Sentencia Consejo de Estado Sesiones Extraordinarias
Sentencia Consejo de Estado Sesiones Extraordinarias
Sentencia Consejo de Estado Sesiones Extraordinarias
Referencia: Nulidad del Decreto 1351 de 2012 (25 de junio) mediante el cual el
Presidente de la República “convoca al Congreso de la República a sesiones
extraordinarias”, con efectos hacia el futuro.
1
Oficio DP No. 00943 de 5 de octubre de 2009. Fls 76 a 79
2
Notificada por anotación en estado el 28 de agosto de 2013
3
Adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2010
Administrativa, a fin de que asumiera el conocimiento del presente proceso desde
el auto admisorio, dada su importancia jurídica e innegable trascendencia social.
I. ANTECEDENTES
1. El acto acusado
DECRETA
2. La demanda
En ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo
237, numeral 2° de la Constitución Política, la ciudadana Andrea Valentina Fajardo
Gómez demandó el Decreto 1351 de 2012, por cuanto considera que éste
“infringió las siguientes normas jurídicas de superior jerarquía: artículos 6, 121,
149, 189, 241 y 375 de la Constitución Política”.
Lo anterior, toda vez que no existe ninguna norma que autorice al Presidente de la
República para objetar reformas constitucionales y, de conformidad con el
principio de legalidad (artículos 6° y 121 Superiores), “ninguna autoridad del
Estado podrá ejercer funciones distintas a las que se le atribuyen en la
Constitución y en la Ley”, lo que para la accionante significa que “no es de alguna
manera admisible lo que se sostiene en las consideraciones del Decreto 1351 de
2012 cuando se asegura: que ninguna norma de la Constitución prohíbe de
manera explícita la presentación de objeciones gubernamentales contra actos
legislativos”.
Advierte asimismo que en términos concluyentes el artículo 149 Superior,
preceptúa que carecen de validez y efecto las reuniones de la rama legislativa que
se efectúen por fuera de las condiciones constitucionales, y a partir de lo anterior
concluye que “es imposible alegar y sostener la constitucionalidad del Decreto
1351 de 2012 cuando se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias donde
se pretende debatir objeciones que de por si son inconstitucionales por haberse
realizado por fuera de las facultades del Presidente”. Agrega que “el Congreso no
puede …por falta de competencia…. discutir y, mucho menos, archivar un acto
legislativo que ya ha agotado su trámite, al tenor de la Constitución, ‘en dos
periodos ordinarios y consecutivos’ (art 375).
En segundo lugar, señala que, por razón de lo dispuesto en sus artículos primero y
segundo, el acto demandado también cumple con lo ordenado en los incisos
tercero y cuarto del artículo 138 Superior, relativos al contenido del Decreto
mediante el cual se convoca a sesiones extraordinarias al Congreso de la
República.
En lo que tiene que ver con la oportunidad del acto demandado, el apoderado
advierte que el Decreto 1351 de 2012 también se adecúa a lo dispuesto en el
artículo 375 constitucional, en tanto que, en su opinión, “la aprobación de acto
legislativo tiene que hacerse en los dos periodos ordinarios sucesivos, pero su
objeción, y consecuente examen por parte del Legislativo, y el eventual examen
de la Corte Constitucional, puede hacerse por fuera de esos dos períodos, lo cual
hace viable constitucionalmente que el Presidente pueda convocar a sesiones
extraordinarias para examinar esas objeciones”.
En cuarto lugar, se afirma que la motivación del acto demandado, para lo que cita
también algunos apartes de la Sentencia C-565 de 1997 de la Corte Constitucional
relativos al objeto y fundamento de las sesiones extraordinarias del Congreso de
la República que convoca el Gobierno Nacional, se encuentra en el hecho de que
“la alternativa de recurrir a la Corte Constitucional para que declare
inconstitucional un vicio protuberante de procedimiento no evita el menoscabo
institucional, económico y jurídico de una reforma manifiestamente ilegítima”.
De otra parte, el apoderado del Ministerio del Interior también sostiene que el
Presidente de la República es competente para objetar reformas constitucionales
toda vez que, de conformidad con los artículos 375 y 157 Superiores, así como
con “muchas sentencias” de la Corte Constitucional (cita expresamente las
Sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998) y en el artículo 227 del Reglamento
del Congreso, es claro que “a los actos legislativos les son aplicables muchas de
las reglas que rigen la aprobación de los proyectos de ley”. Además, agrega que la
decisión de objetar un proyecto de acto legislativo no es imponerle un veto al
Congreso ya que, por el contrario, la objeción “habilita a los propios
representantes del pueblo a considerar las observaciones de constitucionalidad y
conveniencia, con el fin de que deliberen sobre la decisión adoptada e impidan la
desviación de su verdadera voluntad”.
De igual forma, explica que esa objeción se justifica (i) porque el Presidente “tiene
iniciativa para presentar actos legislativos”; (ii) porque “el Presidente, al decidir si
objeta o no lo aprobado por las cámaras, participa en la formación de la voluntad
del constituyente, la cual sólo se perfecciona si el presidente se abstiene de
objetar el proyecto de acto legislativo y procede a sancionarlo y publicarlo”; y (iii)
porque al permitirse esa posibilidad de objetar “no se estaría confiriendo al
ejecutivo un poder exorbitante para obstaculizar una reforma constitucional que no
comparta, por cuanto en el trámite de las objeciones se requiere de las mismas
mayorías […de] las cámaras para que derroten una objeción presidencial”.
A partir de lo anterior, el apoderado concluye que “no existe ninguna
incompatibilidad constitucional o legal para presentar objeciones presidenciales
frente a los actos legislativos”. A lo que además agrega que “no existe
jurisprudencia constitucional en torno a la materia objeto de la demanda que
pueda constituir un precedente vinculante”, pues en las Sentencias de la Corte
Constitucional en donde se ha tratado este tema o un tema semejante (cita
expresamente las Sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208 de 2005 y C-
178 de 2007), sobre ese punto de derecho en particular no existe más que obiter
dicta y no ratio decidendi.
1.6.2. En el mismo sentido de lo anterior, por medio del Director de Desarrollo del
Derecho y del Ordenamiento Jurídico, el Ministerio de Justicia y del Derecho
también respondió a la demanda presentada contra el Decreto 1351 de 2012, con
el propósito de defender su constitucionalidad.
Como argumentos para sustentar esta posición, el citado Director hizo uso de
algunos apartes de la Sentencia C-535 de 2012 (que para entonces aún no había
sido publicada sino que sólo se había dado a conocer parcialmente por medio del
Comunicado de Prensa No. 26 de 2012), de conformidad con los cuales “las
disposiciones especiales que regulan el tema de la Reforma Constitucional,
contendidas en el Título XIII de la Constitución Política, no pueden ser
valoradas aisladamente”, con el propósito de señalar que el artículo 275 Superior
“contiene apenas los requisitos básicos a cumplirse en el trámite de los actos
legislativos”, por lo que bien puede armonizarse su contenido con lo dispuesto en
otras normas constitucionales, como las establecidas en el Capítulo 3° del Título
VI de la Constitución Política, o con lo dispuesto en la misma Ley 5ª de 1992 (cita
como fundamento para esto también la Sentencia C-332 de 2005) y, en virtud de
ello, concluir que “sí resulta compatible con el trámite de los Actos Legislativos la
oportunidad de presentar objeciones Presidenciales a los mismos […] al igual que
ocurre con las leyes ordinarias […] pues retomando para este caso el mismo
razonamiento de la Corte en sentencia C-222 de 2997, nada resultaría más
descabellado que interpretar las normas sobre el trámite legislativo de las leyes en
el sentido de exigir para ellas, que requieren menos requisitos, y no para los actos
reformatorios de la Constitución, requisitos como los términos mínimos entre
debate y debate o, diría este Ministerio, la oportunidad de presentar objeciones al
proyecto por parte del Presidente de la República, ‘entre otras razones si se tiene
en cuenta que la propia Carta no hace al respecto distinción alguna” (negrillas
en el texto original).
En el mismo sentido, sostiene que “por la misma razón que los proyectos de acto
legislativo están sometidos a las reglas generales de la formación de las leyes en
lo que no se oponga al régimen específico establecido para ellos y que dicho
régimen específico no excluye ni expresa ni tácitamente la sanción presidencial de
los mismos, y así mismo, por estar contemplado en el régimen general que dicha
sanción implica la posibilidad de objetar el respectivo acto, resulta coherente
afirmar que los actos legislativos sí son factibles de ser objetados por el
Presidente de la República”. A lo que agrega que “no se puede entender […que]
las referencias a ‘publicación’ de los actos objeto de revisión por la Corte y de
‘promulgación’ de los Actos Legislativos, como exclusión tácita de la sanción del
respectivo acto, en el sentido de que solamente son objeto de publicación o de
promulgación y no de sanción y de la concomitante oportunidad de ser objetados”.
De otra parte, con base en el mismo texto de las objeciones presidenciales cuyo
estudio es precisamente el objeto de las sesiones extraordinarias a las que se
convoca con el Decreto demandado, el Ministerio sostiene que el propósito de
tales objeciones no fue otro que incluir “un mecanismo de tipo preventivo,
destinado a evitar posibles manipulaciones o graves alteraciones de la
potestad de reforma”, como “manifestación del principio de colaboración
armónica”, atendiendo además al hecho, ya mencionado, de que “los
mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento para controlar la
legitimidad del proceso de reforma constitucional no ofrecen una solución
inmediata que evite la entrada en vigencia de actos legislativos en los que se
hayan verificado graves afectaciones del orden constitucional” y en razón,
también, de la “necesidad de preservar la existencia de la Constitución
Política y garantizar la vigencia plena de sus valores o principios, y la de los
derechos y deberes en ella incorporados” (Negrillas en el texto original).
Y agrega que en razón de que el Congreso avaló las objeciones así motivadas,
“quedó expresada la voluntad democrática representativa de no darle vida jurídica
a una reforma que resultaba del todo inconveniente para el país, de tal manera
que con ello se garantiza la vigencia y estabilidad del orden constitucional”.
Por último, el Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del
Ministerio de Justicia y del Derecho reiteró que, a partir de algunas
consideraciones de la Corte Constitucional expresadas en las sentencias C-294 de
2012 y C-180 de 2007, relativas a la sanción presidencial de los Actos Legislativos
como actos formales de voluntad del Presidente de la República y a la actuación
del ejecutivo en relación con las leyes como parte de su proceso de formación,
efectivamente el Presidente de la República puede objetar proyectos de Acto
Legislativo.
“Como resultado de una especie de absorción de jurisdicción que ocurre por virtud
de encomendarse a la Corte Constitucional el examen de constitucionalidad de los
vicios de forma en que pudiera incurrirse en la aprobación de actos reformatorios
de la Carta” ( A esos efectos, citó nuevamente, la Sentencia C-1121 de 2004).
4
Puso de presente que en la reciente Sentencia C-473 de 2013 (24 de julio) “la
Corte Constitucional se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo -sobre el
mencionado proyecto de Acto Legislativo- por cuanto el Congreso había decidido
archivar el proyecto” que fue objetado por el Presidente de la República.
4
Se advierte que a la fecha de registro de este proyecto para ante la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, el texto de la sentencia no ha sido notificado, ni publicado ni puesto a disposición
del público en la Relatoría.
fondo sobre el todo si no hubiera examinado la validez de la parte.” (Enfasis fuera
del texto).
De manera más específica, precisó que esta inferencia se desprende del hecho de
que la Corte haya expresado que la no promulgación del proyecto “‘obedeció a las
objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia del Presidente de la
República y al archivo dispuesto por el Congreso’, lo que generó que el mismo no
tuviera ‘vocación de producir efectos jurídicos’”.
5
Fls. 385 a 422
En la segunda parte, el Jefe del Ministerio Público examina in extenso la
competencia del Consejo de Estado para conocer de la presente acción,
afirmando que es el juez constitucional competente para analizar la
constitucionalidad del acto administrativo demandado, con fundamento en las
consideraciones que de manera resumida, sintetiza en los siguientes términos:
“La Carta Política es más que diáfana en señalar que las competencias de
la Corte Constitucional son única y exclusivamente las estricta y
precisamente establecidas en su artículo 241, entre los que no se
encuentran los Decretos a través de los cuales el Gobierno Nacional
convoca a sesiones extraordinarias al Congreso de la República, y mucho
menos para resolver las objeciones presidenciales que se hayan
presentado respecto de un proyecto de Acto Legislativo. Al mismo tiempo
que establece que el Consejo de Estado es competente para “[c]onocer de
las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados
por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte
Constitucional”.
Por estas mismas razones, el señor Procurador General de la Nación afirma que
las objeciones presidenciales sí son incompatibles con el trámite de los Actos
Legislativos, en tanto que éstos no sólo deben tramitarse en dos periodos
ordinarios y consecutivos (artículo 375 Superior) y sin que en el segundo periodo
puedan debatirse diferentes iniciativas presentadas en el primero, sino que
suponen reformas constitucionales que únicamente el Congreso de la República
puede aprobar, que a diferencia de las Leyes Estatutarias no tienen control
constitucional previo, y que como toda reforma constitucional únicamente puede
ser juzgada por la Corte Constitucional por vicios de trámite (entre los que la Corte
Constitucional incluye una relativa a la competencia del poder de reforma con la
denominada “Teoría de la Sustitución”).
De otra parte, señala que no sólo el Presidente de la República, sino todos los
funcionarios públicos e, incluso, los particulares, tienen el deber de acatar y hacer
cumplir la Constitución y la Ley, pero de ninguna forma esto hace admisible, ni
siquiera en razón del principio de colaboración armónica de los poderes públicos,
que un funcionario o entidad pública, por más de que sea de la esencia de su
deber salvaguardar el orden constitucional (V.gr. el Procurador General de la
Nación, artículo 277 Superior), se arrogue la facultad de oponerse a una reforma
de la Carta Política que haya debatido y acordado el constituyente derivado pues,
como ese mismo principio cita: “los diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas”.
Pone de presente además, que la participación del Gobierno Nacional con relación
a las reformas constitucionales, en todo caso ya se encuentra prevista por la Carta
Fundamental cuando en la misma se establece que el Gobierno podrá, como de
hecho sucedió en este caso, presentar proyectos de Actos Legislativos. A lo que
también puede agregarse lo que aquí ya se ha señalado sobre la falta de
competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre objeciones de
esa naturaleza y sobre los Actos Legislativos no promulgados.
De otra parte, advierte que aun cuando la falta de competencia material del
Presidente de la República para proferir el acto demandado, en tanto que el
mismo convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias para
debatir unas objeciones que el mismo no tiene competencia para hacer, haría
innecesario el estudio de la segunda de las razones de inconstitucionalidad que
reprocha la accionante, esta Vista Fiscal considera pertinente reiterar algunas
consideraciones respecto de la falta de competencia que también tiene o tenía el
Congreso de la República para atender a esa convocatoria y, todavía más, para
archivar un proyecto de acto legislativo que ya había agotado tanto el trámite
como el periodo constitucionalmente previsto para el mismo.
Por las razones expuestas, el Jefe del Ministerio Público también considera que,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 Superior, las sesiones
extraordinarias del Congreso de la República que fueron convocadas por medio
del Decreto demandado efectivamente carecieron de validez y efecto, por falta de
competencia de éste último para tramitar las objeciones presidenciales que se
presentaron respecto de un proyecto de Acto Legislativo.
En razón de lo expuesto, el Jefe del Ministerio Público solicita a la Sala Plena del
Consejo de Estado declarar la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 1351
de 2012.
II. CONSIDERACIONES
2.1. Asunto Preliminar
A su juicio, tanto el auto que admitió la demanda como el que resolvió el recurso
de reposición reconocieron la “naturaleza meramente administrativa” del acto
demandado, de donde se concluye que se incurrió en un vicio de procedimiento al
impartírsele el trámite de una acción de nulidad por inconstitucionalidad ante la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, cuando se trata de una acción de
simple nulidad.
De lo anterior se deriva que era claro para los constituyentes que las
decisiones que en materia de nulidad por inconstitucionalidad adoptara el
Consejo de Estado, constituían fallos constitucionales.
Para esta Corporación, la norma que se revisa debe interpretarse dentro del
referido contexto, pues se trata tan sólo de una disposición descriptiva de los
9
Corte Constitucional sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
diferentes órganos que, de una forma u otra, ejercen control de
constitucionalidad dentro del Estado, todo de ello dentro del marco que ha
sido definido en la Constitución.
10
M.P. Mauricio González Cuervo.
“En efecto, como lo advirtió esta Corporación en sentencia de 3 febrero del
presente año (Expediente No. 2589. Actor: Domingo Banda Torregroza.
Consejero ponente: doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), y ahora lo reitera, la
distinción que hace el excepcionante: que la declaratoria de nulidad se
predica de los actos administrativos, mientras que la de inconstitucionalidad
responde por una acción de inexequibilidad, aplicable para los actos de ley,
es inadmisible ya que la acción de nulidad no sólo puede dar lugar a un juicio
de legalidad sino también de constitucionalidad, dado que los actos
administrativos no solamente pueden violar la ley sino la Constitución y para
hacer efectivo el control jurisdiccional frente a este último evento la Carta
Política lo instituyó en cabeza de esta Jurisdicción (arts. 237 numeral 2o. y
238). (Resalta la Sala)”
Como acto político o de gobierno, en los términos del artículo 104, numeral 5, de
la Ley 1437 de 2011, corresponde su conocimiento a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
13
Cfr. Supra. Nota No. 10
constitucional a la justicia, adelantada por la vía de un acto legislativo, es un acto
definitivo y autónomo.
De otra parte, se advierte que el acto demandado, desde todo punto de vista,
es escindible del procedimiento complejo de reforma constitucional a la
justicia, adelantado mediante acto legislativo. Se trata de un acto jurídico que
guarda plena autonomía respecto del Acto Legislativo de Reforma a la Justicia,
sobre el cual recayeron las objeciones para cuya consideración el Presidente de
la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias.
El decreto acusado no forma parte del trámite de formación del acto legislativo de
reforma a la justicia, comoquiera que para cuando el Presidente de la República
lo expidió, el trámite constitucional del referido Acto Legislativo ya había
culminado, con la aprobación que las Cámaras Legislativas le impartieron en los 8
debates constitucionales que, por lo demás se surtieron ‘en dos periodos
ordinarios y consecutivos’, conforme lo exige el artículo 375 Superior. Se reitera
que dicho trámite constitucional, para entonces, ya se había completado. El último
debate se cumplió en la Sesión Plenaria del Senado de la Republica el 20 de
junio de 2012, en la cual se aprobó el Informe de Conciliación, publicado en la
Gaceta del Congreso N° 380/12, según consta en Acta de Plenaria N° 58,
publicada en la Gaceta del Congreso N° 417/12.
“[…] el articulo 375 de la Carta dice que el trámite de los actos legislativos
tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual, respecto del
Acto Legislativo ‘por medio del cual se reforman artículos de la Constitución
Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras
disposiciones’ ya se cumplió.” (Enfasis fuera de texto)
“(…) Igualmente, esta Sala considera que carece de competencia para conocer de
la demanda en lo que respecta a los cargos formulados contra el decreto 1351 de
2012, puesto que se trata de una decisión adoptada en un trámite legislativo que
no culminó con la adopción de un acto susceptible de control por este Tribunal.
…”.
Se reitera que este caso difiere del examinado por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo en la sentencia de 16 de febrero de 2010, en que declaró su falta
de competencia para conocer de la acción de nulidad instaurada contra el Decreto
4742 de 2008, cuyo conocimiento consideró que correspondía a la Corte
Constitucional, pues las sesiones extraordinarias a las que, para entonces se
convocaba, tenían la finalidad de permitir la conclusión del trámite de ley
Convocante a Referendo constitucional a la que le faltaba surtir el cuarto
debate constitucional en la Plenaria de la Cámara de Representantes y que,
por esa razón, era inescindible del trámite de formación de la ley en sí misma
considerada.
14
Publicado en la página web de la Corte Constitucional.
Frente a los anteriores pronunciamientos de la Corte Constitucional, si el Consejo
de Estado declinara su competencia para conocer del decreto acusado, este acto
quedaría sin control alguno lo cual es completamente ajeno al estado de derecho.
16
ARAGÓN REYES, Manuel. “Estudios de Derecho Constitucional”. Madrid, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales, 1998. Págs. 147 y 148.
Constituciones de la República desde 1821 e incluso, como ya se vio en párrafos
precedentes, su modificación está sustraída del poder de reforma.
17
Sentencia C- 251 de 2002 Corte Constitucional
En distintas decisiones de la Corte Constitucional, la transgresión de este principio
ha dado lugar a la declaración de inexequibilidad de enunciados normativos
reformatorios del texto constitucional.
18
La bibliografía y la jurisprudencia sobre el tema son muy amplias. A nivel jurisprudencial; en
Colombia, cfr. Corte Suprema de Justicia: sentencia del 5 de mayo de 1978, sentencia del 9 de
junio de 1987 y sentencia del 9 de octubre de 1990. Ver igualmente, entre otras, las siguientes
sentencias de la Corte Constitucional: C-544 de 1992 y C-339 de 1998. A nivel doctrinal, ver, entre
muchos otros: Carl Friedrich. Teoría y realidad de la organización constitucional democrática.
De entrada debe advertirse que la problemática del Poder Constituyente
presupone la existencia de una Constitución escrita, de manera tal que en un
sistema político regido por una Constitución consuetudinaria o flexible no se
plantea el interrogante de quién tiene el poder para expedir la Constitución, o se
lo plantea de una manera distinta.
Ahora bien:
De los antecedentes y del contexto histórico podemos inferir las características del
Poder Constituyente como poder supremo, originario (no derivado), eficaz y
revolucionario (creador).
México, Fondo de Cultura Económica, 1946, capítulo VIII; Carl Schmitt. Op-cit, pp 276 y ss;
Georges Burdeau. Traité de Science Politique. Paris: LGDJ, 1969, Tomo IV, capítulo III; Reinaldo
Vanossi. Teoría Constitucional. Buenos Aires, Depalma, 1975, Tomo I.
El Poder Constituyente es un poder eficaz, ya que no solo desconoce el orden de
cosas existente en una sociedad dada, sino que además cuenta con la fuerza para
instaurar un nuevo orden (incluido el Constitucional). Solo el poder que
oponiéndose al orden jurídico existente, es capaz de derrotar a las fuerzas que se
le oponen, crear un nuevo poder y un orden jurídico también nuevo, es verdadero
Poder Constituyente.
Significa lo anterior, que el órgano legislativo, por medio del procedimiento de las
reformas parciales, puede reformar la Constitución en todos aquellos aspectos que
no interfieran con sus principios cardinales, es decir, con las decisiones políticas
fundamentales adoptadas por el constituyente originario o derivado.
En síntesis:
Establecido que quien decide sobre los valores y principios del régimen político es
el Poder Constituyente y no el poder de reforma, es necesario establecer los
límites al poder de reforma.
23
Ibídem.
24
Ibídem.
25
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1200 de 2003. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil.
26
Ibídem.
monarquía, la democracia por la dictadura o el Estado de Derecho por el
totalitarismo27.
Del mismo modo, Peter Haberle expresa que existen normas sustanciales de las
Constituciones, entre las que se encuentran “los siguientes contenidos: los
derechos fundamentales, con la dignidad humana en su vértice, porque esta
constituye la base antropológica; la democracia y la división de poderes”. Son ellos
llamados a permanecer y constituyen restricciones en el ejercicio de la
competencia para reformar la Constitución por el constituyente derivado, ya que
“las cláusulas de eternidad son parte integrante inmanente, escrita o incluso no
escrita, de las constituciones del Estado Constitucional, en la medida en que sean
interpretadas desde un enfoque material”, y, reitera que son “contenidos típicos del
‘Estado Constitucional Común’…en particular: la dignidad humana y los derechos
32
Loewenstein, Karl. “Teoría de la Constitución”, Madrid. Ariel, Ciencia Política. 1976, páginas 189
y 190.
humanos; el principio democrático, la división de poderes (cfr., el artículo 16 de la
Declaración Francesa de 1789), el Estado Social de Derecho…” 33.
33
Haberle, Peter. “El Estado Constitucional.” Universidad Nacional Autónoma de México, Pontificia
Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial 2003, Talleres Gráficos de Tarea Asociación Gráfica
Educativa, páginas 146 y 147.
34
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
35
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1040 de 2005.
36
Ibídem.
37
Ibídem.
Constituyente derivado o secundario en la jurisprudencia constitucional
colombiana.
En efecto:
38
Las demandas acumuladas atacaban las siguientes tres disposiciones, todas de orden
constitucional. "Artículo 380 de la Constitución.- Queda derogada la Constitución hasta ahora
vigente con todas sus reformas. Esta Constitución rige a partir del día de su promulgación" (D-110).
“Artículo transitorio 59 de la Constitución.- La presente Constitución y los demás actos
promulgados por esta Asamblea Constituyente no están sujetos a control jurisdiccional alguno." (D-
017, D-051 y D-110)."Artículo 2° del Acto Constituyente N° 1 de 1991.- Los actos que sancione y
promulgue la Asamblea Nacional Constituyente, no están sujetos a control jurisdiccional alguno"
(D-017).
“El acto de elaboración y de promulgación de la nueva Carta Política de
1991, es el resultado de la combinación armónica de distintos elementos
y de varios procesos de orden político y jurídico que, aun cuando
conforman un episodio sui generis en la historia constitucional
colombiana y sin alterar la normalidad social ni económica de la Nación,
permitieron la expresión originaria del Poder Constituyente, dentro de
cauces institucionales diseñados específicamente, con el fin de superar
la crisis que presentaba el modelo de organización del Estado ante los
embates del crimen organizado y ante la creciente deslegitimación de las
reglas y de los eventos de la democracia representativa vigente.
Es preciso subrayar que, según lo admitido por la propia Corte, tales principios no
son “expresamente mencionados (en el texto constitucional) entre los sujetos al
procedimiento de revisión constitucional”. En otras palabras, la doctrina de los
principios constitucionales supremos se resuelve en la construcción de un límite a
la revisión constitucional totalmente inexpreso. En efecto, el fundamento de tal
doctrina no se encuentra en alguna disposición constitucional sino en una
construcción dogmática (tácitamente hecha suya por la propia Corte
Constitucional), según la cual:
Por otra parte, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir
competencia al órgano judicial de control de constitucionalidad para controlar esos
limites, pues cada vez que se presente concretamente la ocasión de identificar los
principios supremos que son inmodificables puede juzgar inconstitucional una
modificación o reforma que estuviera en contraste con ellos o que pretendiese
alterarlos.
Desde otro punto de vista, son varias las restricciones competenciales que una
Constitución puede imponer al Constituyente Derivado, como pasa a observarse:
39
Sentencia C-551 de 2003 F. J. 29.
40
Ibidem.
41
Ibidem.
Las normas de ese Título fijan además las reglas y los procedimientos a los
cuales están sometidos tales mecanismos de reforma constitucional. En otros
términos: en tales eventos se está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo
mismo, limitado por la propia Constitución.
42
Acerca del planteamiento y uso de estas reglas jurisprudenciales, Cfr. Corte Constitucional,
sentencias C-332/05 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1040/05 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, et. al.) y C-427/08 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
43
Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-222/97. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-
614/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-1040/05 y C-332/05, entre otras.
de dichos proyectos son plenamente aplicables las reglas del procedimiento
legislativo ordinario que no sean incompatibles con los preceptos constitucionales
específicos para tales reformas a la Carta.
44
Esta numeración es planteada por la sentencia C-1040/05, con base en el análisis de los fallos
C-487/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-614/02 y C-332/05.
5. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (C.P.
Art. 375).
7. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8)
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C.P. Art. 160).
Del mismo modo, deberá cumplirse con el requisito de anuncio previo de la
votación en cada uno de los debates. (C.P. Art. 160).
10. Cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto del proyecto, ambas
integrarán comisiones de conciliación que procurarán conciliar los textos, y en
caso de no ser posible, definirlo por mayoría (C.P. Art.161).
45
En esa época no había Congreso y era una Asamblea Nacional la que cumplía funciones
constitucionales y legales. A pesar del anterior pronunciamiento, los siguientes diputados se
pronunciaron en favor de que el presidente de la República pudiera objetar un proyecto de acto
legislativo: Carmelo Arango, Hernando Holguín y Caro, Gabriel Rosas, Gonzalo Pérez y Clemente
Salazar.
“No entrar a examinar las observaciones del poder ejecutivo porque
considera que ni la Constitución, ni los actos reformatorios de la misma, ni
las leyes, lo facultan para hacer observaciones a los proyectos de
reformas constitucionales. En consecuencia, decide devolverle el proyecto
para los fines legales ulteriores”.
Aun cuando no se encuentra una expresa referencia a este tema, los debates de
la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 que plasman la concepción que
pretendió consignar en la Constitución Política acerca de la institución
presidencial, arrojan elementos de juicio significativos, para efectos de la decisión
por adoptarse en este fallo.
En efecto:
En lo que toca con el presente asunto, como quiera que el trámite dado a las
objeciones presidenciales se cumplió en sesiones extras, conviene recordar,
además, el rigor de la previsión consagrada en el artículo 149 de la Constitución
Política.
Además, debe agregarse que los Actos Legislativos mediante los cuales el
Congreso reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial,
porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su
misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún
poder constituído, salvo la competencia estricta y precisa atribuída a la
Corte para efectos del control formal. “
Específicamente en lo que tiene que ver con las objeciones por inconveniencia e
inconstitucionalidad, ninguna de estas posibilidades se da en el caso de los
proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las
normas constitucionales y legales que las regulan a los proyectos de ley, el
artículo 375 C.P., específico de las reformas constitucionales, no supedita su
entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.
48
Sent. C-222/97 ib.
49
Ver las sentencias C-222 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-387 de 1997 M.P.
Fabio Morón Díaz) y C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
“La ‘existencia’ de una norma hace relación a su introducción al
ordenamiento jurídico, es decir, a su ingreso normativo al sistema, una vez
se han cumplido las condiciones y requisitos establecidos por el mismo
ordenamiento para ello. Así, se predica la existencia de una ley ordinaria
cuando el proyecto correspondiente, después de haber sido publicado
oficialmente en tanto tal, ha sido aprobado en cuatro debates por el
Congreso y ha recibido la sanción presidencial; a su vez, se afirma que un
acto legislativo existe cuando ha surtido los ocho debates de rigor en las
dos cámaras legislativas.”
Pero en el caso de los actos legislativos ello no es así porque, como ya se dijo, no
se exige la sanción presidencial de los mismos, razón por la que tampoco procede
la alegación presidencial de objeciones y menos las de inconstitucionalidad,
porque se estaría estableciendo una especie de control previo de
constitucionalidad contra los actos legislativos, control que ciertamente no existe
en nuestro ordenamiento jurídico. Recuérdese que el artículo 241, numeral 1º. de
la C.P. sólo prevé el control de constitucionalidad respecto de los actos
legislativos, en forma posterior y solo por vicios de procedimiento en su formación.
Tampoco esta norma constitucional prevé el control constitucional respecto de
objeciones formuladas por el Gobierno a los actos legislativos.
Algo semejante puede decirse del principio de separación funcional del poder
público, pues el que los órganos del poder público deban colaborar
armónicamente para el cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho,
no puede válidamente inferirse que, en aras de esa colaboración armónica, sea
dable al Presidente de la República objetar las reformas constitucionales.
50
Sentencia C-474/13, M.P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
instituciones y de sus competencias, tal como debe ser en el Estado social de
Derecho.
Por lo tanto, para la Sala no es de recibo la tesis que expuso el Gobierno Nacional
en el escrito contentivo de las objeciones presidenciales a la Reforma a la Justicia
y en la cual a lo largo de este proceso ha insistido la Secretaria Jurídica de la
Presidencia, que se sustenta en el argumento según el cual “ninguna norma de la
Constitución prohíbe de manera explícita la presentación de objeciones
gubernamentales contra actos legislativos”, pues invierte el principio que
proclaman los artículos 6º, 121 y 123 de la Constitución Política conforme a los
cuales en un Estado Democrático de Derecho las autoridades únicamente están
autorizadas a hacer lo que la Constitución y las Leyes les facultan; aceptar que
todo aquello que no esté expresamente prohibido al Presidente de la República,
le estaría permitido invierte el principio de la responsabilidad de los servidores
públicos equiparándola a la de los particulares.
FALLA
Conjuez