La Política Agraria Comunitaria y Sus Reformas 2014 2020

Cuadernos Geográficos
ISSN: 0210-5462
[email protected]
Universidad de Granada
España
Larrubia Vargas, Remedios

La política agraria común y sus reformas: reflexiones en torno a la reforma de 2014-2020.
Cuadernos Geográficos, vol. 56, núm. 1, 2017, pp. 124-147
Universidad de Granada
Granada, España
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Larrubia Vargas, R. (2017). La política agraria común y sus reformas: reflexiones en torno a la reforma...
Cuadernos Geográficos 56(1), 124-147 124
La política agraria común y sus reformas:

reflexiones en torno a la reforma de 2014-
2020
Remedios Larrubia Vargas1 ✉
Recibido: 13/04/2016 | Aceptado: 03/10/2016
Resumen
La Política Agraria Comunitaria (PAC) es una de las políticas más importantes de la Unión Euro-
pea. Ésta se encuentra en un proceso de transformación constante desde su configuración inicial
hasta la vigente reforma (2014-2020). El objetivo de este artículo es proporcionar una visión glo-
bal sobre dicha reforma. Resaltar los principales vectores del proceso de reforma, definiendo los
objetivos fundamentales que se trata de conseguir con ella y los principales instrumentos y meca-
nismos que utiliza para la consecución de tales retos. Al mismo tiempo, esbozar su aplicación en
España, señalando el grado de adecuación entre instrumentos y objetivos.
Palabras claves: Política Agraria Común; pagos directos; agricultor activo; derechos históricos;
verdeo
Abstract
The Common Agricultural Policy and its reforms: reflections about the 2014-2020
reform
The Common Agricultural Policy (CAP) is one of the most important EU policies and it is being
transformed constantly since its initial configuration until the current reform (2014-2020). The
purpose of this paper is to provide an overview of this reform and to emphasise the principal vec-
tors of the reform process, defining the key objectives that are intended to obtain with it and the
main instruments and mechanisms used to achieve those challenges. It also provides its applica-
tion in Spain, indicating the degree of agreement between instruments and objectives
Key words: Common Agricultural Policy; direct payments; active farmer; historical rights; green-
ing.
Résumé
La politique agricole commune et ses réformes. Réflexions sur la réforme 2014-2020

La Politique Agricole Commune (PAC) est lùne des politiques les plus importantes de lÚE.
Cette là est dans un processus de transformation constante des sa configuration initiale à la ré-
forme en cour. (2014-2020). Le but de cet article est de donner un aperçu de cette réforme. Mettre
en évidence les principaux vecteurs du processus de réforme, en spécifiant les objectifs clés à
obtenir avec elle ainsi que les principaux instruments et mécanismes utilisés pour ces défis. En
1. Departamento de Geografía. Universidad de Málaga. [email protected]
Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129

même temps, souligner son application en lÉspagne, ce qui indique le degré de cohérence entre
les instruments et les objectifs.
Mots-clés: Politique agricole commune; les paiements directs; agriculteur actif; droits historiques;
l’écologisation
1. Introducción
La historia de la PAC se puede identificar con la de sus sucesivas reformas. Éstas se han encadena-
do como si de un proceso continuamente abierto se tratara; en los primeros momentos a través de
pequeños y puntuales retoques y mediante cambios más sustanciales con posterioridad, especial-
mente a partir de la reforma de 1992. Dentro de esta tónica habitual, no era de extrañar que, cinco
años después de la reforma de 2003 y un poco antes de la promulgación del “Chequeo Médico”
(2008), se iniciara un nuevo debate sobre el futuro de la PAC más allá del 2013. Los diferentes
documentos que la Comisión Europea fue presentando desde finales de la última década del siglo
XX reconocían esta necesidad por dos motivos: por la crítica situación en la que se encontraba el
sector agrario europeo caracterizado por una considerable pérdida de renta de los agricultores y
porque el modelo de política agraria iniciado con la reforma de 1992 (ayudas directas acopladas
primero y desacopladas de la producción después) no había dado los resultados esperados. Ante
ello, la PAC inicia el proceso de reforma en octubre de 2011 y se prolonga hasta finales de 2013.
El año 2014 fue un período transitorio para la adaptación legislativa de la reforma en los Estados
miembros. En España la aplicación efectiva se hace a partir del 1 de marzo de 2015.
Una vez aprobada la reforma de la PAC parece interesante realizar una aportación desde el cam-
po de la geografía sobre el proceso y los resultados, así como la aplicación de las nuevas bases
de la reforma en España, imprescindible por el amplio uso que la Comisión Europea ha hecho
del principio de subsidiariedad. Análisis que viene respaldado por el interés que esta temática ha
suscitado, desde hace tiempo, en la investigación geográfica, como lo demuestran los trabajos
difundidos en las distintas publicaciones científicas (revistas, coloquios y congresos) al hilo de la
evolución de esta política.
2. Fuentes y metodología
2.1. Estado de la cuestión: análisis de la PAC en la investigación geográfica

Con una importancia desigual en el tiempo, los análisis sobre la actual Unión Europea (con an-
terioridad Comunidad Económica Europea, CEE) y, en especial sobre la PAC, por el colectivo de
investigadores han sido copiosos y diversos desde finales de los años 70. En las últimas tres déca-
das los geógrafos españoles han realizado una intensa labor investigadora sobre la política agraria
comunitaria y, junto con economistas y agrónomos, han sido los principales contribuyentes al de-
sarrollo de estos estudios en España. Las etapas donde las aportaciones han sido más importantes
coinciden con las grandes reformas de esta política. Las principales publicaciones científicas que
tradicionalmente han abordado esta línea temática permiten distinguir tres etapas diferenciadas,
no sólo por el interés con el que los investigadores han abordado esta línea de investigación, sino
también por la diversidad de los contenidos desarrollados al hilo de las transformaciones experi-
mentadas por la PAC.

La etapa inicial abarca desde los momentos previos a la incorporación española hasta su ingreso
definitivo en la entonces CEE (1977-1986). Etapa que se caracteriza no sólo porque las contri-
buciones desde el punto de vista cuantitativo son limitadas, sino porque el aporte principal de
trabajos proviene del campo de la economía, siendo muy parca la participación geográfica. Las
líneas de investigación atienden a los mecanismos reguladores de los intercambios hispano co-
munitarios (Larrubia, 1991-92), los pros y los contras de la adhesión de España al Mercado Co-
mún (Titos, 1983), la situación crítica en la que ya entonces se encontraba la PAC (Petit, 1987),
el papel que ésta podía tener en la evolución de la agricultura en general y en algunos sectores en
particular (algodón, trigo, lácteos, vino, etc.) (García, 1985; Alonso, 1987), etc.
La segunda etapa se inicia tras la incorporación española a la CEE y se prolonga hasta la gran
reforma de 1992 y su apéndice la “Agenda 2000” (1987-2000). Es el momento en el que se pro-
duce un aumento cuantitativo de las aportaciones, siendo, asimismo, el período más fecundo
desde la ciencia geográfica. En las publicaciones en revistas, dos son las líneas de análisis con
más proyección; una, la que aborda las repercusiones que las reformas tendrán en las distintas
regiones españolas y los desequilibrios territoriales que pueden generar (Calvo, 1988; Cejudo,
2000) y, otra, la aplicación de los principales instrumentos que se ponen en marcha, en especial
la iniciativa Leader en el marco del desarrollo rural (Esparcia y Noguera, 1995; Melero, 1999). En
este período, donde mejor queda reflejado el interés geográfico por esta temática es en las diver-
sas contribuciones aportadas a los coloquios organizados por el Grupo de Trabajo de Geografía
Rural de la AGE (Cuadro 1). El tratamiento de esta temática se inicia muy tímidamente en el IV
Coloquio Nacional de Geografía Agraria (La Laguna, 1987), donde se incluye una ponencia espe-
cífica sobre esta política hasta alcanzar su máxima especialización en el X Coloquio de Geografía
Rural (Lleida, 2000), a través de más de una treintena de comunicaciones presentadas a tres de
su ponencias.
En el tercer período (2001-2014), el mayor número de aportaciones en revistas científicas se debe

nuevamente a la ciencia económica y se basa fundamentalmente en el análisis de las distintas
reformas desarrolladas durante esta etapa (Massot, 2003, 2012). Las aportaciones provenientes
del campo de la Geografía siguen insistiendo principalmente en las políticas de desarrollo rural
en diversos espacios (Sotelo y Morán, 2002; Alario y Baraja, 2006) y en el análisis de la “Reforma
Intermedia y el Chequeo Médico” (Cejudo y Maroto, 2010; Sáenz y Cejudo, 2008). El análisis de la
PAC en los distintos Coloquios de Gª Rural durante esta fase ha sido dispar, de forma que han ha-
bido coloquios en los que las comunicaciones con referencias a esta temática han sido puramente
testimoniales (Coloquios de Murcia, 2008 y Sevilla, 2012) hasta aquellos en los que se convierte
en una temática monográfica (Coloquios de Baeza, 2006 y Ciudad Real, 2016).
2.2. Objeto y método

El objeto principal de la presente investigación es evaluar la reforma de la PAC para el período
2014-2020 y su aplicación en España dejando entrever sus posibles consecuencias. Para ello se
analiza y valora toda la reglamentación, documentos de trabajo y artículos científicos que la re-
forma ha generado.
Para cumplir este objetivo, el trabajo se articula en tres partes. En primer lugar, se señala sucin-
tamente el proceso de reformas de la PAC desde los años 80 hasta la actualidad, imprescindible
si tenemos en cuenta que la PAC original es la matriz ineludible de donde cristalizará su diseño
futuro. Paralelo a la evolución de esta política se aprecia el interés de los geógrafos por esta te-

mática que ha ido incrementándose a raíz de la reforma del 92, plasmándose en una importante
producción científica, tal y como se ha señalado con anterioridad.
Cuadro 1. La PAC en los Coloquios de Geografía Rural de la AGE
COLOQUIOS PONENCIAS Nº COMUNICACIONES
IV Coloquio de Gª Agraria (La Laguna, -“El campo español y la Europa comunitaria: 9

1987) transformaciones económicas y espaciales”
VII Coloquio de Gª Rural (Córdoba, -“Medio físico, actividad agraria y medioambiente” 7
1994): “ Propiedad, actividad agraria
- “Espacios naturales protegidos, propiedad, estructura
y medioambiente en España y
agraria y ocio”
Latinoamérica”
VIII Coloquio de Gª Rural (Jaca, 1996) -“Desarrollo rural en zona de montañas” 12
IX Coloquio de Gª Rural (Gasteiz, -“El postproductivismo en los espacios rurales” 16
1998): “Postproductivismo y
-“Repercusiones territoriales de las políticas
medioambiente”
medioambientales”
X Coloquio de Gª Rural (Lleida, -“Reflexiones en torno al modelo productivista en la 30
2000): “El mundo rural en la era de agricultura y ganadería”
la globalización: incertidumbres y
-“Las nuevas funciones socioeconómicas y
potencialidades”
medioambientales de los espacios rurales”
- “Políticas de planificación y de desarrollo de espacios
rurales”.
XI Coloquio de Gª Rural (Santander, -“La ordenación del territorio en los espacios rurales”. 6
2002): “Los espacios rurales entre el
-“Tradición, renovación e innovación en los usos y
hoy y el mañana”
aprovechamientos en las áreas rurales de montaña”
XII Coloquio de Gª Rural (León, 2004): -“Los espacios rurales inventados: ¿conservación o 1
“¿Qué futuros para los espacios banalización”
rurales?”
XIII Coloquio de Gª Rural (Baeza, -“El sector agrario español y su aportación a la PAC en 48
2006): “Las agriculturas españolas y la los últimos 20 años”
política agraria comunitaria. 20 años
-“Las políticas comunitarias de desarrollo rural y su
después”
incidencia sobre las regiones españolas”
-“El futuro de los espacios rurales europeos ante las
recientes reformas de la PAC”
XIV Coloquio de Gª Rural (Murcia, -Conferencia de Clausura: “La nueva estructura de 1
2008): “ Los espacios rurales españoles la política europea de desarrollo rural 2007-2013.
en el nuevo siglo” Innovación y retos”
XV Coloquio de Gª rural (Cáceres, -“Paisajes y economías agrarias” 3
2010): “Territorio, paisaje y patrimonio
-“Patrimonio rural”
rural”
XVI Coloquio de Gª Rural (Sevilla, -“Nuevos espacios, nuevos pobladores: estabilidad y 2
2012): “Investigando en rural” dinamismo en las áreas rurales”
- “Ganando legitimidad: gobierno, micropolítica y
comunidad rural”
XVII Coloquio de Gª Rural (Girona, -“Política Agraria Comunitaria, Directiva Marco del Agua 10
2014): “Revalorizando el espacio rural: y política de ordenación del territorio”
leer el pasado para ganar el futuro”
-“El paisaje y el patrimonio como pilares para la
promoción y el desarrollo rural”
XVIII Coloquio de Gª Rural (C. Real, -“Política Agraria Común: balance y perspectiva en el 65
2016) “Treinta años de Política Agraria contexto de la globalización”.
Común en España. Agricultura y
-“Desarrollo rural. Procesos de reestructuración
multifuncionalidad en el contexto de una
económica y social: nuevas ruralidades.”
nueva ruralidad”
Fuente: Coloquios del Geografía Rural de la AGE (1965-2016). Elaboración propia.

En segundo lugar, se plantea la necesidad de la actual reforma (2014-2020) a la luz de los exiguos
resultados de las de 2003 y 2008 que intentaron paliar las grandes incongruencias presentes en el
reparto de las ayudas.
En la tercera parte, se presenta el contexto que envuelve a la reforma actual, sus principios e
instrumentos básicos, así como su concreción en España. Para terminar se realiza una valora-
ción cualitativa de sus principales instrumentos, señalando sus aspectos positivos y negativos,
teniendo presente que todavía, por el corto camino recorrido, es muy prematuro determinar con
precisión cómo afectará el nuevo sistema de concesión de las ayudas a la agricultura europea y,
más concretamente, a la española.
3. La política agraria común: un proceso permanente de reformas

Los comienzos de esta política se remontan al año 1962 cuando la Comisión Europea aprueba el
conocido como Primer Informe Mansholt que estableció los fundamentos de la PAC. Su creación
respondió a la necesidad de garantizar que los ciudadanos dispusiesen de buenos alimentos a
precios asequibles y que los agricultores obtuvieran una remuneración digna por su trabajo. Para
conseguir estos objetivos la PAC se concibió como una política fuertemente proteccionista a tra-
vés de unos precios garantizados excesivamente elevados, unas garantías ilimitadas de compra a
dichos precios por parte de los organismos de intervención y una excesiva protección en frontera
que garantizara el nivel de precios internos. Paralelamente se creó el FEOGA que recogía los re-
cursos necesarios para el desarrollo de la PAC.
El amplio tratamiento bibliográfico (Fernández, 1994; García, 1996; García, 2000; García y García
2005: Álvarez y Sineiro, 2011; Rodríguez, 2012) que se le ha dado a este tema, tal y como se ha
recogido en el apartado anterior, aconseja proceder tan sólo a un breve repaso del proceso para
no ser redundantes, pero necesario para contextualizar la reforma en curso. Dos grandes etapas
diferenciadas se pueden señalar en el devenir de la PAC: una primera marcada por las ayudas a
la producción y el acceso a los mercados internacionales y, una segunda etapa que, desde la re-
forma de 1992 hasta la actualidad, ha venido marcada por la búsqueda de la competitividad en
unos mercados liberalizados, el pago a los agricultores por la producción de bienes públicos y los
principios de desarrollo sostenible.
3.1. La etapa productivista y los primeros cambios

La implantación de la PAC y la forma en que se concibió obedecía a un modelo de medio rural
europeo que se consideró el más adecuado, social y políticamente para los miembros de la CEE
de ese momento. Pero el conjunto de instrumentos diseñados para tal fin ha ido manifestando
sus debilidades, carencias y contradicciones a medida que el proyecto de integración europea ha
evolucionado y se ha ido haciendo más diverso y complejo (Larrubia et al, 2004). Durante las
décadas de los 60 y 70, la PAC siguió su camino sin grandes problemas, no obstante aunque éstos
no afloraran hasta principios de la década de los 80 estaban ya gestándose.
Los años 80 marcan un nítido punto de inflexión en la evolución de la PAC. La Comunidad había
superado los problemas de abastecimiento de los años 50 logrando la autosuficiencia en muchos
productos básicos y de la situación de déficit se pasó a una situación de excedentes. Esta nueva
situación tiene dos importantes consecuencias, una interna, de gastos agrícolas disparados y, otra
externa, manifestada en los problemas que generaba las exportaciones comunitarias sobre los

precios mundiales de los productos. Asimismo, el modelo de PAC también empieza a ser cuestio-
nado desde la óptica medioambiental (García , 2005).
En consecuencia, la UE necesita modificar su política, pero no puede arruinar su agricultura.

En este ambiente de opinión comienza el largo periplo de reformas para frenar el crecimiento
espectacular de las producciones. Las primeras medidas a lo largo de la década de los ochenta
se coordinan en dos frentes, por un lado, hacia los productos, con controles de precios, esta-
blecimiento de cuotas (lácteas, 1984) y cantidades máximas garantizadas (1988); por otro lado,
hacia el presupuesto al plantearse por primera vez su control con el establecimiento de la “línea
directriz agrícola” (Arnalte, 2002). A principios de los noventa todos estos intentos por reducir
los costes de la PAC habían resultado infructuosos y los excedentes continuaban enquistados en
la oferta agraria, debido a que no se había atajado la causa profunda del problema, esto es, unos
precios mínimos excesivamente elevados; además, las políticas de estructuras agrarias, que, aun-
que menos subvencionadas, estaban guiadas por el mismo productivismo que tenía la política de
mercados, se ocupaban de modernizar y mejorar las explotaciones para incrementar la oferta al
menor coste posible.
En estas circunstancias, progresivamente se fue produciendo un nuevo discurso político que

frente a la intensificación agraria hacía hincapié en el desarrollo sostenible y el desarrollo rural, a
la sombra del cual se produce la gran reforma de la PAC de 1992 (Buckwell, 1998).
3.2. El cambio de rumbo: el postproductivismo y las grandes reformas

En el cambio de discurso político subyace el cuestionamiento de la línea productivista que cul-
minará en la segunda mitad de los años 80, con la firma del Acta Única y posteriormente con
la Reforma de los Fondos Estructurales, lo que venía a suponer la plasmación de una nueva
perspectiva de mundo rural (Larrubia el al, 2004). Se empieza a cambiar el tradicional discurso
productivo “agrarista” por otro tipo, sostenible y “ruralista” (Segrelles, 2007). La actividad agraria
entra dentro de una nueva lógica en la que su éxito no irá ligado a la expansión e intensificación,
sino que debe ligarse a la reducción de costes mediante la extensificación y mejoras cualitativas.
En este contexto se sitúa la reforma aprobada en 1992 que tenía como objetivos prioritarios me-
jorar la competitividad de los productos agrícolas acercando los precios a los del mercado mun-
dial, reducir los excedentes para disminuir el costo financiero y dar a los agricultores no sólo una
función productiva sino también de gestores del espacio rural (Arnalte, 1993; García, 1993). Con
ello, la PAC dejó de ser una política fundada en un apoyo a los precios para convertirse en otra
basada en ayudas directas a los productores, en la misma línea de las políticas existentes en la
mayor parte de los países de la OCDE (López, 2004).
Hacia mediados de los 90 parecía conveniente profundizar en las orientaciones iniciadas en la

reforma de 1992, lo que se plasma en una nueva reforma dentro del marco de la “Agenda 2000”,
reforma que profundizó los aspectos de la anterior, reduciendo aún más los precios interiores
para diversos productos agrícolas y compensados sólo parcialmente por medio de ayudas direc-
tas no ligadas a la producción. En paralelo, la Agenda 2000 consagró el desarrollo rural como el
segundo pilar de la PAC, aunque con la misma escasa financiación que tradicionalmente había
tenido la política de estructuras agrarias (García, 2000).
Con la reforma de 2003 se produce un nuevo viraje en el modelo de apoyo a las explotaciones.
Esta reforma consistía en mantener el presupuesto pero diluyendo enormemente los instrumen-

tos clásicos de la PAC para sostenimiento de las producciones agrarias, reforzando, por el con-
trario, las medidas de desarrollo rural (Cejudo y Maroto, 2010). La nueva PAC se centrará en el
consumidor y los contribuyentes y dará a los agricultores europeos libertad para producir lo que
el mercado demande (desacoplamiento o disociación de las ayudas) y a los Estados miembros de
elegir el tipo y porcentaje de desacoplamiento que estimen oportuno. Con el fin de impedir que
se abandone la actividad de producción, los Estados miembros pueden optar por conservar una
vinculación limitada entre las ayudas y la producción (pagos acoplados). Estas nuevas ayudas
únicas por explotación se vincularán al respeto del medio ambiente, la salubridad alimentaria y
las normas sobre el bienestar animal (condicionalidad), además de permitir el trasvase de recur-
sos desde las explotaciones de mayor tamaño hasta las medidas de desarrollo rural (modulación).
Todo ello se complementa con un mecanismo de disciplina financiera para evitar que los impor-
tes acordados para la financiación del primer pilar de la PAC sean superados.
Este nuevo modelo de apoyo a las explotaciones se consolida y perfila con el denominado “Che-
queo Médico” (2008), con el que se refuerza la disociación total de las ayudas mediante la elimi-
nación progresiva de los últimos pagos asociados a la producción, integrándolos en el régimen de
pago único por explotación, además de reforzar la transferencia de fondos del primer pilar hacia
el segundo, aumentado el índice de modulación de las ayudas directas y flexibilizando las normas
de intervención pública y de control de la oferta.
La aplicación del régimen de pago único (RPU) en los distintos Estados miembros ha sido bas-
tante dispar (Blanco, 2011), lo que ha permitido la coexistencia de más de 20 modelos diferentes
a lo largo de la geografía europea, lo que manifiesta la insuficiencia del modelo aplicado como
instrumento de ayuda a la renta (Tribunal de Cuentas, 2011). En este contexto cada país podía
optar por uno de los modelos de pago disociado existentes (histórico, híbrido, regional o simpli-
ficado), por el año de aplicación de la reforma (de 2005 a 2007 los países de la UE-17 y, en el 2014
los nuevos miembros) y, por el grado de desacoplamiento de las ayudas (parcialmente asociadas
o plenamente disociadas). La mayoría de Estados miembros de la UE-17 optaron por la disocia-
ción parcial y por el modelo histórico, sólo Malta y Eslovenia eligieron la aplicación inmediata a
un modelo regional, mientras que Dinamarca, Alemania y Reino Unido (Inglaterra) optaron por
una período de transición al modelo regional.
En este punto, a modo de síntesis, se puede apuntar que durante este tiempo la PAC ha ido co-
sechando numerosos éxitos que se han visto acompañados de una serie de efectos colaterales no
deseados, que explican, en parte, las numerosas reformas que ha experimentado a lo largo de sus
cinco décadas de existencia.
4. Balance de un proceso ( 2003-2013): rumbo hacia una nueva reforma

Aunque cada reforma ha tenido sus especificidades todas ellas han estado guiadas por un deno-
minador común: el control de la producción como forma de reducir los gastos financieros de la
PAC y el mantenimiento de los ingresos de los agricultores. El modelo de ayudas directas desa-
rrollado durante este período si bien, acabó con la sobreproducción y los excedentes, logrando la
estabilización del gasto dentro de unos límites tolerables, también presentó una serie de desvia-
ciones sobre su objetivo real de garantizar una renta a los agricultores.
Respecto a los problemas presupuestarios hay que apuntar que el gasto ha ido disminuyedo con-
tinuadamente desde hace varias décadas, de forma que de representar el 70% del presupuesto de

la UE, representará un 37,8% en 2020 en función del nuevo MFP (Marco Financiero Plurianual),
lo que supondrá el 0,34% de la renta nacional bruta de la UE (Gráfico 1). Asimismo también han
ido perdiendo peso en el presupuesto de la PAC las partidas destinadas a la restitución a las ex-
portaciones y la intervención en los mercados. Paralelamente los gastos destinados a desarrollo
rural han crecido, aunque muy lentamente, de forma que sigue manteniéndose en cuanto a pre-
supuesto en un segundo plano, al igual que ocurrió antes con la política de estructuras.
Gráfico 1. Evolución del destino de los fondos de la PAC (1980-2020)
Fuente: Comisión Europea (2013). Dirección general de agricultura y desarrollo rural/cap-post 2013/legal/proposal/slide-show_
en.pdf
Respecto a los ingresos de los agricultores el modelo desarrollado se ha visto incapaz de conse-
guir la pretendida equiparación de la renta agraria con la de otros sectores y su estabilidad a largo
plazo. Según datos de la Comisión Europea (2014) la renta agraria sigue siendo, al menos, un
10% inferior a la renta media general de la UE. La renta agraria se ha manifestado especialmente
inestable en el actual contexto económico mundial caracterizado por la gran incertidumbre en la
evolución de los mercados agrarios, así como por su creciente proceso de desregulación, lo que ha
provocado que la actividad agraria soporte unos elevados niveles de riesgo, pues mientras que los
precios percibidos por los agricultores han disminuido, los costes de producción han aumentado
por el incremento de los precios de los suministros.
De otra parte, el modelo también ha mantenido inalterable las dos cuestiones que han estado
presentes en el debate político de la PAC desde hace muchos años: la distribución desequilibrada
de los fondos y ayudas entre explotaciones, agricultores, estados y sectores, y la escasa dotación
financiera destinada al desarrollo rural. A las puertas de la nueva reforma, en el año 2013, la dis-
tribución de las ayudas entre beneficiarios manifestaba un alto desequilibrio, pues el 25 % de los
perceptores recibían el 85% de las ayudas, además con un reparto bastante desequilibrado entre
tamaño de explotaciones. Según se aprecia en el gráfico 2, el 87,3% de los beneficiarios recibían el
25,9% de las ayudas, en cambio el 1,7% de los beneficiarios obtenían el 31,8% de las mismas. No
obstante, hay que tener en cuenta que muchos de los agricultores que han percibido ayudas son
sólo “cazaprimas”, otros son agricultores a tiempo parcial, situándose en un 20% los perceptores
de la PAC que son verdaderos agricultores profesionales, de ahí el interés por incluir la figura de
“agricultor activo” en la última reforma de la PAC.

Gráfico 2. Distribución de ayudas y perceptores de la UE-27 por tramos (x 1.000 €)
Fuente: Comisión Europea. Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural (2013). Elaboración propia.
Los datos anteriores ponen de manifiesto que es exagerado el elevado monto que aún perciben las
grandes explotaciones, frente a las pequeñas y medianas, cuyo apoyo percibido aún resulta débil.
Por tanto, es evidente que la sustitución progresiva de los precios de garantía por ayudas directas
basadas en el pago único por explotación no ha mejorado el trato desigual entre explotaciones,
siendo mayores las diferencias entre beneficiarios en aquellos países que optaron por los modelos
históricos e híbridos, tan sólo Dinamarca, Alemania, e Inglaterra se han ido distanciado de esta
realidad al evolucionar sus modelos hacia el regional en 2013.
El reparto territorial de las ayudas entre países también se manifiesta desequilibrado, siendo el
reflejo de una distribución perfectamente conformada por el transcurso de los años. En 2013,
cuatro países (Francia, España, Alemania e Italia) concentraban algo más de la mitad de las ayu-
das directas. Como indican Compés y García (2009), al ser estos países los que más aportan a la
producción final agraria comunitaria, evidencia el carácter fundamentalmente productivista que
ha tenido y sigue teniendo el apoyo comunitario y la resistencia política que siempre ha existido
por introducir cambios que alteren el statu quo de los grandes. El importe medio por perceptor
también añade notables diferencias entre países de la UE; nueve países se sitúan holgadamen-
te por encima de la media (5.629 €), algunos de ellos cuadruplicándola (R. Checa, Dinamarca,
Francia y Eslovaquia), mientras que el grueso de países están por debajo, coincidiendo muchos
de ellos con los de última incorporación, a los que hay que sumar Grecia e Italia (Gráfico 3). Ante
ello, reducir las diferencias de los pagos directos entre unos países y otros se mantenía como ob-
jetivo a las puertas de la nueva reforma.
Una última cuestión en apoyo a la reforma se centraba en el desequilibrio existente en la distri-

bución presupuestaria entre los dos pilares de la PAC. En 2013 a las ayudas directas se destinaban
el 73,6% del presupuesto agrícola, el 8,3% a medidas de mercados y el 18,09% al desarrollo rural;
respecto al año 2007 es reseñable que el aumento financiero del desarrollo rural se ha realizado
principalmente por la canalización de ayudas desde los instrumentos de mercado que se han
reducido a casi la mitad (14,9% en 2007) (Gráfico 1). En este sentido, el principio de modula-
ción obligatoria, como un medio de detraer recursos para financiar el segundo pilar, tampoco
ha contribuido a mejorar la inequidad de la distribución presupuestaria entre pilares, es más la
modulación establecida del 5% se ha demostrado raquítica financieramente hablando (Sáenz y
Cejudo, 2008), habiéndose diluido los criterios de cohesión territorial desde el momento en que
los fondos recaudados en cada país quedarán en el propio país. Un último elemento negativo es

que el refuerzo de la cofinanciación por parte de los Estados miembros implica un nuevo signo
de desigualdad.
Gráfico 3. Ayudas totales e importe medio /perceptor en los países de la UE-27
Fuente: Comisión Europea. Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural (2013). Elaboración propia.
La distribución de las ayudas en España reproduce la situación descrita en la UE. En España el

RPU se puso en marcha a partir del año 2006 (a excepción de las Islas Canarias), siendo el mé-
todo elegido para calcular los derechos de pago el histórico en base a los apoyos recibidos por
los agricultores en años anteriores (2000-2002), con un desacoplamiento de las ayudas parcial y
paulatino desde 2006 a 2012.
Según datos del FEGA, en 2014 algo más de la mitad de los perceptores obtenía una ayuda media
inferior a 1.500 € (6% del importe global de los pagos), mientras que el 25,6 % de las ayudas iban
destinadas al 1,64% de los perceptores, con un importe medio de más de 100.000 € (Gráfico 4).
Estos datos evidencian la importancia de las pequeñas explotaciones y la considerable concentra-
ción de las ayudas en pocos beneficiarios, en lo que sin duda ha influido la utilización del modelo
histórico de cálculo.
Gráfico 4. Ayudas y perceptores por tramos (x 1.000 €) en España
Fuente: FEGA (Fondo Español de Garantía Agrícola) 2014. Elaboración propia.

El desequilibrio social en el reparto de los fondos se complementa con el territorial derivado de la

diversidad productiva de las diferentes CCAA y del uso de las referencias históricas para fijar las
ayudas desacopladas por explotación. En 2014, cuatro CCAA correspondientes a la zona centro
y sectores oeste-noroeste (Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura) junto a
Andalucía se repartían el 76 % de las ayudas (Gráfico 5). El valor medio del DPU (Derecho de
Pago Único)/hectárea también apunta en esta línea, puesto que mientras la Comunidad andaluza
posee unos DPU casi el doble de la media de España (256,7 €/hectárea), la mayor parte de las co-
munidades se sitúan en torno a la media o por debajo de ésta (Gráfico 6). En España, al igual que
en el resto de países que optaron por el modelo histórico se consolida la situación de desequilibrio
sectorial y territorial, al ser los pagos proporcionales al tamaño de las explotaciones, lo que hacía
ineludible la pretendida convergencia interna.
Gráfico 5. Distribución territorial de las ayudas en las CCAA de España
Gráfico 6. Distribución territorial de valor medio del DPU/hectáreas en las CCAA de España

Un último aspecto a considerar es que el proceso de disociación de las ayudas respecto a la pro-
ducción con el objeto de que los productores respondieran mejor a las señales del mercado, no
ha sido todo lo eficaz que se esperaba (Ruiz et al. 2012). En el caso español, tal como aparece en
el cuadro 2, que refleja la evolución de los cultivos más representativos (2006-2014), se constata
la consolidación, con un ligero incremento, de los cultivos COP con independencia del grado de
acoplamiento y una ligera reducción de frutícolas y hortícolas. Los cereales (a excepción del trigo
duro que ha reducido su superficie casi a la mitad) han presentado incrementos superficiales,
mientras que las leguminosas han mantenido su statu superficial. En los cultivos industriales, el
acoplamiento ha facilitado su mantenimiento. En cuanto al olivar, debido a su carácter de planta-
ción permanente y a su consolidación económica, ha mantenido su extensión superficial en este
período, de forma que ha dejado sin significación el acoplamiento parcial acordado.
Cuadro 2. Superficie agraria 2006-2014. Cultivos más representativos (000 ha)
Cultivos 2006 2008 2010 2012 2014
Cereales grano 6.559,6 6.932,6 6.126.6 6.385,8 6.473,1

- Trigo duro 755,0 653,2 588,3 535,6 402,8
- Trigo blando 1.290,1 1.503,3 1.443,1 1.807,8 1.884,0
- Maíz 379,1 368,6 331,8 254,8 449,4
Leguminosas 269,5 174,3 356,6 393,6 378,9
Tubérculos C. H 60,4 65,6 57,9 51,3 56,7
C. Industriales 788,2 866,7 910,9 947,9 1.025,7
- Tabaco 9,5 8,1 9,7 8,2 10,5
- Algodón 61,1 53,2 63,2 69,6 79,9
- Remolacha 85,1 56,7 45,3 44,8 37,7
Forrajeras 861,8 865,3 1.002,8 933,5 974,9
Hortalizas 227,4 201,4 165,6 176,2 206,8
Flores y ornamentales 4,9 1,7 1,2 2,0 0,8
Frutales Cítricos 320,5 332,6 314,5 305,9 299,4
F. no cítricos 1.048,0 1.009,3 1.037,3 1.005,3 1.018,8
Viñedo 1.135,8 1.148,4 1.037,3 967,0 936,6
Olivar 2.476,5 2.552,7 2.572,7 2.584,5 2.593,5
T. Secano 13.372,8 13.535,5 13.795,3 14.193,8 14.191,8
T. Regadío 3.540,0 3.461,7 3.345,4 3.308,6 3.214,2
Invernaderos 65,0 60,8 62,5 65,9 64,6
Total tierras de cultivo 17.470,7 17.568,4 17.203,3 17.076,2 16.977,9
Fuente: Encuesta sobre superficies y rendimientos de cultivos (ESYRCE) (MAGRAMA).
En este punto y valorando los resultados puede decirse que el sistema de pago único no ha con-
seguido mejorar la asignatura pendiente de la PAC, esto es, un reparto más redistributivo de
las ayudas, al contrario ha congelado el injusto y desequilibrado reparto entre países, sectores y
agricultores.
5. La reforma de la PAC 2014-2020

La PAC reclamaba una reforma que la hiciera más eficaz y legítima, mejorando la distribución de
las ayudas inter e intra estados y asegurando que los agricultores fueran los verdaderos beneficia-

rios. Ante ello, la Comisión Europea presentó en octubre de 2011 una propuesta de reforma que,
después de intensos debates y negociaciones, se aprobó en 2013.
La nueva reforma presenta importantes novedades institucionales respecto a las precedentes,

como es el procedimiento de codecisión entre los Estados miembros (Consejo) y la Eurocámara;
la flexibilización en su gestión material a favor de los estados, lo que ha permitido dejar a deci-
sión de éstos la definición y la elección de un gran número de parámetros (Massot, 2010); ajustes
presupuestarios importantes con motivo del nuevo marco financiero 2014-2020 y, por último, su
encaje dentro de la “Estrategia Europa 2020”, teniendo que responder a los objetivos estratégicos
para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, aspectos a los que responde el documen-
to “La PAC y el horizonte 2020” (Comisión Europea, 2010).
5.1. Los instrumentos de la reforma y su concreción en España

En la reforma de la PAC de 2014-2020, como algunos autores apuntaban, se ha impuesto el méto-
do más funcionalista, a base de componendas y reformas a pequeñas escalas (Rodríguez, 2012),
habiendo primado las opiniones de los estados más reticentes a una reforma sustancial. La nueva
Política Agraria Común sigue manteniendo los dos pilares, aunque la novedad es que ha aumen-
tado los vínculos y flexibilidad entre ambos para transferirse fondos. Los cambios que se han
producido en cada uno de ellos a partir de la nueva reforma serán los que marquen a partir de
ahora nuestra atención.
5.1.1. El nuevo sistema de Pagos Directos a las explotaciones

La reforma se ha centrado fundamentalmente en los mecanismos de ayudas directas y tiene como
uno de sus objetivos asegurar una distribución más justa y equitativa de las ayudas en toda la UE.
Para ello la fase de disociación de la producción respecto a las ayudas agrícolas en beneficio de
una ayuda genérica a la renta, iniciada en 2003, ha dado paso a un sistema en el que se vinculan
los instrumentos a objetivos específicos, eliminándose del sistema las referencias históricas. Los
pagos únicos a las explotaciones se sustituyen por un sistema de pago multifuncional, por niveles
o estratos, con siete componentes configurados como aparece en el gráfico 7: una ayuda base por
hectárea disociada y regionalizada (pago base), una ayuda complementaria (pago verde) y un
conjunto de ayudas adicionales, tales como, pago directo a jóvenes agricultores, régimen sim-
plificado a pequeños agricultores, ayuda adicional para zonas con limitaciones naturales, pago
redistributivo y, por último, ayudas asociadas a la producción (pagos acoplados). Los cuatro pri-
meros componentes serán obligatorios para los estados y los últimos facultativos, lo que, junto
a otros aspectos, pone de manifiesto la gran flexibilidad otorgada por la Comisión a los Estados
miembros para aplicar la reforma (Cuadro 3).

Gráfico 7. Componentes del nuevo sistema de pagos directos en la reforma de la PAC . 2014-2020 y
su apliación a España
Fuente: MAGRAMA (2013a, 2014a). Elaboración propia.
Cuadro 3. Modalidades de aplicación del nuevo sistema de pagos directos
Medidas Estados Miembros Nº Estados
Transferencia primer pilar a segundo Bélgica, R. Checa, Dinamarca, Alemania, Estonia, Irlanda, 11
pilar Francia, Letonia, P. Bajos, Rumanía, R. Unido
Transferencia segundo pilar a primer Malta, Polonia, Eslovaquia, Croacia 4
pilar
Pago Redistributivo Valonia (Bélgica), Bulgaria, Alemania, Francia, Croacia, 8
Lituania, Polonia, Rumanía
Pago para zonas con limitaciones Dinamarca 1
naturales
Ayuda asociada voluntaria Todos los Estados miembros a excepción de Alemania 27
Régimen para pequeños agricultores Alemania, Bulgaria, Estonia, Irlanda, España, Italia, Croacia, 15
Letonia, Hungría, Rumanía, Malta, Austria, Polonia, Portugal,
Eslovenia
Fuente: Parlamento Europeo (2016).
El pago básico es uno de los tramos del nuevo régimen de ayudas directas desacopladas y consti-
tuye el apoyo más importante a la renta de los agricultores en los próximos años. El gran proble-
ma en cuanto a legitimidad social y desigual reparto de las ayudas que arrastraba el modelo an-
terior, se ha tratado de paliar en el nuevo sistema con el denominado proceso de “Convergencia”,
que pretende alcanzar dos objetivos, equiparar las ayudas entre Estados miembros (“Convergen-
cia externa”) y alcanzar un valor unitario uniforme en las regiones dentro de cada país en 2019
(“Convergencia interna”). La convergencia externa pretende mitigar las diferencias existentes
entre países en el pago medio por hectáreas de los pagos directos, para ello se irán aproximando
durante un período de cinco años de 2015 a 2019. La convergencia supone que los Estados miem-
bros con pagos directos por hectáreas admisibles inferiores al 90% de la media de la UE (caso
de España) deberán cubrir 1/3 de esa diferencia en el período considerado. Esta convergencia

deberá ser financiada proporcionalmente por todos los Estados miembros que tengan niveles de
pagos directos por encima de la media de la UE. Pero se calcula que los efectos de la convergencia
externa serán suaves y presumiblemente se mantendrán las diferencias de los valores entre esta-
dos en 2020.
El proceso de convergencia interna pretende que no existan diferencias tan marcadas entre las
regiones, lo que implicará una reducción de las ayudas de aquellos agricultores cuyos pagos sean
superiores a la media regional. El nuevo sistema precisaba dos requisitos para su aplicación, uno
establecer un límite a la superficie con derecho de pago básico para evitar la posible afluencia ma-
siva de peticiones que redundaría en la reducción del importe medio de las ayudas y que pondría
en peligro la viabilidad de las explotaciones. En el caso de España se ha fijado en 22,4 millones de
hectáreas la superficie potencialmente elegible, lo que da lugar a una compensación económica
de 229 €/hectárea, por encima de los 126 €/hectárea de la superficie elegible teórica (38 millones
de hectáreas). El segundo requisito era eliminar las referencias históricas como mecanismo de
concesión de las ayudas y proceder a una regionalización en base a criterios objetivos y no discri-
minatorios (características agronómicas y socioeconómicas). España ha optado por un modelo
de aplicación nacional tomando como base la comarca agraria (316 comarcas), agrupadas en
diferentes regiones en función de dos criterios: por un lado, la orientación productiva del año de
referencia, el 2013 (tierras de cultivos de secano, regadío, cultivos permanentes y pastos perma-
nentes), por otro lado, el potencial productivo agrario basado en los rendimientos y capacidad
productiva de cada una de las orientaciones productivas en las comarcas agrarias. En función de
estos criterios se han establecido 50 regiones en toda España con importes unitarios de ayudas
diferentes (tasa regional) (Magrama, 2013b, Reales Decretos 1076/2014 y 1076/2014 de 19 de
diciembre).
Como la Comisión Europea permitía un proceso de convergencia parcial, los Estados miembros
tenían, nuevamente en este aspecto, una gran flexibilidad de actuación, dando lugar a modelos
dispares de regionalización del pago básico en todo el territorio de la UE, siendo muy probable
que en 2019 las diferencias actuales persistan. La Administración española, tal y como se señala-
ba en la conferencia sectorial de agricultura (Magrama, 2013a), ha optado por una convergencia
atenuada, de forma que al final del período la ayuda mínima por beneficiario no debe ser inferior
al 60% de la media regional, a no ser que suponga pérdidas para los donantes superiores al 30%
de sus importes, por lo que van a ser muy reducidos los casos en los que se produzcan variaciones
importantes de los pagos. La convergencia se realizará para cada tipo de superficie y comarca
agraria.
Otro elemento para alcanzar un reparto más justo y equitativo de las ayudas era acotar mejor el
perfil de los titulares que ejercen la actividad agraria. Para ello se incorporó la figura del agricultor
activo. En esta figura también dejó Bruselas margen a cada país para su delimitación, repitiéndo-
se en este aspecto la disparidad de criterios entre países. España ha definido al agricultor activo
como aquel cuyos ingresos de la explotación, vía ayudas PAC, no superasen el 80% de los ingresos
totales y que, como mínimo, un 20% de ellos correspondieran a la venta de sus productos en los
mercados agrarios (Magrama, 2014b). Este requisito no sería aplicable a los pequeños agriculto-
res (perciben menos de 1250 € en pagos). Posteriormente, a instancia de la Comisión Europea,
España ha tenido que perfilar este concepto de agricultor activo incluyendo en él a todos aquellos
que tengan una actividad económica mínima de la que obtienen ingresos agrarios y demuestren
que se dedican a cultivar, criar ganado o “mantener en buenas condiciones su explotación” (Ma-
grama, 2014c).

Un último aspecto que coadyuva al objetivo de mejorar la distribución de las ayudas ha sido esta-
blecer unos límites máximos (el denominado “capping”) y recortes progresivos de las mismas con
el objetivo de reducir y limitar los fondos de los grandes beneficiarios, destinándose el excedente
al desarrollo rural. Ello supone que los pagos directos que una explotación agrícola determinada
recibe en concepto de subvenciones (exceptuando el pago de verdeo) estarán sometidos a una
reducción del 5% en el caso de importes superiores a los 150.000 €. Por otra parte, también habrá
un umbral mínimo para las ayudas, siendo este en España, de 2 hectáreas y 300 € a partir de 2017.
En esta reforma, la PAC ha dado un paso más a favor del medioambiente, incrementando la
condicionalidad mediante el denominado pago verde o “greening”, que se concederá por hec-
tárea y beneficiará a los agricultores que tengan derecho al pago básico y que utilicen una serie
de prácticas estipuladas (diversificación de cultivos en tierras arables, mantenimiento de pastos
permanentes, creación de Superficie de Interés Ecológico –SIE-). También en la aplicación de este
instrumento se advierte disparidad de situaciones en la UE que, en muchos casos, ha limitado
el alcance de una de las medidas que se preveía más ambiciosa del nuevo sistema de pago. En
este sentido la Comisión ha dado la posibilidad a los Estados miembros de que sus agricultores
cumplan algunas de sus obligaciones aplicando prácticas equivalentes (Austria, Francia, Irlanda,
Países Bajos, Polonia). Además, la elección de las superficies que deben considerarse como de
interés ecológico también varía considerablemente en el seno de la Unión: la elección más ex-
tendida afecta a las superficies con plantas fijadoras de nitrógeno (judías, garbanzos, guisantes,
habas, alfalfa, etc.), que han sido elegidas por todos los países menos Dinamarca; mientras que
sólo ocho países han incluido las terrazas en su lista.
Las ayudas a los jóvenes agricultores constituyen otro de los elementos claves de la reforma,
debido al grado de envejecimiento que caracteriza a la población activa agraria de la UE. En Eu-
ropa sólo el 6% de los agricultores tienen menos de 35 años, y en España, según dato de la EPA
(encuesta de población activa) menos del 4,5% , de forma que uno de cada tres agricultores tiene
más de 65 años. El envejecimiento de la población y la falta de relevo generacional constituyen
hoy en día uno de los problemas más graves del campo español y europeo, situación que se agrava
si los que se incorporan a la actividad no encuentran un respaldo suficiente y una política agra-
ria que garantice su continuidad. Esta circunstancia llevó a la UE, en la denominada “Reforma
Intermedia”, a potenciar la instalación de jóvenes agricultores a través del eje 1 (“Mejora de la
competitividad del sector agrícola y silvícola”) de la política de desarrollo rural. Aunque dicho eje
absorbe el 33% del total de los fondos asignados por el Feader al conjunto de ejes, y, en concreto,
la medida de establecimiento de jóvenes agricultores supone el 31,2% del presupuesto del eje 1,
aún resultaba insuficiente2, lo que aconsejaba seguir profundizando en esta vía. En este sentido, la
nueva PAC ha establecido una ayuda para la instalación de los agricultores menores de 40 años,
que les permite incrementar el pago base en un 25% durante los primeros 5 años. La ayuda se
concederá a aquellos agricultores que tengan derecho a pago básico, siendo complementaria a
ésta, asimismo es compatible con la ayuda a los jóvenes agricultores incluida en el segundo pilar.
Se trata de una ayuda obligatoria, para la que los Estados miembros destinarán un límite menor
del 2%, no obstante, si las solicitudes superan el 2%, se aplica una reducción lineal a los importes
de los pagos para jóvenes agricultores, con el fin de respetar ese máximo.
La reforma también ha mantenido determinados pagos acoplados para tipos de agricultura o

sistemas agrícolas específicos que están registrando ciertas dificultades y son importantes por
2. En concreto los datos a nivel de España ponen de manifiesto que en el período 2008-2014, se ha producido en el campo español
una entrada media anual de 3.900 personas y una salida de 9.000 personas a través de las jubilaciones.

motivos económicos y sociales. En España se incluye el sector ganadero, la remolacha, el arroz, el

tomate, los frutos de cáscara, los cultivos proteicos y las legumbres de calidad (Magrama 2013 a).
Por último, se ha intentado dar un paso más hacia la simplificación administrativa de la PAC al
incluir expresamente un régimen simplificado de ayudas a los pequeños agricultores. Este con-
siste en el pago de un importe a tanto alzado que sustituye a todos los pagos directos, estando
exentos de la condicionalidad y otros controles. En España se aplicará automáticamente a todos
aquellos agricultores que reciban menos de 1.250 €.
5.1.2. Regulación de mercados y desarrollo rural

Ambos aspectos no han constituido la gran prioridad de la reforma desde el momento en que los
cambios incorporados no han sido muy notables, ni novedosos.
Las medidas de mercado, como viene siendo habitual en las sucesivas reformas de la PAC, han
sido las grandes olvidadas, tan sólo se ha avanzado en su desmantelamiento. Una situación que
resulta crítica ante la complicada situación en que se encuentra el sector agrario y que la propia
Comisión ha señalado en los diferentes documentos elaborados. Esta desregulación ha supuesto,
en primer lugar, la no actualización de los precios de intervención que han quedado obsoletos
ante el incremento de los costes de producción; en segundo lugar, el desmantelamiento de la pre-
ferencia comunitaria que puede tener consecuencias negativas para algunos sectores si favorece
los acuerdos preferenciales con países terceros (Marruecos, Países del Magreb, etc); en tercer lu-
gar, el mantenimiento de los sistemas de intervención pública y almacenamiento privado que se
han manifestado como insuficientes y, por último, la desaparición de una gran parte de las cuotas
de producción y sus compensaciones económicas (azúcar, productos lácteos o viñedo).
La reforma sí ha avanzado en el fortalecimiento de la cadena de valor, como consecuencia del

desequilibrio que existe entre los precios percibidos por los agricultores y los pagados por los
consumidores. En esta línea, se promueve la creación y/o potenciación de las organizaciones de
productores y las organizaciones interprofesionales. La gran novedad es la introducción de los
mecanismos de gestión de riesgos, que serán de aplicación voluntaria y financiados por el presu-
puesto destinado al desarrollo rural. Se trata de fondos de crisis para reaccionar ante situaciones
conflictivas puntuales y evitar perturbaciones del mercado.
En relación con el desarrollo rural se simplifica la amplia gama de herramientas existentes dentro
del segundo pilar de la PAC para concentrarse en la ayuda a la competitividad, la innovación, la
agricultura basada en el conocimiento, el establecimiento de jóvenes agricultores, la gestión sos-
tenible de los recursos naturales y el desarrollo territorial equilibrado.
La reforma mantiene la idea del actual concepto de desarrollo rural aunque articulado en torno
a seis prioridades frente a los tres ejes del período anterior. Se mantiene el sistema de ayudas y su
formato, apostando por el enfoque LEADER que supondrá al menos el 5% de los fondos comu-
nitarios de desarrollo rural.
Por último, se debe destacar la flexibilidad de la reforma respecto al desarrollo rural: por un
lado, para facilitar la aprobación de programas plurianuales a escala nacional y regional, en este
apartado España va a repartir sus fondos en 17 programas autonómicos y uno nacional; por otro
lado, para aumentar la interrelación entre el primer y segundo pilar mediante la transferencia
de fondos de hasta el 15% o hasta el 25% en el caso de los Estados miembros que reciben menos

del 90% de la media de la UE. Al respecto, España ha decidido no transferir fondos entre pilares,
debido a los problemas que supone su confinanciación; Francia, Alemania o Gran Bretaña han
decidido trasvasar dinero del primer al segundo pilar para refortalecer las medidas del segundo;
por último, países como Polonia o Eslovaquia han hecho todo lo contrario, pasando fondos del
segundo al primer pilar, para aumentar los pagos compensatorios a los agricultores, abriéndose
también por este mecanismo la disparidad de criterios en la aplicación de la reforma (Cuadro 3).
6. Consideraciones finales: valoración de los principales instrumentos de la

reforma
A la luz de la concreción final de la reforma y considerando los distintos escenarios que se bara-
jaban, podemos definirla como una reforma continuista, agrarista e indeterminada. Continuista,
porque ha primado la postura de los Estados más reticentes a cambios profundos; agrarista, por-
que las modificaciones en el segundo pilar han sido meramente testimoniales (Massot 2012), e
indeterminada, desde el momento en que la mayoría de sus instrumentos pueden ser precisados
de forma diferente por cada Estado miembro, lo que generará escenarios muy dispares de cara a
la próxima reforma a partir del 2020. La reforma ha sido ambiciosa en el sistema de pagos direc-
tos, pero muy limitada en los mecanismos de mercado, así como en la política de desarrollo rural.
Desde el punto de vista de los intereses españoles, ha sido positivo el mantener, al menos a corto
plazo, la continuidad del esquema anterior.
Aunque todavía no es posible determinar con exactitud cómo afectará la reforma a la agricultura
europea y, más concretamente, a la agricultura española, en este apartado vamos a realizar una
valoración cualitativa de la misma, dejando entrever el alcace de los principales instrumentos. Se
trata de valorar el grado de adecuación entre los principios que inspiran a la reforma y los instru-
mentos implementados para ello.
Uno de los aspectos de la reforma más controvertido es el elevado grado de subsidiariedad al que
la Comisión Europea ha recurrido para aplicarla. El hecho en sí mismo puede valorarse favora-
blemente, en cuanto que posibilita la adecuación de cada concepto a las necesidades y exigencias
de cada país, pero precisamente esta libertad de acción, que en muchas esferas se ha interpretado
como la imposibilidad de llegar a acuerdos, es discutible desde el momento en que la aplicación
de las medidas en el sector agrario se hará de forma diferente en los distintos Estados miembros,
produciéndose una aplicación “a la carta” de muchos aspectos de la reforma. Ésta deja a merced
de los estados cuestiones tan importantes como quién recibe los fondos, qué tipo de agricultores y
agriculturas se prioriza, cómo se reparten los fondos entre las regiones, qué cantidad de superficie
tiene derechos de pago, cómo se aplica la política a escala de Estado miembro (a escala nacional o
regional), cómo se definen las medidas de mercado o la orientación de más fondos para el desa-
rrollo rural y para las zonas desfavorecidas, etc. Ante ello, como se apunta desde algunos sectores,
esta reforma constituirá un período transitorio en el que la PAC se iría encaminado hacia la re-
definición de una política agraria común bajo nuevas bases, objetivos y mecanismos, que tendría
como horizonte final el año 2020.
En relación con el MFP, si en un principio, ante las pesimistas expectativas que se planteaban, se
resaltó como positivo la estabilidad presupuestaria para el período 2014-20, pronto las críticas
fueron ganando posiciones, señalándose que, por primera vez en la historia de la UE, un marco
presupuestario era inferior al precedente (- 3,7 %) (Cuadro 4). Situación que se agrava por el he-

cho de que esta reducción se detrae de forma importante del presupuesto de la rúbrica 2, que es
donde se integran los gastos agrarios que retroceden un 11,3%. Dentro de esta partida, el mayor
peso presupuestario lo siguen teniendo los pagos directos y las medidas de mercado (76,6%), a
pesar de haber sido una de las partidas que más se ha reducido (- 17,5%) respecto al anterior MFP.
En cuanto a España, en este período ha mermado su presupuesto en torno a 5.300 millones de

€. En relación con las ayudas directas, como parte positiva, hay que señalar que recibirá 35.705
millones de € a precios corrientes, cifra ligeramente superior (0,8 %) al período anterior, pero
la parte negativa es que se ha establecido a precios constantes de 2011, no contemplándose su
actualización en función del incremento de la inflación. Además, al incluirse en la rúbrica 2 el
mecanismo de reserva de crisis para el sector agrario, significa que, si finalmente se utiliza, los
pagos directos de los agricultores se recortarán usando el mecanismo de disciplina presupuesta-
ria (1,39% en 2016). Con respecto al desarrollo rural, recibirá 8.610 millones de € a precios de
2011, lo que supone una reducción del 9,7%, aunque a precios corrientes supone un incremento
del presupuesto del 3% respecto al anterior MFP (Magrama, 2013c).
Cuadro 4. Marco Financiero Plurianual (2007-2012 y 2014-2020) (a precios de 2011)
Nuevo MFP MFP Comparación

2014-2020 2007-2013 2014-2020/2007-2013
CREDITOS DE COMPROMISO Millones € Millones € Millones € %
1.Crecimiento inteligente e inclusivo 450.763 446.310 +4.500 +1.0

1a. Competitividad para el crecimiento y el empleo 125.614 91.495 +341.000 +37.3
1b. Cohesión económica, social y territorial 325.149 354.815 -29.700 -8.4
2. Crecimiento sostenible: recursos naturales 373.179 420.682 -47.500 -11.3
2.a. Gastos de mercado y pagos directos 277.851 336.685 -58.800 -17.5
3. Seguridad y ciudadanía 15.686 12.366 +3.300 +26.8
4. Una Europa Global 58.704 56.815 +1.900 +3.3
5. Administración 61.629 57.082 +4.500 +8
6. Compensaciones 27 n/d +27 ---
TOTAL CRÉDITOS DE COMPROMISO 959.988 994.176 -35.220 -3.5
TOTAL CRÉDITOS DE PAGO 908.400 942.778 -34.400 -3.7
Gastos fuera del presupuesto 36.794 40.670 -3.900 -9.5
TOTAL MFP + FUERA PRESUPUESTO 996.782 1.035.031 -38.200 -3.7
Fuente: Comisión Europea (2013-2015), MAGRAMA (2013c).
Uno de los aspectos que no se ha modificado en la reforma ha sido su estructura basada en los
dos pilares que, teóricamente, utilizan instrumentos complementarios para cubrir los mismos
objetivos, pero que, en la práctica, y tras la última reforma, ha acentuado el solapamiento de sus
instrumentos, debido a la duplicidad de medidas dirigidas a un mismo objetivo que aparecen en
ambos pilares (aspectos medioambientales, incorporación de jóvenes agricultores, apoyo a zonas
sensibles, redes de seguridad, etc). Esta duplicidad de instrumentos tiene de positivo el reforzar
la presencia de aspectos transcendentales del mundo rural y agrario y con ello darle una mayor
visualización, pero supone implementar de forma desproporcionada algunos de ellos (protección
medioambiental), vaciar de contenidos algunas medidas, tanto del primer pilar (herramientas de
gestión de mercados) como del segundo (medidas agroambientales) y generar mecanismos para
evitar la doble financiación. Como hemos comentado, la reforma también ha aumentado la trans-

ferencia de fondos desde un pilar a otro, pero en un porcentaje que aún resulta irrisorio frente
a la dotación presupuestaria del primer pilar y que está muy lejos de los niveles presupuestarios
necesarios para el desarrollo de una auténtica política de desarrollo rural que, según Etxezarreta
(2005), tendría que oscilar entre el 5 y 7% del PIB europeo. Transferencia de fondos que va en
detrimento de los gastos de mercado y pagos directos, además, dada la limitación del presupues-
to asignado para los pagos directos de la UE para el período 2014-2020, no cabe esperar que el
trasvase sea muy ambicioso.
Uno de los componentes más polémico del nuevo sistema de pagos directos ha sido la figura de
agricultor activo. Desde el principio, éste fue uno de los aspectos de la reforma que más positiva-
mente se valoró, pues suponía el reparto de las ayudas hacia los agricultores que realmente ejer-
zan la actividad agraria, si bien su eficacia iba a depender del concepto de agricultor activo que
se estableciera en cada Estado miembro. Al rechazar la Comisión Europea los criterios iniciales
presentados por España para su definición, por considerar que el enfoque dejaba fuera a benefi-
ciarios que hacen una labor de mantenimiento, es decir, que decidan no producir pero mantie-
nen su explotación en buenas condiciones, la figura de agricultor activo ha quedado desdibujada
frente a las pretensiones iniciales y, como indican las organizaciones agrarias, “ésta ha quedado en
nada, puesto que sin tener esos ingresos, distintos colectivos podrán ser tratados como agricultores
frente a los profesionales, al margen de la dimensión de las explotaciones, lo que puede provocar la
aparición de superficies abandonadas e improductivas”.
Otra cuestión bastante sensible ha sido la regionalización de los pagos y su convergencia en 2019.
La regionalización del pago básico, en principio, ha sido valorada positivamente, desde el mo-
mento en que con ella se pretende eliminar la vinculación de los pagos a referencias históricas y
mejorar su distribución tanto inter como intra estados. Si bien, el grado de eficacia iba a depender
del punto de partida de cada país y del grado de convergencia por el que optara cada uno de ellos,
de forma, que al final del proceso, habrá países que se mantengan cerca del modelo histórico y
otros que hayan evolucionado hacia el regional. España, al haber limitado mucho el proceso de
convergencia ha desvirtuado su objetivo. En 2019, se habrán producido pocas variaciones en
el valor de los pagos y, por tanto, mantendrá un fuerte componente histórico. Además, la re-
gionalización realizada es bastante rígida al no permitir ceder derecho del RPB, ni cambios de
superficies entre regiones; y difusa, al delimitar cuatro tipos de aprovechamientos con ayudas se-
mejantes que, según los agricultores “puede dar lugar a situaciones de competencia desleal al tener
subvenciones diferentes el mismo cultivo en regiones distintas o situaciones paradójicas como que un
mismo agricultor percibe por el mismo cultivo importes diferentes al tener la explotación repartida
por diferentes regiones”. Como parte positiva es bastante significativo el logro que ha supuesto la
implementación del modelo a nivel nacional, sobretodo, si se tiene en cuenta la importancia de
las CCAA en la gestión de la política agraria.
Respecto a la delimitación de la superficie potencialmente elegible, como nota negativa hay que
destacar que en España han quedado fuera del sistema algunos sectores productivos (produc-
tores de fruta, hortalizas, viñedo y olivar que no percibían pago único) ya que, ante fondos tan
limitados, era difícil incluir la generalidad de los productores. En el sector de frutas y hortalizas
han quedando fuera de la reforma unas 600.000 hectáreas actualmente en producción, parte im-
portante de ellas en Andalucía. En el sector del olivar han quedado fuera aquellas explotaciones
que eran jóvenes cuando se hizo la asignación inicial de derechos de pagos. La situación se agrava
si países como Francia y Alemania, competidores directos de algunas producciones españolas,
incluyen estos cultivos en las ayudas de pago básico, lo que supondría una merma en la compe-

titividad de las producciones españolas al tener que competir sin ayudas en el mismo mercado
europeo.
El denominado pago verde aparecía como una de las medidas más ambiciosas de la reforma,
aunque su posterior concreción ha generado posiciones encontradas. En primer lugar, porque
supone una nueva carga e imposición para los agricultores, ya que no respetarlo puede penalizar
el resto de los pagos; en segundo lugar, porque puede redundar negativamente sobre la produc-
tividad de muchas explotaciones, especialmente las más productivas y competitivas, al suponer
mayores costes y generar una merma productiva; en tercer lugar, porque con el pago verde apa-
recen medidas similares en ambos pilares de la PAC, ya que las medidas agroambientales están
suficientemente contempladas en el segundo pilar; en cuarto lugar, porque imponer los mismos
requisitos a todas las explotaciones de la UE (más de 12 millones) no es el mejor método para
conseguir los beneficios medioambientales deseados, porque a algunos agricultores, sobre todo
a los pequeños, y a algunas agriculturas, las especializadas, les van a ser muy difícil respetar las
rotaciones de cultivos que se contemplan para acceder a dicho pago.
Se ha valorado positivamente que la reforma destine una ayuda a los jóvenes agricultores, aun-
que parece ser insuficiente, tanto en medidas concretas como en financiación para garantizar el
relevo generacional. La nueva política no incorpora incentivos suficientes para que los jóvenes se
sientan atraídos por el campo, por varios motivos, en primer lugar, porque estas ayudas sólo pre-
tenden cubrir el periodo inicial del ciclo de vida de una empresa y no convertirse en una ayuda de
funcionamiento y, en segundo lugar, porque tampoco se ha favorecido a los jóvenes agricultores
en su acceso a los derechos de pago de la reserva nacional, desde el momento en que los requisitos
establecidos excluyen a quienes decidan iniciarse en la agricultura en una pequeña explotación y
no dispongan de expediente de concesión a través de un programa de desarrollo rural, o no po-
sean la acreditación como profesional en una explotación prioritaria. Por último, hay que apuntar
un elemento pernicioso más para los jóvenes agricultores españoles, que los sitúa en desventaja
frente a otras zonas de la UE, debido al mecanismo establecido para conceder las ayudas; éstas
se obtienen multiplicando el 25% del valor medio de los derechos de pago que posea el agricul-
tor por el número de derechos que haya activado. Los límites máximos de número de derechos
de pagos activados dependerán del tamaño de las explotaciones, que en el caso de España se ha
limitado a 25 hectáreas, que supone un agravio comparativo respecto a los jóvenes franceses (52
hectáreas), alemanes (46 hectáreas) o de la República Checa (89 hectáreas). La reforma en este
sentido ha desaprovechado la ocasión para abordar uno de los problemas más graves con que
cuenta el sector agrario (el relevo generacional).
A modo de conclusión y tras la breve valoración cualitativa de los principales instrumentos pues-
tos en marcha en la reforma y su materialización en España, podemos avanzar que los pasos son
lentos y llenos de incertidumbres. El objetivo de mejorar la desigual distribución de las ayudas
y su elevada concentración en el estrato de los mayores perceptores no queda suficientemente
garantizado desde el momento en que muchos países, entre ellos España, han optado por una
convergencia parcial, lo que supondrá variaciones poco significativas de los pagos respecto al
período anterior.
En relación a las medidas de mercado hay que señalar que al implementarse los nuevos mecanis-
mos en aras a la liberalización de los mercados europeos, en los momentos de mayores desequi-
librios en la cadena de valor, han hecho a las explotaciones más vulnerables y han puesto a la UE
en una encrucijada; por un lado, no puede dar marcha atrás al proceso de liberalización iniciado,

pero, por otro lado, debe responder a la volatilidad de mercados con mecanismos que protejan a
los agricultores en la cadena de valor.
Por último, respecto a la política de desarrollo rural, ésta debería ser más independiente del pri-
mer pilar de la PAC y del mecanismo de modulación que, por otra parte, está contribuyendo a
desmantelar la política de mercado, transfiriendo dinero de la agricultura a otros propósitos, sin
garantía de que beneficien directamente al agricultor.
Todas estas valoraciones no se podrán refrendar hasta que no pase un período prudencial de
tiempo y se tenga datos cuantitativos. Si bien, no debe olvidarse que cada reforma de la PAC
supone avances con respecto a la precedente, pero también abre las puertas a nuevas dificultades
que hay que afrontar y nuevos retos que hay que asumir y es precisamente en la respuesta a estos
desafíos donde se encuentra el germen de la reforma siguiente, en este caso, a partir de 2020.
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Sobre los autores/as

Remedios Larrubia Vargas
Doctora en Geografía por la Universidad de Málaga (1991). Profesora titular de Geografía Humana en la Universidad de Málaga
y directora de dicho departamento. Imparte docencia en las asignaturas de Fundamentos de Geografía Humana I, Fundamentos
de Geografía Humana II y es coordinadora de la Prácticas Externas del Grado de Geografía y Gestión del Territorio. Ha desarro-
llado diversos temas de investigación relacionados con la ccomercialización de las producciones agrarias, las transformaciones
del espacio rural (desarrollo rural, innovaciones productivas, agricultura ecológica), las transferencias de rentas al medio rural
(subsidios agrarios), servicios del Estado del Bienestar, turismo y, por último, población (inmigración y segregación residencial).
Entre las publicaciones más recientes cabe citar: “La producción ecológica de cítricos como estrategia de competitividad en los
mercados saturados. Estructura productiva de las explotaciones en la provincia de Málaga” en Boletín de la AGE. 2016, “Resi-
dentes extranjeros y crecimiento demográfico en el territorio andaluz” en Boletín de la AGE, 2012; “Incidencia del senderismo
en la economía local. Un análisis empírico a propósito del Parque Natural Sª de las Nieves” en Revista Anales de Geografía de la
Universidad Complutense, 2013.

La Política Agraria Comunitaria y Sus Reformas 2014 2020

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Cuadernos Geográficos

Larrubia Vargas, Remedios

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=17150675006

Cómo citar el artículo

La política agraria común y sus reformas:

Recibido: 13/04/2016 | Aceptado: 03/10/2016

La politique agricole commune et ses réformes. Réflexions sur la réforme 2014-2020

1. Departamento de Geografía. Universidad de Málaga. [email protected]

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2.1. Estado de la cuestión: análisis de la PAC en la investigación geográfica

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En el tercer período (2001-2014), el mayor número de aportaciones en revistas científicas se debe

2.2. Objeto y método

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Cuadro 1. La PAC en los Coloquios de Geografía Rural de la AGE

COLOQUIOS PONENCIAS Nº COMUNICACIONES

IV Coloquio de Gª Agraria (La Laguna, -“El campo español y la Europa comunitaria: 9

Fuente: Coloquios del Geografía Rural de la AGE (1965-2016). Elaboración propia.

Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129

3. La política agraria común: un proceso permanente de reformas

3.1. La etapa productivista y los primeros cambios

Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129

En consecuencia, la UE necesita modificar su política, pero no puede arruinar su agricultura.

En estas circunstancias, progresivamente se fue produciendo un nuevo discurso político que

3.2. El cambio de rumbo: el postproductivismo y las grandes reformas

Hacia mediados de los 90 parecía conveniente profundizar en las orientaciones iniciadas en la

Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129

4. Balance de un proceso ( 2003-2013): rumbo hacia una nueva reforma

Creative Commons Reconocimiento-No Comercial 3.0 e-ISSN 2340-0129

Gráfico 1. Evolución del destino de los fondos de la PAC (1980-2020)

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Gráfico 2. Distribución de ayudas y perceptores de la UE-27 por tramos (x 1.000 €)

Una última cuestión en apoyo a la reforma se centraba en el desequilibrio existente en la distri-

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Gráfico 3. Ayudas totales e importe medio /perceptor en los países de la UE-27

La distribución de las ayudas en España reproduce la situación descrita en la UE. En España el

Gráfico 4. Ayudas y perceptores por tramos (x 1.000 €) en España

Fuente: FEGA (Fondo Español de Garantía Agrícola) 2014. Elaboración propia.

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El desequilibrio social en el reparto de los fondos se complementa con el territorial derivado de la

Gráfico 5. Distribución territorial de las ayudas en las CCAA de España

Fuente: FEGA (Fondo Español de Garantía Agrícola) 2014. Elaboración propia.

Fuente: FEGA (Fondo Español de Garantía Agrícola) 2014. Elaboración propia.

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Cuadro 2. Superficie agraria 2006-2014. Cultivos más representativos (000 ha)

Cultivos 2006 2008 2010 2012 2014

Cereales grano 6.559,6 6.932,6 6.126.6 6.385,8 6.473,1

Fuente: Encuesta sobre superficies y rendimientos de cultivos (ESYRCE) (MAGRAMA).

5. La reforma de la PAC 2014-2020

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La nueva reforma presenta importantes novedades institucionales respecto a las precedentes,

5.1. Los instrumentos de la reforma y su concreción en España

5.1.1. El nuevo sistema de Pagos Directos a las explotaciones

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Fuente: MAGRAMA (2013a, 2014a). Elaboración propia.

Cuadro 3. Modalidades de aplicación del nuevo sistema de pagos directos

Medidas Estados Miembros Nº Estados

Fuente: Parlamento Europeo (2016).

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