Línea Técnica Ley 2126 2021
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MEMORANDO
*202120000000133763*
FECHA: 2021-10-01
El pasado 4 de agosto fue promulgada la Ley 2126 de 2021 "Por la cual se regula la
creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el
órgano rector y se dictan otras disposiciones", la cual establece distintos artículos que
vinculan las funciones del ICBF en materia de protección de niños, niñas y adolescentes.
Conforme con ello y en respuesta a las diversas solicitudes y consultas recibidas por parte
de defensores y comisarios de familia 1, la Dirección de Protección desde el ámbito de sus
competencias2 se permite emitir la presente línea técnica en aras de unificar criterios sobre
la norma en comento.
1
Solicitudes presentadas por los siguientes peticionarios: Nidia Cristina Cartagena, Comisaria Tercera de Familia de
Girardot, Geovanna Alexandra Sierra Bucheli, Comisaria de Familia de Albán-Nariño, Marta Rocio Sarmiento Álvarez,
defensora de familia Grupo de Asistencia Técnica Regional Meta, María Andrea Sánchez Hernández defensora de familia
Regional Tolima, Carmenza Gutiérrez De Camacho Coordinadora de Protección Regional Bogotá, Shirley Restrepo Nino
defensora de familia Grupo de Asistencia Técnica y SRPA Regional Cundinamarca, Nancy Elviras Pungo Vargas comisaria
de familia El Tambo Cauca-Representante de las comisarías de familia del Departamento, Jorge Wilfran Restrepo Sanín
defensor de familia Grupo de Asistencia Técnica Regional Quindío, Andrés Fernando Jiménez Oviedo defensor de familia
Centro Zonal La Floresta Barrancabermeja Regional Santander, Alveiro Rojas Zabala defensor de familia Centro Zonal
Magangué Regional Bolívar, Mónica Liliana Delgado Diaz Coordinadora del Centro Zonal Carlos Lleras Restrepo Regional
Santander, OFI21-00131187 / IDM: Traslado comunicación No EXT21-00109580, solicitud audiencia SIDEFAM, Oficina
jurídica de Lejanías (Meta), Leidy Tatiana Ruiz Macías, comisaria de familia de San Jerónimo – Antioquia y Yulieth Durán
Mateus, comisaria de familia de Quipile – Cundinamarca.
2
Los numerales 2 y 5 del artículo 38 del Decreto 987 de 2012 establece como funciones de la Dirección de Protección del
Instituto la de “Definir los lineamientos generales en materia de protección que deben ser tenidos en cuenta en todos los
procesos relacionados con el reconocimiento de derechos a los niños, niñas y adolescentes” y “Diseñar servicios, actualizar y
validar los lineamientos técnicos existentes cumpliendo con la misión del instituto ”. Así mismo, en consideración a que el
artículo 31 de la Ley 2126 del 2021 establece que el Ministerio de Justicia y del Derecho o quien haga sus veces en la Rama
Ejecutiva será el ente rector de las Comisarías de Familia y el responsable de construir los lineamientos técnicos para el
desarrollo de sus actividades y que, tanto el artículo 26 como el parágrafo 1 del artículo 31 de la Ley 2126 de 2021 indican
que el ICBF continúa con la competencia para la formación y actualización de las Comisarías de Familia en relación con la
protección de niños, niñas y adolescentes, y que como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, definirá los
lineamientos técnicos que las Comisarías de Familia deben cumplir para garantizar los derechos de los menores de edad y
asegurar su restablecimiento, el ICBF continuará brindando línea técnica en materia de garantía y restablecimiento de
derechos de niños niñas y adolescentes para los comisarios y defensores de familia, que será de obligatorio cumplimiento
para estas autoridades.
Los datos proporcionados serán tratados de acuerdo con la política de tratamiento de datos personales del ICBF y la Ley es
1581 de 2012.
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Inicialmente, es pertinente aclarar que el proyecto que dio origen a la Ley 2126 de 2021 fue
construido en el marco de la mesa técnica interinstitucional de fortalecimiento de las
comisarías de familia, liderada por el Ministerio de Justicia y del Derecho y de la que
también hicieron parte la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, el Ministerio de Salud, la Fiscalía General de la Nación y el Departamento
Administrativo de la Función Pública.
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Previo al desarrollo del presente acápite, es importante señalar que en el artículo 5 así
como en distintos apartados de la Ley 2126 se hace uso de la expresión “violencia en el
contexto familiar” la cual se refiere a “toda acción u omisión que pueda causar o resulte en
daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, patrimonial o económico, amenaza, agravio,
ofensa o cualquier otra forma de agresión que se comete por uno o más miembros del
núcleo familiar, contra uno o más integrantes del mismo, aunque no convivan bajo el
mismo techo”3; en ese sentido, se tendrá en cuenta esta definición en el desarrollo de la
presente línea técnica.
La Ley 2126 estableció unos criterios diferenciadores para delimitar la competencia entre
Comisarías y Defensorías de Familia con la finalidad de lograr una respuesta efectiva e
integral por parte de la autoridad administrativa competente y evitar el riesgo de activar la
ruta de atención ante la instancia que no resulta competente e incurrir en violencia
institucional4.
Esto quiere decir que en aquellos casos en que no exista concurrencia entre las
autoridades administrativas en un municipio, el comisario de familia seguirá asumiendo la
competencia frente a todos los casos de amenaza o vulneración de derechos de niños,
niñas y adolescentes, de conformidad con el criterio de competencia subsidiaria
establecido en el artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia y reafirmado en el
parágrafo 3 del artículo 5 de la Ley 2126 como se verá en el siguiente numeral.
3
Artículo 4. <Artículo modificado por el artículo 16 de la Ley 1257 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Toda persona
que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio,
ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las
denuncias penales a que hubiere lugar, al comisario de familia del lugar donde ocurrieren los hechos y a falta de este al
Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o
agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente.
Cuando en el domicilio de la persona agredida hubiere más de un despacho judicial competente para conocer de esta
acción, la petición se someterá en forma inmediata a reparto.
Parágrafo. En los casos de violencia intrafamiliar en las comunidades indígenas, el competente para conocer de estos
casos es la respectiva autoridad indígena, en desarrollo de la jurisdicción especial prevista por la Constitución Nacional en
el artículo 246.
4
Exposición de motivos Ley 2126 de 2021 pág. 10.
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Así, según los numerales del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 2126 de 2021, cuando
hay concurrencia entre Comisarías y Defensorías de Familia en un mismo municipio, las
reglas de competencia son las siguientes:
Autoridad
De lo anterior se puede colegir que los numerales 1 y 2 del parágrafo 1 del artículo 5
hacen referencia a las competencias generales que tienen los comisarios y defensores de
familia frente a los casos de violencia en el contexto familiar y violencia sexual, cuando
hay concurrencia de estas dos autoridades.
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Es decir, cuando existen hechos de violencia sexual contra niños, niñas o adolescentes
cometidos por miembros del grupo familiar, el restablecimiento de sus derechos le
corresponderá a las Defensorías de Familia, configurándose una excepción a la
competencia general en temas de violencia familiar que le corresponden a las Comisarías
de Familia.
En este sentido, les corresponde a las Defensorías de Familia asumir la competencia para
el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes en los asuntos
diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia familiar y adicionalmente los
relacionados con cualquier forma de violencia sexual.
De otra parte, los numerales 3 y 4 del parágrafo 1 del artículo 5, hacen referencia a dos
circunstancias particulares para definir la competencia entre las dos autoridades.
Por otro lado, si en un mismo núcleo familiar, además de existir un caso de violencia
sexual en el contexto familiar contra un niño, niña o adolescente, se presentan hechos de
violencia contra otros integrantes adultos del núcleo, al comisario de familia le
corresponde asumir la competencia de todos los casos de forma integral.
5
Exposición de motivos Ley 2126 de 2021 pág. 14.
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El parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 2126 de 2021 indica que las autoridades
administrativas continuarán aplicando la competencia a prevención en virtud de los
principios de corresponsabilidad y del interés superior del niño, niña y adolescente, de tal
forma que en todos los casos en que un defensor o comisario de familia conozcan de una
presunta amenaza o vulneración, deberán, de forma inmediata, verificar garantía de
derechos, abrir PARD si es necesario y adoptar medidas de restablecimiento de derechos
y de protección que se requieran.
6
Parágrafo 1°. Los casos que estén bajo el conocimiento de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, y
que difieran de la competencia establecida en el Parágrafo Primero del artículo 5° de la presente ley, continuarán siendo
tramitados hasta su finalización, ante la autoridad que los esté conociendo.
7
Parágrafo 3. La competencia subsidiaria prevista en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 o la norma que la modifique o
adicione, será asumida por los comisarios y comisadas de familia solo en aquellos municipios donde el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar no hubiere designado un defensor o defensora de familia.
8
Artículo 98. Competencia subsidiaria. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este
Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al
defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía.
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relevancia para el análisis de la presente línea técnica, pues deja en cabeza de los
comisarios de familia todas las funciones establecidas en el artículo 82 del mismo cuerpo
normativo, -incluidas las relacionadas con la conciliación-9, cuando en el municipio no se
haya designado un defensor de familia.
Al respecto, la designación del defensor de familia se realiza en virtud del artículo 125 de
la Constitución Política de Colombia y bajo las reglas contenidas en el Ley 909 de 2004
modificada por la Ley 1960 de 2019 y el Decreto 1083 de 2015 modificado por el Decreto
648 de 2017, que establecen las normas que regulan el empleo público y la carrera
administrativa.
En este sentido, en todos los casos en que no se haya designado por parte del ICBF
defensor de familia en un determinado municipio, operará la competencia subsidiaria del
comisario de familia.
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Este apartado se organiza de la siguiente forma: (i) los alcances de la derogatoria del
artículo 48 y la vigencia de esta disposición respecto de los comisarios de familia; (ii) la
competencia subsidiaria de los comisarios de familia en materia de conciliación; (iii)
fijación de cuota alimentaria de adultos mayores; (iv) la conciliación en alimentos en virtud
del artículo 111 del Código de la Infancia y la Adolescencia.
Sin perjuicio del análisis que se realizará en los acápites posteriores, se parte por señalar
que la Ley 2126 de 2021 derogó la competencia general de los comisarios de familia para
adelantar conciliaciones extrajudiciales en materia de familia que se establecía en el
artículo 31 de la Ley 640 de 2001 11. Esta disposición empezó a regir a partir de la
promulgación de la Ley en estudio, es decir, desde el 4 de agosto de 2021 de acuerdo
con el artículo 4712 de la norma.
11
Artículo 31. Conciliación extrajudicial en materia de familia. <Ver Notas del Editor> La conciliación extrajudicial en derecho
en materia de familia podrá ser adelantada ante los conciliadores de los centros de conciliación, ante los defensores y los
comisarios de familia, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del ministerio público
ante las autoridades judiciales y administrativas en asuntos de familia y ante los notarios. A falta de todos los anteriores en
el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos
municipales.
Estos podrán conciliar en los asuntos a que se refieren el numeral 4 del artículo 277 del Código del Menor y el artículo 47 de
la Ley 23 de 1991.
12
Artículo 47. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación, salvo el parágrafo 1 del artículo 5, los artículos 6,
8, 9, 11, 22, 25, el inciso 1 del artículo 27, el artículo 28, el artículo 29 a excepción de su parágrafo 30 y el capítulo VII, que
entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia.
13
En aquellos municipios donde no haya concurrencia de autoridades administrativas, el comisario de familia sigue
asumiendo la competencia en materia conciliatoria de conformidad con los fundamentos advertidos en el apartado 2.1 del
presente concepto.
14
Esta orientación se realiza de acuerdo con el concepto emitido por el Ministerio de Justicia bajo el radicado MJD-EXT21-
0037053 del 10 de septiembre de 2021, la cual aclara: “(…) si se había radicado una solicitud de conciliación con
anterioridad al 4 de agosto de 2021, fecha de expedición de la Ley 2126 de 2021, consideramos que ella continúa su curso
hasta su finalización, teniendo en cuenta que el trámite conciliatorio es uno sólo y a él sólo pueden poner fin las partes de
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Ahora bien, con respecto a las solicitudes de conciliación que se presenten después del 4
de agosto de 2021 ante las Comisarías de Familia, cuando hay concurrencia, se
recomienda que el comisario de familia realice la debida orientación e información al
ciudadano sobre todas las entidades o funcionarios competentes para conciliar, de
acuerdo con la presencia en cada municipio de dichas autoridades y la necesidad del
caso particular, por ejemplo, ICBF, centros de conciliación de universidades, Cámara de
Comercio, notarías, delegados regionales o seccionales de la Defensoría del Pueblo.
Por otro lado, la Dirección de Servicios y Atención a través de las oficinas de servicios y
atención de los Centros Zonales, una vez recibida una solicitud de conciliación por parte
de un ciudadano, debe informar acerca de las alternativas y posibilidades para realizar las
audiencias de conciliaciones en derecho de familia además de las defensorías de familia,
en otras entidades y por parte de otros funcionarios públicos facultados por la ley, los
tiempos para la realización de las audiencias, gratuidad, costos, entre otras, sin que esto
implique dejar de atender la solicitud del ciudadano si una vez brindada la información
respectiva, desea continuar con el trámite de conciliación ante la defensoría de familia.
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Así las cosas, en los municipios donde no haya sido designado Defensor de Familia, los
comisarios de familia deberán promover y aprobar las conciliaciones extrajudiciales en
materia de familia de conformidad con lo señalado en los numerales 8 y 9 del artículo 82
del Código de la Infancia y la Adolescencia.
Con base en lo anterior, sólo en aquellos casos en los cuales concurran en un mismo
municipio defensores y comisarios de familia, las conciliaciones no son competencia de
las Comisarías de Familia y deben ser asumidas por las autoridades facultadas para
conciliar de acuerdo con el artículo 31 de la Ley 640 de 2001, entre ellas, por los
defensores de familia.
“El propio ordenamiento establece que sus normas son de orden público, de
carácter irrenunciable y preferente, las cuales a su vez deben ser interpretadas y
aplicadas de acuerdo con la Constitución Política y los Tratados de Derechos
Humanos ratificados por Colombia, en especial, por la Convención sobre los
Derechos del Niño, ordenamientos que se entienden además integrados al citado
código (arts. 5 y 6)”.
17
Sentencia C-149 de 2009. Se puede consultar en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/C-
149-09.htm
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“Artículo 34A. Derecho a los alimentos. Las personas adultas mayores tienen
derecho a los alimentos y demás medios para su mantenimiento físico,
psicológico, espiritual, moral, cultural y social. Serán proporcionados por quienes
se encuentran obligados de acuerdo con la ley y su capacidad económica.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con los defensores de familia, el artículo 9 de la Ley
1850 de 2017 les asignó la función de presentar la demanda de alimentos a favor de
dicha población cuando la cuota alimentaria es fijada provisionalmente por el comisario de
familia.
Al respecto, la Oficina Asesora Jurídica del ICBF en el Concepto 122 de 201718 indicó que
la citada norma no da lugar a la aplicación de ningún criterio interpretativo ya que su
lenguaje es diáfano y abiertamente comprensible. En este sentido expresó:
“En consecuencia, por las razones arriba expuestas, la obligación que plasmó la
Ley 1850 de 2017 para los Defensores de Familia se deberá entender limitada a lo
decretado abierta y claramente por la norma, así que cualquier interpretación
extensiva que llevara a la imposición de nuevas obligaciones para el Defensor de
Familia frente a la situación del adulto mayor, no estaría conforme a lo previsto en
la Ley. Las funciones y competencia de las autoridades administrativas se
encuentran previstas expresamente en la ley, su adición o modificación requeriría
una nueva norma legal”. (Subrayado y negrilla fuera de texto).
18
https://www.icbf.gov.co/cargues/avance/docs/concepto_icbf_0000122_2017.htm
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Al respecto, la Ley 2126 de 2021 en su artículo 13 numeral 11, estableció como función
del comisario de familia: “Fijar cuota provisional de alimentos de las personas adultas
mayores, conforme a lo dispuesto en el artículo 34A de la Ley 1251 de 2008 o la norma
que lo adicione, sustituya, modifique o complemente”.
De esta manera, la Ley 2126 reafirma la competencia del comisario de familia para
adelantar la fijación de la cuota provisional de alimentos a favor de los adultos mayores, lo
cual se ratifica en el inciso 3 del artículo 16 de la citada norma que instruye a los
comisarios en el siguiente sentido: “(…) Tratándose de personas adultas mayores
deberán tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 1850 de 2017 o la norma que la modifique
o adicione”. Por su parte, el defensor de familia mantiene la competencia descrita en el
inciso 4 del artículo 34 A de la ley 1251 de 2008 y en consecuencia le corresponde recibir
el expediente para presentar, en nombre del adulto mayor, demanda de alimentos ante el
Juez competente cuando se requiera.
2.4. Conciliación en alimentos en virtud del artículo 111 del Código de la Infancia y la
Adolescencia
Respecto del artículo 111 del Código de la Infancia y la Adolescencia que no fue
expresamente derogado por el artículo 48 de la Ley 2126 de 2021, se deber tener en
cuenta el análisis realizado en los numerales 2.2. y 2.3 de la presente línea, de tal forma
que los comisarios de familia tienen la competencia para conciliar alimentos en virtud de
la competencia subsidiaria.
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Respecto de esos casos, es importante aclarar que la facultad para ordenar las medidas
de protección establecidas en la Ley 1257 de 2008 debe leerse a la luz de la entrada en
vigencia de la competencia otorgada para los defensores de familia respecto de las
situaciones descritas, es decir desde el 4 de agosto de 2021 para la competencia a
prevención y desde el 4 de agosto de 2023 en relación con la competencia establecida en
el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 2126 de 2021.
3.2. Visitas presenciales del equipo de las Defensorías de Familia y las Comisarías
de Familia
Al respecto es importante aclarar que las visitas y acompañamiento que se debe realizar
involucra a los profesionales del equipo de las Defensorías y las Comisarías de Familia 19 y
debe hacerse desde que se adopta la medida de restablecimiento de derechos. Lo
anterior, con el fin de garantizar que los niños, niñas y adolescentes que son ubicados en
modalidades de protección del ICBF tengan contacto directo con los profesionales que
trabajan para el restablecimiento de sus derechos.
Para este punto, resulta necesario insistir en que el parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley
2126 de 2021 estableció de forma expresa que los comisarios de familia deben cumplir
con las funciones de los defensores de familia en virtud de la competencia subsidiaria.
Claro lo anterior, la expresión “comisarios de familia” del artículo 109 del Código de la
Infancia y la Adolescencia fue derogada por el artículo 48 de la Ley 2126 de 2021, de tal
forma que los comisarios de familia, en principio, no tienen competencia para adelantar el
trámite de reconocimiento voluntario de paternidad en favor de un niño, niña o
adolescente.
Sin perjuicio de lo anterior, los comisarios de familia que estén en municipios en donde no
haya sido designado defensor de familia, de forma subsidiaria, seguirán asumiendo la
función establecida en el numeral 10 del artículo 82 del Código de la Infancia y la
Adolescencia que establece:
“10. Citar al presunto padre con miras al reconocimiento voluntario del hijo
extramatrimonial nacido o que esté por nacer y, en caso de producirse, extender el
19
Los equipos técnicos interdisciplinarios de las Defensorías de Familia están integrados como mínimo por un psicólogo, un
trabajador social y un nutricionista de acuerdo con el artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Por su parte,
los equipos técnicos interdisciplinarios de las Comisarías de Familia están conformados como mínimo por un psicólogo y un
trabajador social de conformidad con el artículo 84 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 8
de la Ley 2126 de 2021
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Según el artículo en mención, es función del inspector de trabajo expedir por escrito
autorización para que un adolescente pueda trabajar y a falta de éste, dicha función era
asumida por el comisario de familia o, en su defecto, por el alcalde municipal. No
obstante, con la modificación introducida por la Ley, cuando no existe inspector de
trabajo, la autorización será expedida por el alcalde municipal, con lo cual, en ningún caso
podrá ser solicitada ante el comisario de familia.
Por otra parte, el defensor de familia debe presentar la solicitud para que un adolescente
pueda trabajar en los casos en que la misma sea necesaria con el fin de proteger y
20
Tener en cuenta los criterios de competencia definidos el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 2126 de 2021 y los términos
de vigencia.
21
Sentencia C 1188 de 2005 de la Corte Constitucional
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En este sentido, con la derogatoria incorporada por el artículo 48 de la Ley 2126 de 2021
los comisarios de familia ya no serán competentes para conocer y sancionar las
contravenciones de policía cometidas por adolescente y esta función, de conformidad con
la ley, será asumida directamente por el alcalde municipal.
Cordialmente,
Director de Protección
Proyectó: Xiomara Orejuela– CAA// Carolina Garnica– CAA// Carolina Rodríguez Caicedo – CAA // Susana Zambrano -
CAA // Sara Alejandra Pérez – CAA// Revisó: Juanita Isabel Bazán – CAA// Aprobó: Paulo Ernesto Realpe Mejía -
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