Comisión Nacional de los Derechos Humanos

RECOMENDACIÓN GENERAL No. 25

SOBRE AGRAVIOS A PERSONAS

DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS.

Ciudad de México, a 8 de febrero de 2016

PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA, SECRETARIO DE LA

DEFENSA NACIONAL, SECRETARIO DE MARINA, GOBERNADORES, JEFE
DE GOBIERNO DE LA CIUDAD DE MÉXICO, COMISIONADO NACIONAL DE
SEGURIDAD, PRESIDENTE DE LA JUNTA DE GOBIERNO DEL MECANISMO
PARA LA PROTECCIÓN DE PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS
HUMANOS Y PERIODISTAS, SECRETARIOS DE SEGURIDAD PÚBLICA,
PROCURADORES Y FISCALES GENERALES DE JUSTICIA DE LAS
ENTIDADES FEDERATIVAS, PRESIDENTES MUNICIPALES, JEFES
DELEGACIONALES Y TITULARES DE LAS COMISIONES ESTATALES DE
DERECHOS HUMANOS.

Distinguidos servidores públicos:

1. En el artículo 1°, párrafos primero y tercero de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, se señala que en nuestro país todas las personas
gozarán de los derechos humanos reconocidos en nuestra Carta Magna y en los
tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las
garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse
salvo en los casos y bajo las condiciones que esa misma Constitución establece;
asimismo, la obligación de todas las autoridades en el ámbito de sus competencias,
de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de
conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad. Igualmente, se establece la obligación del Estado de prevenir,
investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos. Esto
conlleva a que todos los órganos que forman parte del sistema estatal, en el marco
de las atribuciones que le son conferidas por la ley, están obligadas a implementar
programas tendentes a prevenir violaciones a los derechos humanos y garantizar
que sean efectivamente respetados.
2. En el artículo 6°, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, se menciona, como atribución de este Organismo Nacional,
proponer a las diversas autoridades del país que, en el exclusivo ámbito de su
competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas
y reglamentarias, así como de prácticas administrativas que redunden en una mejor
protección de los derechos humanos. En tal virtud, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 140 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, se expide la presente Recomendación General.

3. Con el propósito de proteger la identidad de las personas involucradas en los

hechos y evitar que sus nombres y datos personales sean divulgados, se omitirá su
publicidad en atención a lo dispuesto en los artículos 4o, párrafo segundo, de la Ley
de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y 147 de su Reglamento
Interno. La información se pondrá en conocimiento de las autoridades
recomendadas a través de un listado adjunto, en que se describe el significado de
las claves utilizadas, con el compromiso de dictar las medidas de protección de los
datos correspondientes.

I. ANTECEDENTES

4. Las personas defensoras de derechos humanos contribuyen a la protección

de los derechos fundamentales, tanto a nivel local como internacional, ayudando a
construir el sistema democrático de nuestro país; no obstante, las agresiones que
sufren van desde las amenazas hasta los homicidios y desapariciones por el solo
hecho de realizar su actividad, ya que se vuelven incómodos tanto para algunos
poderes públicos como para algunos entes privados.

5. En el artículo 1º de la “Declaración sobre el derecho y el deber de los

individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos
humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos”, se indica
que: “toda persona tiene derecho individual o colectivamente a promover y procurar

2/66
la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales
en los planos nacional e internacional y esforzarse por ellos”.1

6. En atención a ese artículo, la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos (CmIDH) ha señalado que debe ser considerado defensor o defensora de
derechos humanos “toda persona que de cualquier forma promueva o procure la
realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos a
nivel nacional o internacional”;2 asimismo, en el artículo 2 de la Ley para la
Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, se
señala que serán consideradas como personas defensoras de derechos humanos
todas aquéllas “que actúen individualmente o como integrantes de un grupo,
organización o movimiento social, así como personas morales, grupos,
organizaciones o movimientos sociales cuya finalidad sea la promoción o defensa
de los derechos humanos”.

7. Es importante señalar que la calidad de defensora o defensor de derechos

humanos deriva principalmente de las actividades que la persona realiza y no de
otro tipo de circunstancias relacionadas con el pago de sus servicios o la
pertenencia a alguna organización o colectivo, de conformidad con el criterio que
sobre ello ha determinado el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Derechos Humanos.3

8. La relevante labor que desempeñan las personas defensoras de derechos

humanos ha sido puesta de relieve en distintos documentos, así como por diversos
organismos y tribunales internacionales. En tal sentido, la CmIDH ha expresado su
reconocimiento por el admirable trabajo que realizan estas personas para dar

1 Aprobada por la Asamblea General de la ONU mediante resolución A/RES/53/144 de 9 de

diciembre de 1998, art. 1.
2 Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las

Américas, 2006, párr. 13.

3 Los Defensores de Derechos Humanos: Protección del Derecho a Defender los Derechos, folleto

Informativo No. 29, Ginebra, 2004, pág. 8.

3/66
efectividad a los derechos humanos de los habitantes de la región americana.
Reconoce que este grupo de individuos y organizaciones son el enlace entre la
sociedad civil en el plano interno y el sistema de protección de los derechos
humanos en el ámbito internacional, por lo que su papel en la sociedad es
fundamental para garantizar y salvaguardar la democracia y el Estado de derecho.4

9. Las personas defensoras de derechos humanos, no obstante, enfrentan por

su labor distintas amenazas que abarcan un amplio abanico de conductas en su
agravio, como los controles administrativos y financieros arbitrarios; violación de su
domicilio, la correspondencia y las comunicaciones; campañas de desprestigio y el
inicio de acciones penales; agresiones, robos, amenazas y hostigamientos;
ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas; actividades de inteligencia
contra ellos así como la impunidad en las investigaciones por tales hechos, entre
otras cuestiones.5

10. En 1998 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración

sobre los Defensores de los Derechos Humanos. Tal y como lo menciona la Oficina
del Alto Comisionado para los Derechos Humanos dicho instrumento está dirigido a
todas las personas, no solamente a los Estados y a los defensores en sentido
estricto,6 en virtud de que la afectación a cualesquiera de los derechos que forman
parte de la actividad de los defensores civiles implica la conculcación de libertades
fundamentales que le asisten a la sociedad, por tanto, en el presente documento se
hace hincapié en que toda intimidación, agresión y afectación del tipo que fuere en
contra del derecho a defender lesiona gravemente al tejido social y, por ende, el
Estado debe atender la sensible problemática que implican las agresiones a
defensores de derechos humanos, ya que sólo de esta manera estará en aptitud de

4 Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores..., Op. cit., párr. 332, pág. 59.
5 Ibídem, párrafos 137 y siguientes.
6 http://www.ohchr.org/SP/Issues/SRHRDefenders/Pages/Declaration.aspx

4/66
cumplir con su obligación de proteger y velar por el respeto irrestricto de los
derechos de todas las personas.

11. El mandato sobre la situación de las personas defensoras de derechos

humanos fue establecido como un procedimiento especial de la Comisión de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2000, con el propósito de dar apoyo
a la aplicación de la Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos.
En tal virtud, mediante las resoluciones 16/5 y 25/187 el Consejo de Derechos
Humanos ha dado continuidad al referido mandato nombrando para tal efecto
Relatores Especiales sobre la situación de los defensores de los derechos
humanos, quienes en sus informes han evidenciado la subsistencia de condiciones
que al interior de las naciones, como es el caso de México, limitan, criminalizan,
impiden, restringen y estigmatizan la labor de los defensores civiles en agravio de la
sociedad.

12. En el mismo sentido, y atendiendo a la incidencia e impacto de las

agresiones a defensores civiles, en 1995 el Consejo de este Organismo Nacional
consideró necesario ampliar las funciones del Programa Especial de Periodistas
(creado en 1991 y permanente a partir de 1993) para incluir los casos de personas
defensoras de derechos humanos, que en el desempeño de su labor fueran
víctimas de violación a sus derechos fundamentales.

13. En mayo de 1997 se creó la Coordinación General del Programa de Agravios

a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos, considerando que
ambos sectores son fundamentales para la consolidación de un sistema
democrático y una cultura de los derechos humanos en nuestro país.

14. En enero de 2005 se creó la Quinta Visitaduría General, a la que fue adscrita
la Dirección General del Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles

7Informe del Relator Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos, 05 de
agosto de 2014, párrs.14-16.

5/66
de Derechos Humanos. Por ello, este Programa tiene como principal objetivo
atender las quejas por presuntas violaciones a derechos humanos cometidas en
contra de periodistas y personas defensoras de derechos humanos, procurando
con ello que las autoridades se comprometan a respetar sus derechos y adquirieran
mayor sensibilidad ante las posibles violaciones a los derechos fundamentales, que
pudieran suscitarse por desarrollar las actividades inherentes a su labor de defensa
de manera individual o colectiva.

15. Este Organismo Nacional observa con preocupación que el nivel de

agresiones a defensores civiles se ha incrementado en los últimos cuatro años, que
dichas agresiones son atribuidas frecuentemente a servidores públicos y que, no
obstante lo anterior, las instituciones encargadas de la administración y procuración
de justicia carecen de información sistematizada que permita identificar de manera
clara y precisa el número real de agresiones y delitos cometidos en su contra
vinculados a su actividad; de tal suerte que el incremento en las agresiones se
pueden vincular a los altos índices de impunidad registrados en nuestro país en los
últimos años, así como a la reiterada omisión por parte del Estado Mexicano de
establecer protocolos de investigación en los que sea obligatorio y prioritario
identificar a las personas defensoras víctimas de delitos en relación con el contexto
sociopolitico inherente al desempeño de sus actividades.

16. sta Comisión Nacional de los Derechos Humanos advierte que no obstante
las numerosas agresiones en perjuicio de las personas defensoras de derechos
humanos las autoridades procuradoras de justicia, en diversos casos, no han
logrado esclarecer los sucesos que motivaron los ilícitos cometidos en su contra,
tales como homicidios, desapariciones, lesiones, amenazas e intimidación, entre
otras, con lo que han propiciado un significativo vacío de resultados en la
investigación de los delitos cometidos en su perjuicio, incumpliendo su obligación
de practicar las diligencias necesarias respectivas para el esclarecimiento de los
hechos y el sometimiento de los casos a las instancias judiciales competentes para

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que, agotado el proceso penal, se determine en su caso la plena responsabilidad
de los agentes agresores de este grupo en situación de riesgo.

17. Lo anterior se colige de la información que las Procuradurías y Fiscalías

Generales de Justicia de las Entidades Federativas proporcionaron a este
Organismo Nacional en respuesta a las solicitudes que les fueron realizadas a fin
de documentar la presente Recomendación General, de las que se advierte que un
mínimo porcentaje de éstas identifica los casos relativos a delitos cometidos en
agravio de defensores civiles, lo que se puede advertir en el siguiente cuadro que
contiene información actualizada al 30 de noviembre de 2015:

ESTADO INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR LAS PROCURADURÍAS Y/O

FISCALÍAS GENERALES DE JUSTICIA
1 AGUASCALIENTES Comunicó que no tiene registro de homicidios, desapariciones,
agresiones cometidas en contra de defensores, ni ataques a sus
instalaciones.

2 BAJA CALIFORNIA Comunicó que de la búsqueda realizada se advierte que no tiene

información relacionada con casos de defensores.

3 BAJA CALIFORNIA Comunicó que de la búsqueda realizada se advierte que no tiene

SUR información relacionada con casos de defensores.
4 CAMPECHE Comunicó que no ha tenido conocimiento de delitos en agravio de
personas defensoras.
5 COAHUILA Comunicó que se encuentra en trámite una averiguación previa por el
delito de robo.

6 COLIMA Comunicó que no registró incidencia delictiva relacionada con defensores

civiles.

7 CHIAPAS Comunicó que tiene 20 averiguaciones previas relativas a agresiones en

agravio de defensores civiles de los derechos humanos:
 4 se encuentran en reserva.
 7 con acuerdo de no ejercicio de la acción penal.
 6 en las que se ejerció la acción penal.
 3 en trámite.

Comunicó que registró 23 actas administrativas por agresiones a

defensores:
 20 se mandaron al archivo.
 1 a la reserva.
 2 se encuentran en trámite.

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 Comunicó que tiene 4 carpetas de investigación iniciadas por agresiones
en contra de defensores civiles:
 1 en trámite.
 3 se determinó la abstención de la investigación.

En relación con los atentados en contra de instalaciones de

organizaciones defensoras de derechos humanos informó lo siguiente:

4 averiguaciones previas por atentados cometidos contra instalaciones

de defensores civiles:
 3 fueron consignadas
 1 se promovió el no ejercicio de la acción penal.

Comunicó que tiene dos actas administrativas por atentados, en 1 se

determinó el archivo y en la otra la consulta de reserva.

8 CHIHUAHUA Comunicó que de acuerdo a los datos que obran en el sistema Justicia-
Net, de 2008 a 2015, la Fiscalía General de ese Estado registró a 16
carpetas de investigación relacionadas con víctimas con algún tipo de
relación ocupacional con organismos de derechos humanos.

Respecto de 3 homicidios de personas defensoras, informa que 2 casos

fueron consignados, agotado el procedimiento penal, en uno de ellos se
dictó sentencia condenatoria y en otro absolutoria, mientras que el
tercero se encuentra en integración.

9 CIUDAD DE MÉXICO Comunicó que a partir de 2010, se crea la Fiscalía Central de

Investigación para la Atención de Asuntos Especiales y Electorales y se
le encomienda la atención de delitos en donde se encontraran
involucradas personas defensoras de derechos humanos, se comenzó a
sistematizar dicha información.

En consecuencia, proporcionó la información que obra en el sistema del

23 de mayo de 2010 al 31 de mayo de 2015, de la cuales se advierte que
registró la siguiente información:

 22 averiguaciones previas y/o carpetas de investigación

por el delito de amenazas, de las cuales 1 ha sido consignada.
 6 por robo, de las cuales 1 ha sido consignada.
 1 denuncia de hechos.
 1 por intervención de comunicación privada.
 1 por lesiones dolosas por arma blanca; 1 por violación a
la comunicación privada.
 1 persona ausente (masculino).
 1 por agresiones a instalaciones de organizaciones
defensoras de derechos humanos.

En cuanto a sentencias refiere que no tiene registro de sentencia

relacionada con alguna víctima que sea defensor de derechos humanos.

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10 DURANGO Comunicó que no se localizó registro alguno relacionado con defensores.

11 MÉXICO Comunicó que tiene una averiguación previa en integración por el delito
de lesiones en agravio de un trabajador de la Comisión de Derechos
Humanos del Estado de México.
12 GUANAJUATO Comunicó que después de realizar una búsqueda en los registros
electrónicamente sistematizados no se localizó información relacionada
con defensores civiles.
13 GUERRERO Comunicó que no se encontraron antecedentes relacionados con
homicidios, desapariciones y agresiones en agravio de personas
defensoras de derechos humanos, así como atentados en contra de las
instalaciones que ocupan, sin embargo a la petición expresa realizada
por este Organismo Nacional relativo a 6 casos informó lo siguiente:

En 4 casos las averiguaciones previas respectivas se encuentran en

integración. 2 casos se han judicializado y se encuentran en etapa de
instrucción.

14 HIDALGO No proporcionó información.

15 JALISCO Comunicó que radicó 2 averiguaciones previas por los delitos de

homicidio doloso, en trámite; una por desaparición, también en trámite.

16 MICHOACÁN Comunicó que no se encontró expediente de averiguación previa o

carpeta de investigación instaurados por agravios cometidos a
defensores de derechos, salvo la carpeta de investigación iniciada con
motivo al ataque a la Comisión Estatal de Derechos Humanos de 19 de
junio de 2015, en trámite por el delito de daños.

17 MORELOS No proporcionó información.

18 NAYARIT Comunicó que no se ha registrado caso alguno de homicidio,

desaparición y/o agresiones o evento delictivo en agravio de Defensores
Civiles y tampoco respecto de atentados en contra de sus instalaciones.
19 NUEVO LEÓN Comunicó que no se encontró registro relativo a homicidios, agresiones y
desapariciones en agravio de defensores civiles.

20 OAXACA Comunicó que se tiene registrada una averiguación previa relativa al

homicidio de un defensor y las lesiones de otras personas, la cual fue
consignada ante el Juzgado Mixto de Ocotlán de Morelos, Oaxaca, en la
cual el Juez del Estado dictó sentencia absolutoria a los procesados, el
agente del Ministerio Público apeló dicha determinación encontrándose a
la fecha pendiente la determinación respectiva.

Comunicó respecto del homicidio de otro defensor verificado en el

municipio de Santiago Juxtlahuaca que se encuentra en integración ya
que no se ha logrado la identificación de los probables responsables.

Se detuvo al probable responsable del homicidio de dos personas

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 defensoras.

Respecto del homicidio de otra persona defensora, informa que se tiene

localizado al probable responsable en los Estados Unidos de
Norteamérica, por lo que el procedimiento de extradición se llevará a
cabo en el Distrito donde se le ubicó.

Comunicó que tiene registro de 33 casos relativos a agresiones a

mujeres defensoras de derechos humanos; 36 a varones defensores.

4 averiguaciones previas por agresiones consignadas, una judicializada.

21 PUEBLA Comunicó un caso en el que se ejerció acción penal por el delito de
homicidio calificado y robo de vehículo.

Comunicó de otro caso en el que se dictó auto de formal prisión por el

delito de homicidio calificado en agravio de un defensor de derechos
humanos.

22 QUERÉTARO Comunicó que después de haber realizado una búsqueda advierte que
no se cuenta con antecedentes por delitos en agravio de defensores
civiles.

23 QUINTANA ROO Comunicó que no tiene información.

24 SAN LUIS POTOSÍ Comunicó que no cuenta con información de la que se desprenda
agravios a defensores civiles de derechos humanos, ni atentados a sus
instalaciones.

25 SINALOA En atentados informa sobre una averiguación previa por ataque con
arma de fuego a las instalaciones de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos de Sinaloa. A la fecha se encuentra en trámite.

En otro caso se propuso la RESERVA.

Comunicó de caso diverso en el que la averiguación previa fue

consignada, radicándose el proceso correspondiente en el que se dictó
sentencia absolutoria, el MP promovió recurso de apelación, se
encuentra en trámite.
26 SONORA Respecto de homicidios, desapariciones y agresiones cometidas en
agravio de personas defensoras informa que las estructuras de las bases
de datos que obran en la Dirección General de Sistemas de Información
y Política Criminal de esa Procuraduría no cuentan con un campo
específico que contemple esa cualidad, por lo que requeriría un padrón o
listado con los nombres de las personas defensoras para formular un
criterio de búsqueda en los registros existentes.

Respecto de atentados a instalaciones de personas defensoras, informó

que se cuenta con un registro, por el delito de daños, que a la fecha del
informe se encuentra en trámite.

27 TABASCO Comunicó dos casos relativos a homicidios de personas defensoras,

10/66
 consignados, No precisa la etapa del proceso penal respectiva.

28 TAMAULIPAS Comunicó que tiene un caso por el delito de amenazas, actualmente en

reserva.

29 TLAXCALA Comunicó la radicación de una averiguación previa por el homicidio de

un defensor.
30 VERACRUZ Una averiguación previa por el delito de lesiones dolosas, se remitió por
incompetencia.

Daños dolosos, la AP se mandó a reserva.

Respecto de la otra averiguación previa por homicidio se informó que se

dictó auto de vinculación a proceso.

No obstante, la Dirección de Control de Procesos informó que no se

captura la calidad de los agraviados por lo que no es posible determinar
si son defensores.

31 YUCATÁN Comunicó que no tiene información.

32 ZACATECAS Comunicó que no tiene información.

PGR Respecto del número de sentencias definitivas informa que no cuenta

con la información por carecer de un área de control, registro y
seguimiento de casos en proceso.

18. Del cuadro inserto se colige que la Procuraduría General del Estado de
Sonora y la Fiscalía del Estado de Veracruz manifestaron desconocer si las
víctimas de delitos son personas defensoras de derechos humanos, en virtud de
que su sistema de registro no identifica los casos relacionados con esta población,
omisión que evidencia que el proceso de investigación es deficiente en virtud de
que la institución del Ministerio Público no analiza el contexto relativo a la actividad
desarrollada por la víctima en su carácter de defensor de derechos, ignorando con
ello las condiciones especiales de riesgo que enfrenta en atención a la calidad de
sus agentes agresores que en ocasiones son servidores públicos.

19. Preocupa sensiblemente que las Procuradurías de los Estados de Hidalgo y

Morelos no hayan proporcionado a este Organismo Nacional información alguna

11/66
relativa al número de casos relacionados con agresiones, homicidios y
desapariciones en agravio de personas defensoras y tampoco respecto del número
de casos concernientes a atentados en contra de sus instalaciones, situación que
evidencia la falta de cooperación con esta Institución.

20. Además, es importante mencionar que una parte importante de la ausencia

de información por parte de las procuradurías locales, deriva de la falta de fiscalías
o unidades especializadas en la persecución de delitos en contra de personas
defensoras de derechos humanos.

21. Lo anterior se hace aún más necesario en aquellas entidades donde ocurren
más agresiones en contra de estas personas, por lo que resulta conveniente su
creación. Es determinante que estas fiscalías o unidades especializadas cuenten
con un grupo especializado dotado de los elementos técnicos y una capacitación
adecuada que le permita realizar las investigaciones profesionales que lleven a la
identificación de los responsables de las agresiones a las personas defensoras de
derechos humanos.

22. De los registros con que cuenta el Programa de Agravios a Periodistas y

Defensores Civiles de Derechos Humanos de este Organismo Nacional, así como
de la información proporcionada por las diversas Procuradurías y Fiscalías
Generales de Justicia, se advierte que los Estados de Chihuahua, Guerrero y
Oaxaca, ocupan los tres primeros lugares respecto del número de homicidios
verificados en el periodo comprendido entre enero de 2010 al 31 de diciembre de
2015, tal como se muestra en la siguiente gráfica:

12/66
23. Del análisis de la información con que cuenta esta Comisión Nacional se ha
advertido un incremento en el número de personas defensoras asesinadas y, en
general, un incremento en las agresiones cometidas en contra de este grupo
especialmente a partir de 2011.

24. Del 1° de enero de 2006 al 31 de diciembre de 2015,8 en el Programa de

Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos de este
Organismo Nacional se han integrado un total de 380 expedientes respecto de
casos de personas defensoras.

25. Durante el último lustro (2011-2015) el número de quejas radicadas en el

marco del Programa citado representa el 70.27% del total de quejas recibidas en el
periodo de 2006 al 31 diciembre de 2015 como se aprecia en el siguiente cuadro:

Quejas relativas a personas defensoras

radicadas en el Programa
2006 18
2007 14
2008 15

8 En el presente apartado se consideró el periodo que se indica a fin de establecer el índice

porcentual de incremento del número de casos registrados de 2006 a 2010 y el que corresponde de
2011 al 31 de diciembre de 2015.

13/66
 2009 18
2010 48
2011 59
2012 52
2013 55
2014 45
2015 56

26. Con el propósito de proteger la labor de las personas defensoras de

derechos humanos en México y con el ánimo de contribuir a que no queden
impunes los agravios que han sufrido, este Organismo Nacional también solicitó
información a todas las Comisiones Estatales de Derechos Humanos del país en la
que se precisara, del 1 de enero de 2000 hasta la fecha de la solicitud realizada en
2015, el número de casos relativos a agresiones a personas defensoras de los que
ha tenido conocimiento, detallando el nombre de las víctimas, fecha de los hechos,
y el número de Recomendaciones emitidas. También que explicaran aquellos casos
en que se acreditó la responsabilidad de autoridades o servidores públicos; si en la
entidad federativa correspondiente existe una ley especial para la atención de
personas defensoras de derechos humanos y/o algún organismo especializado en
la protección de esos colectivos. La información recabada se concreta en el
siguiente cuadro:

INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR LAS COMISIONES ESTATALES

DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS
NO. ORGANISMO ESTATAL QUEJAS POR AGRAVIO A RECOMENDACION LEYES U
DEFENSORES ES EMITIDAS ORGANISMOS
ESPECIALIZADOS
1. AGUASCALIENTES No se encontraron quejas No proporcionó No hay ley en la
relacionadas con tema. información. materia.
2. BAJA CALIFORNIA No hay registro. Sin No proporcionó
recomendaciones información.
emitidas en la
materia.

3. BAJA CALIFORNIA No hay registro de quejas No proporcionó No existe ley ni

SUR con motivo de agravio a información. organismo
personas defensoras. especializado.

14/66
4. CAMPECHE Se iniciaron 5 expedientes No proporcionó No hay ley en la
de queja sin especificar en información. materia.
agravio de que grupo.
5. CHIAPAS Únicamente remite No proporcionó Existe una Fiscalía
información relacionada información. Especializada de
con personas periodistas. Protección y
Atención a ONGS
para la defensa de
los derechos
humanos.
6. CHIHUAHUA Desde 2008, se tuvo 1 Recomendación No hay ley en la
conocimiento de 10 casos emitida. materia.
donde defensores fueron
asesinados y 4
amenazados.
7. COAHUILA En el periodo señalado 1 Recomendación No hay ley relativa
informó que existen 20 emitida. a la materia.
casos sin especificar el
grupo vulnerado.
8. COLIMA Desde 2000 se recibieron No hay No ley en la
10 quejas sin hacer Recomendacione materia.
distinción del grupo s.
vulnerado.
9. CIUDAD DE MÉXICO De 2010 a la fecha de la Se emitieron 2 El 10 de agosto de
respuesta de la solicitud se Recomendacione 2015 entró en vigor
habían registrado 18 s. la Ley de
quejas relacionadas con el Defensores y
tema de defensores de Periodistas.
derechos humanos.
10. DURANGO No hay registro de quejas No proporcionó No hay ley en la
en agravio de defensores. información. materia. Existe la
Vicefiscalía de
Derechos Humanos
y Atención a
Víctimas del Delito,
perteneciente a la
Fiscalía General del
Estado, en la cual
se atienden los
casos relativos al
tema.
11. EDO. MÉXICO Del 2009 al 15 de abril de No proporcionó No existe ley en la
2015 se registraron 38 información. materia.
quejas.
12. GUANAJUATO No hay registro de quejas. No proporcionó No hay ley en la
información. materia. Existe un
proyecto.
13. GUERRERO Del 2008 a 2015, se 1 Recomendación Cuentan con la Ley
registraron 23 quejas. emitida. 391 de Protección
de los Defensores
de los Derechos

15/66
 Humanos.
14. HIDALGO No hay registro de quejas No proporcionó Existe la Ley de
en agravio de defensoras. información. Protección a
Personas
Defensoras de
Derechos Humanos
y de Salva Guarda
de los Derechos
para el Ejercicio del
Periodismo.
15. JALISCO No hay registro de quejas No proporcionó No hay Ley en la
en agravio a personas información. materia; sin
defensoras. embargo, el artículo
5 de la ley de
Atención a Víctimas
del Estado de
Jalisco establece
una directriz en su
favor.
16. MICHOACÁN No hay registro de quejas. No proporcionó No hay ley en la
información. materia.

17. MORELOS No existe registro de No proporcionó No hay ley en la

quejas. información. materia

18. NAYARIT No hay registro de quejas. No proporcionó No hay ni ley ni

información. organismo
especializado.
19. NUEVO LEÓN De 2009 a la fecha se Se emitieron 3 No existe ley en la
registraron 5 casos. Recomendacione materia.
s.
20. OAXACA Del 2000 al 2015 se No proporcionó No existe ni ley ni
registraron 25 quejas en información. organismo
agravio a personas relacionado con la
defensoras de derechos materia.
humanos.

21. PUEBLA Del periodo reportado se No proporcionó No existe ni ley ni

registraron 38 quejas en información. organismo
agravio a personas relacionado con la
defensoras. materia.
22. QUERÉTARO No hay registro de quejas. No proporcionó No hay ley. No hay
información. organismo de
protección
relacionado con la
temática.
23. QUINTANA ROO No existen registros de No proporcionó En agosto de 2015
quejas en agravio de información. fue aprobada la Ley
personas defensoras. para la Protección
de Personas
Defensoras de

16/66
 Derechos Humanos
y Periodistas del
Estado de Quintana
Roo.
24. SAN LUIS POTOSÍ Del 2007 a 2014 se No existen Hay una Ley de
tramitaron 2 quejas. Recomendacione protección a
s emitidas. periodistas.

25. SINALOA Del 1º de enero de 2008 al 2 casos se No hay ley en la

30 de abril de 2015 se concluyeron por materia.
registraron 6 quejas a Recomendación
personas defensoras de
derechos humanos.
26. SONORA No existen registros de No proporcionó No hay ley en la
quejas en agravio de información. materia.
personas defensoras.
27. TABASCO En el periodo revisado 1 se concluyó un No proporcionó
existe un registro de 2 caso por información.
quejas. Recomendación.

28. TAMAULIPAS Se registraron 2 quejas. Se emitió 1 No hay ley ni

Recomendación y organismo
un acuerdo de no relacionados con la
responsabilidad. materia.
29. TLAXCALA Se registraron 2 quejas sin No proporcionó No hay ley especial
precisar el grupo información. en la materia. Ni
vulnerado. organismo
especializado.
30. VERACRUZ Se registraron de 2013 a la No proporcionó No existe ley ni
fecha 3 casos. información. organismo respecto
de defensores
.
31. YUCATÁN En el periodo reportado, no No proporcionó Tampoco existe una
existen registros de quejas información. ley especial ni
en agravio de personas organismo
defensoras. especializado en la
protección de esos
colectivos.
32. ZACATECAS No hay registro de quejas No proporcionó No cuenta con
en agravio de personas información. alguna ley en la
defensoras. materia.

27. De la información referida en el cuadro inserto, se infiere que solamente

algunos organismos estatales protectores de derechos humanos cuentan con una
base de datos en la que se registran los casos en que está involucrada una
persona defensora, sus datos generales y el grupo que está representando o

17/66
defendiendo, ya que en la mayoría de los casos mencionaron no contar con esa
información.

28. Los estados de Chiapas, Durango, Guerrero, Hidalgo, Quintana Roo y

Ciudad de México informaron que existe algún organismo de defensa o ley que se
encarga específicamente de la protección de este grupo de personas; sin embargo,
los estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua,
Coahuila, Colima, Durango, México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Morelos,
Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa,
Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas comunicaron que no
cuentan con ley especial relativa a la protección y defensa de las personas
defensoras de derechos humanos, con lo cual es evidente que los órganos de
investigación y procuración de justicia no consideran, ni evalúan el nivel de riesgo
relativo a su labor, lo que incide en que las investigaciones concernientes a los
delitos cometidos en su agravio no son efectivas, en tanto omiten incorporar el
análisis del contexto de las personas defensoras, aspecto determinante para estar
en posibilidad de identificar las causas reales y agresores específicos que vulneran
sus derechos.

29. Por lo anterior, esta Comisión Nacional considera que es importante que las
Procuradurías y Fiscalías Generales establezcan protocolos de investigación, así
como programas o áreas especializadas en los que se privilegie el análisis del
contexto sociopolítico que enfrenta la víctima del delito en su calidad de defensor
de derechos humanos, a fin de canalizarlos de manera inmediata a estas unidades
en las que los servidores públicos se encuentren capacitados y sensibilizados para
su atención, así como para la investigación de delitos cometidos en su agravio.

30. De las quejas iniciadas en los últimos años en esta Comisión Nacional, se
advierte una falta de resultados en la investigación de los delitos cometidos en
agravio de las personas defensoras de derechos humanos, presumiblemente,

18/66
vinculada a la inadecuada y deficiente capacitación y sensibilización de los
servidores públicos que intervienen en la integración de las averiguaciones previas,
pues frecuentemente omiten considerar elementos como la diversidad y poder de
daño de los agentes agresores, tipos de amenazas, así como los niveles de riesgo
que enfrentan quienes ejercen el derecho a defender, lo que se traduce en un
inadecuado y deficiente acceso a la justicia.

31. Las quejas atendidas en el período de enero de 2010 al 31 de diciembre de

2015, así como los datos registrados en los informes realizados por diversas
organizaciones civiles,9 demuestran un incremento en el índice de agravios en
perjuicio de personas defensoras, motivo por el cual este Organismo Nacional
realiza un análisis respecto de la ausencia de resultados por parte de las
autoridades encargadas de la procuración de justicia en el país, a fin de proponer
alternativas con las cuales se contribuya a garantizar la labor de este grupo de
personas.

32. Los órganos del Estado están obligados a garantizar el respeto a los
derechos de los gobernados en general y, en particular, evitar que se cometan
abusos en perjuicio de las personas defensoras, por lo que deben implementar
todas aquellas acciones para enfrentar y erradicar la violencia en contra de este
grupo de personas en todo el país, ya sea ejercida de forma individual o colectiva.

33. El Estado debe garantizar a las personas defensoras de derechos humanos

la erradicación de la violencia en su contra implementando acciones preventivas,
por ejemplo, por medio de la educación, con el fin de no crear estigmas que
obstaculicen su labor, sensibilizando a los servidores públicos que intervienen en la
procuración e impartición de justicia respecto del impacto social que tienen las
agresiones a este grupo en situación de riesgo.

9ESPACIO_OSC para la Protección de Personas Defensoras y Periodistas, Segundo diagnóstico

sobre la implementación del Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Derechos
Humanos y Periodistas, México, julio 2015, págs. 27 y 28.

19/66
34. La posición de las personas defensoras de derechos humanos las coloca
como un sector en riesgo, debido a la sobreexposición a las agresiones y a otras
violaciones a sus derechos humanos tanto por servidores público como por
particulares, en tal virtud, es necesario proponer la creación de mecanismos
adecuados desde los diferentes campos de acción, es decir, a partir del análisis de
los contextos social, político y económico que se interrelacionan en función de los
grupos en situación de vulnerabilidad a los que representan, como es el caso de
niños, niñas y jóvenes, comunidad LGBTTTI, pueblos indígenas, mujeres, personas
migrantes, entre otros, mediante los que se garantice el ejercicio de su labor en
condiciones de libertad y seguridad.

II. SITUACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA

A continuación se analizará el contexto y la situación de las personas defensoras

de derechos humanos en nuestro país y se expondrán las violaciones específicas a
estos derechos en su agravio.

35. Para la Comisión Nacional de los Derechos Humanos son consideradas

personas defensoras de derechos humanos todas aquellas que actúen de manera
individual o como integrantes de un grupo, organización o movimiento social, así
como personas morales, grupos, organizaciones o movimientos sociales cuya
finalidad sea la promoción o defensa de los derechos humanos.

36. Las personas defensoras de derechos humanos enfrentan distintas

amenazas que abarcan variadas conductas en su contra así como la impunidad en
las investigaciones por tales hechos; al respecto, en las Observaciones
preliminares de la visita in loco realizada por la CmIDH de la Organización de los
Estados Americanos a México, publicadas el 2 de octubre de 2015, se hace
referencia a la situación de hostigamiento y amenaza contra defensores y
defensoras, información obtenida de los diversos testimonios recabados por ese
organismo internacional durante su visita, a través de los cuales advirtió que el

20/66
clima de inseguridad, desprestigio y estigmatización vinculadas a la labor de
defensa de derechos humanos subsiste en México, en algunos casos derivado de
presiones a las que estarían siendo sujetos los operadores de justicia de primera
instancia y fiscales cuando investigan y conocen casos de violaciones a los
derechos humanos en agravio de este grupo, así como a la corrupción de
funcionarios estatales.10

37. Ante esta situación, el Comité de Derechos Humanos de la Organización de

las Naciones Unidas en el “Examen de los informes presentados por los Estados
Parte, en virtud del artículo 40 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos”, correspondiente al 98° periodo de sesiones verificado durante 2010,
expresó como uno de los principales motivos de preocupación la falta de progresos
significativos relacionado con la protección de los defensores de derechos
humanos, por lo que recomendó al Estado Mexicano tomar medidas inmediatas
para proteger eficazmente a este grupo en situación de riesgo, cuyas vidas y
seguridad corren peligro a causa de sus actividades de defensa; asimismo, le
requirió velara por la investigación inmediata, efectiva e imparcial de las amenazas,
ataques violentos y asesinatos cometidos en su agravio.11

38. Los Estados deben otorgar una especial atención a ciertos grupos de
defensores que están más expuestos al menoscabo de sus derechos; entre los que
se encuentran los defensores comunitarios que realizan manifestaciones públicas,
los líderes indígenas que defienden los derechos de sus pueblos, las mujeres
defensoras de derechos humanos que en razón de su género están expuestas a
amenazas o ataques de índole sexual, así como los defensores de la comunidad
LGBTTTI.12

10 Apartado Violencia contra defensores y defensoras de derechos humanos.

11 Párr. 20. pág. 7.
12 Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores..., Op. Cit., párr. 336.

21/66
39. El informe realizado por la organización Oxfam México “Desigualdad
Extrema en México. Concentración del Poder Económico y Político 2015”,13 refiere
que en México la mayor parte de la población no cuenta con ingresos suficientes
para adquirir los bienes y servicios básicos, mientras que en un pequeño sector se
concentra la riqueza, lo que evidencia el profundo nivel de desigualdad social que
actualmente existe en nuestro país. Estas condiciones son propicias para el
desarrollo y subsistencia de problemas como la intolerancia, la inequidad y
discriminación social respecto de la participación de los diversos grupos sociales en
la toma de decisiones, lo que aleja al país del proceso de fortalecimiento de un
sistema democrático y libre.

40. Las manifestaciones públicas relacionadas con la defensa de los derechos

civiles y políticos, así como económicos, sociales y culturales se han incrementado
para exigir que el Estado provea y garantice las condiciones mínimas para su
debida tutela. Lamentablemente, también se ha incrementado el número de
agresiones en contra de activistas, quienes han sido objeto de amenazas, actos de
intimidación, detenciones arbitrarias, injerencias y retenciones ilegales,
desapariciones e inclusive homicidios con motivo de su labor de defensa, con la
grave característica de que dichas agresiones cumplen con dos finalidades, por un
lado censurar e impedir la consecución de los objetivos que se persiguen y, por
otro, difundir miedo, disuadir respecto de la lucha en la defensa de las libertades
fundamentales mediante agresiones que son ejemplificativas al intimidar no solo a
las personas defensoras, sino también a la población en general que pudiera
participar en tales protestas.

41. Numerosos observadores internacionales han insistido en que el nivel de

agresiones en agravio de defensores civiles de derechos humanos ha aumentado,
y que en la actualidad subsisten obstáculos para la protesta social y estigmatización
de la labor de defensores civiles.

13 Pág. 16

22/66
42. En los últimos cinco años, la Comisión Nacional ha documentado diversos
casos de agresiones a defensores civiles de derechos humanos, entre los que
destacan los indicados en los párrafos 68 a 77; 85 a 92; 98 a 100 y 102 de la
presente Recomendación, con lo que se pone de manifiesto de nueva cuenta la
omisión a cargo del Estado Mexicano de proveer condiciones de seguridad en las
que los derechos a la defensa, libre expresión y manifestación de ideas, reunión,
asociación, circulación, entre otros, sean efectivamente garantizados y respetados.

43. Este Organismo Nacional tiene conocimiento que tratándose de líderes

comunitarios, campesinos e indígenas las agresiones se relacionan frecuentemente
con las actividades de defensa que realizan para la protección de tierras y territorios
a los que se encuentra estrechamente vinculada a su identidad cultural y
autonomía, así como la protección de recursos naturales y especies endémicas en
esas zonas.14 Esta labor de defensa adquiere una dimensión trascendental al
relacionarse en algunas ocasiones con el fenómeno de desplazamiento del que
pueden ser víctimas, con lo que su organización social se ve desarticulada al
perder el referente comunitario, lo que a su vez propicia que dichas comunidades
se vean expuestas a condiciones de marginación mucho más graves a aquellas
que ya enfrentaban, así como un acceso deficiente o nulo a la justicia, lo que
implica una serie de violaciones a sus derechos humanos.

44. En ese contexto, las agresiones a los defensores comunitarios, campesinos

e indígenas propicia de manera indirecta la subsistencia de condiciones que
vulneran los derechos fundamentales de otros grupos que los primeros defienden y
representan. Por ello, es necesario que la sociedad comprenda que las agresiones
a defensores civiles no se limita a ellos en estricto sentido, sino que trasciende al
tejido social, de ahí su profundo impacto.

14Caso de V1, cuyo desarrollo se expone en el cuerpo de la presente Recomendación General.

(Párrafo 67)

23/66
45. De acuerdo con informes de diversas organizaciones civiles publicados entre
2013 y 201515 la violencia en contra de las mujeres ha aumentado en los últimos
años, es cierto que diversos sectores han denunciado públicamente el extremo
nivel de violencia que ha afectado la labor de organizaciones civiles y personas
dedicadas a la defensa de los derechos humanos, pero también es cierto que la
sensible situación que enfrentan las mujeres defensoras no ha sido reconocida en
su especial dimensión, características y gravedad.

46. La CmIDH16 ha expresado que existe una especial vulnerabilidad de las

mujeres que defienden los derechos humanos de otras, circunstancia que agrava la
situación de riesgo que enfrentan ya que recrudece las condiciones de
discriminación en su contra.

47. La Relatora Especial sobre la situación de Defensores y Defensoras de

Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas en el tercer informe
al Consejo de Derechos Humanos de 2011 señaló que: “Las defensoras de los
derechos humanos y las activistas dedicadas a promover los derechos de la mujer
o las cuestiones de género en América son las que parecen estar más expuestas a
los asesinatos o a los intentos de asesinato.”17

48. En el caso de las mujeres defensoras las agresiones y actos de intimidación

se dirigen con mayor frecuencia a su familia como una forma de ejercer presión

15 Agresiones contra Defensoras de Derechos Humanos en Mesoamérica, Informe 2012-2014;

Iniciativa Mesoamericana Defensoras de Derechos Humanos; Informe: Situación de las mujeres
defensoras de Derechos Humanos en México, 2009-2012. Red Nacional de Defensoras de
Derechos Humanos en México, JASS y Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad
Oaxaca; ¡Defensoras bajo ataque! Promoviendo los derechos sexuales y reproductivos en las
Américas, Amnistía Internacional, 2015.
16 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo Informe sobre la situación de las

defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. párr. 512.

17 Informe de la Sra. Margaret Sekaggya, Relatora Especial sobre la situación de los defensores de

los derechos humanos, párr. 65.

24/66
directa y, desafortunadamente, mucho más efectiva en contra de la actividad que
desempeñan.

49. En consecuencia, la CmIDH se ha pronunciado enfáticamente en contra de

la violencia de género que se manifiesta por medio de asesinatos, violencia sexual
y/o doméstica en contra de las mujeres, ya que por razón de género enfrentan
condiciones específicas que requieren protocolos de atención especial, puesto que
el nivel de riesgo que enfrentan de por sí en virtud de su labor como defensoras, se
incrementa en función de su género y entorno sociocultural.

50. Las mujeres defensoras comunitarias enfrentan un entorno que les sitúa en
una posición de extrema vulnerabilidad, debido a que generalmente se les excluye
de sus familias y núcleos sociales al ser consideradas como “transgresoras” del
orden y de los roles tradicionales de su comunidad, de tal manera que ante la falta
de reconocimiento social de su labor, las condiciones en que se desarrollan son
aún más difíciles y complejas, además de que frecuentemente carecen de apoyos
económicos. A todo ello se suman las difíciles condiciones geográficas de las
comunidades en las que habitan, lo que propicia su aislamiento físico por que el
acceso a medios de transporte, comunicación e información es nulo y/o deficiente,
traduciéndose en un incremento en el nivel de riesgo para su integridad y la de sus
familias respecto de la efectividad de los protocolos de emergencia que se llegan a
implementar.

51. Estas circunstancias particulares que deben atenderse cuando la víctima de

agresiones es una mujer, revisten especial importancia en virtud de que la situación
de riesgo se agrava al vincularse con los lazos familiares y afectivos directos, como
puede ser en su calidad de madre, hermana, hija, etc; aunado al rol de género que
la coloca en una situación de mayor vulnerabilidad. Al respecto la CrIDH en
diversos casos se ha pronunciado de manera particular sobre este tema, por
ejemplo, en el “Caso González y otras (campo algodonero) vs. México”, la CrIDH

25/66
señaló que el deber de investigar siguiendo los estándares establecidos por ese
mismo Tribunal “tiene alcances adicionales cuando se trata de una mujer que sufre
una muerte, maltrato o afectación a su libertad personal en el marco de un contexto
general de violencia contra las mujeres”.18

52. De igual manera, en el “Caso Rosendo Cantú y otra vs. México”, la CrIDH
determinó que: “En los casos de violencia contra la mujer las obligaciones
genéricas establecidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana se
complementan y refuerzan para aquellos Estados que son parte, con las
obligaciones derivadas del tratado interamericano específico, la Convención Belem
do Pará. En su artículo 7.b dicha Convención obliga de manera específica a los
Estados Parte a utilizar la debida diligencia para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra la mujer”.

53. En el último caso en cita la CrIDH refiere que “ante un acto de violencia
contra una mujer, resulta particularmente importante que las autoridades a cargo de
la investigación la lleven adelante con determinación y eficacia, teniendo en cuenta
el deber de la sociedad de rechazar la violencia contra las mujeres y las
obligaciones del Estado de erradicarla y de brindar confianza a las víctimas en las
instituciones estatales para su protección”.19

54. En el “Caso Veliz Franco y otros vs. Guatemala”, la CrIDH señaló que la
ineficacia judicial frente a casos individuales de violencia contra las mujeres
propicia un ambiente de impunidad que facilita y promueve la repetición de los
hechos de violencia en general y envía un mensaje según el cual las agresiones
pueden ser toleradas y aceptadas, lo que favorece su perpetuación y la aceptación
social del fenómeno, el sentimiento y la sensación de inseguridad de las mujeres,

18 Sentencia de 16 de noviembre de 2009, párr. 293.

19 Sentencia de 31 de agosto de 2010, párr. 177.

26/66
así como una persistente desconfianza de éstas en el sistema de administración de
justicia.20

55. Amnistía Internacional publicó en el diciembre de 2015 un informe

denominado “¡Defensoras bajo ataque! promoviendo los derechos sexuales y
reproductivos en las Américas”, 21 el cual refiere que “[…] la persistencia de altas
tasas de violencia contra las mujeres y las personas lesbianas, gay, bisexuales,
transgénero e intersex (LGBTI), hace que por el trabajo de promoción de respeto y
protección de los derechos sexuales y reproductivos de las primeras, y la defensa
del derecho a no sufrir discriminación en razón de la orientación sexual y la
identidad de género, las personas defensoras se convierten en un blanco de la
violencia. (…) Muchos de estos ataques son similares a los ataques que enfrentaría
cualquier persona que defiende los derechos humanos. Van desde la
estigmatización y desacreditación, la interceptación de sus comunicaciones, su
judicialización y llegan hasta la intimidación y las amenazas contra su vida y su
integridad. Sin embargo, éstos ataques se manifiestan de manera distinta y tienen
un impacto diferenciado cuando se trata de defensoras de derechos sexuales y
reproductivos, (…)”.

56. La mejor manera de combatir las agresiones en contra de las defensoras de

derechos humanos pasa por incluir la prevención de las mismas, así como la
investigación y la sanción a los responsables de tales agresiones.

57. Los riesgos a los que se enfrentan las personas defensoras de derechos
humanos deben recibir la mayor atención por parte de las autoridades responsables
de la investigación de las agresiones, pues además de que con ello se previenen y
protegen sus derechos humanos, se evita que esas conductas inhiban el trabajo de

20 Sentencia de 19 de mayo de 2014, párr. 208. Véase: Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos, No. 4, Género, 2015.
21 Pág. 5.

27/66
los miles de defensores que día a día prestan sus servicios en favor de la
comunidad y de la protección de los derechos humanos.

58. La CrIDH ha señalado en el “Caso Huilca Tecse vs. Perú”, relacionado con el
homicidio de un defensor de derechos humanos, que las agresiones cometidas en
contra de esas personas generan un efecto atemorizante sobre otras personas
defensoras, ya que el temor causado frente a tal hecho podría disminuir
directamente las posibilidades de que tales personas ejerzan su derecho a
defender los derechos humanos a través de la denuncia.22

59. En el “Caso Valle Jaramillo y otros vs. Colombia”, relacionado con el

homicidio de un defensor de derechos humanos que denunció los crímenes
perpetrados por paramilitares en connivencia con servidores públicos, la CrIDH
advirtió que las agresiones contra los defensores “y la impunidad de los
responsables por esos hechos son particularmente graves porque tienen un efecto
no sólo individual, sino también colectivo, en la medida en que la sociedad se ve
impedida de conocer la verdad sobre la situación de respeto o de violación de los
derechos de las personas bajo la jurisdicción de un determinado Estado”.23

60. En el Informe Especial El derecho a defender publicado en julio de 2011,

esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos concluyó que los ataques a
defensores atentan, en su mayoría, contra sus derechos fundamentales a la vida,
integridad, seguridad y libertad personales, al acceso a la justicia, libertad de
expresión, asociación, honra y privacidad, así como libertad de tránsito y propiedad.
Se estableció que los actos de intimidación, amenazas, hostigamientos así como

22 Sentencia de 3 de marzo de 2005, párr, 78:“el ejercicio legítimo que hizo el señor Pedro Huilca
Tecse del derecho a la libertad de asociación, en materia sindical, le provocó una represalia fatal,
que a su vez consumó una violación en su perjuicio del artículo 16 de la Convención Americana.
Asimismo, el Tribunal considera que la ejecución del señor Pedro Huilca Tecse tuvo un efecto
amedrentador en los trabajadores del movimiento sindical peruano y con ello disminuyó la libertad
de un grupo determinado de ejercer ese derecho”.
23 Caso Valle Jaramillo y otros vs. Colombia, sentencia de 27 de noviembre de 2008, párr. 96.

28/66
las detenciones arbitrarias y la negativa de acceso a la justicia constituyen los
principales obstáculos a que se enfrentan las personas defensoras de los derechos
humanos.24

61. Bajo este contexto, es necesario realizar una mención particular respecto a
las agresiones que afectan gravemente la labor de las personas defensoras de
derechos humanos.

62. Del análisis de los escritos de queja que la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos ha recibido en el periodo del primero de enero de 2010 al 31 de
diciembre de 2015, se advierte que algunos se relacionan con hechos tendentes a
obstaculizar o estigmatizar la labor de las personas y organizaciones de defensores
civiles de derechos humanos, lo cual constituye un medio directo de presión y
censura que debilita la labor desarrollada por dichas organizaciones.

63. La estigmatización de la labor de las personas defensoras por diversos

actores sociales, implica no solamente que se realicen en su contra acusaciones
vinculadas a la presunta comisión de delitos, sino también a que se desinforme a la
opinión pública sobre su probable responsabilidad, aún y cuando no exista una
resolución emitida por autoridad competente que así lo determine, con lo cual la
imagen pública, honor y buen nombre de la persona defensora se ve afectada de
manera inmediata, lo que a su vez propicia que se reduzcan sus posibilidades de
recibir apoyo por parte de otras organizaciones o sectores sociales al presumir su
vinculación con actividades ilícitas o grupos de poder de facto como lo es la
delincuencia organizada.

64. La obstaculización y estigmatización de la labor de las personas defensoras

adquiere una real importancia en la problemática social, en razón de que lesiona de
manera sensible, en general, a la población y, particularmente, a este grupo de

24 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, El derecho a defender. Informe Especial sobre la
Situación de las y los Defensores de los Derechos Humanos en México, 2011, p. 73.

29/66
personas, ya que por cada persona defensora que ve limitada, afectada o anulada
su labor con motivo de agresiones como la criminalización o estigmatización, otras
más en situación de riesgo, como es el caso de mujeres, pueblos indígenas,
personas migrantes, niños y niñas, personas mayores, personas con VIH/SIDA, y
de la comunidad LGBTTTI, por ejemplo, que son representados y defendidos por
dichos defensores, se ven afectados al encontrarse expuestos en un medio en el
que se les priva de manera directa o indirecta de la labor de quienes han asumido
los riesgos de constituirse en su voz en la lucha por el respeto a sus derechos
fundamentales; lo anterior es así, en virtud de que el derecho a defender se ejerce
respecto de las personas físicas, morales, comunidades, grupos sociales, o
colectivos que históricamente han padecido discriminación, exclusión, condiciones
de marginación y/o pobreza, entre otras, por lo que parte fundamental de la labor
de las personas defensoras es la denuncia social, en busca de mejores condiciones
tanto sociales como políticas o económicas para los más desfavorecidos.

65. Es menester poner especial énfasis en la obstaculización de las actividades

desarrolladas por algunos defensores de derechos humanos, particularmente los
comunitarios, en aquellos casos en que la labor de defensa se relacionan con los
megaproyectos de industrias extractivas, de represas y eólicos, promovidos por la
iniciativa privada o los gobiernos con la afectación directa de pueblos o
comunidades indígenas, en atención a que dichas actividades buscan que el
Estado garantice el derecho a la consulta que pudiera ser afectada con el desarrollo
de dichos megaproyectos, a fin de obtener su consentimiento previo, libre e
informado respecto de éstos, respetando sus tierras, territorios y recursos
naturales, tal y como lo dispone el Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT).

66. Derivado del contexto descrito, diversos defensores también han solicitado a
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CmIDH) medidas cautelares
para la protección de su integridad y seguridad, así como la de sus familias. De la

30/66
información publicada por el citado Organismo Internacional se advierte que
algunas de las medidas cautelares emitidas de 2010 a noviembre de 2015 a favor
de personas defensoras de derechos humanos son las siguientes: 2010, 4; 2011, 5;
en 2012, 3; en 2013, 3; en 2014, 3; y de enero a noviembre de 2015, emitió 7 para
la protección de este grupo en situación de riesgo.25

67. Como se refirió anteriormente, el Estado Mexicano recibió en 2010, 3

Recomendaciones del Comité de Derechos Humanos de la Organización de las
Naciones Unidas en las que se señaló que se deben tomar medidas inmediatas
para proporcionar protección eficaz a los defensores, cuyas vidas y seguridad
corren peligro a causa de sus actividades profesionales, velar por la investigación
inmediata, efectiva e imparcial de las amenazas, ataques violentos y asesinatos en
contra de esta población, y, cuando proceda, enjuiciar a los actores de tales
actos.26

68. En algunos casos las agresiones a este grupo también proviene de personas
que presuntamente pertenecen al crimen organizado. En relación con este tema,
este Organismo Nacional tiene conocimiento del caso de una población indígena en
el Estado de Chihuahua (PI), en el que el 27 de abril de 2015 la CmIDH emitió
medidas cautelares a favor de una persona defensora de derechos humanos
indígena (V1), su familia y los integrantes de esa comunidad, luego de valorar que
existía una situación de gravedad, urgencia y riesgo de sufrir daños irreparables de
dichas personas.

69. Estas víctimas habían enfrentado una serie de presuntos hechos de

violencia en su contra con motivo de la alegada presencia de supuestos grupos
ilegales en la zona, quienes intentarían ejercer un control territorial sobre la misma.

25 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Disponible en

http://www.oas.org/es/cidh/decisiones/cautelares.asp
26 http://recomendacionesdh.mx/buscador/buscar_paginacion/

31/66
70. La CmIDH instó al gobierno mexicano a garantizar que la persona defensora
indígena pudiera desarrollar sus actividades sin ser sujeta de actos de violencia y
hostigamiento por el ejercicio de sus funciones.

71. Por lo que se refiere a hostigamiento e intimidaciones a integrantes de

organizaciones de derechos humanos, el 20 de junio de 2014 se presentó un
escrito ante este Organismo Nacional refiriendo diversos hechos relacionados con
la existencia de acciones de vigilancia y hostigamiento a integrantes de una
organización defensora de derechos humanos en el Estado de Chiapas (ONG1);
específicamente que el 29 de abril de 2014, un integrante de la citada organización
fue seguido y vigilado desde un vehículo particular cuando se dirigía a una reunión
de trabajo (V2); al salir de la reunión se percató que dos personas le tomaban
fotografías desde un segundo vehículo; mismo que el 8 de mayo de 2014 se
encontraba estacionado frente a sus oficinas.

72. El 23 de mayo de 2014, durante una marcha, los integrantes de esa

organización observaron que una persona a bordo del mismo vehículo los seguía y
tomaba video, circunstancia por la que le solicitaron se identificara, quien refirió ser
integrante de una organización campesina.

73. Después de realizar la investigación respectiva, este Organismo Nacional

advirtió que la Secretaría de la Defensa Nacional remitió información imprecisa que
se contradice con las evidencias con las que cuenta esta Comisión, en específico,
por lo que hace a las labores que desempeñaba el servidor público involucrado en
el Estado de Chiapas y la temporalidad de las mismas. Dicha autoridad negó
cualquier participación del citado servidor público con los hechos motivo de la
queja, no obstante que se cuenta con documentales y declaraciones que lo sitúan
en diferentes momentos en las instalaciones de la organización defensora y en una
manifestación pública.

32/66
74. Caso de (V3) y (V4), quienes son integrantes de la organización (ONG2). El
17 de septiembre de 2015 se recibió en esta Comisión Nacional un escrito
mediante el cual se informó que las dos personas defensoras de derechos
humanos interpusieron una denuncia ante una procuraduría estatal por las
amenazas, actos de intimidación y vigilancia de las que fueron víctimas junto con
otros integrantes de esa organización, ya que el 28 de agosto del 2015, recibieron
correos electrónicos amenazándolas de muerte y secuestro; que han estado bajo
vigilancia desde hace meses y sus integrantes han sido sujetos de actos de
intimidación y amenazas, ya que la oficina de esa organización está siendo vigilada.

75. El 22 de julio de 2015 se recibió en esta Comisión Nacional el escrito de

queja de una persona (V5) integrante de una organización defensora de derechos
humanos (ONG3), quien refirió que el 22 de julio al encontrase en compañía de otra
persona (V6), integrante de la misma organización defensora de derechos humanos
en un ejido en el Estado de Chiapas, se percataron que se estaba efectuando un
operativo de aseguramiento de migrantes por parte del Instituto Nacional de
Migración y vieron que había una persona herida y otra siendo detenida en una
propiedad particular, razón por la cual empezaron a documentar esa situación
tomando fotografías con su teléfono celular; en esos momentos, un servidor público
de dicho Instituto le exigió que no tomara fotos porque obstaculizaba sus funciones,
además de que no podía estar en ese lugar sin autorización.

76. Después de amenazarlos de ser detenidos, un servidor público se les acercó

para decirles que si borraban las imágenes no iban a proceder en su contra, razón
por la que tuvieron que eliminarlas. Minutos después se pudieron retirar de la zona.

77. De la investigación realizada se pudo constatar que los servidores públicos

del Instituto Nacional de Migración estuvieron en ese lugar y tiempo, y si bien no
hay elementos adicionales al señalamiento, se identificó la complejidad de la labor
del defensor y la dimensión del riesgo que enfrentaba en virtud del contexto

33/66
geográfico, razón por la que existen elementos de convicción para pronunciarse
sobre el particular.

78. En otro caso, (V7) quien es una persona defensora de derechos humanos,
manifestó que el 22 de junio de 2013, su domicilio fue allanado sin orden judicial
donde (V8), (V9) y (V10) fueron detenidos.

79. El 9 de noviembre de 2013, (V7) también refirió que en esa fecha fue
detenido dentro de su domicilio junto con (V8), (V9), (V10) y (V11) por elementos de
la Secretaría de Marina quienes rompieron cristales y diversos objetos; que los
golpearon y vendaron los ojos. Posteriormente, fueron puestos a disposición de la
autoridad competente.

80. Además (V7) también refirió que el 27 de octubre de 2013, elementos de esa
Secretaría de Marina irrumpieron el domicilio de (V12) y sin mostrar algún
documento tiraron la puerta de su casa; posteriormente, lo subieron a una
camioneta y junto con (V13), quien momentos antes había sido detenido y
golpeado, fueron trasladados ante la autoridad ministerial.

81. Por los hechos citados, se iniciaron diversos expedientes de queja, los
cuales fueron acumulados.

82. En el presente caso se advierte que las personas agraviadas fueron

detenidas arbitrariamente por parte del personal de la Secretaría de Marina,
además de acreditarse irregularidades y dilación en la integración de las
averiguaciones previas (AP1), (AP2) y (AP3) por parte de Procuraduría General de
la República y de la Procuraduría General de Justicia del Estado de San Luis
Potosí.

83. Como se señaló anteriormente, la incidencia en la obstaculización de las

actividades desarrolladas por algunos defensores comunitarios, particularmente en

34/66
los casos relacionados con la defensa de sus tierras, territorios e instituciones
culturales que pueden ser afectadas por proyectos de diversos sectores
industriales, promovidos por la iniciativa privada o los gobiernos, se citan los
siguientes casos:

84. El 8 de mayo de 2014, integrantes de diversas organizaciones defensoras de

derechos humanos presentaron quejas ante esta Comisión Nacional con motivo de
la detención de (V14) quien se desempeñaba como una autoridad ejidal y (V15)
integrante de una organización civil (ONG4), pues se oponían a un proyecto de
infraestructura (PIn1) relativo a la construcción de un gasoducto que pasaría por
diversas comunidades de la entidad federativa, por lo que llevaron a cabo diversas
asambleas en las cuales se acordó que no iban a permitir la implementación de ese
proyecto, y en consecuencia, fueron identificadas como opositoras.

85. Asimismo, a este expediente se acumuló un caso que ocurrió en la misma

entidad federativa, en el cual, el 16 de agosto de 2013, una persona defensora de
derechos humanos (V16) e integrante de una asociación (ONG5), organizó una
manifestación contra los trabajos de un proyecto carretero (PIn2) que afectaría a su
comunidad.

86. Por su actividad, (V14), (V15) y (V16) fueron detenidas por parte de
elementos de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Puebla, ya que se
oponían a proyectos que afectarían a diversas comunidades y posteriormente,
fueron consignadas por la autoridad judicial estatal por diversos delitos tales como
motín y robo originando las causas penales (CP1), (CP2) y (CP3). Actualmente, las
3 personas defensoras se encuentran en libertad.

87. El 17 de diciembre de 2014, se presentó queja ante este Organismo

Nacional con motivo de la detención de una persona (V17), integrante de una
comunidad indígena (P2), quien se desempeñaba como autoridad municipal, en

35/66
razón de que participó en actos de protesta contra diversas reformas legales que
impactaban la administración de su localidad.

88. Por su actividad de defensa comunitaria, esta persona fue detenida por
elementos de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Puebla, y
posteriormente consignada a la autoridad judicial estatal por diversos delitos tales
como ejercicio indebido de funciones públicas así como desobediencia y resistencia
de particulares originando las acusas penales (CP4), (CP5), (CP6) y (CP7).
Actualmente, se encuentra interno en un Centro de Readaptación Social.

89. El 17 de diciembre de 2014, se presentó queja ante este Organismo

Nacional con motivo de la detención de una persona (V18), integrante de una
comunidad indígena (P3), quien se desempeñaba como autoridad municipal y se
encontraba en oposición con diversas reformas legales que impactarían la
administración de su localidad.

90. Por su actividad de defensa comunitaria, esta persona fue detenida por
elementos de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Puebla, y
posteriormente consignada por la autoridad judicial estatal por diversos delitos tales
como robo simple, abuso de autoridad y privación ilegal de la libertad; peculado y
abuso de autoridad y lesiones intencionales (CP8), (CP9) y (CP10). Actualmente se
encuentra interno en un centro de readaptación social.

91. El hostigamiento que realizan las autoridades puede realizarse de diversas

maneras, pues las personas defensoras en diversas ocasiones son vigilados
personalmente o a través de diversos medios como son la intervención de teléfonos
o videograbándolos, iniciándoles procedimientos penales o confiscándoles
documentos personales; asimismo, pueden ser víctimas de campañas de
desprestigio en su contra o de la de su organización, empleándose principalmente
para frenar y desgastar el trabajo de este grupo de personas.

36/66
92. A pesar de los esfuerzos realizados por diversas dependencias estatales y
organizaciones civiles es necesario que se implemente diversas campañas públicas
y cursos de capacitación para la sensibilización y no estigmatización de las
personas defensoras, ya que realizan un valioso aporte a la democracia de nuestro
país a pesar de las difíciles condiciones para garantizar su labor.

93. Como lo mencionó la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el

referido Segundo Informe de 2011, los homicidios y las desapariciones constituyen
obstáculos para la labor de protección y promoción de los derechos fundamentales,
por lo que recomendó a los estados realizar todas las acciones para garantizar la
integridad física y mental de este grupo de personas.27

94. El derecho a la vida de las personas defensoras debe estar protegido y

garantizado en todo momento por el Estado Mexicano, incluyendo aquellas
acciones para prevenir y eliminar cualquier clase de violencia proveniente de
actores públicos o privados y, en este caso, con el fin de que las personas
defensoras de derechos humanos puedan ejercer libremente su trabajo.

95. Muchas personas defensoras han sido víctimas de homicidios o han sido
desaparecidos, presuntamente por agentes del Estado o por particulares. En otras
ocasiones son amenazadas con el fin de intimidarlos y que detengan su labor, lo
que se ha advertido en los casos citados en la presente Recomendación General.

96. Esta Comisión Nacional tiene conocimiento de ataques cometidos en agravio

de personas defensoras de derechos humanos como los homicidios y
desapariciones. De 1° de enero de 2010 al 31 de diciembre de 2015 se tiene el
registro de 25 homicidios, y 3 desapariciones entre el 1° de enero de 2009 al 31 de
diciembre de 2015 como se advierte a continuación:

27 Párr. 22.

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97. Como se advierte en el siguiente esquema, en los últimos años,
especialmente a partir de 2011, se observa un incremento en el número de
personas defensoras civiles asesinadas. Además, haciendo un análisis global se
desprende que los Estados de Chihuahua, Guerrero y Oaxaca son los que tienen
mayor incidencia en agravio de este grupo de personas.

HOMICIDIOS DE PERSONAS DEFENSORAS

Año Casos Entidades federativas
2010 6 Chihuahua (4), Oaxaca (2).
2011 8 Chihuahua (4), Guerrero (3), Sonora (1).
2012 3 Oaxaca (1), Puebla (1), Guerrero (1).
2013 4 Oaxaca (1), Guerrero (2), Veracruz (1).
2014 1 Sinaloa.
2015 3 Veracruz (1), Chihuahua (1) y Ciudad de México (1).

98. Homicidio 1. El 19 de octubre de 2013 fue informada esta Comisión Nacional

que en esa fecha fue asesinada en el Estado de Guerrero una persona (V19)
integrante de una organización defensora de derechos humanos (ONG6), en virtud
de que un sujeto que iba en una motocicleta la ejecutó, por lo que solicitaron una
investigación de los hechos y la implementación de medidas de protección para los
familiares de la víctima e integrantes de su organización.

99. En la misma fecha se inició la averiguación previa respectiva (AP4) en una

Agencia del Ministerio Público en el Estado de Guerrero, con motivo de una

38/66
llamada telefónica que informó sobre el hallazgo del cuerpo de la persona. De la
información proporcionada por la Procuraduría Estatal se advierte que a la fecha
del informe rendido por ésta la indagatoria citada se encontraba en integración.

100. Homicidio 2. El 12 de mayo de 2014, se publicaron en diversas páginas en

“Internet” notas en las que se hace referencia que en el Estado de Sinaloa fue
privada de la vida una persona defensora de derechos humanos por diversos
disparos de armas de fuego (V20), después de que acudiera ante la Procuraduría
de esa entidad federativa a efecto de conocer el avance de la investigación de la
desaparición de un familiar. Dada la naturaleza de los hechos, se determinó radicar
de oficio el expediente de queja.

101. La autoridad inició la averiguación previa correspondiente (AP5) para la

investigación de los hechos, misma que fue consignada originando una causa penal
(CP11), en la cual se dictó auto de formal prisión a una persona, por lo que se ha
solicitado en diversas ocasiones información sobre el estado que guarda el mismo.

102. Posteriormente, el juez de la causa penal dictó sentencia absolutoria a favor

del inculpado, quien fue puesto en libertad. Se tiene conocimiento que se presentó
el recurso de apelación en contra del citado auto.

103. Homicidio 3. Este Organismo Nacional tuvo conocimiento que el 24 de

febrero de 2015, se publicaron en diversos medios notas relativas a que (V21) una
persona defensora del medio ambiente fue privada de la vida por disparos de arma
de fuego en el estacionamiento de una tienda en el Estado de Chihuahua, hechos
que están siendo investigados por la autoridad competente en esa entidad. El 23 de
marzo de 2015 se dictó en este Organismo Nacional el acuerdo de radicación de
oficio.

104. La autoridad ministerial informó que se inició una carpeta de investigación

(CI) la cual se encuentra en integración.

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105. Homicidio 4. El 3 de noviembre de 2015, esta Comisión Nacional tuvo
conocimiento, por una nota periodística, que en el Estado de Veracruz una persona
defensora (V22) fue asesinada. Refirió que la víctima participó en marchas contra la
inseguridad y mesas de opinión criticando a diversas autoridades en esa entidad
federativa por la falta de resultados. Por lo anterior se inició la investigación
ministerial respectiva.

106. Del análisis de los casos anteriormente citados se desprende que la infinidad
de personas que no son servidores públicos y que pueden agredir de alguna
manera a las personas defensoras incluyen grupos del crimen organizado y
corporaciones, quienes pueden tomar represalias en su contra; no obstante, el
Estado es responsable de proteger a todas las personas, independientemente que
algún servidor gubernamental esté o no involucrado en las agresiones.

107. Con el objetivo de intimidar o hacer que detengan su trabajo, las personas
defensoras son agredidos para incidir en su labor. Así por ejemplo, en ocasiones
son víctimas de homicidios o los desaparecen, o bien reciben amenazas anónimas,
por teléfono o por correo electrónico. Frente a ésta situación, al no haber una
respuesta efectiva de las autoridades se crea un clima de inseguridad e impunidad
que incita a que diversas personas o grupos sigan realizándolas.

108. No obstante, si bien en algunas ocasiones dichos ataques provienen de

personas que no son servidores públicos, las autoridades deben de realizar
investigaciones exhaustivas, imparciales y eficaces de todos los casos. En tal
sentido, es necesario establecer y fortalecer mecanismos de protección y exhortar a
las instancias de procuración de justicia federal y de las entidades federativas a que
desarrollen protocolos de actuación especializados para la debida y oportuna
atención de la problemática que enfrenta este grupo.

109. A la fecha de la presente Recomendación General la mayor parte de los

casos que este Organismo Nacional tiene registrados respecto de agresiones

40/66
cometidas en agravio de personas defensoras, están siendo investigados por las
procuradurías y fiscalías estatales, sin que éstas posean un registro cierto que
atienda al clima de violencia y censura que se desarrolla alrededor de la labor de
dichas personas. Consecuentemente, tampoco se han desarrollado protocolos
especiales de investigación en los que se prevea un examen exhaustivo de la
posibilidad de que los delitos hayan estado motivados por la actividad de la víctima.

110. Por lo que se refiere a los casos de desapariciones de personas defensoras

reportadas, se precisan los siguientes datos:

111. Desaparición 1. El 5 de noviembre de 2009 fue privada de la libertad la

persona agraviada (V23), quien se desempeñaba como titular de una organización
en el Estado de Chihuahua (ONG7). El año anterior a la desaparición se llevó a
cabo un atentado con arma de fuego en contra de las instalaciones de dicha
asociación.

112. Desaparición 2. La persona defensora (V24) fue reportada como

desaparecida desde el 15 de febrero de 2013 por los integrantes de una
organización (ONG8), tras anunciar dos días antes en conferencia de prensa en el
Estado de México la creación de una policía comunitaria en esa entidad federativa.

113. Desaparición 3. El 16 de octubre de 2014 se publicó en el portal de un diario

de circulación nacional una nota que refiere que las redes sociales del Estado de
Tamaulipas dedicadas a difundir casos de violencia, reportaron que el día anterior
fue privada de la libertad una persona defensora de derechos humanos (V25); de la
información proporcionada por las autoridades se advierte que a la fecha la
defensora no ha sido localizada.

114. Respecto a la emisión de medidas cautelares por parte de esta Comisión

Nacional, se determina que del 1 de enero de 2010 al 31 de diciembre de 2015, en
50 ocasiones este Comisión Nacional solicitó a diversas autoridades la

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implementación de dichas medidas. En 2015 se emitieron 12 medidas cautelares
en los casos en los que se vio en riesgo la integridad física de defensores civiles.
Información que se advierte en la siguiente gráfica:

115. Algunas acciones para tratar de hostigar y detener la labor de las personas
defensoras tiene lugar en sus centros de trabajo, ya que dichas instalaciones
pueden ser atacadas, robadas o registradas. Esta Comisión Nacional tiene datos de
que las organizaciones han sido víctimas de robos (V26). El 1° de julio de 2015 se
recibieron en este Organismo Nacional diversos correos electrónicos los cuales
refieren que el 22 de junio de ese año, las cámaras de seguridad de una asociación
defensora de derechos humanos en la Ciudad de México (ONG9) captaron a una
persona que entró a sus instalaciones, dejando la entrada abierta para que poco
después ingresara una segunda. En el interior forzaron las puertas de diferentes
oficinas donde revisaron archiveros, escritorios y diversos documentos. Los sujetos
se llevaron además diversos objetos de valor. Posteriormente, se tuvo conocimiento
que se inició la averiguación previa en el ámbito local por dichos hechos.

42/66
116. En consecuencia, existe un reiterado incumplimiento del Estado mexicano
respecto de las recomendaciones que sobre el tema le han sido realizadas por
diversos organismos internacionales, tal es el caso del Comité de Derechos
Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, aludidas en párrafos
precedentes, lo que adquiere especial relevancia no solo en virtud de
incumplimiento de las obligaciones que a nivel internacional le asisten de
conformidad con instrumentos jurídicos, como el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, sino también porque con ello lesiona gravemente a la sociedad, al
privarla y/o limitarla de la información obtenida por las personas defensoras de
derechos humanos, lo que a su vez incide en su efectiva participación en la toma
de decisiones, elemento indispensable de las sociedades democráticas.

117. “La falta de una investigación seria de las denuncias que involucran a [este
grupo de personas], sumada al desconocimiento [de que las personas defensoras]
enfrentan obstáculos en el ejercicio de sus actividades y que, como consecuencia,
requieren una protección especial, son todos factores que dan lugar a la impunidad
de los violadores de derechos humanos. La impunidad fomenta la vulnerabilidad de
las [personas defensoras], debido a que genera la percepción de que es posible
violar los derechos humanos sin obtener castigo.”28

118. No obstante el evidente impacto que a nivel nacional e internacional ha

tenido la ineficacia en la procuración y administración de justicia respecto de las
agresiones cometidas en agravio de este grupo de personas, originando con ello
sendas Recomendaciones al Estado Mexicano para que establezca los medios
jurídicos o de cualquier otra índole, a través de los cuales sea posible hacer frente
al problema prevaleciente de impunidad, lo cierto es que en este momento no se
han generado las condiciones necesarias para garantizar su trabajo.

28 Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores..., Op. Cit., párr. 335.

43/66
119. Este Organismo Nacional observa con preocupación que las entidades
encargadas de la procuración de justicia no consideran la calidad de defensor al
investigar las diversas agresiones que padecen por su actividad; lo anterior se
advierte de los informes proporcionados por las procuradurías y fiscalías generales
de justicia de algunos Estados, de los cuales se colige que éstas no identifican a la
víctima en su calidad de defensor de derechos humanos, lo cual repercute en que
en las líneas de investigación que emprende el ministerio público no se analice el
contexto sociopolítico que se desarrolla en torno a la labor de los defensores civiles,
y que las agresiones dirigidas a censurar e intimidar su labor de defensa no incluya
una perspectiva amplia de su labor de defensa, ignorando así la magnitud y
repercusión social que a éstas corresponde.

120. Esta omisión por parte de algunas procuradurías generales de justicia es de

suma trascendencia puesto que con ello los agentes agresores se cobijan en un
manto de absoluta impunidad y el mensaje social es contundente: no existen
mecanismos eficaces para proteger la labor de los defensores civiles cuando la
función que realizan ni siquiera es considerada al investigar los delitos cometidos
en su agravio.

121. Si bien el Comité contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,

Inhumanos o Degradantes de la Organización de las Naciones Unidas, reconoció
como un aspecto positivo la promulgación, en 2012, de la Ley para la Protección de
Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, también lo es que
reiteró su preocupación por el alto número de homicidios, desapariciones y actos de
intimidación y hostigamiento registrados contra ese grupo de defensores y
defensoras.

122. Igualmente, hizo especial énfasis en la extendida impunidad respecto de

esos crímenes, “en su mayoría atribuidos a organizaciones criminales” y en ciertos

44/66
casos con la implicación de miembros de las fuerzas de seguridad, 29 subrayando el
hecho de que el Estado Mexicano no proporcionó “información concreta sobre el
resultado de las investigaciones y procedimientos penales en curso”, circunstancia
que con probabilidad se relaciona con la referida omisión a cargo de las
procuradurías generales de justicia, respecto de la falta de consideración y análisis
de las circunstancias particulares que las víctimas en su calidad de personas
defensoras de derecho humanos, enfrentan en la República Mexicana.

123. Esta circunstancia ya se había presentado con anterioridad, ya que el Estado

Mexicano omitió proporcionar información relativa a los procesos penales
concernientes a amenazas, ataques violentos y homicidios de defensores de
derechos humanos, en el V Informe periódico sobre el cumplimiento del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos que en el 2011 el gobierno presentó a
la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de la
Secretaría General, en el que únicamente manifestó que dicha información sería
proporcionada en el siguiente informe periódico.

124. El referido Comité contra la tortura en 2012 recomendó al Estado Mexicano

tomara las medidas necesarias para garantizar la seguridad e integridad de los
defensores de derechos humanos frente a la intimidación y violencia a los que se
encuentran expuestos por sus actividades, adoptara medidas para investigar sin
demora, exhaustivamente y de modo eficaz todos los actos de intimidación y
violencia en su contra, y para castigar y enjuiciar a los responsables con sanciones
acordes con la gravedad de sus actos.

125. La CmIDH ha mencionado “que uno de los primeros pasos para proteger
eficazmente” [a las personas defensoras] es “legitimar públicamente su trabajo”, así

29Observaciones finales sobre los informes periódicos quinto y sexto combinados de México,
Apartado B, subapartado 6, inciso f), y Apartado C, subapartado 14.

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como realizar todas las acciones suficientes y necesarias para garantizar sus
derechos “desde el momento en que la autoridad pública toma conocimiento de
que” fueron víctimas de alguna amenaza en razón de sus labores cotidianas. La
existencia de homicidios de defensoras y defensores en el país muestra que la
denuncia de amenaza contra un defensor debe ser tramitada en “forma inmediata y
eficaz”.30

126. Algunas de las Recomendaciones dirigidas a los Estados para proteger de

mejor manera a las personas defensoras consisten en abstenerse de incurrir en
cualquier tipo de injerencia arbitraria o abusiva en el domicilio o sedes de
organizaciones de derechos humanos, así como en la correspondencia y las
comunicaciones;31 instruir a las autoridades adscritas a los organismos de
seguridad del Estado sobre el respeto de estos derechos y sancionar disciplinaria y
penalmente a quienes incurran en estas prácticas, así como emprender, como
política pública, la lucha contra la impunidad de las violaciones a los derechos
humanos de las personas defensoras.32

127. Lo anterior encuentra fundamento en las diversas Recomendaciones

realizadas a nuestro país en el Informe Preliminar del Grupo de Trabajo sobre el
Examen Periódico Universal, entre las que se encuentran:

“148.95 Fortalecer el sistema de justicia penal en el país para poder investigar

de forma expedita y eficaz todos los presuntos casos de desapariciones
forzadas, el uso desproporcionado de la fuerza, los ataques, amenazas y
hostigamientos contra los defensores de derechos humanos, y garantizar que
los responsables sean llevados ante la justicia y que las víctimas reciban
reparación (Azerbaiyán);

30 Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores..., Op. Cit., párr. 339.
31 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo Informe sobre la Situación…, Op. Cit.,
párr. 75.
32 Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores..., Op. Cit., párr. 342 y ss.

46/66
 148.125 Tomar todas las medidas necesarias para combatir la violencia y el
acoso contra los defensores de derechos humanos y periodistas (Francia);
148.126 Adoptar medidas eficaces para prevenir todo tipo de violencia contra
periodistas o defensores de derechos humanos (República de Corea);
148.127 Proseguir la labor realizada para reforzar las garantías legislativas e
institucionales de los defensores de derechos humanos y periodistas que
ejercen su derecho a la libertad de expresión y fortalecer la lucha contra la
impunidad en este sentido (Eslovaquia);
148.136 Integrar la perspectiva de género al abordar los temas de impunidad
y falta de seguridad de los periodistas y defensores de derechos humanos
(Eslovenia)”.33

128. El Estado Mexicano no ha atendido de manera puntual las

Recomendaciones realizadas por dichos comités internacionales, relacionadas
primordialmente con las medidas inmediatas para proporcionar protección eficaz a
los defensores, cuyas vidas y seguridad corren peligro a causa de sus actividades
profesionales, en particular; así como velar por la investigación inmediata, efectiva
e imparcial de las amenazas, ataques violentos y asesinatos en contra de esta
población, y, cuando proceda, enjuiciar a los actores de tales actos, lo anterior se
corrobora con el incremento del número de casos de los que ha tenido
conocimiento este Organismo Nacional en el periodo comprendido de 2011 a 2015.

III. OBSERVACIONES

129. A partir del análisis de las quejas recibidas por esta Comisión Nacional de
2010 al 31 de diciembre de 2015, relacionadas con los agravios cometidos en
perjuicio de las personas defensoras, de las Recomendaciones emitidas, de los
ordenamientos jurídicos en la materia, de los antecedentes referidos en el presente

33 25 de octubre de 2013, pp. 20-23.

47/66
documento, y su vinculación lógico-jurídica, resulta procedente establecer las
siguientes consideraciones.

130. La información con que se integró la presente investigación corresponde a la

recabada durante el periodo de enero de 2010 a diciembre de 2015,34 por lo que las
circunstancias de cada caso habrían podido cambiar con posterioridad a esa fecha
y hasta la publicación del presente documento.

131. La relevancia de la labor desarrollada por las personas defensoras de

derechos humanos radica en que forman parte del proceso de construcción de una
sociedad democrática, pues ejercen la crítica y la denuncia sobre el quehacer de
los actores públicos y privados, y debido a ello en ocasiones son sometidos a
represalias, intimidaciones, amenazas, agresiones, e inclusive se inician
procedimientos penales en su contra.

132. Las agresiones que sufren las personas defensoras de derechos humanos
provienen tanto de autoridades como de poderes fácticos, tal es el caso de la
delincuencia organizada, circunstancia que se ha documentado en algunos asuntos
relacionados con actos de represión y amenazas. Tales condiciones ponen de
manifiesto que la situación actual del ejercicio de las personas defensoras en
nuestro país enfrenta diversos obstáculos y que su protección es deficiente, ya que
no cuentan con garantías de seguridad para su pleno desempeño.

133. En el “Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras”, la CrIDH precisó que el

deber de prevención a la violación de derechos fundamentales como la libertad,
seguridad e integridad de las personas a cargo del estado consiste no sólo en la
investigación seria y con los medios al alcance del Estado de violaciones a los

34 En atención a que el Informe Especial sobre la situación de las y los Defensores de Derechos
Humanos en México, publicado por este Organismo Nacional en julio de 2011, abarca el periodo
comprendido del 2005 a mayo de 2011, a fin de evaluar el incremento en las agresiones de este
grupo en situación de riesgo y la situación subsistente en México se acotó la presente investigación
al periodo indicado.

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derechos humanos “cometidos dentro del ámbito de su jurisdicción, a fin de
identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de
asegurar a la víctima una adecuada reparación”, sino, también, en la prevención de
su vulneración, a partir de todas aquellas medidas que promuevan la salvaguarda
de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los
mismos sean tratadas como ilícitos.35

134. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en la sentencia del “Caso

Osman Vs. Reino Unido”, ha establecido que tales medidas pueden ser de carácter
jurídico, político, administrativo y cultural y que varían según el marco normativo de
que se trate, así como dependiendo de las condiciones propias de cada Estado,
respaldadas por una maquinaria de aplicación de la ley en materia de prevención,
represión y sanción de las conductas violatorias de derechos humanos, 36 criterio
que esta Comisión Nacional adopta como orientador en virtud de que la
jurisprudencia internacional sobre derechos humanos constituye un elemento
normativo a través del cual se busca una protección más amplia y extensiva de los
derechos humanos, conforme a lo previsto en el artículo 1°, párrafo segundo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

135. Como a continuación se señala, la jurisprudencia de la Corte Interamericana

de Derechos Humanos ha determinado que las obligaciones de garantizar y
prevenir la vulneración de los derechos humanos deben ser interpretadas de forma
que no se imponga a las autoridades una carga imposible o desproporcionada
frente a las dificultades que implica la planificación y adopción de políticas públicas
en las sociedades modernas, la imprevisibilidad de la conducta humana y las
opciones de carácter operativo que deben ser tomadas en función de las
prioridades y los recursos disponibles.

35 Sentencia de 29 de julio de 1988, párr. 174 y 175.

36 Sentencia de 28 de octubre de 1998, párr.115 y ss.

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136. En la sentencia del “Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia”, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos retomó la posición de la Corte
Europea de Derechos Humanos de 1998, y estableció que las obligaciones
convencionales de garantía a cargo de los Estados “no implican una
responsabilidad ilimitada […] frente a cualquier acto o hecho de particulares”
violatorio de derechos humanos, ya que el deber de prevención al que se
encuentran sujetos, en términos generales, se compone de tres elementos que han
de ser concurrentes, a saber: 1) el “conocimiento de una situación de riesgo real e
inmediato”; 2) “un individuo o grupo de individuos determinado” que se encuentre
sometido a tal situación; y, 3) “posibilidades razonables de prevenir o evitar ese
riesgo”.37

137. El concepto de riesgo real e inmediato se advierte en diversas sentencias de

la Corte Interamericana, dictadas en 2009, entre las que destaca la del referido
“Caso González y otras (Campo Algodonero) vs. México”, en que el tribunal
internacional distingue, tratándose del deber de prevención, dos momentos en que
deben ser analizados: a) cuando el contexto de vulnerabilidad de un grupo de
víctimas indeterminado representa un riesgo acentuado que impone al Estado una
responsabilidad reforzada de protegerlas; y, b) cuando el Estado tiene conocimiento
del riesgo real e inminente al que las víctimas se encuentran sometidas y, por tanto,
éstas son determinadas o identificadas.38

138. La Corte Interamericana concluyó que la ausencia de una política general

orientada a la prevención, la persecución y sanción de delitos, como los cometidos
en perjuicio de las mujeres de Ciudad Juárez, de los que esta Comisión Nacional
de los Derechos Humanos había advertido al Estado,39 implica una falta a su deber
de prevención general. Asimismo, que la actuación del Estado trasciende a su

37 Sentencia de 31 de enero del 2006, párr.123.

38 Párrafos 281 a 283.
39 CNDH, Recomendación 44/98, del 15 de mayo de 1998.

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responsabilidad internacional en el análisis del segundo momento, cuando está en
conocimiento de un riesgo real e inminente y concurren los tres elementos
anteriormente señalados.

139. En la mayoría de los casos de homicidios y desapariciones de personas

defensoras, según la información de la que se ha allegado esta Comisión Nacional
entre enero de 2010 y el 30 de noviembre de 2015, las distintas representaciones
sociales de procuración de justicia a nivel federal y estatal, han generado malos
resultados, según las siguientes gráficas:

Agresiones a Defensores
RESERVA
JUDICIALIZADAS 6
9
NO EJERCICIO DE LA
ACCIÓN PENAL
7
EN TRÁMITE
12
CONSIGNADAS
13

Atentados a Instalaciones

3
1

CONSIGNA DA S NO EJERCICIO DE ACCIÓN PE NAL TRÁ MITE

51/66
140. Las personas defensoras de derechos humanos han sido consideradas
como un grupo expuesto constantemente a situaciones de riesgo en función de su
actividad, tal como se advierte en el citado Segundo Informe sobre la situación de
las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las Américas, de la
Comisión Interamericana publicado el 31 de diciembre de 2011 y del similar de
2014 por Amnistía Internacional, denominado Defender Derechos Humanos en las
Américas: Necesario, Legítimo y Peligroso.

141. Esta Comisión Nacional, mediante el Informe Especial Sobre la Situación de

las y los Defensores de los Derechos Humanos en México emitido en julio de 2011,
ha hecho del conocimiento de las autoridades del Estado mexicano la dimensión de
la problemática actual que enfrentan estas personas. Mediante este Informe se
comunicó a la Secretaría de Gobernación, a la entonces Secretaría de Seguridad
Pública Federal, a la Procuraduría General de la República y a los gobernadores de
las entidades federativas, las dimensiones de las constantes agresiones de las que
son víctimas por su actividad, proponiendo a esas autoridades tomar medidas para
prevenir esos delitos y atender a las personas que fueron agredidas.

142. El Estado mexicano tiene conocimiento de la gravedad sobre las agresiones

que sufren los defensores y defensoras, igualmente sabe de la ausencia de
herramientas eficaces para medir su magnitud y constancia, así como de la
necesidad de implementar medidas eficientes para la prevención y protección de
tales ataques; y es el caso que éstos se han visto incrementados, según se ha
evidenciado en párrafos que anteceden.

143. En el periodo de 2010 al 31 de diciembre de 2015 destacan, como ya se dijo,

por su trascendencia, las quejas que se refieren a homicidios y desapariciones, así
como las amenazas e intimidación, cuya investigación por las Procuradurías y
Fiscalías Generales de Justicia ha sido deficiente en un alto número de casos. Al

52/66
respecto este Organismo Nacional ha observado que esto obedece, en algunos
casos, a que los agentes del Ministerio Público encargados de integrar las
indagatorias omiten realizar en tiempo y forma aquellas diligencias para el
esclarecimiento de los hechos, o bien, se limitan a que sea la propia víctima la que
provea elementos en la investigación, aunado a su reiterada omisión en agotar las
líneas de investigación respecto a la actividad de las víctimas como personas
defensoras.

144. Del estudio y análisis de las averiguaciones previas relacionadas con los
casos sobre agresiones a personas defensoras, y de sus oficinas o instalaciones
que han sufrido algún robo o atentado, se han podido observar omisiones en agotar
las líneas de investigación que pudieran estar vinculadas con su actividad
sustancial.

145. Las autoridades encargadas de procurar y administrar justicia tienen la

obligación de iniciar investigaciones, procesar y establecer las sanciones a los
responsables de la violaciones a derechos humanos cometidas en agravio de las
personas defensoras; asimismo, tiene el deber de informar a las víctimas y a la
sociedad respecto de los resultados obtenidos producto de sus investigaciones
sobre los hechos y las circunstancias de tales violaciones, ya que las agresiones a
personas defensoras afectan también a su familiares, e inciden en la sociedad al
privarla de una labor que tiene como finalidad primordial el bien común y el
fortalecimiento de una sociedad democrática.

146. El derecho a la verdad ha sido desarrollado por la CrIDH, la cual ha

establecido que debe garantizarse a las víctimas y a sus familiares el conocer lo
sucedido tras la actualización de un evento delictivo, pues representa una medida
de reparación y, por tanto, una expectativa de que el Estado debe satisfacer a las
víctimas y a la sociedad como un todo, criterio sostenido, entre otros, en los casos

53/66
“Castillo Páez vs. Perú”; “Barrios Altos vs. Perú”; “Montero Aranguren y otros
(Retén de Catia) vs. Venezuela”, y “Masacre de las Dos Erres vs. Guatemala”.40

147. Esta Comisión Nacional, estableció en el referido Informe Especial Sobre la

Situación de las y los Defensores,41 que cualquier agresión en contra de las
personas defensoras de los derechos humanos deriva en el menoscabo del
ejercicio efectivo, para el resto de la sociedad, de prerrogativas fundamentales,
particularmente de aquellas personas que se benefician con su asesoría, apoyo y
asistencia, ya que sin su colaboración quedan expuestas a un posible estado de
indefensión.

148. Se ha podido evidenciar que en un considerable número de casos no ha

existido un resultado eficiente por parte de las autoridades federales y estatales
encargadas de la procuración de justicia, en gran medida derivado de que un alto
porcentaje de los organismo locales encargados de la procuración de justicia
carecen de información sistematizada que identifique a las víctimas de delitos en su
calidad de defensoras, lo que repercute en las insuficientes líneas de investigación
para el esclarecimiento de tales agresiones, como ha quedado señalado.

149. Se advierte la necesidad de promover e instituir protocolos especializados,

mediante los cuales se sensibilice a los servidores públicos que intervengan en la
investigación y atención de las agresiones cometidas en perjuicio de las personas
defensoras, ya que del estudio y análisis realizados por esta Comisión Nacional se
advierte que las autoridades no pueden ubicar las necesidades cuando son
peticionarias, promoventes o agraviadas, con el fin de darles un mejor servicio.

40 Casos “Castillo Páez vs. Perú”, sentencia de 3 de noviembre de 1997, párr. 85; “Barrios Altos vs.
Perú”, sentencia de 14 de marzo de 2001, Capítulo VIII; “Montero Aranguren y otros (Retén de
Catia) vs. Venezuela”, sentencia de 5 de julio de 2006, párr.55; y “Masacre de las Dos Erres vs.
Guatemala”, sentencia de 24 de noviembre de 2009, párr. 245.
41 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, El derecho a defender…, Op. Cit.

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150. El incumplimiento del Estado en cuanto a su obligación de proveer seguridad
pública para prevenir las posibles violaciones a derechos humanos de las personas
defensoras, así como respecto de atentados y robos contra las instalaciones de sus
organizaciones, aunado al incumplimiento de realizar investigaciones efectivas
tiene implicaciones graves ya que lesionan a la sociedad y propician la repetición
de las agresiones en contra de este grupo.

151. Las carencias y omisiones documentadas en las instancias de investigación

y persecución de delitos, la corrupción y el abuso de poder en algunas instituciones,
la falta de protocolos especializados, programas de prevención, de inspección y
supervisión eficaces a las autoridades encargadas de la seguridad pública y la
procuración de justicia, de sanciones puntuales y ejemplares para aquellos
servidores públicos infractores o negligentes, han propiciado el incremento en la
impunidad respecto de las agresiones en perjuicio de las personas defensoras, lo
que demanda especial atención y un cambio de actitud institucional.

152. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la

impunidad institucionalizada se configura por “la falta en su conjunto de
investigación, persecución y condena de los responsables de las violaciones de los
derechos humanos, toda vez que el Estado tiene la obligación de combatir tal
situación por todos los medios legales disponibles ya que la impunidad propicia la
repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la total indefensión de
las víctimas y de sus familiares”42, en consecuencia, es necesaria la sensibilización
y profesionalización de los servidores públicos involucrados en la investigación y
procuración de justicia, con el propósito de abatir el nivel de agresiones en contra
de personas defensoras, mediante la identificación, atención, sanción y prevención
de estos delitos en función del contexto sociopolítico que las víctimas enfrentan

42Corte I.D.H., Caso Ivcher Bronstein vs Perú. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74,
párr. 186.

55/66
como consecuencia de su labor, de tal manera que el Estado asegure el libre
ejercicio de las libertades fundamentales de todo individuo.

153. En atención a la situación de riesgo que enfrentan las personas defensoras

de derechos humanos y la responsabilidad del Estado de garantizarles prevención
y defensa, el Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos
Humanos y Periodistas,43 tiene la finalidad de establecer la cooperación entre la
Federación y los Estados para implementar y operar las medidas de que garanticen
la vida, integridad, libertad y seguridad de las personas defensoras de derechos
humanos, tanto individual como colectivas, que se encuentren en situación de
riesgo como consecuencia de su labor, y busca mantener un proceso de
fortalecimiento permanente con la participación de organizaciones de la sociedad
civil y diversas autoridades. Desde septiembre de 2015, el “Mecanismo” protege a
419 personas, de las cuales 247 son personas defensoras de derechos humanos y
172 periodistas.44

154. La creación del “Mecanismo” obedece a un esfuerzo conjunto entre la

sociedad civil y diversas instituciones del gobierno a fin establecer medidas de
protección que aseguren las condiciones adecuadas para el ejercicio del derecho a
defender en atención al nivel de violencia que éste grupo en situación de riesgo
enfrenta por su labor. A partir de la instalación formal de la Junta de Gobierno del
referido “Mecanismo” el 12 de noviembre de 2012,45 se han implementado diversas
medidas de protección a favor de personas defensoras, entre las que destacan la
asignación de botones de pánico, teléfonos de emergencia, escoltas, evacuación y
reubicación temporal, apoyo de alimentación, despensa y habitación, rondines,

43 Creado por la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y

Periodistas del 25 de junio de 2012.
44 Disponible en http://www.gob.mx/segob/prensa/el-gobierno-de-la-republica-condena-
categoricamente-las-agresiones-y-ataques-cometidos-en-contra-de-periodistas-y-defensores-de-dh
45 Segundo diagnóstico sobre la implementación del Mecanismo de Protección para Personas

Defensoras Humanos y Periodistas, ESPACIO_OSC, para la Protección de Personas Defensoras y

Periodistas. Julio 2015. Pág. 37

56/66
acompañamiento de traslados, instalación de cámaras, cerraduras, luces u otras en
el domicilio o lugar de trabajo, entrega de equipo de comunicación, chalecos
antibalas, detector de metales, autos blindados, atención médica y psicológica,
instructivos, manuales, cursos de autoprotección y reconocimiento a su labor como
personas defensoras.

155. No obstante, se cuenta con información de diversas organizaciones de la

sociedad civil y personas beneficiarias que en algunas ocasiones las medidas
otorgadas no han sido suficientes, eficaces o idóneas, como es el caso del botón de
pánico, medida que a pesar de ser la que en mayor frecuencia se ha implementado,
se vincula a diversos problemas que obstaculizan su óptimo aprovechamiento,
puesto que señalan que no hay capacidad de respuesta por parte de las
autoridades a los reportes de emergencias; las autoridades encargadas de atender
la señal no cuentan con una cadena de mando, así como de responsabilidades 46,
por lo que dicha medida, en un gran número de casos, se considera ineficaz, en
ese sentido, es urgente implementar un protocolo de atención y protección eficiente
respecto de las actuaciones y responsabilidades de los servidores públicos
encargados de atender los llamados.

156. La Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y

Periodistas establece en los artículo 44 y 45 que la Federación, los Estados y
municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias promoverán el
reconocimiento público y social de la importante labor de las Personas Defensoras
de Derechos Humanos, (…) para la consolidación del Estado Democrático de
Derecho, y condenarán, investigarán y sancionarán las agresiones de las que sean
objeto, además, “La Federación promoverá las reformas y adiciones necesarias en
la legislación para mejorar su situación (…)”

46 Ibídem. Pág. 56.

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157. El Estado tiene a su cargo la prevención del delito, y debe garantizar que las
violaciones sean efectivamente sancionadas conforme a la ley, por tal motivo, la
sociedad en coordinación con las diversas autoridades deben participar en la
creación de medidas de seguridad y prevención de agresiones, mediante la
denuncia, y la participación directa en la toma de acciones específicas para mejorar
su función, y en el análisis y propuesta de reformas institucionales y políticas
públicas que generen cambios en la legislación respectiva y en la administración
pública, mediante las que se garantice el pleno acceso a la justicia y su
procuración, y de esta forma contribuir al abatimiento de los índices de impunidad.

158. Los derechos humanos a la legalidad y seguridad jurídica47 de las personas

defensoras constituye una obligación a cargo del Estado, en cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 1.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
por lo que se debe considerar también que una debida procuración e impartición de
justicia se vincula a la salvaguarda del derecho a la verdad y a la reparación del
daño a las víctimas.

159. Si bien la creación de un “Mecanismo” de protección a las personas

defensoras implica un avance y reconocimiento del Estado, en el cual este
Organismo Nacional es parte de la Junta de Gobierno, en el que se reconoce la
situación de riesgo de las que son víctimas y donde se crean espacios para la
prevención y defensa de violaciones a sus derechos fundamentales, esto no
descarta la necesidad de una mejora en su situación por diversas causas, ya que
como lo han apuntado diversas organizaciones de la sociedad civil, 48 las acciones
implementadas de manera individual o colectiva no han sido eficaces por diversas
razones, tales como administrativas, de evaluación o capacitación, situaciones que
traen como consecuencia la necesidad de continuar en su fortalecimiento.

47Ibídem. Artículos 9 y 25.

48 ESPACIO_OSC Para la Protección de Personas Defensoras y Periodistas, Segundo
Diagnóstico…, Op. Cit.

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160. Se sugiere que en las medidas que proponga el “Mecanismo” tome en
cuenta el contexto de cada caso, principalmente la opinión, las necesidades de
cada persona o colectivo beneficiario, tanto en el momento de diseñarlas como en
su implementación, en razón de que tiene que haber una adecuación y ensamble
constantes entre las partes en beneficio de las personas agraviadas, entre el
mecanismo y las beneficiarias, en donde también sean escuchadas las posturas de
la sociedad para su mejoramiento.

161. Habría que tomar en cuenta la desconfianza que tienen algunas personas en
acudir a este sistema de protección. No obstante, la creación y constante
modificación de una entidad en la que está involucrada la sociedad civil, permite irla
diseñando según las necesidades específicas y, de esta manera, también pudiera
irse construyendo una legitimidad ante la ciudadanía en general.

162. Este Organismo Nacional tiene registrados los siguientes casos relacionados
con el trabajo desarrollado por el Mecanismo para la Protección de Personas
Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas.

163. Caso de (V27). El 17 de febrero de 2015 se recibió en esta Comisión

Nacional el escrito de queja de (V27) una persona integrante de una organización
defensora de derechos humanos (ONG10) en el Estado de Jalisco, en el que
señaló que las autoridades Secretaria General de Gobierno del Estado de Jalisco y
Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y
Periodistas de la Secretaría de Gobernación no habían cumplido cabalmente con el
plan de protección otorgado en su favor, al no proporcionarle el servicio de
acompañamiento por conducto de personal de la Secretaría de Seguridad Pública
de esa entidad federativa, aun cuando lo solicitó en dos ocasiones.

164. Una vez recabada la información del caso, las autoridades refirieron que
desde el 18 de mayo de 2015 se desarrolla de manera regular la implementación
de las medidas aprobadas, lo cual fue corroborado por la persona beneficiaria.

59/66
165. Caso de (V28). El 29 de julio de 2013 se recibió en este Organismo Nacional,
vía correo electrónico, la queja de (V28) una persona integrante de una
organización defensora de derechos humanos radicada en la Ciudad de México
(ONG11), en la que hace valer presuntas violaciones en su agravio atribuibles al
Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y
Periodistas de la Secretaría de Gobernación ya que el 10 de julio de 2013 se
decidió modificar el “plan de protección” que se implementó en su favor, dejando sin
efecto el servicio de protección de elementos de la Policía Federal, lo que a su
juicio la colocó junto a sus familiares en una situación de riesgo.

166. Posteriormente, se tuvo conocimiento que el 16 de marzo de 2014 fue

allanado el domicilio de la citada persona; que en ese hecho sustrajeron
computadoras, documentos de trabajo y otros objetos de valor, razón por la que
interpuso una denuncia en la procuraduría local.

167. En el caso citado se evidenció el incumplimiento de los términos y plazos

previstos en la normatividad en la materia; que las personas beneficiarias no fueron
notificados formalmente sobre el otorgamiento de las medidas urgentes de
protección que les fueron proporcionadas, por lo que no tuvieron conocimiento de la
elaboración y resultado del estudio de evaluación de acción inmediata.

168. La persona defensora hizo valer que la autoridad responsable no facilitó la

participación de las beneficiaras, lo que impidió que éstas proporcionaran
información necesaria para establecer el análisis respectivo, y que fueron
convocados el 10 de julio de 2013, donde se presentó su solicitud de revisión de
medidas otorgadas, sin conocer el contenido del estudio referido.

169. Esta Comisión Nacional también documentó el caso de (V29) y otros

integrantes de la (ONG12) en el Estado de Tabasco, quienes el 9 de noviembre de
2015, sufrieron un incidente de seguridad al haber sido hostigados por personas
desconocidas y tuvieron diversas dificultades para contactar a personal del

60/66
Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y
Periodistas del cual son beneficiarios, puesto que el número telefónico que les fue
proporcionado para dicho contacto no fue contestado.

170. Por otra parte, refirieron en hechos diversos, que la Policía Estatal incumplió
con el compromiso adquirido en la implementación de medidas en su favor para
garantizar la seguridad e integridad tanto del personal como de las personas
albergadas en dicho lugar (ONG12), ya que la madrugada del 16 de noviembre del
2015 abandonaron su servicio.

171. En los tres casos se puede evidenciar que si bien el “Mecanismo” realizó
evaluaciones de riesgo valorando diversos aspectos de las personas beneficiarias,
en todo momento se debe escuchar y tomar en cuenta la opinión de las mismas, ya
que ellas son las únicas que saben la real amenaza que están padeciendo, razón
por la que siempre se debe velar por su integridad y la de sus familiares antes de
modificar o quitar alguna medida de protección.

172. Si bien el “Mecanismo” ha avanzado sustancialmente sus procesos internos

en beneficio de las personas beneficiarias, se siguen observando retos y metas
importantes para garantizar la prevención y protección de las personas defensoras
de derechos humanos tanto a nivel local como federal.

173. Por todos los argumentos expuestos, respetuosamente, se formulan a

ustedes, Procuradora General de la República, Secretario de la Defensa Nacional,
Secretario de Marina, Gobernadores, Jefe de Gobierno de la Ciudad de México,
Comisionado Nacional de Seguridad, Presidente de la Junta de Gobierno del
Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y
Periodistas, Secretarios de Seguridad Pública, Procuradores y Fiscales Generales
de Justicia de las Entidades Federativas, Presidentes Municipales, Jefes
Delegacionales y titulares de las Comisiones Estatales de Derechos Humanos, en
el ámbito de sus competencias, las siguientes:

61/66
IV. RECOMENDACIONES GENERALES.

PRIMERA. Realizar una campaña pública en materia de reconocimiento y no

estigmatización del trabajo de las personas defensoras de derechos humanos, y
para respetar sus derechos durante el ejercicio de sus actividades, a efecto de
sensibilizar a la población en general y especialmente a los servidores públicos que
pudieran, por alguna razón, estar en contacto con ellas.

SEGUNDA. Se giren instrucciones para que se atiendan de la manera más pronta y

eficaz las solicitudes de las medidas cautelares dictadas por los organismos de
protección de los derechos humanos de las personas defensoras y se adopten de
manera inmediata acciones para su cabal cumplimiento.

TERCERA. Emitir una circular dirigida a los servidores públicos para que, en el
ejercicio de sus funciones, respeten los derechos fundamentales de las personas
defensoras, debiendo abstenerse de realizar declaraciones que los estigmaticen y/o
que pongan en duda la legitimidad del trabajo que realizan, ya sea de forma
individual o junto a sus organizaciones.

A ustedes Gobernadores y Jefe de Gobierno de la Ciudad de México las

siguientes:

PRIMERA. Se impulse la promulgación de leyes que, en su caso, prevean la

creación de organismos locales tendentes a la protección de personas defensoras
de derechos humanos a través de la implementación de medidas eficaces y
suficientes para asegurar el ejercicio de su actividad.

SEGUNDA. Se instruya, a quien corresponda, a efecto de que se impartan cursos

de capacitación a los servidores públicos relacionado con quiénes son y qué hacen
las personas defensoras de derechos humanos, que por su función, tengan
contacto con ellas.

62/66
TERCERA. Generar y priorizar las políticas públicas de prevención de la violencia
hacia las personas defensoras de derechos humanos, adoptando las medidas
suficientes y necesarias para proteger sus derechos fundamentales.

CUARTA. Establecer un enlace de alto nivel, con capacidad de gestión y decisión

que garantice la pertinencia y eficacia de las medidas de protección locales
acordadas en favor de personas defensoras de derechos humanos por parte del
Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y
Periodistas.

A ustedes Comisionado Nacional de Seguridad y Secretarios de Seguridad

Pública de las entidades federativas, las siguientes:

PRIMERA. Se instruya, a quien corresponda, a efecto de que se capacite a los

elementos de seguridad pública, de los tres niveles de gobierno, sobre los derechos
de las personas defensoras de derechos humanos.

SEGUNDA. Se giren instrucciones para que los servidores públicos de esas

dependencias permitan que desarrollen sus actividades sin resultar víctimas de
injerencias arbitrarias en su persona, familia, domicilio o propiedades,
absteniéndose de incurrir en un uso arbitrario de la fuerza pública.

A ustedes Procuradora General de la República, Procuradores y Fiscales

Generales de Justicia de las entidades federativas, las siguientes:

PRIMERA. Se giren instrucciones, a quien corresponda, a efecto de que se

desarrollen y apliquen de manera obligatoria protocolos especiales que establezcan
lineamientos precisos en los que se considere la vulnerabilidad, situación de riesgo
y contexto vinculado a la labor de las personas defensoras de derechos humanos
víctimas de delitos por el personal que interviene en la integración de
averiguaciones previas, con el propósito de identificar las causas reales y agentes

63/66
agresores de este grupo en situación de riesgo, y así erradicar la repetición de
violaciones a sus derechos humanos.

SEGUNDA. Se giren instrucciones, a quien corresponda, a fin de que, a la

brevedad se practiquen las diligencias necesarias tendentes a lograr la integración
y, en su oportunidad, determinación conforme a derecho, de las averiguaciones
previas señaladas en la presente Recomendación General, garantizando de esta
manera a las víctimas y a sus familiares, así como a la sociedad en general, el
derecho a conocer la verdad respecto de los sucesos que dieron lugar a las
violaciones de los derechos humanos cometidas en perjuicio de las personas
defensoras en cita.

TERCERA. Se instituyan fiscalías o unidades especializadas en la persecución de

delitos cometidos en contra de personas defensoras de derechos humanos, para
atender especialmente el contexto de violencia y riesgo que pudieran enfrentar por
la labor que desarrollan, sobre todo en aquellas entidades en las que se advierte
una alta incidencia delictiva en contra de estas personas.

Al Presidente de la Junta de Gobierno del Mecanismo para la Protección de

Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas.

PRIMERA.- Garantizar los recursos humanos y financieros necesarios para que la

Coordinación Ejecutiva Nacional del Mecanismo para la Protección de Personas
Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de cabal cumplimiento a sus
atribuciones, en el marco de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de
Derechos Humanos y Periodistas.

SEGUNDA.- Hacer una diferenciación geográfica, con base en un mapa de riesgos,

respecto de la implementación de protocolos a través de los cuales se otorgan
medidas de protección en favor de defensores, a efecto de tomar en consideración

64/66
los riesgos potenciales en los que podrían encontrarse y adecuar las medidas
otorgadas a la(s) entidad(es) federativa(s) en la(s) que realiza su labor.

TERCERA.- Se genere y haga del dominio público, a través de la Unidad de

Prevención, Seguimiento y Análisis de la Coordinación Ejecutiva, un reporte
semestral respecto del monitoreo nacional de las agresiones que sufren las
personas defensoras de derechos humanos en México, identificando a través de un
semáforo de riesgo aquellas entidades con mayor incidencia, así como el tipo de
agresiones más recurrentes en esos estados.

CUARTA.- Garantizar oportunas, suficientes y adecuadas medidas de protección

en favor de las personas beneficiarias, evitando la dilación en su instauración, para
impedir poner en riesgo su seguridad e integridad personal.

A los Presidente Municipales y Jefes Delegacionales:

PRIMERA. Impartir cursos de capacitación a los servidores públicos de los

municipios y delegaciones que, por sus atribuciones tengan contacto con las
labores de las personas defensoras de derechos humanos.

SEGUNDA. Generar y priorizar las políticas públicas de prevención de la violencia

hacia las personas defensoras de derechos humanos, adoptando las medidas
suficientes y necesarias para proteger sus derechos fundamentales.

TERCERA. Establecer un enlace con capacidad de gestión y decisión que

garantice la pertinencia, oportunidad y eficacia de las medidas de protección
municipales y delegacionales en favor de personas defensoras de derechos
humanos por parte del Mecanismo de Protección de Personas Defensoras de
Derechos Humanos y Periodistas.

CUARTA. Se giren instrucciones para que los servidores públicos de esas

demarcaciones permitan que las personas defensoras de derechos humanos

65/66
desarrollen sus actividades sin resultar víctimas de injerencias arbitrarias en su
persona, familia, domicilio o propiedades.

174. La presente Recomendación General de acuerdo con lo previsto en el

artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 6, fracción VIII, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, así como 140, de su Reglamento Interno, fue aprobada por el Consejo
Consultivo de esta Comisión Nacional en su sesión ordinaria número 340 de fecha
8 de febrero de 2016; tiene el carácter de pública y se emite con el propósito
fundamental de que se promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones
normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los
derechos humanos y, también, para que las autoridades competentes, conforme a
sus atribuciones, eliminen tales violaciones y subsanen las irregularidades de que
se trate.

175. Con base en el mismo fundamento jurídico se informa a ustedes que las
Recomendaciones Generales no requieren de aceptación por parte de las
instancias destinatarias; sin embargo, se requiere que, en su caso, las pruebas
correspondientes al cumplimiento de la Recomendación se envíen a esta Comisión
Nacional en un término de treinta días hábiles siguientes a la fecha de emisión de la
presente recomendación.

ATENTAMENTE

LIC. LUIS RAÚL GONZÁLEZ PÉREZ

PRESIDENTE

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