Revista Latinoamericana de

Política Comparada

ISSN: 1390-4248 • julio 2013 • Volumen Nº. 7

 Los peligros del
presidencialismo
Juan J. Linz*

11
Resumen:
El postulado de este ensayo es que el desempeño histórico superior de las democracias
parlamentarias no es accidental . Una comparación cuidadosa entre parlamentarismo y
presidencialismo en cuanto tales lleva a la conclusión que, en balance, el primero es más
conducente hacia democracias estables que el último . La conclusión se aplica especial-
mente a naciones con profundas divisiones políticas y numerosos partidos políticos; para
tales países, el parlamentarismo generalmente ofrece una mejor esperanza para preservar la
democracia .

Palabras claves: presidencialismo, parlamentarismo, democracia, estabilidad .

Abstract:
The premise of this essay is that the superior historical performance of the parliamentary
democracies is not accidental . A careful comparison between parliamentarism and presi-
dentialism as such leads to the conclusion that, on balance, the former is more conductive
to stable democracies than the latter . The conclusion applies especially to nations with
deep political divisions and numerous political parties, for such countries, parliamentarism
generally offers a better hope to preserve democracy .

Keywords: presidentialism, parliamentarism, democracy, stability .

* Profesor de Ciencia Política y Social de la Universidad de Yale . Este artículo fue publicado originalmente
en inglés en la revista Journal of Democracy, Vol .1, Nº 1, 1990, pp . 51-69 y en español en el libro Formas de
gobierno: relaciones ejecutivo-parlamento, Comisión Andina de Juristas, Lima, Perú, 1993 . La inclusión de este
texto en esta edición tiene la autorización del autor y de la Comisión Andina de Juristas .

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M
ientras más naciones en el mundo van en dirección a la democracia, el interés
en formas y arreglos constitucionales alternativos se ha extendido más allá de
los círculos académicos . En países tan disímiles como Chile, Corea del Sur,
Brasil, Turquía y Argentina, los gestores de políticas y expertos constitucionalistas han de-
batido vigorosamente los méritos relativos de los diferentes tipos de regímenes democráti-
cos . Algunos países han cambiado de Constituciones parlamentaristas a presidencialistas,
como es el caso de Sri Lanka . De otro lado, los latinoamericanos en particular se han mos-
trado gratamente impresionados por la exitosa transición del autoritarismo a la democracia
en España ocurrida en la década de 1970, y a la cual contribuyó grandemente la forma
parlamentaria de gobierno elegida por ese país .
12 Tampoco es el caso español el único en que el parlamentarismo ha dado pruebas de su
valor . En realidad, la vasta mayoría de democracias estables en el mundo actual la cons-
tituyen regímenes parlamentarios, en los cuales el poder ejecutivo es designado por una
mayoría legislativa y depende de ella para su supervivencia .
Por el contrario, la única democracia presidencial con una larga historia de continuidad
constitucional es la de los Estados Unidos . Las constituciones finlandesa y francesa son hí-
bridos antes que verdaderos sistemas parlamentarios, y aún no podemos pronunciarnos en
relación al caso de la Quinta República Francesa . Aparte de los Estados Unidos, Chile ha
logrado un gobierno presidencial de continuidad constitucional que no ha sido perturbada
por un siglo y medio, pero la democracia chilena se quebró en la década de 1970 .
Desde luego, los regímenes parlamentarios pueden también ser inestables, especialmen-
te bajo condiciones de agudos conflictos étnicos, como atestigua la reciente historia africa-
na . Sin embargo, las experiencias de la India y de algunos países angloparlantes del Caribe
muestran que aún en sociedades bastante divididas, las crisis parlamentarias periódicas no
necesitan llegar a convertirse en crisis del régimen en su conjunto, y que la expulsión de
un primer ministro y su gabinete no necesariamente significan el fin de la democracia en
sí misma .
El postulado de este ensayo es que el desempeño histórico superior de las democra-
cias parlamentarias no es accidental . Una comparación cuidadosa entre parlamentarismo
y presidencialismo en cuanto tales lleva a la conclusión que, en balance, el primero es más
conducente hacia democracias estables que el último . La conclusión se aplica especial-
mente a naciones con profundas divisiones políticas y numerosos partidos políticos; para
tales países, el parlamentarismo generalmente ofrece una mejor esperanza para preservar la
democracia .

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Sistemas presidenciales versus sistemas parlamentarios

En el sentido estricto, un régimen parlamentario es aquel en el cual la única institución legí-

tima democráticamente es el Parlamento; en tal régimen, la autoridad del gobierno depende
completamente de la confianza parlamentaria . Aunque en algunos regímenes parlamentarios
la creciente personalización del liderazgo partidario ha hecho que los primeros ministros se
parezcan más y más a los presidentes, sigue siendo cierto que gracias a la prohibición de di-
solver el parlamento y de convocar a nuevas elecciones, los premieres no pueden apelar direc-
tamente al pueblo prescindiendo de sus representantes . Los sistemas parlamentarios pueden
incluir presidentes elegidos por el voto popular directo, pero que usualmente carecen de la
capacidad de competir seriamente con el primer ministro por el poder . 13
En sistemas presidencialistas, un ejecutivo con considerables poderes institucionales
–que generalmente incluyen el total control en la composición del gabinete y la adminis-
tración– es elegido directamente por el pueblo por un período determinado y no depende
del voto de confianza del parlamento . No es sólo quien detenta el poder ejecutivo, sino
también la cabeza simbólica del Estado y, en el lapso entre dos elecciones regulares, única-
mente puede ser removido por el drástico recurso del impeachment . En la práctica, como lo
demuestra la historia de los Estados Unidos, los sistemas presidenciales pueden ser más o
menos dependientes de la colaboración de la legislatura; de esta manera, el balance entre los
poderes ejecutivo y legislativo en tales sistemas puede variar considerablemente .
Dos cosas resaltan sobre el gobierno presidencial . La primera de ellas es el fuerte título
presidencial a la legitimidad democrática, incluso plebiscitaria; la segunda es su período
fijo en el cargo . Ambas declaraciones requieren de una explicación . Algunos presidentes
llegan al cargo con una proporción del voto popular menor que la de muchos premieres que
encabezan gabinetes minoritarios, aunque los votantes pueden considerar al segundo más
débilmente legitimado . Para mencionar sólo un ejemplo, la elección de Salvador Allende
como presidente de Chile en 1970 –Allende tenía una pluralidad del 36,2% obtenida a tra-
vés de una coalición heterogénea– ciertamente lo colocó en una posición muy diferente a la
de Adolfo Suárez cuando éste se convirtió en Jefe del Gobierno español en 1979, tras recibir
el 35,1% de la votación . Allende recibió un mandato de gobierno por seis años, incluso con
mucho menos de la mayoría del voto popular, mientras que Suárez, con una pluralidad casi
del mismo orden, se vio necesitado de trabajar con otros partidos para sostener un gobierno
de minoría . Siguiendo al analista político británico Walter Bagehot, podríamos decir que
un sistema presidencial dota al titular tanto de las funciones ¨ceremoniales¨ de ser cabeza
del Estado, como de las funciones ¨efectivas¨ como el jefe Ejecutivo, creando así un aura,
una auto-imagen y un conjunto de expectativas populares que son del todo diferentes de las
asociadas a un primer ministro, no importa cuán popular pueda ser éste .

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Pero lo que es más notable es que en un sistema presidencial, los legisladores –espe-
cialmente cuando representan a partidos disciplinados y cohesionados que ofrecen claras
alternativas ideológicas y políticas– pueden también reclamar legitimidad democrática .
Este derecho resulta más obvio cuando una mayoría del legislativo representa una opción
política opuesta a la del presidente . Bajo tales circunstancias, ¿quién tiene más derecho para
hablar en nombre del pueblo: el presidente o la mayoría parlamentaria que se opone a sus
políticas? Dado que el poder de ambos se deriva del voto popular, en competencia libre
entre políticas bien definidas, siempre es posible que se produzca un conflicto, y a veces
éste puede erupcionar dramáticamente . No existe principio democrático sobre la base del
cual pueda resolverse el conflicto, y es posible que los mecanismos que la Constitución po-
14 dría proporcionar resulten demasiado complicados y áridamente legalistas para tener gran
valor a la vista del electorado . Por ello, no es accidental que a menudo las Fuerzas Armadas
hayan estado tentadas de intervenir en tales situaciones como un poder de mediación en
el pasado . Se podría argumentar que los Estados Unidos han superado exitosamente tales
conflictos ¨normales¨, y así restarles importancia . Excede el campo de este ensayo el expli-
car cómo las instituciones y prácticas políticas estadounidenses han logrado este cometido,
pero es digno de señalar que algo tiene que ver con ello el carácter originalmente difuso de
los partidos políticos estadounidenses (el mismo que, irónicamente, exaspera a muchos po-
litólogos de ese país y los lleva a reclamar partidos políticos responsables e ideológicamente
disciplinados) . Desafortunadamente, el caso estadounidense parece ser una excepción; el
desarrollo de partidos políticos modernos, particularmente en países social e ideológica-
mente polarizados, generalmente exacerba los conflictos entre el Legislativo y el Ejecutivo,
en lugar de moderarlos .
La segunda figura destacada de los sistemas presidencialistas –el período relativamente
fijo del presidente en el cargo– tampoco está exenta de desventajas . Secciona el proceso
político en períodos discontinuos y rígidamente demarcados, que no dejan espacio para los
continuos reajustes que los sucesos pueden demandar . La duración del mandato presidencial
se convierte en un factor determinante en los cálculos de todos los actores políticos, hecho
que, como veremos, está cargado de importantes consecuencias . Consideremos, por ejem-
plo, las estipulaciones para la sucesión en caso de muerte o incapacidad del presidente: en al-
gunos casos, el sucesor automático puede haber sido elegido por separado y representar una
orientación política distinta a la del presidente; en otros casos, puede haber sido impuesto
por el presidente como su compañero de campaña sin considerar su capacidad de ejercer el
poder ejecutivo o de mantener el apoyo popular . La historia brasileña nos brinda ejemplos
de la primera situación mientras que, en Argentina, la sucesión de María Estela Martínez de
Perón a su esposo ilustra la segunda . Una paradoja del gobierno presidencial es que a la vez
que lleva a la personalización del poder, sus mecanismos legales pueden también conducir

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–en caso de una repentina sucesión durante el período de gobierno– al ascenso de alguien a
quien el proceso electoral ordinario nunca hubiera convertido en jefe de Estado .

Paradojas del presidencialismo

Paradójicamente, las constituciones presidencialistas incorporan principios y supuestos con-

tradictorios . De un lado, tales sistemas se proponen a crear un ejecutivo fuerte y estable, con
legitimidad plebiscitaria suficiente para no cejar contra el arsenal de intereses particulares
representados por la legislatura . En la concepción de democracia de Rousseau implicada
por la idea de ¨el pueblo¨, por quien se supone habla el presidente, tales intereses carecen de 15
legitimidad; lo mismo hace la noción angloamericana de que la democracia involucra na-
turalmente un empujón o incluso a veces un tumulto de intereses . Los conflictos de grupos
de interés se manifiestan en áreas distintas a las estrictamente políticas . Por otra parte, las
constituciones presidencialistas reflejan también profundas sospechas de la personalización
del poder: los recuerdos y temores inspirados por reyes y caudillos no se disipan con faci-
lidad . El primero de los baluartes constitucionales contra el poder potencialmente arbitra-
rio lo constituye la prohibición que pesa sobre la reelección . Otras disposiciones como los
poderes legislativos de aconsejar y aprobar los nombramientos presidenciales, mecanismos
de enjuiciamiento, autonomía judicial, e instituciones tales como la Contraloría de Chile,
reflejan asimismo esta sospecha . En realidad, la intervención política de las Fuerzas Armadas
actuando como un poder moderador puede incluso ser vista como un control sobre ejecuti-
vos arrogantes en ciertas culturas políticas . Se podría explorar a profundidad entre los textos
constitucionales y las prácticas políticas de los regímenes presidenciales latinoamericanos,
cualquier estudiante de historia de la región podría citar muchos ejemplos .
Sería útil explorar los sistemas presidencialistas de manera en que la contradicción fun-
damental entre el deseo de un ejecutivo fuerte y estable, y la sospecha latente de los propios
poderes presidenciales, afectan la toma de decisiones políticas, el estilo de liderazgo, las prác-
ticas políticas , y la retórica tanto del presidente como de sus oponentes . Dicha contradicción
introduce una dimensión de conflicto que no puede explicarse cabalmente por las circuns-
tancias socioeconómicas, políticas o ideológicas . Inclusive, si se aceptara la debatible noción
de que las sociedades hispánicas están predispuestas inherentemente al personalismo, habría
poca duda en que en algunos casos tal tendencia es reforzada por acuerdos institucionales .
Quizá la mejor manera de resumir las diferencias básicas entre los sistemas presiden-
cialista y parlamentarista, consista en decir que mientras el parlamentarismo imparte flexi-
bilidad al proceso político, el presidencialismo lo vuelve más bien rígido . Los defensores del
presidencialismo podrían replicar que tal rigidez es una ventaja, pues salvaguarda el proceso

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político de la incertidumbre e inestabilidad tan característica de las políticas parlamentaris-

tas . Después de todo, bajo los gobiernos parlamentarios, miríadas de actores políticos –los
partidos, sus dirigentes, e incluso legisladores incondicionales– pueden en cualquier mo-
mento entre dos elecciones adoptar cambios importantes, producir realineamientos y sobre
todo, crear y traer abajo a primeros ministros . Pero aunque la necesidad de autoridad y pre-
dicción parecería favorecer al presidencialismo, hay sucesos inesperados –que van desde la
muerte del titular hasta serios errores de juicio cometidos bajo la presión de circunstancias
inmanejables– que convierten al gobierno presidencial en menos predecible y a menudo
más débil que el de un primer ministro . El último puede siempre buscar apuntalar su legiti-
midad y autoridad, bien a través de un voto de confianza o por la disolución del Parlamento
16 y la resultante de nuevas elecciones . Además, un primer ministro puede ser cambiado sin
crear necesariamente una crisis de régimen total .
Grandes consideraciones de este tipo surgen especialmente durante períodos de tran-
sición y consolidación de regímenes, cuando las rigideces de una constitución presidencial
deberían ser vistas de hecho como inconvenientes, al ser comparadas al prospecto de adap-
tabilidad que ofrece el parlamentarismo .

Elecciones de suma-cero

La discusión anterior se ha enfocado principalmente sobre las dimensiones institucionales

del problema; la consideración de estipulaciones constitucionales –algunas escritas, otras
no– han dominado el análisis . Sin embargo, por añadidura, se debe prestar atención a la
manera en que está estructurada la competencia política en sistemas de elecciones presi-
denciales directas; los estilos de liderazgo en tales sistemas; las relaciones entre el presidente,
las élites políticas y la sociedad en su conjunto; y las maneras en que se ejerce el poder y
se resuelven los conflictos . Es lícito suponer que los acuerdos institucionales forman el
proceso político global, o ¨modo de gobernar¨, tanto directa como indirectamente . Una
vez que hemos descrito las diferencias entre las formas parlamentarista y presidencialista
de gobierno que resultan de sus diferentes arreglos institucionales, estaremos listos para
preguntarnos cuál de las dos formas ofrece el mejor prospecto para crear, consolidar y
mantener la democracia .
El presidencialismo es ineluctablemente problemático porque opera según la regla
¨todo al ganador¨, un arreglo que tiende a convertir las políticas democráticas en un juego
de suma-cero, con todas las potencialidades de conflicto que tal juego conlleva . Aunque
de las elecciones parlamentarias puede resultar una mayoría absoluta de un partido único,
más a menudo otorgan representación a un grupo de partidos . El poder compartido y

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la formación de coaliciones son bastante comunes y, en consecuencia los titulares están

atentos inclusive a las demandas e intereses de los partidos más pequeños . A su vez, estos
partidos mantienen expectativas de compartir el poder y, por tal razón, de tener un interés
en el sistema como conjunto . Por el contrario, es probable que la convicción de un presi-
dente de poseer autoridad independiente y mandato popular, lo imbuyan del sentido de
poder y misión, aún si la pluralidad que lo elegió es débil . Dado tales supuestos sobre su
permanencia y su papel, encontrará las inevitables oposiciones a su política mucho más
irritantes y desmoralizadoras de los que serían para un primer ministro, quien se reconoce
sólo como el vocero de una coalición de gobierno temporal antes que la voz de una nación
o la tribuna de un pueblo .
A falta del apoyo de una mayoría absoluta y cohesiva, un sistema parlamentario ine- 17
vitablemente incluye elementos que se institucionalizan en lo que se ha venido a llamar
¨democracia consociacional¨ . Los regímenes presidenciales pueden también incorporar ele-
mentos ¨consociativos¨, quizá como parte de una Constitución no escrita . Por ejemplo, al
restablecerse la democracia bajo circunstancias adversas en Venezuela y Colombia, las cons-
tituciones escritas podían haber llamado a un gobierno presidencial, pero los líderes de los
principales partidos se volvieron rápidamente hacia acuerdos ¨consociativos¨, para suavizar
las severas implicancias de ¨todo al ganador¨ de las elecciones presidenciales .
El peligro de las elecciones presidenciales de suma-cero se complica por la rigidez del
período fijado del presidente en el cargo . Los ganadores y perdedores están tajantemente
definidos para todo el período del mandato presidencial . No hay esperanza de cambios
en alianzas, expansión de la base de apoyo del gobierno a través de grandes coaliciones de
unidad nacional o de emergencia, nuevas elecciones en respuesta a nuevos sucesos trascen-
dentales, o cosas así . En lugar de eso, los perdedores deben esperar al menos cuatro o cinco
años, sin acceder en modo alguno al poder y patrocinio del ejecutivo . En regímenes pre-
sidenciales, el juego de suma-cero crea los intereses de elecciones presidenciales y exacerba
inevitablemente su concurrente tensión y polarización .
Por otro lado, las elecciones presidenciales sí ofrecen la ventaja indiscutible de permitir
al pueblo elegir al jefe del ejecutivo de manera abierta, directa, por un período predecible,
antes que dejar tal decisión a la manipulación de los políticos tras bambalinas . Pero esta
ventaja sólo puede existir al producirse un claro mandato . Si no existe una mínima plura-
lidad y varios candidatos compiten en una única vuelta, el margen entre el triunfador y el
segundo puede ser muy estrecho para apoyar cualquier reclamo de que se realice un plebis-
cito decisivo . Para evitar esto, las disposiciones electorales colocan a veces un límite inferior
sobre el tamaño de la pluralidad ganadora, o crean ciertos mecanismos para escoger entre
los candidatos si ninguno de ellos obtiene el mínimo de número de votos requerido para
ganar; tales procedimientos no necesariamente confieren el cargo al candidato que recibe

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más votos . Son más comunes las disposiciones de desempate que establecen una confronta-
ción entre los dos principales candidatos, con las posibilidades de polarización que han sido
mencionadas . Una de las consecuencias posibles de confrontación entre dos candidatos en
sistemas multipartidarios, es la probabilidad de que se formen coaliciones amplias (ya sea
en maniobras de desempate o pre-electorales), en las cuales los partidos de los extremos ga-
nen una indebida influencia . Si un número significativo de votantes se identifica con tales
partidos, uno o más de ellos pueden plausiblemente reclamar la representación del bloque
electoral decisivo en una próxima confrontación y en consecuencia formular demandas . A
menos que un candidato fuerte del centro reúna apoyo general contra los extremos, una
elección presidencial puede fragmentar y polarizar al electorado .
18 En países donde la preponderancia de los votantes es centrista, acuerda la exclusión de
los extremistas, y espera que tanto los candidatos de derecha como de izquierda difieran
sólo dentro de un consenso mayor y moderado, la divisibilidad latente en competencias
presidenciales deja de ser un problema serio . Con un electorado abrumadoramente mode-
rado, es improbable que gane quien quiera que establezca alianzas o asuma posiciones que
parezcan inclinadas hacia los extremos, como para su desilusión descubrieron tanto Barry
Goldwater como George McGovern . Pero las sociedades acosadas por graves problemas
sociales y económicos, divididas alrededor de recientes regímenes autoritarios que una vez
disfrutaron de significativo apoyo popular, y en las cuales los partidos extremistas bien
disciplinados tienen considerable atractivo electoral, no se ajustan al modelo presentado
por los Estados Unidos . En una sociedad polarizada con un electorado volátil y elecciones
de una sola vuelta, ningún candidato serio puede darse el lujo de ignorar a partidos con los
cuales de otra manera jamás hubiera colaborado .
Una elección de dos vueltas puede evitar algunos de esos problemas, pues la ronda pre-
liminar muestra a los partidos extremistas los límites de sus fuerzas y permite a los dos
principales candidatos considerar qué alianzas hacer para obtener el triunfo . Ello reduce el
grado de incertidumbre y promueve decisiones más racionales de parte, tanto de los votantes
como de los candidatos . En efecto, el sistema presidencial puede de esta manera reproducir
las negociaciones que ¨forman un gobierno¨ en los regímenes parlamentarios . Pero persiste
el potencial de polarización, lo mismo que la dificultad de aislar a las facciones extremistas
que desagradan intensamente a una porción significativa de los votantes y las élites .

El ejemplo español

Para ilustrar el análisis anterior, consideremos el caso de España en 1977, año de la primera
elección libre tras la muerte de Francisco Franco . Las elecciones parlamentarias realiza-

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das ese año permitieron a Adolfo Suárez, primer ministro de transición, permanecer en
el cargo . Su moderada Unión del Centro Democrático (UCD) emergió como el partido
mayoritario, con el 34 .9% de los votos y con 167 escaños, en una legislatura compuesta
por 350 miembros . El partido Socialista (PSOE), liderado por Felipe González, obtuvo el
29 .4% de los votos y 118 escaños, seguido por el Partido Comunista (PCE) con el 9 .3%
de los votos y 20 escaños, y la derechista Alianza Popular (AP), liderada por Manuel Fraga,
con el 8 .4% de los votos y 16 escaños .
Tales resultados muestran que si en lugar de elecciones parlamentarias, se hubiera reali-
zado una elección presidencial, ninguno de los partidos hubiera tenido más de una plurali-
dad . Los candidatos hubieran sido forzados a formar coaliciones para tener la oportunidad
de ganar en una primera o segunda ronda . Sin embargo, antes de la elección no había 19
registro real de la distribución de las preferencias de electorado . En una atmósfera incierta
como ésta, hubiera resultado difícil formar coaliciones . Ciertamente, los competidores de
primera línea se hubieran visto forzados a construir coaliciones vencedoras innecesariamen-
te grandes .
Suponiendo que la oposición democrática a Franco se hubiera unido tras un candidato
único como Felipe González, (algo que en esos momentos estaba lejos de ser cierto), y da-
das tanto las expectativas como la fuerza de los comunistas y del diez por ciento del electo-
rado que realmente representaban, González, nunca hubiera sido capaz de competir como
independiente tal como lo hizo por un escaño en el parlamento . Una mentalidad de frente
popular hubiera dominado la campaña y probablemente sumergido las distintas identida-
des que los diferentes partidos –desde los extremistas de izquierda hasta los democristianos,
y los partidos regionales moderados en el centro– habían podido mantener en la mayoría
de los distritos . El problema hubiera sido aún más agudo para los centroderechistas que ha-
bían apoyado reformas, especialmente la reforma pactada que de hecho puso fin al régimen
autoritario . De ningún modo es cierto que Adolfo Suárez, a pesar de la gran popularidad
que obtuvo durante el proceso de transición, pudiera o hubiera unido a todos los que se
ubicaban a la derecha del Partido Socialista . A esas alturas, muchos democristianos, inclui-
dos los que luego competirían por la lista del UCD en 1979, no hubieran estado dispuestos
a abandonar a las alianzas políticas que habían establecido durante los años de oposición a
Franco; por otro lado, hubiera sido difícil para Suárez aparecer con el apoyo de la derechista
AP, dado que parecería representar la alternativa ¨continuista¨ (es decir, el franquismo) . Por
su parte, AP probablemente no hubiera apoyado a un candidato como Suárez, quien había
favorecido la legalización del Partido Comunista .
Excluyendo la posibilidad de que el candidato derechista hubiera sido Fraga (quien
después devino en el líder aceptado de la oposición), Suárez aun habría recibido fuertes
presiones para mantener a lo largo de su campaña la posición distintiva de una alternativa

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a cualquier pensamiento de continuismo con el régimen de Franco . En realidad, la UCD

dirigió su campaña de 1977 tanto contra AP en la derecha como contra los socialistas en la
izquierda . Además, dada la incertidumbre acerca de la fuerza de AP, y el temor y aversión que
provocaba en la izquierda, gran parte de la campaña izquierdista también iba dirigida contra
Fraga . Ello tenía el efecto de reducir la polarización, especialmente entre demócratas de larga
data, de un lado, y recién llegados a la política demócrata (que incluyeron segmentos impor-
tantes tanto del liderazgo como de los militantes de la UCD), del otro . Inevitablemente, el
candidato de la derecha y centro-derecha enfocó sus ataques sobre los ¨peligrosos¨ partida-
rios del candidato de izquierda democrática, especialmente los comunistas y los partidos que
representaban a los nacionalistas vascos y catalanes . En réplica a esos ataques, el candidato
20 de izquierda y centro-izquierda señaló la continuidad entre las políticas de su oponente y las
de Franco, la presencia putativa del franquismo desconstruido en el campo derechista, y la
insuficiencia de los demócratas de centro en la coalición derechista .
No hay duda que en la España de 1977, una elección presidencial hubiera sido mucho
más divisoria que las elecciones parlamentarias que efectivamente tuvieron lugar . Ya sea
que Suárez rechazara un entendimiento con Fraga y AP, o que Fraga –engañado por sus
propias expectativas infladas acerca de las posibilidades de AP de convertirse en el partido
mayoritario en un sistema bipartidista– rechazara cualquier alianza con los partidarios de
Suárez, el resultado más probable hubiera sido una pluralidad para cualquier candidato
de izquierda . Un presidente con respaldo popular, aunque sin contar con una mayoría
legislativa, se hubiera sentido justificado tanto de querer bosquejar la Constitución como
de presionar por cambios políticos y sociales mucho más radicales que los perseguidos por
el primer ministro Felipe González, tras su victoria en 1982 . Es importante recordar que
González asumió sus iniciativas cuando España ya había experimentado cinco años de un
exitoso gobierno democrático, y sólo después de que un Congreso del partido presenciara
tanto la derrota de la utopía izquierdista del PSOE como de una campaña que se propo-
nía conquistar la mayoría centrista de los votantes españoles . Desde Franco, los políticos
españoles han sentido claramente la influencia moderadora del parlamentarismo; sin ella,
la transición al gobierno popular y la consolidación de la norma democrática hubieran
tomado un curso muy distinto, y mucho más duro .
Permítaseme ahora añadir una nota moderadora a mi propio análisis . No estoy sugirien-
do que la polarización que a menudo surge de las elecciones presidenciales es una inevitable
concomitante del gobierno presidencial . Si el consenso público se cierne confiadamente alre-
dedor del centro del espectro político, y si está en evidencia el limitado peso de los partidos
marginales, ningún candidato tendrá incentivo alguno para integrarse con los de los extre-
mos . Pueden competir por el cargo, pero lo harán aisladamente y en buena medida como un
ejercicio retórico . Bajo estas condiciones de moderación y consenso preexistente, es impro-

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bable que las campañas presidenciales resulten ser peligrosamente divisorias . El problema es
que en países atrapados en la ardorosa experiencia de establecer y consolidar la democracia,
rara vez se presentan circunstancias tan felices . Estas ciertamente no existen cuando hay un
sistema multipartidario polarizado que incluye partidos situados en los extremos .

El estilo de las políticas presidencialistas

Dado que nos hemos centrado mayormente en las implicancias del presidencialismo para
el proceso electoral, podría observarse razonablemente que mientras una cosa es la elección,
otra distinta es el período que el triunfador permanece en el cargo: una vez que ha ganado, 21
¿no puede dedicarse a sanar las heridas infligidas durante la campaña y restaurar la unidad de
la nación? ¿no puede ofrecer a sus vencidos oponentes –y no a los elementos extremistas de
su propia coalición– un papel en su administración y de esta manera convertirse en el presi-
dente de todo un pueblo? Desde luego que tales políticas son posibles, pero tienen que de-
pender de la personalidad y estilo político del nuevo presidente y, en menor medida, de sus
principales opositores . Antes de la elección nadie puede asegurar que el nuevo titular tomará
medidas conciliatorias; ciertamente, el proceso de la movilización política de una campaña
plebiscitaria no es conducente a tal giro de los acontecimientos . El nuevo presidente debe
considerar si los gestos diseñados para conciliar con sus recientes oponentes pueden debili-
tarlo excesivamente, especialmente si se arriesga a provocar que sus aliados más extremos lo
abandonen por completo . También existe la posibilidad de que la oposición rehúse corres-
ponder a su magnanimidad, causando así que toda la estrategia resulte contraproducente .
El rechazo de una rama de olivo públicamente proferido podría endurecer las posiciones
de ambas partes y conducir a un mayor antagonismo y polarización, antes que a reducirlo .
Algunos de los más notables efectos del presidencialismo sobre el estilo de las políticas
resulta de las características del cargo presidencial en sí mismo . Entre las características
no solo están los grandes poderes asociados con la presidencia, sino también los límites
impuestos por ella, particularmente los que requieren cooperación del poder legislativo,
un requisito que deviene de la mayor importancia cuando dicho poder está dominado por
oponentes del partido presidencial . Sin embargo, sobre todas las cosas están las restriccio-
nes de tiempo que un período determinado o número posible de períodos impone sobre el
titular . El cargo presidencial es por naturaleza bidimensional y, en cierto sentido, ambiguo:
de un lado, el presidente es la cabeza del Estado y el representante de toda la nación; de otro
lado, sostiene una opción política claramente partidaria . Si se mantiene a la cabeza de una
coalición multipartidaria, incluso puede representar una opción dentro de otra al lidiar con
otros miembros de la alianza electoral ganadora .

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El presidente puede encontrar difícil combinar su papel como cabeza de lo que Bage-
hot llama aspecto ¨deferencial¨ o simbólico del gobierno (un papel que Bagehot pensaba
la monarquía británica jugaba a la perfección y que, en Constituciones parlamentarias
republicanas, ha sido llenada exitosamente por presidentes como Sandro Pertini de Italia
y Theodor Heuss de Alemania Occidental), con el aspecto de jefe efectivo del ejecutivo y
líder partidario luchando por promover su partido y su programa . No es siempre fácil ser
simultáneamente el presidente, digamos, de todos los chilenos y de los trabajadores; es
difícil ser a la vez el elegante y cortés señor de La Moneda (residencia oficial del presidente
chileno) y el orador demagógico de los mítines masivos en el estadio de fútbol . Es probable
que muchos votantes y élites claves piensen que jugar el segundo papel signifique traicio-
22 nar al primero, ¿no debería el presidente, como cabeza del Estado, ubicarse al menos de
cierta manera por encima del partido de modo que pueda ser el símbolo de la nación y la
estabilidad de su gobierno? Un sistema presidencialista, como opuesto a una monarquía
constitucional o a una república con un Premier y un jefe de Estado, no permite una dife-
renciación tan nítida de papeles .
Quizá las consecuencias más importantes de la relación directa existente entre un pre-
sidente y el electorado están en el sentimiento que el primero pueda tener de haber sido el
único representante elegido por todo el pueblo, y el riesgo correspondiente de que tenderá
a fusionar a sus partidarios con ¨el pueblo¨ como conjunto . Es probable que el componente
plebiscitario implícito en la autoridad presidencial haga los obstáculos, y la oposición que
encuentre le parezca particularmente incómoda . En su frustración, puede sentirse tentado
a definir sus políticas como reflejo de la voluntad popular, y a considerar las de sus opo-
nentes como los designios egoístas de estrechos intereses . Esta identificación del líder con
el pueblo promueve un cierto populismo que puede constituir una fuente de fuerza . Sin
embargo, también puede llevar a desconocer los límites del mandato que incluso una ma-
yoría –para no decir nada de una mera pluralidad– puede reclamar como justificación para
la promulgación de sus propuestas . No es de desdeñar la oscura posibilidad de que luzca
directamente hacia la oposición su fría indiferencia, falta de respeto, o incluso hostilidad .
A diferencia del presidente cuasi-olímpico, el primer ministro es normalmente un
miembro del Parlamento quien, incluso cuando está sentado en la banca del gobierno, con-
tinúa siendo parte de un cuerpo mayor . En cierto momento debe encontrarse con los otros
legisladores en gruesos términos de igualdad, como lo hace regularmente el primer ministro
británico durante el tradicional período de interpelación en la Cámara de los Comunes . Si
encabeza la coalición o gobierno de minoría o si su partido comanda sólo una débil mayo-
ría de los escaños, entonces no puede permitirse diferir mucho de la opinión parlamentaria .
En contraste, un presidente encabeza un brazo independiente del gobierno y se encuentra
en miembros de la legislatura en sus propios términos . En regímenes presidencialistas, es

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especialmente incierto el lugar de los líderes de oposición, quienes incluso pueden carecer
de cargo público y que en cualquier caso sólo tienen el status cuasi-oficial del que gozan los
líderes de oposición en Gran Bretaña, por ejemplo .
En regímenes presidencialistas, la falta de un monarca o un ¨presidente de la República¨
que pueda actuar simbólicamente como un poder moderador, priva al sistema de flexibilidad
y de mecanismos para limitar el poder . Una figura generalmente neutral puede proporcionar
un ancla moral en una crisis o actuar como moderador entre el premier y sus oponentes,
que pueden no ser sólo sus contendores parlamentarios, sino también líderes militares . Un
régimen parlamentario tiene un vocero o miembro que preside el parlamento que puede ejer-
cer cierta influencia de contención sobre los antagonistas del parlamento, incluido el propio
primer ministro, quien después de todo es un miembro de la Cámara que preside el vocero . 23

El problema de la legitimidad dual

Dada su situación inevitablemente institucional, un presidente tiende a convertirse en el

foco de cualquier expectativa exagerada que sus partidarios puedan albergar . Están predis-
puestos a creer que tienen más poder del que en realidad poseen o deberían poseer, y en
ocasiones pueden estar políticamente movilizados contra cualquier adversario que bloquee
su camino . La interacción entre un presidente popular y la multitud aclamante puede
generar temor entre sus oponentes y un clima político tenso . Algo similar puede decirse
sobre un presidente con un respaldo militar o vínculos cercanos a los militares, facilitados
por la ausencia del prominente Ministro de Defensa que generalmente se encuentra bajo
el gabinete de gobierno .
En sistemas parlamentarios, los Ministros están situados de una manera muy diferente
a aquella en la que se encuentran las autoridades del gabinete en regímenes presidenciales .
Especialmente, en casos de coalición o gobiernos de minoría, los primeros ministros están
mucho más próximos a estar en igualdad de condiciones con los otros ministros, de lo
que nunca estarán los presidentes con sus nombrados en el gabinete . Debe observarse, sin
embargo, que hay ciertas tendencias que pueden llevar a instituciones como la Kanzler-
demokratie en Alemania, bajo la cual el Premier es libre de escoger su gabinete sin apro-
bación parlamentaria a los miembros que lo componen . Los sistemas parlamentarios con
partidos rígidamente disciplinados y un primer ministro que goza de una mayoría absoluta
de escaños legislativos, tenderán a desarrollarse de una manera muy similar a los regímenes
presidenciales . La tendencia a personalizar el poder en políticas modernas, especialmente
gracias a la televisión, ha atenuado no sólo la independencia de los ministros sino también
el grado de colegialidad y responsabilidad colectiva en gobiernos de gabinete .

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En un gabinete presidencialista es menos probable que encontremos miembros fuertes

y de pensamiento independiente de lo que cabría esperar en su contraparte parlamentarista .
Los miembros del gabinete sólo se mantienen en sus puestos si cuentan con el consenti-
miento del presidente; si éste es destituido, todos quedan de nuevo fuera de la vida públi-
ca . En contraste, los Ministros de un Premier no son normalmente criaturas suyas, sino
colegas; pueden volver del gabinete a sus escaños en el Parlamento y cuestionar al primer
ministro en reuniones políticas del Partido o durante el curso ordinario de las actividades
parlamentarias tan libremente como lo pueden hacer otros miembros . Además, un presi-
dente puede resguardar de las críticas a los miembros de su gabinete de manera mucho más
efectiva de lo que puede hacerlo un primer ministro, los miembros de cuyo gabinete son
24 regularmente arrastrados ante el Parlamento para contestar interrogatorios o incluso, en
casos extremos, para encarar la censura .
No necesitamos profundizar en todas las complejidades de las relaciones entre el ejecu-
tivo y la legislatura en varios regímenes presidencialistas para ver que todos esos sistemas
están basados en una legitimidad democrática dual: no existe principio democrático alguno
para resolver las disputas acerca de cuál de las dos partes representa realmente la voluntad
del pueblo . En la práctica, particularmente en aquellos países en desarrollo donde se dan
grandes desigualdades en términos de modernidad, es probable que la perspectiva social y
política de la legislatura difiera de la mantenida por el presidente y sus partidarios . El prin-
cipio territorial de representación, a menudo reforzado por la inadecuación de instituciones
federales tales como una Cámara de Senadores no proporcional, tiende a otorgar mayor
peso legislativo a pueblos pequeños y áreas rurales . Circunstancias como éstas pueden dar
al presidente argumentos para cuestionar las credenciales democráticas de sus oponentes
legislativos . Incluso puede acusarlos de no representar sino a oligarquías locales y clientelas
estrechas y egoístas . Esto puede o no ser cierto, y puede ser mejor o peor colocar los votos
de uno bajo el tutelaje de notables locales, caudillos tribales, hacendados, sacerdotes o inclu-
so empleadores, que hacerlo bajo sindicatos, asociaciones vecinales, o aparatos partidarios .
Cualquiera sea el caso, las élites urbanas modernas seguirán inclinadas al escepticismo sobre
la bona fides democrática de los legisladores provenientes de los distritos rurales o provincia-
les . En tal contexto, un presidente frustrado por la recalcitrancia del Legislativo será tentado
a movilizar al pueblo contra los oligarcas putativos y los intereses especiales, a reclamar para
sí la verdadera legitimidad democrática como defensor del pueblo, y a urgir a sus partidarios
a organizar manifestaciones masivas contra la oposición . También es concebible que en algu-
nos países el presidente pueda representar a los electorados más tradicionales o provinciales,
y que pueda usar su apoyo contra los sectores más urbanos y modernos de la sociedad .
Aún más, en ausencia de cualquier método establecido para distinguir al verdadero
portador de la legitimidad democrática, el presidente puede usar formulaciones ideológicas

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para desacreditar a sus adversarios; así, la rivalidad institucional puede asumir el carácter
de lucha social y política potencialmente explosiva . Las tensiones institucionales que en
algunas sociedades pueden ser pacíficamente zanjadas a través de la negociación o por vías
legales, pueden en otras tierras menos felices buscar su solución en las calles .

El tema de la estabilidad

Entre las frecuentemente mencionadas ventajas del presidencialismo se encuentra su dispo-

sición de estabilidad al ejecutivo . Se dice que esta figura proporciona un contraste de entrada
en las sutilezas de muchos gobiernos parlamentarios, con sus frecuentes crisis de gabinete y 25
cambios de primer ministro, especialmente en las democracias multipartidarias de Europa
Occidental . Ciertamente, el espectáculo de inestabilidad política presentada por la Tercera
y Cuarta Repúblicas Francesas y, más recientemente, por Italia y Portugal, han contribuido
a reducir el aprecio que muchos estudiosos –especialmente en América Latina– sentían por
el parlamentarismo, y su consecuente preferencia por el gobierno presidencialista . Pero esas
maliciosas comparaciones soslayan el alto grado de estabilidad que actualmente caracteriza
a los gobiernos parlamentarios . La superficial volatilidad que a veces exhibe, oscurece la
continuidad de los partidos en el poder, el carácter tolerable de las coaliciones y el modo que
tienen los líderes de los partidos y los ministros claves de atemperar las crisis de gabinete sin
renunciar a sus puestos . Por añadidura, la inestabilidad de los gabinetes presidenciales ha
sido ignorada por los estudiosos de la estabilidad gubernativa . Tampoco se ha señalado de
manera suficiente que los sistemas parlamentarios, precisamente en virtud de su superficial
inestabilidad, a menudo evitan crisis más profundas . Un primer ministro que se enreda en
escándalo o pierde la devoción de su partido o coalición de mayoría, y cuya continuidad en
el cargo podría provocar grandes disturbios, puede ser removido mucho más fácilmente que
un presidente corrupto o altamente impopular . A menos que los alineamientos partidarios
hagan imposible la formación democrática de un gabinete, el Parlamento debería eventual-
mente ser capaz de elegir un nuevo primer ministro que pueda formar un nuevo gobierno .
En algunos casos más serios, puede llamarse nuevamente a elecciones, aunque éstas a menu-
do no resuelven el problema y pueden incluso complicarlo, como en el caso de la Alemania
del Weimar en la década de 1930 .
Las crisis de gobierno y los cambios ministeriales de los regímenes parlamentarios es-
tán desde luego excluidos por los períodos determinados de que goza un presidente, pero
esa gran estabilidad se compra al precio de una rigidez igualmente grande . La flexibilidad
frente a situaciones constantemente cambiantes no es precisamente el mayor valor del pre-
sidencialismo . Es una proposición extremadamente difícil reemplazar a un presidente que

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ha perdido la confianza de su partido o del pueblo . Aun cuando la polarización se haya

intensificado al punto de la violencia y la ilegalidad, un titular intransigente puede per-
manecer en el cargo . Cuando estén listos los incómodos mecanismos para desalojarlo en
favor de un sucesor más confiable y conciliador, puede ser demasiado tarde . El impeachment
es un proceso demasiado incierto y consume mucho tiempo, especialmente cuando se lo
compara con el simple voto parlamentario de no confianza . Un presidente empeñado en
la pelea puede usar sus poderes de tal manera que sus oponentes puedan no querer esperar
hasta el final de su período para expulsarlo, pero no hay modos constitucionales –salvo
impeachment o renuncia bajo presión– para reemplazarlo . Además, incluso para esos méto-
dos completamente legales existen otros riesgos: los partidarios del titular pueden sentirse
26 engañados por sus detractores y unirse al primero, exacerbando de esta manera la crisis . Es
difícil imaginar cómo podría ser resuelto el asunto exclusivamente por los líderes políticos,
sin recurrir o amenazar con recurrir al pueblo o a instituciones no democráticas como los
juzgados, o –en el peor de los casos– a los militares . Los intensos antagonismos que subya-
cen a tales crisis no pueden permanecer siquiera parcialmente encubiertos en los corredores
y vestíbulos de la legislatura . Lo que en un sistema parlamentario sería una crisis de gobier-
no, en un sistema presidencial puede convertirse en una crisis del régimen en su conjunto .
La misma rigidez es patente cuando un titular muere o queda incapacitado mientras está
en el cargo . En el segundo caso, existe la tentación de ocultar el achaque del presidente hasta
el término de su período . En caso de muerte, renuncia, impeachment o incapacidad presi-
dencial, la Constitución presidencialista asegura muy a menudo una sucesión automática e
inmediata sin interregnum o vacío de poder . Pero la institución de la sucesión vicepresiden-
cial, que tan bien ha funcionado en los Estados Unidos, puede no hacerlo tan pacíficamente
en otras partes . En este riesgo incurren particularmente países cuyas constituciones, como
la estadounidense antes de la décimo segunda Enmienda (1804), permiten dividir las listas
presidenciales para que los candidatos ganadores por los cargos de presidente y vicepresiden-
te puedan provenir de partidos diferentes . Si el presidente fallecido o saliente y su sucesor
legal son de diferentes partidos, quienes apoyaban al anterior titular podrían objetar que el
sucesor no representa su alternativa y que carece de legitimidad democrática .
Desde luego, pocas constituciones actuales permitirían que ocurriera algo como la elec-
ción de Jefferson-Burr en los Estados Unidos en 1800 . En lugar de ello, requieren que los
candidatos a la presidencia y vicepresidencia sean nominados conjuntamente, y prohíben la
participación de las listas en el acto electoral . Pero estas medidas formales no pueden hacer
nada por controlar el criterio de nominación . Indudablemente hay casos en los cuales el
Vicepresidente ha sido nombrado principalmente para balancear la lista electoral y por eso
representa una discontinuidad con el presidente . No nos son desconocidas instancias don-
de un candidato a vicepresidente débil es escogido deliberadamente por un titular celoso

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de su propio poder, o incluso donde el titular escoge a su propia esposa . Nada en el sistema
presidencial garantiza que los votantes o líderes políticos del país hubieran elegido al Vice-
presidente para manejar los poderes que estaban deseosos a dar al anterior presidente . De
esta manera, la continuidad que parece asegurar la institución de la sucesión vicepresiden-
cial automática demostraría ser más aparente que la real . Queda la obvia posibilidad de un
gobierno guardián de reemplazo hasta que tengan lugar nuevas elecciones, de preferencia
lo más pronto posible . Sin embargo, parece muy improbable que la severa crisis que podría
haber requerido la sucesión proporcionaría también un momento auspicioso para una nue-
va elección presidencial .

27
El factor tiempo

La democracia es, por definición, un gobierno pro tempore, un régimen en el cual el electo-
rado puede, a intervalos regulares, tomar cuentas a sus gobernantes e imponer un cambio .
El tiempo limitado que se permite transcurrir entre las elecciones es probablemente la
mayor garantía contra el poder arrogante y la última esperanza para quienes están en mi-
noría . Sin embargo, su desventaja es que constriñe la capacidad de un gobierno de cumplir
las promesas que formuló para poder ser elegido . Si tales promesas eran de largo alcance,
incluyendo programas de cambio social trascendentales, la mayoría puede sentirse defrau-
dada de su realización por el limitado período en el cargo impuesto sobre su líder elegido .
De otro lado, el poder de un presidente es a la vez tan concentrado y tan extensivo que
parece inseguro no controlarlo limitando el número de veces que cualquier presidente pue-
de ser reelegido . Tales disposiciones pueden ser frustrantes, especialmente si el titular es en
extremo ambicioso; a menudo ha resultado atractiva la perspectiva de cambiar la regla en
nombre de la continuidad .
Aún si un presidente tiene moderadas ambiciones, la conciencia del límite temporal a
él mismo y al programa al que su nombre está vinculado no puede dejar de afectar su estilo
político . La ansiedad sobre discontinuidades en las políticas y el carácter de sus posibles
sucesores anima lo que Albert Hirschman ha llamado ¨el deseo de vouloir conclure¨ . Este
exagerado sentido de la urgencia por parte del presidente puede llevar a iniciativas políticas
mal concebidas, tentativas abiertamente improvisadas, odios injustificados a la oposición
legal, y una multitud de otros males . Es probable que un presidente desesperado por cons-
truir su Brasilia o por implementar su programa de nacionalización o reforma agraria antes
de convertirse en inelegible para un nuevo período, gaste dinero torpemente o se arriesgue
a polarizar el país por conseguir que sus planes se hagan realidad . Un primer ministro que
puede esperar que su partido o coalición de gobierno gane la próxima rueda de elecciones,

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está relativamente libre de tales presiones . Se ha dado el caso de primeros ministros que han
permanecido en el cargo tras el curso de varias legislaturas sin crear miedo alguno de dar
lugar a dictaduras, porque siempre estuvo abierta la posibilidad de cambiar de gobierno sin
recurrir a medios inconstitucionales .
El período determinado en el cargo y el límite sobre la reelección son instituciones de
incuestionable valor en las constituciones presidencialistas, pero suponen que el sistema
político debe producir un líder capaz y popular cada cuatro años y, a la vez, que cualquier
¨capital político¨ que el presidente saliente pueda haber acumulado no puede durar más
allá del término de su período .
Todos los líderes políticos deberían preocuparse acerca de las ambiciones de los líderes
28 de segundo rango, a veces a causa de sus maniobras por ocupar posiciones en el orden de
sucesión, y otras a causa de sus intrigas . La fecha fijada y definida de sucesión que una
Constitución presidencialista establece sólo puede exacerbar las preocupaciones del titular
sobre este punto . Añádase a esto el deseo de continuidad y no se requerirá de gran lógica
para predecir que el presidente probablemente elegirá como su lugarteniente y presunto
sucesor a alguien que demuestre ser sumiso, antes que a un líder por derecho propio .
La inevitable sucesión también crea una distintiva clase de tensión entre el ex-presiden-
te y su sucesor . El nuevo hombre puede sentirse llevado a afirmar su independencia y distin-
guirse de su predecesor, aun cuando ambos pertenezcan al mismo partido . Por su parte, el
anterior presidente, habiendo conocido el singular honor y sentido de poder que viene con
el cargo, encontrará siempre difícil acostumbrarse a estar fuera del poder para siempre, sin
posibilidades de volver aun si el nuevo titular fracasa miserablemente . Los partidos y coali-
ciones pueden dividirse públicamente a causa de tales antagonismos y frustraciones . Estas
también pueden conducir a intrigas, como cuando un presidente aun prominente trabaja
tras bambalinas para influenciar sobre la próxima sucesión, o para socavar las políticas del
titular o el liderazgo del partido .
Por supuesto, problemas similares también pueden surgir en sistemas parlamentarios
cuando un líder prominente se ve a sí mismo fuera del cargo pero ansioso por volver . Pero,
por un número de razones, los regímenes parlamentarios pueden mitigar más fácilmen-
te tales dificultades . La aguda necesidad de preservar la unidad del partido, la deferencia
acordada a prominentes figuras del partido y la aguda conciencia del nuevo Premier de
que necesita la ayuda de su predecesor, aun si este último no forma parte del gobierno y
del partido, todo ello contribuye a mantener la concordia . Los líderes del mismo partido
pueden alternarse como premieres; cada uno de ellos sabe que el otro puede ser llamado
para reemplazarlo en cualquier momento y que las confrontaciones pueden ser costosas
para ambos, de modo que comparten el poder . Una lógica similar se aplica a las relaciones
entre líderes de partidos opuestos o de coaliciones parlamentarias .

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Es probable que las restricciones de tiempo asociadas con el presidencialismo, combina-

das con el carácter suma-cero de las elecciones presidenciales hagan tales competencias más
dramáticas y divisorias que las elecciones parlamentarias . Los realineamientos políticos que
toman lugar entre las elecciones y dentro de los salones de la legislatura en el sistema par-
lamentario, deben ocurrir públicamente durante las campañas electorales en los sistemas
presidenciales, cuando son una parte necesaria del proceso de construcción de una coali-
ción ganadora . Bajo el presidencialismo, el tiempo se convierte en una dimensión política
de enorme importancia . La pauta de las políticas es muy importante bajo una constitución
presidencialista, a diferencia de lo que ocurre con una parlamentarista . Cuando los comi-
cios presidenciales están próximos, deben hacerse acuerdos no sólo de manera pública sino
decisiva, porque renegar de ellos por parte del lado ganador antes de la próxima campaña 29
sería visto como una traición a la confianza depositada por los votantes . Son mucho más
difíciles de lograr, aunque necesarios, los compromisos que podrían ser parecer no dictados
por principios, oportunistas o ideológicamente débiles cuando van a ser escudriñados por
los votantes en la próxima elección . Un régimen presidencialista deja mucho menos espacio
para la tácita construcción del consenso, cambios de coalición y establecimiento de com-
promisos que, aunque prudentes, son difíciles de defender en público .
Bajo constituciones presidencialistas, los métodos ¨consociativos¨ de compromiso, nego-
ciación y distribución del poder han jugado papeles principales en el retorno a la democracia
de Colombia, de Venezuela y, más recientemente, de Brasil . Pero tales métodos se presenta-
ban como antinomias necesarias, desviaciones de las reglas del sistema asumidas para limitar
las opciones de los votantes hacia lo que se había llamado, de una manera más bien relajada
y peyorativa, ¨democradura¨ . La restauración de la democracia requeriría sin duda estrate-
gias ¨consociativas¨ tales como la formación de grandes coaliciones y el establecimiento de
muchos pactos; la desventaja del presidencialismo es que los rigidiza y formaliza . Llegan a ser
forzados por un período determinado, durante el cual hay escasa posibilidad para la revisión
o renegociación . Además, como lo demuestra el caso colombiano, tales arreglos le quitan al
electorado parte de su libertad de elección; los sistemas parlamentarios, como el de España
con su ¨consenso¨, vuelven mucho más probable que los acuerdos ¨consociativos¨ sean he-
chos sólo después que el pueblo se haya pronunciado .

Parlamentarismo y estabilidad política

Este análisis de las poco prometedoras implicancias del presidencialismo para la democracia
no significa que no existan democracias presidencialistas que sean estables; por el contrario,
la democracia más estable del mundo –los Estados Unidos de América– tiene una Cons-

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titución presidencialista . Sin embargo, no puede evitarse concluir tentativamente que en

muchas otras sociedades las probabilidades que el presidencialismo ayude a preservar la
democracia son mucho menos favorables .
Aunque es cierto que el parlamentarismo proporciona un contexto institucional más
flexible y adaptable para el establecimiento y la consolidación de la democracia, no se sigue
de ello que cualquier tipo de régimen parlamentarista hará lo mismo . En realidad, para
completar el análisis se requeriría reflexionar sobre el mejor tipo de Constitución parla-
mentarista y sus figuras institucionales específicas . Entre estas figuraría un cargo de primer
ministro que combine el poder con la responsabilidad, que a su vez precisará de partidos
políticos fuertes y bien disciplinados . Tales figuras –hay por cierto muchas otras que no
30 podemos discutir por falta de espacio– ayudarían a promover una responsable toma de
decisiones y gobiernos estables, a la vez que animaría la genuina competencia partidaria
sin causar una indebida fragmentación política . Por añadidura, cada país tiene aspectos
singulares que deben tomarse en cuenta, tradiciones de federalismo, heterogeneidad étnica
o cultural, etcétera . Finalmente, no hay que olvidar que nuestro análisis sólo establece
probabilidades y tendencias, no determinismos . No puede garantizarse que los sistemas
parlamentaristas jamás experimentarán graves crisis o incluso quiebres .
En último término, todos los regímenes, incluso los más sabiamente diseñados, de-
penderán del apoyo de la sociedad en su conjunto –sus principales fuerzas, grupos e insti-
tuciones– para su preservación . Por eso, ellas descansan en un consenso público que solo
reconoce como autoridad legítima al poder que es adquirido a través de medios legales y
democráticos . También dependen de la capacidad de sus líderes para gobernar, para ins-
pirar confianza, para respetar los límites de su poder, y para lograr un adecuado nivel de
consenso . Aunque estas cualidades son más necesarias en un sistema presidencial, es preci-
samente allí donde son más difíciles de encontrar . Una fuerte dependencia en las cualidades
personales de un líder político –o en las virtudes de un estadista, si se quiere– es un camino
riesgoso, porque nunca se sabe si existirá el hombre que pueda llenar el cargo de presiden-
te . Pero aunque ninguna constitución presidencialista puede garantizar a un Washington,
un Juárez o a un Lincoln, ningún régimen parlamentario puede tampoco garantizar a un
Adenauer o a un Churchill . Ante tan inevitable incertidumbre, el propósito de este ensayo
ha sido meramente ayudar a recuperar un debate sobre el papel de las instituciones demo-
cráticas alternativas en la construcción de políticas democráticas estables .

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Nota del autor 2013

En mis análisis dejé intencionalmente de lado a los EEUU por lo complejo y la enorme
literatura a tener en cuenta . Sin embargo, siguiendo la política de la administración Obama
y sobre todo desde las elecciones al Congreso que dieron a los Republicanos la mayoría en la
Cámara, es claro que algunas de las prácticas políticas y constitucionales que moderaban el
conflicto se han erosionado, y que el sistema sigue haciendo difíciles reformas fundamentales,
especialmente en un momento de crisis y con el significativo aumento de la desigualdad . La
dificultad de nombrar personal político básico es un ejemplo mas, junto al “secuestro” para
resolver la crisis fiscal . El tono del debate político es otro resultado . Si tuviera que escribir
ahora un nuevo artículo o libro dedicaría mi atención al caso de los EEUU, con referencia a
la crisis actual y sus causas, exacerbadas por el sistema presidencial . Claro que también dedi-
31
caría más atención a otros problemas, como las instituciones: el federalismo, el gerrymande-
ring, la desigualdad de representación en el Senado, el filibuster, la financiación de la política,
el Tribunal Supremo vitalicio, etc . Siento no tener unos años para quizás escribir ese libro .

Juan J . Linz
Mayo, 2013

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