o sólo las más básicas. Con este comportamiento valorati-
vo se refuerza la tendencia a la subvaloración del salario real estatal, lo
cual es un problema abundantemente trabajado por los estudiosos de
la realidad cubana (Vidal, 2009).
En el caso de las trayectorias laborales de los trabajado-
res que hoy día trabajan con el Estado, estos provienen en su mayo-
ría de otro empleo estatal. La movilidad laboral de estas personas
se caracteriza por producirse al interior del mismo sector. Los que
no provenían del sector estatal tenían como origen ser amas de casa,
estudiantes o pensionados.
Las condiciones salariales aparentemente tienen un mo-
vimiento regresivo, porque en sus antecedentes aquellos que trabajan
para el Estado (7 de 12) que en su trabajo anterior recibían estímulos
en especie o financieros, actualmente ya no lo reciben, lo cual pudiera
estar indicando una motivación no asociada al salario neto para mo-
verse en posiciones regresivas en cuanto a este aspecto. De las 12 per-
sonas que trabajaban en el sector estatal, 11 personas refieren que sus
ingresos eran en Moneda Nacional y 8 señalan que la actividad que
430 realizaban les permitía satisfacer sólo sus necesidades básicas.
Hasta aquí, entre todos los trabajadores entrevistados, pue- CyE
de decirse que estos antecedentes marcan una ligera diferencia entre Año VI
Nº 11
ambos municipios, aunque en total 28 personas provienen del sector Primer
estatal no reanimado, en el caso de Plaza hay trabajadores que antes Semestre
2014
de dedicarse al actual empleo trabajaron en el sector mixto (el cual es
considerado por la mayoría de los entrevistados como el mejor sector
para trabajar) o en el estatal reanimado, mientras en San Miguel solo
una persona del total de 36 encuestados provenía de este último sector.
Con esta distinción, entre ambos municipios 22 personas
tienen la percepción de que la actividad que desempeñaban les permi-
¿Pero cuáles son los criterios de

las personas que fueron removidas
de sus puestos de trabajo, cuáles
son las percepciones quesobre el
proceso tienen y qué experiencias
narran sobre estos acontecimientos
en su vida personal y laboral?
tía satisfacer sólo las necesidades básicas, siendo ésta la valoración más

representada en toda la muestra. Sin embargo, este criterio general se
matiza en el caso de San Miguel con la idea de que en el trabajo ante-
rior podían satisfacer algunas necesidades; en el municipio Plaza se
matiza con el extremo de que sus empleos anteriores no satisfacían ni
siquiera las necesidades más básicas. Esta combinación de valoracio-
nes, regímenes salariales concretos en los sectores de empleo anteriores
y su distribución por municipio, refuerza el criterio de que las personas
en San Miguel tienen o bien una lectura menos crítica respecto a sus
empleos anteriores o bien un repertorio menor de necesidades por sa-
tisfacer, mientras en Plaza las construcciones simbólicas de vivir en el
municipio de mayor desarrollo fortalece la inconformidad respecto a
los ingresos y a lo que pueden alcanzar con ellos.
Una reflexión aparte pueden tener los trabajadores que
pasaron por el proceso de disponibilidad. Ellos obviamente antes de
la situación laboral actual se encontraban como empleados estatales,
y tras quedar disponibles la mayor parte (15 de los 19 entrevistados)
realizó gestiones para obtener un nuevo empleo. En San Miguel, 8 de
las 9 personas realizaron gestiones y todos consiguieron empleo. Sin
embargo, en el caso de Plaza de las 7 personas que hicieron gestiones
para encontrar un empleo después de quedar disponibles, 4 de ellas no 431
CyE han encontrado un trabajo que se corresponda con las habilidades que
Año VI creen poseer para optar por otro empleo.
Nº 11
Primer
Es decir que respecto a las estrategias para movimientos
Semestre en el mercado laboral, estos trabajadores han optado por desarrollar
2014
gestiones de empleo formal nuevamente con el Estado. Las bases para
estas gestiones están asociadas a sus opiniones respecto a su disposi-
ción de trabajar en algo que no les guste o para lo que no se consideran
preparados. Esta pregunta buscaba aproximarnos al nivel de urgencia
que podía experimentar la persona por volver a trabajar una vez perdi-
do su empleo habitual.
En cuanto a esta cuestión, en San Miguel 7 de 9 perso-
nas disponibles aluden a que sí trabajarían en algo que no les guste
o para lo que no estuviesen preparados, mientras en Plaza sólo lo

afirmaron 4 personas. Esto marca una diferencia sustantiva entre
ambos municipios.
En otro orden de cosas, del total de la muestra de trabaja-
dores disponibles, 9 personas dependen en alguna medida de la ayu-
da de familiares y amigos, de ellas sólo las 2 personas en San Miguel
que aluden a este ingreso de modo exclusivo son las que actualmente
no trabajan.
Considerando los antecedentes laborales para este
grupo de personas, en términos de mejorías salariales después
de haber pasado por la experiencia de la disponibilidad y haberse
reubicado de manera autónoma (por gestión personal) en nuevos
empleos, particularmente en el municipio San Miguel, estas per-
sonas se mantuvieron más o menos en montos salariales similares
a los que recibían antes del proceso, y 3 de ellos aumentaron su sa-
lario. En general, de los 9 disponibles entrevistados en San Miguel,
5 personas mejoraron sus salarios después de haber sufrido el pro-
ceso de disponibilidad.
A pesar de esto, en ese municipio los entrevistados man-
tienen una visión relativamente positiva de las condiciones en su
trabajo anterior, 6 personas alegaron que en dicho puesto podían
satisfacer algunas necesidades. Cualitativamente, las cargas afecti-
vas que desarrollaron en sus empleos anteriores se considera con un
peso mayor en sus reflexiones en torno a la movilidad laboral forzada
que atravesaron, ya que a pesar de que muchos de ellos mejoraron
sus ingresos, el hecho de haber estado en los empleos anteriores por
un período largo de tiempo y haber sido removidos de allí, los hace
mantener una lectura sobrevalorada de las reales posibilidades que
estos puestos ofrecían. En cambio, en el municipio Plaza las perso-
432 nas mantienen una visión más crítica de sus antecedentes, lo cual se
demuestra con las afirmaciones de que la actividad que realizaban CyE
anteriormente les permitía satisfacer solo sus necesidades básicas. Año VI
Nº 11
Sobre este proceso de disponibilidad, los trabajadores es- Primer
tatales que bien lo analizan de manera general, o pasaron por la expe- Semestre
2014
riencia de trabajar en empresas donde se llevó a cabo, manejan criterios
tales como que hay que revisar y explicitar con más detalles los crite-
rios de idoneidad para que no se cometan injusticias en el proceso (13
personas de 21), o que el proceso de disponibilidad suele ser injusto y
las ofertas de reubicación que brindan no suelen satisfacer a las perso-
nas que quedan sin empleo. A pesar de esto, algunas personas plantean
que el país no puede ofrecer un empleo para todos, de allí que sea ne-
cesario ese proceso.
¿Pero cuáles son los criterios de las personas que fueron
removidas de sus puestos de trabajo, cuáles son las percepciones que
sobre el proceso tienen y qué experiencias narran sobre estos aconteci-
mientos en su vida personal y laboral?
Narrativas y percepciones: una aproximación al

proceso de disponibilidad
Por la especificidad de este proceso, en la investigación se indagó acer-
ca de las experiencias que estas personas vivieron17. A continuación se
presentan algunos de los criterios y experiencias narradas por éstas.

Las historias acerca del proceso refieren que en algunos ca-
sos las administraciones de las entidades laborales, sin contar con la
persona afectada, decidieron cambiarla de puesto de trabajo dentro de
la misma empresa, y a un cargo de menor relevancia: “Todo fue sin mi
consentimiento, ya lo tenían decidido sin contar conmigo. Por esta razón
quedé ofendida pensando que tenía que ser un error. Sin más ni más, me
mandaron a hacer un nuevo trabajo. Eso, o tenía que quedar disponible”.
En otros casos refieren haber sido trabajadores ejemplares
durante toda su vida laboral, pero que se aplicó mal el procedimien-
to de la determinación de idoneidad, y estas razones motivaron que
dichas personas no hayan retornado a su antiguo trabajo ni a recoger
su expediente laboral para optar por un nuevo empleo. La constata-
ción de algunas de estas historias nos hizo reflexionar acerca de las
garantías que los trabajadores pueden tener, y si basta con que en el
17 Una dificultad en el cuestionario de disponibles es que no se recogió la

información laboral actual, entre otros datos laborales, porque se confeccionó
para personas que supusimos en un inicio que aún no estaban trabajando. De
todos modos, al ser una muestra pequeña logramos un rapport con las personas,
que nos permitió conocer los casos en su especificidad. 433
CyE Reglamento para el tratamiento de este proceso se haga referencia solo
Año VI a la necesidad de evitar arbitrariedades. Consideramos que existen al-
Nº 11
Primer
gunos vacíos en este documento y en la capacidad de los gestores del
Semestre mismo para que el proceso transcurra de manera menos traumática
2014
para los afectados.
Por ejemplo, la regulación carece de algún instrumento
que permita valorar las condiciones familiares de los trabajadores que
quedan excedentes, de modo de evitar que en un mismo núcleo fami-
liar más de una persona quede en esa situación. En este caso una de
las trabajadoras entrevistadas narró que en su núcleo familiar ella y su
hija (que trabajaba en el sector salud) quedaron disponibles, con una
diferencia de un mes entre una y la otra. Ante esta situación su esposo,
que estaba pensionado, tuvo que hacerse cargo del pago de una deuda
con el banco que había sido adquirida por ella mientras aun trabajaba.
No obstante estos casos puntuales, lo que más llamó nues-
tra atención fueron las sensaciones de pérdida que acompañaron al
proceso, en aquellos trabajadores que dedicaron toda su vida a un mis-
mo puesto laboral, criterios como “Duele mucho porque fueron 30 años
de trabajo, quedar en la calle no es fácil, fue algo frío”; “Toda una vida
en la misma empresa con mucha disciplina. No hubo respuesta a una
carta que envié, fue un proceso brusco”.
Con este tipo de casos, que fue la mayoría, la ley solo con-
sidera un pago de hasta 5 meses del 60% del salario como ya fue visto,
y esto motiva la reflexión acerca de que el Reglamento no valora ade-
cuadamente los impactos personales, emocionales y prácticos, de su
aplicación para estas personas, que han dedicado toda su vida laboral a
una empresa, como fundadores incluso: “Acabaron con mi vida, trabajé
en ese organismo del que fui fundador, empecé como ayudante y llegué
a ser Mecánico A. No sabía qué hacer. ¿Y ahora con qué mantengo a
mi familia? ¿Cómo dejar de hacer lo que hice toda mi vida?”. En total,
9 de los 19 encuestados en este grupo aludieron al tiempo de trabajo
dedicado a su labor anterior, y los años de experiencia en su puesto, en
correspondencia con la construcción subjetiva de quedar disponible.
Otras cuestiones a revisar son las irregularidades en la
aplicación de los procesos, los cuales en muchos casos a la reducción de
plantillas o eliminación de plazas le sucede la declaración de disponi-
ble del trabajador con menor calificación o nivel de escolaridad. Solo en
San Miguel del Padrón, a 4 de las 9 personas entrevistadas les ofertaron
plazas de reubicación que exigían como requisito para su desempeño
una calificación que los trabajadores no tenían, cuando precisamen-
te habían sido declarados disponibles por su falta de calificación: una
434 entrevistada planteó que “estaba estudiando para coger el doce grado,
así y todo me sacaron del trabajo, porque no tenía nivel educacional ter- CyE
minado, y me ofrecieron una plaza de un puesto que requería más edu- Año VI
Nº 11
cación, lo cual fue una contradicción”. Otro de los disponibles, esta vez Primer
un hombre, manifestó lo siguiente: “me ofrecieron tres opciones, pero Semestre
2014
lo que me ofrecieron con 38 años como chofer no lo podía coger porque
pedían grados de escolaridad y ya no me dieron más opción”.
Volviendo al tema de las arbitrariedades, y de cómo las
regulaciones al dejar al máximo dirigente de la entidad la responsa-
bilidad de determinar quiénes quedan disponibles, dan lugar a que en
muchos casos tales arbitrariedades se cometan o al menos a que las
En el caso de las trayectorias laborales

de los trabajadores que hoy día
trabajan con el Estado, estos provienen
en su mayoría de otro empleo estatal.
personas en esa situación sientan que se han cometido. Algunos en-

cuestados afirmaron que quedaron disponibles porque tenían malas
relaciones con el/la jefe(a): “La disponibilidad le da potestad a los jefes
de hacer lo que quieran, y los expertos no son tan capacitados”; “Quedar
disponible es el peor error, se quedó quien quiso el jefe”.
Más allá de las cuestiones subjetivas que median en estas
circunstancias, cada persona disponible recibió un documento en el
que se explicaban las razones para su no idoneidad en el puesto que
ocupaban. En este sentido, en San Miguel las razones por las cuales
nuestros informantes quedaron disponibles difieren con Plaza. En el
primer municipio, las razones estuvieron relacionadas con que estas
personas no estaban calificadas (5), mientras que en Plaza una de las
cuestiones que justificaron el proceso de disponibilidad en los encues-
tados fue que eran personas que tenían cierto nivel escolar (7 técnicos
medios, aludiendo 2 de ellos al tema de la calificación), pero sus plazas
desaparecieron, sus centros se fusionaron, etc. En total, al preguntarles
las razones por las que quedaron disponibles, 12 personas en todo el
grupo manifestaron que se eliminó la plaza en la que trabajaban por
reajustes laborales.
Respecto propiamente al proceso y su desenvolvimiento,
nos llama la atención cómo las valoraciones acerca del mismo tienden 435
CyE a repetir algunos criterios, a pesar de que las personas pertenecen a
Año VI centro de trabajos distintos, municipios diferentes y condiciones labo-
Nº 11
Primer
rales diversas. En este aspecto, 9 personas manifestaron que no hubo
Semestre ninguna reunión en el centro de trabajo, y que su jefe les notificó que se
2014
había decidido que quedaran disponibles. Otras 10 personas refirieron
que el comité de expertos hizo todo de manera confusa y que no les
brindaron razones convincentes.
Precisamente la legislación no prevé ninguna reunión con
los trabajadores para que el jefe tome la decisión de quiénes quedan o
no disponibles, pero sí debe haber una reunión en la que los trabaja-
dores determinen quiénes de ellos conformarán el comité de expertos
que asesora al jefe de la entidad en la toma de tal decisión. Vemos en
estos criterios de los encuestados que no existe un conocimiento de las

regulaciones que norman el proceso, que según sus propias palabras,
transformó de manera forzosa el curso de sus vidas. Esta situación nos
lleva a plantear la necesidad no solo de asesorar desde los Municipios
de Trabajo y Seguridad Social a los comités de expertos, sino de expli-
carles con detalle a los trabajadores las garantías, derechos y obligacio-
nes de cada miembro del colectivo laboral en todo el proceso.
Por otro lado, observamos en las narraciones de los infor-
mantes que el problema mayor que ellos perciben radica en el trata-
miento al disponible una vez que ha sido declarado como tal. Por ejem-
plo, 13 personas valoran que las ofertas de reubicación que brindan
no suelen satisfacer las expectativas de las personas que quedan sin
empleo; 11 creen que hay que garantizar que los criterios de idonei-
dad sean más explícitos para garantizar mayores niveles de justicia en
este proceso; y 10 personas opinan que mucha gente sin empleo no po-
drá moverse para trabajar ni a la construcción ni a la agricultura ni al
cuentapropismo.
Creemos que a partir de los resultados que se han obteni-
do de este primer acercamiento al tema de los disponibles, sería justa
una revisión tanto de las normativas que lo rigen como de su apli-
cación, más allá de determinar cuántos trabajadores de los que han
quedado disponibles han conseguido una reubicación laboral, puesto
que en dicho proceso intervienen como se ha visto otros factores sub-
jetivos que luego tienen incluso efectos directos en la reorganización
del mercado laboral.
Volviendo a cómo —desde estas respectivas y variadas
historias de movilidad desde posiciones desiguales y diversas— se ha
transitado hasta las condiciones laborales actuales, nos hemos aproxi-
mado a los capitales o patrimonios puestos en juego, las estrategias que
436 en cada sector han sido puestas en funcionamiento y las dificultades
en estos procesos de movilidad espontánea o forzada para los dispo- CyE
nibles. Veamos ahora cuáles han sido los resultados de tal movilidad, Año VI
Nº 11
en términos de satisfacción y correspondencia de la relación ingresos- Primer
consumo en cada categoría ocupacional. Semestre
2014
Correspondencia ingresos-consumo en la
situación laboral actual: resultados desiguales
para trayectorias laborales divergentes
Iniciando por el grupo de los informales, en relación a sus ingresos en
el municipio San Miguel los 9 informantes se encuentran en el rango
de menos de 100 CUP diarios (y de ellos 7 ganan menos de 50 CUP al
día). En todo este estrato, el promedio de los ingresos son de 40 pesos
diarios y se sitúan por debajo del municipio Plaza, donde además de re-
cibir ingresos superiores, declaran que lo hacen en ambas monedas in-
distintamente (5 personas de un total de 6). Aquí se expresa una cierta
correspondencia de la desigualdad territorial entre ambos municipios
y las potencialidades del sector informal en cada uno de ellos.
En este sentido, los informales de Plaza se acercan más al
grupo de los cuentapropistas, los que se mueven en ingresos de ambas
monedas. Es justo aclarar que este tipo de información suele ser im-
precisa, ya que las personas no suelen declarar los ingresos reales que
perciben, sobre todo en el sector cuentapropista, donde el temor a la

fiscalización hace que las personas sean muy reservadas al respecto.
Además el no tener un salario fijo, sino depender de las ganancias, con-
tribuye a la variabilidad de los ingresos. Aún así, al interior del sector
cuentapropista entrevistado, en Plaza hay una cierta estabilidad en los
datos, 8 de 9 personas se ubican en un rango que va desde 4 hasta 12
CUC diarios (o de 100 a 300 CUP diarios). Sin embargo, en San Miguel
encontramos una mayor dispersión de los datos, con lo cual no fuimos
capaces de explicar territorialmente esta dispersión así como su aso-
ciación a ninguna actividad en particular. Como fuere, los resultados
de este análisis evidencian que los juicios acerca de que en el sector
cuentapropista los ingresos suelen ser superiores a los que se devengan
en el sector estatal quedan ampliamente demostrados.
Siguiendo la lógica territorial en este aspecto, en el sector
estatal en San Miguel la mayoría de las personas entrevistadas sólo re-
ciben salarios en moneda nacional, mientras que en Plaza 7 personas
de las 11 entrevistadas reciben el salario en ambas monedas. Respecto a
los ingresos, las diferencias entre ambos municipios son significativas,
pues en San Miguel las personas se mueven en un rango salarial en-
tre 225-400 pesos mensuales (la mitad de los 10 entrevistados), mien-
tras que en Plaza de la Revolución (9 de los 11 entrevistados) perciben 437
CyE salarios que van de 450 CUP en adelante, considerando en estas cifras
Año VI la suma de salario con estímulo/compensación salarial18. No se mues-
Nº 11
Primer
tra igual la recepción de otros ingresos por fuentes no asociadas al tra-
Semestre bajo, ya que en San Miguel sólo una persona manifestó recibir algún
2014
ingreso no asociado a su salario, en este caso remesas. O sea que 9 de
los 10 empleados estatales en este municipio son salario-dependientes.
En Plaza, 4 personas reciben ingresos no asociados al salario, y lo ob-
tienen esencialmente por la vía de remesas.
En el caso de los trabajadores disponibles, algunos ya han
obtenido empleos. De éstos, en San Miguel 5 reciben más de 500 pesos,
2 entre 300-400 CUP y uno menos de 300 CUP al mes. En Plaza, 5 per-
sonas perciben 300-400 pesos mensuales, mientras que 4 reciben de 500
CUP en adelante. A pesar de que algunas personas mejoraron sus ingre-

sos, ello se hizo a partir de abandonar los canales formales de empleo
o haciendo labores que no están relacionadas con la actividad anterior.
Ahora bien, después de analizar cada sector según los in-
gresos que perciben actualmente, como resultado de los procesos de
movilidad laboral experimentados en cada caso se hace necesario com-
pletar el análisis considerando qué nivel de satisfacción es posible al-
canzar según la opinión de los informantes.
Al respecto, del total de la muestra entre todos los trabajado-
res encuestados (72), 66 personas señalaron la alimentación como uno de
los gastos más importantes, de ellas 60 lo consignaron como el gasto más
importante. Por otra parte, el consumo de bienes de higiene personal, a
pesar de no ubicarse en el primer lugar sino tener una distribución en los
lugares del 2 al 4, tuvo la mayor recurrencia en los gastos generales (68
personas lo marcaron en algún lugar). En tercer lugar, resultan frecuen-
tes los gastos por concepto de facturas, ya que 60 de los 72 entrevistados
lo mencionaron como un gasto común, también en los lugares del 2 al 4.
Atendiendo a esta distribución de gastos, en los que ali-
mentación, higiene personal y facturas ocupan el centro, y excluyendo
al grupo de los disponibles, 35 personas de 53 en ambos municipios
plantearon que sus ingresos actuales les permiten sólo sobrevivir, y
19 personas como dato menos importante expresan que les permiten
mantener a su familia. Es decir, con cierta independencia del sector
y de las especificidades de estas ubicaciones, así como los territorios
18 Existe una modalidad extendida de compensación salarial de los trabajadores

estatales insertos en el sector estatal reanimado en los servicios, que consiste
en el pago de estipendios de alimentación u otro tipo de estimulación por el
cumplimiento del trabajo. En cuanto a este tipo de retribución hay cierta equidad
438 en los municipios.
y otras variables tenidas en cuenta en este estudio pudieran marcar, CyE
ninguno de los encuestados piensa que puede satisfacer ampliamente Año VI
Nº 11
sus necesidades. Primer
En cuanto a esto, hay una similitud entre los informales Semestre
2014
y los cuentapropistas, en otorgarle prioridad total a la alimentación y
a la compra de artículos de higiene. Aunque hay una ligera distinción
porque en Plaza tienden a señalar la recreación (3 de 6) en penúltimo
lugar, mientras que esta opción solo la tiene en cuenta una persona de
San Miguel. Otro tanto ocurre con los trabajadores estatales, para los
que la primera prioridad del gasto de los ingresos es la alimentación
[…] os juicios acerca de que en el

sector cuentapropista los ingresos
suelen ser superiores a los que
se devengan en el sector estatal
quedan ampliamente demostrados.
(16), seguida por el pago de higiene personal (14) y el pago de facturas

(11). En el sector de los disponibles, al igual que en los otros sectores las
personas ubican la alimentación como prioritaria, gastos en artículos
de higiene personal en segundo lugar y por último el pago de facturas.
El gráfico que sigue ilustra este análisis:
Gráfico 4: Gastos cotidianos para el total de la muestra
Fuente: Elaboración propia.

439
CyE Complementando estas consideraciones, se tomó en cuenta cómo las
Año VI personas organizan su tiempo libre, a qué actividades se dedican y cuá-
Nº 11
Primer
les son las razones para tal distribución según ellos mismos.
Semestre Las diferencias territoriales se expresan en este aspecto,
2014
pues en San Miguel la organización fundamental de esas actividades
entre los cuentapropistas tiende en su mayoría a poner en primer lugar
las labores domésticas o la afirmación de que no tienen prácticamente
tiempo libre (la mayoría son mujeres). Mientras en Plaza en esa distri-
bución tiene una mayor significación leer libro/escuchar música.
Las razones por las cuales estas personas se dedican a esas
actividades, se mueven entre los que expresan qué es lo que les gusta
hacer, cuánto tiempo tienen para hacerlo y que no tienen dinero para
hacer lo que les gusta. En San Miguel, la mayor parte de las personas
cuentapropistas (5 de 8) plantearon que no tienen dinero para hacer
otras cosas, y las personas en Plaza (6 de 9) se mueven en que lo hacen
porque es lo que les gusta hacer y también porque es el tiempo que
tienen para hacerlo.
Los informales en San Miguel dedican su tiempo libre a ver
televisión y realizar labores domésticas (7, de ellas 6 son mujeres). En
Plaza, la dispersión de los datos en este aspecto muestra la variedad de
actividades que se hacen en ese tiempo. Esta variedad, aunque resulta
difícil de explicar, puede estar relacionada con los niveles educativos
presentes en este sector en el municipio Plaza, y los propios condiciona-
mientos de vivir en un municipio de alto desarrollo. Cualitativamente,
cuando se les pregunta acerca de las razones por las cuales realizan
las actividades señaladas, aunque en ambos municipios hay un criterio
mayoritario de que lo hacen porque es lo que les gusta hacer, en Plaza
se muestra una variedad de la naturaleza de ese gusto, mientras en San
Miguel lo que les gusta hacer se limita a esas dos actividades mencio-
nadas con anterioridad.
Mientras, en el sector estatal las personas realizan labores
domésticas con mayor frecuencia en su tiempo libre, o se dedican a ver
televisión (13 de las 21 personas entrevistadas), y también organizar
reuniones/paseos con familia (con un ligero predominio de Plaza), 9
de 21 emplean este tiempo de ese modo porque no tienen dinero para
hacer otras cosas.
Por su parte, los trabajadores disponibles en San Miguel
del Padrón refieren que casi no tienen tiempo libre, y ubican la reali-
zación de las labores domésticas en primer lugar en su distribución del
tiempo, lo cual es seguido de ver televisión como forma de recreación
principal. En Plaza, las personas refieren también la realización de la-
440 bores domésticas, ver televisión, leer un libro y escuchar música como
las más importantes que realizan en su tiempo libre. Las razones para CyE
estas distribuciones en este grupo de trabajadores son en el caso de San Año VI
Nº 11
Miguel no tener dinero para hacer otras cosas o en Plaza porque es lo Primer
que les gusta hacer. Semestre
2014
Existe una unidimensionalidad en el tiempo libre de modo
general, aunque en Plaza se evidencien algunas dispersiones sobre todo
en el sector cuentapropista. El comportamiento de estas cuestiones
tiende a priorizar el ver televisión como la forma de recreación más
general, ya que 44 personas del total (el 61% de la muestra) refieren
dedicar parte de su tiempo libre a esa actividad. Le sigue en orden de
prioridad realizar labores domésticas, con un 58% de la muestra. Y fi-
nalmente, en cierta proporción leer libros o escuchar música (33% de la
muestra), y la referencia a que no tienen casi nunca tiempo libre (29%
de la muestra). Al establecer un análisis global, destacó como dato in-
teresante que en San Miguel ninguna persona se dedicase a asistir a
centros recreativos, visitar museos y utilizar la computadora, aunque
esto último prácticamente tampoco fue marcado en Plaza.
El gráfico siguiente muestra la distribución del tiempo li-
bre en cada uno de los municipios de modo general.
Gráfico 5. Distribución del tiempo libre global
Fuente: Elaboración propia.
De manera global igualmente, las razones para esa distribución del

tiempo son para 25 personas el hecho de no tener dinero para hacer
otras cosas (ese valor aumenta porque en San Miguel los señalan 18
personas, mientras que en Plaza sólo 7), lo cual es una muestra de la 441
CyE diferencia entre ambos municipios, y 24 personas dicen qué es lo que
Año VI les gusta hacer. Nadie en San Miguel marcó que tiene el dinero para
Nº 11
Primer
hacer las cosas que le gustan, mientras que en Plaza lo señalaron sólo
Semestre dos personas.
2014
Este tema entronca con una última cuestión, relacionada
con los ingresos y el consumo de bienes y posibilidades de bienestar a
los que se puede acceder con ellos. Hacemos referencia entonces a las
valoraciones que las personas hacen de esta cuestión, en términos de
para qué sirven o qué pueden hacer con sus ingresos.
En San Miguel, los trabajadores informales consideran que
sus ingresos le permiten sólo sobrevivir, mientras que en Plaza señalan
tener una vida decente y mantener a su familia, incluyendo una persona
que afirma que con sus ingresos algunas veces puede pasear. En el caso
de los trabajadores estatales, 16 personas señalan que sus ingresos le
sirven sólo para sobrevivir y ninguno marca las opciones de pasear al-
gunas veces, vacacionar o ahorrar para el futuro. En el cuentapropismo,
10 marcaron que les permite sólo sobrevivir y 11 mantener a su familia.
En este escenario de movilidades, algunos aspectos se
observan como comportamientos generales. Entre ellos, el tránsi-
to mayoritario del sector estatal hacia otros sectores laborales como
el cuentapropismo y el sector informal. Dicho movimiento, como se
ha indicado, parece una resultante natural de la recomposición en la
estructura ocupacional del mercado laboral cubano, en la que se ha
transitado globalmente de una estructura estadocéntrica o estatista del
empleo a una en la que la apertura a nuevos espacios deseados o inde-
seados propicia la movilidad exógena al sector.
En segundo lugar, las estrategias de movilidad que se apre-
cian tienden a utilizar de manera prioritaria los recursos asociativos
de las personas, sea para gestionar nuevos empleos estatales o para
agenciarse otros recursos necesarios para la apertura o sostenimiento
de negocios privados formales o informales, y en menor medida pero
igualmente importante se ubican los saberes y capacidades personales,
junto a la tenencia de capitales financieros propios como conjunto de
requisitos de éxito en dicha movilidad fuera del sector estatal.
En estos procesos de movilidad laboral, los resultados en
términos de salarios suelen ser ventajosos para los que han transitado
hacia el cuentapropismo, y en menor medida para los que se han mo-
vido a la informalidad. Aunque en estos últimos casos las incertidum-
bres laborales están asociadas a los controles y sucesivas regulaciones
que ponen coto al desarrollo de las actividades a desarrollar, y en la
informalidad la ausencia de amparos que ofrezcan garantías laborales
442 de otro tipo.
Resulta interesante que en el caso de los trabajadores esta- CyE
tales dicha movilidad no siempre se realiza hacia puestos de mejores Año VI
Nº 11
retribuciones, llamando así la atención acerca de las razones extrasa- Primer
lariales que motivan dicho movimiento. En este sentido, un último as- Semestre
2014
pecto de interés estuvo en el caso de los disponibles, que si bien algunas
de estas personas han mejorado salarialmente lo más importante para
este grupo es haber experimentado una movilidad laboral forzosa su-
jeta al proceso de disponibilidad.
Como colofón de estas trayectorias laborales, se sitúan las
aspiraciones que las personas construyen en términos de dónde y en
Existe un consenso entre los

cuentapropistas de que es el
Estado quien debe garantizar el
acceso al empleo
qué les gustaría trabajar. Sobre estas cuestiones, 7 de los trabajadores

informales plantean que les gustaría mejorar ingresos por medio de la
misma actividad que desarrollan, y 5 desearían cambiar de trabajo y
de sector. Resulta interesante que en este grupo, algunos trabajadores
refieran no tener ninguna aspiración asociada a su situación laboral
actual. De los 15 informales, sólo 3 personas desean mantenerse en el
sector (de ellas, dos pertenecen a Plaza).
Por su parte, de los 17 cuentapropistas 15 tienen aspira-
ciones laborales que plantean o bien seguir en las mismas condicio-
nes laborales actuales o mejorar ingresos por la actividad que des-
empeñan. Tanto en San Miguel como en Plaza señalaron también la
opción de mejorar ingresos por vías no relacionadas con el trabajo.
La distinción entre los municipios en cuanto a esta última opción es
que en San Miguel también fue marcada por 6 de los 10 trabajadores
estatales entrevistados.
No obstante, de los trabajadores estatales —reforzando
algunos criterios ya expuestos, en la medida en que disfrutan profe-
sionalmente de su trabajo—, 12 desearían mejorar ingresos por la acti-
vidad que desempeñan, mientras que los que han quedado disponibles
solo plantean seguir en la misma condición laboral actual 4 de aque-
llos que ya han conseguido un trabajo, el resto mantiene aspiraciones 443
CyE laborales dispersas, mostrando así la dificultad de estas personas para
Año VI darle sentido a la experiencia por la que pasaron y sostener alguna idea
Nº 11
Primer
concreta de qué desean hacer con su futuro a partir de ella.
Semestre En sentido general, en toda la muestra las intenciones más
2014
recurrentes respecto al mundo del trabajo son mejorar ingresos por
otras vías no relacionadas a lo laboral, que si bien no es una opción
característica de ningún sector por separado, en el conjunto de la
muestra se señala 23 veces. Le siguen según frecuencia de aparición las
aspiraciones de seguir en las mismas condiciones laborales actuales y
conseguir trabajo en otro sector, con 13 personas cada uno; y por últi-
mo conseguir un trabajo pero seguir en el mismo sector lo mencionan
10 personas, y acogerse a la pensión 8.
Llama la atención en esta construcción de aspiraciones que

los informales y los disponibles en algunos casos no sepan construir
una idea de aspiración laboral, y que en el total de la muestra —sobre
todo entre cuentapropistas y estatales— aparezca la opción de desear
mejorar ingresos por vías no relacionadas con el trabajo.
Todo esto parece estar en correspondencia con los tiempos
relativamente inciertos que vive la reconfiguración laboral del contexto
cubano actual, lo cual también se evidencia en las discordancias que
muchas veces se aprecian entre los caminos legales y jurídicos que va
tomando la construcción del bienestar y la Seguridad Social, lo que las
personas continúan considerando justo en la distribución de las res-
ponsabilidades y dónde se ubican los mayores desplazamientos como
respuesta a dichas transformaciones formales.
Vinculado con esta afirmación, a continuación se pasará
al análisis de las cuestiones relacionadas con el régimen de Seguridad
Social, en el que se insertan las categorías sociocupacionales en estu-
dio, y por último a las percepciones sobre los cambios y el proceso de
los lineamientos, aspectos que muestran los niveles de involucramien-
to de las personas respecto a las transformaciones en curso.
Posicionamiento respecto a la Seguridad Social

Para iniciar este apartado, resulta imprescindible establecer algunos
puntos generales acerca de lo que las personas valoran respecto a la
Seguridad Social, sus aportes y conocimientos acerca de esta cuestión.
La significación de este aspecto viene dada sobre todo por el hecho de
que si por un lado las personas suelen asociar las condiciones laborales
en la cotidianeidad a las dificultades, posibilidades y garantías vincu-
ladas a la actividad propiamente dicha, la seguridad en el empleo es
imposible de leerse sin entender aquellas seguridades que se derivan de
444 la participación en este, pero que lo trascienden.
Lo trascienden porque el régimen de Seguridad Social invo- CyE
lucra los grados en que en cada sociedad se definen las combinaciones Año VI
Nº 11
entre los actores del bienestar: Estado/mercado/familias-individuos; los Primer
grados (o no) de solidaridad sobre los que se sustenta y, por consiguien- Semestre
2014
te, los tipos de sociabilidad que consigo emergen, dando sustento y defi-
niendo la naturaleza de la protección social existente en un país.
En este sentido, llama la atención el hecho de que una gran
parte de la muestra entrevistada no tiene nociones relativas a los me-
canismos de aporte a la Seguridad Social, sus contenidos, contribucio-
nes y mecanismos de aportes, siendo los cuentapropistas el grupo que
más se ha aproximado a estos temas por haberse incluido como uno
de los requisitos formales para desempeñarse en el sector. Le siguen en
esta línea los empleados estatales, quienes manifiestan tener un cono-
cimiento relativo de las formas de contribución en las que participan,
aunque no logren identificar concretamente las cuantías de su aporte.
No obstante, el acercamiento del sector al cuentapropista
a este tema no se traduce en valoraciones y producción de prácticas
diferentes al resto de los sectores en este aspecto. A pesar de poder
elegir en una escala donde existen diferentes valores de contribución a
su Seguridad Social individual, entre los entrevistados que pertenecían
a este grupo (17), se han quedado con la escala inferior, lo cual pudiera
estar conectado con el tipo de actividad que realizan, los ingresos que

esta les reporta y también con los bajos niveles de confiabilidad y utili-
dad de la creación de ese fondo futuro de ahorro.
La generalidad del desconocimiento sobre este aspecto
entre los entrevistados permite afirmar la necesidad de una búsque-
da y reflexión más exhaustiva en pos de analizar con mayor profundi-
dad la organización y funcionamiento del actual régimen existente de
Seguridad Social en el país.
Garantías y derechos en la Seguridad Social19

En las garantías y derechos respecto a la Seguridad Social, se atri-
buye un rol central al Estado: 354 veces, en cada uno de los ítems
apuntados, de 576 posibles respuestas las personas otorgan una
19 Para el análisis de este rubro se consideraron las dimensiones contenidas

tradicionalmente en el régimen de Seguridad y Asistencia Social del país, con
otros que la autoras consideraron importante incluir: acceso a un empleo estable
y seguro; acceso a la propiedad de los medios de trabajo; tener ingresos suficientes
para vivir bien; ayuda ante incapacidad temporal para el trabajo; ayuda ante
incapacidad permanente para el trabajo; derecho a vacaciones pagadas; licencia de
maternidad/paternidad y asistencia para los períodos de cuidado/acompañamiento
en el hogar que requieren las personas dependientes de la familia. 445
CyE supremacía al rol estatal como responsable de esos derechos y ga-
Año VI rantías (61,5% como frecuencia de veces respecto al total de posibles
Nº 11
Primer
respuestas), en detrimento de las responsabilidades otorgadas a la
Semestre familia y/o los propios sujetos entrevistados, o a una corresponsabi-
2014
lidad entre estos actores y el Estado. Los datos del siguiente gráfico
así lo muestran:
Gráfico 6. Definición de responsabilidades ante la provisión

de garantías y derechos
El segundo dato más importante es el de la corresponsabilidad entre

los individuos/las familias y el Estado con 106 veces (18,4%), lo cual
muestra que las personas reafirman en sus respuestas que algunos de
esos derechos y garantías, más allá de la responsabilidad familiar/indi-
vidual que implican, también tienen un peso dentro de la responsabili-
dad del Estado. En cuanto a la asistencia para los períodos de cuidado/
acompañamiento de personas dependientes en el hogar, las configura-
ciones subjetivas en ese rubro muestran un desplazamiento hacia las
responsabilidades familiares o individuales.
Sin embargo, ¿cómo se expresan las diferencias en este
aspecto en las diversas categorías ocupacionales y los territorios
estudiados?
Los planos diversos de la Seguridad Social: la

provisión de garantías, cuantías y formas de
contribución. La escala actual de pagos
El agrupamiento de los datos expresa un sobredimensionamiento del
Estado en la garantía de los derechos que se relacionan con la Seguridad
Social y el empleo en el municipio Plaza de la Revolución a diferencia
de San Miguel, donde se da un relativo balance entre las responsabili-
dades del Estado y la de los individuos y/o sus familias.
446
El sector de los cuentapropistas CyE
Existe un consenso entre los cuentapropistas de que es el Estado quien Año VI
Nº 11
debe garantizar el acceso al empleo (12 de los 17). En San Miguel re- Primer
salta que dentro de este sector se señala la asistencia a personas depen- Semestre
2014
dientes como responsabilidad de la familia.
Aunque en los cuentapropistas no hay una marcación clara,
existe una cierta afirmación de que no se corresponden con las exigencias de
su trabajo (11 personas, con un relativo predominio del grupo de San Miguel).
Aunque hay un mayor acercamiento de este sector a las
contribuciones a la Seguridad Social, por lo explicado anteriormente
[…] llama la atención el hecho de

que una gran parte de la muestra
entrevistada no tiene nociones
relativas a los mecanismos de
aporte a la Seguridad Social…
en San Miguel no hay claridad de las formas en que contribuyen, ni

una opinión marcada respecto a la escala actual de pago. A diferencia
de Plaza, donde 6 de los 9 entrevistados identificaron los impuestos so-
bre sus ingresos como una forma de contribución. También consideran
que la escala actual de pagos que reporta la Seguridad Social es baja.
Este comportamiento del sector ha sido observado y expli-
cado por los especialistas de las Direcciones municipales de empleo y
Seguridad Social, al afirmar que en el caso de “los cuentapropistas, se
les da la oferta de las diferentes escalas de aporte a la Seguridad Social,
pero la gente se va por la mínima, por los 87 pesos al mes, se les explica
cómo es el asunto de la escala para que ellos escojan, pero se van por
la mínima, creo que debe ser porque esta contribución es una añadido
a los impuestos y en realidad al haber tanta oferta de servicios cuenta-
propistas, las ganancias son menores entre ellos y por tanto les cuesta
pagar más por concepto de contribución, así que escogen el menor”
(Subdirectora de Empleo Municipio San Miguel del Padrón).
El sector informal
Se refuerza en el sector informal en ambos municipios el sobredi-
mensionamiento de las responsabilidades del Estado en los diferen-
tes ítems de la Seguridad Social. Se sigue reforzando el empleo como 447
CyE responsabilidad del Estado, pero en San Miguel hay un reforzamien-
Año VI to de la responsabilidad del Estado ante la incapacidad permanente
Nº 11
Primer
para trabajar.
Semestre En cuanto a sus condiciones laborales, manifiestan que no
2014
se corresponden con las exigencias de la actividad que realizan. Sin
embargo en San Miguel, a diferencia de Plaza, en este sector nunca
aparece una valoración positiva en este aspecto.
Se reconoce como forma de contribución prioritaria en
el sector el pago de impuestos sobre el salario (9 de 15 personas).
Otras formas mencionadas están relacionadas con la contribución
que se realiza cuando se consumen productos en la red de tiendas
del Estado y también ahorrando dinero para garantizar su propia
seguridad. Consideran también que la contribución es importan-

te, y las razones que expresan varían entre que permite financiar
de manera solidaria el gasto social del gobierno y que garantiza
tener una seguridad financiera en el futuro. Manifiestan una li-
gera tendencia a valorar que la escala actual de pagos es baja (6 de
las 15 personas).
El sector estatal
Dentro de este sector, el reforzamiento de las concepciones del rol
central del Estado se da en casi todos los rubros, excepto en el de
tener ingresos suficientes para vivir bien y asistir a las personas
dependientes.
Respecto a sus condiciones actuales de trabajo, refieren
que tiene en cuenta los riesgos laborales físicos, pero no de manera
adecuada, con una ligera acentuación del municipio Plaza en esta afir-
mación. Manifiestan en su gran mayoría (15 de los 21 entrevistados)
contribuir a la Seguridad Social, pero expresan un desconocimiento de
las cuantías que realizan mediante esa contribución. No obstante, tie-
nen noción de que el mecanismo mediante el que se realiza es el pago
de impuesto sobre el salario (12 personas).
Las valoraciones que las personas dentro de este sector ma-
nifiestan respecto a la contribución que hacen a la Seguridad Social
se mueven entre razones que señalan su importancia porque permite
asegurarse ante los riesgos del trabajo (7), y también que es algo formal
que ha establecido el Estado y las personas cumplen (5).
También concuerdan en que la escala actual de pagos es
baja, y resulta interesante que de los 21 entrevistados 15 —cuando se les
pregunta cómo valoran el actual régimen de Seguridad Social— hacen
referencia a que el salario es muy bajo y por tanto las pensiones tam-
448 bién lo serán.
El sector de los disponibles CyE
El sector atribuye un mayor peso al Estado como responsable en las Año VI
Nº 11
garantías respecto a la Seguridad Social, teniendo de manera marcada Primer
una menor importancia en los ítems considerados como parte de las Semestre
2014
responsabilidades individuales y/o familiares y las corresponsabilida-
des entre el Estado y esos otros actores del bienestar.
Se reafirma el desconocimiento respecto a lo relacionado
con la contribución a la Seguridad Social y cuál es la cuantía de lo que
aportan/aportaron, para el caso de los que aún no encontraron empleo.
No obstante reconocen varias formas de contribución a la Seguridad
Social existentes actualmente: a través del impuesto sobre el salario (10
veces); otros manifiestan que se encargan de su seguridad ahorrando
dinero (7 veces) y otros aluden a que lo hacen cuando consumen pro-
ductos en la tiendas comercializadoras del Estado (6 veces).
En síntesis, respecto al análisis de este rubro es posi-
ble afirmar que a pesar de que dentro de la propuesta de cambios el
Estado está apostando por una menor implicación en el acceso al em-
pleo estable y seguro, 56 veces (de las 72 posibles respuestas) las perso-
nas lo señalaron en el primer lugar como responsabilidad del Estado
y también la Licencia de maternidad/paternidad (58 veces de las 72
posibles respuestas).
Sin embargo, atravesando esta tendencia considerando las

variables de sexo y grupos de edad, encontramos dos observaciones
interesantes:
- En primer lugar, las mujeres muestran una mayor dispersión de los

datos en los ítems que tipifican a la Seguridad Social. Aunque al igual
que los hombres definen una mayor responsabilidad del Estado en esos
indicadores, evidenciaron cierto nivel de desplazamiento en sus per-
cepciones respecto a las responsabilidades individuales/familiares y
las corresponsabilidades. Ello se expresó con mayor nitidez en las dos
dimensiones más estructurales que son las del acceso al empleo y el ac-
ceso a la propiedad de los medios de producción, donde las mujeres se
posicionaron con una mayor dispersión, reforzada más en San Miguel
que en Plaza. Mientras que los hombres se mantienen fijos al patrón de
garantías cuya responsabilidad debe ir hacia un mayor peso en el rol
central del Estado.
El hecho de que los hombres se mantienen anclados a la
concepción tradicional de la Seguridad Social, a diferencia de las mu-
jeres, puede tener una explicación en la diferenciación en el ejercicio
de los roles que unos y otras desempeñan. Las féminas han tenido que
vivenciar un sobredimensionamiento de sus roles, dadas las carencias 449
CyE existentes en el país, sobre todo a partir de la crisis y durante los más
Año VI de veinte años transcurridos. Por esa razón ellas están comenzando a
Nº 11
Primer
producir un desplazamiento en sus concepciones respecto a quién debe
Semestre garantizar determinadas dimensiones de la Seguridad Social, dado que
2014
en sus prácticas concretas van adquiriendo un peso mayor las corres-
ponsabilidades y las responsabilidades individuales y familiares.
Para el caso del cuidado/acompañamiento de las personas
dependientes en el hogar es marcado por los hombres de que eso es
responsabilidad individual/familiar, datos que en el caso de las mujeres
están más dispersos entre corresponsabilidad/responsabilidad indivi-
dual y familiar.
- En segundo lugar, respecto a los grupos de edad resultó relevante que

los menores de 35 años se han corrido hacia una mayor corresponsabi-
lidad en lo que tiene que ver con el acceso a ingresos para vivir bien: la
mayor responsabilidad está dada por un sistema mixto (responsabili-
dad del Estado y del individuo/su familia) al igual que las personas de
60 años. Mientras que en el ítem referido al cuidado/acompañamiento
de personas dependientes, los mayores de 60 años (reforzado en San
Miguel), están planteando que eso es responsabilidad de su familia.
Los menores de 35 años en San Miguel son el grupo que
más claramente muestra el corrimiento subjetivo hacia responsabilida-
des individuales y compartidas. Una tendencia compartida en ambos
municipios para los mayores de 60 años es la relacionada con la respon-
sabilidad del cuidado/acompañamiento de las personas dependientes
en el hogar, donde este grupo está descargando al Estado de toda res-
ponsabilidad. Ello puede estar vinculado al hecho de que dada su edad,
ya están viviendo ese proceso y por tanto dada su experiencia vital es-
tén vivenciando que en ese aspecto resulta relevante la responsabilidad
individual/familiar y en menor medida la del Estado.
Se dio una explícita y clara coincidencia en dos aspectos
entre todos los sectores en las cuestiones vinculadas a la Seguridad
Social: todos los grupos consideran entre las cualidades que marcan
un trabajo seguro tres características: tener un empleo por tiempo in-
definido, derecho a vacaciones/días de descanso y a la jubilación. Otra
coincidencia estuvo relacionada con la consideración de que la escala
actual de pagos que reciben los vigentes beneficiarios del Régimen de
Seguridad Social es baja (24 de 51 personas).
Reafirmar entonces que la tendencia observada de des-
conocimiento generalizado respecto a la Seguridad Social, junto a la
convivencia entre concepciones que se sedimentan y/o cambian para
450 definir (co)responsabilidades en este aspecto entre las categorías
ocupacionales estudiadas, en todo caso vienen a denotar la comple- CyE
jidad de los escenarios para el diseño de las políticas de Seguridad y Año VI
Nº 11
Asistencia Social, así como su relación con el ámbito laboral, conside- Primer
rando las peculiaridades del escenario de cambios que se desarrolla en Semestre
2014
la actualidad.
Niveles de apropiación de los LPES: las

configuraciones subjetivas sobre los cambios20
Es posible afirmar que existe un relativo conocimiento del documento
base que contiene los LPES y de las regulaciones que en él se introdu-
El hecho de que los hombres se

mantienen anclados a la concepción
tradicional de la Seguridad Social,
a diferencia de las mujeres,
puede tener una explicación en la
diferenciación en el ejercicio de los
roles que unos y otras desempeñan.
cen, pues 49 de las 72 personas entrevistadas manifestaron conocer los

lineamientos, mientras 26 personas refirieron conocer las regulaciones.
No obstante, se afirma que ese conocimiento es relativo
porque 23 personas no pudieron identificar en su especificidad cuáles
son las regulaciones que introducen los LPES y sólo 9 de 3221 personas
pudieron identificarlas y mencionarlas de manera explícita.
Entre los aspectos que unificaron a las diferentes cate-
gorías ocupacionales se encontró una cierta aceptación tácita de la
20 En este acápite fueron analizadas tres dimensiones para examinar las

transformaciones político-culturales respecto a los cambios que introducen los
LPES y cómo se perciben: el conocimiento sobre el documento que contiene los
LPES y de las nuevas regulaciones asociadas al mismo; valoraciones y perspectivas
acerca de los impactos de los cambios respecto a los “posibles” escenarios de
desigualdad y el efecto de los cambios en su vida particular.
21 Aquí no se hace referencia al total de la muestra (72 entrevistados) porque en
el sector de los estatales (21) y de los disponibles (19) no se incluyó dentro de la
encuesta una pregunta para que ellos expresaran cuáles eran exactamente las
nuevas regulaciones que se introducían con los LPES. Sólo se les pedía que dijeran
de manera afirmativa o negativa si las conocían, lo cual puede estar tributando a un
ocultamiento dentro de esos dos grupos de las personas que realmente conocían
o no las nuevas regulaciones. No obstante, en ambos grupos pudo haber existido
un mayor acercamiento a los contenidos del documento porque fue discutido en
los centros de trabajo. 451
CyE desigualdad, en la medida en que prácticamente ninguno de los entre-
Año VI vistados refiere no estar de acuerdo con los cambios en curso, a pesar
Nº 11
Primer
de reconocer que pueden traer, y de hecho así lo manifiestan, mayor
Semestre desigualdad entre las personas. A pesar del relativo conocimiento e in-
2014
formación sobre los cambios aludido anteriormente, esta aceptación
puede estar en relación con la campaña informativa que sobre el tema
de la insuficiencia e improductividad de la economía doméstica se ha
venido produciendo, y de la amplia repercusión popular que estos te-
mas han tenido en los últimos años.
En relación con ello, 40 personas de 72 manifestaron que
era necesario hacer los cambios. La modulación de esa percepción está
vinculada básicamente a las transformaciones en el ámbito del empleo,
pues 31 plantearon que ahora las personas valorarán más sus empleos
y 25 personas expresaron que los cambios permitirán que las personas
encuentren más lugares donde emplearse.
Sin embargo, otra de las cuestiones que unifica a las
personas entrevistadas en diferentes ítems relacionados con las
transformaciones en curso destacan la existencia de una valoración
relacionada con la incertidumbre y la inseguridad ante los cambios:
27 de los 72 entrevistados manifestaron no saber qué impactos ten-
drán los cambios actuales para su vida en particular (37,5% del to-
tal de la muestra). No obstante, 18 personas tienen una opinión
positiva acerca de éstos, reforzada esencialmente por el sector de
los cuentapropistas.
Información e impacto de los cambios en la

percepción de los sectores estudiados
El sector cuentapropista
El dominio de la información sobre los LPES y los canales para gestio-
narla tienen una marcada diferenciación territorial. En sentido gene-
ral, en Plaza los cuentapropistas tienen algún conocimiento sobre el
documento y las regulaciones que este introduce, lo que se atribuye a
que 5 de los 9 encuestados pudieron mencionar y explicar algunas de
las regulaciones puestas en vigor, destacando aquellas que tienen que
ver con la flexibilización del cuentapropismo.
Mientras, los cuentapropistas de San Miguel por su parte
manifestaron en su mayoría (7 de 8) conocer los LPES, sin embargo
solo un trabajador declaró conocer cuáles de las nuevas regulaciones
podían estar marcando cambios en el ámbito del empleo y la Seguridad
Social, siendo incapaces prácticamente todos ellos de identificar cuál
452 era dicha nueva norma.
Respecto a los principales impactos de los cambios, los CyE
cuentapropistas señalaron como más importante que éstos deben traer Año VI
Nº 11
como resultado más relevante una mayor remuneración para los que Primer
más trabajan y la imposibilidad de subsistir para aquellos que no quie- Semestre
2014
ran trabajar.
Sin embargo en Plaza, a diferencia de San Miguel (sólo
una mujer mayor de 60 años expresó una valoración positiva), las
opiniones sobre los cambios tienden a reconocer el impacto positivo
para sus vidas en particular, reforzado porque señalaron la impor-
tancia de los cambios para dinamizar la economía, mientras que en
San Miguel se apuntó más el patrón de desigualdad que los LPES in-
troducen en comparación con la realidad cubana de veinte años atrás
y su menor desigualdad.
En este sector, resultó interesante además que en San
Miguel las personas se mueven entre remarcar el desconocimiento y
un impacto negativo respecto a los cambios para su vida en particu-
lar, unido a que ninguno de los del grupo joven (menores de 35 años)
entrevistados en ese municipio hicieron referencia a las transforma-
ciones positivas.
Por último señalar que las desigualdades que ambos muni-
cipios evidencian respecto a su posicionamiento ante los cambios y sus
“posibles” impactos, pueden estar tributando en la delimitación de un

espacio más favorable para la inserción socioeconómica dentro de este
sector para los que viven y trabajan en Plaza.
Ello se reafirma con dos observaciones: en ese territorio, a
diferencia de San Miguel, existe una búsqueda de información activa
sobre las transformaciones en curso, relacionadas con el sector donde
desarrollan su actividad laboral, factor que puede estar beneficiando
a éstos para una mejor inserción y movilidad en el sector dentro de la
dinámica de los cambios. Ello es válido adicionalmente para las muje-
res que en el municipio se encuentran insertas en el cuentapropismo,
las que observan los cambios positivos a partir de la autonomía que les
otorga la realización de una actividad donde ellas se desarrollan como
protagonistas de la organización y evolución de la misma.
El sector informal
Las personas en este sector tienen un escaso dominio e información so-
bre los lineamientos y las nuevas regulaciones que introducen (12 per-
sonas de los 15 entrevistados). Ello puede estar vinculado con el hecho
de que operan en un mercado al margen de la legalidad y a su vez puede
estar incidiendo como causa y resultado en su no inserción en los espa-
cios económicos alternativos a la gestión estatal. A su desconocimiento 453
CyE se adiciona la escasa gestión de esa información y la percepción de que
Año VI no ha tenido una amplia divulgación.
Nº 11
Primer
En este sector, el principal impacto de los cambios es que
Semestre habrá cada vez más personas en situación de vulnerabilidad y aunque
2014
no se ubica en el primer lugar, es el que más presencia tiene entre los
impactos (9 de los 15 entrevistados). Los otros impactos señalados con
mayor recurrencia son que los cambios permitirán dinamizar la eco-
nomía y que ahora Cuba es más desigual que hace veinte años (7 perso-
nas). No obstante, con una frecuencia de 16 veces las personas dentro
de este sector refuerzan como impacto del cambio la desigualdad y la
vulnerabilidad social.
Respecto a los informales, refieren una preocupación gene-
ralizada (11 de los 15 entrevistados) respecto al impacto de los cambios,

en detrimento de percepciones positivas, con expresiones como: “esto
está malo”, “son cosas que no se pueden pronosticar”, “los cambios no
traerán beneficios”, “no hay salida con los cambios”. En este sector,
pueden entonces estar delimitándose valoraciones sobre las transfor-
maciones en curso que tienden a destacar la emergencia de “ganadores”
y “perdedores” de manera explícita, al igual que los disponibles, como
veremos más adelante.
El sector estatal
A partir de la discusión popular del documento que contenía los LPES
en los centros de trabajo de todo el país, es posible que el grupo de
los disponibles y los trabajadores en el sector estatal hayan tenido un
mayor acercamiento a la información sobre las transformaciones que
éstos introducen.
Ese hecho resulta evidente porque en el grupo de los 21
entrevistados en este sector, 17 personas manifestaron conocer los li-
neamientos, sólo 13 dominaban las nuevas regulaciones y 17 afirmaron
que en su trabajo se produjo la discusión del documento. Sin embargo,
respecto a la pregunta de si sus criterios fueron recogidos en el docu-
mento final, las opiniones estuvieron divididas entre aquellos que lo
afirmaron y los que negaron alguna inclusión de sus criterios. En sus
respuestas también hicieron referencia a la búsqueda de información
sobre los lineamientos para conocer deberes y derechos.
En el sector, las personas refieren que a partir de la imple-
mentación de los lineamientos, la búsqueda de trabajo se ha vuelto muy
difícil (11 personas), le sigue en orden de importancia que actualmente
hay más trabajadores por cuenta propia que trabajadores en otros sec-
tores (9 personas). Otras lecturas señalan en el mismo orden, pero con
454 menor importancia que a partir de que el esfuerzo es mayor, esperan
tener incrementos salariales; la existencia de un mayor volumen de tra- CyE
bajo y menos personas para hacerlo, y también de más control. Año VI
Nº 11
Respecto a sus opiniones sobre los actuales cambios, ellos Primer
señalaron como resultado más importante una valoración mayor del Semestre
2014
empleo que se tiene (12 personas) y con menor relevancia apuntaron
a la necesidad de hacer esos cambios y que éstos permitirán que más
personas encuentren empleo. Entre los principales impactos de las
transformaciones en curso, hicieron mención a que en estos momentos
Cuba es más desigual que hace veinte años y que deben traer como
resultado que los que más trabajan vivan mejor.
[…] 34 de las 72 personas entrevistadas

señalaron que ahora Cuba es más
desigual que hace veinte años,
posteriormente señalaron que ganen
más los que más trabajan (30 personas).
Sin embargo, estas personas no saben el impacto que ten-

drán los cambios en su vida particular (10 de 21 entrevistados), bajo
los criterios de la incertidumbre que reportan éstos. En San Miguel
los criterios negativos para los entrevistados están relacionados con
la inseguridad y los aspectos económicos, mientras que en Plaza hay
una percepción de que no han existido grandes diferencias en el tra-
bajo ni en sus vidas cotidianas a partir de la implementación de los
LPES. En general, no expresaron sentirse afectados con los cambios
(14 personas).
En este sector no es posible hablar de grandes diferen-
cias entre ambos municipios, considerando la información que
poseen sobre los lineamientos y en las opiniones respecto a los
cambios en este sector. Ambos municipios resultaron bastante ho-
mogéneos respecto a los posicionamientos asumidos en cada uno
de los ítems rastreados.
El sector de los disponibles

En este sector hay un reconocimiento de los lineamientos (12 personas,
de 19 entrevistados). Sin embargo, se evidenció un relativo desconoci-
miento respecto a cuáles son las regulaciones que el documento intro-
duce (13 personas); si fueron o no discutidos en su trabajo (13 personas) 455
CyE y el hecho de no saber si los criterios emitidos fueron contenidos o no
Año VI en el documento final de los LPES (12 personas).
Nº 11
Primer
En relación con la gestión de la información sobre los cam-
Semestre bios, las personas (14) no reconocieron cuáles son las instituciones a las
2014
que podrían recurrir para obtener información, y/o que ésta ha sido
escasa o simplemente que no la dominan.
Entre los municipios destaca que las personas en Plaza
están de acuerdo con que era necesario hacer los cambios, mientras
que en San Miguel ese planteamiento prácticamente no fue referido
como opinión (sólo dos personas). Sin embargo, con respecto a los
impactos de los cambios, existe en Plaza un criterio que refuerza el
patrón de desigualdad y las situaciones de vulnerabilidad en compa-
ración con un mayor enriquecimiento de algunos grupos en la diná-

mica de los cambios.
En San Miguel, aunque las personas en este sector hicieron
referencia al patrón de desigualdad, se dio una mayor tendencia a no
identificar variaciones significativas con la respuesta de que todos se-
guimos siendo los mismos con idénticas dificultades.
Se delinea así una percepción diferenciada de los cambios
entre ambos municipios: en el caso de Plaza las percepciones se ubican
en considerar que esos cambios se asociarán a la problemática de la
desigualdad o la acentuarán. En el caso de San Miguel, hay una per-
cepción de que la situación en general se mantiene o no ha introducido
grandes diferencias con respecto a la desigualdad.
Respecto al impacto de los cambios en su vida particular,
las personas refirieron sentirse afectadas con los cambios (17 de los
19 entrevistados), moviéndose entre las respuestas que consideraron
que éstos serán negativos o no tendrán ninguna repercusión. Entre las
razones que aluden a los impactos negativos, destaca el sentido de la
pérdida de un trabajo que realizaron la mayor parte de sus vidas (12 de
los 19 entrevistados), que es más marcado en San Miguel del Padrón.
Otra de las razones que fueron argumentadas, aunque con una mayor
dispersión, tiene que ver con el diseño e implementación de cambios
desde arriba (Estado), donde los de abajo son afectados.
A modo de síntesis, a pesar de que las personas entre todos
los grupos tendieron a señalar que los cambios eran necesarios y de un
reconocimiento tácito de la desigualdad, entre los impactos que más
fueron señalados respecto a los cambios se encontraron: 34 de las 72
personas entrevistadas señalaron que ahora Cuba es más desigual que
hace veinte años, posteriormente señalaron que ganen más los que más
trabajan (30 personas) y que los cambios permitirán dinamizar la eco-
456 nomía (27 personas), como se muestra en el gráfico siguiente:
Gráfico 7. Impactos de los cambios introducidos con los LPES CyE
según orden de prioridad Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Por último, sobre la repercusión de estos cambios en su vida parti-

cular resulta interesante que los grupos ocupacionales, a pesar de la
valoración casi generalizada de incertidumbre e inseguridad ante los
cambios, se hayan movido entre las opiniones negativas o ninguna, lo
cual reafirma la contradicción en las percepciones y posicionamiento
de estos sectores en el entorno de las transformaciones en curso.

La compleja trama político-cultural de los
cambios en curso: ¿transformaciones sustantivas
en el Modelo de Desarrollo Social cubano?
La investigación presentada muestra las complejidades que los cam-
bios en curso introducen en el mundo del trabajo por una parte y la
contradicción en el diseño e inmediatez de la aplicación de las políticas
sociales, dada la temporalidad mayor que necesitan las personas para
adaptarse a la nueva concepción y lograr apropiarse real y efectivamen-
te de esas transformaciones.
Los datos de que nuestra investigación están dando cuenta
aún no son representaciones subjetivas configuradas y consolidadas,
sino cambiantes en la misma medida en que los cambios tienen una na-
turaleza inestable e inacabada. Algunos de estos rasgos permanecerán,
otros cambiarán; sin embargo las representaciones subjetivas nos están
“alertando” de que hay que diseñar y definitivamente delinear una es-
trategia de más largo plazo capaz de orientar los horizontes “posibles”
de la sociedad cubana para el futuro próximo.
La presente coyuntura de actualización del modelo cubano
es continuadora —a la vez que amplía y profundiza— de las transfor-
maciones iniciadas durante la década del ’90, pero a la vez plantean un 457
CyE cambio sustantivo, al sistematizar en una propuesta única los planos
Año VI diversos de esa transformación en lo social, lo económico y lo político.
Nº 11
Primer
En relación con “la estrategia planificada de reforma, con-
Semestre cebida “desde arriba” (los lineamientos) es posible inferir un mayor
2014
protagonismo de los microescenarios a partir de su activación formal,
lo que se verá reforzado por prácticas no formales no planificadas cen-
tralmente, es decir aquellas que se generan “desde abajo”, como parte
de la adaptación creativa desde el espacio familiar y comunitario a las
circunstancias de cambio. En el período de reforma precedente (años
noventa), este resultó uno de los escenarios más cambiantes y activos
y es probable que ahora suceda lo mismo, junto a una ampliación de la
franja de empleo informal y dentro de éste de sus ámbitos precarios”
(Espina, 2012: 233-234).

Considerando esta afirmación es posible apuntar que las
transformaciones fundamentales en el diseño institucional de las po-
líticas de empleo y Seguridad Social, se dan en tres planos principales:
• Uno referido a la retracción formal del Estado como ga-

rante del empleo, la individualización de la movilidad
laboral dependiendo de las competencias individuales (ca-
pital cultural, social, económico) y la complejización de las
delimitaciones estructurales de posiciones laborales en el
mercado y su interrelación. Ello se traduce en una afecta-
ción directa al mercado laboral, donde adquiere relevancia
una movilidad/inserción laboral voluntaria y/o forzada (a
partir del proceso de disponibilidad) hacia el sector no es-
tatal de la ocupación y, por consiguiente, la profundización
de espacios socioeconómicos formales/informales dentro
de las transformaciones en curso.
• El segundo se encuentra referido a la afectación directa a
los regímenes de Seguridad Social: transformaciones en las
formas de contribución según sectores sociocupacionales
con diferentes especificidades como las escalas de contri-
bución para trabajadores estatales y cuentapropistas, y ga-
rantías salariales a trabajadores disponibles.
• En tercer lugar, dada la centralidad que desde lo formal
comienza a otorgarse a los niveles locales de gestión en el
empleo, es posible advertir una sobrecarga de funciones
como parte del trabajo que realizan las oficinas munici-
pales encargadas de esta labor, las que tienen entre sus
458 principales limitaciones la existencia de una fluctuación
laboral del personal que en ellas labora; poca prepara- CyE
ción y/o especialización de los funcionarios principales; Año VI
Nº 11
escasa coordinación con la dirección de los centros de Primer
trabajo localizados en el territorio, entre otros. Estas Semestre
2014
cuestiones necesitan atención urgente para ser resueltas
en el corto plazo pues esas instancias son las encargadas
de la atención directa a la población, así como las que de-
ben velar, controlar y evaluar por el cumplimiento según
normativa vigente de la política de empleo y Seguridad
Social en el país.
La reestructuración laboral
marca el tránsito de un espacio
laboral marcadamente estatal hacia
una diversificación de posiciones
en los espacios socioeconómicos
formales/informales.
A partir de estos cambios estructurales es posible afirmar que

esta plataforma de cambio es portadora de potencialidades para el de-
terioro de la equidad, asociadas precisamente al ensanchamiento del
rol del mercado en la distribución de bienes y servicios, en circuns-
tancias en que una franja significativa de la población, concentrada
en grupos sociales específicos, no alcanza estándares de ingresos y
calidad de vida básicos. Por lo que al menos en el corto plazo los im-
pactos que pueden preverse, especialmente en el mundo del trabajo,
serán muy contradictorios y ambivalentes (Espina, 2012: 234).
Sin embargo, es posible que en ese trayecto pueda ser alcan-

zada en el largo plazo una disminución de las condicionantes que actual-
mente marcan el deterioro de la equidad si se logra una (re)valorización
del trabajo como medio de vida, de contribución social/solidaria bajo las
pautas de una sociabilidad diferente, marcada por una participación efec-
tiva de los sujetos colectivos para la construcción de una real ciudadanía.
En este camino, la discusión sistemática y el monitoreo
de los planos diversos en que se van expresando las desigualdades
es una urgencia. Ello si consideramos los principales resultados que
el trabajo de campo del presente estudio arrojó, entre los que po-
demos sintetizar: 459
CyE • La reestructuración laboral marca el tránsito de un es-
Año VI pacio laboral marcadamente estatal hacia una diversi-
Nº 11
Primer
ficación de posiciones en los espacios socioeconómicos
Semestre formales/informales. En ese éxodo, las reubicaciones y/o
2014
la inserción exitosa están relacionadas con varias cues-
tiones, entre las que destacan: las diferencias territoriales
que se entrecruzan con las tradicionales de género, raza
y educación, para dotar a las personas de diferentes pa-
trimonios o activos para sostener los procesos de movi-
lidad ascendente.
• El escenario actual, en cuanto a ese proceso de reestruc-
turación laboral, tiene implicaciones también diferentes
para cada una de las categorías ocupacionales rastreadas

en el estudio:
1| El sector informal se caracteriza por ser un sector que
permite o bien complementar los ingresos provenien-
tes de otras fuentes como las pensiones, o bien cons-
tituye la única alternativa posible para personas en
condiciones de desventaja como mujeres, madres sol-
teras y con bajo nivel educativo. Se ubica en general en
una posición de ofrecer un recurso para la superviven-
cia sin dotar de ningún amparo a sus trabajadores, por
lo cual es considerado como un sector negativo para
emplearse.
2| El sector estatal, aunque se caracteriza por el pago de
bajo salarios además de ser considerado uno de los
sectores negativos para emplearse por esa razón, en
otro sentido es un sector en el que las personas en ge-
neral suelen sentir seguridad debido a la estabilidad de
los contratos, a pesar de la existencia y ejecución del
proceso de disponibilidad.
3| El sector cuentapropista, entre los actores estudiados,
es el que mejor valoración recibe por parte de las per-
sonas, pero sin llegar en sus percepciones a configurar
una sobrevaloración del mismo, debido sobre todo al
impacto de las sucesivas regulaciones y los constantes
controles a los que se les somete en el ejercicio de su
actividad. La motivación para la movilidad hacia este
sector está dada por la percepción de que se mejoran
los ingresos en comparación con el sector estatal.
460
4| El sector de los disponibles manifiesta inconformi- CyE
dades con la aplicación del proceso. De manera gene- Año VI
Nº 11
ral, estas personas pueden encontrar empleo en otras Primer
ubicaciones, sea por medio de la reubicación de sus Semestre
2014
propias entidades o bien por gestión personal. No obs-
tante la valoración general, es la de haber sido forzados
a reubicarse y con eso haber perdido una gran parte de
su vida dedicados a un puesto de trabajo específico, del
cual fueron removidos por diversas razones. La cons-
tatación de estas experiencias hace reflexionar acerca
de las cargas subjetivas asociadas al proceso y las posi-
bles injusticias que en el mismo se pudieran estar pro-
duciendo a partir de su aplicación.
• En cuanto al análisis de las estrategias que utilizan esos
sectores ocupacionales para desarrollar sus actividades se
encontró la apertura de negocios formales o informales
con la participación de terceros, sea por medio de la ayuda
económica o la pequeña sociedad empresarial, o la incor-
poración a negocios ya existentes. Ello en estrecha relación
con la movilidad hacia el cuentapropismo como una es-
trategia para lidiar tanto con la retracción del Estado en el

empleo como con las necesidades de incrementar ingresos.
Otras de las estrategias puestas en funcionamiento sobre
todo por los trabajadores estatales y disponibles es la ges-
tión personal de nuevos empleos, con una participación
menor de las Oficinas Municipales de Empleo en el pro-
ceso de gestión.
• No existen grandes diferencias entre las estrategias prac-
ticadas por las personas en los diferentes sectores, las mis-
mas radican en el nivel de los capitales que se ponen en
juego en ellas. No obstante, esta diversidad pone de relieve
la diferencia territorial como un condicionamiento que pa-
rece estar funcionando detrás de los comportamientos de
cada sector. Más que distinciones en las acciones estratégi-
cas, son distinciones de eficacia las que marcan la desigual-
dad de resultados entre sectores.
• Respecto a los temas y mecanismos de Seguridad Social
(aportes, contenidos y contribuciones), en gran parte de
la muestra entrevistada se constató un relativo descono-
cimiento, siendo los trabajadores estatales y también los
461
CyE cuentapropistas el grupo que más se han aproximado a
Año VI estos temas.
Nº 11
Primer • En las garantías y derechos respecto a la Seguridad Social se
Semestre
2014 atribuye un rol central al Estado: las personas otorgan una
supremacía al rol estatal como responsable y proveedor de
protección social, en detrimento de las responsabilidades
otorgadas a la familia y/o los propios sujetos entrevistados,
o a una corresponsabilidad entre estos actores y el Estado.
• A pesar del rol central otorgado al Estado, se está dando
de manera paralela con el corrimiento de aspectos de la
Seguridad Social como el acceso al empleo, a los medios
de producción y al cuidado/acompañamiento de personas

dependientes hacia las corresponsabilidades y/o respon-
sabilidades individuales/familiares. Ese tránsito, no obs-
tante, se está vivenciado por las personas desde una doble
contradictoriedad: retirada formal del Estado de espacios
“tradicionales” en su funcionamiento en el ámbito de la
protección social, y por otra parte la existencia y amplia-
ción de grupos que luego de la década del ’90 cuentan con
un reducido abanico de activos/recursos para moverse en
condiciones adecuadas y encargarse de las corresponsa-
bilidades que se les demanda desde el actual escenario de
cambios.
• Esa cuestión, tiene un atravesamiento de género impor-
tante. Las mujeres, a diferencia de los hombres, mostraron
cierto nivel de desplazamiento en sus percepciones respec-
to a las responsabilidades individuales/familiares y a las
corresponsabilidades, lo cual se expresó con mayor nitidez
en las dos dimensiones más estructurales que fueron la del
acceso al empleo y el acceso a la propiedad de los medios de
producción. Los hombres se mantienen aferrados al patrón
de garantías cuya responsabilidad debe ir hacia un mayor
peso en el rol central del Estado.
• Se dio una explícita y clara coincidencia en dos aspectos
entre todos los sectores en las cuestiones vinculadas a la
Seguridad Social: todos los grupos consideran entre las
cualidades que marcan un trabajo seguro tres caracterís-
ticas: tener un empleo por tiempo indefinido, derecho a
vacaciones/días de descanso y a la jubilación. Otra coin-
462 cidencia estuvo relacionada con la consideración de que la
escala de pagos que reciben los actuales beneficiarios del CyE
Régimen de Seguridad Social es baja. Año VI
Nº 11
• Respecto a los cambios en curso, las personas evidencia- Primer
Semestre
ron un escaso acercamiento e información en relación con 2014
éstos. Los entrevistados afirmaron conocer el documento
base donde estaban contenidos los LPES, sin embargo ese
conocimiento ha sido relativo pues las personas no pudie-
ron identificar específicamente cuáles son las regulaciones
que éste introduce. El bajo nivel de involucramiento con
los cambios denota una construcción de ciudadanía defor-
A fin de cuentas, si un núcleo duro

e invariable puede atribuirse al
socialismo es el de transitar hacia
mayores espacios de equidad y
desarrollo humano.
mada que está vinculada con que desde lo estatal-formal

se hizo todo el proceso de discusión de los lineamientos
de manera consultiva y a la vez, como contrapartida y re-
sultado de esto, menores cuotas de responsabilidad y la
instalación de una apatía política ante los cambios aunque
las personas se sienten afectadas de manera directa con la
implementación de éstos.
• Otro elemento que unifica a las personas entrevistadas en
diferentes ítems vinculados con las transformaciones en
curso destacan la existencia de una valoración relacionada
con la incertidumbre y la inseguridad ante los cambios, la
que se expresa en diferentes planos matizadas por las espe-
cificidades que caracterizan a los sectores sociocupaciona-
les y su inserción dentro de éstos.
Por último es preciso realizar tres observaciones para reflexionar en los
posibles caminos de direccionamiento ético-político de las transfor-
maciones en curso, considerando el escenario de las desigualdades que
ellas abren y su ineludible superación como parte de la profundización
de los objetivos que deben guiar la construcción de una sociedad que
garantice justicia, bienestar e igualdad social. 463
CyE En primer lugar, hasta el momento actual en que ya han
Año VI echado a andar determinadas medidas dentro de la propuesta de
Nº 11
Primer
cambio, no se encuentra definido de manera explícita un núcleo duro
Semestre de cuáles fundamentos teóricos-políticos sostienen/profundizan la
2014
continuidad del proyecto socialista en el escenario de cambios. Esa
indefinición teórica respecto a lo que cambia o no dentro del mode-
lo de desarrollo social limita las posibilidades reales de las personas
para apropiarse de las transformaciones y sus implicaciones, lo cual
refuerza entonces la incertidumbre y el sentimiento de inseguridad:
las legislaciones que se están aplicando los afectan directamente, pero
los sujetos estudiados no pueden determinar cómo eso conecta con un
modelo de socialismo y de qué tipo, dada la indeterminación aludida
con anterioridad.
En relación con la apropiación subjetiva de los cambios, en
segundo lugar las personas ya tienen asimilada en sus mentes la trans-
formación y se van adaptando a ella, pero con cierto nivel de resistencia
en cuanto a los espacios tradicionales de protección social garantiza-
dos por el Estado, y que sostenían y aseguraban ciertos niveles de con-
fianza institucional comienzan a moverse, y con ellos también empieza
a emerger con mayor fuerza un patrón de desigualdad estructural.
Sin embargo, respecto al mundo del trabajo y las repercu-
siones que la implementación que los cambios deben traer como re-
sultados en el largo plazo, comienza a desarrollarse en las percepcio-
nes de las personas una aceptación tácita de la desigualdad, que pasa
por la construcción de la idea de que los cambios deben revertirse en
una (re)valorización del trabajo y su traducción en beneficios consta-
tables para aquellos que en esto contribuyen a través de su esfuerzo y
aporte laboral.
Por último la discusión que más interesa a partir de la rea-
lización de la presente investigación es que en este trayecto ya iniciado
debemos alejarnos de las perspectivas pragmáticas que promulgan una
visión de desarrollo fragmentada: primero lo económico, después lo
social, esto último además con una visión que se va sedimentando y
es la que propone “proteger personas y no productos”, a través de una
mayor acción focalizada del Estado para aquellos grupos que se van
quedando fuera o “perdedores” en el juego.
El objetivo último no debiera ser la redistribución per se,
sino la ampliación del espacio socializado para la producción de bienes
y servicios, bajo la premisa del logro de la plena integración social en
clave emancipatoria, lo que pasa indiscutiblemente por los posiciona-
mientos diversos en el mundo del trabajo. Ello si queremos construir
464 una sociedad donde tanto éste como el bienestar y la justicia social se
realicen como verdaderos valores de la existencia humana y de la legi- CyE
timación de una plena ciudadanía social en los marcos de un proyecto Año VI
Nº 11
socialista aún posible. Primer
Como idea que concluya esta primera aproximación a los Semestre
2014
cambios en curso, podemos plantear que las transformaciones en el
mundo del trabajo, en la medida en que se entienden como centro es-
tructurador de gran parte de los derechos ciudadanos y su comporta-
miento, como manifestación de las dinámicas del ejercicio de la ciuda-
danía, nos están mostrando un momento de inflexión en el modelo de
desarrollo cubano, en el cual resulta crítica la profundización entre las
relaciones de los procesos macroestructurales y formales, y su realiza-
ción práctica en la vida real de las personas. A fin de cuentas, si un nú-
cleo duro e invariable puede atribuirse al socialismo es el de transitar
hacia mayores espacios de equidad y desarrollo humano.
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468
Brechas en el silencio
Ciencias sociales,
conflictos y políticas
públicas en el problema
racial en Cuba

Las relaciones raciales en Cuba de- The racial relations in Cuba demand Año VI
Nº 11
mandan un acercamiento y revisión an approach and review of the stud- Primer
de los estudios realizados sobre dicho ies realized about this process as a so- Semestre
2014
proceso como fenómeno social, polí- cial, political, cultural and economic
tico, cultural y económico. La necesi- phenomenon. The need to venture
dad de incursionar en la temática está into the subject-matter is motivated
motivada, entre otros elementos, por by, among other things, the scarce
los escasos estudios previos, aunque previous studies, although there has
ha habido un resurgir de los mismos been a resurgence of them since the
desde fines de los años noventa del end of the nineties of the last cen-
siglo pasado. A pesar de los logros tury. Despite the achievements that
que en este ámbito se han obtenido y have been obtained in this field, and
del aumento de la actual producción the increase of the current scientific
científica y editorial del asunto, es ne- and publishing production about the
cesario profundizar en las reflexiones subject, it is necessary to deepen the
sobre el tema reflections on the topic.
469
CyE
Año VI
Nº 11 Roslin Bayona Mojena
Primer Cubana, Licenciada en Sociología y Magíster Cuban. Sociologist and Master in Social
Semestre
2014 en Desarrollo Social, FLACSO- Cuba, Development at FLACSO-Cuba, La
Universidad de La Habana. Investigadora Habana University. Auxiliary researcher
agregada en el Instituto Cubano de at the Cuban Institute of Cultural
Investigación Cultural Juan Marinello y Research Juan Marinello and Assistant
profesora asistente (Facultad Filosofía e Professor (Philosophy and History
Historia) de la Universidad de La Habana. Faculty) at La Habana University.
Palabras clave
1| Cuba 2| Ciencias Sociales 3| Racialización 4| Políticas públicas
Keywords
1| Cuba 2| Social Sciences 3| Racialization 4| Public Policies

Bayona Mojena, Roslin. Brechas en el silencio. Ciencias sociales, conflictos y
políticas públicas en el problema racial en Cuba. Crítica y Emancipación, (11): 469-516,
470 primer semestre de 2014.
Brechas en el silencio CyE
Año VI
Nº 11
Ciencias sociales, conflictos y políticas Primer
Semestre
públicas en el problema racial en Cuba 2014
Volver sobre lo escrito: la relación entre las

ciencias sociales cubanas sobre la problemática
racial y las políticas sociales y públicas
La aproximación al estudio de las relaciones raciales en Cuba demanda

un acercamiento y revisión de los estudios realizados sobre dicho pro-
ceso como fenómeno social, político, cultural y económico. La necesi-
dad de incursionar en la temática está motivada, entre otros elementos,
por los escasos estudios previos, aunque ha habido un resurgir de los
mismos desde fines de los años noventa del siglo pasado. A pesar de
los logros que en este ámbito se han obtenido y del aumento de la pro-
ducción científica y editorial del asunto en la actualidad, es necesario
ahondar en las reflexiones sobre el tema. Ha sido y es un tema sobre el

cual muchos autores reproducen una saga histórica inevitable de citas
así como la evolución del mismo en la etapa revolucionaria que tam-
bién es examinada por casi todos.
El objeto de la investigación configura un área que aún no
ocupa una posición protagónica dentro de la masa de académicos de
las ciencias sociales, aunque existe un grupo reducido de la intelectua-
lidad cubana que continuamente se esfuerza por construir un cono-
cimiento útil en torno al tema. Resulta válido subrayar el esfuerzo de
estos intelectuales cubanos que han puesto todo su empeño en lograr
una conciencia de igualdad racial en sus compatriotas y buscan com-
prender las complejidades existentes en el universo de las relaciones
raciales. Considero importante, además, dedicar esfuerzos al estudio
de un asunto que encierra tanta complejidad y posee una enorme vi-
gencia, porque a pesar de ser un conflicto universal y conocido, en
determinadas ocasiones se minimiza y hasta se solapa tras otros, de-
bido a que el crecimiento y fortaleza del mestizaje en el país disfraza
los nuevos modos en que se interpreta y se visibiliza la discrimina-
ción racial. No procuro agotar el tema, desde luego, pero por tener
conocimiento pleno de que es un asunto discutible y controversial,
pretendo en cierto modo incitar a que se continúe su reflexión. Me 471
CyE sumo a aquellos a quienes les preocupa el asunto y que de una forma
Año VI u otra estimulan la atención al respecto, un llamado a la reflexión y a
Nº 11
Primer
la búsqueda de un conocimiento que se convierte en una necesidad de
Semestre primer orden social.
2014
El tratamiento de este tema es muy necesario dado el im-
pacto que suscitó y aún suscita en las ciencias sociales la querella de
los negros y mestizos desde la etapa colonial hasta nuestros días, en
virtud de lograr no solo la igualdad social sino la integración racial. El
abordaje por las ciencias sociales de la cuestión racial asienta valiosas
distinciones, dado que es uno de los elementos cardinales, determinan-
tes y obligatorios en el escrutinio de la realidad cubana, en cualquiera
de las perspectivas de estudios —histórica, antropológica, sociológi-
ca, psicológica— y en cualquiera de los momentos históricos. De igual
modo, ha permitido entender quiénes son los cubanos. ¿Cómo se ha
construido Cuba como nación? ¿Cuáles han sido las victorias históricas
que ha tenido como país con un trasfondo esclavista? Ha posibilitado
vislumbrar cómo han sido superado todos los tipos de odio y resque-
mores heredados de la sociedad esclavista y que en modo alguno ha
viabilizado el avance hasta este punto en que se encuentra hoy la socie-
dad cubana, facilitando la comprensión de las diversas razas y culturas
que han favorecido y favorecen los procesos de integración cultural
(Fowler, 2013). También ha permitido entender las limitaciones y el ra-
cismo residual que deteriora al país y a su futuro.
Ante las prerrogativas expuestas, considero pertinente pre-
guntarnos: ¿para quién el tema racial ha sido relevante e importante
dentro de la nación cubana a lo largo del proceso histórico, fundamen-

talmente desde 1959? Por consiguiente, es preciso estudiar, examinar
y reflexionar sobre uno de los temas más espinosos de la historia, la
sociedad y la cultura en Cuba y que en ninguna de las épocas que ha
transitado la sociedad cubana se ha llegado a consenso alguno sobre él.
Para este análisis es pertinente examinar el modo en que
desde el Estado se ha trazado o no una estrategia mediante la cual se
haya elaborado un conjunto de políticas sociales y públicas en aras de
encontrar soluciones convenientes al problema racial en el país.
Por otra parte, es oportuno analizar el papel que juegan las
políticas públicas puestas en práctica durante el proceso revoluciona-
rio respecto del problema racial, así como los estudios realizados sobre
estas desde una óptica relacional. Los estudios sobre políticas públicas
en el país han adoptado dos posiciones centrales, una que tributa a una
postura oficial como la de María del Carmen Zabala, Victoria Pérez,
Ángela Ferriol, por mencionar algunos autores; y otra que asume una
472 postura esencialmente crítica, tal es el caso que se puede ejemplificar
con los estudios de Mayra Espina Prieto. Ambas posiciones parten del CyE
reconocimiento de implementar políticas públicas en los diversos sec- Año VI
Nº 11
tores sociales, pero aún no se evidencia en el pensamiento político una Primer
completa toma de conciencia al respecto. Semestre
2014
Son muchas las reticencias que se encuentran en el discur-
so de la problemática racial en el país. Lo racial se deriva de un or-
denamiento social que el sistema capitalista reconstruyó, a través del
cual se coloca a los grupos poblacionales por jerarquía social en una
pirámide que determina o legitima su posición en la misma, con un
carácter naturalizado. Indistintamente, las diferentes manifestaciones
La sobrerrepresentación de elementos
distintivos que somete a los segmentos
negros y mestizos a una desventaja
social es favorecida por la presencia
de condicionamientos sociales que
gravitansobre su cultura
y comportamientos de los sujetos en la realidad actual estimulan en

sus conciencias la permanencia del racismo y de la discriminación ra-
cial como ejercicio de este. Son resultados de la herencia cultural que
África legó a América Latina y el Caribe, por un lado, y asociados al
proceso de formación de las naciones en la región, por otro. Ambos
eventos circunscribieron a muchos sujetos que hoy son parte de las na-
ciones americanas, los cuales han dado diferentes interpretaciones a la
cuestión, ya sea desde el punto de vista de la academia o desde la más
individualizada percepción humana y social.
El siglo XIX fue eminentemente racista. Fue un período
que tanto a nivel global como en Cuba estuvo dominado por el racis-
mo, tanto por el racismo científico como por el racismo social. Este ra-
cismo se impuso como ideología, llegándose a elaborar una concepción
científica de este. Es la época en que surgen las tendencias científicas y
muchas teorías que tenían como propósito argumentar la superioridad
de ciertas razas.
La escuela de Chicago contribuyó significativamente con
la sociología de las relaciones étnicas. A pesar de la existencia de pocos
trabajos que sugieren el desarrollo de una teoría de las relaciones racia-
les, con Robert Park a la cabeza, no se puede negar que esta tendencia
fue una de las más representativas para esta escuela científica. 473
CyE La preocupación ante el racismo como hecho social ha reci-
Año VI bido diversas definiciones y explicaciones por diferentes autores. Como
Nº 11
Primer
se sabe, el discurso en torno a dicho fenómeno ha constituido siempre
Semestre un elemento de dominación. Considerada una doctrina durante mucho
2014
tiempo, es un factor constitutivo de problemas nacionales, incluyendo
los raciales, en los que destacan la exclusión de determinados grupos,
considerados otros. La ideología, los discursos de opresión y las relacio-
nes de poder, continuamente favorecen la producción y reproducción
de mecanismos de dominación y subordinación. Dichos mecanismos
sitúan a los grupos raciales de negros y mestizos, en su mayoría, en des-
ventaja social ante las clases dominantes constituidas generalmente por
blancos. Una desventaja social a la que han estado expuestos históri-
camente los negros y los mestizos, y no por azar ni por derecho, sino
por las capacidades reales que implica la pobreza que engloba a estos
sectores como condición cultural, reproducida en estos grupos indis-
tintamente por años.
La sobrerrepresentación de elementos distintivos que so-
mete a los segmentos negros y mestizos a una desventaja social es fa-
vorecida por la presencia de condicionamientos sociales que gravitan
sobre su cultura, lo que les ha impedido adquirir determinadas herra-
mientas con las cuales puedan enfrentar la realidad social en igualdad
de condiciones. Tal es el caso de la acumulación de un capital cultural,
la creación de un capital económico y la adquisición de un capital edu-
cacional [empleando las terminologías de Pierre Bourdieu] ausentes en
una gran parte de este sector. La realidad es que los negros y los mes-
tizos siguen en el agujero negro. Comentando a Xavier Bonal, las rela-

ciones raciales no pueden ser apartadas de las relaciones sociales más
amplias. Tal comentario resulta pertinente para la situación anterior.
Por otra parte, el intelectual martiniqués Frantz Fanon
consideró al racismo como el resultado de la producción y reproduc-
ción de dicho sentimiento por el colonialismo durante siglos, implan-
tándose en la concepción de las personas según su condición de clase.
El autor realizó una valoración del hecho social desde una óptica frag-
mentada y delimitada, estableciendo un límite entre lo humano y lo
no-humano. Para ello, partió de una división entre los grupos conside-
rando que las personas que se encuentran por encima del límite de lo
humano [los blancos] son reconocidas como seres humanos con todos
los derechos ciudadanos. Las personas que se encuentren por debajo
del límite de lo humano [los negros] serán consideradas no-humanos,
es decir que su humanidad es cuestionada y, al final, negada (Fanon,
2010).
474 La definición de Fanon nos permite pensar el racismo de
diferentes maneras. Ya sea por el color de la piel o la cultura a la que se CyE
pertenezca, que va estar en correspondencia con la herencia colonial de Año VI
Nº 11
los sujetos discriminados, la religión, la lengua que se hable, la etnia a Primer
que se corresponda. Por consiguiente, las cualidades raciales van a ser Semestre
2014
perfiladas sobre lo humano, de allí se deriva entonces la condición de
supremacía o sumisión.
Fernando Martínez Heredia analiza la raza1 como condi-
ción cultural. La considera elemento constitutivo del proceso de for-
mación de las naciones. Igualmente, la ubica más allá de las relaciones
de dominación y subordinación, situándola sobre las relaciones de po-
der. A su vez, la extiende al ámbito cultural al plantear que “las razas
son construcciones sociales que identifican o marcan grupos humanos
respecto a otros grupos, en dependencia de las relaciones que sostienen
entre sí; construcciones elaboradas en un medio específico, histórica-
mente determinable, en íntimos nexos con las relaciones sociales, las
clases sociales y las acumulaciones culturales de la sociedad de que se
trate” (Heredia, 2009: 1).
El planteamiento de Martínez Heredia, además de abarca-
dor, es sugestivo ante el análisis y tratamiento de uno de los fenómenos
pendientes de solución en nuestro país. Su definición posibilita eva-
luar la problemática racial como una construcción social, permeada de
complejidades, contradicciones, conflictos e incomprensiones, es decir

como una dinámica en continuo movimiento. Una mirada que no le
ha impedido suscribirse a reelaboraciones y modificaciones continuas
como resultado de los cambios socioculturales y sociohistóricos acon-
tecidos, además de los presentes, en la realidad cubana actual.
En la academia cubana la antropología física ha denomi-
nado la raza como “grupo biológico que posee en común cierto nú-
mero de caracteres hereditarios que lo separan de otros grupos, y por
los cuales se distingue también su descendencia”, realizando especial
énfasis en las relaciones de parentesco, básicamente en las que se here-
dan, resaltando a la vez la necesidad de poner de relieve la diversidad
de la población humana (Martínez Fuentes, 2002: 41). Para Martínez
Fuentes lo racial comprende lo biológico de la población humana. Al
respecto, el etnólogo Jesús Guanche ofrece una visión de la construc-
ción sociocultural de lo racial: “La racialidad es una noción que pue-
de conducir a engaño y, de hecho, conduce por el lastre conceptual y
1 En los últimos tiempos esta variable carece de una conceptualización específica.

En el análisis de algunas definiciones puede observarse que son diversos los
criterios y en algunos casos se muestra carente de significado. Pero en el caso que
nos ocupa se referirá al color de la piel de los grupos de sujetos. 475
CyE activo del racismo y los prejuicios raciales, ya que lejos de valorar lo
Año VI estrictamente biológico, posee una connotación sociocultural y clasis-
Nº 11
Primer
ta” (Guanche, 1996: 53), ideas que comparten las estudiosas cubanas
Semestre María del Carmen Caño (1996) y Ada Ferrer (2002). Lo racial como
2014
condición social y cultural de las sociedades, es reducido por algunos
sujetos al color de la piel o a determinados rasgos fenotípicos, cuestión
que ha sido caracterizada por Esteban Morales como racismo cultural.
Lo cierto es que estas formas de identificación en algunos
casos han generado criterios segregacionistas de profundo poder y re-
percusión, dando pie al surgimiento y legitimación de un sólido dis-
curso racista sustentado en la discriminación y los prejuicios que esta
engendra. El color de la piel en Cuba ha devenido como eje primordial
en el reconocimiento de una forma particular o exclusiva de racismo,
sin perder de vista la presencia de otros tipos de racismos. Como plan-
tea Sixto Gastón “el racismo, lamentablemente cae en el sofisma de que
igual color igual raza y que de igual raza iguales estructuras y aptitudes
étnicas” (Gastón Agüero, 1959: 77). Morales Domínguez al respecto
nos dice “[…] parece que lo mejor sería olvidar la ‘raza’ o el color de la
piel, pero lamentablemente se trata de una construcción social que nos
persigue, nos perseguirá aún por un largo tiempo, y no cree este autor
que la forma de deconstruirla sea precisamente olvidándola. Todo lo
contrario, ‘tomándola por los cuernos’” (Morales, 2007: 71).
Interpretando a Rebeca Scott, el racismo no debe ser con-
siderado un simple resultado de la esclavitud o de la lógica impuesta
por el colonialismo, es más bien el escudo que porta la cultura domi-
nante, la que contiene prácticas con múltiples modos de producción

y reproducción y que puede ser transformado por intereses y por las
interacciones entre individuos y grupos.
Si realizamos un análisis de la percepción de racismo que
Scott nos brinda podemos observar que este representa un arma de
poder que se consolida ideológicamente en la conciencia social de las
personas. Un sentimiento que provoca que grupos de sujetos puedan
implementar mecanismos de violencia sobre otros grupos sometiéndo-
los a una posición subordinada que los mantiene sistemáticamente en
desventaja económica, política y social.
En la Declaración Sobre la Raza y los Prejuicios Raciales de
la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y
la Cultura (UNESCO, 1967), se visualiza el racismo en el campo de las
ideas o creencias con una proyección específica a través del prejuicio
racial, y en el terreno de la acción social, materializándose en los actos
de discriminación y segregación raciales, ya sea en las relaciones inter-
476 personales o en la actividad de las entidades sociales.
En la actualidad, los llamados estudios contemporáneos CyE
sobre el racismo y sus diferentes manifestaciones nos muestran cómo Año VI
Nº 11
se produce y se reproduce este fenómeno de manera acérrima adqui- Primer
riendo nuevas formas y matices que son expresados mediante la discri- Semestre
2014
minación y los prejuicios que se generan de estas. Existen, pues, algu-
nas formas de identificación del racismo dentro de las cuales tenemos
al racismo reconocido en su forma tradicional, caracterizado por la
desigualdad entre las razas y estableciendo la superioridad de unas so-
bre otras. Otra forma le compete al llamado racismo posmoderno, que
se disfraza tras la tolerancia del otro pero proponiendo que las razas
En el problema de la discriminación
racial confluyen los escenarios
objetivos e históricos con las respuestas
de las personas hacia ese contexto.
no sean superiores ni inferiores sino diferentes, y por tanto supues-

tamente hay posibilidades de dialogar entre ellas para establecer nor-
mas de convivencia comunes (ver sobre esto Rodrigo Espina, Estrella
González y Magdalena Pérez, 2003).
El denominado discurso antirracista enfatiza, recalca
o señala el carácter ideológico que comprueba cualquier modo de
discriminación, exclusión o expresión de este en escenarios históri-
camente pensados. Las soluciones al fenómeno desde este enfoque
son concebidas a partir de la transformación de tales ideologías [por
llamarlas de algún modo] y de determinadas prácticas que no van
a estribar solo en la herencia cultural de los sujetos, su procedencia
cultural, sino que simbolizarán, personificarán e incorporarán es-
pecíficamente la coincidencia de determinados factores y variables
sociales, económicas y culturales mediantes las cuales se constitu-
yen representaciones.
Como bien plantea Alejandro de la Fuente “el racismo es
un sistema de ideas, valores y percepciones sociales que es necesario
desarraigar a través de la acción social sistemática”. Pues como este
autor plantea, a lo largo de la historia el racismo y el antirracismo
han convivido en las distintas formulaciones de la cubanidad (De La
Fuente, 2005: 62-63). 477
CyE La discriminación racial, por tanto, representa una ma-
Año VI nifestación subyacente al racismo que se expresa en la construcción
Nº 11
Primer
de toda una plataforma social, política, ideológica y cultural. Esta se
Semestre refiere a las expresiones del pensamiento y del comportamiento de los
2014
hombres en su vida social, constituyendo una construcción social a ve-
ces heredada, a veces consciente. En el problema de la discriminación
racial confluyen los escenarios objetivos e históricos con las respuestas
de las personas hacia ese contexto.
Entremos en materia. Los estudios sobre las relaciones ra-
ciales en Cuba son de larga data. Tuvo sus inicios durante el proceso de
formación del cubano y de la propia nación en estrecho vínculo con las
condiciones económicas, culturales, políticas y sociales de cada perio-
do histórico, incluyendo el proceso revolucionario. Es decir, la historia
de Cuba ha estado atravesada por el conflicto racial.
Hay mucha insistencia de colocar un antes y un después
de 1959 a causa del triunfo de la Revolución y no sé hasta qué punto
esto favorece o perjudica a la hora de hacer una reflexión seria sobre
el asunto. Respecto a cómo ha sido definido el tema racial históri-
camente, no me parece que haya muchas diferencias sustanciales
entre los enfoques producidos en la Colonia, en la República y en lo
que va de la Revolución. Todo indica que la tendencia es a visibili-
zar una complejización más profunda del tema racial según pasan
los años teniendo en consideración la fuerte y trepidante dinámica
social cubana. En cuanto a las políticas públicas también han teni-
do un antes y un después de 1959. Antes del triunfo revoluciona-
rio hubo intentos de políticas sociales basadas en algunos estudios,

pero no pasaron de ser meros proyectos y quedaron convertidas en
programas inconclusos. Después de 1959 esa área se convirtió en
una esfera de la actual intervención central del proceso social que
emergía en aras de lograr una integración ciudadana sobre la base
de la igualdad social.
En Cuba2 la abolición de la esclavitud iniciada realmente
con la Guerra de los Diez Años (1868-78), aunque materializada una
década después, puso de relieve que el problema racial era un mal la-
tente, punzante y penoso, el cual no solo había prevalecido durante casi
2 Al inicio de la guerra de independencia de 1868 se produjo una especie de

crisol en el sentido de que la guerra iniciada por Carlos Manuel de Céspedes y
otros hacendados del Oriente favoreció una rápida fusión de negros, blancos y
mulatos en el ideal independentista. La sociedad cubana tuvo y tiene un carácter
multiétnico sobre la base del negro esclavo primero, o como resultado de la
478 esclavización después.
cuatro siglos sino que significaba el comienzo de un largo camino en la CyE
formación de la nación. Año VI
Nº 11
Las batallas independentistas iniciadas en 1868 constituye- Primer
ron un intento de búsqueda de integración racial concebido dentro de Semestre
2014
un proyecto mayor, la formación de una nación soberana, que fracasa-
ron entre múltiples razones debido a la presencia y permanencia de un
sentimiento racista que relegaba a negros y mestizos a una condición
marginal. Sin embargo, es necesario reconocer en este punto la im-
portancia del accionar de Carlos Manuel de Céspedes durante toda su
vida. Cito al principal estudioso de su vida y pensamiento: “Céspedes,
a quien se le conoció antes de la guerra como el abogado de los negros
en Bayamo y Manzanillo, desplegó una amplia labor como Síndico de
los respectivos Ayuntamientos en aras de la protección de los esclavos.
Una vez en la guerra favoreció el ascenso de negros y mestizo a altos
cargos del Ejército Libertador (algo que no sucedió jamás en la guerra
de secesión norteamericana) y ya depuesto de su cargo, es conocido
que trataba a los libertos como a sus iguales. Su declaración en los mo-
mentos iniciales de la lucha independentista de que una Cuba libre no
era compatible con una Cuba esclavista, da la medida de su concepción
madura y avanzada sobre el tema. A mi juicio, hay que considerarlo el
inicio de las políticas públicas en torno a la igualdad racial y al justo
trato con los negros y mestizos, aún cuando esas políticas se practica-

ron en la trashumante República en Armas durante la guerra” (Acosta
de Arriba, 2013).
La denominada “Guerra Necesaria” o guerra de indepen-
dencia de 1895, y los posteriores eventos revolucionarios que se su-
cedieron, evidenciaron que el racismo como doctrina había tomado
mucha fuerza en la sociedad cubana. Se truncaba de esa forma el sue-
ño de José Martí y de otros luchadores en pos de lograr una repúbli-
ca racialmente integrada, debido a la presencia y permanencia de un
conjunto de prácticas discriminatorias existentes y consolidadas en el
período republicano.
Los esfuerzos o intentos por ofrecer un tratamiento so-
cial a la cuestión racial y por la elaboración de políticas públicas en
aras de favorecer a los segmentos poblacionales negros y mestizos, co-
menzaron a tomar auge y fuerza durante la república3. Los diferentes
3 Con el advenimiento de la República se da una reversión, una vuelta atrás, un

fortalecimiento del racismo. Un retorno al racismo que es muy fuerte, asociado
a la estructura de clases con normas morales bien definidas. No obstante, grupos
de negros y mestizos no desistieron de luchar por cambiar esta situación aunque
no se sabe si fue peor el remedio que la enfermedad. En este periodo resultó ser 479
CyE gobiernos de este periodo histórico no aportaron soluciones al proble-
Año VI ma. La atención a la temática racial y sus posibles soluciones fue el eje
Nº 11
Primer
de discursos electorales, casi siempre en el orden retórico y politiquero,
Semestre lo que se evidenció en la discordia que generó el denominado “voto ne-
2014
gro” en la Cuba de ese periodo. El “voto negro” no fue más que una ar-
timaña, un simulacro para ganar el apoyo de los electores negros y mu-
latos. A pesar de la intención con que fue creado, este significó un buen
momento para que los candidatos negros ejercieran presión dentro de
los partidos. Desde la presidencia de Tomás Estrada Palma el tema fue
objeto de grosera manipulación. El presidente Gerardo Machado no se
quedó atrás prometiendo mejoras para el sector negro, incluso llevó a
cabo una política con vistas a reconquistar el voto negro. Carlos Prío
Socarrás hizo alusión al mismo en una reunión del Club de Atenas
[asociación de negros de la época], cuando estaba en medio de su cam-
paña electoral y después no hizo nada más al respecto.
Fulgencio Batista, para ganar la confianza general incor-
poró negros en el ejército, tratando de hacerles creer que él era su con-
ductor. A la par de los planteamientos y promesas de los candidatos y
luego presidentes republicanos, un grupo de organizaciones y clubes
representados por los negros tuvieron como propósito elaborar un
conjunto de medidas que se tradujeron en políticas de beneficio, lo que
desencadenó más problemas. Posteriormente no se habló más del tema.
En fin, la época de la república eliminó toda posibilidad de aspiracio-
nes de igualdad social y racial que existía entre los cubanos negros.
Considero este periodo de la república como la etapa que
avaló la importancia del tema racial en la elaboración de políticas pú-

blicas nunca materializadas. Perduraba de ese modo el esquema ances-
tral de una sociedad en la cual la subjetividad de un grupo minoritario
de personas que se conceptuaba o consideraba blanca, trató con éxito
de perpetuar en la mente de las personas su complejo de superioridad
o inferioridad racial. En el libro Una nación para todos, de Alejandro
de la Fuente, se examina en profundidad este proceso. Las políticas
de manera desproporcional el tratamiento del negro en relación con el blanco.

Aunque siempre fue un tratamiento de clase social hubo una especie de condena,
de estatus de clases. Todavía se vivía el efecto del negro esclavo al que no le
queda más remedio, una vez liberado, que seguir vendiendo su fuerza de trabajo
en aquella sociedad. Es decir, la estructura social lo condenaba a seguir siendo
esclavo pero de otra manera. Se evidencia entonces la tesis de la colonialidad
de Aníbal Quijano, en la cual se pone de manifiesto que todo el fenómeno
americano es un efecto del hecho colonial y de la reproducción del hecho
colonial en las sociedades que siguen el modelo colonial, las cuales mantienen el
estatus que creó la Colonia. Para este autor la colonialidad y la racialidad están
480 estrechamente vinculadas.
públicas y sociales solo representaron intentos y más intentos, todos CyE
inconclusos. Año VI
Nº 11
Estimo importante resaltar que en este periodo tomó par- Primer
tido a favor del asunto racial Juan Marinello, quien disertó sobre la Semestre
2014
cuestión racial en el trabajo, la inmigración y la cultura, estimulando
de esa forma el sentido fraternal de la unidad de los cubanos a través de
la obtención de similares oportunidades laborales, económicas, socia-
les y educativas. Posteriormente estas ideas fueron apoyadas por Blas
Roca (Massón Sena, 2009: 6), dirigente del Partido Socialista Popular.
Se trataba de la participación de los comunistas en la cuestión racial.
Debemos entender que el racismo

vive, se recicla y se fortalece como
parte de las relaciones jerárquicas
de poder independientemente del
sistema socioeconómico imperante.
La Colonia no mostró interés alguno en solucionar el con-

flicto racial; la República concedió cierta importancia al fenómeno a
través de diversas formas de asociacionismo y debate público, prome-
tiendo reformas pero sin decretar y concretar medidas institucionales.
Todo se había pospuesto y relegado una y otra vez.
Llegó entonces la Revolución al poder. La sociedad cubana
en los siglos que le antecedieron a 1959 se caracterizó por ser muy ra-
cista y al triunfo de enero de 1959 a la joven dirección del país le tocó
una difícil ecuación que resolver, y dentro de esta se hallaba la cuestión
racial. El pensamiento político revolucionario4 comenzó a producir un
grupo de cambios radicales en la sociedad cubana y elaboró medidas
reales para erradicar las desigualdades sociales. Pronto se pudo apre-
ciar que el conflicto racial quedaba supeditado a la solución de otros
4 La Revolución propició una crítica muy fuerte a la discriminación racial que

quedó en el plano político y jurídico. Se eliminaron las divisiones en espacios
públicos entre los no blancos y los blancos, así como también la idea de las
sociedades y clubes divididos racialmente. Se hizo un llamado del gobierno a la
creación de una cultura multirracial real pero en el fondo este propósito no se
logró. Sin embargo, se evidencian logros positivos en la revitalización de patrones
culturales, revitalización de la africanía, la etnología y el folklore, pero estos
avances no constituyeron la solución del problema racial. 481
CyE problemas que atravesaba el país, la unidad de la nación en torno a la
Año VI construcción de la nueva sociedad y su defensa y se fue disolviendo en
Nº 11
Primer
el programa nacional que emergía, el que demandó la satisfacción de
Semestre solicitudes insatisfechas históricamente.
2014
Por mucho tiempo, la Revolución se presentó como el pro-
ceso que hizo más que los otros por la lucha contra las desigualdades
sociales y el racismo anti-negro. Pero las investigaciones científicas
realizadas (más fuera que dentro de Cuba) y nuestra dinámica social
recrudecida desde los años 1990, han colocado la necesidad de revisar
las afirmaciones tajantes del liderazgo histórico de la Revolución so-
bre el tema. El Gobierno Revolucionario cometió un error cuando dio
por resuelto un problema social que cada día demostraba ser insoluble,
independientemente de la instauración de una sociedad socialista y
atea (ahora laica) mucha más justa que las que le precedieron. A partir
de allí hubo un silenciamiento del problema a nivel político, ideológi-
co y académico a partir de los años sesenta (coronado en los ochenta
por el libro de Pedro Serviat, al que se hará referencia en lo sucesivo).
Mientras tanto, el campo socio-económico indicaba lo que realmente
estaba aconteciendo entre blancos y no blancos (específicamente los
negros) de Cuba.
La irrupción del Período Especial en Tiempos de Paz
(1990) puso en evidencia que la creencia igualitarista de las tres pri-
meras décadas de la Revolución no era una realidad. Cada quien fue
viendo cuál era su lugar en una sociedad que comenzó a ser pensada
y juzgada como racista por algunos, aunque el Partido Comunista y la
Unión de Jóvenes Comunistas dijesen lo contrario. Otros, a pesar de

las evidencias cotidianas, seguían sin reconocer que Cuba nunca dejó
de ser una sociedad racista y favorecedora de los blancos por encima
de los negros. Esta gran crisis socioeconómica a la que estuvo sometida
la población cubana en la década del noventa del siglo pasado favore-
ció la emergencia de un conjunto de fenómenos que evidenciaban el
surgimiento de diferencias sociales, resurgiendo entonces con fuerza
la problemática racial. El golpe fue tan brusco que no dio tiempo a
recapacitar, pero sí permitió reconocer que muchos de los problemas
asumidos como resueltos no lo estaban, mucho menos habían despa-
recido, al menos del modo en que se había reconocido oficialmente.
La crisis sorprendió especialmente a negros y mestizos, desamparados
ante el resurgimiento de comportamientos racistas, con efectos racial-
mente diferenciados.
De momento, en los noventa, los ciudadanos cubanos per-
dieron sus paradigmas. La aparición de un conjunto de elementos per-
482 judiciales, dañinos para la sociedad cubana, y los desajustes generados
en el orden económico y social, en el carácter ideológico unificador CyE
que se había construido hasta ese momento en la sociedad, en el sen- Año VI
Nº 11
tir humano, provocó una pérdida de valores que puso en evidencia el Primer
problema racial. Esto mostró dos cosas: una, el atraso y desfase en las Semestre
2014
ciencias sociales cubanas con respecto al tratamiento del tema en el
mundo y la percepción de este como una gran zona de silencio en la
academia (Morales, 2007: 7).
Se avanzó en un precario proyecto de justicia social que
abogaba por un país en el que reinaría como nunca antes en la histo-
ria la igualdad social. Subsistieron en la sociedad un conjunto de pro-
blemas, y dentro de ellos emergió nuevamente la cuestión racial. Se
demostraba así fehacientemente que no era fácil borrar 400 años de es-
clavitud y de neocolonialismo (Morales, 2011: 4) y que “[…] la crisis ha
constituido un factor de reproducción y acentuación de las desigual-
dades sociales y, en consecuencia, de las raciales, dados los nexos his-
tóricos que han existido entre raza y clase” (Caño, 1996: 59). También
se hizo visible que “la creciente admisión de unas relaciones sociales
que aceptan la desigualdad como un hecho detestable pero inevitable,
contribuye decisivamente a que la discriminación racial se renueve”
(Hernández, 2002: 103).
Con el nuevo milenio vimos cómo Fidel Castro reconoció
(ante las preguntas de Ignacio Ramonet) la existencia del racismo en

nuestro país (Ramonet, 2006). Pero no se atrevió a decir que la propia
Revolución cooperó y sigue colaborando bastante en la reproducción
del racismo a la cubana. No obstante, es preciso que las personas no
dejen de reconocer la importancia de la Revolución como un proyecto
de justicia social que le ha dado oportunidades a todos sin distinción
de sexo, raza y procedencia social. Pero esta verdad histórica se va tor-
nando paradójica cuando comenzamos a analizar el funcionamiento
del racismo en nuestro país. Debemos entender que el racismo vive, se
recicla y se fortalece como parte de las relaciones jerárquicas de poder
independientemente del sistema socio-económico imperante. Pienso
que se le sigue teniendo mucho miedo (menos en la última década) a
la discusión seria, desprejuiciada y responsable de este tema sin caer
en oportunismos, personalismos y vedetismos (con sus poquísimas ex-
cepciones, claro).
El tema, desde entonces, ha generado las más disímiles polé-
micas, exigiendo un análisis particular al interior de las ciencias sociales,
las que mostraron un insuficiente tratamiento del tema por casi cuarenta
años, demostrando de igual modo su propia insuficiencia como campo
del saber. Cada periodo histórico, con mayor o menor peso, lleva sobre
sus hombros un complejo de culpa en la atención al problema. 483
CyE El debate científico-social representa el corolario de un
Año VI vasto proceso en el cual el contexto social, histórico, cultural y político
Nº 11
Primer
constituye los cimientos. En Cuba el progreso de la ciencia se dio en
Semestre paralelo con la formación de la nación en el siglo XIX. Este progreso
2014
se manifestó, entre otras formas, en un pensamiento social asociado
a la libertad de pensamiento, que gradualmente se fue disolviendo en
un desarrollo científico positivista. Comenzaba entonces a perfilar-
se el camino científico mediante retos individuales de artífices que,
a través de significativas publicaciones, construían el camino de las
ciencias sociales en el país, propiciando que en el siglo XX las dife-
rentes disciplinas científicas comenzaran a legitimarse con métodos y
perspectivas propias.
A pesar de que en las ciencias sociales se han producido
recientemente estudios de mucha valía en diferentes ámbitos, conside-
ro que estas deben dar un paso más allá del declamatorio que tuvo el
avance de la lucha contra el racismo. Algunos han sido los logros en los
estudios realizados desde la antropología, la sociología, la historia, la
etnología, el género, el desarrollo local y la estructura social asociada a
las condiciones de pobreza. Otros estudios se han realizado con carác-
ter incipiente en el cine y las artes visuales, desde la mirada de intelec-
tuales pertenecientes a diferentes áreas aledañas a las ciencias sociales,
los que han incursionado en el espectro racial. Sin embargo, estimo
que todavía es insuficiente el apoyo de las instituciones académicas
dentro de la educación superior y de su estructura en investigación en
general a las indagaciones sobre el tema, pues en la actualidad se en-
cuentran serias dificultades dentro de los centros de investigación y de

las universidades en general para que ocupe su espacio en los planes de
estudio. Igualmente, conspira la insuficiencia de una base estadística
elaborada que permita cruzar variables sociales, económicas y políti-
cas, por la no consideración de la variable “color de la piel” en nuestras
estadísticas sociales (Alvarado, sin fecha; Morales, 2011: 2). A lo antes
expuesto considero importante agregar que el trabajo interdisciplinar
que agrupe a varias ciencias sociales y humanas como la historia, la
sociología, la antropología, la filosofía, la psicología, etcétera, puede
marcar las diferencias a favor de un salto de calidad en el debate y la
producción intelectual.
En el discurso académico puesto en marcha a lo largo
del proceso histórico, no se ha hecho evidente la importancia que
reviste el desarrollo de la temática racial. Mucha de la bibliografía
referente al asunto se agrupa durante la Colonia y la Neocolonia. Pese
a ello, en la Cuba posrevolucionaria saltan a la vista las insuficientes
484 aproximaciones prácticas al problema. A pesar de la diversidad de
publicaciones hasta el momento, ya sea a nivel de ensayos, artículos CyE
y algunos libros5, no muchas pueden ser consideradas serias investi- Año VI
Nº 11
gaciones sociales. Primer
Parte de los escritos, análisis y reflexiones sobre el asun- Semestre
2014
to no parten de resultados de campo sino de experiencias vividas, de
análisis de la realidad cubana actual de manera intuitiva o de testimo-
nios de personas afectadas por el problema. En las tesis de licenciatura
se ha profundizado sobre el tema fundamentalmente desde el punto
de vista del pensamiento sociopolítico. Existen tesis de maestría que
abordan la cuestión de un modo u otro pero no hay tesis de doctorado,
En el discurso académico puesto

en marcha a lo largo del proceso
histórico, no se ha hecho evidente
la importancia que reviste el
desarrollo de la temática racial.
por lo que se aprecia que el tema no se está estudiando con herramien-

tas científicas como debiera. A pesar de estas insuficiencias, es válido
destacar que la variable “color de la piel” se ha incorporado a las in-
vestigaciones sociales desde diversas perspectivas, lo que no se hacía
antes de la década de los noventa. No obstante, son pocos los estudios
dedicados exclusivamente al tema racial, y en cierto sentido tienen un
carácter parcializado pues gran parte de estos abordan solo algunos
ejes del fenómeno.
Las relaciones raciales representan en algunas ocasiones
el zócalo mediante el cual se expresan determinados conflictos so-
ciales, económicos, políticos y culturales. La perspectiva sociohistó-
rica se ha enfocado en algunos casos al problema de la esclavitud y
la economía de plantación, así como a estudios sobre cimarronaje y
otras formas de resistencia de la población negra (Alvarado Ramos,
sin fecha; De la Fuente, 2000: 22) en la conformación del cubano;
mientras que otros centran su atención en relación al prejuicio
5 La problemática racial en Cuba. Algunos de sus desafíos (Esteban Morales

Domínguez, 2010); Las relaciones raciales en Cuba. Estudios contemporáneos
(AA.VV., 2011); Población afrodescendiente cubana actual (Gisela Arandia
Covarrubias, 2012). 485
CyE racial, con la movilidad social y ciertos elementos de los componen-
Año VI tes grupales que intervienen en las prácticas interraciales (Gómez
Nº 11
Primer
Vasallo, 2009: 3).
Semestre Sin embargo, las preocupaciones sociológicas por el proble-
2014
ma racial no han sido médula de estas inquietudes. Las aproximaciones
que desde este área se han realizado fueron escasas antes y después de
1959. La insuficiencia de exploraciones sociológicas que examinen el
tema es uno de los elementos que ha conspirado contra el desarrollo
de la producción científica sobre el fenómeno, y que ha impedido la
formación y legitimación de un discurso científico sobre el tópico en
las ciencias sociales cubanas.
La antropología ha encaminado sus trabajos a contextos
culturales particulares, tal es el caso de un grupo de investigadores del
Instituto de Antropología de la Academia de Ciencias de Cuba, quienes
abren un precedente ineludible en los estudios referentes a la temática,
aunque algunas de sus investigaciones aún están por publicarse.
Otro elemento adverso ha sido y es la tendencia a estudiar
la realidad de manera fragmentada, así como a monopolizar el tra-
bajo de las ciencias sociales como si éstas solo trabajasen en función
de la política, olvidando que lo hacen también para la educación, la
cultura, el pueblo y para sí mismas. Sobre estos aspectos los estudios
recientes de investigadores cubanos han abierto importantes caminos
al ubicar la raza más allá de las relaciones de dominación y subordina-
ción, extendiéndolas al ámbito cultural (Heredia, 2002; Morales, 2007;
Guanche, 1997).
Otra cuestión que forma parte del panorama actual es la

ausencia casi total de su tratamiento a nivel de los medios de comu-
nicación, como se sabe en Cuba todos pertenecen a la esfera guber-
namental. Apenas comienza a ser tratada en el sistema educativo la
salud, la cultura, las políticas laborales, la desigualdad y las políticas
públicas, por mencionar solo algunas. Aunque los escenarios anterior-
mente mencionados son de vital importancia para el estudio del tema
que nos convoca, considero como más significativo en cuanto al tra-
tamiento del conflicto racial al de la población escolar en todos sus
niveles. Este es el área en el que más énfasis debieran hacer las ciencias
sociales como objeto de estudio y en cuanto al diseño de políticas so-
ciales y públicas con vistas a lograr una superación de los esquemas
racistas o de los esquemas que tratan de reimponer el mantenimiento
del problema de la racialidad de alguna manera. Es decir, es pertinente
trabajar en este ámbito con la intención de acortar la reproducción de
las desventajas que por condición histórica, social y cultural le ha toca-
486 do a negros y mestizos.
Igualmente hay una gran ausencia del tema en la agenda de CyE
debate de las organizaciones políticas, de masas, sociales y culturales. Año VI
Nº 11
Asimismo, las políticas públicas constituyen un terreno poco estudia- Primer
do en el escenario de las investigaciones sociales en Cuba, lo que se Semestre
2014
acrecienta con los análisis sobre las políticas culturales vinculadas al
problema racial. Igualmente se carece de investigaciones en las cien-
cias sociales cubanas sobre determinados fenómenos o hechos sociales
[como diría Emile Durkheim] que se cruzan con la variable problemá-
tica racial.
Sobre el tema del racismo y la discriminación racial, como
plantea Esteban Morales, “permanece la duda de si […] se mantiene
una hegemonía de la llamada cultura blanca o no; incluso si existe o no
racismo. Todo parece indicar que las mayores divergencias están alre-
dedor de si el tema racial existe como tal o no” (Morales Domínguez,
2007: 6). Tampoco se observan muchos trabajos que tengan como ob-
jetivo sistematizar el conocimiento producido en el período revolucio-
nario acerca de la problemática racial.
La reproducción de la discriminación por negros y mesti-
zos se evidencia desde el periodo colonial, pasando por disímiles es-
quemas, modelos o moldes raciales, prefijados o establecidos que han
favorecido una determinada jerarquía en estos segmentos poblacio-
nales. Esto no solo se evidencia en la presencia del fenómeno, se hace

patente a través de hechos o acciones y pervive en la subjetividad de las
personas, en la percepción hacia el otro.
Algunos intelectuales mostraron su interés por el proble-
ma racial desde el siglo XIX. Tal es el caso de las definiciones mar-
tianas plasmadas en un proyecto de independencia. Dicho proyecto
desde sus inicios prestó especial atención a la cuestión racial desde
una noción de pensamiento cruzada con la ética, considerando que
hombre es más que blanco, más que negro, más que mulato. Dígase
hombre y también se habrán dicho todas las cosas. Las ideas defen-
didas por Martí tuvieron como propósito lograr el sueño de una re-
pública con todos y para el bien de todos, algo que, como se sabe, no
fue posible (De la Fuente, 2000: 18; Massón Sena, 2009: 2). Esto hizo
que el tema quedara con una gran reserva de conocimientos, de va-
loración moral. Otros intelectuales como Juan Gualberto Gómez,
Martín Morúa Delgado, Evaristo Estenoz, Rafael Serra, Jesús Masdeu,
Enrique José Varona, Jorge Mañach tuvieron como idea incorporar al
negro en igualdad de condiciones a la sociedad cubana resultando ser
un perenne fracaso.
Durante las primeras décadas del siglo XX, el tema racial
tuvo una presencia importante en la prensa —Diario de la Marina, 487
CyE El Mundo, La Prensa y La Discusión— y un grupo de jóvenes perio-
Año VI distas lo abordaron fragmentariamente. Dentro de estos se hallan
Nº 11
Primer
Ramón Vasconcelos Marigliano, Manuel González Jiménez, Ramiro
Semestre Neyra Lanza, José Armando Plá y Francisco Camaño de Cárdenas.
2014
Tal expectativa se observó en pensadores como José Luciano Franco,
Fernando Ortiz, Nicolás Guillén, Elías Entralgo, Walterio Carbonell,
Juan René Betancourt, Carlos Moore, Manuel Urrutia, solo por
mencionar algunos; pasando por Serafín Portuondo, Esperanza
Sánchez Mastrapa, Blas Roca, Juan Marinello, Pedro Serviat, Felipe
Carneado y otros.
Dentro de lo más relevante en cuanto al tratamiento del
tema antes de 1959, fundamentalmente en la época de la República se
encuentra Fernando Ortiz con El engaño de las razas y el desarrollo de
su visión etnológica, muy tendiente hacia la perspectiva antropológica
un tanto alejada de las implicaciones políticas. Ortiz profundizó en
el asunto del racismo pero constituía un caso muy individual y muy
aislado en la academia cubana. Y aunque hoy representa un referente
de obligada consulta, en aquella época no logró incidencia ni efecto
social inmediato.
Históricamente, el análisis del proceso racial se ha caracte-
rizado por el tránsito de un extremo a otro del espectro de respuestas
posibles, con intentos de soluciones que van desde posiciones radicales,
revisionistas, racistas y hasta posiciones excluyentes. Dichos enfoques
han posibilitado que el desarrollo y la sistematización de los estudios
dedicados al imaginario racial en Cuba, por su complejidad, hayan
dado lugar a numerosos debates sobre la presencia o no de este con-

flicto en nuestra sociedad, así como sobre su tratamiento y legitimidad
académica.
La posibilidad de indagar en las investigaciones realizadas
en torno a la problemática racial, así como el análisis de la bibliogra-
fía existente, pone sobre la mesa la importancia que este tema reviste
no solo para las ciencias sociales cubanas, sino en la búsqueda de la
formulación y diseño de políticas públicas que posibiliten lograr un
carácter más integracionista de nuestra sociedad.
El pensamiento cubano ha derivado sus análisis en la re-
cepción de paradigmas foráneos. Igualmente este se ha encontrado im-
buido en las corrientes políticas, culturales e ideológicas de cada época.
La llegada al poder del nuevo gobierno revolucionario en 1959 significó
el inicio de la puesta en práctica de un conjunto de problemas que fue-
ron anunciados en el alegato al Moncada. Aunque el tema racial no se
encontraba reflejado en el mismo, enero de 1959 representó para este
488 asunto ruptura y continuidad y un reto para las ciencias sociales.
En el pensamiento político cubano posrevolucionario la CyE
problemática racial fue abordada de manera muy discreta en los años Año VI
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iniciales de la década del sesenta6. Por primera vez, y de forma abierta, el Primer
22 de marzo de 1959 Fidel llamó la atención al respecto. El líder asumió Semestre
2014
públicamente el compromiso del nuevo gobierno de enfrentar y resolver
el problema del racismo en Cuba (Serviat, 1986; Morales Domínguez,
2007). Advertía la causa de los prejuicios innegables exhortando a que
“[…] se educaran de manera conjunta el niño blanco y el niño negro”
(Castro Ruz, 1959) y que por ende para llegar a la raíz del problema y
librar lo que nombró “la cuarta batalla” (Castro Ruz, 1959), habría que
La eliminación de la discriminación
racial se expresa. en el texto de la
II Declaración de La Habana, lo que
mostraba la importancia política
de la cuestión.
[…] construir campos de recreo en las escuelas públicas, don-

de jueguen juntos el blanco y el negro, y también establecer clu-
bes, o vamos mejor a cambiarles la palabra y ponerles ‘centros
de recreo’, como vamos a hacer en todas las playas, que vamos
a hacer centros de recreo para los niños de las escuelas públicas,
6 En los años sesenta se produjo una cierta paradoja. Se fue creando una conducta
cultural asentada en un error. Asentada en la creencia de que la cultura de los
patrones políticos y jurídicos constitucionales de la racialidad, es decir el rechazo
a aceptar la racialidad, incluso la asunción doctrinal de la tesis martiana de que
hombre es más que negro, más que blanco, más que mulato, hizo pensar que
todo lo que se venía haciendo daba la condición de superación del fenómeno.
Entonces no se tenía la mirada lo suficientemente clara en la configuración de la
sociedad que se estaba desarrollando, ni siquiera de la sociedad de clases que se
había heredado, aquella sociedad de clases era incluso una sociedad urbanizada
racialmente separada. Se determinaba así la reproducción de la racialidad y el
racismo en condiciones de vida, en condiciones y posibilidades de educación, es
decir, el porcentaje de mulatos pobres era más alto que el porcentaje de blancos
pobres. El porcentaje de negros pobres era mayor que el porcentaje de blancos
pobres. Había una desigualdad en desfavor de población no blanca que era
minoritaria antes de 1959, pero que en la actualidad se sigue dando en el acceso
a las carreras universitarias. Los mecanismos ya no atenidos a normas raciales,
sino a los patrones antirracistas establecidos por la Revolución, los mecanismos de
repoblamiento urbano no favorecían a una disipación de esta diferencia, de esta
subalternación de las personas no blancas, porque además se sigue concentrando
en los sectores económicamente menos favorecidos en la población. 489
CyE donde también se diviertan, jueguen y disfruten de las ventajas
Año VI de nuestra naturaleza, y disfruten de la alegría a que todo niño
Nº 11
Primer
tiene derecho a disfrutar, juntos como en las escuelas, el niño
Semestre blanco y el niño negro, para que después, también juntos y como
2014
hermanos, se ganen la vida en los mismos centros de trabajo, el
hombre blanco y el hombre negro (Castro Ruz, 1959).
El discurso de Fidel generó algunas confusiones y desconcierto, inclu-

so para las clases menos favorecidas dentro de la estructura social en
Cuba, básicamente negros y mestizos, pues la construcción de estereo-
tipos raciales y sus consecuentes expresiones se habían impregnado en
toda la estructura social, ya no consistía en una cuestión de clases. Pero
lo que quedó claro fue la implementación de un principio social que
nos acompañaría a partir de entonces: la eliminación oficial de este
tipo de exclusión o discriminación.
La atención de Fidel al tema no solo significó el comienzo
de un programa de beneficio social, sino que representó un golpe para
el racismo en la historia de Cuba. Este golpe se evidenció en las medidas
de beneficio popular que instauró el nuevo proyecto. Medidas que desde
una perspectiva institucional y educativa propiciaron a todos, principal-
mente negros y mestizos, a participar del beneficio de la salud, visitar
lugares hasta entonces prohibidos, aspirar y gozar de empleos mejor re-
munerados, entre otras mejoras. De ese modo tuvieron acceso a nuevos
estilos de vida por los que venían luchando desde la Colonia y mejorando
sus condiciones de vida. Sin embargo, desde el año 1962 se proclamó
por la dirección revolucionaria que el problema estaba resuelto, haciendo

desaparecer, al mismo tiempo, las sociedades negras existentes en el país.
La eliminación de la discriminación racial se expresó en el
texto de la II Declaración de La Habana, lo que mostraba la importan-
cia política de la cuestión. Posteriormente se publicaron varios textos
iniciales sobre el asunto, un artículo de José Felipe Carneado titulado
“La discriminación racial en Cuba no volverá jamás”, el artículo de
José Luciano Franco “Los prejuicios de raza y de color” y posterior-
mente el libro de Pedro Serviat El problema negro en Cuba. Su solución
definitiva. Este último refería que la discriminación en el país había
sido eclipsada, que solo quedaban vestigios de prejuicios raciales y que
la desaparición de estos sería solo cuestión de tiempo, alimentando
así en gran parte de los sectores negros y mestizos la esperanza de
que el problema hubiera sido resuelto. Sin embargo, parafraseando a
Martínez Heredia, en los cubanos aún late y se disimula la presencia
del racismo anti-negro, así como los prejuicios contra los no blancos,
490 y la oposición a ellos.
Como se ha puesto de manifiesto en los párrafos anterio- CyE
res, los primeros años de la Revolución representaron de igual modo Año VI
Nº 11
la aproximación a temáticas como la que aquí se expone, la cual estu- Primer
vo en correspondencia con la apreciación del fenómeno que desde el Semestre
2014
pensamiento político y social se hacía. Este argumento se hace patente
con el llamado de atención que al respecto realizó en 1959 la máxima
figura política del país a través de un conjunto de comparecencias te-
levisivas. En ese momento salieron a la luz un grupo de trabajos rela-
cionados con la temática racial por parte de estudiosos cubanos, que
ya hemos mencionado.
Muchos de esos estudios reflejaban el esfuerzo individual
de académicos que dada las circunstancias que vivían aún no contaban
con instituciones u organismos que respaldaran su producción acadé-
mica. A partir de 1962 comenzó a disminuir el número de publicacio-
nes sobre este tema en relación a años anteriores, solo se encontraban
trabajos que hacían referencia a la historia y la sociopolítica, como el
libro de José Felipe Carneado (Carneado, 1962: 52-56). Sin embargo,
prevalecieron algunos trabajos que hacían alusión al negro como figu-
ra constitutiva de la formación cultural. Estos abordaban la música, la
literatura y la religión afrocubana entre otras manifestaciones, solo que
en ocasiones no reflejaban el tema racial en sí sino más bien respondían
al discurso político de la época.

La aproximación al tema continuó realizándose de mane-
ra aislada. En 1967 Rafael Coello en la revista Verde Olivo publica el
artículo “Breve historia de una infamia, 450 años de discriminación
racial” (Coello, 1967: 18-26). Después, en 1973, en la revista Bohemia
Juan Sánchez publicó “Un mal del pasado, aspecto de la discrimina-
ción racial” (Sánchez, 1973: 47-52) y en 1974 “La trampa que arde” fue
publicada por Sergio Aguirre en Revolución y Cultura (Aguirre, 1974:
s/p), artículo con el cual contribuía al enriquecimiento del asunto des-
de la mirada historiográfica del país.
La reproducción de textos en el país por el Instituto Cubano
del Libro en 1967, que posibilitaban una aproximación al movimiento
de líderes negros norteamericanos, tuvo una incidencia positiva en
un grupo de académicos cubanos. La recepción de trabajos de Lerois
Jones, Martin Luther King y otros, se había convertido en objeto de
atención de intelectuales de la región, el país y otras partes del mundo.
La publicación de libros como Autobiografía de Malcom X propició un
intento de reivindicación en lo referente al conflicto racial y fue impor-
tante en su momento.
Estos elementos resaltan la falta de un modelo propio con
respecto al tratamiento de este asunto en la agenda de investigación 491
CyE en tiempos pasados. La carencia de un diálogo sobre la realización de
Año VI los estudios raciales cubanos, definidos con una lógica de pensamiento
Nº 11
Primer
propio, como una escuela cubana que lo aborde, no favorece nuestro
Semestre debate académico.
2014
Por otra parte, la acogida del marxismo en el país no
fue solo en el orden político, económico, social y cultural, sino que
también se dio en el campo de las investigaciones, tanto natura-
les como sociales. En el caso de las ciencias sociales la presencia
de un discurso crítico no impidió que la comprensión dogmática
del marxismo se extendiera por la academia cubana7. El estrecho
vínculo existente entre ciencia y política representó un eje temático
que aún hoy forma parte de las reflexiones que aquí presentamos y
donde tienen cabida las políticas públicas. En estos años las cien-
cias sociales cubanas significaron, en su inmensa mayoría, la copia
y reproducción de los modelos teóricos del desaparecido Campo
Socialista en el trabajo académico del país. Modelos que en un prin-
cipio impidieron reconocer algunos de los problemas que afectaban
la sociedad cubana.
Los logros que supuestamente se alcanzaron, más otras
prioridades políticas, impidieron reflexionar con mayor objetividad
sobre la situación que se vivía. Sobre todo cuando se llegó a plantear
por la dirección que tratar el tema del racismo en Cuba solo provocaría
la división social entre sus ciudadanos. Por consiguiente, el interés por
el problema comenzó a desaparecer y se fue sustituyendo por los cáno-
nes de homogeneidad y unidad nacional, anulándose el asunto racial
de manera radical del discurso político oficial cubano, considerándose

entonces al menos “oficialmente” abolida cualquier forma de prejuicio
y discriminación hacia el otro. La supuesta solución del problema con-
llevó a que el asunto no estuviera presente por años en el debate políti-
co gubernamental y que dejara de ser objeto de investigación pasando
a una suerte de anonimato.
En el proyecto revolucionario se percibía la dimensión del
problema racial desde el pensamiento político, con todas las herra-
mientas de poder para contribuir, ahora sí, al restablecimiento o so-
lución del fenómeno, impulsando la comprensión y aceptación de un
sistema de ideas y prácticas con carácter antidiscriminatorio, incluso
en los contextos más íntimos. Sin embargo, algo falló.
7 Vale la pena aclarar que para la fecha el marxismo comprensible con los teóricos
nacionales era exiguo. Y el marxismo aplicado a la cuestión cultural era más
492 escaso todavía.
Se inauguró entonces un programa que defendía una po- CyE
lítica social que iba en profundidad contra las causas que generaban Año VI
Nº 11
la pobreza y las desigualdades. La máxima dirigencia del país pensó Primer
la supresión de la discriminación racial como un problema político Semestre
2014
mediante la construcción de una sociedad igualitaria para todos los
cubanos, independientemente de su procedencia social, género y edad,
otorgando especial importancia al acceso a bienes y servicios públicos
y a niveles básicos de bienestar social por igual.
El diseño de políticas dirigido a erradicar las prácticas y
las estructuras conducentes a la desigualdad social buscaba incluir y
Tal vez sucede que, en cierto

modo, existan incongruencias o
incomprensiones entre políticos
y académicos que les impidan
diseñar y proyectar soluciones de
manera conjunta.
otorgar ante la ley los mismos deberes y derechos para todos sus ciuda-

danos, pero la práctica cotidiana y el paso de los años demostraron que
la herencia de la esclavitud, el racismo y la discriminación racial contra
el negro continuaban latentes.
El tema estuvo sometido pues a un prolongado silencio,
que provocó que adquiriese un carácter casi inexplorado al interior
del proceso revolucionario y por consiguiente en el área académica por
casi cuarenta años. Simplemente dejó de existir en la agenda académica
nacional. Estimo que ese silenciamiento se halla en parte conectado
con la dificultad que ha tenido la Revolución de aceptar, dentro del tipo
de socialismo puesto en práctica, la inclusión de movimientos sociales
temáticos que aborden este conflicto, que propongan soluciones, que
se organicen en aras de tratar el asunto o, tal vez, por la dificultad que
han tenido los propios negros y mestizos para autoorganizarse dentro
del proceso revolucionario cubano y exigir sus derechos, por supuesto
un mal que se arrastra desde la época neocolonial.
El silenciamiento de la temática y la restricción a que es-
tuvo expuesta, ha impedido encontrar en los sistemas de información
estadística los datos que denoten el comportamiento social del proble-
ma durante esos años (Alvarado, s/f), ni elementos que argumenten
la composición racial de la sociedad en esos años, ni un balance de 493
CyE los trabajos realizados. Estos y otros casos conspiran en la actualidad
Año VI contra las investigaciones que sobre la problemática se desarrollan.
Nº 11
Primer
Representan ejemplos que han dado al traste con diferentes trabajos,
Semestre incluyendo este. Dichas limitantes ante el tratamiento de la temática
2014
racial y su abordaje por las ciencias sociales cubanas denotan lo que
Boaventura de Sousa llama “producción de ausencia” (Boaventura,
2010: 20-24).
La academia cubana ha operado como uno de esos meca-
nismos en los que se producen vacíos en los temas que se consideran
irrelevantes. Del otro lado, la sociedad y el Estado mismo visibilizan
—aunque la entienden— la problemática racial como una política a
resolver, como fenómeno social de envergadura que necesita de una
atención diferenciada.
Por fortuna, desde finales de la década de 1980 y principios
de la década de 1990 pero sobre todo en los años recientes, el asunto ha
pasado nuevamente a ser centro de atención y debate desde la mirada
de la investigación académica, convirtiéndose en un asunto de prime-
rísimo nivel en el discurso de un número cada vez mayor de intelectua-
les y cientistas sociales del país.
Estas situaciones, identificadas como obstáculos e impedi-
mentos, se visualizan en el día a día. Se evidencia en múltiples ejemplos:
¿quiénes son los que mayoritariamente estudian en las universidades,
quiénes son las personas que más remesas reciben del exterior, quiénes
son los que predominan en los cargos políticos, quiénes son los que
trabajan en el sector del turismo; quiénes son [en su mayoría] nuestros
locutores en la televisión? Eso solo por referirme a algunas variables.

Tal vez sucede que, en cierto modo, existan incongruencias
o incomprensiones entre políticos y académicos que les impidan dise-
ñar y proyectar soluciones de manera conjunta. Es necesario que tanto
decisores como estudiosos comprendan que no es cuestión de tomar
cada uno por su lado, sino pensar, decidir y actuar juntos.
No obstante, siempre apunta hacia la dirigencia estatal
que el exceso de confianza unido a la nulidad del fenómeno coartó la
posibilidad de establecer políticas públicas y sociales8 [apoyadas por
un análisis científico de la realidad social] que posibilitaran solucio-
nar una situación que, como se observó después, se encontraba lejos
8 Aunque es abundante la bibliografía existente de políticas sociales y públicas en

el mundo y fundamentalmente en Latinoamérica, el aparato teórico-conceptual
que dicha definición dispone resulta insuficiente para el desarrollo de los estudios
que hasta ahora han sido realizados.
494
de ser resuelta. Llevados por la euforia y quizá por el desconocimiento CyE
se fue generando un vacío social cuyas repercusiones angustian aún Año VI
Nº 11
la cotidianidad. Primer
La reaparición del problema tuvo el reconocimiento y po- Semestre
2014
tenciación por parte del máximo líder de la Revolución. En el año 2000,
en un discurso pronunciado en Harlem, (Nueva York), expresaba al
respecto: “No pretendo presentar a nuestra patria como modelo per-
fecto de igualdad y justicia. Creíamos al principio que al establecer la
más absoluta igualdad ante la ley y la absoluta intolerancia contra toda
manifestación de discriminación sexual, como es el caso de la mujer,
o racial, como es el caso de las minorías étnicas, desaparecerían de
nuestra sociedad. Tiempo tardamos en descubrir, se los digo así, que
la marginalidad, y con ella la discriminación racial, de hecho es algo
que no se suprime con una ley ni con diez leyes, y aun en cuarenta años
nosotros no hemos logrado suprimirla totalmente”.
En un intento por establecer un diálogo en este sentido,
algunas instituciones como la UNEAC (Unión de Escritores y Artistas
de Cuba), no solo se limitaron a algunas declaraciones sino que or-
ganizaron acciones. La UNEAC realizó la articulación del proyecto
integracionista “Color Cubano” e impulsó algunos efectivos aunque
aislados proyectos comunitarios, que han procurado ganar en fortale-
za apoyándose en los medios de comunicación, pero lamentablemente

aun no rebasan los límites del discurso. El rol jugado por la UNEAC
también ha sido efectivo en su esfuerzo por visibilizar la problemáti-
ca generando una preocupación al respecto en la agenda de no pocos
científicos sociales cubanos.
Cuando cruzamos la variable de raza con la variable de
género aparecen algunos autores como Tomás Fernández Robaina, el
caso del propio Fernando Ortiz —ya mencionado anteriormente—, así
como Jesús Guanche Pérez y otros tantos investigadores que han abor-
dado este tema desde algunas variables. El libro El negro y su represen-
tación social (2001) de Sandra Morales Fundora, y textos de Roberto
Zurbano, Fernando Martínez Heredia, Alejandro Campos, Alejandro
Sebasco, Gisela Arandia, Lázaro Israel Rodríguez Oliva, Rodrigo
Espina, Pablo Rodríguez y Zuleica Romay; así como el libro Desafíos de
la problemática racial en Cuba (2008) de Esteban Morales, todos en su
conjunto representan valiosos aportes a la gestación del conocimiento
sobre el tema. Vale la pena aclarar que solo unas pocas de estas investi-
gaciones abordan el conflicto racial en la contemporaneidad.
En consonancia con la bibliografía anteriormente rela-
cionada, consulté el libro publicado en 2008 Políticas de atención
a la pobreza y la desigualdad. Examinando el rol del Estado en la 495
CyE experiencia cubana (Buenos Aires: CLACSO-CROP), de Mayra
Año VI Espina Prieto. El texto constituye un análisis de la experiencia cu-
Nº 11
Primer
bana en lo referente a la pobreza y la puesta en práctica de un con-
Semestre junto de soluciones por el gobierno cubano ante la crisis y la reforma
2014
económica en busca de una salida emergente a la situación que se
produjo. Otro de los tópicos a los que apunta el libro se encuentra en
la promoción de una política social de igualdad pero con una visión
crítica del asunto.
Otro texto de interés publicado en 2008 es la compilación
de lecturas realizada en Cuba por la Doctora en Ciencias Psicológicas
María del Carmen Zabala, bajo el auspicio de CLACSO, titulada
Análisis de la dimensión racial en los procesos de reproducción de la
pobreza. El rol de las políticas sociales para favorecer la equidad social
en Cuba. Se trata de un análisis de la dimensión racial en los procesos
de reproducción de la pobreza y el rol de las políticas sociales para favo-
recer la equidad social. En este artículo Zabala alerta sobre la necesidad
de incluir una perspectiva racial en los estudios que sobre pobreza se
están desarrollando dentro de las ciencias sociales en el país tomando
como referentes los estudios ya citados del Instituto de Antropología
y los análisis precedentes que sobre algunas características socio-de-
mográficas de la población cubana de la década de 1990 fueron rea-
lizadas por investigadores del Centro de Estudios Demográficos de la
Universidad de la Habana (CEDEM).
La problemática racial como conflicto social en Cuba no
es solo motivo de discusión de los intelectuales residentes en el país o
de la sociedad en general, también cubanos residentes en el extranje-

ro, como se expresó anteriormente, han realizado valiosísimos traba-
jos sobre el tema racial en nuestro país. Constan investigaciones muy
profundas sobre el tema en la Cuba actual que recogen en su interior el
fenómeno y su abordaje o tratamiento durante el proceso revoluciona-
rio, sin pasar por alto los periodos anteriores. Así podemos contemplar
los libros de Rebeca Scott, Ada Ferrer y Alejandro de la Fuente y Aline
Helg (ver bibliografía adjunta). En cuanto al libro de Aline Helg, aporta
una visión más amplia sobre las políticas raciales en los inicios de la
república. Es válido plantear que estas fuentes resultaron ser de signifi-
cativa importancia en el desarrollo de este trabajo y que de igual modo
se pudieran insinuar como un mapa de los estudios o aproximaciones
sobre el conflicto de los negros en Cuba.
Desde otro punto de vista resulta importante mencionar el
estudio iniciado en Cuba por la historiadora española Verena Stolcke.
Dicha investigación devino en su libro Racismo y sexualidad en la Cuba
496 colonial. En este texto Stolcke realiza un análisis sobre la presencia del
racismo y las relaciones entre las distintas clases sociales, las prácticas CyE
matrimoniales y los valores sexuales. Año VI
Nº 11
Las ideas plasmadas anteriormente se unen y se cotejan Primer
con la bibliografía producida por el pensamiento social latinoamerica- Semestre
2014
no sobre la problemática que nos ocupa, entre los que destaca el soció-
logo peruano Aníbal Quijano al plantear que en un mundo imperial/
capitalista/colonial, la raza constituye la línea divisoria transversal que
atraviesa las relaciones de opresión de clase, sexualidad y género a es-
cala global. La anterior situación se reconoce como la “colonialidad del
poder” (Quijano, 2000). Herencias Coloniales y Teorías Postcoloniales
La producción científica en las

ciencias sociales cubanas en lo
referido al tratamiento de la
problemática racial en Cuba, una vez
comparada con la situación de otras
latitudes, parece estar rezagada.
del argentino Walter Mignolo, Estudios Postcoloniales. Ensayos funda-

mentales de Sandro Mezzandra y Giro decolonial, teoría crítica y pensa-
miento heterárquico, de Santiago Castros-Gómez y Ramón Grosfoguel.
Todos me han conducido, de alguna manera, a interrogar a nuestro
objeto de estudio desde una visión en la que confluyan elementos ma-
cro y micro estructurales, tanto objetivos como subjetivos, ayudando
a encaminar nuestros pasos hacia una búsqueda de nosotros mismos.
Otras reflexiones apuntalan la idea anterior uniéndose al
debate planteado9. En el marco de esta fundamentación no se puede
9 Tal es el caso de la revista Temas Nº 7 (1996), Nº 24-25 (2001), Nº 28 (2002),

Nº 46 (2006), Nº 53 y 56 (2008), Nº 68 (2011), Nº 69 (2012), que publican varios
artículos dedicados a la reflexión sobre el tema y derivados de las investigaciones
desarrolladas por el Centro de Antropología desde la década de 1990. Entre
estos resultan significativos los textos “Raza y desigualdad en la Cuba actual”, de
Rodrigo Espina y Pablo Rodríguez y “Espacios y contextos del debate racial actual
en Cuba”, también de Pablo Rodríguez, aportando nuevas lecturas al estudio
de la problemática racial y rompiendo con muchos discursos especulativos y
subjetivos sobre las manifestaciones actuales del fenómeno en nuestra realidad.
Se evidencia, al decir de este último autor, que en determinados espacios locales
“[…] las determinaciones y representaciones raciales carecen de significado y han
perdido muchos de sus sentidos, acallados por el proyecto de resistencia colectiva
y los rigores de una vida cotidiana adversa” (Rodríguez, 2006: 86-96). A pesar de
que estos resultados fueron derivados de un estudio de caso, nos dice mucho sobre 497
CyE dejar de reconocer la repercusión que sobre el fenómeno que nos ocu-
Año VI pa han tenido las políticas públicas10 que desde nuestras estructuras
Nº 11
Primer
gubernamentales se han puesto en práctica durante el período revolu-
Semestre cionario, no siempre suficientes y eficaces; de la misma manera que las
2014
investigaciones que desde una mirada relacional han centrado su aten-
ción en los factores que moldean la problemática en el ámbito científico
cubano son extremadamente escasas.
La producción científica en las ciencias sociales cubanas
en lo referido al tratamiento de la problemática racial en Cuba, una vez
comparada con la situación de otras latitudes, parece estar rezagada. El
tratamiento del tema se diluyó, dado que la atención otorgada al pro-
blema de la igualdad racial se fue eclipsando y con esto el pensamiento
académico por más de veinte años, favoreciendo de ese modo el silen-
cio que se produciría con respecto a esta cuestión, tanto a nivel público
y de la sociedad como a nivel institucional.
No es entonces hasta el Tercer Congreso del PCC de 198511
que se rompió el silencio. El discurso político cubano interrumpió la
mudez impregnada a la cuestión racial beneficiando, fundamental-
mente, las investigaciones en torno al fenómeno. No se mencionaba en
la escuela, no formaba parte de los currículos universitarios, es decir
que no se estudiaba en ninguna de nuestras universidades. Al respecto,
Fidel Castro retomó dicho asunto en la cita pedagógica de 2003. El es-
cenario y el momento seleccionado no fueron casuales, en la clausura
del encuentro el Presidente del Consejo de Estados y de Ministros dijo:
“[…] Mientras la ciencia de forma incontestable demuestra la igualdad
real de todos los seres humanos, la discriminación subsiste. Aún socie-

dades como la de Cuba, surgida de una revolución social radical donde
la complejidad del fenómeno en la realidad cubana contemporánea. Otras revistas

que han servido de mucha ayuda son la de Ciencias Sociales Catauro Nº 6 (2002),
Debates Americanos, Caminos Nº 24-25 (2002), por mencionar solo algunas. Han
sido de mucha ayuda también textos como los de Niuva Ávila, la que en su tesis de
Licenciatura en sociología que —aunque su estudio va dirigido a la problemática
del acceso a la educación superior interconectado con la filiación racial de los
jóvenes cubanos, y el rol que juega la familia como institución de socialización—,
ha contribuido con el presente ensayo.
10 Estas políticas implementadas por el gobierno para eliminar el llamado
“problema racial” contenían elementos de la visión conservadora del período
republicano (De la Fuente, 2005: 63).
11 En este periodo se reabrió el tema al observarse por la dirección que el Censo
Nacional de Población de 1980 había revelado desproporciones preocupantes en la
integración por negros, mujeres y jóvenes en los puestos de dirección; la respuesta
consistió en trabajar para promover a estos grupos hacia dichas estructuras
administrativas. Al privilegiar la unidad y la capacidad integradora del proceso
sociopolítico durante treinta años, se desatendieron reivindicaciones grupales
498 específicas, la racial entre ellas.
el pueblo alcanzó la plena y total igualdad legal y un nivel de educación CyE
revolucionaria que echó por tierra el componente subjetivo de la dis- Año VI
Nº 11
criminación, existe todavía de otra forma. La califico como “discri- Primer
minación objetiva” y por sus características afecta a negros, mestizos Semestre
2014
y blancos, es decir a los que fueron históricamente los sectores más
pobres y marginados de la población. […] La Revolución no ha logrado
el mismo éxito —se refiere a la lucha por la igualdad de la mujer— en la
lucha por erradicar las diferencias en el estatus económico y social de
la población negra del país” (Castro Ruz, 2003).
Las palabras enunciadas por Fidel denotan el problema que
Esteban Morales, en una entrevista realizada por la autora, avizora:
“el tema racial no se remite simplemente a las zonas de silencio. No se
puede identificar solo las zonas de silencio, sino que el tema es un gran
silencio; no está en la escuela, no está en las universidades, no está en
los medios. Eso es un triángulo de la muerte. ¿Cómo y cuándo ese pro-
blema se va a resolver? No son simples zonas de silencio. Es una gran
zona de silencio”.
Y es cierto lo que enuncia Esteban Morales. Dentro de los
objetivos o propósitos que han acompañado el desarrollo del sistema
de enseñanza en las escuelas cubanas en sus diferentes niveles educa-
cionales, no queda claro o no se manifiesta abiertamente la contribu-
ción que puede hacer la escuela en la construcción de un sentimiento

de igualdad racial. Más bien, este asunto se combina con los sentimien-
tos de amor y respeto a la patria, a la familia, a la escuela, así como
inculcar las cualidades de ser responsable, honrado y solidario. Una
muestra se evidencia en el libro de texto de Geografía de onceno grado,
en el cual no se hace referencia a la composición étnica cubana en la
conformación poblacional.
Ejemplos como el anterior denotan que la no atención al
problema afecta su presencia en las políticas públicas y sociales. El pen-
samiento político gubernamental ha presentado, desde los inicios del
proceso revolucionario, a las políticas públicas como reflejo de la lucha
contra la desigualdad, la pobreza, la inequidad, pero el tema racial aún
no transversaliza o se cruza con las políticas públicas.
Es perentorio subrayar que a pesar del aumento de los es-
tudios y el debate ya sea en círculos abiertos o cerrados, algunas apro-
ximaciones a la cuestión racial en publicaciones oficiales, de manera
muy parca abordan la esencia y las causas del fenómeno. Mucho menos
suscitan un debate orgánico, abierto, sincero, diáfano y desprejuiciado,
con la atención de los medios que se acerque al tópico, si bien para
comenzar a andar juntos en un camino aún largo, para el cual ni las au-
toridades gubernamentales tienen todas las respuestas. Pese a ello aún 499
CyE continúa siendo escasa la producción científica sobre el conflicto racial
Año VI en Cuba por las características de los estudios realizados, lo que expli-
Nº 11
Primer
ca la incomodidad que genera investigar el tema para algunos grupos
Semestre poblacionales. Por consiguiente, en lo concerniente a la sistematización
2014
del conocimiento producido y publicado sobre las relaciones raciales
en Cuba se puede aseverar que la bibliografía nacional existente sobre
esta problemática aún es exigua, dispersa y fragmentada. La bibliogra-
fía que relaciona el fenómeno racial con otras áreas de investigación es
todavía más escasa aún.
Otra mirada al problema. Como se ha venido enuncian-
do, las políticas sociales y públicas en Cuba, al igual que la temática
racial, reaparecen en el mundo académico después de 1990. Hasta ese
momento la política de desarrollo social del Estado desde 1959 había
tenido un carácter humanista e integral, a favor de la justicia y la igual-
dad social. Esta ha estado enfocada hacia el igualitarismo, cuyo fin está
dirigido a que todos los cubanos —incluyendo negros y mestizos— al-
canzaran un proyecto de vida estable, pero una política diseñada es-
pecíficamente en el orden racial no ha sido concebida a lo largo del
proceso revolucionario.
Se constató que la aparición de fenómenos ya superados en
nuestra realidad, en la última década del pasado siglo constituían ob-
jetos de investigación de las políticas públicas; las cuales empezaron a
ser tratadas desde la academia por las diferentes instituciones de inves-
tigación: Centro de Investigaciones Sociológicas y Psicológicas (CIPS),
Instituto Nacional de Investigaciones Estadísticas (INIE), Centro
de Estudios Demográficos (CEDEM), Facultad Latinoamericana

de Ciencias Sociales (FLACSO- Cuba, Universidad de La Habana),
Departamento de Sociología de la Universidad de La Habana, y por
profesores de las universidades.
El tratamiento o abordaje de las políticas públicas por las
ciencias sociales cubanas no ha sido eficiente. Los estudios hasta ahora
realizados narran diagnósticos, plantean problemas, realizan caracte-
rizaciones que dan el diagnóstico del tema desarrollado y en algunos
casos hasta una propuesta de solución de cómo enfrentar estos proble-
mas, pero representan estudios meramente descriptivos, convirtién-
dose en una zona de déficit de las ciencias sociales cubanas. Al igual
que en otros procesos de la historia, Cuba llega tarde al debate sobre
políticas sociales con herramientas teórico-metodológicas débiles, lo
que provoca que los resultados de investigación no puedan ser usados
directamente, pues constituyen generalidades, principios, normativas,
convirtiéndose en una asignatura pendiente en el mundo académico
500 (Mayra Espina Prieto, 2013).
Cincuenta años después de concebido el proyecto revo- CyE
lucionario, esbozado para erigir y avalar una sociedad cubana con Año VI
Nº 11
igualdad de condiciones y justicia plenas, queda demostrado que los Primer
objetivos no han sido totalmente cumplidos. Los grupos poblacionales Semestre
2014
negros y mestizos reproducen aún su condición de pobreza, situación
que merece el cuidado, la preocupación y el quehacer de manera con-
junta de la academia y de los actores políticamente responsables. Se
percibe, sin esfuerzo alguno, que estos sectores se encuentran subre-
presentados en contextos como la televisión y el cine, sin hablar de la
casi inexistencia de representantes entre políticos, militares y empre-
El análisis del conflicto racial debe

realizarse con premura pero de
manera coherente y ha de resolverse
mediante una política combinada
entre el pensamiento académico
y el pensamiento político
gubernamental a la vez.
sarios de carácter jerárquico. Y qué decir de los diferentes momentos

de una realidad social que en ocasiones se percibe paradójica como es
el caso del turismo. Este representa y constituye a la vez un mercado
privilegiado contra el mercado laboral. Se mueve por redes sociales y si
la mirada la realizamos a partir del cruce que pueda establecerse con lo
racial, se puede observar empíricamente que el acceso y las posibilida-
des de empleo para los negros en este sector son casi nulas. Todo esto
unido a la vieja vivencialidad histórica de los prejuicios, por lo cual aún
persiste el sentimiento de que negros y mestizos configuran el sector
de mayor peligrosidad y el que suministra normal y mayoritariamente
población al sistema penitenciario del país; como también son consi-
derados sujetos tendientes al desacato. Un desacato al que contribuyen,
no caben dudas de ello, miembros del cuerpo de policía.
Como reflejo de la sociedad cubana, la generalidad de la
política social —aunque no ha tenido deferencia alguna con el criterio
racial— ha favorecido a sectores específicos que han estado sometidos
a la discriminación. Encontrar una política que permita establecer una
proporción entre el progreso colectivo como es la salud, la educación,
la cultura antes mencionadas con la institución familiar y escolar, con-
trarrestará la situación inestable que han sufrido negros y mestizos. No
olvidemos que las políticas sociales son importantes para intervenir 501
CyE cualquiera de los conflictos que operen negativamente en la sociedad,
Año VI pero que a esto hay que sumar el pragmatismo social con la inclusión
Nº 11
Primer
y participación de todos los ciudadanos en el debate, sin recelos y de
Semestre forma abierta sobre los problemas. Es decir, contar con las masas para
2014
proponer soluciones.
El análisis del conflicto racial debe realizarse con premu-
ra pero de manera coherente y ha de resolverse mediante una política
combinada entre el pensamiento académico y el pensamiento político
gubernamental a la vez. El problema básicamente tributa a que no bas-
ta realizar estudios por un lado y que el gobierno como entidad deci-
sora esté por el otro, garantizando determinada estabilidad a sus ciu-
dadanos. La academia y el pensamiento político gubernamental deben
aliarse estrechamente para elaborar políticas de beneficio público en
cuanto al tema racial y que estas no caigan en saco roto.
Los sectores como los de la educación, la salud, la cultura,
las políticas laborales, por mencionar algunos, demuestran el incre-
mento y las vigorización de las distancias sociales y la visibilización
de una población segmentada. María del Carmen Caño (1996), alerta
sobre la importancia que reviste la asociación de la perspectiva ra-
cial en la propuesta de desarrollo social y en el diseño de políticas
sociales y públicas que tiene el país, teniendo en cuenta el examen de
las diferencias en la realidad social de los distintos grupos sociales.
Estima de igual modo necesario la necesidad de elaborar un enfoque
de política social dirigido fundamentalmente a la población negra
que históricamente ha estado sumida en una perenne desventaja so-
cial, llegando a ser considerados en la actualidad grupos de riesgo o

grupos vulnerables.
Desde esta óptica Esteban Morales, en el análisis concer-
niente a desigualdad y política social (Morales, 2002), sitúa elementos
claros que permiten apreciar que las políticas puestas en práctica en
Cuba desde 1959 beneficiaron a la población en general, mediante la
distribución igualitaria de las riquezas. Pese a las medidas tomadas e
implementadas en los segmentos de población que en un comienzo se
hallaban en detrimento social, las disposiciones llevadas a cabo ayuda-
ron o facilitaron que mejorase su condición inicial pero no fue posible
superar totalmente a algunos vestigios de otrora.
Estas condicionantes tributan en cierta medida a las he-
rencias históricas de los pasados coloniales y neocoloniales de los
grupos negros y mestizos que en estos y el resto de los procesos se
han encontrado colocados en posiciones subordinadas que les han
impedido beneficiarse de las oportunidades que les ofrece la polí-
502 tica gubernamental.
Por constituir las políticas públicas un terreno poco estu- CyE
diado en el escenario de las investigaciones sociales en Cuba, se acre- Año VI
Nº 11
cientan los análisis sobre las políticas culturales vinculadas al proble- Primer
ma racial. La concepción de las políticas culturales para este trabajo se Semestre
2014
enmarcará dentro de lo que Pierre Bourdieu denomina campo político,
el cual sería una influencia por derecho propio, con normativas y posi-
ciones precisas en el juego de la hegemonía, la legitimidad de ese mo-
delo político y social y su relación tanto con su existencia misma como
con su continuidad.
En resumen, la política cultural quedará definida a partir
de una síntesis de los conceptos aportados por autores de la tradición de
estudios culturales latinoamericanos entre los que sobresalen Arturo
Escobar, Texeira Coelho, George Yúdice, Néstor García Canclini y Ana
María Ochoa, entre otros. De esta manera, el campo quedaría defini-
do —según ha sintetizado Rodríguez Oliva (Rodríguez Oliva, 2006),
quien ha estudiado a esos autores— como aquel al que correspondería
la organización de las estructuras culturales a partir de programas de
intervención, realizados o no por el Estado, las instituciones civiles y
las entidades privadas o grupos comunitarios, con el objetivo de satis-
facer las necesidades de expresión cultural de la población y promover
el desarrollo de sus representaciones simbólicas, con una transforma-
ción cultural visible.

A pesar de las complejidades que históricamente ha ence-
rrado el tema racial en el país, la cultura artística de a poco fue en
ascenso y al igual que otras manifestaciones del arte, también hizo su
aporte en cuanto a la cuestión demostrando la importancia del recono-
cimiento al conflicto racial. Desde el campo de la cultura cubana: artes
plásticas (pintura y escultura principalmente), artes escénicas (grandes
obras de teatro), artes cinematográficas (filmes de todos los tipos de
metrajes incluyendo documentales), la literatura en su versión lírica,
prosista y hasta folklórica, y el apoyo de los medios masivos de comu-
nicación (radio, televisión).
La cineasta Sara Gómez llevó a la pantalla las realidades
y contradicciones que ya en la década del sesenta vivían los grupos
negros y mestizos. En documentales como En la otra isla (1968), Una
isla para Miguel (1968) y Seis horas extras y trabajo voluntario (1973),
Sara incitó a la reflexión sobre el tema, demostrando que el rechazo al
tratamiento de este asunto en el escenario institucional propició que
el fenómeno se ocultara y que conservara su espacio en la vida de los
sujetos extendiéndose —de manera discreta en algunos casos y repul-
siva en otros— a las relaciones interpersonales y de igual modo trans-
mitiéndose a otros. 503
CyE Los intelectuales en ocasiones enfocan o dirigen sus estu-
Año VI dios a elementos puramente científicos, desestimando otros campos de
Nº 11
Primer
investigación y otras prácticas intelectuales que también son relevantes
Semestre y que tributan significativamente al asunto que se trata. El enfoque cul-
2014
tural resulta pues de vital importancia para la comprensión y análisis
de la problemática racial, teniendo en cuenta las construcciones dis-
cursivas que sobre el mismo han sido diseñadas por las ciencias socia-
les. La incorporación del examen de la perspectiva cultural sería muy
oportuna, pues desde la sociología en este espectro no se ha realizado
aproximación al tema.
Es interesante detenerse a pensar en lo que puede hacerse
desde un blog como negracubanateniaqueser, de Sandra Álvarez, tam-
bién lo que pueden hacer los propios movimientos sociales como los
del rock, el hip-hop y las letras del rap y el reggaetón. La salsa también
está visibilizando el problema desde su medio y su espacio. Es muy im-
portante valorar el cruce de música con raza en Cuba pues este aporta
muchísimo a la reflexión sobre el tema racial.
Especial interés se presta a la música en este trabajo por
su gran notoriedad. En mucha de esta, fundamentalmente la popular
bailable, predominan elementos culturales afrocubanos representando
así el contexto sociocultural en que nos encontramos envueltos. Los
trabajos realizados sobre la música cubana evaden el tratamiento del
enfoque racial si este en algún punto se cruza con la mirada política.
La música popular —y específicamente la salsa, el reggaetón, el rap y
otras músicas consideradas de resistencia— simbolizan y construyen
en algunos casos representaciones del conflicto racial y de lo que se

considera el negro. Esto se debe, en parte, a que la música es consi-
derada uno de los componentes principales en la conformación de la
identidad de los ciudadanos.
Es un terreno fructífero para examinar cómo se esgrimen
múltiples imágenes de las relaciones raciales en la sociedad cubana ac-
tual. La música asienta una gran carga de significados que provee a
los sujetos la posibilidad de autoidentificarse social, cultural, política
y racialmente. El lenguaje musical en determinadas ocasiones favore-
ce la construcción de un discurso racial a través del cual las personas
se identifican. Algunos textos emplean una terminología de oposición
al imaginario social creado, otras canciones emplean un lenguaje que
revalida significados socialmente impuestos. La música promueve co-
nocimiento y ostenta sentido que es concedido por los individuos. Por
ejemplo en la canción “Silencio” del grupo Orishas, aunque no perso-
nifica al negro en sí, esboza la problemática en la que este se ve sumido,
504 y hace un llamado a la atención diáfana del asunto de la discriminación
racial. La canción “Silencio” refleja coherentemente la intencionalidad CyE
de las recomendaciones que trasmite. Lleva consigo un mensaje media- Año VI
Nº 11
do por las tramas individuales de los sujetos. Primer
Ahora accederé a un paréntesis obligado. No intentaré Semestre
2014
aquí un análisis exhaustivo sobre el racismo en Cuba puesto que el
tema por sí solo requiere de rigurosos estudios. Me limitaré a situar
algunos puntos que me parecen insoslayables en la perspectiva de la
visualidad y del arte.
En los años noventa el arte, y la fotografía en particular,
abordaron con creatividad y profundidad el fenómeno latente pues
Son prácticamente inexistentes

las investigaciones cubanas que
aborden la relación entre conflictos
raciales y políticas sociales.
este seguía siendo, como expresó Alejandro de la Fuente, una “inci-

sión profunda y dolorosa de la nación. Una herida que prolifera en
cicatrices sociales y culturales” (De la Fuente, 1999: 10). Desde luego,
estamos hablando de una variable social de primera importancia en
nuestra sociedad.
La relación de la fotografía y lo racial es de vieja data en el
ámbito cubano, y podemos rastrearla desde las imágenes de la Guerra
de Independencia de 1895 en las que se ven fotos de los estados mayores
del Ejército Libertador con una ausencia de hombres de piel negra que
salta a la vista demasiado llamativamente. Otras imágenes de grupos de
soldados mambises en las que solo aparecen negros y mestizos llaman
igualmente la atención y apuntan a conclusiones demasiado obvias.
Si seguimos el curso cronológico nos topamos años des-
pués con las imágenes del gran reportaje que hizo Walker Evans en La
Habana en 1933, en plena dictadura de Gerardo Machado, en las que
negros y mestizos aparecen retratados en sus roles de pobreza y mar-
ginalidad. Por lo general, la fotografía remarcó las diferencias de clase
y las que se levantaban sobre el color de la piel. El negro en la sociedad
cubana colonial y poscolonial no significaba ningún ideal de belleza
digno de ser admirado. Así, podrían añadirse a estas fotos las de Tito
Álvarez y Constantino Arias, en las que el negro y el mulato no eran 505
CyE visualmente importantes sino que solo representaban el triste reflejo
Año VI de su marginalidad.
Nº 11
Primer
La fotografía en los inicios de la Revolución, la denomi-
Semestre nada épica, solo tuvo al hombre de piel oscura integrando multitudes,
2014
colectivos laborales o militares y muy poco se visualizaba en la figura
de algún héroe, ciertamente no hubo muchos entre los más famosos.
El negro no fue nunca, salvo rarísimas excepciones, el centro de la
imagen. Una de esas excepciones fue el ensayo fotográfico de Roberto
Salas sobre la que sería la última salida pública de El Cabildo de Regla,
sosteniendo en andas a la Virgen de Regla, Patrona de la Bahía de La
Habana, en 1961, y que solo se pudo visionar en 2008 en una expo-
sición en la galería Rubén Martínez Villena de la Plaza de Armas en
La Habana Vieja, es decir cuarenta y siete años después. Este fue un
espléndido ensayo visual que documentó en detalle la referida pere-
grinación, antes que los cierres de la política del Estado —ya puestos
en marcha contra las instituciones religiosas— hicieran imposible este
tipo de manifestación callejera.
Hubo que esperar una década para que aparecieran las
imágenes de María Eugenia Haya (Marucha), que llenó con frecuen-
cia asociaciones musicales y espacios de consumo cultural mayor-
mente integrados por negros y mestizos. Es a finales de los años
ochenta que aparece el cambio radical. Las imágenes de Juan Carlos
Alom, René Pacheco y René Peña son las que introducen la diferen-
cia, y ya no quedarán en solitario las fotos de Kid Chocolate, la mo-
delo negra de Rodríguez Decall y los modelos negros fotografiados
fuera de Cuba por Herman Puig los que, como hemos visto hasta
ahora, eran las excepciones.
Son prácticamente inexistentes las investigaciones cuba-
nas que aborden la relación entre conflictos raciales y políticas sociales.
No ha sido mucha la atención que por las ciencias sociales ha recibido
la estimación de las políticas que representen y fortalezcan la situación
racial en el país. Con certeza, estas ausencias revalidan reiteradamente
el distanciamiento que existe entre ambos campos. Solo por nombrar
algunos factores que explican esta realidad, basta hacer referencia a la
casi nula participación de los investigadores en la elaboración y diseño
de políticas que tributen al tema racial y su restringido acceso a los es-
critos referentes a estas, y la distancia que en lo concerniente al asunto
han impuesto las instituciones que en el país se encargan de diseñar las
políticas y orientar su puesta en práctica.
El papel de las ciencias sociales es primordial para el di-
seño, implementación y evaluación de políticas sociales en los dife-
506 rentes ámbitos de estudio. Los resultados alcanzados en las diferentes
áreas de estudio deben hacerse llegar a los decisores, colaborando con CyE
informaciones no solo presentes sino con informaciones de carácter Año VI
Nº 11
prospectivo sobre demandas que el tema racial acoge. Igualmente las Primer
investigaciones pueden aportar elaboraciones al diseño de políticas Semestre
2014
que representen al tema racial en sus vínculos con la realidad de las
diferentes instituciones y grupos de trabajo, así como con programas y
políticas que se ejecutan en el país en otros ámbitos.
Si lo examinado hasta aquí no fuese suficiente para ofrecer
un panorama objetivo de la situación del asunto en la Cuba actual, el
affaire producido a partir de la publicación el 28 de marzo del presente
año en el New York Times de un artículo del intelectual y activista so-
cial Roberto Zurbano, titulado “Para los negros cubanos la Revolución
aún no ha comenzado”, generó una inmediata ola de respuestas de otro
grupo de pensadores y escritores atacando el mencionado texto. Más
de dos decenas de artículos surgieron a la palestra electrónica en cues-
tión de quince días, un centenar de cuartillas ora defendiendo (los me-
nos), ora criticando el texto de Zurbano. Es tal la importancia de este
suceso para el debido examen de la cuestión racial insular que necesita
de una valoración, aunque sea somera, del mismo.
Desde luego, y lo aclaro antes de comenzar el análisis, no
interesa precisar de qué lado estuvo la razón —si es que estuvo perma-
nentemente en alguno—, sino más bien extraer un grupo de conclusio-

nes que permitan ilustrar lo expuesto hasta ahora. Quizás el sesgo de
Fanon, de decir “unas cuantas cosas que vale la pena que sean dichas”,
que seguramente animó el texto de Zurbano, sea lo que me mueva a
insertar este fragmento en el cuerpo del ensayo.
Si dudas, el hecho de que el artículo fuese publicado en el
importante periódico norteamericano, un marcador de los medios y
de ciertos grupos de poder liberales de los Estados Unidos, unido a que
la redacción del periódico invirtió el sentido del título propuesto por
Zurbano, además de imprecisiones en la traducción, capitalizó la viru-
lencia de una buena parte de las respuestas que, en sospechoso bloque,
aparecieron en los medios digitales cubanos.
El autor había titulado su texto “Para los negros cubanos
la Revolución no ha concluido aún”, lo que muestra el sentido provo-
cador de la traducción del New York Times, que de ninguna manera
se correspondía con el cuerpo del artículo, ni con el conocido pensa-
miento de Zurbano, ensayista y activista social por la igualdad racial
en Cuba, quien además había sido vicepresidente de la Asociación de
Escritores de la UNEAC y trabajaba, en el momento de la publicación
del texto, como director de la editorial de Casa de las Américas, institu-
ción insignia de la cultura del país. La nunca desmentida actividad de 507
CyE Zurbano como promotor de los temas raciales, siempre desde un sen-
Año VI tido de pertenencia a las posiciones revolucionarias, se vio comprome-
Nº 11
Primer
tida de inmediato con la publicación de su artículo. En pocos días fue
Semestre depuesto de su cargo en Casa de las Américas y se vio urgido a elaborar
2014
una respuesta ante la andanada de críticas recibidas.
El cambio, o mejor dicho la inversión radical del título por
el periódico neoyorkino cumplió sus propósitos. Fue el título escogido
por el medio el que levantó los más duros ataques, mucho más que el
propio cuerpo del trabajo de Zurbano. Pero lo que me interesa analizar
en este punto es la significación general del debate y no las cuestiones
específicas, como ya expresé. Sin embargo, al margen de que las opi-
niones recogidas en el artículo de Zurbano pueden ser receptadas o no,
no es menos cierto que la mayoría de las opiniones críticas recibidas,
más que discutirlas desde las posiciones inherentes a las ciencias socia-
les se escudaron en una retórica pseudoideológica que los demeritan.
El mismo hecho de organizarse en grupo y desplegarse en el lapso de
una semana hacen sospechar en cuanto a su espontaneidad.
Pero vayamos al grano. ¿Cuáles tópicos puso sobre la mesa
el artículo de Zurbano? Pudiera relacionarlos brevemente: la poca
atención política general hacia el tema racial por décadas en el ámbito
oficial insular; las dificultades que han existido para realizar con entera
libertad y sin trabas institucionales el activismo social; la recurrente
postura oficial de abordar el tema mostrando solamente lo hecho, y
eludiendo lo que aún falta por hacer; definir el lugar que debe recu-
perar dicho activismo en las dinámicas de la sociedad civil cubana,
señalar la permanente presencia de su pensamiento conservador oficial

que se activa cada vez que se abre un verdadero debate sobre los proble-
mas del país; mencionar debilidades en la sociedad civil que no resisten
debates como este, por cierto, rápidamente acotado; mostrar la nece-
sidad de extrapolar estas discusiones fuera de los ámbitos académicos
y llevarlas a los escenarios públicos; actualizar conflictos inherentes
al problema racial local; poner de relieve la incapacidad que sobrevive
en el imaginario social, contaminado por formas de subalternidad o
subordinación, como resultado de políticas que sostienen, a veces in-
conscientemente, la inferiorización de las personas no blancas.
Igualmente, visualizó la vulnerabilidad e inferioridad de
condiciones en que la mayoría de la población negra y mestiza se en-
cuentra ante las transformaciones que se están operando —y las que
se avecinan— en el escenario socioeconómico cubano, es decir subra-
yar que este inmenso sector poblacional es el menos empoderado de
la sociedad y que, a su vez, es el que sostiene mayoritariamente a la
508 Revolución; el autor esgrimió el término “conciencia social” vinculado
al tema del mestizaje, a la intensidad de las luchas por la igualdad ra- CyE
cial, a la descolonización del pensamiento general de la población, al Año VI
Nº 11
cambio de las relaciones históricas entre poseedor y desposeído; y men- Primer
cionó la posibilidad utópica de un presidente negro en Cuba después Semestre
2014
que desapareciese la dirigencia histórica de la Revolución. Es decir, el
concepto de “conciencia social” fue asociado a un conjunto de proble-
mas complejos cuyo desconocimiento representaría un vaciamiento de
las luchas sociales por la igualdad.
El debate originado, amén de mis parciales desacuerdos
o incluso aceptación de ideas de uno y otro participante, arrojó una
El papel de las ciencias sociales

es primordial para el diseño,
implementación y evaluación de
políticas sociales en los diferentes
ámbitos de estudio.
riqueza y profundidad que mucho aportan a las pretensiones del

presente trabajo.
Podría citar algunas ganancias tangibles del affaire: la ne-
cesitad de debilitar paulatinamente, hasta su eliminación, el mito del
silencio acerca del tema, lo que permitiría avanzar hacia el escenario
ideal: un proceso transparente de este debate público, una socializa-
ción del tema racial en el país o, lo que es lo mismo, el tan necesa-
rio consenso nacional; sugerir cuáles son los límites verdaderos para
el pensamiento crítico y el discurso en el debate de ideas sobre este
asunto, y hacia el interior de la sociedad cubana; mostrar fortalezas y
debilidades de las ciencias sociales puestas a dialogar con un tema de
inmensa actualidad como este; señalar como objetiva debilidad del
artículo de Zurbano la homologación hecha entre las categorías raza
y clase, sociológicamente diferentes y excluyentes salvo ciertos pun-
tos de intersección; la necesidad de rebasar el pretexto esgrimido con
recurrencia de que la socialización de este debate resulta perjudicial
para “la unidad nacional” cuando sabemos que es al revés, es decir
que lo que realmente afecta a todos es la carencia de este y otras dis-
cusiones similares.
Finalmente, me interesa subrayar otros tópicos develados
en el debate ocasionado por el artículo de Zurbano en el New York 509
CyE Times. A saber: lo difícil que resulta hablar —y la necesidad de hacer-
Año VI lo— sobre la peculiar pobreza cubana, generalizada, dura, en una po-
Nº 11
Primer
blación de cultura general elevada (en comparación con otros países
Semestre del área y del llamado “Sur”), en la que se unen modernidad y atraso
2014
de manera sorprendente. Una pobreza, además, muy asociada al tema
que nos ocupa y sobre la cual se reflexiona escasamente, acaso con la
excepción de la academia.
Otra cuestión puesta de relieve sobre todo en el texto de
Victor Fowler es llamar la atención acerca de que son los negros y mes-
tizos los que sostienen, cuantitativamente al menos, la Revolución. Se
trata pues del más preterido de los sectores poblacionales a quien la
Revolución al triunfar le hizo la promesa de su emancipación. Si la rela-
ción entre el sistema y los negros se alienara, expresó Fowler, entonces
la Revolución quedaría vaciada de sentido, por lo que según él es natu-
ral que ningún otro asunto social y político merezca la atención de éste,
ahora y en el futuro inmediato.
Un asunto que sobresalió en el debate es el texto de Zuleica
Romay —escritora, funcionaria del MINCULT, diputada al Parlamento
y activista— sobre el papel de la Articulación Regional Afrodescendiente
de América Latina y el Caribe (ARAAC), que desde septiembre de 2012
abrió su capítulo cubano. Esta entidad ha trabajado para mostrar la po-
larización histórica del binomio racismo-pobreza en el ámbito regional
a la vez que ha creado un diálogo con espacios no institucionales en el
que se ha hecho posible organizar propuestas con la participación de
liderazgos comunitarios en la base de la sociedad. ARAAC en Cuba —
como señala Gisela Arandia en su texto dentro del debate— también

está intentando abrir un camino hacia la posibilidad de nuevos encuen-
tros y negociaciones en la sociedad civil, sin temores para establecer
alianzas institucionales o informales, lo que implica un compromiso
para intelectuales negros y mestizos, así como con artistas, todos con el
compromiso conjunto de luchar contra la discriminación.
El balance general de este debate no puede ser más benefi-
cioso para la profundización del tema en el presente nacional. La diver-
sidad de opiniones, posiciones y matices dentro de estas —entre los que
las originadas desde las ciencias sociales solo conforman un núcleo—
habla de su pluralidad de ideas, que enriquecen el sentido político del
debate producido.
Concluyendo, resulta obvio señalar la vigencia de un tema
que preocupa (y ocupa) a muchos actores en la sociedad cubana actual.
El affaire en torno al artículo de Zurbano permite muchas lecturas y
estoy segura de que gestará otros análisis en el futuro inmediato. A los
510 efectos de este ensayo no podía encontrar un epílogo mejor.
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--------------------------: Jesús Guanche, 18/02/2013.
--------------------------: Lázaro Israel Rodríguez Oliva, 28/02/2013.
--------------------------: Rodrigo Espina Prieto, 10/04/2013.
--------------------------: Zuleica Romay, 08/05/2013.
--------------------------: Niurka Nuñez, 21/05/2013.
--------------------------: Mayra Espina Prieto, 08/06/2013.
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--------------------------: Victor Fowler, 21/06/2013.
CyE
--------------------------: Pedro Cubas Hernández, 02/09/2013.
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Nº 11 --------------------------: Rosa Voghon, 12, 09, 2013.
Primer --------------------------: Pablo Rodríguez, 18/09/ 2013.
Semestre
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zurbano-acusa-al-nyt-de-manipulaciones-y-violaciones-eticas>.
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515
Aportes
Itinerarios migratorios
de familias bolivianas
en América y Europa
entre mediados del
siglo XX y la primera
década del siglo XXI
Roberto Benencia

La migración boliviana hacia la The Bolivian migration towards Año VI
Nº 11
Argentina adquiere relevancia a partir Argentina becomes relevant since Primer
de mediados del pasado siglo y se ha the mid of the last century, and has Semestre
2014
mantenido como uno de los flujos más remained one of the most impor-
importantes de migrantes limítrofes tant flows of neighboring border mi-
hasta la crisis argentina de 2001-2002. grants until the Argentine crisis of
El colapso argentino, sumado a las 2001-2002. The Argentine crack up,
restricciones de la política migratoria coupled with the constraints of U.S.
estadounidense tras los atentados del immigration policy after the 9/11 at-
11-S, convirtieron a España en destino tacks, turned Spain into a preferred
preferente para la migración bolivia- destination for the Bolivian migra-
na. De la misma manera, en la actua- tion. In the same way, at present,
lidad, ante una grave crisis económica facing a serious economic crisis in
en Europa, las mismas herramientas Europe, the same tools that served
que les sirvieron para migrar les per- them to migrate allows them to resist
miten resistir en España. in Spain.
519
CyE
Año VI
Nº 11 Roberto Benencia
Primer Magíster argentino en Ciencias Sociales Argentinian Master in Social Sciences at
Semestre
2014 por FLACSO-Argentina. Docente de la FLACSO-Argentina. Professor at Buenos
Universidad de Buenos Aires. Investigador Aires University (UBA). Researcher at
del CONICET, Argentina. CONICET, Argentina.
Itinerarios migratorios de familias bolivianas en América y Europa entre
mediados del siglo XX y la primera década del siglo XXI
Palabras clave
1| Bolivia 2| América Latina 3| Europa 4| Migración 5| Crisis
Keywords
1| Bolivia 2| Latin America 3| Europe 4| Migration 5| Crisis

Benencia, Roberto. Brechas en el silencio. Itinerarios migratorios de familias
bolivianas en América y Europa entre mediados del siglo XX y la primera década del
520 siglo XXI. Crítica y Emancipación, (11): 519-556, primer semestre de 2014.
Itinerarios migratorios CyE
Año VI
de familias bolivianas en Nº 11
Primer
América y Europa entre Semestre

2014
mediados del siglo XX y la

primera década del siglo XXI
1. Bolivia en el contexto de las

migraciones transnacionales
La emigración de bolivianos a Argentina constituye un caso para-
digmático de las migraciones que caracterizaron a América Latina
durante el siglo pasado. Hasta los años sesenta la migración inter-
nacional en la región se limitaba a los movimientos entre países
fronterizos, en traslados de tipo rural-rural o rural-urbano, con un
fuerte componente de migración estacional. Durante buena par-
te del siglo XX, Argentina constituyó el centro de atracción de las
Roberto Benencia
corrientes migratorias intrarregionales en América Latina. Estos
flujos, que tradicionalmente se dirigían a las regiones de frontera,
comienzan a orientarse a partir de los años cincuenta hacia las zo-
nas urbanas y, fundamentalmente, hacia el área de influencia de la
ciudad de Buenos Aires, donde se concentraba el desarrollo indus-
trial y los servicios (Pellegrino, 2000). En el caso de Bolivia, aunque
los movimientos de población hacia los países limítrofes tienen si-
glos de historia,1 no será hasta los años cincuenta cuando los flujos
migratorios hacia el exterior adquieran cierta importancia. En ese
momento, los cambios introducidos por la revolución de 19522 y el
* Una versión previa de este trabajo fue presentada en el Congreso Internacional

Flujos migratorios entre dos mundos: Europa-América Latina (siglos XIX-XXI),
Facultad de Geografía e Historia-Universidad Complutense de Madrid, marzo
de 2013.
1 En regiones como Cochabamba las migraciones fueron, desde la época
prehispánica, una constante en sus prácticas de supervivencia y reproducción
social (Hinojosa, 2008b).
2 La Revolución Nacional de 1952 supuso una transformación de las
estructuras sociales y políticas que sustentaban al régimen anterior. Como
señala Guevara, “en lo que se refiere a las migraciones, el fin del pongueaje 521
CyE proceso de industrialización por sustitución de importaciones que
Año VI tuvo lugar en Argentina, incentivaron los flujos migratorios entre
Nº 11
Primer
ambos países, unos flujos que —con variaciones según el momento
Semestre histórico— mantuvieron su intensidad hasta finales de la década
2014
del noventa, cuando se inicia en Argentina una crisis económica
que acentuará otros destinos de las migraciones bolivianas, en un
primer momento hacia Brasil y Estados Unidos y posteriormente
hacia Europa.
Tabla 1. Personas nacidas en Bolivia por país de residencia, 1960-2000

1960 1970 1980 1990 2000
Argentina 88.830 101.000 115.616 143.735 231.789
Brasil 8.049 10.712 12.980 15.694 20.388
Estados Unidos -- 6.872 14.468 29.043 55.515
España -- 472 525 782 2.117
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Proyecto IMILA (CELADE), CIRCA 2000 (OCDE),
Anuario Estadístico y Padrón Municipal de Habitantes, INE.
Bolivia se sumaba así a una corriente migratoria que otros países

de América Latina habían iniciado dos décadas antes. Como seña-
la Pellegrino, a partir de la década del sesenta comenzaron a di-
versificarse los destinos de la migración latinoamericana, con el
incremento de los flujos hacia los Estados Unidos, una tendencia
que se consolidará durante los años ochenta. En ese momento, los
países que tradicionalmente habían sido receptores de inmigración
laboral —como Argentina y Venezuela— “vieron disminuir el rit-
mo de crecimiento de la inmigración limítrofe y el fenómeno más
significativo fue el incremento de la migración de latinoamerica-
nos hacia los Estados Unidos” (Pellegrino, 2000: 152). También en
esa década comienza a registrarse un flujo migratorio significativo
hacia Europa, especialmente de migrantes procedentes de Brasil,
Argentina y Uruguay.
Durante los años setenta y ochenta, la migración la-
tinoamericana a Europa estuvo protagonizada por refugiados de
las dictaduras políticas que en ese momento se instauraron en di-
versos países del Cono Sur y, en menor medida, por trabajadores
(servicio obligatorio en las haciendas) y la reforma agraria realizada por la

revolución liberaron a la gran masa laboral del área rural boliviana (más del
75% del total) y le brindaron mayor capacidad de movimiento y de traslado.
Este cambio afectó principalmente a la movilidad internacional de la fuerza de
522 trabajo” (Guevara, 2004: 177).
y estudiantes universitarios. A comienzos de la década del no- CyE
venta, esta corriente es sustituida por una migración de carácter Año VI
Nº 11
económico, con la llegada a Europa —y especialmente a España Primer
e Italia— de personas procedentes de la República Dominicana, Semestre
2014
Perú, Colombia, Ecuador y Bolivia “que van a preparar el terreno
para la entrada de otros inmigrantes; van a sembrar las primeras
semillas para la conformación de las redes laborales y sociales y
convertir a Europa, especialmente Italia, España y Portugal, en el
destino preferido de muchos latinoamericanos (Yépez y Herrera,
2007: 10).
Esta migración constituyó, a partir

de los años treinta, una respuesta
frente a la escasez de mano de
obra en el sector primario de las
economías fronterizas.
Esta nueva corriente se intensifica a finales de la década
Roberto Benencia
del noventa y principios del nuevo siglo, cuando las crisis econó-
micas por las que atravesaron la mayoría de los países latinoame-
ricanos —especialmente aquellos que habían servido de destino de
las corrientes intrarregionales— provocaron que sus clases medias
se sumaran a los flujos migratorios internacionales hacia Europa
(Pellegrino, 2003). Al igual que sucedió con el flujo hacia Estados
Unidos, Bolivia se incorpora a la corriente migratoria a Europa más
tarde que otros países latinoamericanos. En el caso de España, el
principal destino de la migración boliviana interregional, esta co-
rriente comenzó a crecer a partir del año 2000 y se ha mantenido
elevada hasta 2007, año en que entró en vigor la exigencia de visado
para ingresar en el país.
2. Migración de bolivianos a Argentina

La migración de los países limítrofes hacia la Argentina (Bolivia,
Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) fue constante a través de los años
pero, aunque en los últimos años pasó a constituir la mayor proporción
de población extranjera existente en el país, nunca superó el 3% de la
población total.
523
CyE Tabla 2. Argentina, porcentaje de nacidos en el extranjero
Año VI y en países limítrofes, 1869-2001
Nº 11
Primer Año % nacidos en el % nacidos en países Porcentaje (2)/(1)
Semestre
extranjero (1) limítrofes (2)
2014
1869 12,1 2,4 19,7
1893 25,4 2,9 11,5
1914 29,9 2,6 8,6
1947 15,3 2,0 12,9
1960 13,0 2,3 17,9
1970 9,5 2,3 24,1

1980 6,8 2,7 39,6
1991 5,0 2,6 52,1
2001 4,2 2,6 62,0
2010 4,5 3,1 68,9
Fuente: INDEC, Censos Nacionales de Población 1869-2001.

Esta migración constituyó, a partir de los años treinta, una respuesta

frente a la escasez de mano de obra en el sector primario de las eco-
nomías fronterizas. Los trabajadores de Bolivia, Chile, Paraguay y, en
menor medida, de Uruguay y Brasil fueron atraídos por las ocupacio-
nes temporarias existentes en las distintas regiones de la Argentina3.
Si en un principio los lugares de destino privilegiados fueron las áreas
colindantes con sus países, a partir de los años cincuenta los migrantes
fueron atraídos cada vez más hacia el Gran Buenos Aires, donde los
empleos en la construcción, la industria manufacturera y los servicios
eran mejor remunerados que en sus países de origen o que en los mer-
cados de trabajo de las provincias linderas (Balán, 1990).4
En el caso específico de la migración boliviana, puede de-
cirse que ésta comenzó a adquirir importancia con el auge y expan-
sión de las economías regionales y la demanda creciente de mano de
obra para tareas de cosecha. Por ejemplo, la agroindustria azucare-
ra del noroeste argentino —las plantaciones de caña de azúcar de la
zona de El Ramal (Salta y Jujuy) fueron requiriendo cada vez más la
presencia de mano de obra temporaria—, y posteriormente se amplió
3 Los empleos temporarios de una región solían complementarse con otras

ocupaciones en una región distinta (Marshall y Orlansky, 1983).
4 El proceso de reemplazo de mano de obra nativa se revierte durante la década
del sesenta. En general, la demanda de mano de obra crece mucho más lentamente
que antes, en particular en los sectores productivos y, además, en esta década sólo
las economías regionales del norte exhiben saldos migratorios internos negativos
524 (Marshall y Orlansky, 1983).
numérica y territorialmente hacia el área cuyana, para la cosecha de la CyE
vid (Mendoza). Las diferentes temporadas de recolección de cultivos Año VI
Nº 11
permitieron que la demanda de mano de obra se hiciera extensiva a Primer
gran parte del año, al mismo tiempo que la demanda de trabajadores Semestre
2014
no calificados como mano de obra urbana permitía completar el ciclo
laboral de esta población migrante.
La caída de los precios de los productos regionales, y la
consecuente incorporación de la mecanización ahorradora de mano
de obra en algunos de ellos a fines de los años sesenta, contribuyeron
a que la migración limítrofe cambiara de rumbo, y que los trabajado-
res fueran derivando cada vez más hacia las oportunidades laborales
que les ofrecía el área metropolitana de Buenos Aires, principalmente
en actividades de construcción. Este nuevo destino de la migración li-
mítrofe permitió observar que hacia 1970 más de la tercera parte de
los bolivianos asentados en la Argentina se concentraba en este último
lugar, y el Censo Nacional de Población de 1980 mostraba, por prime-
ra vez, que los asentados en este área superaban en cantidad a los del
noroeste (Balán, 1990).
Si bien se reconoce la evolución y el recorrido de la migra-
ción limítrofe en territorio argentino, aún los estudiosos no se ponen
de acuerdo acerca del volumen de migrantes que cruzan la frontera año
a año o que se han asentado definitivamente en la Argentina. A pesar
Roberto Benencia
de que coincidimos con diferentes autores en que los datos sobre canti-
dad de personas que cruzan la frontera y sobre la migración temporaria
a la Argentina son muy deficientes, ya que las estimaciones presentan
amplias variaciones y pocas veces se basan en cómputos efectivos,5 los
datos existentes —provenientes de distintas fuentes—, analizados por
los especialistas en el tema permiten bosquejar ciertas tendencias que,
en general, se van corroborando en la realidad.
Los estudios más generales realizados por Alfredo Lattes
(1990), tratando de evaluar la inmigración extranjera a la Argentina a
partir de diversas fuentes, para el período 1945-1988 —en el caso espe-
cífico de los limítrofes— detectan un flujo importante de ingresantes
5 En el mismo sentido, Sassone (1987) comenta que en cuanto al tamaño

de las migraciones indocumentadas, es dable señalar que se manejan cifras
indiscriminadamente, pues se subestiman o bien se sobreestiman montos según
las circunstancias. Por su parte, Dandler y Medeiros (1991), haciendo referencia a
las fuentes de información, también afirman que “las distintas estimaciones del
número de bolivianos que residen en el extranjero sugieren ciertas tendencias:
1) una subestimación del número total de migrantes en los datos de los censos
oficiales; 2) la subestimación de migrantes temporarios; 3) la importancia de
Argentina como país receptor de migrantes bolivianos”. 525
CyE con Permiso de Residencia permanente durante la década de 1970; un
Año VI balance positivo en la estimación neta de migrantes limítrofes durante
Nº 11
Primer
todo el período de referencia al mismo tiempo que una declinación
Semestre constante de la migración neta de limítrofes en el período que va de
2014
1945-1959 a 1970-1979.
En cuanto al tema de las causas de la migración boliviana
hacia la Argentina, Marshall y Orlansky (1980) analizaron compara-
tivamente la inmigración de bolivianos, chilenos y paraguayos en el
período 1970-1976. En dicho trabajo, donde se interrogan acerca de las
condiciones de expulsión en la determinación del proceso emigratorio,

las autoras encuentran que en Bolivia —país que presentaba el mayor
potencial expulsor entre los tres países y las menores posibilidades de
absorción interna de su fuerza de trabajo agrícola excedente—, la al-
ternativa de migrar al exterior no adquirió la tasa elevada que hubiera
sido esperable.6 Así, observaban que Bolivia no se comportaba según
el patrón esperado, ya que a pesar de que este país ofrecía aún meno-
res posibilidades de empleo que Paraguay —por tener mayores tasas
de desempleo y subempleo urbanos, así como un alcance mucho más
limitado de su proceso de colonización agrícola— la alternativa mi-
gratoria externa frente a la interna no era superior, y lo explicaban di-
ciendo que la frontera que Bolivia comparte con la Argentina es mucho
más reducida que la de los otros dos países, por lo que sólo una fracción
de la población boliviana está expuesta en forma directa a la atracción
argentina; es precisamente esa población contigua la que constituye el
grueso del flujo hacia este país.
En este sentido afirmaban que podría pensarse entonces
que el proceso de incorporación de otras regiones como fuente de emi-
gración se desarrolla con cierta inercia y que el ámbito en que la opción
a migrar al exterior se constituye en real alternativa frente a la migra-
ción interna no es todo el país, sino solamente algunas regiones, y qui-
zá las que son cercanas a la frontera o se encuentran bajo el radio de la
influencia de ésta (Marshall y Orlansky, 1980). Otro elemento que estas
autoras consideran contribuye a aumentar el grado de difusión del pro-
ceso migratorio es la antigüedad de inicio de la emigración, en relación
6 “La magnitud relativa de la migración externa frente a la interna es menor

en Bolivia que en Paraguay. En el caso boliviano, el peso de la alternativa
externa se reduce, además, en el período 1971/76 como resultado automático
del incremento en la migración interna interdepartamental, ya señalado,
que incorpora nuevos destinos, entre ellos áreas rurales (Ministerio de
Planeamiento, 1980). No es posible determinar aún en qué medida esta
reducción es un efecto meramente coyuntural, o refleja una tendencia de más
526 largo plazo” (Marshall y Orlansky, 1980).
con el más o menos temprano desarrollo de las diferentes actividades CyE
económicas de atracción en el país de destino; del tipo de inserción Año VI
Nº 11
ocupacional en él, en la medida que distintas actividades económicas Primer
pueden tener un efecto multiplicador o de arrastre diferencial; de las Semestre
2014
distancias salariales entre los países y de las políticas inmigratorias ha-
cia cada nacionalidad.
En el caso del más tardío inicio de la emigración bolivia-
na, comentan que “hasta mucho más recientemente (1950) que en los
otros países considerados, la estructura económico-social boliviana se
ha caracterizado por el predominio de relaciones sociales de naturaleza
A través del tiempo, la inserción de los

migrantes en el mercado de trabajo
argentino se ha ido adecuando a las
demandas coyunturales
servil en el sector rural con sujeción de la fuerza de trabajo a la tierra
Roberto Benencia
(FIAT OECEI, 1969). Este último factor ha constituido un impedimen-
to fundamental para el desarrollo del proceso de movilidad de la fuerza
de trabajo que, de este modo, permaneció retenida por sus condiciones
tradicionales de existencia hasta la década de 1950. La aceleración de la
migración interdepartamental en los últimos tiempos demuestra que
el proceso migratorio está atravesando recién hoy por una etapa que
Chile y Paraguay habrían recorrido más tempranamente (el 41% de la
migración interdepartamental boliviana tuvo lugar entre 1971 y 1976;
sobre la base de datos del Ministerio de Planeamiento, 1980)”.
A través del tiempo, la inserción de los migrantes en el
mercado de trabajo argentino se ha ido adecuando a las demandas co-
yunturales: áreas limítrofes y trabajos temporarios en cosechas en un
principio, para pasar posteriormente a zonas urbanizadas y al área me-
tropolitana del Buenos Aires a desempeñar actividades básicamente en
la construcción, los hombres, y en el trabajo doméstico las mujeres; la
temporalidad por una cosecha se fue extendiendo en el tiempo, hasta
alcanzar en algunos casos la permanencia. A partir de la década de
1960, considerando cada corriente nacional y cada contexto regional
separadamente, puede afirmarse que la inmigración proveniente de
los países limítrofes va adquiriendo un carácter residual, perdiendo 527
CyE posiciones relativas en los mercados de trabajo; esta pérdida se acentúa
Año VI en las provincias que, en cada contexto, se caracterizan por una mayor
Nº 11
Primer
expansión del empleo.
Semestre La localización de fuerza de trabajo inmigrante en la es-
2014
tructura del empleo es altamente concentrada en pocos sectores (ge-
neralmente agropecuario, minero, manufactura o construcciones), y
muy selectiva en comparación con la inserción económica de los tra-
bajadores nativos, tanto locales de la provincia como migrantes inter-
nos (Marshall y Orlansky, 1983). Comparando datos de la inmigra-
ción limítrofe entre 1960 y 1970, Marshall y Orlansky (1983) observan

un aumento significativo en el período, y acuerdan que la intensifica-
ción de la inmigración paraguaya de ambos sexos y la de la boliviana
masculina explican la totalidad de este aumento y especifican que la
concentración ocupacional de los inmigrantes, siempre muy selectiva
en comparación con la de los trabajadores nativos, se acentúa durante
la década: “la proporción del total de los trabajadores bolivianos y pa-

raguayos (hombres) en el Gran Buenos Aires —que en 1970 se emplea
en la construcción— duplica aproximadamente a la de 1960. La indus-
tria y el comercio adquieren un peso algo mayor que diez años atrás
entre bolivianas y chilenas, aunque prosiguen siendo los servicios
personales los que absorben la mayor fracción de la fuerza de trabajo
inmigrante femenina en el área metropolitana...”, tal como se observa
en la tabla siguiente.
Tabla 3. Inserción sectorial de la fuerza de trabajo inmigrante boliviana

en el Gran Buenos Aires, 1960-1970. Proporción de cada sector
económico seleccionado de la PEA
1960 1970
Hombres Manufactura 47,7 25,8
Construcción 27,5 25,8
Mujeres Manufactura 17,1 25,0
Comercio 8,6 11,7
Servicios personales 48,6 45,0
Fuente: Tomado de Marshall y Orlansky (1983), TEI CP 60/70.
Según dichas autoras, este incremento observable no parece ser

el resultado de una sustitución de mano de obra nativa (locales y
migrantes internos) por inmigrantes limítrofes, sino que en reali-
dad estos últimos pasaron a cubrir el vacío generado por la falta
de renovación de la inmigración de ultramar. Se observa, además,
528 que en 1970 la inserción de los inmigrantes es también ligeramente
selectiva dentro de la industria, concentrándose desproporcionada- CyE
mente en ramas económicamente más rezagadas, mientras que los Año VI
Nº 11
migrantes internos y nativos del área se ubican sobre todo en las Primer
ramas más dinámicas. Semestre
2014
Respecto de la migración boliviana en particular, hacia
1974 —en base a los datos analizados por Ardaya (1978) en un estudio
ya clásico— puede apreciarse que mientras en el interior la mayoría de
los bolivianos son potosinos —seguidos por tarijeños, cochabambinos,
chuquisaqueños, de La Paz y de Santa Cruz—, en Buenos Aires el pri-
mer lugar lo ocupan los cochabambinos seguidos por potosinos, aún
muy importantes, y emigrantes de Chuquisaca, La Paz, Tarija y Santa
Cruz.7 Más de la mitad de los bolivianos del interior tienen inserción
en el sector agrícola —especialmente los potosinos, chuquisaqueños y
tarijeños, mayoritariamente hombres—, seguidos por trabajadores de la
construcción (especialmente los cochabambinos), obreros calificados, y
empleados en el comercio y los servicios —mayoritariamente de La Paz
y Santa Cruz, con muchas mujeres. En cuanto a las mujeres, en el inte-
rior, la categoría de registro más poblada es la de “ama de casa”, segui-
da por empleadas de comercio y servicios —mujeres de La Paz y Santa
Cruz, sobre todo—, y a mucha distancia las obreras —cochabambinas y
paceñas; menos las potosinas— y las ocupadas en el servicio doméstico.8
En cambio, es claramente diferente la distribución ocupa-
Roberto Benencia
cional de los bolivianos en Buenos Aires. Los hombres bolivianos han
trabajado mayoritariamente en la construcción desde antes de la dé-
cada de 1960 —especialmente los cochabambinos, chuquisaqueños y
potosinos—, pero es cada vez mayor la proporción de bolivianos en el
sector (Ardaya, 1978), alcanzando a más de la mitad de los hombres bo-
livianos, incluyendo las actividades en la fabricación de ladrillos (“los
hornos ladrilleros”). Los siguen los obreros calificados —sobre todo de
Tarija, La Paz y Santa Cruz—, los empleados de comercio y servicios —
de Tarija y La Paz— y los que se ocupan en oficios como la carpintería
—de Cochabamba y Santa Cruz.
Las mujeres bolivianas en el mercado de trabajo de Buenos
Aires, por su parte, declaran una mayor participación, trabajando más
7 Nos basamos en las tendencias que sugieren los datos analizados por Ardaya, a
partir de la muestra del decreto 87/74.
8 Considerando las dificultades de registro asociadas con ciertas actividades
“informales”, el altísimo porcentaje de “amas de casa” debe encubrir ocultamiento
de otras actividades: contrabando, comercio intraregional, venta ambulante sin
permiso, trabajo como “cuarta” (trabajadora no remunerada) en las fincas de
tabaco o azúcar. 529
CyE que sus paisanas del interior en el servicio doméstico, en la industria
Año VI de la confección y en la industria (Ardaya, 1978). También en este caso
Nº 11
Primer
debe haber existido un importante subregistro de inserciones labora-
Semestre les. La escasa información disponible sugiere que todavía hacia fines de
2014
la década del setenta los trabajadores inmigrantes en el Gran Buenos
Aires proseguían concentrándose en los mismos sectores económicos
habituales. La información con que se cuenta —datos sobre radicacio-
nes otorgadas, Dirección Nacional de Migraciones— muestra que los
inmigrantes (hombres) se ubican en ocupaciones que pueden atribuirse
al sector construcciones como en otras que son industriales. Entre és-

tas, muchas son de naturaleza artesanal y de reparaciones, que pueden
realizarse por cuenta propia. Entre las mujeres,9 una ligera disminución
de su localización en el servicio doméstico podría estar motivada en la
subdeclaración sistemática de una ocupación inestable —precisamente
por tratarse de datos originados en solicitudes de radicación—, sobre-
rregistrando en cambio una ocupación más calificada, la de modista,

cuya frecuencia es abrumadora. En lo que se refiere al empleo femenino
industrial, éste predomina en la actividad textil y en confecciones, es-
pecialmente entre las inmigrantes. Todas las mujeres están ubicadas en
la rama de confecciones y con particular énfasis las inmigrantes. Esta
rama es la que presenta condiciones de trabajo más desfavorables.
Es habitual que los migrantes de países limítrofes se ubi-
quen en forma desproporcionada en los sectores más desfavorecidos
del mercado, si no por el salario al menos por la precariedad de la re-
lación laboral y por condiciones contractuales más adversas, o condi-
ciones de trabajo más duras y peligrosas, así como menos saludables.
En el caso de la fuerza de trabajo inmigrante masculina, la selectividad
se manifiesta tanto en su sobrerepresentación en la agricultura, la mi-
nería, la industria y/o la construcción, como en su subrepresentación
en los sectores más deseables, o más atractivos en términos sociales y
económicos; en el caso de las mujeres, la selectividad se evidencia en
su sobrecontratación en los servicios personales y en las actividades
comerciales, presumiblemente por cuenta propia.
Si en un primer momento la residencia ilegal puede re-
sultar atractiva para algunos extranjeros limítrofes, “con el tiempo se
convierte en un verdadero boomerang que produce perjuicios direc-
tos a los trabajadores ilegales e incluso a los legales por la competencia
9 En el caso de las mujeres bolivianas involucradas en la migración, éstas

participan con más frecuencia de un patrón migratorio asociativo (familiar) que
de uno autónomo (individual), aunque dentro de esa pauta asociativa o familiar
530 preservan un alto grado de autonomía (Balán, 1990).
generada. Ante todo, los lleva a trabajar en empresas que no respetan CyE
la legislación laboral existente, ni los convenios colectivos de trabajo, Año VI
Nº 11
ni las jornadas laborales legales y otros beneficios, vale decir que es Primer
utilizado por patrones inescrupulosos que los emplean en la seguridad Semestre
2014
de que el trabajador no podrá hacer denuncia alguna sobre su situación
ni exigir que se respeten sus derechos laborales, por cuanto aquella de-
nuncia implicaría poner en evidencia su condición de residente ilegal”
(Sassone, 1987).
Durante la primera parte de la década de 1970 se da un
pico de afluencia de migrantes bolivianos a Buenos Aires, que se suma
Es habitual que los migrantes de

países limítrofes se ubiquen en forma
desproporcionada en los sectores
más desfavorecidos del mercado,
si no por el salario al menos por la
precariedad de la relación laboral…
al crecimiento vegetativo de las cohortes anteriores. Los inmigrantes
Roberto Benencia
que llegan en este período provienen, por un lado, de una corriente de
migración directa desde Cochabamba, que comienza a definirse cla-
ramente; y por el otro, de origen diverso —pero mayoritariamente po-
tosinos y tarijeños—, que desde 1960 habían comenzado a desplazarse
desde el noroeste hacia el área metropolitana y Buenos Aires (Ardaya,
1978). Es en esa época cuando en las calles del Gran Buenos Aires y la
Capital Federal comienza a verse más frecuentemente la imagen hoy
característica de “la boliviana que vende ajo y limones” en las puertas
de ferias y mercados.
La inserción de la población boliviana en actividades agrí-
colas es claramente posterior. Estudios más cercanos en el tiempo
permiten afirmar que los bolivianos en la Argentina participan de la
característica general de migrantes indocumentados y de baja califica-
ción, lo cual ha hecho que se inserten en la franja del mercado de mayor
precariedad, donde predominan el trabajo a destajo y la baja remune-
ración; allí se encuentran a expensas de “la explotación o a los abusos
por parte de los empleadores, quienes les pagan menores salarios y no
les reconocen las cargas sociales, a la vez que no les otorgan los benefi-
cios de la seguridad social, según lo dictaminan las leyes vigentes para
los trabajadores” (Sassone, 1987). 531
CyE De esta manera, establecen una competencia con el traba-
Año VI jador nativo o con el trabajador extranjero con residencia permanente,
Nº 11
Primer
los cuales cuentan con el pleno amparo de las normas legales propias.
Semestre Por lo tanto, al quedar al margen de la ley y decretos específicos, los
2014
migrantes indocumentados están expuestos a vivir en condiciones de
marginalidad, situaciones que lógicamente inhiben toda posible agre-
miación como forma de defensa.
Entre los extranjeros limítrofes, y en especial entre los boli-
vianos, se advierte una altísima proporción de personas en edad activa,
el 80% en el caso de las radicaciones definitivas otorgadas en el período

1970-1980. El grupo activo es el más productivo desde el punto de vista
económico, el más reproductivo desde el punto de vista biológico, y el más
móvil. Por su parte, el grupo de ilegales está formado por los más jóvenes,
presentan un mayor predominio de hombres y también una mayor parti-
cipación de activos, dado el carácter de migración laboral (Sassone, 1987).
Se puede apreciar, además, que la inserción de hombres y mujeres sigue

siendo altamente selectiva (Balán, 1990; Dandler y Medeiros, 1991).10
Un estudio sociológico (Dandler y Medeiros, 1991) ana-
liza específicamente el fenómeno de la migración laboral temporaria
de cochabambinos hacia la Argentina, buscando establecer patrones
y determinar el impacto de la misma en las áreas de envío. La hipó-
tesis central del mismo es que la migración hacia la Argentina cons-
tituye una opción importante en las estrategias económicas diversifi-
cadas de muchas unidades rurales y urbanas de Bolivia.11 Se ingresa
en el país en busca de trabajo a través de redes sociales y después de
un tiempo de inserción se retorna periódicamente al lugar de origen,
en un movimiento que denominan de circularidad.12 Los recursos
10 Las bolivianas que viajan a la Argentina suelen trabajar de empleadas

domésticas, vendedoras callejeras o artesanas. Las solteras se emplean como
cosedoras o tejedoras, a las órdenes de otros bolivianos que firman contratos con
fabricantes de ropa argentinos o coreanos. Estas mujeres solteras reciben una
remuneración por pieza terminada o por hora, como las empleadas domésticas.
Las mujeres encuentran trabajo gracias a sus parientes o en las oficinas de empleo
(Dandler y Medeiros, 1991).
11 Las estrategias de ganarse la vida —como las denominan estos autores—
incluyen desde la búsqueda de tierras bajas tropicales, el viaje hacia y desde los
mercados y ferias regionales, el acceso a un trabajo remunerado o al empleo
autónomo, o la emigración por largos períodos a Buenos Aires.
12 En este sentido, es importante la observación que hacen respecto de la “circularidad”
de esta migración: “algunos migrantes, por ejemplo, trabajan en la Argentina y
regresan frecuentemente a Bolivia por largos lapsos. Durante sus años en la Argentina,
los migrantes trabajan para más de una empresa y generalmente cambian de trabajo
(...); parte integral de esta estrategia migratoria es el hecho de que la Argentina ofrece
flexibilidad de ingreso, de regreso y de residencia. No exige visas ni pasaje de regreso
532 para que los bolivianos puedan entrar al país. El viajero puede obtener en la frontera
relevantes para desarrollar estrategias determinadas a menudo no CyE
sólo incluyen categorías económicas tradicionales —como tierra, tra- Año VI
Nº 11
bajo y capital—, sino también factores menos tangibles como ritmo, Primer
información, know-how, redes sociales e identidad.13 Los migrantes Semestre
2014
bolivianos, más que tales, se consideran trabajadores. Ir a trabajar o
conseguir un trabajo no implica necesariamente una migración en el
sentido formal; “…se mueva el migrante al exterior o por el interior
del país, su disposición es la de moverse cuando le parezca conve-
niente…”; para la mayoría de los migrantes “…la migración a Buenos
Aires es una entre varias opciones, semejante a las que tienen en
Bolivia...” (Dandler y Medeiros, 1991).
Estos autores introducen en la discusión la perspectiva del
análisis de procesos al afirmar que la migración temporal no se puede
estudiar con un planteo estático, sincrónico, sino que se la debe analizar
con un planteo diacrónico, y en este sentido es interesante la informa-
ción que presentan sobre distintas duraciones de la migración para va-
rios grupos de edad, el regreso al país de origen y la posibilidad de volver
a migrar. Un breve período de migración dura entre unos pocos meses y
cuatro años; un lapso largo, entre cinco y veinte años. La mayoría de los
emigrantes bolivianos analizados (el 61%) había estado en la Argentina
un lapso breve, y la mayoría de ellos tenía entre 25 y 40 años de edad.
Este grupo podría volver a emigrar. En relación con el
Roberto Benencia
retorno, “…los pobladores de Cochabamba tienen siempre presente
a Buenos Aires debido a la frecuente llegada de emigrantes de retor-
no que les cuentan sus éxitos o les llevan pruebas de los mismos…”
(Dandler y Medeiros, 1991).
La migración de bolivianos se intensificó durante la últi-
ma década del siglo pasado, al mismo tiempo que se produjeron cam-
bios en el perfil de estos migrantes. La comparación entre las pirámides
de población boliviana residente en Argentina nos muestra una ligera
un permiso de 90 días para ingresar al país con la mera presentación de su cédula de

identidad o de un salvoconducto...” (Dandler y Medeiros, 1991).
13 Respecto de las redes, describen “un emigrante de Cochabamba que llega por
primera vez a Buenos Aires a buscar trabajo en la construcción generalmente se
alojará en lo de un pariente o un compadre de su pueblo que, al mismo tiempo,
lo guiará en la red de cochabambinos que le ayudarán a ingresar a un trabajo. Por
otra parte, va a necesitar obtener otros permisos de residencia y de trabajo, que
conseguirá gracias a la ayuda de otros compatriotas. Aunque es posible que no haya
conocido con anterioridad a algunos de estos compatriotas y compadres, deberá no
obstante activar esos lazos y asegurarse de su asistencia. Mas adelante puede que
llegue, incluso, a desarrollar alguna actividad económica con ellos en Buenos Aires.
Puede hacer todo esto porque comparte raíces comunes y el reconocimiento de
pertenecer al mismo lugar de origen, lo cual conlleva ciertas obligaciones morales”. 533
CyE feminización de los flujos migratorios, en tanto que la proporción de mu-
Año VI jeres ha pasado del 48,2% en 1991 al 49,7% en 2001. Se trata, además, de
Nº 11
Primer
una migración que ha incrementado sus efectivos, de manera especial en
Semestre los grupos más jóvenes de edad laboral (entre los 15 y los 34 años), que
2014
suponen el 40,3% del total de migrantes en 2001, frente al 33,6% en 1991.
Gráfico 1. Pirámide de la población nacida en Bolivia residente

en Argentina (1991 y 2001)
Fuente: Censos Nacionales de Población 1991 y 2001 (Argentina).
Junto a estas transformaciones en la estructura de la población mi-

grante, se ha acentuado la tendencia a la concentración en el Área
Metropolitana Bonaerense; así, los datos del CNP 1991 nos muestran
que para esa fecha ya la mayoría de los inmigrantes bolivianos se en-
contraban localizados en dicho área (38,9%), con lo cual su presencia
en la Argentina iba adquiriendo cada vez mayor visibilidad.
Tabla 4. Porcentaje de inmigrantes bolivianos por regiones

(Argentina, 1991-2010)
1991 2001 2010
1. Área Metropolitana 38,9 51,6 55,2
2. Resto de Buenos Aires 6,5 8,1 9,7
3. Centro 4,6 4,1 4,3
4. Cuyo 10,1 8,6 7,9
5. NEA 0,5 0,4 0,4
534
1991 2001 2010 CyE
6. NOA 36,5 23,8 17,1 Año VI
7. Patagonia 2,9 3,4 5,4 Nº 11
Primer
Total país 143.569 233.464 345.272
Semestre
2014
Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población y Viviendas 1991, 2001 y 2010.
En tanto que los datos del CNP de 2001 muestran que más del 50% se
encuentra ubicado en dicho área, habiéndose reducido notablemente la
proporción de los ubicados en las áreas colindantes a su país. Esta ma-
yor visibilidad en la capital del país sumada a la existencia de una fuer-
El inicio del siglo XXI abre un

nuevo periodo en las migraciones
latinoamericanas a España,
caracterizado por el espectacular
incremento de los flujos y los cambios
en la composición por colectivos.
te crisis económica provocó además fuertes ataques xenófobos contra
Roberto Benencia
esta población, a la que se culpabilizaba de los elevados índices de des-
empleo, provocados por el fracaso de la política económica neoliberal
aplicada en la Argentina durante la década del noventa.
Durante aquella última época, los migrantes bolivianos se
incorporaron en determinados nichos laborales como la industria tex-
til, la horticultura periurbana y la construcción, donde a partir de la
conformación de enclaves étnicos en dichos sectores pudieron ubicarse
laboralmente con ciertas ventajas en el mercado de trabajo metropoli-
tano. La crisis de 2001-2002 aceleró la partida de algunos de estos in-
migrantes, con suficiente experiencia en la inmigración después de su
paso por la Argentina, hacia otros destinos como por ejemplo España e
Italia en la Unión Europea.
3. España como nuevo destino de la

migración boliviana
La migración latinoamericana a España participa, a grandes rasgos,
de las tendencias señaladas para el conjunto de Europa. La presencia
en España de inmigrantes procedentes de América Latina adquiere
cierta relevancia durante los años sesenta, momento en el que co-
mienza a invertirse la tendencia migratoria anterior de españoles 535
CyE hacia países latinoamericanos (Herranz, 1998). En ese momento, la
Año VI migración de América Latina se concentra en tres países —Cuba,
Nº 11
Primer
Venezuela y Argentina—, que aglutinan el 70% del total de extran-
Semestre jeros procedentes de la región. Esta situación se mantendrá durante
2014
los años setenta y la primera mitad de la década del ochenta, aunque
ya en este periodo se observa un descenso de la migración cubana y
venezolana, y el crecimiento del flujo procedente de Argentina, Chile
y Uruguay. Como en el resto de Europa, estas primeras migraciones
estuvieron protagonizadas por refugiados políticos y, en menor me-
dida, por trabajadores y estudiantes universitarios (Gil Araujo, 2004;

López y Oso, 2007).
A partir de la segunda mitad de los años ochenta se asis-
te a una intensificación de los flujos migratorios —que duplican sus
efectivos entre 1985 y 1995— y a un cambio en la composición por
colectivos, con un mayor peso relativo de los inmigrantes proceden-
tes de Perú, República Dominicana y Colombia. Ya no se trata, como

en décadas anteriores, de una migración de refugiados políticos, sino
de trabajadores para los que España comienza a representar una al-
ternativa a la migración económica a Estados Unidos, debido a las
menores barreras de acceso al país y a la oferta laboral en trabajos
no cualificados (López y Oso, 2007). Durante todo este periodo, la
migración boliviana es escasa, con un peso proporcional que no llega
a superar en ningún momento el 1,5% del total de migración proce-
dente de América Latina14.
El inicio del siglo XXI abre un nuevo periodo en las mi-
graciones latinoamericanas a España, caracterizado por el especta-
cular incremento de los flujos y los cambios en la composición por
colectivos. En 2001 la migración latinoamericana representa ya el
31% del total de la inmigración, superando por primera vez a la
procedente de África. El fuerte incremento de la migración en la
primera mitad de la década es importante en todas las nacionalida-
des pero especialmente en los procedentes de Ecuador, Colombia y
Argentina. Por su parte, el flujo migratorio de bolivianos a España
comenzó a crecer a partir del año 2000 y se ha mantenido elevado
hasta 2007, año en que entró en vigor la exigencia de visado para
ingresar en el país.
14 Estos datos coinciden con los obtenidos por la Encuesta Nacional de Inmigrantes
(2007), según la cual sólo el 1,8% de los bolivianos residentes en España habría
536 llegado al país antes de 1997, mientras el 85% lo habría hecho entre 2002 y 2007.
Tabla 5. España: Extranjeros procedentes de Latinoamérica, CyE
principales nacionalidades (2000-2008) Año VI
Nº 11
Ecuador Colombia Bolivia Argentina Perú Primer
Semestre
2000 20.481 25.247 2.117 23.351 27.422 2014
2001 139.022 87.209 6.619 32.429 34.975
2002 259.522 191.018 13.517 56.714 44.752
2003 390.297 244.684 28.432 109.445 55.915
2004 475.698 248.894 52.345 130.851 68.646
2005 497.799 271.239 97.947 152.975 85.029
2006 461.310 265.141 139.802 150252 95.903
2007 427.099 261.542 200.496 141.159 103.650
2008 420.110 280.705 239.942 145.315 120.272
2011 306.380 244.670 184.706 108.390 121.851
Fuente: Elaboración propia a partir del Padrón Municipal de Habitantes, INE.
Para explicarnos por qué estas nuevas dinámicas migratorias tienen

como destino España, y en particular la que corresponde a la migra-
ción desde Bolivia, tres hechos internacionales pueden considerarse
fundamentales, añadidos a la dimensión de crisis interna en Bolivia
producto de la agudización de las contradicciones del esquema neoli-
beral frente a las demandas de los movimientos sociales que generaban
un clima de inestabilidad de amplio espectro:
Roberto Benencia
a| El primero de estos aspectos internacionales tiene que
ver con el surgimiento y consolidación de nuevos mer-
cados laborales que demandan det erminada mano de
obra (básicamente en las áreas de servicios y cons-
trucción), es decir que el crecimiento económico experimen-
tado por España en los últimos decenios por su ingreso a la
Comunidad Europea lo convirtió en un nicho laboral im-
portante de mano de obra latinoamericana, sobre todo
de los países andinos.
b| En segundo lugar, un hecho importantísimo que marcó
el nuevo itinerario de los bolivianos hacia España: la crisis
económica que afectó a la República Argentina a finales del
año 2000 y que produjo un fuerte impacto en las familias mi-
grantes bolivianas, llevando a muchas de ellas a convertirse
en pioneras de la migración hacia España y a activar las re-
des sociales y familiares en esta nueva dinámica. Este aspecto
(migrantes bolivianos que salen de la Argentina en este perío-
do con destino a España) podría ser un elemento clave al mo-
mento de explicarnos la magnitud y rapidez de este proceso. 537
CyE c| Finalmente, el tercer aspecto tiene que ver con los aten-
Año VI tados del 11 de septiembre de 2001 a las Torres Gemelas
Nº 11
Primer
en Nueva York; este hecho no sólo endureció las medidas
Semestre migratorias para ingresar en los Estados Unidos sino
2014
que también definió las políticas de seguridad nacio-
nal en referencia a sus fronteras. Hay que recordar que
para los potenciales migrantes bolivianos (sobre todo
de Cochabamba), los Estados Unidos de América cons-
tituyen el ícono de la migración internacional.
En lo que respecta a España como principal país de recepción de

la migración latinoamericana a Europa, podemos destacar tam-
bién factores diversos. A nivel económico, su ingreso en la Unión
Europea trajo aparejada “una nueva organización de la producción,
representada por una expansión de los servicios y la concentración
de la actividad económica en las grandes ciudades”, que generó

un incremento de “trabajos de bajo salario, tanto para el mante-
nimiento del sector de servicios avanzados y especializados como
para atender los nuevos estilos de vida de la creciente mano de obra
profesional” (Herranz, 1998). Otro cambio clave fue la creciente in-
corporación de las mujeres españolas al mercado de trabajo, princi-
palmente en las grandes ciudades, lo que unido a la falta de reparto
de las tareas domésticas y la ausencia de servicios públicos, provo-
caría un paulatino aumento en la demanda de trabajadoras para el
empleo doméstico y de cuidados. En este contexto, determinados
segmentos del mercado laboral como los servicios de proximidad,
la actividad agrícola y la construcción se convertían en nichos labo-
rales para la población inmigrante.15
Se está, por tanto, ante un flujo migratorio que tiene un
carácter muy reciente y que, además, se ha consolidado en un período
de tiempo muy breve. Los datos del Padrón Municipal de Habitantes
(Tabla 5) dan cuenta de la rapidez con la que España se convirtió en
país de destino para estos migrantes.
En 1998, el número de bolivianos empadronados en España
era de 1.249, diez años más tarde esta cifra se sitúa en 236.048 perso-
nas, lo que convierte a este colectivo en el sexto en importancia, por
detrás de Rumania, Marruecos, Ecuador, Reino Unido y Colombia. A
15 Tampoco podemos olvidar, como factor explicativo en la configuración de los

flujos migratorios a España, la política migratoria seguida en los últimos años, que
ha convertido a los migrantes latinoamericanos en “los preferidos del siglo XXI”
538 (Izquierdo, 2002).
la hora de comprender el fuerte incremento de la migración boliviana CyE
no debemos subestimar el papel que han jugado las cadenas y redes Año VI
Nº 11
migratorias, tanto en la decisión de migrar como en el asentamiento de Primer
esta población en España. Así, según datos de la Encuesta Nacional de Semestre
2014
Inmigrantes (2007), el 65,8% de los bolivianos que residían en España
señala que tuvo influencia de algún conocido de su país de nacimiento
que ya había emigrado a España y el 84,7% tenía contactos en ese país
al momento de su llegada. Estas redes constituyen el sustrato relacio-
nal y material en el que se sostiene una cultura migratoria fuertemen-
te arraigada en determinadas zonas de Bolivia, como Cochabamba
El inicio del siglo XXI abre un

nuevo periodo en las migraciones
latinoamericanas a España,
caracterizado por el espectacular
incremento de los flujos y los cambios
en la composición por colectivos.
(Hinojosa, 2008a), fruto de una larga tradición de migraciones, tanto
Roberto Benencia
internas como internacionales.
Hace una década, la inmigración boliviana mostraba un
patrón de asentamiento con una fuerte concentración en Madrid y
Cataluña, donde residían el 43,2% y el 19,3%, respectivamente, del to-
tal de bolivianos asentados en España. En la actualidad, aunque estas
dos comunidades siguen siendo las que aglutinan mayor porcentaje de
bolivianos, es evidente su dispersión geográfica hacia otras zonas de
la península, especialmente en las regiones mediterráneas y el sur.16 El
fuerte crecimiento económico que durante la primera parte de esta dé-
cada han experimentado estas zonas, vinculado a la agricultura inten-
siva y la construcción, unido al establecimiento de cadenas migrato-
rias, explican en buena medida la distribución geográfica del colectivo
boliviano en España.
Las características socio-demográficas de la migra-
ción boliviana son similares a las que presentan otros colectivos
16 A pesar de esa mayor dispersión, cinco comunidades autónomas concentran,

en 2008, el 80% de los bolivianos residentes en España: Cataluña (25,2%), Madrid
(23,8%), Comunidad Valenciana (12,7%), Andalucía (9,2%) y Murcia (8,6%). 539
CyE latinoamericanos de reciente llegada a España. Se trata, en primer lu-
Año VI gar, de una migración que muestra un carácter feminizado, no sólo por
Nº 11
Primer
la mayor presencia de mujeres, sino porque son ellas las que inician el
Semestre proceso migratorio, actuando como pioneras en la formación de cade-
2014
nas y redes migratorias: ya en 1998 el 56,3% de los migrantes proce-
dentes de Bolivia eran mujeres, una proporción que se ha mantenido
constante durante los últimos diez años.17 En segundo lugar, estamos
ante una migración joven y que presenta un carácter familiar. Los datos
de la población nacida en Bolivia por edades muestran un colectivo
relativamente más joven que el ecuatoriano o el colombiano, con una

mayor concentración en los grupos de edades jóvenes vinculadas con
la actividad laboral.
Gráfico 2. Pirámide de población nacida en Bolivia residente

en España (2008)
Fuente: Elaboración propia a partir del Padrón Municipal de Habitantes, INE.
17 Conviene destacar, sin embargo, que en comparación con otros colectivos

como el ecuatoriano o el colombiano, la migración boliviana de finales de la
década pasada presenta un menor grado de feminización. Además, a diferencia
de estos dos colectivos, en los que la razón por sexos ha tendido a equilibrarse, en
el colectivo boliviano se ha mantenido constante esa proporción, lo que podría
540 obedecer a que se trata de una migración más reciente.
En 2008, el 77,8% de los bolivianos residentes en España CyE
se concentra en el grupo de 20 a 49 años, mientras que en los otros Año VI
Nº 11
dos colectivos ese porcentaje se sitúa en torno al 67%. La pirámide de Primer
población nos muestra, además, un importante volumen de menores Semestre
2014
y jóvenes (el 12,6% tiene menos de 15 años), lo que nos indica que se
trata de un flujo que en muy poco tiempo se ha configurado como una
migración de tipo familiar.18
A diferencia de lo que sucede con otros colectivos, apenas
disponemos de estudios sobre la situación de los migrantes bolivianos
en España,19 sin embargo trataremos de realizar una aproximación a
las condiciones de inserción residencial y laboral de esta población, a
través de la Encuesta Nacional de Inmigrantes (2007) y de los datos
laborales que ofrece el Ministerio de Trabajo e Inmigración. Antes,
sin embargo, deberíamos atender a su situación jurídica, ya que tiene
importantes implicaciones a la hora de interpretar adecuadamente las
condiciones de inserción. En este sentido, es importante destacar el ele-
vado número de inmigrantes bolivianos indocumentados20 que, según
datos de enero de 2008, sería unas 166.553 personas (el 70,6% del total
de bolivianos empadronados), lo que sitúa a este colectivo muy por en-
cima del porcentaje para el total de extranjeros (24,5%). Es complejo
determinar las causas de esta elevada proporción de indocumentados,
aunque sin duda el carácter reciente del flujo boliviano ha impedido
Roberto Benencia
en buena medida su acceso a los procesos de regularización extraor-
dinaria y por arraigo. Lo que resulta indudable es que la irregularidad
constituye una limitación importante para la inserción normalizada
en todos los ámbitos y, de manera especial, en la vivienda y el empleo.
Respecto al primero de estos ámbitos, la Encuesta
Nacional de Inmigrantes aporta datos sobre la composición de los
hogares inmigrantes, aunque la información no está desagregada por
países, sino agrupada por áreas de procedencia. Bolivia se incluye,
junto con Ecuador, Colombia y Perú, en el grupo de países andinos,
donde el tipo de hogar más frecuente es el formado por una pareja
18 La Encuesta Nacional de Inmigrantes (2007) confirma este carácter familiar:

un 34,8% de los inmigrantes están casados y, de ellos, el 73% vive con su esposo
o esposa en España; además, entre aquellos que tienen hijos, un 44,4% convive
con ellos.
19 Una excepción a esta falta de estudios sobre este colectivo es el trabajo realizado
por la Asociación de Cooperación Bolivia-España (ACOBE, 2007) sobre la
situación de los migrantes bolivianos en Madrid y Barcelona.
20 El número de indocumentados es la diferencia entre el número de
empadronados y el número de permisos en vigor (certificados de registro y
tarjetas de residencia). 541
CyE con o sin hijos, seguido de los hogares monoparentales. Este tipo de
Año VI hogares, estructurados en torno a un núcleo familiar, representan el
Nº 11
Primer
69% del total, un porcentaje que —aunque inferior al del total de in-
Semestre migrantes, que se sitúa en el 73,3%— muestra el carácter familiar de
2014
esta migración.
Sin embargo, también es elevado el porcentaje de hoga-
res sin núcleo familiar y aquellos en los que conviven varias parejas
con o sin hijos (19,8% frente al 14,4% para el total de inmigrantes).
Para interpretar adecuadamente este último dato hay que introducir
la dimensión temporal, en tanto que el tipo de hogar correlaciona

con el tiempo de estancia en España.21 Como hemos podido detec-
tar en diversos estudios realizados en la Región de Murcia (Torres,
2007; Gadea, 2008), las familias que han logrado alcanzar una cierta
estabilidad jurídica y laboral, aunque sea precaria, han accedido a
viviendas familiares en alquiler o propiedad, mientras que una bue-
na parte de la población inmigrante, con condiciones de inserción

menos estables, reside en viviendas de alquiler compartidas, muchas
veces en condiciones de subarriendo. En el caso de la migración boli-
viana, teniendo en cuenta su carácter reciente y el elevado porcentaje
de indocumentados, podríamos suponer que su participación en los
hogares menos estructurados es mayor que la del resto de colectivos
andinos y que, por tanto, sus condiciones de inserción residencial son
más precarias, especialmente en el caso de hogares formados por va-
rias parejas, con o sin hijos.
Respecto a la situación laboral, cabe apuntar en primer
lugar que el número de trabajadores bolivianos en alta laboral no ha
dejado de crecer en la última década. A finales de los años noventa
representaban sólo el 1% de los trabajadores procedentes de América
Latina, en 2007 ese porcentaje alcanza el 7,6%, con significativa pre-
sencia de mujeres, que representan el 55,1% del total. 22 La mayoría
de estos trabajadores están afiliados al régimen general (68,1%), aun-
que también es importante su participación en el régimen especial
21 La encuesta señala que entre los migrantes que han llegado en el periodo 2003-
2007, como es el caso de la mayoría de la población boliviana, “la proporción de
hogares menos estructurados es mayor y lo contrario también es cierto, los hogares
compuestos por parejas con o sin hijos son proporcionalmente más cuanto más
temprano han llegado sus miembros” (ENI, 2007: 48).
22 No debemos olvidar, sin embargo, que estos datos se refieren únicamente al
empleo regulado y que, por tanto, no reflejan el trabajo en la economía sumergida.
Aunque no es posible determinar la participación de este colectivo en el trabajo
irregular, cabe suponer que su presencia es importante, dado el alto número de
542 indocumentados entre la población boliviana.
de empleados del hogar (23,7%)23 y en el agrario (7,1%), donde pre- CyE
sentan tasas superiores al conjunto de trabajadores procedentes de Año VI
Nº 11
América Latina. Primer
En segundo aspecto a destacar es su concentración en de- Semestre
2014
terminados sectores de actividad y ocupaciones, un fenómeno que por
otro lado es común al resto de colectivos inmigrantes y donde existen
diferencias significativas en función del sexo. Los varones bolivianos se
concentran en la construcción, el sector que más ha contribuido al cre-
cimiento del empleo desde finales de los años noventa y que, en la ac-
tualidad, se está viendo más afectado por la crisis económica (Pajares,
Los trabajadores bolivianos se han

insertado en los puestos con menor
cualificación de la construcción y los
servicios, precisamente aquellos donde
la temporalidad y la precariedad
laboral son más elevadas.
2008). Las mujeres, sin embargo, tienen mayor presencia en los servi-
Roberto Benencia
cios, principalmente en el servicio doméstico y, en menor medida, en
la hostelería. En estos sectores, los trabajadores bolivianos se ocupan
en las categorías laborales más bajas, con una fuerte presencia en la
de “trabajadores no cualificados”, que en 2006 suponía el 51,4% de los
contratos registrados para este colectivo.
Esta inserción tan selectiva responde más a una segmen-
tación étnica del mercado laboral español que a las cualificaciones
de estos migrantes y a sus trayectorias laborales en origen. Según la
Encuesta Nacional de Inmigrantes, el 56,4% de los bolivianos se encon-
traba trabajando en el momento de migrar a España, principalmente
en ocupaciones relacionadas con el comercio, la actividad manufactu-
rera y la construcción.
La siguiente tabla, donde se muestra la distribución de
los trabajadores bolivianos por rama de actividad en origen y destino,
23 Los bolivianos son los trabajadores que más concentrados están en el régimen
de empleados del hogar, aunque se ha producido una evolución en el último año:
en enero de 2006 el 44,6% de los bolivianos afiliados a la Seguridad Social lo
estaban como empleados del hogar y dos años después ese porcentaje ha bajado al
23,7% (Pajares, 2008: 54). 543
CyE muestra claramente una inserción laboral más diversificada en el país
Año VI de origen y una importante participación en ocupaciones con un estatus
Nº 11
Primer
laboral medio. En destino, lo que encontramos de nuevo es una fuerte
Semestre concentración en dos ramas de actividad (los servicios a los hogares y
2014
la construcción), donde se ocupan más de la mitad de los trabajadores y
una ausencia en las ramas de actividad de mayor estatus laboral.
Los trabajadores bolivianos se han insertado, de manera
preferente, en los puestos con menor cualificación de la construcción y
los servicios, precisamente aquellos donde la temporalidad y la preca-
riedad laboral son más elevadas.24

En este sentido, participan de lo que podríamos denomi-
nar el perfil latino de inserción laboral, compartido con otros colecti-
vos como el ecuatoriano y el colombiano, y diferente del que presentan
los trabajadores procedentes de Europa y África, pero también de otros
colectivos latinoamericanos, como el argentino o el cubano. No debe-
mos olvidar, además, que el flujo boliviano es muy reciente en el tiempo

y que, por tanto, siguen muy concentrados en determinados “nichos
laborales”, como el servicio doméstico y la agricultura, que constituyen
la puerta de entrada al mercado laboral y que otros colectivos, con una
trayectoria más dilatada, han empezado a abandonar.
Tabla 6. Inmigrantes bolivianos según rama de actividad

en los países de origen y destino (2007)
Origen Destino
Actividades de los hogares 3,4 31,4
Actividades inmobiliarias, servicios empresariales 8,9 8,3
Actividades sanitarias y veterinarias, servicio social 6,0 1,8
Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria 3,6 0,5
Agricultura, ganadería, caza y selvicultura 4,9 6,0
Comercio, reparación de vehículos de motor y artículos personales 23,1 7,3
Construcción 11,0 20,3
Educación 4,3 0,0
Hostelería 5,5 7,1
Industria manufacturera 12,6 8,2
Industrias extractivas 0,2 0,5
Intermediación financiera 1,1 0,0
Otras actividades sociales y de servicios prestados a la comunidad 4,7 2,4
24 A esto debemos añadir el elevado número de inmigrantes bolivianos

indocumentados que previsiblemente, si tenemos en cuenta las trayectorias
de inserción de otros colectivos, trabajan de manera irregular en el servicio
doméstico, la agricultura o la hostelería, en situaciones de precariedad laboral
544 todavía mayores.
Origen Destino CyE
Producción y distribución de energía eléctrica, gas y agua 0,2 2,1 Año VI
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 10,4 4,1 Nº 11
Primer
Total 100 100
Semestre
2014
Fuente: Elaboración propia a partir de la ENI 2007, INE.
4. El caso de la migración desde Cochabamba

Buena parte de lo expuesto hasta ahora sobre migraciones tradiciona
les al exterior de Bolivia corresponde a la experiencia de los valles
cochabambinos. Su presencia en casi todos los destinos forma parte
de la idiosincrasia propia del cochala. Se hallan entre los emigrantes
más antiguos a la Argentina, en su momento fueron los que con-
solidaron la presencia boliviana en los Estados Unidos y ahora, a
comienzos del siglo XXI, son los primeros en consolidar la presencia
en un nuevo nicho laboral en España.
De acuerdo a datos logrados a partir de los registros de
vacunación contra la fiebre amarilla para el período 2000-2007, que
incluye otros destinos al exterior de Bolivia, la emigración provenien-
te del Departamento de Cochabamba es significativa: 85.455 personas.
Esta cifra es altamente impactante para un departamento que regis-
traba una población total de 1.455.711 habitantes según el censo de
Roberto Benencia
2001. Si incluimos en el análisis estimaciones del año 2006 y prin-
cipios de 2007 considerando a la Argentina, tenemos que un 10% de
la población de Cochabamba ha salido del país en los últimos siete
años. En esto también hay que contabilizar los retornos; sin embargo
estos retornos, sean voluntarios o forzados (deportaciones), no dejan
de afirmar el hecho de la fuerte movilidad socio-espacial que se da en
el Departamento de Cochabamba.
En el Cuadro N° 1 se explicita con mayor claridad y de-
talle para el presente siglo esta diáspora que se vive en Cochabamba
con una diversidad de destinos. En orden de importancia tenemos
a España (56,6 %), Brasil (17,6%), México-Estados Unidos (8,1%)
e Italia (7,4%). Más de un 10% de los emigrantes de Cochabamba
prefieren otros destinos tanto en América (Chile, Perú, Venezuela)
como Europa (sobre todo Inglaterra, Suecia, Francia y Alemania). Es
fundamental subrayar que en este Cuadro destinos importantes
como la Argentina están subrepresentados, ya que la fuente para
la elaboración del mismo son los registros de vacunación con-
tra la fiebre amarilla, requisito indispensable para viajar a países
de Europa, EE.UU., Brasil y otros pero no así para la Argentina,
Chile o Perú. 545
CyE Tabla 7. País de destino emigración internacional
Año VI Cochabamba 2000-2005
Nº 11
Primer País Año Total
Semestre
2014 2000 2001 2002 2003 2004 2005 %
España 739 1.175 5.435 10.921 18.321 11.741 48.332 56,6
Brasil 2.230 2.078 2.346 2.156 2.551 1.996 13.537 15,6
México-EE.UU. 1.566 1.288 1.187 1.007 988 951 6.987 8,1
Italia 243 405 971 1.477 1.727 1.475 6.318 7,4
Otros América 380 516 621 543 991 1.122 4.173 4,9
Otros Europa 185 263 765 877 1.184 944 4.218 5,0
Otros 2.070 2,4

Total 85.455 100
Fuente: Elaboración de Alfonso Hinojosa (2008b) sobre la base de registros de vacunación contra
la fiebre amarilla.
Este cuadro expresa muy bien la idea de multipolaridad en la nueva

fisonomía de la migración, cochabambina en particular y bolivia-
na en general. El esquema de migración pendular entre dos puntos
establecidos y fijos en el espacio y el tiempo han dado lugar a diná-
micas más complejas de circulación espacial y territorial en más de
un destino externo y un origen interno. Hay inferencias de familias
migrantes boliv ianas en la Argentina que no sólo salieron a España
sino también a los Estados Unidos de América, desde donde hoy en
día mantienen a sus familiares residentes en el populoso barrio bo-
liviano Charrúa en Buenos Aires. Esta dimensión de multipolaridad
que se observa como característica sobresaliente en los actuales des-
plazamientos poblacionales de los valles cochabambinos debe en-
tenderse en el contexto de la globalización, pero también a partir de
las experiencias y el acumulado migratorio que estas sociedades han
ido desarrollando a lo largo del tiempo, lo cual les posibilita acceder
a diversos mercados laborales a escala internacional recurriendo a
prácticas comunales.
En este sentido, hay que interpretarlas considerando
también el aspecto más básico sobre el cual se van acrecentando las
migraciones: el despliegue desde el núcleo familiar de relaciones
sociales que activan y posibilitan redes para los desplazamientos
migratorios.
5. Una migración de carácter transnacional

El conjunto de elementos descritos, los datos empíricos que mues-
tran la magnitud de los actuales flujos de bolivianos hacia España y
546 sus características, entre las que destacan los lazos familiares, las redes
sociales y los vínculos económicos, comunicativos y culturales como CyE
impulsores y posibilitadores de dichos procesos, nos llevan a plan- Año VI
Nº 11
tear la recreación de “espacios transnacionales” de la bolivianidad Primer
(Grimson, 2005) en Madrid y Barcelona, ciudades denominadas glo- Semestre
2014
bales por Saskia Sassen (2003).
La conformación de estos “espacios transnacionales”
en tanto campos sociales emergentes es altamente favorecida por
algunas característic as del origen y performance de los migrantes.
En nuestro caso, los datos de una encuesta realizada a emigran-
tes cochabambinos a España (Hinojosa Gordonava, 2009) indica
Las relaciones a partir de lazos

familiares, de compadrazgo, de
ahijados y otras funcionan como
redes invisibles que fortalecen las
estrategias de subsistencia en las que
los lazos de solidaridad se mantienen
a pesar de estar mediados por
relaciones de tipo asalariada.
que un 88,4% tiene familiares en dicho país. El 87,8% de los en-
Roberto Benencia
cuestados afirma tener a alguien que espera su llegada. Cuando se
pregunta “quién espera su llegada”, el 28,7% indica que la persona
que espera su llegada es un hermano o hermana; otro familiar no
especificado representa el 27,2%; una persona amiga (no familiar)
el 16,6%; 13% el esposo o esposa y un 8,5% la madre (reunifica-
ción familiar). Cuando indagamos sobre el tiempo de estadía de
los famil iares y/o conocidos en España, encontramos que el 38,8%
se halla entre uno y tres años; el 24,8% entre cuatro y seis años; y
el 11,6% menos de un año. Estos datos señalan la importancia de
la familia (sobre todo de algunos miembros, como los hermanos)
y las redes que se establecen a partir de ella en los actuales f lujos
migratorios, al mismo tiempo que evidencian que se trata de mo-
vimientos recientes.
6. La familia, los parientes y las redes sociales

Las relaciones a partir de lazos familiares, de compadrazgo, de ahi-
jados y otras funcionan como redes invisibles que fortalecen las
estrategias de subsistencia en las que los lazos de solidaridad se man-
tienen a pesar de estar mediados por relaciones de tipo asalariada.
Por otro lado, una parte importante de las uniones matrimoniales 547
CyE se dan, en primer lugar, entre personas reconocidas como de la co-
Año VI munidad o nacionalidad. Los acontecimientos sociales, las fiestas
Nº 11
Primer
religiosas y los encuentros deportivos son espacios sociales que per-
Semestre miten a muchos migrantes reconocerse como miembros o partícipes
2014
de una comunidad.
Alison Spedding, con referencia a las comunidades ru-
rales del altiplano y yungas del Departamento de La Paz, señala: “[t]
odos estos elementos implican que la migración de un miembro del
núcleo familiar o de la familia en pleno no es el resultado más o
menos mecánico de la combinación de uno, dos, tres o más varia-

bles, sino una estrategia y un proceso que depende a la vez de las
estrategias y procesos realizados por sus parientes y otros miembros
de su comunidad e incluso de la región” (1999: 11). Estas lógicas y
prácticas se amplían perfectamente a lo transnacional, tal como lo
describe el siguiente relato de una mujer cochabambina que está ra-
dicada en España desde 2003:

“Yo les he hecho venir, ahora toditos mis hermanos están aquí,
menos uno, el mayor. A partir de mí han venirlo cuatro, des
pués sus mujeres están aquí de toditos (...) los hijos del (her
mano) mayor están con él y la mujer llegó hace cuatro o cinco
meses a Coruña; de mi hermano, el segundo, está él, la mujer
y sus dos hijos, su hija que recién llegó hace cuatro meses y
tiene un hijo de un año que nació aquí, él dice ‘yo ya no voy
más allá porque allá no hay futuro’, y bueno, quiere quedarse
aquí; después, del tercero vino la mujer primero, yo también
le ayudé a venir, luego le trajo al marido ella por cuenta pro-
pia y luego ya se trajeron, para Navidad creo, a los dos hijos y
ya están los cuatro allá en Coruña, ambos ya tienen papeles y
están muy bien ya tienen a los hijos allá e igual no piensan en
irse allá (Cochabamba), (...) después, el que le sigue, que sería
mi hermano César, igual, despuecito de mí vino, estuvo aquí
dos años y también hizo traer a su mujer y sus tíos hijos. Y mi
hermana está aquí, también vino después de mí... (Amparo,
Madrid, 20/06/06).
Y de una manera similar sucede en ciertas regiones de la Argentina,

cuando podemos apreciar cómo se agrupan bolivianos de un mismo
pueblo de Tarija en el área rural de una ciudad de Córdoba, Río Cuarto,
para lograr una masa crítica para competir con los locales en la pro-
ducción hortícola:
548
CyE
Año VI
Nº 11
Primer
Semestre
2014
Por otra parte, en el mantenimiento de los lazos afectivos a distancia

cumplen un rol central las TICS: celulares, chat, telefonía fija, uso de
Skype, redes sociales, etc., permiten mantener los vínculos frecuen-
tes a distancia. En las entrevistas realizadas por Guaygua y
Roberto Benencia
su equipo, se menciona que la madre emigrada riñe a sus hijos por
teléfono por cuestiones de la vida cotidiana (como modo de indi-
car su participación en el día a día transfamiliar) y cómo las
familias invierten en tecnología para mantener el contacto.
Lo mismo sostiene Hinojosa en su investigación para el caso
de los migrantes cochabambinos en España 25 .
7. La crisis en España
¿Cómo influyó sobre la población inmigrante la crisis económica
que se desató en España a inicios de la nueva década? Según Arango
25 “El enorme desarrollo tecnológico experimentado en las últimas décadas

no sólo ha significado el incremento y la mayor rapidez de las comunicaciones,
sino también ha trastocado las nociones de tiempo y espacio para generar formas
novedosas de convivencia en mundos separados y diferentes pero a la vez conectados
y simultáneos. Dependiendo del estrato socioeconómico y de la responsabilidad
familiar, la comunicación telefónica es diaria, semanal o mensual. Muchos
migrantes llaman a sus casas en Bolivia los fines de semana o se comunican por
Internet. Los sábados y domingos, los locutorios de los barrios de concentración
boliviana son concurridos, en cada cabina se vive una historia cargada de
sentimientos fuertes, de ausencias y evocaciones, pero también de esperanzas y
promesas puestas en el futuro” (Hinojosa, 2009: 60). 549
CyE (2012), en España la crisis ha golpeado con especial dureza a la pobla-
Año VI ción inmigrada. Sus niveles de desempleo son aun más astronómicos
Nº 11
Primer
que los de la población general (tasa de paro 2011 para españoles:
Semestre 22,21%; para extranjeros: 36,95%), y lo mismo ocurre con las pro-
2014
porciones de parados de larga duración y de familias que tienen to-
dos sus miembros en paro. Para no pocos inmigrantes la pérdida
del puesto de trabajo conlleva la del permiso de residencia, lo que
supone una irregularidad sobrevenida que se extiende a sus hijos.
En términos generales, la crisis está suponiendo el agravamiento de
los rasgos que permitían calificar de desfavorecida su inserción en

el mercado de trabajo. Las implicaciones sociales de tal deterioro no
son menos severas, empezando por el aumento de las situaciones de
emergencia y exclusión.
No obstante, el clima social en el que se desenvuelve el
fenómeno de la inmigrac ión en España no registra los grados de
crispación observables en países menos castigados por la crisis. Ello

puede resultar sorprendente, sobre todo para observadores situados
allende nuestras fronteras.
Las razones de esta relativa excepcionalidad no son fáci-
les de identificar. No debe ser ajeno a ella el fuerte predominio de jóve-
nes adultos en la población inmigrada, con su elevada tasa de acti-
vidad económica, y el amplio consenso existente acerca de su positiva
contribución a la economía. También ha debido influir una cultura
política profundamente reformulada en los años de la Transición,
fuertemente igualitarista y proclive al reconocimiento universal de
derechos, que seguramente subyace a los considerables esfuerzos des-
plegados por diversos poderes públicos en favor de la integración, en
estrecha colaboración con un vigoroso tercer sector.
Pese a su extremada severidad —reafirma Arango—, la crisis
no ha alterado significativamente el clima social en el que se desenvuel-
ve la inmigración, aunque sin duda ha deparado un contexto mucho
más adverso y algunos motivos de preocupación.
8. ¿Pegando la vuelta?
A pesar de lo expuesto en el punto anterior, y de acuerdo con los úl-
timos datos del Padrón INE (enero 2012), puede apreciarse que entre
2008 y fines de 2011 se produce una caída de la población de inmigran-
tes latinoamericanos en España, y los mayores descensos se registran
entre los ciudadanos de Ecuador (-54.330), Colombia (-28.506) y
Bolivia (-14.374), de tal manera que el cuadro que se podría ofrecer
en la actualidad en relación con el pico alcanzado en 2008 por los
550 inmigrantes latinoamericanos, sería el siguiente:
Tabla 8: Inmigrantes latinoamericanos en España entre 2008 y 2011 CyE
Año VI
Ecuador Colombia Bolivia Argentina Perú Nº 11
2008 420.110 280.705 239.942 145.315 120.272 Primer
Semestre
2011 306.380 244.670 184.706 108.390 121.851
2014
En % -37,1 -12,8 -12,0 -30,7 +1,3
Fuente: INE. Avance de la explotación estadística del Padrón al 1° de enero de 2012

(datos provisionales).
Esta disminución que se aprecia entre 2008 y 2011 no necesariamen-

te implica regreso a Bolivia o hacia la Argentina, ya que la cifra es-
La migración de bolivianos a España

debe entenderse en el marco de la
creciente globalización de la economía
y la política, donde los flujos se
redefinen y se amplían, modificando
los perfiles y las conexiones
migratorias entre diversas regiones.
conde los casos de adquisición de la nacionalidad española, que no
Roberto Benencia
fueron pocos.
Ratificando esto último, y reafirmando en parte las con-
jeturas de Arango (2012) expuestas párrafos más arriba, un retornado
boliviano en la Argentina —Freddy Heredia, argentino hijo de bolivia-
nos26—, nos comentaba recientemente que en 2002, durante la crisis
económica en la Argentina,27 vivía en el Barrio Charrúa,28 y decidió
irse a Europa,29 en particular a España, como lo hicieron después tan-
26 Su padre era de Potosí y su madre de Oruro, entraron en la Argentina en el ’45,

durante la primera época de Perón.
27 “…era la época del corralito…”.
28 El barrio conocido como Charrúa, ubicado en el sur de la ciudad de Buenos
Aires, en el límite de los barrios de Villa Soldati y Nueva Pompeya, fue una ex
villa miseria, la número 12 hasta el año 1991, cuando mediante la compra de los
terrenos que ocupaban, comenzó a ser transformada en un incipiente barrio. Sus
cuadras habían sido ocupadas por migrantes del interior del país primero. Luego,
desde fines de los años cincuenta, comenzó a recibir un constante contingente
de emigrantes desde el valle alto de Cochabamba, ubicado en la zona central de
Bolivia, hasta ser el territorio de referencia, el lugar más conocido y reconocido de
la comunidad boliviana radicada en Argentina.
29 Por ese entonces manejaba un remise durante toda la jornada, y alcanzaba a
sacar 15 pesos al día. 551
CyE tos otros bolivianos e hijos de bolivianos y argentinos. Permaneció allí,
Año VI especialmente en Barcelona, donde ya vivía una de sus hermanas.
Nº 11
Primer
Comenta Freddy que en la época en que llegó “…no había
Semestre bolivianos ni argentinos en España, sólo marroquíes y ecuatorianos…”,
2014
y todavía no distinguían bien a un boliviano de un ecuatoriano; “…
creíamos que estábamos viendo bolivianos, y era un ecuatoriano…”;
tampoco existían restaurantes bolivianos; “…teníamos muchas ganas
de comer comida boliviana…, pero no encontrábamos...; así que empe-
zamos a comer chicharrón ecuatoriano…”; “…con los argentinos pasaba
igual, cuando escuchábamos algún che boludo!, era un reencuentro con

la Patria…”; en cambio “…ahora es como esto (señalando una calle del
barrio de Pompeya, en Buenos Aires, poblada de transeúntes bolivia-
nos); no hay novedad…”.
Al preguntarle sobre la posibilidad de un retorno masivo
de inmigrantes bolivianos, nos dice que “…no es mucha la gente que ha
vuelto…”; “…no se quiere venir nadie —afirma enfáticamente—; aun en

estas condiciones, el nivel de vida, la seguridad es mayor…; la conten-
ción social, esto es muy importante, si no sería un infierno…; el Estado
te da 400 euros por mes (en concepto de paro, a los migrantes naciona-
lizados)…; la gente aún se ve muy contenida allá; por ejemplo CARITAS
te daba un carrito para la compra lleno con mercadería de primera…”;
“…aquí (si volvés) te la vas a tener que rebuscar mucho…”; porque “…
cuando un migrante regresa, la gente que quedó piensa que es un fraca-
sado, y te lo hace sentir…; no recuerdan que desde allí enviaban dinero
para pagar las deudas, hipotecas de casas, era un sacrificio múltiple para
mantener a los que habían quedado aquí…; a los que han venido, no se
tiene en cuenta lo que ayudaron…”.
En lo que respecta al mantenimiento de los hogares de
bolivianos en España en la actualidad, nos cuenta que “…mientras al-
gunos hombres cobran el premio por el paro (hasta 400 euros durante
un tiempo; con 200 pueden pagar una habitación a los mismos paisa-
nos), las mujeres son las encargadas de mantener el hogar, trabajando
en el servicio doméstico, en geriátricos, en la limpieza de oficinas, de
ayuda en restaurantes los fines de semana, como vendedoras en tien-
das de ropa…”; “…es así y es aceptado así, por lo menos hasta que pase
la crisis…”.
9. Conclusiones
La migración boliviana hacia la Argentina adquiere relevancia a par-
tir de mediados del pasado siglo y se ha mantenido como uno de los
flujos más importantes de migrantes limítrofes hasta la crisis que su-
552 frió el país en 2001. Históricamente, esta migración inicialmente se
articuló con mercados de trabajo agrícolas en empleos transitorios, y CyE
adquirió la forma de un ida y vuelta a Bolivia al finalizar la cosecha; Año VI
Nº 11
con posterioridad, entre fines de los ’80 e inicios de los ’90 —con la Primer
implementación de un programa económico de carácter liberal, rela- Semestre
2014
tivamente exitoso en sus inicios en la Argentina—, empezó a adqui-
rir cada vez más relevancia y centralidad la migración de bolivianos
hacia centros urbanos y la ocupación en la horticultura periurbana,
la producción en pequeños talleres textiles, la venta de ropa en ferias
callejeras y el empleo en la construcción como sus principales mer-
cados de trabajo.
Desde los inicios de la década de 2000 —a partir de la
grave crisis económica de la Argentina—, la migración boliviana se
inserta en un nuevo sistema migratorio construido a través de la mi-
gración latinoamericana hacia España, lo que diversifica sus destinos
tradicionales (Argentina, Brasil y Estados Unidos). En este caso, se
trata de un flujo que comparte las características de las nuevas mi-
graciones latinoamericanas hacia Europa, como son la feminización
de los perfiles, el carácter familiar de la migración y la mayor hete-
rogeneidad en el origen socioeconómico de los migrantes (Herrera y
Yépez, 2007). En cuanto a su inserción, los inmigrantes bolivianos
participan de las condiciones que caracterizan a otros colectivos lati-
noamericanos que llegaron con ellos o antes que ellos, como el ecua-
Roberto Benencia
toriano y el colombiano.
La migración de bolivianos a España debe entenderse en el
marco de la creciente globalización de la economía y la política, don-
de los flujos se redefinen y se amplían, modificando los perfiles y las
conexiones migratorias entre diversas regiones. La crisis que padeció
Argentina a principios de siglo, las restricciones de la política migra-
toria estadounidense tras los atentados de septiembre de 2001 y a las
transformaciones de la economía española, con la creación de un mer-
cado laboral segmentado étnicamente, han convertido a España en un
destino preferencial para la migración boliviana.
La rapidez con la que esta alternativa se convirtió en reali-
dad para un volumen creciente de bolivianos nos obliga, además, a mi-
rar más allá de los aspectos puramente económicos y centrar nuestra
atención en las cadenas y redes migratorias, como elementos que sirven
de anclaje a una cultura migratoria que, al menos desde mediados del
pasado siglo, se ha ido consolidando a través de las migraciones inter-
nas, fronterizas e internacionales.
De la misma manera, en la actualidad —ante una nueva
crisis económica como la que sufre Europa—, las mismas herramientas
que les sirvieron para migrar les resultan útiles para resistir. 553
CyE 10. Bibliografía
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Roberto Benencia
555
Migração, segurança
e governabilidade
migratória
O papel dos Organismos
Internacionais

Este artículo se propone analizar el This article analyzes the role of a Año VI
Nº 11
rol de un conjunto de organizacio- number of international organiza- Primer
nes internacionales en la reproduc- tions in the reproduction of hegem- Semestre
2014
ción de visiones hegemónicas acerca onic visions about migration as well
del fenómeno migratorio, así como as contemporary mechanisms of mi-
mecanismos contemporáneos de go- gratory governance linked to popu-
bernanza migratoria vinculados al lation control. This is especially
control poblacional. Esto se realiza done through the appropriation of
especialmente a través de la apro- the discourse of human rights in or-
piación del discurso de derechos hu- der to develop practices of vigilance
manos para efectivizar prácticas de and control.
vigilancia y control. The performance of these organiza-
El desempeño de estas organizacio- tions has helped to bring the issue
nes ha contribuido a acercar la cues- of migration to the field of criminal
tión migratoria al campo de la justicia justice. In this sense, even though
penal. En este sentido, si bien no re- they do not aim to replace the
emplazan a los Estados que las finan- States that finance them, they have
cian, los han ayudado a construir una helped them to build a new notion
nueva noción de gestión migratoria, of migration management, in order 557
CyE para facilitar así la implementación to facilitate the implementation
Año VI de prácticas de seguridad y control de of security practices and mobility
Nº 11
Primer
la movilidad. control.
Semestre
2014

Doctor en Antropología Social por la PhD in Social Anthropology from the
Universidad Estatal de Campinas (Unicamp, State University of Campinas (Unicamp,
2014), con beca doctoral en el Departamento 2014), with doctoral scholarship in the
de Antropología Social y Cultural de Department of Social and Cultural
la Universidad de Viena. Licenciado en Anthropology at the University of Vienna.
Ciencias Sociales (Unicamp, 2004) y Bachelor in Social Science (Unicamp,
Magíster en Antropología Social (Unicamp, 2004) and Master in Social Anthropology
2007). Investigador asociado del Centro de (Unicamp, 2007). Research Associate of
Migração, segurança e governabilidade migratória
Estudios de Migraciones Internacionales the Centre for the Study of International

(CEMI) del Instituto de Filosofía y Migrations (CEMI) at the Institute of
Humanidades de la Unicamp y miembro Philosophy and Humanities (Unicamp) and
del Grupo de Trabajo “Migración, cultura y member of the Working Group “Migration,
políticas” de CLACSO. Culture and Policies” at CLACSO.
Palabras clave
1| Organizaciones internacionales 2| Gobernanza migratoria 3| Control poblacional
4| Justicia penal 5| Unión Europea
Keywords
1| International organizations 2|| Migration Governance 3| Population Control
4| Criminal justice 5| European Union

MANSUR DIAS, Guilherme. Migração, segurança e governabilidade migratória: o
papel dos Organismos Internacionais. Crítica y Emancipación, (11): 557-580, primer
558 semestre de 2014.
Migração, segurança e CyE
Año VI
governabilidade migratória Nº 11
Primer
Semestre
O papel dos Organismos Internacionais 2014
Introdução
Este artigo retoma algumas discussões de minha tese de doutorado1,
na qual investigo a articulação entre os campos migratórios e de segu-
rança/criminalidade, tendo como foco a reprodução de políticas inter-
nacionais e a noção de tráfico de pessoas. É no escopo deste trabalho
que analisei a atuação de determinadas Organizações Internacionais,
relacionando seu papel na reprodução de mecanismos de governabili-
dade migratória contemporâneos.
A pesquisa etnográfica foi conduzida de 2011 a 2013 nas
cidades de Viena e Brasília e contou com a análise extensiva das prá-
ticas e representações das seguintes iniciativas e organizações de ca-
ráter internacional: UNODC (United Nations Office on Drugs and

Crime), UN.GIFT (United Nations Global Initiative to Fight Human
Trafficking), IOM (International Organization for Migration), ILO
(International Labor Organization), OSCE (Organization for Security
and Co-operation in Europe) e ICMPD (International Centre for
Migration Policy Development).
Embora ciente das diferenças existentes entre este conjun-
to de instituições2, interessa-me tratá-las de maneira conjunta porque
entendo que todas estão mais ou menos implicadas na disseminação
de mecanismos de governabilidade afetos ao controle de populações.
Defendo que a atuação dessas organizações tem ajudado a aproximar a
questão migratória ao campo da justiça criminal, estimulando a disse-
minação de práticas de governabilidade concernentes ao deslocamento
1 A tese “Migração e Crime: desconstrução das políticas de segurança e tráfico de

pessoas” foi apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social
(PPGAS) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) no dia 27/03/2014.
2 À exceção da OSCE e do ICMPD, todas as demais têm caráter global e não se
restringem a iniciativas europeias. Além disso, tais organizações diferem na es-
trutura e dinâmica de funcionamento, algumas delas conformando instituições de
grande porte e capilaridade, ao passo que outras são de porte médio e com atuação
específica em determinados contextos regionais. 559
CyE de pessoas. Nesse sentido, embora não substituam ou suplantem as bu-
Año VI rocracias estatais, estes atores têm ajudado a aperfeiçoá-las, descentra-
Nº 11
Primer
lizando ou reorganizando aspectos da gestão do poder.
Semestre
2014
O “mundo dos projetos”: atores,
práticas e conceitos
As Organizações Internacionais (OIs) são burocracias modernas, as-
sentadas no domínio e existência dos Estados-nacionais. Apesar de
contarem com estrutura e regimes próprios, sua autonomia é relativa,
já que dependem do consentimento e financiamento de países e blo-
cos regionais para funcionar. Deste modo, essas organizações são “ao
mesmo tempo atores centrais do sistema internacional, fóruns onde
ideias circulam, se legitimam, adquirem raízes e também desapare-
cem, e mecanismo de cooperação entre Estados e outros atores” (Herz
e Hoffmann, 2004: 23).
Enquanto fóruns de circulação de ideias e mecanismo de
cooperação entre os Estados, as OIs têm ampliado de forma signifi-

cativa tanto o espectro quanto o âmbito de sua atuação3. A ampliação
da extensão e influência de suas atividades, por sua vez, corresponde
ao aprimoramento de mecanismos de cooperação multilateral vigentes
no cenário internacional e tem despertado cada vez mais o interesse
acadêmico e analítico.
A abordagem antropológica deste campo de atuação en-
ceta uma série de dificuldades teórico-metodológicas4. Talvez a maior
delas esteja em se desvencilhar ou lidar com uma pletora de representa-
ções e auto-imagens dessas instituições. Funcionando como máquinas
3 Um exemplo palpável dessa expansão pode ser visto no crescimento expo-

nencial de estruturas e atividades da ONU durante a segunda metade do sécu-
lo XX. Enquanto a Liga das Nações funcionava com cerca de 700 funcionários,
o Secretariado da ONU emprega atualmente cerca de 20.000 pessoas (Herz e
Hoffmann, 2004: 30). Ademais, várias outras organizações internacionais fo-
ram criadas no pós-guerra, relacionando-se às mais distintas áreas temáticas de
atuação.
4 Uma série de investigações histórico-antropológicas que tematizam a coopera-
ção internacional ajudam a delinear um olhar atento e crítico às auto-imagens
reproduzidas no campo de intervenção dos organismos internacionais. No caso
da antropologia brasileira, a diversidade de estudos tem recoberto uma série de
tópicos, tais como o papel de Organizações Internacionais na criação de políticas
públicas educacionais (Macedo e Castro, 2005), a atuação de agências europeias e
norte-americanas em contextos indígenas (Hoffman, 2009; Valente, 2010), os sen-
tidos da cooperação técnica internacional em países como Haiti (Thomaz, 2010),
Timor-Leste (Simião, 2005; Silva, 2004), Guiné-Bissau (Trajano Filho, 2007) e
Moçambique (Thomaz, 2007), além da abordagem acerca do crescente papel do
Brasil como pólo cooperante no cenário internacional (Campos, 2007; Santos e
560 Russo, 2007).
profissionais de reprodução de categorias, a produção de estudos, re- CyE
latórios técnicos e material de marketing conforma parte fundamental Año VI
Nº 11
de sua dinâmica de funcionamento. Essa profusão de discursos au- Primer
to-referenciados tem o intuito de produzir sentido e por isso um dos Semestre
2014
desafios para o analista é o de não se deixar seduzir por sua ambição
interpretativa.
A primeira e talvez mais importante constatação na análise
da atuação dessas instituições é a de que, embora outorguem um grau
de independência elevado para suas intervenções — concebidas como
“técnicas” —, elas mantêm uma relação simbiótica e de dependência
O que embasa essa dinâmica

burocrática que envolve Estados-
nacionais, supranacionais e
Organismos Internacionais na
execução de projetos e políticas que
tangenciam o campo migratório?
com os financiadores de seus projetos. Neste caso, é difícil dissociar

os interesses das OIs dos Estados e instituições supranacionais que as
financiam e apoiam5. Embora as visões e políticas das Organizações
Internacionais não se reduzam aos interesses dos financiadores, a per-
cepção conjunta de suas práticas é fundamental para qualquer análise
que busque alcançar os sentidos mais abrangentes de sua atuação.
Neste espaço, quero salientar o papel da União Europeia,
que é um dos grandes financiadores de projetos das organizações
por mim etnografadas. Sendo um financiador de peso no cenário
dos projetos, a instituição supranacional tem influenciado de for-
ma significativa a orientação da política migratória, inclusive em
5 Outras pesquisas etnográficas que abordam o papel das Organizações

Internacionais em contextos específicos têm destacado a questão do financiamen-
to como crucial para o entendimento das práticas dessas instituições. O trabalho
de Kelly Silva (2004) sobre os processos de “state-formation” e “nation-building”
em Timor-Leste, por exemplo, destaca o financiamento como nó górdio para a
compreensão do processo de construção do Estado timorense. Para a autora, “o
sistema de doação pode ser tomado como um fato social total (Mauss, 1974) quan-
do tratamos de analisar o processo de construção do Estado em Timor-Leste. Ele
está implicado em todas as faces e fases desse empreendimento, condicionando
fenômenos tão diversos como a consolidação de uma língua nacional e oficial aos
sistemas de orçamento adotados pelo Estado” (Silva, 2004: 12). 561
CyE contextos que transcendem o espaço Schengen. As estimativas da
Año VI Comissão Europeia mostram que os 27 países do bloco e a Suíça
Nº 11
Primer
foram responsáveis, no ano de 2011, por 56% do total de recur-
Semestre sos destinados a “ajuda e desenvolvimento”, o que correspondeu
2014
a um valor absoluto de aproximadamente nove bilhões de euros 6
(ICMPD: 2013).
No que se refere à questão migratória, além do montante
destinado à cooperação externa, os próprios Estados-nacionais, sob
os auspícios da UE, têm acesso a instrumentos específicos endereça-
dos a seus Ministérios de Interior e outras burocracias diretamente
envolvidas com a gestão migratória. Ou seja, o valor mais substan-
tivo que a Comissão aporta para a “gestão das migrações” não se
refere propriamente ao recurso da cooperação externa, mas a tais
fundos direcionados.
Com exceção das burocracias dos Estados-nacionais eu-
ropeus, a premissa principal para os atores que acessam estes fun-
dos passa pelo domínio de uma linguagem burocrática apurada. As

organizações que disputam recursos no cenário internacional aliam
conhecimento técnico acerca de determinado tópico a um know-how
de manipulação de formulários, prazos e outros itens caros à dinâmica
burocrática delineada pelo financiador7.
Portanto, este mundo de projetos funciona fundamental-
mente através de uma rede difusa composta, de um lado, por donors e,
de outro, por um conjunto amplo de instituições e atores que ganham
suas vidas como consultores, experts ou funcionários internacionais.
Tal articulação tem sido engendrada e aperfeiçoada nas últimas dé-
cadas em função do questionamento prévio acerca da legitimidade e
eficiência dessas instituições. Já a disseminação de rotinas e práticas
administrativas análogas às de empresas privadas — com o decorrente
aumento da competitividade e eficiência relativa aos fundos recolhidos
6 Desse dinheiro, África e norte da África recepcionaram cerca de 47,9% dos re-
cursos, enquanto Ásia e Oriente Médio (36,7%), América Latina e Caribe (10,8%),
Leste da Europa (5,7%) e países do Pacífico (2%) (Fonte: ICMPD, 2013).
7 Segundo uma funcionária do ICMPD, “A maior parte de nosso financiamento
vem de processos seletivos, competições públicas e abertas nas quais a gente ganha
os projetos. Não há uma linha perene de financiamento. Então, por um lado, isso
exige que se tenha projetos de ótima qualidade e, por outro, te coloca em uma
situação mais instável […] Por outro lado, também as agências da ONU trabalham
cada vez mais assim […] É um ambiente competitivo, as organizações competem
pelos mesmos fundos. Essa é, cada vez mais, a forma de se receber recursos. A
chave é você aliar conhecimento técnico a uma temática relevante e o domínio e
a arte de manipular prazos, formulários, que exigem um conhecimento à parte”
562 (Entrevista, Viena, 23/12/2011).
— é resultado da difusão de ideias neoliberais e do posicionamento e CyE
readequação dessas instituições no cenário global8. Año VI
Nº 11
Uma segunda questão bastante cara ao campo de atua- Primer
ção das organizações internacionais é a ideia de desenvolvimento. Semestre
2014
Essa noção tem sido a catalisadora permanente dos discursos que
circunscrevem a atuação das mais distintas agências de cooperação
técnica e organizações internacionais. “Desenvolvimento” tem se
tornado o próprio mote de existência destes atores e, em conjunto
com a noção de “segurança”, configura o esteio conceitual para boa
parte de suas intervenções.
É impossível dissociar a noção de “desenvolvimento” de
sua “matriz cultural do Ocidente” e sua vinculação à tradição iluminis-
ta, por meio do industrialismo, do secularismo, da racionalização e do
individualismo (Ribeiro, 2008)9. Por outro lado, é cada vez mais cres-
cente o número de autores que propõem a superação desta ideia, por
estar ancorada em concepções de progresso que não se desvinculam
de seus pressupostos evolucionistas originais, como as noções de “de-
senvolvimento alternativo” ou “sustentável” (Gudynas e Acosta, 2011;
Gudynas, 2011; Quijano, 2000).
De todo modo, nas representações dos Organismos
Internacionais, o referido conceito segue incólume. No que se refere à
questão migratória, em particular, o evento mais importante ocorrido

recentemente no âmbito da Assembleia Geral da ONU foi justamente
o II Diálogo de Alto Nível em Migração e Desenvolvimento, nos dias 03
e 04 de outubro de 2013. Subjacente à iniciativa está a ideia de se “redu-
zir as implicações negativas dos fluxos migratórios, potencializando os
8 Segundo Herz e Hoffman, “O novo ativismo da ONU e de suas agências foi uma
característica marcante do período pós-Guerra Fria […] Nesse período, as organi-
zações internacionais foram muito criticadas pela sua ineficiência, em particular
pela alocação de recursos sem a maximização dos benefícios […] Em resposta a
essas pressões, muitas organizações adotaram práticas administrativas análogas
àquelas das empresas privadas, inclusive buscando consultar grupos de interesse
específicos” (Herz e Hoffman, 2004: 38).
9 Segundo Dias Duarte (2011), a noção de “desenvolvimento” é um alvo privilegia-
do da observação crítica da antropologia por ser herdeira direta da racionalidade
iluminista, tendendo a reforçar disposições universalistas da governamentabili-
dade moderna. Além da crescente institucionalização de uma “antropologia do
desenvolvimento” (Schroeder, 2004), dedicada a entender ações voltadas para o
progresso material de populações humanas em situações desprivilegiadas, o autor
faz referência a um conjunto enorme de pesquisas antropológicas não propria-
mente direcionadas a este campo específico, mas que acabariam tangenciando ou
refletindo a ideia de desenvolvimento: “Esses trabalhos não se pensam, no entanto,
prioritariamente como voltados para uma problemática do ‘desenvolvimento’ em
si. Constituem, assim, não uma especialização disciplinar, mas um foco, a que se
pode chamar de ‘antropologia e desenvolvimento’” (Dias Duarte, 2011). 563
CyE benefícios das migrações para o desenvolvimento dos países de origem
Año VI dos migrantes”10, tendo por base uma hipotética trajetória linear dos
Nº 11
Primer
países “pouco desenvolvidos” em direção ao “desenvolvimento”.
Semestre Finalmente, uma terceira questão a se salientar é o fato da
2014
ampliação temática e numérica dos Organismos Internacionais corres-
ponder à aposta de Estados-nacionais e supra-nacionais em modelos
descentralizados de gestão cada vez mais difundidos. No que se refere à
questão migratória e tomando por base a articulação entre este grande
financiador que é a União Europeia e as diversas instituições que so-
brevivem de projetos adjacentes a este campo, o que está em jogo exata-
mente? O que embasa essa dinâmica burocrática que envolve Estados-
nacionais, supranacionais e Organismos Internacionais na execução de
projetos e políticas que tangenciam o campo migratório?
A meu ver, a reprodução de conceitos relacionados ao
campo das políticas migratórias — na qual as práticas dos Organismos
Internacionais estão visceralmente implicadas — corresponde a propó-
sitos administrativos e gerenciais que irão, no limite, lidar com a ges-

tão de pessoas e o controle de populações. Nesse sentido, o aparato de
instituições que gravita em torno dos projetos migratórios financiados
pela UE (nos quais incluo os que tratam do tráfico de pessoas) apóia-se
em modelos de governança descentralizados e induzidos, que têm se
mostrado demasiado efetivos no controle de populações estrangeiras11.
No caso europeu, a etnografia de Gregory Feldman (2012)12
desnuda de maneira muito competente o vasto, acéfalo e descentraliza-
do mundo das políticas migratórias. Para o autor, a governança contem-
porânea dos fluxos migratórios na Europa tem transferido a responsa-
bilidade da ordem pública do clássico modelo administrativo estatal
(raison d’état) para um conjunto de agências que, ao estimularem e se
10 Para mais informações, ver <www.un.org/esa/population/meetings/HLD2013/

mainhld2013.html>, acesso em 22/01/2014.
11 Alguns analistas têm estado atentos às ainda pouco debatidas implicações do
crescimento da “expertise” e intervenção relacionadas à governabilidade migra-
tória e/ou à gestão de fronteiras. Andrijasevic e Walters (2010) cunharam a ex-
pressão “governança internacional das fronteiras” para designar a emergência de
todo um domínio de especialidade técnica relacionado ao desenho, administração
e operacionalidade das fronteiras, no qual um conjunto de especialistas e nor-
mas internacionais tem ajudado a remodelar as atividades de controle fronteiriço
em diferentes contextos nacionais (Andrijasevic e Walters, 2010: 978). Eduardo
Domenech (2011) também reflete sobre o desenvolvimento da noção de governa-
bilidade migratória na Argentina e a conseqüente incorporação de discursos de
direitos humanos para a promoção de políticas de controle migratório no país.
Para mais referências sobre a noção de gestão migratória, ver ainda os artigos da
coletânea de Geiger e Pécoud (2010).
564 12 Agradeço a Ayse Caglar pela indicação do trabalho de Gregory Feldman.
embasarem na produtividade e empreendedorismo de seus funcioná- CyE
rios, têm se mostrado mais eficientes que modelos coloniais na gestão Año VI
Nº 11
e controle de populações. Inspirado pelo trabalho de Michel Foucault e Primer
ancorado no conceito de “apparatus”, Feldman procura compreender a Semestre
2014
administração migratória europeia a partir das práticas e discursos de
um amplo conjunto de atores e instituições nela implicados.
The apparatus serves a drastically imbalanced global economy,
the displacing effects of which are treated through negative bor-
der control measures, narrowly defined visa requirements, and
pervasive biometric surveillance. However, its legitimation is
As organizações internacionais
massivamente financiadas pela
UE que atuam com a questão
migratória mesclam noções de
“humanitarismo”, “liberalismo”,
“segurança” e “desenvolvimento”,
que são bem caras às políticas
migratórias do bloco regional.
framed in such positive terms as safeguarding the creative en-

trepreneurs, preventing brains drain, enhancing migrants’ skills,
and saving people from smugglers, traffickers, identity theft, and
risky clandestine border crossings. (Feldman, 2012: 181)
Pelo fato de sua gestão não depender de um comando central, o au-

tor argumenta que o “apparatus” permite uma confrontação rápida
e eficiente das contingências da história e das constantes reade-
quações dos fluxos migratórios. Por isso, o ideal de gestão migratória
encompassaria certo grau de reflexividade, com incentivo ao auto-
monitoramento e avaliação constantes por parte dos atores nela im-
plicados (Andrijasevic e Walters, 2010: 986). A inexistência de uma
burocracia ou política única e a utilização de um conjunto de racio-
nalidades de governo, aplicadas a diferentes domínios de gestão das
migrações, seria, por sua vez, uma maneira eficiente de lidar com a
mobilidade humana.
Nesse sentido, o papel das Organizações Internacionais
nas estratégias, táticas e tecnologias de governança difundidas
contemporaneamente não pode ser desprezado. Antes de se enga-
jarem em estratégias explícitas de controle migratório, essas insti-
tuições agem na promoção do ambiente discursivo a partir do qual 565
CyE determinados Estados operam a organização das fronteiras e dos
Año VI fluxos migratórios e a identificação e classificação de cidadãos e não
Nº 11
Primer
cidadãos, residentes e “ilegais”.
Semestre É através de atividades ordinárias de distribuição de
2014
guias técnicos, normas e publicações, treinamento de autoridades e
forças de segurança, promoção de eventos e seminários, que se criam
as condições para que determinadas diretrizes de gestão migratória
sejam estabelecidas e difundidas. Ainda que não seja apropriado rei-
ficar ou exagerar sua importância, essas organizações conformam
uma peça do grandioso mosaico de instituições que lidam com o que
se convencionou chamar “questão migratória”, atuando nas franjas
de modelos de governabilidade que vêm sendo aperfeiçoados ao lon-
go de séculos.
Em tempos neoliberais, essas instituições têm se adequa-
do a modelos de governança descentralizados e cumprido funções
diversificadas. Preocupadas com sua auto-reprodução, elas tam-
bém se posicionam num campo competitivo de atores que sobre-

vivem fundamentalmente por meio do financiamento de Estados-
nacionais e supranacionais. Como veremos, a dinâmica frenética de
produção de informações e conteúdo acerca de determinadas temá-
ticas responde a premissas que dificilmente destoam de um arca-
bouço conceitual e pragmático inerente aos interesses daqueles que
as patrocinam.
Organizações Internacionais e
governabilidade migratória
Para compreender o papel das Organizações Internacionais na gestão
dos fluxos migratórios, é interessante observar uma organização como
a Organização Internacional para as Migrações (OIM). Nascida em
1951 em um momento caótico do pós-guerra europeu, a Organização
Internacional para as Migrações foi concebida inicialmente como um
Comitê Intergovernamental Provisório destinado a auxiliar o deslo-
camento de migrantes da Europa. Diferente do ACNUR, fundado no
mesmo ano, a OIM baseou sua atuação em princípios econômicos — e
não humanitários — e não se incorporou à ONU como uma de suas
agências (Andrijasevic e Walters, 2010: 979).
No decorrer dos anos, a organização foi se estabelecendo
enquanto uma instituição de caráter internacional e atuação em outras
regiões. Atualmente, ela conta com o suporte de 146 membros e 98
observadores, incluindo 13 Estados e 85 organizações internacionais
e não governamentais nos níveis mundial e regional, e se tornou um
566 ator importante na “gestão ordenada e segura dos fluxos migratórios
globais”13. A organização está presente em mais de 440 localidades CyE
através de escritórios e bases locais, contando com cerca de 7.300 fun- Año VI
Nº 11
cionários trabalhando em mais de 2.900 projetos. Em 2010, seu orça- Primer
mento ultrapassou o valor de US$ 1,4 bilhão. Semestre
2014
A OIM tem crescido de maneira exponencial nos úl-
timos anos e funciona fundamentalmente por meio de projetos que
lidam com a assistência e retorno voluntário de migrantes, mas tam-
bém com temas afetos a “migração & desenvolvimento”, “tráfico de
pessoas”, “migração forçada” e “migração regular”. De acordo com a
Coordenadora do Escritório Regional para o Sudeste da Europa, Leste
da Europa e Ásia Central, 80% dos fundos da instituição decorrem de
projetos acordados entre Estados-membros ou ganhos por meio de
competições e editais. Ao contrário de impedir o crescimento da orga-
nização, essa dinâmica de funcionamento orientada por projetos tem
alicerçado sua expansão de maneira significativa14.
O que me interessa é apontar como o crescimento da OIM
nos últimos anos se relaciona a um perfil de atuação adequado a mo-
delos descentralizados de gestão relativos ao mundo dos projetos.
Embora sua ampliação também decorra de estratégias organizacionais
específicas, ela só toma forma num contexto onde a “gestão ordenada
dos fluxos migratórios” transforma-se em pauta prioritária para os pa-
íses do norte global (que financiam a grande parte dos projetos sobre o

tema) e onde modelos descentralizados de gestão ganham espaço, em
detrimento de atuações estatais centralizadas15.
13 Retirado de <www.iom.int/cms/home>, acesso em 22/10/2013.

14 De acordo com o Informe Anual sobre a Assistência de Migrantes (IOM, 2012),
a diferença entre os dados de 2011 e 2012 dimensiona a progressão geométrica do
crescimento da instituição. Em 2011, foram 60.622 migrantes assistidos, ao passo
que em 2012 103.140. O programa de assistência voluntária e reintegração foi res-
ponsável pelo retorno de 41.609 pessoas em 2012, um aumento de cerca de 10 mil
quando comparado ao dado de 31.134 do ano anterior. Já as ações de reintegração e
assistência na chegada, por sua vez, também demonstram a velocidade de seu cres-
cimento institucional: 23.990 pessoas em 2011 e 47.220 em 2012 (IOM, 2012: 08).
15 Frank Duvell (2003) interpreta que o trabalho da OIM ao longo dos últimos
anos tem sido o de alinhar as políticas migratórias do oeste da África e da América
Latina às normas e aspirações do norte global. Nesse sentido, a organização pode
ser interpretada como um elemento a mais na consolidação de hierarquias globais
de mobilidade, que delineiam arranjos de mão de obra afetos ao capitalismo fle-
xível e aos interesses de ‘donors’ e financiadores. Já Andrijasevic e Walters (2010)
consideram que as intervenções da OIM têm um papel construtivo e constituti-
vo da maneira como diferentes Estados, através de seus especialistas nacionais,
burocratas e guardas de fronteira, têm compreendido o “problema” da fronteira
(Andrijasevic e Walters, 2010: 985). Os autores defendem que é por meio dessa or-
ganização que a mobilidade humana transfronteiriça, assim como a imobilidade
dos indivíduos, tem se tornado objeto de governança através de normas técnicas
(ibidem: 987). 567
CyE Portanto, a expansão de uma como a OIM se dá em um
Año VI contexto no qual os países ricos se mostram relutantes em reali-
Nº 11
Primer
zar intervenções sistemáticas em outros Estados, utilizando os es-
Semestre paços das agências multilaterais para expandirem suas estratégias
2014
de governança. Isso se viabiliza por meio da produção de Guias e
Manuais Técnicos diversos, assim como de rituais performáticos
(reuniões e encontros) que solidificam determinados padrões de
comunicação e intervenção. Ademais, a criação de um vocabulário
técnico restrito, que busca amortizar as complexidades referidas ao
deslocamento de pessoas no mundo real, é parte fundamental do
processo de produção de superficialidade caro às representações
políticas (Arendt, 2013).
As organizações internacionais massivamente financia-
das pela UE que atuam com a questão migratória mesclam noções
de “humanitarismo”, “liberalismo”, “segurança” e “desenvolvimen-
to”, que são bem caras às políticas migratórias do bloco regional
(Feldman, 2011: 35). Essa coincidência decorre da dinâmica de fi-

nanciamento e operatória dos projetos estabelecida, mas também da
circulação de funcionários entre diferentes burocracias, o que leva
à consequente circulação de ideias e práticas de gestão. É muito co-
mum que os funcionários de organizações internacionais tenham
experiência em mais de uma organização ou contexto ou venham
a trabalhar em departamentos e burocracias vinculadas à própria
Comissão, em Bruxelas.
Essa rotatividade de atores e conteúdos, ao contrário
de resultar na complexificação dos debates e abordagens, tem re-
dundado na homogeneização do enquadramento do fenômeno mi-
gratório, a partir de conceitos e perspectivas analíticas bastante
específicas. De forma regular, as organizações internacionais repe-
tem, mesmo em suas estruturas físicas, os preceitos e abordagens
hegemônicas do financiador europeu. Isso fica evidente quando
comparamos as quatro principais linhas de atuação da OIM (1.
Migration and development; 2. Facilitating migration; 3. Regular
migration; 4. Forced migration) aos principais eixos da Abordagem
Global da UE para a Migração e a Mobilidade: 1) a facilitação à mi-
gração regular; 2) a prevenção da migração irregular; e 3) o desen-
volvimento das relações migração e desenvolvimento (Comissão
Europeia, 2012a).
O conteúdo dos folhetos, publicações e materiais produ-
zidos pelas organizações internacionais repete, pois, as linhas gerais
do discurso oficial europeu. Nele, os aspectos negativos da gestão das
568 fronteiras são usualmente minimizados por questões relacionadas à
segurança e ao eventual esforço em se impedir práticas de violações CyE
dos direitos humanos dos migrantes16. Año VI
Nº 11
A gestão eficiente das fronteiras, neste caso, consiste não Primer
somente em suavizar o “impacto” que decorre da movimentação de Semestre
2014
pessoas e prevenir a migração irregular, mas evitar a perpetuação
de práticas criminais associadas à violação dos direitos humanos
dos migrantes. Seguindo esta argumentação, a manutenção da se-
gurança nas fronteiras deve incentivar o movimento legítimo de
pessoas e mercadorias, garantindo “o correto balanço entre aber-
tura e controle”.
A mobilização de uma linguagem

restritiva no endereçamento da
temática migratória ancora-se em
noções polarizadas de “vítima” e
“violador”, servindo para justificar
ações de controle e vigilância.
No caso da gestão migratória, portanto, liberdade, se-

gurança e controle conformam a tríade fundamental na atuação do
Estado e de Organizações Internacionais. Se as OIs que atuam neste
campo desempenham algum papel na disseminação de ideários po-
sitivos acerca do fenômeno migratório —suas mensagens procuram
dar uma face humana à mobilidade (“Migrants are not commodities:
they are mothers, fathers, neighbors and friends”, OIM)— imbricadas
que estão nas práticas de governabilidade de seus financiadores, elas
16 As seguintes frases recolhidas de um folheto informativo do Escritório Regional

da OIM para o Sudeste da Europa, Leste da Europa e Ásia Central (2012) dão conta
de sintetizar essas linhas gerais, revelando como a ideia de gestão eficiente das
fronteiras e dos fluxos migratórios, além de apelar para o linguajar dos direitos
humanos, enseja um delicado equilíbrio entre “abertura” e “controle”: “Efficient
border and immigration management policies and structures, supported by pro-
fessional and well-trained immigration and border officers, not only foster smooth
movement management at borders and prevent irregular migration, but also enable
detection of smuggled migrants and trafficked persons, thus contributing to the dis-
mantling of organized crime networks and protection of the human rights of vulne-
rable persons […] reducing irregular migration and smuggling; strengthening the
protection of migrants’ rights in immigration and border management; enhancing
international cooperation […] in order to facilitate the legitimate movement of peo-
ple and goods while maintaining secure borders, in other words, to ensure the right
balance between openness and control” (grifos meus) (IOM, 2012). 569
CyE operam numa linha tênue que intercala a garantia de direitos à atua-
Año VI lização de práticas de vigilância, vinculando o fenômeno migratório
Nº 11
Primer
à noção de segurança e controle de populações (“Promote open, but
Semestre secure borders” — Border Management Department, ICMPD).
2014
Outro elemento que talvez as diferencie de outras burocra-
cias estatais é o fato de sua atuação encontrar amparo em saberes e prá-
ticas da diplomacia. Além do status diplomático de seus funcionários —
que não pagam impostos sobre os salários, têm segurança provida pelos
governos locais, além de serem convidados para palestras e encontros
com políticos e autoridades locais —, os Organismos Internacionais po-
dem funcionar como ferramentas de política externa de seus financia-
dores, justamente pela imbricação de interesses e disputas por poder.
Nesse sentido, em analogia ao trabalho de Dezalay e Garth sobre as
grandes ONGs financiadas pelas fundações filantrópicas norte-ameri-
canas (2002), não é possível desconsiderar que a competição pela vir-
tude cívica no cenário internacional também decorre da exportação de
disputas internas por poder caras a determinados países hegemônicos.

Deste modo, as organizações internacionais que lidam
com a questão migratória no contexto europeu não diferem de uma
série de outras instituições e burocracias modernas que funcionam por
meio de projetos, respondendo a modelos de governança descentrali-
zados e atrelados aos interesses de seus financiadores. Essas estrutu-
ras empregam um conjunto enorme de profissionais bem treinados,
ampliando a influência de certa visão acerca das migrações que atrela
o linguajar dos direitos humanos ao imperativo de controle da mobili-
dade de indivíduos.
Embora pareçam antagônicas, tais práticas comportam
inúmeras intersecções. É difícil mapear até onde os discursos de di-
reitos humanos endossam ou contestam as práticas de controle asso-
ciadas a financiadores preocupados em manter a vigilância sobre as
populações estrangeiras e suas derivadas “ameaças”. Nessa seara, or-
ganizações com posições institucionais distintas tentam se reproduzir
e empreender suas causas e disputas institucionais. Por seu turno, a
simbiose entre este conjunto de atores se dá por meio de uma natural
ambiguidade, embora sejam os recursos dos donors que financiem os
projetos das OIs, mantendo-as neste circuito de autoridades e gestores
com posicionamento e voz no tocante à questão migratória.
Migração, segurança e re-apropriação das

retóricas de direitos humanos
A unificação conceitual entre os campos migratório e de justiça crimi-
570 nal passou a constituir uma linguagem hegemônica no seio da União
Europeia ao longo das últimas décadas (Dias Manzur, 2014). O bloco CyE
regional tem buscado reforçar a vigilância das fronteiras externas, com Año VI
Nº 11
propostas de tecnologias cada vez mais dispendiosas e questionáveis Primer
do ponto de vista dos direitos de migrantes e viajantes17. Tais desenvol- Semestre
2014
vimentos remetem ao próprio processo de desenvolvimento histórico-
institucional do bloco e têm resultado na crescente criminalização de
populações estrangeiras, com reflexos nada desprezíveis para aqueles
que se deslocam no continente18.
Por sua vez, através de seus recursos e projetos, a União
Europeia tem influenciado a orientação da política migratória no
sentido de vinculá-la ao campo da justiça criminal. Não cabe aqui
uma análise institucional extensa acerca das diferentes perspectivas
e estruturas do bloco e da maneira ambígua com que lidam com a
temática das migrações. O mais produtivo, a meu ver, é seguir desta-
cando aspectos relativos às dinâmicas de gestão dos fluxos migrató-
rios e à participação das OIs na difusão do vínculo entre migração e
segurança/criminalidade.
Uma leitura da Abordagem Global da UE para a Migração e
a Mobilidade (2011), bem como dos Relatórios Anuais sobre Imigração e
Asilo (2011, 2012, 2013), deixa entrever as priorizações relativas a essas
questões. É com base nestes documentos que muitas organizações de-
senvolvem seus projetos, já que os editais para concorrência pública se-

guem, por suposto, as diretrizes conceituais e políticas da Abordagem
Global, delineada pela Comissão.
As linhas conceituais desses editais costumam ser bem
definidas e os atores que pleiteiam a aprovação de seus projetos de-
vem necessariamente seguir tais orientações19. Outra atividade que a
UE tem promovido desde 2008 são os Diálogos em matéria de migra-
ção, mobilidade e segurança. Esses Diálogos salientam a cooperação
17 Sobre este assunto, ver o artigo “Os Segredos da Fortaleza Europa”,

de Frank Mulder, disponível em <www.presseurop.eu/pt/content/arti-
cle/2804511-os-segredos-da-fortaleza-europa?xtor=RSS-9>, acesso em 28/11/2012.
18 Segundo Aas e Bosworth, “In Europe, rapidly growing foreign population repre-
sent on average 20 per cent of prison inmates, reaching extraordinary highs in cou-
ntries such as Switzerland (71,4%), Luxembourg (68,8%), Cyprus (58,9%), Greece
(57,1%), and Belgium (44,2%). All states have criminalized at least some aspects of
immigration, establishing networks of immigration detention centres and extending
their powers to deport” (Aas e Bosworth, 2013: vii).
19 Em uma apresentação de um representante da Comissão Europeia, realizada
em Brasília, os objetivos genéricos da Abordagem Global foram assim sintetizados:
“Maximização das vantagens da migração e desenvolvimento, boa gestão da mi-
gração laboral, luta contra a migração irregular, proteção dos migrantes da explo-
ração e tráfico de pessoas e promoção do asilo e proteção internacional” (Brasília,
25/05/2011). 571
CyE com países com tradição de envio de migrantes para a UE ou que
Año VI pleiteiam a entrada no bloco regional, incluindo a prestação de assis-
Nº 11
Primer
tência técnica e o reforço na gestão de suas fronteiras. Tais Diálogos
Semestre seguem, usualmente, os interesses da política externa dos principais
2014
financiadores do bloco regional e priorizam a intervenção em deter-
minadas regiões e países, tendo em vista acontecimentos sócio-his-
tóricos relevantes.
Enquanto em 2008, a prioridade dos Diálogos era, por
exemplo, com países dos Balcãs Ocidentais, em 2011, a UE lançou
Diálogos com a Tunísia e o Marrocos, além de ter iniciado os pre-
parativos para o diálogo com o Egito. Parte dessas ações decorreram
da Primavera Árabe, no Oriente Médio, e do aumento da “pressão
imigratória” sobre países como França e Itália. Essa dinâmica de atu-
ação da Comissão por meio de projetos, diálogos e iniciativas regio-
nais sinaliza para aspectos referidos à governamentabilidade e gestão
eficiente dos fluxos migratórios, dado que a flexibilidade de tais ins-
trumentos possibilita um alcance que seria inimaginável a partir de

estruturas centralizadas.
Nas linhas discursivas deste financiador, por sua vez, o fe-
nômeno migratório segue sendo tomado numa chave essencialmente
“securitizada”, que incorpora como prioritária a “luta contra a crimi-
nalidade transnacional organizada, o terrorismo e a corrupção”, fa-
zendo o enfoque das políticas recair usualmente sobre o controle das
fronteiras externas.
A mobilização de uma linguagem restritiva no endereça-
mento da temática migratória ancora-se em noções polarizadas de “ví-
tima” e “violador”, servindo para justificar ações de controle e vigilân-
cia. Todavia, me interessa relacionar tal ideário às práticas de algumas
organizações internacionais interpeladas durante a pesquisa.
O International Centre for Migration Policy Development
(ICMPD), por exemplo, é uma organização intergovernamental euro-
peia de pequeno/médio porte que lida com a questão migratória. A ins-
tituição foi fundada por Áustria e Suíça no ano de 1993, num contexto
de preocupação com a redefinição de fronteiras europeias e com as de-
corrências da interrupção da dinâmica geopolítica bipolar. Um de seus
idealizadores vislumbrava uma Europa sem fronteiras internas entre
os países e onde a livre circulação de pessoas se tornasse uma premissa
(Entrevista, Viena, 21/05/2012).
Uma das tarefas a que a organização se propôs inicialmen-
te foi a de ajudar os Ministérios do Interior dos antigos países socia-
listas a desenvolver estruturas para lidar com o controle de fronteiras,
572 provendo bases para a cooperação, a partir de um arsenal técnico e
de pesquisa aplicada. Esses Diálogos irão gradativamente se modificar, CyE
incorporando novas regiões e contextos em função do crescimento da Año VI
Nº 11
organização e dos interesses e prioridades políticas de seu principal Primer
financiador, a União Europeia 20 . Semestre
2014
A instituição sustenta-se basicamente de recursos oriun-
dos da UE. Em uma checagem parcial de suas finanças, 80% das re-
ceitas são provenientes da Comissão, enquanto 20% decorrem de do-
ações de países específicos, dependendo fundamentalmente da União
Européia para manter sua rotina de funcionamento (Caderno de
Campo, 21/05/2012).
No contexto europeu contemporâneo,

o campo migratório é dominado
por especialistas e “experts” da
área de segurança, que proferem
palestras tematizando, por exemplo,
a “falsificação de documentos” e as
“soluções de fronteira inteligentes”.
Assim como a OIM, o ICMPD cresce em conjunção com a

dinâmica de expansão do mundo dos projetos. Todavia, no caso desta
organização intergovernamental europeia, sua experiência de atuação
nos países dos Balcãs e do leste da Europa constituem um diferencial
no mercado dos projetos. Alguns elementos na rotina de funciona-
mento do ICMPD ajudam a mostrar de que maneira a proeminência
da articulação entre segurança e migrações ganha corpo na prática de
instituições vinculadas ao mundo dos projetos.
Sua sede, em Viena, é divida nas seguintes diretorias/
unidades: 1) Assuntos Gerais e Pesquisa; 2) Recursos Financeiros e
Humanos; 3) Dimensão Leste; e 4) Dimensão Sul. As duas últimas tra-
balham conjuntamente e têm sob sua administração seis Centros de
Competência temáticos: Migração Ilegal e Retorno; Tráfico de Seres
20 Segundo sua página eletrônica, “In various forms, ICMPD is tasked with su-
pport and secretariat functions for several migration dialogues, connecting Europe,
its Eastern Neighbors and Asia (Budapest Process and Prague Process on the one
hand, and Europe, Africa and/or the Middle East (MTM Dialogue, Rabat Process,
EUROMED Migration III and MME Partnership) on the other. Each migration dia-
logue has its own operative framework, agenda and thematic priorities, as well as
geographic coverage and participation”. Retirado de <www.icmpd.org/Migration-
Dialogues.1527.0.html>, acesso em 28/11/2012. 573
CyE Humanos, Administração de Fronteiras e Vistos; Asilo; Migração e
Año VI Desenvolvimento e Migração Legal e Integração. Enquanto o departa-
Nº 11
Primer
mento de “Administração de Fronteiras” recebe recursos diretamente
Semestre da UE para ações específicas ligadas à gestão fronteiriça, os demais de-
2014
partamentos precisam se ajustar à concorrência e disputa de fundos de
editais públicos. Ou seja, a maneira mais ou menos perene de recebi-
mento de recursos também corresponde às priorizações sub-temáticas
estabelecidas pela Comissão.
Este departamento é atualmente coordenado por um poli-
cial de carreira que participou previamente em um projeto do ICMPD
no Leste Europeu, na época do último alargamento do bloco regio-
nal, em 2004. Esse dado se repete em outros departamentos, já que,
com ele, quatro ou cinco ex-policiais fazem parte da atual equipe de
funcionários, todos contratados a partir de projetos anteriormente
conduzidos em seus países de origem. A aproximação dos campos de
migratório e de segurança ganha materialidade, neste caso, no próprio
perfil dos funcionários, que vêm das áreas de enfrentamento ao crime.

Além disso, elementos adicionais jogam luz sobre o desta-
que com que a questão migratória tem se associado ao campo da segu-
rança. Em uma das salas de reunião da organização, sobre uma prate-
leira adjacente a livros e publicações, consta um conjunto de distintivos
de corporações policiais de diferentes países do mundo, dados como
presentes em treinamentos ou seminários organizados pela instituição.
Já em uma palestra organizada pelo Border Management
Department, do ICMPD, um policial salientava questões de checagem
biométrica e controle das fronteiras. Em uma gafe elucidativa das prio-
ridades dadas ao tratamento da questão migratória, ele mencionou
que também havia trabalhado em parceria com o “United Nations on
Documents and Crime”, querendo se reportar ao Escritório das Nações
Unidas contra Drogas e Crimes. Em sua apresentação, a checagem de
documentos dos viajantes ganhava, de fato, a centralidade destacada
pelo equívoco:
“Nos vôos vindos da Nigéria, 5% dos passaportes têm problemas
de falsificação. Os guardas de fronteira têm somente 10 segun-
dos para checar cada passaporte. Então, têm que ter a capaci-
dade de perceber as falsificações e desconfiar dos suspeitos […]
Obviamente que quando vem um vôo da Nigéria, a gente prioriza
uma análise mais cautelosa […] Os suspeitos são aqueles que vêm
de países com muita falsificação de documentos ou então pes-
soas nervosas. Os policiais percebem isso nas filas”. (Caderno de
Campo, 08/08/2012)
574
Seriam os nigerianos os que mais falsificam documentos CyE
ou os mais vigiados por supostamente serem campeões em falsificação Año VI
Nº 11
de documentos21? A pergunta não é retórica. Todavia, mais importan- Primer
te do que respondê-la é questionar por que motivo uma organização Semestre
2014
intergovernamental que tem por mandato a “elaboração e implemen-
tação de estratégias de longo prazo para lidar com o fenômeno migra-
tório”22 prioriza esse tipo de intervenção.
No contexto europeu contemporâneo, o campo migrató-
rio é dominado por especialistas e “experts” da área de segurança,
que proferem palestras tematizando, por exemplo, a “falsificação de
documentos” e as “soluções de fronteira inteligentes”23. A abordagem
policial torna-se, assim, uma linguagem rotineira para funcionários
que atuam com a questão migratória e a expansão da linguagem cri-
minal se consolida enquanto senso-comum ao redefinir questões so-
ciais em termos de segurança e de preocupações com “contrabando
de migrantes”, “falsificação de documentos”, “tráfico de pessoas” e
“imigração ilegal”.
Em um evento de capacitação e treinamento de autorida-
des de 14 países dos Balcãs e Leste Europeu na área de “tráfico para ex-
ploração do trabalho forçado”, organizado pelo ICMPD, essa ênfase na
“segurança” ficou mais uma vez evidente. A Organization for Security
and Co-operation in Europe (OSCE), que tem uma Representante

Especial para o Combate ao Tráfico de Seres Humanos, enviou uma
funcionária para a mesa de abertura, encarregada de tratar conceitual-
mente da referida temática.
O próprio fato de uma organização como a OSCE ter uma
representação específica para lidar com o tráfico de pessoas já demons-
tra como a questão da segurança tem avançado nas pautas afetas à mo-
bilidade humana. Preocupada com o fato do tráfico de pessoas ser uma
21 É importante destacar, na atuação das OIs, a ocorrência do que Kelly Silva

denominou “registro colonial” (Silva, 2004: 185). Para ela, as continuidades entre
percepções coloniais e “pós-coloniais” ordena as experiências pessoais e institu-
cionais de muitos atores, mesmo dos que, como a ONU, nasceram enunciando
o objetivo de erradicar a empresa colonial (idem). Sua etnografia reverbera as
preocupações em torno de um olhar sobre campo da cooperação capaz de des-
crever as assimetrias e recorrências neocoloniais existentes (Souza Lima, 2007:
42; Nicaise, 2009).
22 Retirado de <www.icmpd.org/ABOUT-US.1513.0.html>, acesso em 24/10/2013.
23 Só para ficar com mais um exemplo, cito o seminário “Travel documents
— How secure travel documents are today? Security versus smart border solu-
tions”, que contou com a apresentação do Sr. André Fake ten Caat, do Centro de
Identificação de Fraudes e Documentos do Royal Netherlands Marechaussee, em
Amsterdam. Viena, ICMPD, 04/09/2012. 575
CyE “ameaça transnacional muito grave à segurança na região da OSCE”,
Año VI a representante falou da necessidade em se “reunir esforços” e “empre-
Nº 11
Primer
ender atividades conjuntas” contra os males advindos da “escravidão
Semestre moderna”. Ainda em sua fala, o tráfico figuraria como a antítese da
2014
“liberdade”, que seria “nosso mais profundo valor comum”.
O evento era financiado pelo governo da Holanda e o
Representante do Ministério das Relações Exteriores daquele país,
que também participou da mesa de abertura, fez uma fala em sin-
tonia com a representante da OSCE e direcionada às preocupações
que deveriam orientar as autoridades presentes no encontro. Em sua
interpretação, as remessas de imigrantes poderiam ser tratadas como
potencial “lavagem de dinheiro” oriunda do tráfico de pessoas e as
autoridades convidadas a inspecionar com mais veemência as agên-
cias de viagem e as casas em que residem muitas pessoas dividindo o
mesmo espaço. Neste caso,o posicionamento do financiador represen-
tava o ímpeto de controle das práticas associadas à vida de imigrantes,
como a desconfiança acerca do envio de remessas e da co-habitação

em apartamentos coletivos.
Muitas vezes, o papel das Organizações Internacionais
acaba sendo o de re-significar posições mais enfáticas de controle e se-
gurança, o que se dá por meio da re-apropriação de retóricas e discur-
sos de direitos humanos. Neste caso, as posições externadas pelo donor
holandês poderiam ser revistas a partir de argumentos que enfatizam
simultaneamente a necessidade de proteção do bem-estar dos imigran-
tes e da integridade das fronteiras territoriais24.
A conseqüência desse tipo de atuação, portanto, é que
ideias mais abertamente restritivas em torno do deslocamento de es-
trangeiros tendem a ser substituídas por noções de controle eficien-
te e sistemático, atualizando pressupostos de governabilidade enrai-
zados em instituições estatais. É nesse sentido, portanto, que o papel
das Organizações Internacionais na difusão de estratégias, linguagens
e tecnologias de governança relacionadas ao controle de populações
deve ser considerado.
24 A re-significação a que faço menção pode ser entrevista no conteúdo de um

dos folhetos distribuídos pela OIM: “States closer to the EU predominately focus
on the approximation towards the EU standards and good practices with a view of a
possible future EU membership, or at least gaining as much benefit as possible from
the opportunities offered by the EU within the Eastern Partnership, in particular the
facilitated visa regime, whereas other countries aim specifically at enhancing their
national capacity to better cope with an unprecedented increase in the cross-border
flows of persons and goods, while at the same time ensuring the integrity of their
borders and safeguarding their national economies against transnational threats”
576 (IOM, 2012).
Considerações Finais CyE
Neste espaço, procurei descrever o papel de determinadas agências Año VI
Nº 11
multilaterais e Organismos Internacionais na padronização de visões Primer
hegemônicas acerca do fenômeno migratório, o que muitas vezes se Semestre
2014
confunde com a concretização de lógicas de “governança internacional
das fronteiras”. Neste processo, dei destaque à re-apropriação de dis-
cursos de direitos humanos para a efetivação de práticas de vigilância
e controle, o que corresponde a anseios de governabilidade migratória.
Se a legitimidade dessas organizações é potencializada
pela imparcialidade que outorgam a suas atividades “técnicas”, sua atu-
Muitas vezes, o papel das

Organizações Internacionais
acaba sendo o de re-significar
posições mais enfáticas de controle
e segurança, o que se dá por meio
da re-apropriação de retóricas e
discursos de direitos humanos
ação se dá em estreita simbiose e dependência junto aos financiadores

de seus projetos. Por isso, também procurei mostrar como essas insti-
tuições têm reforçado a aproximação da questão migratória ao campo
da justiça criminal, o que corresponde a interpretações hegemônicas
difundidas no âmbito do bloco regional europeu.
As reflexões elaboradas enfatizam justamente como essas
organizações têm ajudado os Estados que as financiam a construir uma
nova semânticada gestão migratória, tornando mais palatáveis a im-
plementação de práticas de segurança e controle da mobilidade.
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579
La construcción
racializada del
migrante en el
norte de Chile
Carolina Stefoni

Los nuevos movimientos migratorios The new migratory movements over- Año VI
Nº 11
se superponen a la migración histórica lap to the historical migration of Primer
de origen peruano y boliviano, desarro- Peruvian and Bolivian origin, devel- Semestre
2014
llándose en un contexto de expansión y oped in a context of expansion and
crecimiento económico de la ciudad, economic growth of the city, based
basado en una agresiva inversión de ca- on an aggressive foreign capital in-
pitales extranjeros, exportación de ma- vestment, the export of raw material
terias primas (cobre) y escasa inversión (copper) and scarce State investment
estatal en obras públicas. La lentitud del in public works. The slowness of the
proceso administrativo para obtener administrative process to obtain per-
residencia definitiva, el acceso limitado manent residency, the limited access
a servicios públicos y la disponibilidad to public services and the availabil-
de trabajos precarios, condicionan una ity of precarious works determine a
inserción a medias donde el reconoci- partial insertion where the recogni-
miento de sus derechos está muy lejos tion of immigrants’ rights is far from
de concretarse. Este contexto desfavo- settled. This unfavorable context for
rable para los migrantes produce una the migrants produces a racialized
construcción racializada que redunda construction resulting in increased
en mayor exclusión y discriminación. exclusion and discrimination. 581
CyE
Año VI
Nº 11 Carolina Stefoni
Primer Socióloga chilena por la Universidad Chilean Sociologist at the Catholic
Semestre
2014 Católica de Chile. Magíster en Estudios University of Chile. Master in Cultural
Culturales, Universidad de Birmingham, Studies, University of Birmingham,
Inglaterra y Doctora (c) en Sociología, England. PhD (c) in Sociology at Alberto
Universidad Alberto Hurtado. Es Hurtado University. She is researcher
Investigadora de la Facultad de Ciencias at Social Sciences Faculty - FCS/UA
Sociales - FCS/UA HURTADO (Chile). HURTADO (Chile).
La construcción racializada del migrante en el norte de Chile
Palabras clave
1| Movimientos migratorios 2| Políticas públicas 3| Burocracia 4| Integración 5| Estado
Keywords
1| Migratory Movements 2| Public Policies 3| Bureaucracy 4| Integration 5| State

Stefoni, Carolina. La construcción racializada del migrante en el norte de Chile.
582 Crítica y Emancipación, (11): 581-596, primer semestre de 2014.
La construcción racializada del CyE
Año VI
migrante en el norte de Chile* Nº 11
Primer
Semestre
2014
Introducción
La presencia histórica de migrantes fronterizos en el norte de Chile
permite pensar que el arribo de nuevos inmigrantes provenientes esta
vez de países del Cono Sur pero no necesariamente de países vecinos,
encontraría ciertas continuidades con la tradición migratoria que han
tenido las principales ciudades del norte (Arica, Iquique y Antofagasta).
Sin embargo, los altos índices de discriminación que se observan en la
ciudad de Antofagasta —documentados en la encuesta de opinión de la
Universidad Santo Tomás (2013) y que adquirieron notoriedad públi-
ca el 19 de octubre de 2013, cuando organizaciones sociales y vecinos
convocaron a una marcha contra la migración—, plantea una pregun-
ta relevante: ¿Qué de nuevo y qué de viejo tiene la actual migración
colombiana respecto de los tradicionales grupos migratorios que lle-
Carolina Stefoni
garon a la ciudad de Antofagasta? ¿Es similar la forma en que se ha
construido a este sujeto migrante respecto de los grupos históricos de
migración en esa ciudad?
El argumento que desarrollaré en este artículo es que los
nuevos movimientos migratorios que se superponen a la migración
histórica de origen peruano y boliviano, se desarrollan en un contexto
de expansión y crecimiento económico de la ciudad, basado en una
agresiva inversión de capitales extranjeros, exportación de materias
primas (cobre) y escasa inversión estatal en obras públicas. El modelo
de desarrollo de la gran minería ha llevado a un crecimiento desigual en
las ciudades y una precarización de los trabajos subcontratados. La au-
sencia de inversión pública en áreas tan relevantes como vivienda, hos-
pitales y colegios, genera condiciones de extrema vulnerabilidad para
una población que llega a la ciudad en busca de mejores oportunidades
de vida. La lentitud del proceso administrativo para obtener residencia
definitiva, el acceso limitado a servicios públicos y la disponibilidad de
* Este artículo se escribió en el marco del proyecto Fondecyt N° 1130642

“Migrantes latinoamericanos en Chile: precariedad laboral e informalidad en
enclaves étnicos, agricultura y construcción (2013-2016). 583
CyE trabajos precarios condicionan una inserción a medias donde el reco-
Año VI nocimiento de sus derechos está muy lejos de concretarse. Este contex-
Nº 11
Primer
to desfavorable para los migrantes produce una construcción racializa-
Semestre da que redunda en mayor exclusión y discriminación.
2014
La primera parte del artículo analiza los principales flu-
jos migratorios en la región de Antofagasta, distinguiendo un patrón
de carácter histórico y uno más reciente vinculado con la expansión
de la minería. El segundo apartado explora los lineamientos de la po-
lítica de desarrollo que ha sustentado el crecimiento de la región en
las últimas décadas y sus principales impactos en la ciudad; el tercero
aborda la forma en que se ha constituido el migrante colombiano en
este contexto y traza las conexiones entre las consecuencias del modelo
de desarrollo, la debilidad de las políticas públicas y la construcción

racializada y excluyente de la que es objeto la población colombiana.
El norte de Chile. Una región de migración

La zona de triple frontera entre el norte de Chile, sur de Perú y Bolivia,
se caracteriza por presentar desde muy temprano en la historia mo-
vimientos de personas que viajan en distintas direcciones, cruzando
fronteras políticas que dividieron unidades culturales ancestrales.
Parte importante de estos movimientos han estado asociados al ca-
rácter que asumen las actividades productivas de la región, como por
ejemplo el auge del salitre a finales del siglo XIX y comienzos del XX, el
pastoreo de animales, la producción agrícola en los distintos valles del
altiplano, la comercialización de los productos en las ciudades cercanas
y el auge experimentado por la minería del cobre en el último tiempo
(de la mano de políticas que han favorecido la inversión extranjera). Si
a ello se suma el proceso de integración impulsado por el MERCOSUR
y medidas como el Convenio Tacna-Arica, así como los problemas de
sequía experimentados por múltiples comunidades en el altiplano, se
entiende que a lo largo de la historia se hayan desarrollado distintos
tipos de movimientos de personas en la zona norte, como por ejemplo
la migración circular, de retorno, con fines comerciales y de asenta-
miento (Tapia, 2012).
En el norte grande hay tres regiones administrativas,
Arica-Parinacota —creada en 2007 bajo la primera administración
de Bachelet—, con la ciudad de Arica como capital y una población
estimada de 212.813 habitantes1; Tarapacá —con una población
1 De acuerdo al censo de 2012, la población estimada corresponde a la población

584 efectivamente censada más la estimación de moradores ausentes no censados.
total estimada de 428.594 habitantes e Iquique como capital—; CyE
y Antofagasta, con 493.984 habitantes y la ciudad de Antofagasta Año VI
Nº 11
como capital. Primer
Tapia (2012) identifica dos momentos en la migración ha- Semestre
2014
cia la región de Tarapacá, que pueden ser utilizados para comprender
la migración en la zona norte más amplia. El primer momento se cir-
cunscribe al período que abarca desde el fin de la Guerra del Pacífico
(1879-1883), con la consecuente anexión de Tarapacá al territorio chi-
leno de acuerdo al tratado de Ancón de 1883, hasta el fin del ciclo del
salitre en los años treinta.
La zona de triple frontera entre

el norte de Chile, sur de Perú y
Bolivia, se caracteriza por presentar
desde muy temprano en la historia
movimientos de personas que viajan
en distintas direcciones, cruzando
fronteras políticas que dividieron
unidades culturales ancestrales.
La anexión del territorio significó un incremento inédito
Carolina Stefoni
en el número de personas peruanas y bolivianas en el país y en la región
de Tarapacá y Antofagasta, las que de acuerdo al censo de 1885 llegaron
a representar el 51,9% y 55,7% de sus respectivas poblaciones locales
(censos históricos, Instituto Nacional de Estadísticas).
En los años venideros el desarrollo del salitre generará una
fuerte atracción de migrantes, esta vez provenientes no solo de países
vecinos, sino también de la zona central y sur de Chile, así como de
lugares más lejanos (Inglaterra, China, entre otros). De este modo, el
norte grande se perfila desde muy temprano como una sociedad multi-
nacional y multicultural (González, 2012), aunque ello no significa que
estos colectivos encontraron a una población abierta y receptiva. De he-
cho, en los primeros veinte años del siglo XX se produjo una de las eta-
pas más amargas en la relación Chile-Perú: el proceso de chilenización
y la entrada en juego de las llamadas “ligas patrióticas”, organizaciones
armadas que persiguieron deliberadamente a personas de origen perua-
no que vivían en el territorio anexado, bajo el silencio y complicidad de
los gobiernos chilenos de la época. La persecución fue tal, que muchos
optaron por irse del territorio chileno (González, 2002).
Resulta interesante observar, tal como señala Tapia (2012),
que los extranjeros de origen fronterizo mantuvieron una presencia 585
CyE constante durante todo el siglo XIX y XX, incluso en épocas de decli-
Año VI ve migratorio a nivel nacional. Esta presencia obedece a las dinámicas
Nº 11
Primer
fronterizas sensibles a factores económicos estacionales, comercio y
Semestre políticas de integración trinacionales. Así, en el caso de Chile la activi-
2014
dad comercial impulsada por la creación en 1975 de la Zona Franca en
la ciudad de Iquique (ZOFRI), el acuerdo Tacna-Arica como zona de
integración, y la necesidad de cubrir mano de obra en zonas agrícolas,
han sido factores de atracción constante de la migración de origen bo-
liviano y peruano en el norte.
El segundo momento que describe Tapia (2012) se produce
a partir de los años noventa, y se caracteriza por un incremento a nivel
nacional en el número total de extranjeros residentes en el país y que da
origen a lo que ha sido denominado el nuevo patrón migratorio (Cano,

Soffia y Martínez 2009; Solimano y Tokman, 2008; Stefoni, 2011). Este
nuevo patrón se caracteriza por ser una migración preferentemen-
te de origen latinoamericano, con una importante concentración en
Santiago, una significativa participación femenina y que experimen-
ta un proceso de segregación en el acceso al mercado laboral (Thayer,
2013; Mora, 2009; Correa y Vidal, 2013; Stefoni, 2011).
En el norte grande, el nuevo patrón migratorio interna-
cional se superpone con los movimientos tradicionales de migrantes.
Peruanos y bolivianos continúan llegando a esta zona por razones
similares a las que se han dado históricamente, pero actualmente se
suma una población proveniente de Colombia y Ecuador, atraídos por
las oportunidades de empleo que se desprenden como efectos indirec-
tos del desarrollo de los grandes proyectos mineros en manos de em-
presas privadas y de Codelco (empresa nacional del cobre).
El arribo de migrantes provenientes de otros países es parte
de un proceso mayor de diversificación de nacionalidades que se pro-
duce en el país y que ha sido documentado en diversas investigaciones
(Cano, Soffia y Martínez, 2009; Thayer, 2013; Tijoux, 2011). Es impor-
tante, sin embargo, comprender cómo es construida esta migración en
ciudades como Antofagasta, donde se ha producido una concentración
significativa de colombianos y colombianas.
El impacto de la gran minería en Antofagasta

Chile es actualmente el principal productor mundial de cobre, con una
producción cercana a los 5,5 millones de toneladas anuales. La región
de Antofagasta, por su parte, concentra algunos de los yacimientos
más importantes del mundo, lo que explica la alta participación que
tiene esta región en la exportación nacional total, así como específica-
586 mente en la producción minera. De acuerdo con Cademartori (2008),
en 2000 la producción de cobre de Antofagasta representó el 45% del CyE
total de exportaciones nacionales y el 84% de la producción minera del Año VI
Nº 11
país (Cademartori, 2008: 14). La inversión extranjera directa por habi- Primer
tante es una de las más altas del país, lo que sumado a la importante Semestre
2014
participación que tiene en las exportaciones nacionales, genera un PIB
per cápita de 2,7 veces la media nacional.
Si bien la minería ha sido históricamente el motor de la
economía nacional, primero con el salitre y después con el cobre, la
expansión que logró a partir de los años noventa se explica por la lle-
gada de grandes empresas privadas multinacionales, que han logrado
incrementar en forma sustantiva la producción del mineral. El cambio
se debió a las políticas de atracción de capital extranjero, implemen-
tadas durante la dictadura y consolidadas durante los gobiernos de la
concertación, las que generaron condiciones extremadamente atrac-
tivas para la inversión extranjera. Específicamente la Ley Orgánica
Constitucional sobre concesiones mineras (1983); el Estatuto de inver-
sión extranjera (DL600) y el Sistema tributario de Chile.
En conjunto estas normativas entregan concesiones de ex-
plotación indefinida de sustancias mineras, excluidos los hidrocarbu-
ros; establecen una invariabilidad tributaria y dejan una serie de vacíos
legales que permite a las empresas reducir el monto de impuestos y
optimizar de ese modo la rentabilidad obtenida. El resultado ha sido
Carolina Stefoni
un incremento en la producción a manos de capitales privados: si en
1990 CODELCO generaba el 77% de la producción nacional de cobre,
en 2000 su producción se redujo al 33%, pese al aumento absoluto en
la producción de dicha empresa estatal. En el mismo período, la pro-
ducción privada aumentó cuatro veces y la inversión extranjera directa
pasó de U$S 5.000 millones (1974-1989) a U$S 11.000 millones (1990-
1998) (Cademartori, 2008: 95).
La inversión sostenida ha llevado a esta región a te-
ner índices de crecimiento y desarrollo económico por sobre la me-
dia nacional. Así, el informe Regions at a glance de la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE, 2013) sitúa a
Antofagasta como la región de mayores ingresos, con un per cápita de
U$S 45.110 en 2010, cifra nueve veces superior a la Araucanía —región
con menores ingresos del país, con un PIB per cápita de U$S 5.240—
(La Tercera, 5/12/2013).
Frente a un escenario de crecimiento sostenido, se han
identificado una serie de consecuencias no siempre positivas para los
habitantes de esta ciudad, especialmente para aquellos que quedan fue-
ra del circuito minero. La llegada de Minera Escondida Ltda. —propie-
dad de BHP Billiton—, ha generado un incremento en la contratación 587
CyE de profesionales altamente capacitados, provenientes en su mayoría de
Año VI la región metropolitana. También han llegado personas de la zona cen-
Nº 11
Primer
tral del país, así como migrantes de países vecinos y cercanos, atraídos
Semestre por oportunidades de empleo en sectores que se ven afectados en for-
2014
ma indirecta por la expansión de la minería, tales como construcción,
aseo, restaurantes y comercio minorista, entre otros.
Los requerimientos en mano de obra calificada y especia-
lizada por parte de las mineras, han generado un incremento en los
salarios ofertados y —como un efecto en cadena— aquellos sectores
no vinculados con la minería han debido comenzar a competir por
aquellos trabajadores capacitados que buscan un espacio en las gran-
des compañías. La escasez de mano de obra genera un encarecimiento
que si bien las mineras enfrentan sin mayores problemas, no ocurre

lo mismo con otros sectores de la economía. La escasez de mano de
obra también actúa como factor de atracción para migrantes internos
e internacionales.
El aumento de población producto de la llegada de traba-
jadores en los diversos sectores de la economía, el incremento en los
salarios asociados a la minería y la escasa oferta habitacional han pro-
ducido un incremento en los precios de la vivienda, alimentación y
transporte, entre otros rubros, lo que resulta extremadamente difícil
de sostener para aquellas personas que están fuera del circuito minero.
Así, todos los habitantes de la ciudad deben hacer frente al incremento
en el costo de vida que supera en un 8,78% al de Santiago (Aroca, 2004).
El desarrollo de la minería genera una serie de requeri-
mientos en términos de servicios e infraestructura, parte de los cuales
han sido cubiertos a través de proyectos privados o concesionados,
en el caso de obras públicas. En la ciudad destacan los proyectos in-
mobiliarios privados, arribo de grandes cadenas de supermercados,
farmacias, centros comerciales, etc. Un ejemplo de los requerimientos
en materia de vivienda queda reflejado en la construcción que reali-
zó Minera Escondida de tres campamentos para el personal en fae-
na: Villa San Lorenzo, para 2.000 personas; campamento Mina, para
1.000 personas y el campamento 2.000 para contratistas, con capaci-
dad para 2.000 personas.
En forma complementaria, la compañía gestionó con-
juntos de viviendas, oficinas y facilidades anexas en la ciudad de
Antofagasta para los trabajadores ejecutivos y sus familias (Garcés, E.;
O’Brien, J.; Cooper, M. 2010). Con estas medidas la Minera Escondida
ha buscado ofrecer soluciones habitacionales para sus propios em-
pleados, sin embargo la situación para contratistas y personas no vin-
588 culadas con la minería enfrenta un escenario muy distinto, pues la
inversión pública en viviendas sociales ha sido en las últimas décadas CyE
extremadamente baja. Año VI
Nº 11
Ahora bien, la mayoría de las veces —sino todas—, las Primer
ciudades no están preparadas para afrontar el crecimiento poblacio- Semestre
2014
nal que se produce a partir de un desarrollo acelerado. Antofagasta
no es la excepción. Desde las tradicionales migraciones campo-ciudad
en Europa, América Latina e incluso Asia, los problemas de hacina-
miento e insalubridad han sido la cara más amarga de los procesos de
asentamiento de quienes llegaban a las ciudades en busca de mejores
oportunidades. Y también ha sido muy frecuente que sean los afecta-
El aumento de población producto

de la llegada de trabajadores en los
diversos sectores de la economía,
el incremento en los salarios
asociados a la minería y la escasa
oferta habitacional han producido
un incremento en los precios de la
vivienda, alimentación y transporte.
dos quienes terminan por resolver con sus propios medios estos pro-
Carolina Stefoni
blemas, debido a la ausencia o lentitud de las políticas públicas para
responder a los nuevos requerimientos. Así, las “tomas” de terreno,
los campamentos y también la reutilización de partes de la ciudad que
estaban abandonadas producto de éxodos de la población local, han
sido algunas de las estrategias por parte de los pobladores para resolver
problemas urgentes como el de vivienda.
En este escenario, no es de extrañar que los migrantes ha-
yan encontrado en el subarriendo y los campamentos las únicas posibi-
lidades para resolver el problema habitacional, lo que sin duda los deja
en una situación de extrema vulnerabilidad, pues se trata de soluciones
altamente precarias, que los sitúa en una situación de riesgo constante
(posibles incendios y hacinamiento, entre otros). Uno de los entrevis-
tados del Servicio Jesuita Migrante de Antofagasta reconoció la exis-
tencia de dos campamentos donde viven mayoritariamente migrantes
peruanos, y sectores en el centro de la ciudad donde vive un número
importante de colombianos. Es tal la falta de viviendas que en este sec-
tor han comenzado a arrendar camas para poder dormir.
La presencia de migrantes en el centro de la ciudad tie-
ne muchas similitudes con lo que ocurre en otros centros de otras
ciudades. Se trata de lugares que han concentrado en el pasado una 589
CyE importante actividad comercial y de servicios como oficinas, institu-
Año VI ciones públicas y comercio, sin embargo han tendido a quedar desocu-
Nº 11
Primer
pados debido al desplazamiento de la población hacia otros sectores de
Semestre la ciudad. Así, esas casas antiguas se transforman en una oportunidad
2014
para los migrantes, quienes encuentran posibilidades de vivir en sec-
tores que tienen una buena infraestructura y accesibilidad. La concen-
tración de connacionales en territorios específicos genera condiciones
propicias para el desarrollo de un enclave en la medida en que se genera
una demanda por servicios y productos que el mercado local no ofre-
ce: centros de llamadas, oficinas para enviar encomiendas y remesas,
productos para cocinar, restaurantes, venta de comida, etc. (Garcés,
2011). El hecho de habitar espacios públicos genera nuevos significados
del lugar, que entran en disputa con los significados más tradicionales
otorgados por la comunidad local.
Racialización del nuevo migrante

De acuerdo a lo señalado más arriba, Antofagasta ha sido histórica-
mente una ciudad con una importante presencia y participación de
migrantes. Croatas, bolivianos, peruanos, ingleses, españoles y chinos
forman parte del relato identitario que ha construido la ciudad, lo que
se expresa en una serie de monumentos y festividades que contribuyen
a reproducir año a año una de las tantas dimensiones que dan forma a
la construcción de la comunidad imaginada.
Sin embargo estos colectivos han tenido recorridos distin-
tos en sus procesos de inserción, algunos gozando de los privilegios
de significaba ser europeo, otros luchando por ganarse un espacio en
una sociedad que los estigmatizaba. Es importante conocer estas expe-
riencias pasadas, pues hay cierta tendencia a trazar una línea divisoria
entre un antes idealizado (“un país que recibe fraternalmente a los ex-
tranjeros”) y un presente oscuro en términos migratorios (“un país que
discrimina y tiende a rechazar a los extranjeros).
Si bien efectivamente estamos frente a un nuevo patrón de
migración, el esfuerzo por visibilizar la situación actual no puede sig-
nificar invisibilizar las formas de exclusión y discriminación de la que
pueden haber sido objeto diversos grupos de migrantes en el pasado.
No se trata de invisibilizar las complejidades del pasado para destacar
las complejidades del presente, pues las continuidades con el pasado
son mucho mayores y profundas de lo que se piensa, y comprenderlas
contribuye de manera significativa para entender procesos actuales.
Ahora bien, la encuesta realizada por el Observatorio de
Opinión Pública de la Universidad Santo Tomás (2013) en las princi-
590 pales ciudades de la zona norte, revela una serie de prejuicios respecto
de la población inmigrante como categoría genérica. Más allá de la CyE
crítica al cuestionario utilizado —que tiende a reproducir en la for- Año VI
Nº 11
mulación de las preguntas afirmaciones discriminatorias—, el infor- Primer
me señala que el 59% de los encuestados considera que la llegada de Semestre
2014
nuevos inmigrantes afectan negativamente al país: el 67,5% considera
que afecta negativamente las posibilidades de encontrar trabajo para
la población chilena y el 71,6% considera que los inmigrantes se están
dedicando a labores que generan problemas sociales. Respecto de la
población colombiana en particular, plantea que es el grupo nacio-
nal que genera más desconfianza, incomodidad, inseguridad y miedo.
Antofagasta aparece con el mayor indicador de prejuicios elaborado
por la encuesta (4,58). De este modo, lo que ocurre con la migración
colombiana tiene elementos nuevos a la vez que otros de continuidad
con el pasado. Lo nuevo tiene que ver con el origen nacional del grupo
de migrantes, la hipersexualización de la que son objeto las mujeres
afrocolombianas y los estigmas sobre tráfico de drogas. El sujeto ra-
cializado cambia, pero el proceso de racialización es lo que mantiene
elementos de continuidad.
Después de un partido de fútbol entre las selecciones de
Colombia y Chile, se produjeron una serie de disturbios en el centro de
la ciudad de Antofagasta. A partir de ese conflicto, una serie de organi-
zaciones sociales convocaron a una marcha bajo el lema “recuperemos
Carolina Stefoni
Antofagasta”, la que buscaba demostrar “la preocupación” de la po-
blación respecto de la presencia de extranjeros en la ciudad. Al revisar
algunos de los comentarios vertidos por autoridades y candidatos en
medios de prensa, van emergiendo ciertos estigmas basados en pre-
juicios que crecen a una velocidad peligrosa cuando hay ignorancia y
desconocimiento de por medio.
Sobre los migrantes colombianos se dijo que habían incre-
mentado los niveles de violencia, pues habría mayor número de robos
y peleas callejeras, lo que redundaría en un aumento de la inseguridad.
De las mujeres dijeron que rompen matrimonios, traen enfermedades
sexuales, asociándolas a un incremento en la prostitución. Otras opi-
niones apuntan a que los extranjeros le quitan a los locales las ayudas
sociales que entrega el Estado.
La alcaldesa Karen Rojo señaló en una entrevista a Radio
Cooperativa: “Se está dando un proceso migratorio en nuestra ciudad
y está generando muchos problemas en la comunidad. Hay que poner
punto final a esta situación, por ello esta mesa (de trabajo en migra-
ción) tiene el propósito de generar integración, pero respetando las
leyes que acá tenemos” (<www.radio cooperativa.cl>, 17 de octubre
de 2013). 591
CyE El intendente de la región, Waldo Mora, señaló que era
Año VI contrario a una manifestación de este tipo, sin embargo resultaba ne-
Nº 11
Primer
cesario revisar la Ley de Extranjería, porque se trata de “una ley muy
Semestre ambigua, y yo creo que hay que actualizarla porque no es posible que
2014
una persona llegue a Chile y pida visa de turista y se la den por 90
días sin acreditar cuánto dinero traen, si traen pasajes de ida y vuelta
o dónde van a alojarse. Mucha gente que se queda más allá de los 90
días está infringiendo la ley y más encima trabajando, o sea que hay
una doble infracción”. Agregó que los extranjeros “causan problemas
de convivencia y quiebres matrimoniales” (El País, Colombia, 18 de
octubre de 2013).
Estas citas muestran la construcción social del migrante
en términos de buenos y malos migrantes, aceptables y no aceptables,

necesarios y prescindibles. Buenos son los empresarios e inversionistas
extranjeros; también son los migrantes históricos, las colonias; unos
pocos bolivianos y peruanos, especialmente aquellos que han “sabido
asimilarse” a la cultura local, es decir aquellos que se notan lo menos
posible. Los malos, en cambio, son aquellos asociados a la inseguridad,
prostitución, quiebre de familias, irregulares, “portadores de enferme-
dades casi desaparecidas”2. A quien se le asignen estos males, a quien
se le cargue con esos estigmas, se vuelve un indeseable, y por lo mismo
se le quiere lejos, pues constituye una amenaza para un supuesto orden
social. El uso del argumento legal es la justificación, la herramienta
disponible, para poder controlar, evitar y eventualmente expulsar a
aquellos que resultan indeseables.
En el caso de Antofagasta estas ideas van siendo adosadas
a una nacionalidad en particular, y con ello se va construyendo un
estereotipo del migrante colombiano. Es interesante constatar cómo
en otros contextos (nacionales e internacionales), estas mismas ideas
son adosadas a otras nacionalidades, por ejemplo en Santiago los pe-
ruanos son referidos con los mismos adjetivos que los colombianos en
Antofagasta (son bulliciosos, peleadores, usan demasiados aliños para
comer); en Argentina son los bolivianos, en República Dominicana los
haitianos, En México los guatemaltecos, en Italia los norafricanos, en
Alemania los turcos.
En todos los lugares se repiten las mismas ideas: nos in-
vaden, traen enfermedades, tienen costumbres raras, no quieren
2 Para un análisis sobre la racialización del mercado del sexo, ver el trabajo de
Jorge Pavez “Afecciones afrocolombianas. Transnacionalización y racialización
del mercado del sexo en las ciudades mineras del norte de Chile” (Trabajo aceptado
592 para ser publicado en LARR 2014).
integrarse, las mujeres son prostitutas. En todos los lugares, las socie- CyE
dades encuentran un grupo de extranjeros de alguna nacionalidad o Año VI
Nº 11
etnia en particular para asignarle la condición de paria y concentrar allí Primer
todas las formas de discriminación, segregación y exclusión posibles. Semestre
2014
Para considerar que ciertos extranjeros son una amenaza a
la tranquilidad y la “normalidad”, es necesario asignarles un lugar ex-
tremo, fuera de los límites de lo permitido (prostitutas, narcotrafican-
tes, violentos, de una sexualidad descontrolada, incapaces de respetar
las normas del lugar donde llegan, incapaces en el fondo de ser parte de
una construcción social llamada “nosotros”). El elemento que permite
No se trata de invisibilizar las

complejidades del pasado para destacar
las complejidades del presente, pues
las continuidades con el pasado son
mucho mayores y profundas de lo que
se piensa, y comprenderlas contribuye
de manera significativa para entender
procesos actuales.
cerrar este discurso —y que permite hablar de racismo— es cuando
Carolina Stefoni
esas construcciones discursivas, esas formas de ser del otro, se natura-
lizan, “es que ellos son así”, es decir no pueden desprenderse de aquello
que los sitúa como parias, pues encarnan esa condición. Cuando ello
ocurre, estamos frente a la construcción racializada del migrante, y es
lo que ha sucedido en Antofagasta.
El problema se vuelve más complejo, pues funciona como
profecía autocumplida. La exclusión social de la que es objeto el mi-
grante, finalmente termina por construir exclusión. Las mayores difi-
cultades para obtener mejores trabajos, las mayores dificultades para
conseguir arriendos, la serie de problemas administrativos que en-
cuentran para poder regularizar los papeles y la situación de irregula-
ridad que afecta a un número importante de personas, los catapultan a
una marginalidad aún más severa que la pobreza.
La construcción racializada adquiere distintas caras. En
muchos casos las sociedades entienden que los necesitan, que su mano
de obra es fundamental para cubrir una serie de trabajos que se han
ido precarizando (Leiva, 2009). Allí hablamos de una construcción
social que sitúa al migrante en una condición de subordinación. El
caso de los colombianos en Antofagasta es una forma más extrema
de rechazo. Es fundamental estar alerta a estas situaciones, porque 593
CyE hechos puntuales que incluso podrían ser anecdóticos, o “casos parti-
Año VI culares” como decía la gobernación frente a los “rallados” en las calles
Nº 11
Primer
contra los colombianos, responden a expresiones más profundas que
Semestre buscan excluir al extranjero.
2014
Si las políticas públicas de los gobiernos regionales y cen-
trales no toman medidas más profundas para generar mecanismos de
inserción y convivencia, entonces sólo quedará intentar aportar datos
que permitan desmontar los mitos que se construyen: que las peleas de
fútbol son tan antiguas como el fútbol mismo (si no, pregúntenle a los
hooligans y recordemos por qué ha sido necesaria la ley de los estadios
para evitar el choque de los hinchas); que las tasas de divorcio han au-
mentado a nivel nacional y que en ello nada tienen que ver las mujeres
extranjeras; que la inseguridad de las ciudades tiene relación con la

desigualdad económica y social que sostiene al modelo de desarrollo y
crecimiento que impera en nuestras sociedades; y que los migrantes no
son quienes forman las redes de tráfico y trata, sino más bien resultan
sus primeras víctimas.
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595
Instituciones precarias,
democracia en crisis
y sujetos emergentes
Apuntes para pensar
los flujos migratorios
América Latina-Europa
desde una mirada política

Considerando el mapa actual de las These notes points towards a political Año VI
Nº 11
migraciones en América Latina, estas reading of the migration relationship Primer
notas se orientan hacia una lectura between Europe and Latin America, Semestre
2014
política de la relaciones de migración taking into account the current map
entre Europa y América Latina. Se of migration in Latin America. The
toma como referente empírico la si- situation that Spain has lived in the
tuación que ha vivido España en la last decade and a half in relation
última década y media en relación a to Latin American migrants — spe-
los migrantes latinoamericanos, más cifically, Argentinian, Ecuadorian,
concretamente los colectivos argenti- Peruvian and Colombian contin-
no, ecuatoriano, peruano y colombia- gents — is taken as empirical refer-
no. Esto último no representa un sesgo ence. The above mentioned does not
significativo si consideramos que represent a significant bias consid-
España es, con diferencia, el principal ering that Spain is, by far, the main
referente europeo de los proyectos mi- European reference of the Latin
gratorios de los latinoamericanos. Americans’ migration projects.
597
CyE
Año VI
Nº 11 Luis Eduardo Thayer Correa
Primer Chileno, Doctor en Sociología. Docente e Chilean. PhD in Sociology. Professor and
Semestre
2014 investigador en la Universidad de Artes y researcher at University of Arts and Social
Ciencias Sociales de Chile (UARCIS). Sciences of Chile (UARCIS).
Instituciones precarias, democracia en crisis y sujetos emergentes
Palabras clave
1| Migración 2| Globalización 3| Europa 4| América Latina 5| Democracia
Keywords
1| Migration 2| Globalization 3| Europe 4| Latin America 5| Democracy

Thayer Correa, Luis Eduardo. Instituciones precarias, democracia en crisis
y sujetos emergentes. Apuntes para pensar los flujos migratorios América Latina-
Europa desde una mirada política. Crítica y Emancipación, (11): 597-612, primer
598 semestre de 2014.
Instituciones precarias, CyE
Año VI
democracia en crisis y Nº 11
Primer
sujetos emergentes Semestre

2014
Apuntes para pensar los flujos

migratorios América Latina-Europa
desde una mirada política
Presentación
Quisiera comenzar por advertir al lector que incurriré en ciertos re-
duccionismos en función de exponer algunos argumentos generales
que permitan abordar el problema de los flujos migratorios desde una
mirada política. Específicamente quisiera explicitar que me voy a refe-
rir a las sociedades de destino, a las de procedencia y a los migrantes
como si fueran agentes homogéneos, aún cuando sabemos que son tre-
mendamente heterogéneos, complejos e internamente contradictorios.

De manera que lo que perderemos en complejidad y precisión por una
parte, lo ganaremos en capacidad de generalización por la otra.
Quiero advertir también que, considerando el mapa actual
de las migraciones en América Latina, me ha parecido lo más perti-
nente orientar estas notas hacia una lectura política de las relaciones de
migración entre Europa y América Latina. Finalmente quiero precisar
que las limitaciones de mi trabajo y conocimiento de los contextos me
obligan a tomar como referente empírico por una parte la situación que
ha vivido España en la última década y media, en relación a los migran-
tes latinoamericanos, y más concretamente los colectivos argentino,
ecuatoriano, peruano y colombiano pues en ellos he centrado mi traba-
jo de investigación. Esto último no representa un sesgo significativo si
consideramos que España es con diferencia el principal referente euro-
peo de los proyectos migratorios de los latinoamericanos, y esos cuatro
colectivos están dentro de los principales países emisores de la región.
Vínculos estructurales y asimetría de poder

Para comenzar voy exponer los tres supuestos centrales en los que
me baso y sin los cuales me parece que es muy difícil encuadrar la di-
mensión política de los flujos Latinoamérica-Europa. En primer lugar 599
CyE asumimos que la migración latinoamericana hacia Europa y particu-
Año VI larmente hacia España forma parte de lazos estructurales (económi-
Nº 11
Primer
cos, culturales, sociales) construidos históricamente, que se renuevan
Semestre y reproducen sistemáticamente (Martínez, 2008). Estos vínculos han
2014
contribuido a generar y fortalecer una estructura de codependencia
material y convergencia simbólica entre lugares de Europa y lugares
de América Latina. Las migraciones son un elemento central de la re-
novación contemporánea de estos lazos. Son, por decirlo así, uno más
dentro de un conjunto de lazos que ponen en circulación, además de
seres humanos, recursos materiales (bienes, capitales, servicios), sím-
bolos, ideologías, creencias, influencias políticas y patrones de com-
portamiento (Sassen, 1988; Vertovec, 2006).

Las redes transnacionales que conforman las familias y su-
jetos migrantes constituyen en este sentido el principal factor social
de esta estructura compleja que expande los territorios más allá de las
fronteras estatales. De este modo, estamos ante una realidad que nos
obliga a dejar de pensar a América Latina y Europa como dos estruc-
turas sociales independientes y autónomas. Del mismo modo debemos
asumir que las migraciones, más que producir un nuevo sistema de
relaciones, han venido a aportar complejidad a uno ya existente.
En segundo lugar, y matizando el supuesto anterior, asu-
mimos que los procesos migratorios generan al menos tres conjuntos
de problemas y desafíos de naturaleza diversa, que afectan específi-
camente a las sociedades de destino, los lugares de procedencia y a
los propios migrantes. Los desafíos que se enfrentan desde estas tres
perspectivas no solo son diferentes y no coinciden la mayor parte del
tiempo, sino que por lo general tienden a ser contradictorios entre sí.
Un ejemplo de esta contradicción se puede constatar en
la divergencia de intereses entre los Estados emisores y receptores a
propósito de los propios flujos migratorios (Castles, 2006). Mientras
los primeros orientan sus políticas para mantener un flujo emigra-
torio estable e incluso creciente en función de seguir recibiendo los
beneficios que la emigración genera para la estabilidad económica
—recepción de remesas, reducción de la población activa y del des-
empleo, activación de la demanda interna—; los segundos intentan
gestionar los flujos en función de responder por una parte a las nece-
sidades oscilantes de la economía y los agentes económicos, y por otra
a las demandas de la población nativa, tendiente a apoyar políticas
restrictivas (Abad, 2003). Esta contradicción puntual entre los Estados
emisores y receptores nos permite ilustrar no solo la diversidad de los
desafíos, sino además que el escenario político en el que se mueven los
600 migrantes es esencialmente conflictivo.
El tercer supuesto plantea que este escenario conflictivo se CyE
da en un marco de relaciones de poder asimétricas, que no cuentan Año VI
Nº 11
espacios de interlocución y de representación de intereses en los que Primer
se puedan encontrar simultáneamente representantes de cada uno de Semestre
2014
los agentes: Estados receptores, Estados emisores y migrantes. En este
sentido estamos en un escenario de relaciones políticas conflictivas,
asimétricas en términos de poder y en ausencia de canales democráti-
cos para representar intereses y encarar los conflictos.
Esto tiene dos consecuencias evidentes: la primera es que
los agentes con menos poder, los migrantes, necesariamente van a
Las redes transnacionales que

conforman las familias y sujetos
migrantes constituyen en este
sentido el principal factor social
de esta estructura compleja que
expande los territorios más allá de
las fronteras estatales.
ser los perdedores de cualquier proceso de toma de decisiones que se

realice en este escenario. La segunda, igual de relevante, es que al no
existir canales democráticos para poner en la mesa los problemas de
cada actor, se han normalizado procedimientos no democráticos para
la resolución de las contradicciones. No es casual que hoy por hoy los
actores políticos y sociales de las sociedades de destino no se escanda-
licen frente a las políticas represivas que impulsan los gobiernos de la
Unión Europea en contra de los migrantes en general y de los africanos
en particular. Pero sobre todo en contra de los principios en los que
supuestamente se han fundado los Estados nacionales europeos y la
propia Unión Europea.
Explicitados estos tres supuestos iniciales, a continuación
esbozaré lo que considero son los desafíos centrales que enfrentan hoy
los actores sociales y políticos que configuran este escenario: socieda-
des, Estados y sujetos migrantes.
Las sociedades de procedencia: precariedad

institucional y debilidad económica
Para las sociedades de procedencia, los desafíos centrales son de orden
económico e institucional. En el plano económico la emigración impo-
ne la necesidad de recuperar el valor que las sociedades pierden con la 601
CyE salida de migrantes. Un valor que no es restituido más que marginal-
Año VI mente por las remesas que los migrantes envían (Abad, 2005; Garay y
Nº 11
Primer
Rodríguez, 2005).
Semestre El caso de Colombia es ilustrativo y representativo: según
2014
el Departamento Nacional de Planeación, el país viene perdiendo des-
de el año 2000 poco más de 2.500 millones de dólares anuales en con-
cepto de “fuga de cerebros”. En sentido inverso viene recibiendo en
torno a los 4.000 millones de dólares anuales en concepto de remesas.
Si bien la diferencia en montos netos es favorable para Colombia, el
cálculo es engañoso puesto que lo que se va es valor producido en la
sociedad colombiana y lo que retorna es dinero, que se utiliza en más
de un 80% en consumo para la satisfacción de las necesidades básicas,

y menos de un 5% en educación o inversiones productivas que puedan
restituir el valor emigrado (BID, 2004). Es decir que Colombia pierde
con la emigración la materia prima para su desarrollo y recibe a cambio
recursos para la subsistencia de su población.
En este sentido, se produce la paradoja de que mientras la
emigración genera efectos económicos positivos en el corto plazo, en el
largo plazo —y si se mantienen las actuales condiciones— está estimu-
lando un proceso de creciente descapitalización (Garay y Rodríguez,
2005), lo que no solo limita severamente las posibilidades de desarrollo
de los países emisores, sino que también incrementa la brecha econó-
mica entre estos y los de destino.
Los Estados emisores de migrantes enfrentan así el desafío
de generar las condiciones institucionales para que las remesas contri-
buyan efectivamente a activar procesos de desarrollo local, que logren
compensar al menos la descapitalización creciente que están enfren-
tando. Las respuestas a este problema no son en principio económicas
sino esencialmente institucionales. La construcción y consolidación de
lazos de confianza institucional entre las comunidades de procedencia
y los migrantes emisores de remesas, podría incentivar transferencias
orientadas hacia el desarrollo local y comunitario de estos lugares. Las
experiencias de iniciativas de este tipo que logran convocar la confian-
za de los migrantes vienen por lo general desde la sociedad civil y no
desde el Estado, como ponen en evidencia diversos (Lacomba, 2004).
Estas experiencias exitosas en contextos locales permiten sugerir que
el impacto de las remesas en el desarrollo de los países de procedencia
depende de dinámicas territoriales que se dan en la escala local activa-
das por actores sociales.
Para los países emisores, la migración implica por tanto
un desafío para su desarrollo que se ve limitado en gran medida por
602 la precariedad de sus instituciones económicas, políticas y sociales
derivada de la desconfianza que la población —migrante y no migran- CyE
te— tiene hacia ellas (Abad, 2005), y a la vez de la ausencia de acuerdos Año VI
Nº 11
colectivos surgidos de la sociedad civil que renueven el escenario insti- Primer
tucional y restituyan la confianza de los migrantes en sus comunidades Semestre
2014
de procedencia.
Las naciones de destino frente a los derechos

humanos: la crisis de la democracia
Si para los países de procedencia el desafío central es institucional, para
los países de destino el principal desafío que les impone la migración
hoy es político: la llegada de migrantes a una sociedad produce una
desigualdad de hecho y de derecho en el acceso a la ciudadanía, y como
consecuencia de ello una contracción “de facto” de la democracia. La
sola aparición de los migrantes en el espacio público, independiente-
mente de su condición administrativa —regular o irregular— implica
por definición un factor de estratificación en el acceso a derechos. Los
migrantes son en este sentido sujetos que con su sola presencia desa-
fían a la democracia que los recibe. Un desafío que se convierte en un
problema de consistencia de la democracia para los países receptores
si consideramos que desde hace años los principales países receptores
de Europa vienen enfrentando este déficit democrático con políticas
restrictivas que limitan el reconocimiento (Cachón, 2010).

En este sentido resulta ilustrativo observar los principios
en los que suelen fundarse las posiciones más abiertas al reconocimien-
to de los migrantes y a su aceptación, observar sus límites y condi-
ciones nos permitirá visualizar la magnitud del desafío. Tanto desde
la esfera política como desde el mundo académico muchos de quienes
asumen la labor de defender los intereses de los migrantes, lo hacen
basándose en una lógica instrumental que busca poner de relieve la
valoración del aporte económico o cultural que realizan a la sociedad,
condicionando sin proponérselo el reconocimiento de los derechos a
la contribución social que realicen. El doble filo de esta lógica es que
colinda con asumir un rechazo manifiesto a los migrantes toda vez que
dejan de constituir un aporte visible para la sociedad y se convierten en
una carga económica (Thayer; Córdova y Ávalos, 2013).
Cuando el reconocimiento institucional y social del
migrante está basado en un principio instrumental, el argumento
que sostiene su legitimidad se vuelve un péndulo que oscila entre el
reconocimiento y la negación de este según cambien las condicio-
nes del contexto, o la situación de los propios migrantes. ¿Qué pasa
cuando pierden el empleo; cuando dejan de ser una contribución a la
economía local; cuando se activa una crisis y las “ocupaciones de difícil 603
CyE cobertura” dejan de serlo?, ¿qué ocurre, en definitiva, cuando la ecua-
Año VI ción instrumental se invierte y los migrantes pasan a ser más una carga
Nº 11
Primer
que una contribución para la economía local? La lógica instrumental
Semestre condiciona el reconocimiento a las condiciones contextuales que vive
2014
la sociedad y los propios migrantes, cuando un cambio de ciclo deja
a los migrantes en una situación en la que su contribución deja de ser
evidente, pierden su legitimidad y con ello los derechos que hasta en-
tonces les eran reconocidos justamente en virtud de su contribución.
Lo que viene ocurriendo en España desde que la crisis se
hizo explícita en 2008 nos muestra con claridad las consecuencias que
tiene esta lógica instrumental. El acelerado incremento del desempleo
que afectó con más intensidad a los migrantes sumado a la dramática

reducción del presupuesto público, desplazó a estos sujetos desde su
condición de aporte a la sociedad a una nueva condición de “carga para
el Estado y amenaza para el bienestar social de los españoles”. La de-
manda adicional de trabajo, para cubrir empleos del segmento secun-
dario del mercado laboral, que venía expandiéndose desde mediados
de los años noventa (Solé, 1995; Cachón, 2010) cayó a cero y con ello la
legitimidad con que contaban los migrantes en ese país para acceder a
los derechos sociales, cívicos e incluso políticos.
Si la política de acceso a estos derechos hubiese estado
efectivamente fundada en un acuerdo ético basado en los derechos
humanos —como se suponía y se sostenía, y no como se demostró fi-
nalmente en un principio instrumental latente—, no habría cabido el
cuestionamiento a que los migrantes hubiesen seguido ejerciendo esos
derechos en el marco de la crisis, ni podría haberse impulsado ninguna
política explícita de recorte de derechos como efectivamente se hizo.
No podría haberse diseñado, por ejemplo, una política como el “plan
de retorno voluntario”, que implica en pocas palabras que el Estado es-
pañol le compra a los migrantes desempleados sus derechos adquiridos
con recursos que ellos mismos han generado con su trabajo1. Es plena-
mente verosímil y concordante con la democracia que los migrantes
carguen como el resto de la sociedad con los costos de la crisis, lo que
no resulta justo ni democrático es que solo ellos tengan que pagar ese
1 El “Plan de retorno voluntario” consiste básicamente en adelantar (en tres pagos)

los 10.000 euros acumulados en el seguro de desempleo, a cambio de renunciar al
Permiso de Residencia vigente, regresar al país de procedencia y comprometerse
a no volver a España por un período de tres años. Esto implica la institucionali-
zación de una política de recorte de derechos ciudadanos, además de la renuncia
temporal al derecho a emigrar, que no solo reconoce la Declaración de 1948, sino
también está consagrado en todas las constituciones de los Estados de la Unión
604 Europea, y por ende también en la española.
costo renunciando a todos sus derechos ciudadanos. Y sin embargo CyE
este giro restrictivo focalizado en los migrantes fue acogido por la so- Año VI
Nº 11
ciedad con total naturalidad. Primer
La figura del migrante como un “chivo expiatorio” que han Semestre
2014
analizado en profundidad Michel Wieviorka (1992) para el caso fran-
cés y Lorenzo Cachón (2006, 2010) para el español, ilustra en cierta
medida la disposición de las sociedades de recepción para aceptar con
normalidad las políticas migratorias restrictivas que acompañan a las
crisis o las contracciones de las economías. Habla también del papel
estratégico que juega el Estado a la hora de producir o expandir la ima-
[…] la llegada de migrantes a una

sociedad produce una desigualdad
de hecho y de derecho en el acceso a
la ciudadanía, y como consecuencia
de ello una contracción “de facto”
de la democracia.
gen del migrante como un “chivo expiatorio” cuya presencia sería el

origen entre otras cosas de la degradación de los servicios públicos y
del crecimiento del desempleo.
La pregunta natural que surge sobre este punto es por qué
Estados que supuestamente se han fundado en acuerdos republicanos
que —desde la segunda mitad del siglo XX se han reinterpretado a la
luz de los derechos humanos— implementen con tan poca resistencia
políticas la negación del reconocimiento y menosprecio del migran-
te (Cachón, 2010; Honneth, 1997). La respuesta que podemos dar al
menos tentativamente es que el vínculo de la ciudadanía europea con
los principios universales republicanos y de los derechos humanos se
encuentra subordinado al vínculo entre ciudadanía y singularidad na-
cional. Aquí es donde pensamos que instalar los derechos humanos
como principio jurídico de la ciudadanía requiere una contracción del
vínculo que ha predominado en parte importante de la modernidad
entre ciudadanía y nacionalidad.
Como muestran Hobsbawm (2000) o Palti (2006), entre
otros historiadores, el conjunto de derechos al que tienen acceso los
sujetos y que los convierte en ciudadanos de un Estado ha sido enlaza-
do prácticamente durante toda la modernidad a la pertenencia nacio-
nal de los sujetos, lo cual ha implicado impregnar el significado de la 605
CyE ciudadanía de la particularidad nacional, esté definida por la adscrip-
Año VI ción a una condición étnica, lingüística o sanguínea común.
Nº 11
Primer
Sin embargo, la historiografía nos muestra que la ciuda-
Semestre danía nacional tiene en su origen un arraigo en la esfera política que
2014
la remite a principios universales. De hecho, la modernidad impulsa
una concepción en la que “en particular no había ninguna relación
lógica entre, por un lado, el conjunto de los ciudadanos de un estado
territorial y, por el otro, la identificación de una nación basándose en
criterios étnicos, lingüísticos o de otro tipo o de otras características que
permitieran el reconocimiento colectivo de la pertenencia a un grupo”
(Hobsbawm, 2000). Este antecedente nos permite sostener que el sig-
nificado particularista y excluyente de lo nacional es una construc-

ción histórica y por tanto resultado de una disputa política (Balibar y
Wallerstein, 1990).
La dificultad que se presenta al plantear la necesidad de
desprender la ciudadanía de todo particularismo en función de con-
vertirla en una plataforma de inclusión del migrante, es que resulta
necesario avanzar bien por el camino de separar ciudadanía y naciona-
lidad, o bien por el de sostener ese vínculo restituyendo eso sí el sentido
universal original de la nación. Tomar esta última ruta implica remo-
ver el sentido particularista de la nación como principio de orienta-
ción política del Estado, y como referente de definición de la identidad
colectiva de la comunidad política, es decir dotar a lo nacional de un
contenido jurídico y simbólico que trascienda y niegue el particularis-
mo cultural, étnico, lingüístico o de cualquier otro orden.
La resolución de este problema requiere ponderar la vero-
similitud separando la ciudadanía de todo referente nacional o bien
manteniendo la asociación pero vinculando lo nacional directamente
a un conjunto de derechos universales. En este último sentido el hecho
de adscribir a lo español, lo francés, lo argentino, lo chileno, etc. no
tendría ninguna eficacia material sobre la realidad jurídica de los su-
jetos que no esté atada a los derechos humanos universales. En última
instancia de lo que se trata es de definir a partir de una consideración
estratégica y realista la operación más viable para vaciar los derechos
humanos en la ciudadanía de las sociedades receptoras. La condición
nacional no es necesariamente opuesta a esta operación.
En cualquier caso mientras no se produzca un desplaza-
miento desde el principio instrumental hacia el principio de los dere-
chos humanos como fundamento jurídico de la ciudadanía, el recono-
cimiento de los migrantes seguirá estando sujeto a la demostración de
su contribución a la sociedad, en otras palabras su ciudadanía seguirá
606 estando sujeta a la contingencia económica y la arbitrariedad política.
La perspectiva desde la que abordamos el problema de la CyE
relación entre ciudadanía y derechos humanos apunta a visualizar su Año VI
Nº 11
dimensión subjetiva. El supuesto que asumimos es que la política —y Primer
con ella la construcción de la ciudadanía— está condicionada por la Semestre
2014
forma en que los sujetos la encarnan en sus prácticas cotidianas. El
trabajo que venimos realizando ya desde 2004 apunta precisamente
a comprender los supuestos de ese juicio, las herramientas con que
los sujetos moldean las normas, adaptan las instituciones y condicio-
nan los principios éticos que rigen el orden democrático, a las con-
cepciones y prácticas con que organizan y enfrentan su vida cotidia-
na. Hacemos eco aquí de la observación de Carens respecto del rol
de los actores en juego de construcción ciudadana: “La igualdad de
derechos legales y la adquisición de la ciudadanía son unos medios tan
necesarios como importantes para la integración de los inmigrantes y
sus descendientes, pero no bastan. Es de todos sabido que la igualdad
formal oculta con frecuencia unas grandes desigualdades cualitativas y
que los derechos legales pueden tener connotaciones diferentes según el
trato que dispensen los funcionarios e incluso los ciudadanos comunes
a los titulares de esos derechos” (Carens, 2004: 410). Agregamos que así
como la subjetividad y la disposición de los ciudadanos nativos resulta
esencial para la producción social de los derechos formalmente reco-
nocidos, las expectativas que los propios migrantes tengan en cuanto

a su reconocimiento social es decisiva para definir el resultado que
tendrá el reconocimiento jurídico.
La subjetividad migrante como condición

para la política migratoria
Si para las sociedades de origen el desafío central es institucional y
para las de recepción es político, para los migrantes el desafío esencial
con sus expectativas de reconocimiento y la forma en que encajan o
no con el reconocimiento social y jurídico que ofrece la sociedad y el
Estado receptor.
El trabajo que venimos realizando desde 2004 tanto en
España como en Chile —y el proceso de incorporación de los migran-
tes argentinos, ecuatorianos, colombianos, peruanos y bolivianos—
nos ha permitido encontrar algunas regularidades respecto de la sub-
jetividad migrante y sus expectativas de reconocimiento. El bienestar,
la autonomía y la certidumbre respecto del futuro, aparecen como
significados relevantes que dan sentido a las trayectorias migratorias,
al contrario de lo que ocurre con las expectativas de reconocimien-
to político, que aparece como una cuestión secundaria y decreciente
en la medida en que los proyectos migratorios van cubriendo las otras 607
CyE expectativas, y en paralelo se retrasa el acceso a los derechos políticos.
Año VI Este patrón ha sido definido por algunos como semi-ciudadanía o deni-
Nº 11
Primer
zenship (Brubacker, 1989; Hammar, 1990; Leyton Henry, 1990; Castles,
Semestre 2003; Bauböck, 2006). De esta situación resulta que “Paradójicamente,
2014
la inclusión en la comunidad social y económica puede facilitar la (auto)
exclusión de la comunidad política” (Brubaker, 1989: 162).
La pregunta aquí es ¿qué incentivo puede tener un inmi-
grante para aspirar a un acceso completo a la ciudadanía y a la comuni-
dad política, si ya ha tenido acceso a los derechos sociales y económicos
que le permiten acceder al estilo de vida que cumple su expectativa?
(Brubaker, 1989). Si el acceso a la ciudadanía política no promete nin-
gún avance en la cobertura de las expectativas de los migrantes, se des-

valoriza el acceso a los derechos políticos como un elemento primor-
dial de su proceso de incorporación. La misma desvalorización de los
derechos políticos se daría cuando ocurre a la inversa y el acceso formal
a la ciudadanía política no redunda en una mejora de las condiciones
de vida (Hammar, 1989; Castles, 1995; Brubaker, 1989; Layton-Henry,
1990). Esta situación sin lugar a dudas redunda en las nuevas genera-
ciones de inmigrantes que terminan por menospreciar la pertenencia
a la comunidad política al ver que, o bien sus padres u otros colectivos
de migrantes viven en una situación de marginación o desigualdad aun
cuando se les reconozcan todos los derechos políticos.
Stephen Castles, aludiendo a la situación de las minorías
migrantes en Estados Unidos, se refiere a esta contradicción en los si-
guientes términos: “En la actualidad la sociedad estadounidense pre-
senta la paradoja de un sistema político democrático que incorpora a
los inmigrantes y a otras minorías como ciudadanos, y sin embargo está
marcada por divisiones extremas basadas en la raza, la etnia y la clase.
Los resguardos constitucionales y legales para garantizar que todos los
ciudadanos gozan de los mismos derechos no han sido suficientes para
prevenir el proceso de marginación socioeconómica, conduciendo a la
formación de guetos de infra-clases basadas en marcas étnicas y racia-
les” (Castles, 1995: 12).
Ahora bien, esta desvalorización de los derechos políticos
desde el punto de las expectativas de los sujetos migrantes, nos enfren-
ta a la pregunta por el sentido que tiene la consideración de la subje-
tividad migrante para la definición de una política migratoria. Podría
argüirse que una subjetividad que no aspira a su reconocimiento polí-
tico o que no lo considera legítimo, más que servir a la ampliación de
los derechos ciudadanos podría contribuir a su contracción. Pensamos
sin embargo que la consideración de la subjetividad en la definición de
608 la política migratoria por una parte no es excluyente de definiciones de
otro orden que adopten el Estado y la sociedad para sí mismos, y por CyE
otra creemos que tiene su mayor sentido en el ámbito de las políticas Año VI
Nº 11
públicas (policy) y no necesariamente en el de la configuración de la Primer
comunidad política (politics). Semestre
2014
Esto último nos permite vincular el problema del reco-
nocimiento de los migrantes con la naturaleza de la democracia de
las sociedades receptoras. En estos términos puede afirmarse que “la
integración puede ser vista como aquello que hace posible un mayor
grado de democracia. Contrariamente, la no integración implica, en el
límite, aquello que hace a la democracia imposible” (Weil y Crowley,
Si el acceso a la ciudadanía política

no promete ningún avance en la
cobertura de las expectativas de los
migrantes, se desvaloriza el acceso
a los derechos políticos como un
elemento primordial de su proceso
de incorporación.
1994: 100, t.p.). Lo que está en juego aquí por lo tanto es, para los mi-

grantes, el grado de igualdad en su acceso a las distintas dimensiones
de la ciudadanía y para la sociedad receptora el modelo de democracia
o el grado de democratización que va a definirla como comunidad
política, dentro de lo cual la propia inclusión de los migrantes en ella
es un factor decisivo.
En términos de las políticas migratorias, en cambio, la di-
mensión subjetiva es clave entre otras cosas porque va a determinar el
éxito o el fracaso de las políticas que se impulsen no solo en los lugares
de destino, sino también en los de origen. Es en este sentido que la
consideración de la subjetividad migrante se vuelve una necesidad de la
gestión pública. Se puede ilustrar claramente esta necesidad aludiendo
a una política migratoria recientemente creada en España. El fracaso
rotundo del “Plan de retorno voluntario” puesto en marcha en noviem-
bre de 2008 por el gobierno español, se explica esencialmente porque
no atendió las expectativas de los migrantes. Para ilustrar el fracaso
digamos que existiendo un millón de migrantes extracomunitarios
desempleados al momento de entrada en vigencia del plan, el primer
mes se acogieron a este en toda España 767 migrantes, la gran mayoría
de ellos latinoamericanos. El entonces Ministerio del Trabajo bajó la
expectativa de retorno de un millón a 80.000 migrantes. En diciembre 609
CyE de 2012, después de cuatro años de vigencia, se habían acogido al plan
Año VI poco más de 8.000 migrantes, y en una tasa decreciente: 4.000 el pri-
Nº 11
Primer
mer año, 2.000 los dos años siguientes.
Semestre Esto nos muestra con claridad que el problema de la crisis
2014
de la demanda de trabajadores extranjeros en España no tiene que ver
solo con las necesidades estructurales o contingentes de la economía,
sino también y de manera fundamental con las expectativas de los mi-
grantes y sus familias. Los Estados seguirán fracasando en la resolu-
ción de sus conflictos mientras no integren a los migrantes en su proce-
so de toma de decisiones, pues seguirán caminando desde su posición
autónoma hacia su bienestar y su certidumbre.
Pienso que a este respecto la academia y los investigadores

e investigadoras que trabajamos sobre dichos problemas tenemos una
responsabilidad importante en dar cuenta con nuestras investigaciones
de la complejidad del fenómeno migratorio, y de poner en escena la
subjetividad de los migrantes no solo para contribuir al desarrollo de
políticas migratorias viables, sino sobre todo en función de renovar un
compromiso político con los propios migrantes y de paso un compro-
miso ético con la justicia, la democracia y los derechos humanos.
Si por una parte las personas, los ciudadanos, los países
latinoamericanos siguen entendiendo que es improbable desarrollar
una existencia segura, autónoma y digna en sus lugares de origen,
seguirán emigrando. Y por otra parte, si Europa no resuelve de una
vez el problema que tiene con su democracia y con los principios que
fundan su relación con los migrantes, nuevamente va a poner la nota
amarga en la historia de Occidente, y va a llevar a muchos a apartarse
de la convicción de que puede ofrecer un camino digno y ético para
resolver el problema de la convivencia colectiva. Y nuevamente defrau-
dará, debilitándose con ello los lazos que la han unido históricamente
a América Latina, pues por mucho que formen parte de una memoria
que no puede borrarse, la renovación de esos lazos depende antes que
nada de la voluntad de quienes pueden renovarlos. Ningún destino es
ineludible, y ciertamente el destino común de América Latina y Europa
tampoco lo es.
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612
La libre circulación
de las personas
debería ser considerada
como una utopía
Bela Feldman-Bianco

Si bien la movilidad humana es mile- Although while human mobility is Año VI
Nº 11
naria, los movimientos y la migración millenary, the movements and mi- Primer
de personas alrededor del mundo se gration of people around the world Semestre
2014
han entreverado en el siglo XV con have been enmeshed since the 15th
el colonialismo, la expansión del ca- Century with racialization, coloni-
pitalismo, el imperialismo y, por tan- alism, capitalism expansion, impe-
to, con estructuras de dominación rialism and, thus, with structures
y desigualdad social. En este amplio of domination and social inequali-
contexto, la autora se alinea con los ties. Within this broader context, the
movimientos sociales actuales que author side with the current social
reclaman que la libre circulación de movements claiming the free move-
personas en todo el mundo es fundament of people around the world is
mentalmente una cuestión de justicia fundamentally a matter of social
social y derechos humanos, conside- justice and human rights. She fur-
rando crucial tener en cuenta que la ther advocated that is crucial to take
utopía alberga los sueños, esperanzas into account that utopia embeds the
y proyectos de los migrantes, refugia- dreams, hopes and projects of mi-
dos y solicitantes de asilo como parte grants, refugees and asylum seekers
de la condición humana. as part of the human condition. 613
CyE
Año VI
Nº 11 Bela Feldman-Bianco
Primer Brasileña. Magíster y Doctora en Brazilian. Master and PhD in
Semestre
2014 Antropología por la Universidad de Anthropology at Columbia University.
Columbia, con posdoctorado en Historia Post-doctorate in History at Yale, with a
en Yale, con beca CAPES-Fulbright. Enseña CAPES-Fulbright scholarship. She teaches
Antropología y dirige el Centro de Estudios Anthropology and directs the International
de Migraciones Internacionales (CEMI) en Migrations Study Center at Campinas
la Universidad Estadual de Campinas. State University.
La libre circulación de las personas debería ser considerada
como una utopía
Palabras clave
1| Migraciones 2| Capitalismo 3| Derechos Humanos 4| Justicia Social 5| Movimientos
sociales
Keywords
1| Migration 2| Capitalism 3| Human Rights 4| Social Justice 5| Social Movements

Feldman-Bianco, Bela. La libre circulación de las personas debería ser considerada
614 como una utopía. Crítica y Emancipación, (11): 613-626, primer semestre de 2014.
La libre circulación de las CyE
Año VI
personas debería ser considerada Nº 11
Primer
como una utopía* ** Semestre

2014
Tengo el honor de participar en este debate oportuno y provocador

no sólo por las becas y el interés crecientes en circulación, movi-
lidad y migración, sino también políticamente, dado el prejuicio
exacerbado y la xenofobia contra los extranjeros —en particular
hacia los indocumentados y con pieles más oscuras—, a quienes se
ha encomendado volver a sus lugares de origen o enfrentar la de-
tención. Y lo que es peor aún, a muchos extranjeros se los percibió
erróneamente como terroristas y fueron asesinados por la policía
británica, como en el caso del asesinato escandaloso del brasileño
Jean Charles en 2005.
Como esta moción artera pretende estimular el debate,
Bela Feldman-Bianco
voy a situar mi argumento en contra de las construcciones en cur-
so aparentemente contradictorias de mundos con y sin fronteras.
Como el capital financiero, los signos y la comunicación virtual pa-
recen disolver las fronteras, el número de personas desplazadas se
intensificó, alcanzando casi 300 millones en todo el mundo, según
una evaluación de las Naciones Unidas del año 2011. Los números
son aún mayores si añadimos unos 740 millones de migrantes inter-
nos, algunos de los cuales también sufrieron desplazamientos como
consecuencia de los intereses de los grandes proyectos de desarrollo
y del sector inmobiliario. Por consiguiente, las cuestiones relacio-
nadas con la circulación de las personas, en particular migrantes
transnacionales, refugiados y solicitantes de asilo se han vuelto
prioritarias tanto en la agenda pública de los organismos multilate-
rales (ONU, Banco Mundial y OIM), como así también en la de los
gobiernos nacionales.
* Presentado en el Debate Plenario The Free Movement of People around the world
would be viewed as utopian (IUAES, 2013). Universidad de Manchester, 5-10 de
agosto de 2013.
** Traducción: Eugenia Cervio 615
CyE Colocando la moción en debate contra las luchas actua-
Año VI les, la imagen que viene a mi mente es la de la frontera como un cam-
Nº 11
Primer
po de batalla dramático. Por un lado, los movimientos de personas a
Semestre través de las fronteras fueron sometidos a programas y políticas de
2014
movilidad y migración discriminatoria. Sumado a un mayor control
selectivo en la emisión de visas y pasaportes, las clasificaciones y cate-
gorías duales que distinguen entre los inmigrantes denominados “le-
gales/normales” e “ilegales/anómalos” han zanjado una construcción
social de la ilegalidad, pertrechada en las actuales políticas draconia-
nas europeas y estadounidenses que equiparan migración y delito.
Como parte de la actual “guerra” contra el tráfico, la migración ilegal
y el terrorismo, las agencias multilaterales han exportado mundial-
mente concepciones que vinculan la migración a la trata de seres hu-
manos, así como la idea de los migrantes como agentes de desarrollo

a través de la provisión de remesas. Debajo de estas contradicciones
ostensibles hay intentos racionales de regular la oferta y la demanda
de mano de obra a través del trabajo temporal de los migrantes, mien-
tras que se les niegan derechos de residencia y beneficios sociales.
Como resultado de la creciente vigilancia en las fronteras hombres,
mujeres y niños fueron arrestados, confinados en campos de deten-
ción o deportados, mientras arriesgaban sus vidas cruzando fronte-
ras para escapar de los conflictos violentos en sus países de origen o,
simplemente, para realizar sus sueños, esperanzas y proyectos de una
vida mejor. Muchos mueren, a veces brutalmente asesinados, durante
esos pasajes.
como una utopía
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como una utopía
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Por otro lado, la lucha contra las fronteras —todo tipo de fronteras— se CyE
convirtió en una metáfora de los actuales movimientos sociales a favor Año VI
Nº 11
de la libre circulación de personas y, por tanto, de justicia social. La ex- Primer
pansión de estos movimientos sociales originó la creación en 2004 del Semestre
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Foro Social Mundial sobre Migración, con sus reclamos de ciudadanía
universal y un mundo sin fronteras.
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Estas imágenes impactantes1 muestran las luchas permanentes y nos

sugieren que, según el ángulo de enfoque, podemos estar de acuerdo o
discrepar con que la libre circulación de personas por el mundo podría
ser considerada como una utopía, y en ambos casos no estaríamos ni
Bela Feldman-Bianco
en lo correcto ni equivocados. Sin embargo, coincido en que la libre
circulación de personas es fundamentalmente una cuestión de justicia
social y derechos humanos. Incluso agrego que mientras la utopía co-
bija los sueños, las esperanzas y los proyectos de migrantes, refugiados
y solicitantes de asilo, las visiones utópicas son intrínsecas a los movi-
mientos sociales.
Sin embargo, para una mejor comprensión de los procesos
sociales actuales, deberíamos situar la moción dentro de un contexto
histórico más amplio, ya que si bien la movilidad humana es milenaria,
el movimiento de personas por el mundo fue desde el siglo XV parte
de la formación del capital y, por lo tanto, se ha entreverado con la
racialización, el colonialismo, la expansión del capitalismo y el corola-
rio de las estructuras de dominación y las desigualdades. Si los siglos
XV y XVI evocan la época de la navegación y exploración y, al mismo
tiempo, del tráfico transcontinental de los esclavos africanos y la in-
vención de la racialización (principalmente de negro e indio), y luego
de la fuerza de trabajo migrante libre. El siglo XVII también señala la
1 Todas las imágenes fueron tomadas de Internet. 621

CyE formación de los Estados-nación y el monitoreo de quien puede entrar
Año VI (o salir) por las fronteras nacionales. Otredad y extranjería racializada
Nº 11
Primer
han sido amenazas inmanentes pues ponen de relieve la cuestión de la
Semestre ciudadanía y la relación entre el Estado y la nación.
2014
Una canción de 1982 titulada Fruto de sudor cantada por
Raíces de América2 —un grupo musical formado por brasileños, chile-
nos y argentinos que escaparon de las dictaduras cruentas en sus países
y se establecieron en San Pablo en 1980 en el momento de la reapertura
democrática brasileña— resume, con licencia poética, los largos proce-
sos que se iniciaron hace seis siglos:
La nueva tierra era un paraíso

De maíz alto y ríos puros
Dormía en ella el oro, la codicia ausente

Era el indio el señor del continente
Fueron llegando los conquistadores
Los africanos y los aventureros
El indio altivo se mezcló con los esclavos:
Nació un nuevo tipo americano.
El interés fabricó visados
El odio levantó los muros
La bayoneta diseño fronteras
La estupidez nos separó en banderas.
Tengo un hijo de esta tierra

Fue un amor sin pasaporte
como una utopía
Si el gestar fue brasileño

No me llames extranjero.
Cada piedra, cada calle
Tiene un toque de inmigrantes
Que crearon con sus sueños
Un país que no tiene dueños.
El sudor fertiliza el suelo

Y la semilla no pregunta
¿Brasileño o inmigrante?
Sólo el fruto es importante.
No me sientas forastero
2 La canción puede oirse en <http://www.raicesdeamerica.com/espanhol/

622 musi35.asp>.
No me inventes geografías CyE
Soy tu raza, soy tu pueblo Año VI
Nº 11
Soy tu hermano/a en el diario trajinar. Primer
Semestre
2014
Del mismo modo que los movimientos sociales actuales, estos acti-
vistas políticos combatieron el capitalismo y el imperialismo, lucha-
ron por la justicia social así como por la eliminación de las fronteras
entre nativos y extranjeros. Como la canción sugiere, los inmigrantes
caracterizados en el poema —que en su mayoría provenían del Viejo
Mundo— formaron parte del tejido social y contribuyeron en las lo-
[…] la yuxtaposición de las políticas

neoliberales, las ideologías
multiculturales y la flexibilización
del capital y el trabajo condujeron
a la pérdida de las conquistas de
las movilizaciones laborales de
principios del siglo XX.
calidades en las que se asentaron, aún cuando no fueron bienvenidos.
Bela Feldman-Bianco
Aunque en el momento en que los músicos de Raíces de América se
vieron obligados a exiliarse en diferentes partes del mundo, en sus dis-
locaciones políticas se interconectaron con contingentes provenientes
de las antiguas colonias que comenzaron sus itinerancias por Europa
y Estados Unidos como respuesta a las crisis en sus países de origen
generadas por las políticas neoliberales, la flexibilización de la rela-
ción entre capital y trabajo. Después de la crisis económica mundial
de 2008-2009 hubo un nuevo direccionamiento migratorio del Norte
Global al Sur Global.
Desde una perspectiva histórica, ya que estamos aquí en
Manchester, esta ciudad —puerta de entrada simbólica de inmigran-
tes— alguna vez a la vanguardia del capitalismo industrial, vale la pena
recordar que: 1) la histórica migración masiva de europeos al Nuevo
Mundo también siguió las turbulencias de la economía política mun-
dial; 2) aquellos inmigrantes se enfrentaron con las políticas guber-
namentales europeas que intentaron cerrar las fronteras para evitar la
emigración y, por lo tanto, separar a las familias para que el Estado
se beneficiara con las remesas enviadas por los migrantes, como fue
el caso de Portugal; 3) las políticas de inmigración nacional siempre
seleccionaron quiénes son los extranjeros deseables y quiénes no; 4) en 623
CyE la década del veinte los migrantes hacia Estados Unidos, provenientes
Año VI de Europa y otros lugares, afrontaron la deportación, las fronteras ce-
Nº 11
Primer
rradas y la preferencia estadounidense por la migración temporaria; 5)
Semestre en los Estados Unidos los migrantes internacionales fueron considera-
2014
dos ciudadanos de segunda y tercera clase tanto en el país como en las
localidades de asentamiento; 6) las luchas entre el capital y el trabajo
del pasado abarcaron una movilización internacional que alentaba a
los trabajadores del mundo a unirse por la justicia social y contra las
precarias condiciones laborales.
Hoy en día, la yuxtaposición de las políticas neoliberales,
las ideologías multiculturales y la flexibilización del capital y el tra-
bajo condujeron a la pérdida de las conquistas de las movilizaciones
laborales de principios del siglo XX, y aumentaron nuevamente la
explotación, la vulnerabilidad económica y la criminalización de los

migrantes. Y otra vez hay nuevas formas de movilización social contra
el statu quo.
Es desde esta perspectiva de largo plazo que considero im-
portante preguntarse si la libre circulación de personas por el mundo
debería entenderse como una utopía o como una cuestión de justicia
social y derechos humanos, tal como reclaman los movimientos so-
ciales actuales, por ejemplo el Informe presentado por la coalición
sudamericana Espacio sin Fronteras ante los Altos Diálogos sobre
Migración y Desarrollo de las Naciones Unidas, que declara:
“Entendemos que es fundamental que los Estados naciones reco-
nozcan la migración como un derecho. Insistimos en que todos
los migrantes deben tener acceso a derechos laborales, económi-
como una utopía
cos, sociales, culturales y políticos similares.”
Desde este punto de vista, propongo que la perspectiva utópica es in-

trínseca no sólo a los movimientos sociales actuales que favorecen la
libre circulación de personas por el mundo, sino también a las movili-
zaciones sociales organizadas alrededor de huelgas de los trabajadores
o por las políticas de identidad para la igualdad de género y étnica.
Asimismo abogo que es igualmente crucial entender la utopía impreg-
nada en los deseos, esperanzas, sueños y proyectos de los inmigran-
tes, refugiados y otras poblaciones desplazadas tanto en el presente
como en el pasado. ¿Cuál es el significado de los sueños, esperanzas
y proyectos en la vida cotidiana de los migrantes, refugiados y otras
personas desplazadas en localidades específicas?
A través de una etnografía visual que hice en 1990, inti-
tulada Saudade (Nostalgia), he retratado cómo las mujeres y los hom-
624 bres cuya historia de inmigración abarca la transición de actividades
de sustento preindustriales en las zonas rurales de Portugal al trabajo CyE
industrial en New Bedford (Massachusetts), han tendido a desarrollar Año VI
Nº 11
una nostalgia romántica por su pasado inmediato de trabajo no indus- Primer
trial. La reinvención de su pasado inmediato refleja sus experiencias Semestre
2014
y percepciones de las diferentes cadencias y distintos significados de
tiempo, trabajo y vida: de ritmos más naturales a la disciplina del tiem-
po de capitalismo industrial.3
Mientras que los inmigrantes como Basílio durante sus
jornadas laborales se tornan proletarios, en su tiempo libre continúan
siendo campesinos y artesanos. Sobre todo, estas representaciones
simbólicas y prácticas sociales de su pasado de trabajo no industrial
proporcionan la base para la auto-reconstitución como azorenses, ma-
deirenses y continentales. Los inmigrantes de otras nacionalidades re-
accionaron de forma similar a los cambios en los modos de producción.
Los inmigrantes como Basílio y otros azorenses constru-
yeron fuertes campos y redes sociales transnacionales y tienen do-
ble nacionalidad, con todos sus derechos, debido a la incorporación
de la diáspora a la nación portuguesa. Recientemente, en un período
marcado por la retracción de la inmigración portuguesa y el cierre
de las fronteras, los migrantes indocumentados de América Latina y
Centroamérica llegaron a New Bedford sustituyendo a los portugue-
ses como trabajadores no calificados en los sectores remanentes de la
Bela Feldman-Bianco
localidad. Estos nuevos inmigrantes estuvieron expuestos a razias de
seguridad nacional en 2004 y 2007, que atrajo la cobertura periodística
nacional en 2007, cuando los agentes de seguridad locales detuvieron
a 300 mujeres y hombres —en su mayoría de Guatemala, Nicaragua y
México—, y ocasionó la separación de varias madres de sus hijos peque-
ños e incluso su deportación. ¿Cómo logra la gente vivir y transformar
sus vidas en situaciones tan dramáticas, cuando les negaron las condi-
ciones básicas de existencia (como migrantes indocumentados) mien-
tras que su trabajo es explotado? ¿Cómo podemos comprender la con-
dición humana sin tener en cuenta las subjetividades, los sueños y las
esperanzas que nos guían y transforman nuestras vidas, y que incluso
nos llevan a movilizaciones sociales contra el statu quo?
Conclusiones
1| Traté de demostrar que, según el ángulo tomado, pode-
mos estar de acuerdo o no con la moción de que la libre
3 Para ver el extracto seguir el link: http://www.youtube.com/watch?v=WYmATiTWgJg 625

CyE circulación de las personas por el mundo podría ser conside-
Año VI rada como utópica, y que en cualquier caso no estaríamos
Nº 11
Primer
ni en lo cierto ni equivocados.
Semestre
2014 2| Sugerí que si bien la movilidad humana es milenaria, los
movimientos y la migración de personas alrededor del
mundo se han entreverado en el siglo XV con la racializa-
ción, el colonialismo, la expansión del capitalismo, el im-
perialismo y, por tanto, con estructuras de dominación y
desigualdad social.
3| En este amplio contexto, me alineo con los movimientos
sociales actuales que reclaman que la libre circulación
de personas en todo el mundo es fundamentalmente una
cuestión de justicia social y derechos humanos.

4| También propuse que es necesario discernir el rol y el
significado de la utopía, sugiriendo que las perspectivas
utópicas son inherentes no sólo a los movimientos socia-
les actuales a favor de la libre circulación de las personas
por el mundo, sino también a las movilizaciones sociales
organizadas en torno a las huelgas de los trabajadores o de
las políticas de identidad a favor de la igualdad de género
y étnica.
5| Y también abogo por el hecho de que es crucial tener en
cuenta que la utopía alberga los sueños, esperanzas y pro-
yectos de los migrantes, refugiados y solicitantes de asilo
como parte de la condición humana. De esta manera po-
como una utopía
demos comprender cómo los migrantes reconstituyen su

identidad ante los dramáticos cambios que enfrentan, lu-
chando por su dignidad humana.
626
Misión de la revista
y sistema de revisión
por pares
Misión CyE
Crítica y Emancipación es una revista destinada a promover el debate, Año VI
Nº 11
la investigación y el pensamiento crítico en el campo de las ciencias so- Primer
ciales y las humanidades. La misión de la revista consiste en la produc- Semestre
2014
ción y divulgación de conocimiento social para intervenir activamente
en los procesos de transformaciones democráticas y en la construcción
de sociedades más justas e inclusivas en América Latina y el Caribe. De
manera crítica, autónoma y plural, la revista aborda diferentes temas
y problemas de la historia y la coyuntura latinoamericana y caribeña
para aportar enfoques, análisis, debates y perspectivas que permitan
la interpretación crítica de nuestra contemporaneidad y los desafíos
que se abren en las luchas emancipatorias de una región donde las des-
igualdades, las injusticias y la violencia contra los más pobres persisten
más allá de las conquistas alcanzadas. Así, Crítica y Emancipación es
un canal de divulgación y circulación de producciones académicas de
intelectuales del Sur.
Proceso de arbitraje por pares

Los originales que son sometidos a publicación en Crítica y
Emancipación son revisados y arbitrados en dos etapas. La primera 627
CyE de ella consiste en una revisión técnica por parte de la Secretaría de
Año VI Redacción que tiene como objetivo corroborar que se utilicen las nor-
Nº 11
Primer
mas de estilo y formato. Los manuscritos que no cumplan con estos
Semestre requisitos se devuelven a lo/as autores para su presentación correcta.
2014
La segunda etapa consiste en un procedimiento de revisión por pares
bajo la modalidad de doble ciego. Para ello, se remueven las referen-
cias a los autores y los manuscritos son enviados a los árbitros, quienes
cuentan con un plazo de tres semanas para proceder a su evaluación,
conforme el procedimiento indicado por CLACSO. Si fuera necesa-
rio, las evaluaciones son remitidas a lo/as autores para incorporar las
sugerencias realizadas, cuya respuesta será enviada nuevamente a lo/
as árbitros. Por su parte, si el resultado de las dos evaluaciones difie-
re considerablemente, el trabajo será revisado por dos integrantes del
Consejo Editorial junto con el Director de la revista, intentando zanjar
las incongruencias. En caso de mantenerse el desacuerdo, el Consejo
Académico podrá emitir su opinión al respecto.
628
Pautas para la
presentación de
originales de la
Revista Crítica y
Emancipación
CyE
La Revista Crítica y emancipación es una publicación semestral que
Año VI
promueve el debate crítico y riguroso en las Ciencias Sociales desde Nº 11
una perspectiva pluralista y democrática, en vinculación con las Primer
Semestre
necesidades de nuestros pueblos latinoamericanos. 2014
¿Quiénes pueden participar?

La convocatoria está dirigida a todos los investigadores/as de ciencias
sociales de América Latina y el Caribe.
Pautas para presentación de artículos

• Se aceptarán artículos en idioma español y portugués, con
una extensión máxima de 7500 palabras, incluida la biblio-
grafía utilizada.
• Se requiere que los trabajos se adapten a la normas de
citación aplicadas por CLACSO, tal cómo se indica en el
apartado final.
• Los trabajos deben incluir
-- CV de no más de 35 palabras
629
CyE -- Resumen en el idioma original de de no más de 80 pa-
Año VI labras y su traducción al inglés.
Nº 11
Primer
-- Cinco palabras clave en el idioma original y su traduc-
Semestre ción al inglés.
2014
La Revista incluye trabajos presentados en los

siguientes formatos:
• Artículo de investigación científica. Trabajo que presen-
ta resultados originales de proyectos de investigación. Se
recomienda la división del documento en Introducción,
Metodología, Resultados y Conclusiones.
• Artículo de reflexión o ensayo. Trabajo que presenta un estu-
dio o reflexión en profundidad sobre una temática específi-
ca, desde una perspectiva novedosa. No es necesario, en este
caso, incluir una estructuración metodológica de lo expuesto.
• Reporte de caso. Trabajo que presenta los resultados de un
estudio sobre una situación particular con el fin de dar a
conocer las experiencias técnicas y metodológicas conside-
radas en un caso específico. Incluye una revisión sistemáti-
ca comentada de la literatura sobre casos análogos.
• Revisión de tema. Trabajo resultante de la revisión crítica
de la literatura sobre una temáticaen particular.
Normas generales para citas textuales

y para citas bibliográficas
Ejemplo de cita textual incluyendo cita bibliográfica

al finalizar el párrafo
“y requerirá de una cohesión de las fuerzas políticas muy fuerte, que
implicará seguramente la constitución de un frente político con raí-
ces muy amplias en la sociedad, y con un decidido apoyo popular”
(Gambina et al., 2002: 119).
Normas para citar bibliografía

Los libros, artículos y ponencias citados deben aparecer ordenados al-
fabéticamente de manera ascendente, de acuerdo a las especificaciones
detalladas y los ejemplos presentados en cada caso.
En caso de citar dos o más obras del mismo autor, ordenar-
las según fecha de edición comenzando por la más antigua. En caso de
que el autor de la obra citada sea, a su vez, el compilador de la misma,
630
indicarlo entre paréntesis y de forma abreviada, luego del nombre del CyE
mismo. Si existen dos o más ciudades de edición y/o dos o más editoria- Año VI
Nº 11
les, las mismas se escribirán separadas por una barra sin espacios Primer
Semestre
- Apellido, nombre completo del autor - (ed.) (eds.) (comp.) (comps.) (org.) (orgs.)
2014
[según corresponda] - Año de edición (si se conoce, se puede colocar
entre paréntesis el año de publicación original de la obra) - Título de la
obra en cursiva - (Ciudad/es: Editorial/es) - Vol., Tomo [si los hubiere]
Ejemplos
Croce, Benedetto 1942 (1938) La historia como hazaña de la libertad (México DF:
Fondo de Cultura Económica).
López, Elpidio y Casahonda, Jorge 1940 Geografía de México (México DF: El Nacional)
Vol. 7.
Ortiz, Sutti 1999a Harvesting coffe, bargaining wages. Rural labor in Colombia, 1975-
1990 (Michigan: University of Michigan).
Ortiz, Sutti 1999b “Los mercados laborales a través del continente americano” en
Benencia, Roberto y Aparicio, Susana (comps.) El empleo rural (Buenos
Aires: La Colmena).
Piñeiro, Diego (org.) 1991 Nuevos y no tanto. Los actores sociales para la
modernización del agro uruguayo (Montevideo: Ediciones de la Banda
Oriental/CIESU).
Schimtt, Carl 1974 Teología Política (Madrid: Guadarrama).
Schimtt, Carl 1983 El concepto de lo político (Madrid: Alianza).
Para artículos de libros

- Apellido, nombre completo del coordinador/es o compilador/es de la publicación
[si corresponde] - (ed.) (eds.) (comp.) (comps.) (org.) (orgs.) [según
corresponda] - Título de la obra en cursiva - (Ciudad: Editorial) - Vol.,
Tomo [si los hubiere]
Ejemplo
Diamond, Martín 1996 (1963) “El Federalista” en Strauss, Leo y Cropsey, Joseph (comps.)
Historia de la Filosofía Política (México DF: Fondo de Cultura Económica).
Para revistas, diarios y periódicos

-Apellido, nombre completo del autor - Año de edición - “Título del artículo” (entre
comillas, NO en cursiva) - en - Nombre de la revista en cursiva (subrayado)
- (Ciudad de publicación) -Vol., Nº de la revista citada, día y mes.
Ejemplo
Gómez, José María 1997 “Globalização da política. Mitos, realidades e dilemas” en
Praia Bermelha (Río de Janeiro) Vol. I, Nº 1. Ceceña, Ana Esther 2004
“Militarización y resistencia” en OSAL (Buenos Aires: CLACSO) Nº 15,
septiembre-diciembre.
Clarín 2005 (Buenos Aires) 15 de febrero. Comercio Exterior 1992 (México DF) Nº 42.
Para la presentación de originales completar el formulario en línea dis-

ponible en www.clacso.org/criticayemancipacion.
Consultas: [email protected]
631

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Queda hecho el depósito que establece la Ley 11723.

Se autoriza la reproducción de los artículos en cualquier medio a condición de la

La responsabilidad por las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras

17 El presente sombrío y el futuro misterioso

63 Mundos (pos)coloniales. Consideraciones

89 Impacto de la política habitacional sobre

161 Políticas de transporte público y su efecto

215 Inovações participativas nas políticas

291 La hora de los desconectados. Evaluación

379 La reconfiguración de la Política de Empleo

469 Brechas en el silencio. Ciencias sociales,

519 Itinerarios migratorios de familias

557 Migração, segurança e governabilidade

581 La construcción racializada del migrante en

597 Instituciones precarias, democracia en

613 La libre circulación de las personas debería

627 Misión de la revista y sistema de revisión

629 Pautas para la presentación de originales de

Resumen Abstract CyE

Cómo citar este artículo [Norma ISO 690]

Hemos sido arrojados a una época en la que todo

* El artículo que aquí reproducimos es el capítulo 8 del libro: Ndlovu-Gatsheni,

Soyinka estaba meditando sobre el terrorismo global como una fuen-

te mundial de incertidumbre e inseguridad que fue personificada por

el futuro económico de África. Lopes sostiene que los Estados nacio-

constante durante la crisis de 2008 y 2009. El optimismo de Lopes fue

nocimiento de la diferencia, buen gobierno corporativo, emancipación,

En el plano político, África manifiesta

La historia patriótica afirma la centralidad de la tradición revo-

En medio de esta incertidumbre algunos pensadores como el periodis-

“Democracia” es hoy el libre mercado –un concepto privado de

ya no deberíamos inscribir a sistemas omnicomprensivos y pro-

Zizek es un creyente del “vigoroso pensamiento” socialista, las “expli-

Zizek no está solo en su intento de explicar la fenomenología de incer-

En medio de esta incertidumbre: ¿Dónde yacen las ima-

El nacionalismo africano todavía ocupa un lugar especial en las

Lo que está fuera de duda es que

[...] distinguir la problemática y los proyectos del nacionalismo;

Mkandawire (2005) reforzó el argumento de Zeleza al decir que a pe-

nalismo tuvo éxito en la obtención de una base de masas solo

Jean-Paul Sartre se refería a un problema similar de la base social del

reivindicación de los derechos y la denuncia de su violación” (Bukenya,

Al encontrarse confrontando bajo los

pública está plagada de formulaciones intelectuales procedentes de los

no solo en el tipo de respuesta africana al colonialismo, sino también

Al encontrarse confrontando bajo los pesos pesados de la globalización

Ekpo no se opone a aquellos como Shivji, que siguen comprometidos

a los que él llama “sujetos poscoloniales” a concentrarse en aprender,

Lo dificultoso es que la lógica inmanente del colonialismo todavía es

El discurso neoliberal posmoderno

pública africana de muchas maneras, ya que fraguó y constriñó la li-

El desarrollo de las ideologías políticas africanas e imaginaciones de

Es en este contexto que la experiencia africana y la imagi-

Es común que los académicos y científicos repiensen temáti-

más comprensiva de los desafíos peculiares que enfrenta el Estado en

Por tanto, el nacionalismo africano y

impulsar las fronteras de la descolonización hacia nuevos horizontes