Vivir Con El Riesgo - Capítulo 1.
Vivir Con El Riesgo - Capítulo 1.
Vivir Con El Riesgo - Capítulo 1.
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iniciativas para la reducción de desastres
1.1 Alcance del estudio: qué significa
reducir el riesgo de desastres
1.2 Contexto y marco de la política de
reducción del riesgo de desastres: el
desarrollo sostenible
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Vivir con el Riesgo
Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
Los seres humanos siempre se han sentido atraídos por la fuerza y el dramatismo asociados con los desastres
provocados por amenazas naturales. Sin embargo, antes de que en el mundo se generalizara el uso de las
comunicaciones, los desastres rara vez podían influir en las decisiones o en los acontecimientos que se producían
más allá del lugar mismo de los hechos. La primera reacción de las personas que no se habían visto
directamente afectadas por la tragedia consistía en organizar servicios especializados de carácter urgente u otros
tipos de ayuda para paliar las necesidades de las víctimas.
El objetivo del presente capítulo es delimitar el campo de estudio y examinar el cambio de estrategia desde las
prácticas de gestión de desastres hacia un enfoque integral de reducción del riesgo de desastres en el contexto del
desarrollo sostenible, incluyendo los siguientes aspectos:
Para mayor información sobre las tendencias en materia de amenazas, vulnerabilidad e impacto de los
desastres, véase el capítulo 2.2.
Los desastres de origen natural inciden en la Para ilustrar lo anterior basta recordar la fuerza
agenda del huracán Mitch, que en 1998 causó daños en
un 70% de la infraestructura de Honduras y
En los últimos años del decenio de los 90, se Nicaragua y devastó las economías de todos los
produjeron varios desastres de origen natural de países centroamericanos, que aún no logran
gran magnitud en diversas partes del mundo, que recuperarse totalmente. Un año más tarde, el
afectaron a países grandes y pequeños, estado de Orissa (India), fue azotado por el peor
industrializados o agrarios, tecnológicamente ciclón del siglo, que afectó a diez veces más
avanzados o de características tradicionales. El personas que el huracán Mitch y destruyó 18 mil
tipo de amenazas naturales que desencadenó estos aldeas en una sola noche. A fines del 2001, el
desastres varió de terremotos difícilmente poderoso tifón Lingling causó enormes daños y
pronosticables a catástrofes más predecibles cobró más de 500 vidas en Filipinas y Vietnam.
originadas por inundaciones estacionales y
tormentas periódicas. En los últimos diez años, se produjeron
inundaciones de magnitud sin precedentes en
Otras amenazas menos inmediatas y de lenta Bangladesh, China y África meridional, que en
evolución, tales como la sequía o la degradación este último caso se hicieron memorables porque la
del medio ambiente afectaron incluso a más gente no tuvo más remedio que buscar refugio
personas, con consecuencias económicas trepándose a los árboles. En 1999, en México se
potencialmente más graves para su futuro. Sobre registraron las peores inundaciones desde el año
todo, las imágenes de desastres naturales 1600, que dejaron a casi 300 mil personas sin
divulgadas por los medios de comunicación a fines hogar.
del siglo 20 pusieron de relieve los aspectos
humanos y sociales de tales sucesos. En el 2002, muchos países sufrieron las peores
inundaciones de que se tuviera memoria y que, en
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
casos particularmente graves causaron pérdidas consuelo en vista de la tendencia general del
superiores a los 15 mil millones de dólares en los decenio anterior. En efecto, los 84 grandes
países europeos situados en las cuencas de los ríos desastres de origen natural ocurridos en los años
Elba, Danubio y Vlatva. En agosto del 2002, la noventa triplicaron aquellos del decenio de los 60.
Organización Meteorológica Mundial (OMM) Por otra parte, las pérdidas económicas por valor
informó que “desde principios de este año, las de 591 mil millones de dólares que se registraron
inundaciones en más de 80 países han provocado en la década de los 90 superaron en ocho veces la
casi 3 mil muertes y causado penurias a 17 cifra correspondiente a los años sesenta.
millones de personas”.
También en el año 2000 los desastres de origen
La tendencia de los tres últimos decenios revela natural causaron la muerte de 10 mil personas, en
que han aumentado tanto el número de eventos comparación con más de 70 mil del año anterior, y
naturales desastrosos como el de poblaciones más de 500 mil en el decenio precedente. En todo
afectadas. Sin embargo, pese a que desde los años caso, estas cifras deben considerarse con
setenta los desastres se han triplicado con creces, la prudencia, ya que es muy difícil estimar los costos
cifra oficial de personas fallecidas a causa de ellos sociales y económicos resultantes.
ha disminuido a la mitad.
En general, las demandas por concepto de seguros
Aunque en el 2000 los daños ascendieron a 30 mil pueden ser engañosas al calcular el impacto
millones de dólares, cifra moderada si se la económico de los desastres. Por ejemplo, en el
compara con el promedio anual de daños de la caso de las inundaciones de 1999 en Austria,
década anterior, en los últimos años ha aumentado Alemania y Suiza, al menos un 42.5% de los
de manera acelerada tanto el número de grandes daños estaban cubiertos por un seguro; en cambio,
desastres de origen natural como el monto de las ese mismo año, en Venezuela, sólo el 4% de los
pérdidas causadas. daños por inundaciones estaban asegurados.
En el año 2000, las empresas de seguros Por regla general, las estadísticas relativas a
contabilizaron 850 grandes siniestros en todo el desastres son más exactas cuando su escala es
mundo, esto es, 100 eventos más que los menor, sobre todo en los planos nacional y
registrados el año anterior. A pesar de que los regional, en que la evaluación de los daños se
daños de ese año fueron inferiores a los 100 mil realiza de manera más sistemática, empleando
millones de dólares de 1999, ello sirve de poco metodologías aceptadas.
Gráfico 1.1
Impacto económico y humano de los desastres*, 1973-2002
Fuente: EM-DAT: Base internacional de datos sobre desastres de la OFDA/CRED –www.em-dat.net – Universidad
Católica de Lovaina – Bruselas – Bélgica, 2004
*Nota: Incluye sequías, terremotos, epidemias, temperaturas extremas, hambrunas, inundaciones, accidentes industriales,
plagas de insectos, accidentes varios, deslizamientos/flujos de detritos, accidentes del transporte, erupciones volcánicas,
oleajes/mareas, incendios forestales, tormentas de viento.
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Vivir con el Riesgo
Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
Sin embargo, no sucede así en todas las regiones y económicos, desde el punto de vista social pueden
particularmente en África, donde la falta de cifras ser devastadoras.
coherentes sobre los desastres conduce a una
marcada subestimación de su impacto. Además, Los encargados de planificar y orientar el
los grandes desastres reciben mucha atención de desarrollo requieren de información confiable y
los medios de comunicación, de tal modo que sistemática sobre los desastres para evaluar sus
queda constancia del retroceso que significan estos efectos socioeconómicos a corto plazo. En cuanto
sucesos para el proceso de desarrollo. A juicio de al largo plazo, es preciso medir las consecuencias
algunos expertos, las cifras del impacto económico de los numerosos desastres menores que no se
serían mucho más altas si midieran también los registran. A pesar de haberlo intentado en
efectos económicos de los desastres menores, de algunos casos, es necesario documentar
carácter local, que suelen ser recurrentes. sostenidamente estas pérdidas, a menudo
recurrentes, puesto que van mermando la
Por otra parte, las estadísticas tampoco recogen capacidad de crecimiento y desarrollo de las
adecuadamente la situación en que quedan los comunidades.
millones de pobres cuyas vidas se ven
indirectamente perturbadas por el impacto
económico de los desastres de origen natural. Su Cualquiera que sea la incidencia de una amenaza
capacidad para generar sus modestos ingresos se para provocar un desastre, actualmente hay
ve mermada y se postergan sus posibilidades de consenso en que las condiciones prevalecientes en
salir de la pobreza. Asimismo, en el caso de las un grupo cualquiera de personas pertenecientes de
mujeres que trabajan en el hogar, rara vez queda una sociedad, determinan su susceptibilidad o
constancia de que hayan perdido su lugar de resiliencia a las pérdidas o daños.
trabajo, suministros y equipo.
Sin embargo, para las trabajadoras del sector no Un número creciente de diferentes sectores
estructurado estas pérdidas pueden mermar profesionales y algunos gobiernos coinciden en
significativamente la economía familiar. Por muy señalar que distintos segmentos de la población
reducidas que sean en términos estrictamente pueden verse expuestos a mayores riesgos relativos
En diciembre de 1999,
el pueblo de Carmen
de Uria, Venezuela, fue
cubierto por flujos de
lodo y detritos
(el área sombreada
indica la ubicación del
antiguo asentamiento)
Foto: R. Prado, 1999
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
debido a desigualdades sociales o económicas que Perú, Taiwán (provincia de China) y Turquía,
tornan más vulnerables sus condiciones de vida. pusieron en entredicho los criterios oficiales
Por esa razón, la reducción de desastres se respecto de las normas de construcción.
relaciona de manera creciente con los esfuerzos
por alcanzar el desarrollo sostenible. Las tormentas invernales más intensas del siglo 20
afectaron a Canadá en 1998, Europa occidental en
Las relaciones entre la acción humana, la gestión 1999 y al año siguiente Mongolia. En este último
ambiental, el cambio climático y el riesgo de las pérdidas de medios de vida y las consecuencias
desastres se están tornando cada vez más decisivas. a largo plazo fueron mayores, porque los pastores
Los desastres no sólo afectan a los países pobres nómades perdieron casi la totalidad de sus
tradicionalmente más vulnerables, sino también a rebaños. En el 2001, ocurrieron inundaciones
aquellos que parecían estar bien protegidos. En desastrosas y deslizamientos de lodo que cobraron
los últimos años, la magnitud de las inundaciones más de 800 víctimas, especialmente en Argel,
sin precedentes que se produjeron en Canadá, la capital de Argelia.
República Checa, Francia, Alemania, Polonia, el
Reino Unido y Estados Unidos hizo necesario Las consecuencias económicas y sanitarias de los
reevaluar los procedimientos de protección hasta incendios forestales no controlados y la grave
entonces aceptados, así como la eficacia de contaminación atmosférica conexa fueron
medidas estructurales. generalizadas, severas y arrasaron totalmente
diversas zonas de Centroamérica y América del
El fenómeno El Niño/La Niña de 1997-1998 fue Norte, el sudeste asiático, Europa meridional y
el caso de mayores variaciones climáticas cíclicas Australia.
ocurrido en el siglo 20. Este evento no sólo causó
Por lo general, la espectacularidad de estos
altos costos respecto de lo que normalmente podría
desastres y la inmediata disposición de la
esperarse del clima, sino que generó condiciones
comunidad internacional a brindar asistencia de
que resultaron en extensas inundaciones,
emergencia concitan la atención de los medios de
prolongadas sequías y grandes incendios forestales
comunicación solamente por algunos días. Pero
en todo el mundo.
las consecuencias de los desastres son mucho más
perdurables y se aprecian más vivamente cuando
Las precipitaciones extraordinariamente intensas
se consideran por separado: pérdida de vidas,
que trajo consigo el huracán Mitch en 1998
desarticulación de los medios de subsistencia,
produjeron un deslizamiento de tierras de 18
inmuebles destruidos y medio ambiente afectado.
kilómetros de longitud y 3 kilómetros de ancho en
Estas pérdidas obstaculizan el desarrollo humano
el volcán Casita de Nicaragua, que destruyó
y a menudo menoscaban los éxitos individuales y
totalmente tres aldeas y causó más de 2 mil
nacionales alcanzados previamente a costa de
víctimas. En 1999, precipitaciones torrenciales en
mucho esfuerzo. Además, comprometen los
la costa centro-norte de Venezuela provocaron
recursos financieros disponibles actualmente y en
innumerables deslizamientos de laderas
el futuro, de los cuales dependen las sociedades y
erosionadas e inestables, que causaron más de 20
las fururas generaciones para su desarrollo.
mil muertes.
El conocimiento de los valores de la reducción
Menos de dos años más tarde, uno de los
del riesgo heredado de sociedades pasadas
terremotos que sacudió a El Salvador provocó una
avalancha que sepultó casi 700 viviendas en una La historia nos brinda ejemplos de sociedades que
zona residencial bien construida. Pese a que protegían a sus miembros y a sus importantes
posiblemente las casas se construyeron en lugares recursos. Su manera de lograrlo era anticipándose
seguros, la urbanización no regulada, o prácticas a los posibles desastres basándose en su
de uso de la tierra no reglamentadas tales como la conocimiento acerca de las condiciones de las
deforestación y la explotación minera en la colina amenazas y de los desastres que podían producirse,
situada sobre ellas, crearon una situación de riesgo y luego invirtiendo en medidas de protección.
que pudo haberse evitado. Otros terremotos
ocurridos en los últimos años en Argelia, Hace casi dos mil años, los chinos inventaron un
Colombia, El Salvador, Grecia, la India, Italia, sismógrafo simple pero ingenioso que indicaba la
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Vivir con el riesgo
Un informe mundial sobre las iniciativas para la de reducción de desastres
“Cuando la falta de dirección del epicentro y medía la fuerza Extracto de documentos oficiales que
lluvias provoca inquietud, de los terremotos. Durante más de un contienen instrucciones para enfrentar el
lo más importante es milenio, los chinos construyeron diques de hambre, compiladas por orden del
adoptar las medidas contención en previsión de las crecidas gobernador de Bengala”.
necesarias y tranquilizar anuales del Yangtze y de otros ríos
a la población. No hay importantes. En 1878, la Comisión India contra el
peor mal que la depresión; Hambre estableció el siguiente principio de
la depresión moral Los incas, que habitaron las mesetas necesidad “de estar plenamente preparados
conduce directamente al andinas entre los siglos 13 y 15, tuvieron para la hambruna o la escasez de
deterioro físico de las mucho cuidado de construir terrazas en las alimentos”. En el antiguo estado de
personas”. pendientes escarpadas a fin de conservar Madrás, el Código para la Hambruna, de
las escasas tierras y agua que necesitaban 1883, recomendaba a los funcionarios de la
Fuente: ‘Medidas para sus cultivos. Muchas de estas administración civil que “monitorearan el
preliminares de consulta y terrazas se conservan hasta hoy, al igual precio de los cereales como indicador de la
preparación para casos de que otras estructuras similares que se han hambruna”. Tanto ésas como muchas
probabilidad de desastres’, mantenido durante más de mil años en las otras medidas detalladas fueron
Código de Bengala para provincias montañosas de Indonesia y incorporadas en el Código para la
la Hambruna, Biblioteca Filipinas. Hambruna de Bengala, de 1895, que fue
de la Secretaría de posteriormente actualizado y publicado en
Bengala, Calcuta, edición En el norte de Europa, los países situados Calcuta, en 1913, en un documento de
revisada, 1913. bajo el nivel del mar, como los Países más de 300 páginas por la secretaría
Bajos, se hicieron famosos desde el siglo 18 bengalí. Cien años más tarde, muchas de
por haber construido un gran sistema de estas instrucciones administrativas y
diques marítimos que a la vez ganaban medidas de preparación continúan
terreno al mar y protegían a sus habitantes vigentes.
de las inundaciones.
En los inestables suelos aluviales en los
También en otros lugares del mundo se
cueles vive la población pobre de
construyeron obras de protección contra las
Bangladesh, las mujeres realizan trabajos
inundaciones. Los diques construidos en
de jardinería en el hogar y cultivan
Shanghai, China, y obras similares
productos que tienen propiedades
realizadas en Singapur, han protegido
medicinales para el cuidado de la salud
actividades comerciales y portuarias
familiar. Con el tiempo, las mujeres fueron
lucrativas desde mediados del siglo 19.
desarrollando actividades tales como
guardar semillas, conservar el agua,
A lo largo de los siglos, todos los años los
producir abono para mejorar la calidad del
aldeanos vietnamitas han debido limpiar,
suelo, construir viviendas resistentes a los
reparar y reforzar sus grandes canales de
fuertes vientos y plantar almácigos para
regadío y diques de mar antes del
estabilizar los suelos aluviales a fin de estar
comienzo de la temporada de ciclones. Se
más protegidos durante las inundaciones.
ha reconocido que ello es una precaución
indispensable para asegurar el cultivo del
Tradicionalmente, los isleños del Pacífico
arroz, producto esencial para aquella
construían sus viviendas con materiales
sociedad.
locales livianos pero firmes, capaces de
absorber lluvias torrenciales, resistir los
Desde antaño, las autoridades de la India
fuertes vientos de los tifones y soportar las
diseñaron medidas políticas y aplicaron
sacudidas de los terremotos. También
prácticas de reducción de riesgos para
utilizaban técnicas de conservación de los
disminuir las consecuencias de la sequía y a
cultivos para prevenir posibles sequías u
fin de protegerse del hambre. Un ejemplo
otras situaciones de escasez de alimentos.
temprano de estas prácticas consta en el
Las prácticas tradicionales de los
documento elaborado por J.C. Geddes en
campesinos de todo el mundo se han visto
1874, titulado “Prácticas administrativas
influenciadas por los conocimientos
observadas en hambrunas anteriores.
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
desarrollados localmente acerca de los patrones En cambio, la experiencia de vigilancia de la
climáticos o de indicadores naturales que actividad volcánica del Monte Usu, en Hokkaido,
proporcionan las plantas y los animales para Japón, es un ejemplo notable de la forma en que la
pronosticar la ocurrencia de situaciones ciencia y la tecnología pueden salvar vidas y bienes
particularmente difíciles. Por poco precisos que cuando se vinculan con sistemas de alerta
sean, estos métodos demuestran que se tenía temprana y procedimientos de evacuación eficaces.
conciencia de los posibles riesgos que han llevado Asimismo, gracias al sistema de monitoreo
a las personas a considerar la posibilidad de volcánico fue posible comprobar que el lago del
adoptar medidas alternativas para proteger sus cráter del monte Pinatubo se encontraba en
medios de subsistencia. peligro inminente de romper sus paredes e
inundar desastrosamente las aldeas ubicadas en las
En épocas más recientes, al aumentar los laderas del volcán. Esta alerta temprana permitió
conocimientos científicos, algunos países han que las autoridades filipinas vaciaran las aguas del
diseñado políticas para proteger a la población lago en forma controlada, con pleno conocimiento
contra las fuerzas de la naturaleza y dominarlas. de la población, y disponiendo de planes para su
En algunos casos, las medidas adoptadas han evacuación en caso necesario.
surgido de ideas encaminadas a prevenir o reducir
las consecuencias inmediatas de situaciones Otro ejemplo de la experiencia acumulada revela
potencialmente peligrosas y los efectos adversos que algunas medidas de política y principios
que ellas podrían ocasionar en la vida, las operativos concebidos originalmente para prevenir
viviendas y los bienes circundantes. Cabe destacar los incendios forestales, crearon las condiciones
que a largo plazo no siempre han sido exitosas, para que se acumulara un exceso de combustible.
pero han permitido adquirir mayor experiencia. Ello se tradujo en que posteriormente se
produjeran incendios mucho más graves,
Tras las grandes inundaciones que cubrieron casi incontrolables y en definitiva más costosos.
tres cuartas partes del país en 1987, las Actualmente, se están empleando medidas más
autoridades de Bangladesh pusieron en marcha un ingeniosas para gestionar la relación entre la
Plan de Acción ampliado contra las inundaciones a amenaza de incendios espontáneos, el uso por el
fin de estudiar más de 25 aspectos diferentes hombre de recursos forestales naturales y los
relacionados con la prevención de este tipo de beneficios permanentes para el medio ambiente.
desastre. Durante tres años y con una inversión
de varios millones de dólares, se llevó a cabo una El giro hacia una estrategia de reducción de
evaluación exhaustiva y multidisciplinaria de las desastres
distintas facetas administrativas, estructurales,
sociales y económicas, tanto de la capacidad Antes de entrar en el tema, es preciso establecer
productiva como del riesgo de inundaciones a que criterios comunes respecto de los principios básicos
estaba expuesto el país. de la reducción del riesgo de desastres según se
abordan en el presente estudio. Las perspectivas,
En forma abrumadora, el informe final recomendó capacidades y prácticas que aquí se presentan
que se invirtiera mucho más en lograr sociedades difieren del concepto tradicional de gestión de
“a prueba de inundaciones”, que pudiesen emergencias o desastres. Durante los últimos 30
años, las prácticas relacionadas con dicha gestión
convivir con tales desastres de forma tal de reducir
han evolucionado de forma continua.
al mínimo los daños y las pérdidas, en vez de
El conjunto de estas prácticas se ha conocido,
tratar de impedir la acción de las poderosas
según el caso, como defensa civil, asistencia de
fuerzas de la naturaleza. En definitiva, las emergencia, respuesta y socorro en caso de
conclusiones se hicieron cargo del hecho de que desastres, ayuda humanitaria, gestión de
prácticamente la totalidad de esta nación es emergencias, protección civil, mitigación y
susceptible de verse afectada por una inmensa y prevención de desastres y gestión integral del
fértil planicie de inundaciones. El país no riesgo de desastres.
existiría, ni sería tan productivo, de no ser porque
las crecidas anuales renuevan y amplían En la era moderna, el tema de la reducción del
permanentemente su fisonomía. riesgo de desastres deriva su importancia más que
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Vivir con el Riesgo
Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
nada de los aportes y prácticas anteriores en el Aunque por distintas razones, países asiáticos tan
campo de defensa civil y más tarde de la gestión de diferentes como China, la India, Japón, Tailandia y
desastres. Al respecto, tradicionalmente se ha Vietnam están poniendo más énfasis en la
centrado la atención en preparar y mejorar la identificación y gestión del riesgo como parte
capacidad operativa para responder de forma más integral de la planificación del desarrollo. Poco a
oportuna y eficaz a un suceso inminente, o en poco se están destinando más recursos humanos y
prestar ayuda urgente para restablecer los servicios materiales a las actividades de reducción de riesgo
básicos de la población cuando ya ha ocurrido la provenientes de fuentes distintas de los fondos
catástrofe. En muchos lugares, el compromiso existentes para las situaciones de emergencia.
político y la asignación de recursos para enfrentar
situaciones de amenaza se ha concentrado de En el fondo, se ha ido reconociendo de forma
manera decisiva en las emergencias a corto plazo. creciente que el riesgo de desastres guarda estrecha
relación con los problemas ambientales y con
No hay duda alguna de que las acciones de socorro cuestiones no resueltas que son fundamentales para
para responder a la fase aguda de un desastre el desarrollo sostenible. Actualmente, un número
continuarán siendo importantes y habrá que cada vez mayor de países acepta que no puede
reforzarlas en todos los planos. Sin embargo, permitirse que los líderes políticos se limiten a
cabría preguntarse si las sociedades modernas tomar nota de la pérdida y destrucción de bienes
pueden darse el lujo de valorar sus bienes sociales y sociales y recursos económicos.
materiales solamente después de haberlos perdido a
causa de un desastre. Es preciso aplicar políticas y medidas que tengan el
doble objetivo de lograr que las sociedades
En cambio, en los últimos años y quizá motivados adquieran la resiliencia requerida ante las amenazas
al menos en parte por la frecuencia y gravedad de naturales y asegurar que los esfuerzos que realizan
grandes desastres ocurridos en el decenio pasado, por alcanzar el desarrollo no aumenten su
las personas vinculadas más de cerca con las vulnerabilidad a dichas amenazas.
poblaciones afectadas –las autoridades políticas
locales, una amplia gama de agrupaciones Es importante también que la reducción de riesgos
profesionales y comerciales, organismos públicos, se perciba como una sucesión permanente de
establecimientos educativos y dirigentes e s f u e rzos que se llevan a cabo en los distintos
comunitarios- están reconociendo gradualmente el campos de actividad social, económica,
valor público fundamental de realizar esfuerzos gubernamental y profesional. En vez de
sostenidos por reducir el costo social, económico y concebirse como una especialización en servicios o
ambiental de las amenazas naturales. expertos en seguridad y situaciones de emergencia,
la correcta reducción del riesgo de desastres
Ello se traduce en la necesidad de brindar especial debería involucrar a muchos segmentos de la
atención a la aplicación de estrategias de protección sociedad, comenzando por las personas que estén
que puedan contribuir a salvar vidas y proteger más expuestas a las amenazas previstas.
bienes y recursos antes de que se pierdan. Por esta
razón, se ha desarrollado un enfoque más holístico Comprender lo anterior resulta fundamental si se
en torno al concepto de reducción del riesgo o desea lograr que las comunidades sean más
gestión del riesgo de desastres, que hace hincapié resistentes a los efectos de las amenazas, a fin de
en los factores de vulnerabilidad y riesgo. poder reducir las pérdidas causadas por desastres
en los próximos años. Son pocas las veces que los
Por ejemplo, en los últimos años los países medios de comunicación informan sobre tales
centroamericanos han modificado radicalmente su actividades que están tan arraigadas socialmente y
manera de abordar estos problemas, tras los efectos son profesionalmente rutinarias, tal vez porque se
devastadores de reiterados desastres de origen ocupan más de que las personas cumplan con su
natural acaecidos desde 1998. Por su parte, los trabajo y centran la atención en hacerles tomar
países europeos también han tenido que reevaluar conciencia sobre el riesgo en su vida cotidiana. Es
su exposición al riesgo debido a las amenazas difícil informar sobre “lo que no pasó”. En todo
naturales que les han provocado pérdidas caso, dichas actividades son esenciales para que las
insoportables y recurrentes, con consecuencias cada estrategias de reducción de desastres sean exitosas y
vez más graves. perdurables.
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
Gráfico 1.2
Algunos desastres de origen natural de los últimos 30 años que han tenido efectos devastadores*
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Vivir con el Riesgo
Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
difusión efectiva de la información
correspondiente mediante las
telecomunicaciones, inclusive los servicios de
radiodifusión, son factores clave para prevenir
con éxito los desastres y prepararse bien para La Estrategia Internacional para la Reducción
ellos.
de Desastres
6. Las medidas preventivas son más eficaces
cuando entrañan la participación en todos los
planos, desde la comunidad local hasta los
Gracias al DIRDN, se reconoció que la reducción
planos regional e internacional, pasando por los
gobiernos de los países. de desastres de origen natural era un imperativo
7. La vulnerabilidad puede reducirse mediante la social y económico que tardaría mucho tiempo en
aplicación de métodos apropiados de diseño y alcanzarse. A fin de continuar fomentando las
unos modelos de desarrollo orientados a los actividades y el compromiso con la reducción de
grupos beneficiarios, mediante el suministro de los desastres, en el año 2000 la Asamblea General
educación y capacitación adecuadas a toda la de las Naciones Unidas estableció la Estrategia
comunidad. Internacional para la Reducción de Desastres
8. La comunidad internacional reconoce la (EIRD) como sucesora del DIRDN. Ella ha
necesidad de compartir la tecnología requerida procurado desplazar la atención desde las
para prevenir y reducir los desastres y para
amenazas y sus consecuencias materiales a los
mitigar sus efectos; esta tecnología debería
suministrarse libremente y en forma oportuna procesos que involucren la incorporación de los
como parte integrante de la cooperación aspectos físicos y socioeconómicos de la
técnica. vulnerabilidad en la esfera más amplia del
9. La protección del medio ambiente como conocimiento, la evaluación y la gestión del riesgo
componente de un desarrollo sostenible que de desastres. Esto destaca la incorporación del
sea acorde con la acción paliativa de la pobreza riesgo de desastres en el contexto más general del
es esencial para prevenir los desastres naturales desarrollo sostenible y de las consideraciones
y mitigar sus efectos. ambientales conexas.
10. Recae sobre cada país la responsabilidad
primordial de proteger a su población, sus La EIRD también proporciona un marco de
infraestructuras y otros bienes nacionales de los acción de carácter mundial para reducir las
efectos de los desastres naturales. La
pérdidas humanas, sociales, económicas y
comunidad internacional debería demostrar la
firme determinación política necesaria para ambientales a que dan lugar las amenazas
movilizar recursos adecuados y hacer uso naturales y otros fenómenos tecnológicos y
eficaz de los existentes, incluidos los medios ambientales conexos. Mediante la promoción de
financieros, científicos y tecnológicos, en el una creciente conciencia en torno a la importancia
ámbito de la reducción de los desastres que reviste la reducción de los efectos de los
naturales, teniendo presentes las necesidades desastres como parte integral del desarrollo
de los países en desarrollo, en particular las de sostenible, pretende crear comunidades capaces de
los países menos adelantados.” enfrentar los desastres. Sus estrategias se basan en
las enseñanzas del DIRDN, la experiencia de la
Fuente: Estrategia y Plan de Acción de Yokohama
Estrategia de Yokohama y el Mandato de Ginebra
para un Mundo más Seguro
de 1999.
Recuadro 1.2
Mensaje de Yokohama
“Nosotros, los Estados Miembros de las Naciones Unidas y otros Estados, reunidos en la Conferencia Mundial sobre la
Reducción de los Desastres Naturales, en la ciudad de Yokohama, Japón, del 23 al 27 de mayo de 1994, en asociación con
organizaciones no gubernamentales y con la participación de organizaciones internacionales, la comunidad científica, círculos
comerciales e industriales y los medios de difusión, deliberando en el marco del Decenio Internacional para la Reducción de
los Desastres Naturales, expresando nuestra profunda preocupación al observar que los desastres naturales siguen causando
sufrimientos humanos y entrabando el desarrollo, e inspirados por la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un mundo
más seguro... adoptamos los siguientes Principios, Estrategia y Plan de Acción.”
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Vivir con el Riesgo
Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
En enero del 2000, mediante su resolución específicas relacionadas con el riesgo de sequía en
54/219, la Asamblea General estableció dos todos los demás campos de trabajo. En la
mecanismos para poner en práctica la EIRD: la actualidad, el Equipo de Tareas está examinando
Secretaría Interinstitucional y el Equipo de Tareas las materias de su competencia y estudiando la
Interinstitucional sobre Reducción de Desastres. posibilidad de ocuparse de otros temas, tales como
Dicho mandato fue ratificado mediante la el cambio climático, la gestión del riesgo urbano,
resolución 56/195, de mayo del 2002. el manejo de datos estadísticos y la preparación de
la Conferencia Mundial sobre la Reducción de
La Asamblea General también exhortó a los Desastres a realizarse en el 2005.
gobiernos a crear plataformas nacionales o centros
de coordinación de actividades para la reducción Secretaría Interinstitucional de la EIRD
de desastres, o a fortalecerlos cuando ya existen,
aplicando un enfoque multisectorial e Dentro del sistema de las Naciones Unidas, la
interdisciplinario. secretaría Interinstitucional de la EIRD actúa
como centro de coordinación de las estrategias y
programas para la reducción de desastres y para
Equipo de Tareas Interinstitucional para la asegurar la sinergia entre las actividades de
Reducción de Desastres reducción del riesgo de desastres y aquellas
relacionadas con los campos socioeconómico y
El Equipo de Tareas Interinstitucional para la humanitario.
Reducción de Desastres (ETI/RD) fue
establecido en el 2000 como foro principal del La secretaría también cumple la función de centro
sistema de las Naciones Unidas para elaborar de coordinación para establecer, administrar y
estrategias y políticas que reducen el riesgo de divulgar la información relacionada con el estado
desastres y la vulnerabilidad a éstos. Entre sus actual del conocimiento y el alcance de las
funciones cabe mencionar la identificación de actividades que se llevan a cabo para contribuir al
necesidades adicionales para mejorar políticas y avance de los esfuerzos de reducción del riesgo de
programas de reducción de desastres, y dar desastres en todo el mundo.
impulso a las demás actividades correctivas que
puedan requerirse. En ambos casos, debe La publicación del informe de alcance mundial
prestarse especial atención a asegurar la adopción sobre las iniciativas en materia de reducción de
de medidas complementarias por los distintos desastres es, en parte, una indicación de que existe
organismos de las Naciones Unidas que trabajan una creciente base internacional de conocimientos
en el campo de la reducción de desastres. sobre el tema y ofrece esa información a un
número cada vez mayor de colaboradores.
El Equipo de Tareas es presidido por el Vivir con el Riesgo: Informe mundial de iniciativas
Subsecretario General de las Naciones Unidas para la reducción de desastres, la EIRD se propone
para Asuntos Humanitarios, y lo integra un promover un conocimiento más amplio sobre el
máximo de 14 representantes de organismos y tema y fomentar un compromiso multidisciplinario
organizaciones del sistema de las Naciones aun mayor para reducir el riesgo de desastres en la
Unidas, ocho representantes de entidades práctica. Los numerosos ejemplos que ofrece la
regionales y ocho representantes de la sociedad publicación demuestran que se puede lograr que
civil y de sectores profesionales pertinentes. El las comunidades sean más seguras y que es posible
director de la Secretaría de la EIRD desempeña la reducir el riesgo de desastres mancomunando
función de Secretario del Equipo de Tareas. esfuerzos en los campos político, profesional,
institucional y público.
Durante sus dos primeros bienios de existencia el
Equipo de Tareas creó cuatro grupos de trabajo La secretaría también lleva a cabo actividades tales
encargados, respectivamente, de las variaciones como campañas para promover un conocimiento
climáticas, la alerta temprana, el estudio de la más general respecto a amenazas naturales y el
vulnerabilidad y del riesgo y los incendios riesgo de desastres, a fin de inducir un
forestales. Un grupo de intereses centrado en el compromiso de orden mundial con la reducción
tema de la sequía en el que participan miembros de desastres. Una de sus tareas más importantes
del Equipo de Tareas, se ocupa de necesidades es estimular la realización de actividades de
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
política y de promoción mediante la creación de mediante el desarrollo de sistemas de alerta
comités nacionales, redes o programas dedicados a temprana.
la reducción del riesgo de desastres, y trabajando
en estrecha cooperación con iniciativas de ámbito Para lograr estos objetivos, el marco de acción
regional. Con este fin, se han creado programas hace hincapié en las siguientes áreas de interés
de alcance regional en América Latina y el Caribe común:
y en África. Se está estudiando la posibilidad de • reconocimiento e incorporación de la
aumentar la colaboración con otros organismos vulnerabilidad especial de los grupos más
regionales de Europa, Asia y el Pacífico. pobres y socialmente marginados en las
estrategias de reducción de desastres;
La secretaría cumple una función facilitadora, • evaluación de la vulnerabilidad ambiental, social
reuniendo a distintos organismos, organizaciones y y económica, con especial referencia a la
disciplinas, proporcionándoles una base común y seguridad sanitaria y alimentaria;
dándoles a conocer el alcance de la reducción del • gestión de los ecosistemas, con especial atención
riesgo de desastres. Al respecto, una de sus a la ejecución del Programa 21;
principales funciones es apoyar al Equipo de • gestión y planificación del uso de la tierra,
Tareas Interinstitucional para la Reducción de incluyendo su utilización adecuada en zonas
Desastres en la formulación de políticas de rurales, montañosas y costeras, así como, en las
reducción de desastres. zonas urbanas no sujetas a urbanización de las
megaciudades y de las ciudades de importancia
Programa de acción para la aplicación de la secundaria; y
EIRD • promulgación de leyes relacionadas con la
reducción de desastres en los planos nacional,
Con el apoyo de la secretaría de la EIRD, en el regional e internacional.
2001 el Equipo de Tareas elaboró un marco de
acción para poner en ejecución la estrategia, cuyos En el 2003, tras completarse la versión preliminar
cuatro objetivos principales son los siguientes: de Vivir con el riesgo: un informe mundial de las
iniciativas de reducción de desastres, la secretaría
• aumentar los conocimientos de la población de la EIRD conjuntamente con el Programa de
respecto al riesgo, la vulnerabilidad y la las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
reducción de desastres; elaboraron un marco de acción para orientar y
• fomentar el compromiso de las autoridades con monitorear la reducción del riesgo de desastres
todo lo relacionado a la reducción de desastres; (véase el capítulo 6).
• estimular la formación de asociaciones
multidisciplinarias e intersectoriales, incluyendo
la ampliación de las redes para la reducción del La reducción del riesgo de desastres: una
riesgo de desastres; y responsabilidad compartida
• mejorar los conocimientos científicos acerca de
las causas de los desastres de origen natural, así Cuando los gobiernos y las comunidades
como sobre los efectos de éstos y de los desastres comprendan la importancia de adoptar una
tecnológicos y ambientales conexos en la política de reducción de desastres, ambos se verán
sociedad. beneficiados. En una sociedad, la orientación y la
asignación de los recursos a menudo debe
La secretaría de la EIRD también realiza dos provenir de las autoridades de mayor jerarquía,
actividades adicionales que le fueron mientras que las decisiones y el compromiso
encomendadas por la Asamblea General de las individual tienen que surgir del conocimiento y la
Naciones Unidas, a saber: participación de las personas más directamente
afectadas por el riesgo de desastres.
• continuar cooperando en el plano internacional
para reducir los efectos del fenómeno El Niño y En caso de que los gobiernos no lo hayan hecho
otros temas relacionados con las variaciones todavía, es preciso alcanzar un alto grado de
climáticas; y participación nacional antes de que se produzca un
• fortalecer la capacidad de reducción de desastres desastre. Esta responsabilidad pública exigirá una
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Vivir con el Riesgo
Un informe mundial sobre iniciativas para la de reducción de desastres
Cuadro 1.1
Dos propuestas de gestión diferentes: la gestión de crisis y la reducción del riesgo de desastres
Asistencia y gestión de emergencias Estrategias de reducción del riesgo de desastres
1. Atención principal a las amenazas y a los Énfasis 1. Atención principal en los temas de vulnerabilidad y
desastres riesgo
2. Escenarios únicos basados en un solo 2. Cuestiones dinámicas, de riesgo múltiple y escenarios
evento de desarrollo
3. Responsabilidad fundamental de responder 3. Necesidad fundamental de evaluar, vigilar y actualizar
a un evento la exposición a condiciones cambiantes
4. Condiciones a menudo fijas, basadas en la Operaciones 4. Variaciones locales amplias, cambiantes, compartidas o
ubicación regionales
5. Radicación de la responsabilidad en una 5. Involucra a autoridades, intereses y actores múltiples
sola autoridad u organismo
6. Operaciones dirigidas de mando y control 6. Funciones específicas según la situación, asociación libre
7. Relaciones jerárquicas definidas 7. Relaciones cambiantes, fluidas y tangenciales
8. A menudo centrada en la disponibilidad de 8. Dependencia de prácticas, aptitudes y base de
equipo y maquinaria conocimientos conexos
9. Dependencia de conocimientos 9. Fijación de las prioridades de acuerdo con conocimientos
especializados técnicos especializados, coincidentes con los puntos de vista de
la población
10. Visión futura, planificación, atención y Plazos 10. Plazos comparables, planes, valores y resultados
resultados en plazos urgentes, inmediatos
y breves
11. Uso dinámico y rápidamente cambiante de Uso y 11. Uso de información acumulada, histórica, estratificada,
información, a menudo conflictiva o gestión de la actualizada o comparada
delicada información
12. Fuentes de información primarias, 12. Información abierta o pública, fuentes múltiples,
autorizadas o únicas, y necesidad de variadas o cambiantes, perspectivas y puntos de vista
disponer de datos precisos diferentes
13. Divulgación de información indispensable 13. Información de uso múltiple, compartida e intersectorial
dirigida
14. Información pública u operativa basada en 14. Comunicación nodal y de matrices
el uso de las comunicaciones
15. Flujos de información verticales o de 15. Flujos de información dispersos, laterales
entrada y salida
Justificación
16. Relacionada con asuntos de seguridad social y 16. Temas de interés público, inversiones y seguridad
pública política
Fuente: T. Jeggle, 2001.
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
Gráfico 1.3
Marco de acción para la reducción del riesgo de desastres
Económico
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Vivir con el Riesgo
Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
cuestionario enviado por la Secretaría de la Capacidad de superación
EIRD. Medios por los cuales la población u
organizaciones utilizan habilidades y recursos
A continuación se explican los términos más disponibles para enfrentar consecuencias adversas
importantes utilizados en este estudio. En el que puedan conducir a un desastre.
Anexo I figura la definición de algunos otros
términos. En general, esto implica la gestión de recursos, tanto en
períodos normales como durante tiempos de crisis o
Alerta Temprana condiciones adversas. El fortalecimiento de las
Provisión de información oportuna y eficaz a capacidades de enfrentar a menudo comprende una
través de instituciones identificadas, que permiten mejor resiliencia para hacer frente a los efectos de
a individuos expuestos a una amenaza, la toma de amenazas naturales y antropogénicas.
acciones para evitar o reducir su riesgo y su
preparación para una respuesta efectiva. Desastre
Interrupción seria del funcionamiento de una
Los sistemas de alerta temprana incluyen tres comunidad o sociedad que causa pérdidas
elementos, a saber: conocimiento y mapeo de amenazas; humanas y/o importantes pérdidas materiales,
monitoreo y pronóstico de eventos inminentes; proceso y económicas o ambientales; que exceden la
difusión de alertas comprensibles a las autoridades capacidad de la comunidad o sociedad afectada
políticas y población; así como adopción de medidas para hacer frente a la situación utilizando sus
apropiadas y oportunas en respuesta a tales alertas propios recursos.
Un desastre es función del proceso de riesgo. Resulta de
Amenaza la combinación de amenazas, condiciones de
Evento físico, potencialmente perjudicial, vulnerabilidad e insuficiente capacidad o medidas para
fenómeno y/o actividad humana que puede causar reducir las consecuencias negativas y potenciales del
la muerte o lesiones, daños materiales, riesgo.
interrupción de la actividad social y económica o
degradación ambiental. Evaluación del riesgo / análisis
Metodología para determinar la naturaleza y el
Estos incluyen condiciones latentes que pueden derivar grado de riesgo a través del análisis de amenazas
en futuras amenazas/peligros, los cuales pueden tener potenciales y evaluación de condiciones existentes
diferentes orígenes: natural (geológico, de vulnerabilidad que pudieran representar una
hidrometeorológico y biológico) o antrópico amenaza potencial o daño a la población,
(degradación ambiental y amenazas tecnológicas). Las propiedades, medios de subsistencia y al ambiente
amenazas pueden ser individuales, combinadas o del cual dependen.
secuenciales en su origen y efectos. Cada una de ellas se
caracteriza por su localización, magnitud o intensidad, El proceso de evaluación de riesgos se basa en una
frecuencia y probabilidad. revisión tanto de las características técnicas de
amenazas, a saber: su ubicación, magnitud o
Capacidad intensidad, frecuencia y probabilidad; así como en el
Combinación de todas las fortalezas y recursos análisis de las dimensiones físicas, sociales, económicas y
disponibles dentro de una comunidad, sociedad u ambientales de la vulnerabilidad y exposición; con
organización que puedan reducir el nivel de especial consideración a la capacidad de enfrentar los
riesgo, o los efectos de un evento o desastre. diferentes escenarios del riesgo.
El concepto de capacidad puede incluir medios físicos, Gestión del riesgo de desastres
institucionales, sociales o económicos así como cualidades Conjunto de decisiones administrativas, de
personales o colectivas tales como liderazgo y gestión. organización y conocimientos operacionales
La capacidad puede también ser descrita como aptitud. desarrollados por sociedades y comunidades para
implementar políticas, estrategias y fortalecer sus
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Vivir con el Riesgo
Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres
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Vivir con el Riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre
1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres 1
sociales en los cuales los riesgos ocurren, por
consiguiente, la población no necesariamente comparte
las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causas
subyacentes.
Vulnerabilidad
Condiciones determinadas por factores o procesos
físicos, sociales, económicos, y ambientales, que
aumentan la susceptibilidad de una comunidad al
impacto de amenazas.
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